Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 216/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 2, 12 i 13, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 601/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. A. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na wymianę okien oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2010r., sygn. akt II SA/Wa 601/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na wymianę okien uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Stołeczny Konserwator Zabytków, działając z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, decyzją z dnia [...].05.2008 r. nr [...] odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w Warszawie pozwolenia na wymianę 5 drewnianych okien skrzynkowych, na okna z PCV, w klatce schodowej budynku przy ul. [...] w Warszawie. Odmowę uzasadnił negatywnym wpływem planowanej wymiany okien na ogólny wyraz plastyczny i kompozycyjny elewacji budynku, a tym samym na cały zespół architektoniczno – budowlany.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...].11.2008 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...].05.2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że właściwość organu konserwatorskiego w rozpoznawanej sprawie wynika z faktu, że budynek przy ul. [...] w Warszawie jest elementem "[...]", którego układ ulic i zabudowa wpisane są do rejestru zabytków pod nr [...], na mocy decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia [...].09.1980 r., a ponadto stanowi element zespołu architektoniczno – budowlanego wraz z zielenią "[...] " ([...]) w Warszawie, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia [...].04.1994 r. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji był fakt, że odmawiając pozwolenia na wymianę okien Stołeczny Konserwator Zabytków nie uwzględnił istnienia w budynku wtórnej stolarki okiennej z PCV, o czym świadczy protokół z wizji lokalnej i ustalenia poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując ponownie sprawę Stołeczny Konserwator Zabytków, działający z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, decyzją z dnia [...].12.2008 r. nr [...] powtórnie odmówił pozwolenia na wymianę okien drewnianych na okna z PCV. Stołeczny Konserwator Zabytków ustalił, że w przedmiotowym budynku zachowane jest około 28% oryginalnej stolarki okiennej, około 45% okien wymieniono na drewniane, z zachowaniem historycznych podziałów oraz pierwotnego materiału, a około 27% wszystkich okien wymieniono na wykonane z profili PCV. Organ I instancji przyznał jednocześnie, że w piśmie z dnia 28.10.1997 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił możliwość wymiany stolarki okiennej na okna z PCV w budynku przy ul. [...] w Warszawie. Jednakże zdaniem Stołecznego Konserwatora Zabytków tworzywo z PCV jest obce dla zabytkowej substancji budynku wykonanego z tradycyjnych materiałów. Z tego względu wymiana stolarki okiennej na okna z PCV jest zabiegiem fałszującym jego pierwotny charakter. Obecnie w budynku większość stanowi oryginalna stolarka okienna oraz współczesne okna, ale wykonane z drewna, w technologii umożliwiającej wierne odtworzenie pierwotnych podziałów i konstrukcji okien. Zwiększenie liczby okien wykonanych z PCV wpłynęłoby negatywnie na ogólny wygląd elewacji budynku, a tym samym na całe zabytkowe założenie urbanistyczne "[...]".

Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w Warszawie. W odwołaniu podniesiono, że przedmiotowy budynek w trakcie odbudowy ze zniszczeń wojennych został zmieniony w ok. 50%, a w sąsiednich budynkach okna na klatkach schodowych i w wielu mieszkaniach także zostały zmienione na tworzywo z PCV. Trudno w takiej sytuacji mówić o jednolitości stylu zabudowy [...]. W przebiegu dotychczasowej wymiany okien (na podstawie wspomnianego wyżej pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28.10.1997 r.) Spółdzielnia dbała o zachowanie układu i podziału okien zgodnie z przedwojennym charakterem budynku, dlatego stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków było dla odwołującej się niezrozumiałe.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].01.2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie Minister stwierdził, że w sprawie należało zastosować przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, który stanowi, że pozwolenia organu ochrony zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. "Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji". Rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, mają charakter uznaniowy. Organ prowadzący postępowanie w takich sprawach jest zobowiązany do poczynienia niezbędnych ustaleń oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, czemu – zdaniem Ministra – organ I instancji podołał. Przede wszystkim – wyjaśnił Minister – okno, jako część elewacji budynku, wywiera znaczny wpływ na architektoniczny wyraz całej budowli. Istotną zatem kwestią jest zachowanie konstrukcji i materiału stolarki okiennej. W przypadku konieczności wymiany okien najwłaściwsze jest odtworzenie cech charakterystycznych oryginalnej stolarki, do czego najbardziej nadaje się drewno. Okna plastikowe tego nie gwarantują i ma to wpływ na ogólny wyraz plastyczny i kompozycyjny elewacji, a budynek traci wartość autentyku.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w Warszawie. W skardze podniesiono, obok dotychczasowych argumentów o wymianie części okien na plastikowe za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków także i to, że "profile z PCV zastosowano w budynkach innych żoliborskich spółdzielni należących do tego samego zespołu [...] i skarżąca nie rozumie, dlaczego jest w tej sprawie tak szczególnie negatywnie traktowana". Stan okien na klatce schodowej zagraża życiu i zdrowiu przechodniów i konieczność ich wymiany jest pilna. Skarżąca jest małą Spółdzielnią (70 mieszkań) i ponad 30% jej członków stanowią emeryci, którzy musieliby ponieść dwukrotnie wyższe (w stosunku do PCV) koszty wymiany okien na drewniane, a następnie ponosić znacznie wyższe koszty ich konserwacji. Argument o niekorzystnej zmianie walorów historycznych zespołu architektoniczno – budowlanego w wyniku wymiany okien na plastikowe jest nieuzasadniony, gdyż już obecnie w elewacji budynków są trzy rodzaje okien, dachy skośne obok płaskich, przy odbudowie dwie środkowe klatki podwyższono o jedno piętro, balkony wykończono żelazną balustradą zamiast kamiennej. Ponadto w piśmie, które wpłynęło do sądu na dzień przed rozprawą, skarżąca podniosła, że "dwa budynki naszej Spółdzielni objęte są, jak cały rejon Pl. [...], ochroną konserwatorską, ale nie należą do zabytków [...]. Do 1944 r. tworzyły z I kolonią [...] Spółdzielni Mieszkaniowej jednolity architektonicznie kompleks nie związany w żaden sposób z tzw. [...] (a tak zalicza je Stołeczny Konserwator Zabytków).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na wymianę okien, wydawana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23.072003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. – dalej: u.o.z.) ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Gdy już te przesłanki organ ustali, jego rozstrzygnięcie ma charakter związany. Tym niemniej zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 K.p.a. tego typu rozstrzygnięcie wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny. "Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.02.2008 r. V SA/Wa 2408/07). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wbrew twierdzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego organy obydwu instancji temu zadaniu nie sprostały. Dalej Sąd ten wywiódł, że przyjmując twierdzenie, iż "ochronie prawnej podlega nie tylko układ ulic i zabudowa [...], tj. jego historyczny układ przestrzenny, bryły zewnętrzne budynków znajdujących się na terenie tego założenia (kubatura, wysokość, elewacje) ale także okna i drzwi zewnętrzne, stanowiące integralną część elewacji budynków" (cytat z decyzji organu I instancji) organy nie wyjaśniły, z czego wynika ochrona wyglądu elewacji budynku: czy z wpisu do rejestru historycznego układu urbanistycznego, czy z wpisu do rejestru historycznego zespołu budowlanego (art. 3 pkt 12 i 13 u.o.z.). Wyjaśnienia takiego nie daje także zaskarżona decyzja organu II instancji, w której stwierdza się jedynie, że "wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne między elementami zabudowy, a także wygląd elewacji". Analizując tę argumentację można odnieść wrażenie, jakby organy nie rozróżniały tych dwóch sposobów ochrony zabytków nieruchomych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/ u.o.z.). O ile z definicji ustawowej odnoszącej się do przedmiotu ochrony w przypadku historycznego zespołu budowlanego (art. 3 pkt 13 u.o.z.) można wywnioskować, że w pojęciu formy architektonicznej i stylu mieści się wygląd elewacji, to organy nie wyjaśniły ponad wszelką wątpliwość, że budynek przy ul. [...] jest objęty ochroną w ramach historycznego zespołu budowlanego. Fakt ten kwestionuje skarżąca w piśmie do sądu z dnia 11.10.2010 r. a pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 14.10.2010 r. nie potrafił zająć co do tego jednoznacznego stanowiska, twierdząc jedynie, że ta okoliczność nie była dotychczas kwestionowana. Okoliczność, czy sporny budynek leży w granicach historycznego zespołu budowlanego i czy z tego właśnie faktu wynika ochrona wyglądu elewacji budynku, czy też z innej przesłanki, musi zostać wyjaśniona ponad wszelką wątpliwość, jeśli przeszkodą w wymianie okien na plastikowe (a zarazem skutkiem tej czynności) byłaby niedopuszczalna zmiana w wyglądzie elewacji budynku.

Ponadto zdaniem tego Sądu, nawet jeśli wyjaśnione zostanie dostatecznie, z czego wynika ochrona wyglądu elewacji budynku i czy w odniesieniu do przedmiotowego budynku prawny obowiązek ochrony przez właściwe organy wyglądu elewacji rzeczywiście ma miejsce, do rozstrzygnięcia pozostaje problem równego traktowania przez władzę publiczną podmiotów prawa pozostających wobec organu w podobnej lub wręcz analogicznej sytuacji prawnej. Organy nie zbadały, czy prawdziwy jest zarzut, iż innym spółdzielniom z sąsiedztwa, znajdującym się w identycznej sytuacji prawnej, udzielono pozwolenia na wymianę okien na plastikowe (z tworzywa PCV), dyskryminując tym samym skarżącą spółdzielnię, wbrew konstytucyjnej zasadzie równości zawartej w art. 32 Konstytucji R.P. Obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było ustalenie, czy zasada równości jest przestrzegana w odniesieniu do kryteriów pozwolenia na wymianę okien na plastikowe w budynkach objętych ochroną na podstawie tego samego wpisu do rejestru zabytków, a jeśli występują różnice, to czy mają one uzasadnienie w innej sytuacji prawnej lub faktycznej podmiotów prawnych lub w innych wartościach konstytucyjnych uzasadniających odmienne traktowanie podmiotów podobnych na gruncie niedookreślonych norm prawnych. W zaskarżonej decyzji brak jest też odniesienia do tego, dlaczego organy ochrony zabytków zmieniły stanowisko, co do możliwości wymiany okien na plastikowe w stosunku do skarżącej spółdzielni.

W tych okolicznościach Sąd Wojewódzki, uznając że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c uchylił zaskarżoną decyzję.

Wydany wyrok został zaskarżony przez Ministra Kultury i dziedzictwa Narodowego w całości skargą kasacyjną. Orzeczeniu temu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. a w konsekwencji także art. 152 p.p.s.a. wynikające z błędnego przyjęcia, że organy konserwatorskie nie zastosowały art. 7, 77 § 1, i 80 k.p.a., podczas gdy organy te zastosowały te przepisy i trafnie wskazały, że ochrona elewacji budynku wynika z faktu, iż jest on położony w granicach zespołu budowlanego "[...]" i zespołu budowlanego "[...]",

2. naruszenie art. 145 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w wyroku jasnych i wykonalnych wytycznych dla organu,

3. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 3 punkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegającą na przejęciu, że te przepisy różnicują poziom ochrony w stosunku do układu urbanistycznego i historycznego zespołu budowlanego, podczas gdy z definicji układu urbanistycznego wynika, że składa się on m.in. z historycznych zespołów budowlanych,

4. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 32 Konstytucji R.P. polegającą na przyjęciu, że ten przepis zobowiązuje organy konserwatorskie do zapewnienia faktycznej równości wobec prawa w sferze ochrony zabytków.

Powołując się na powyższe uchybienia Minister Kultury wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie od Spółdzielni na jego rzecz kosztów postępowania.

Uzasadniając pierwszy z postawionych zarzutów autor skargi kasacyjnej zauważył, że organy konserwatorskie wyjaśniły w postępowaniu administracyjnym, iż przedmiotowy budynek wchodzi w skład historycznego zespołu budowlanego "[...]" oraz większego historycznego zespołu budowlanego w tym samym rejonie Warszawy "[...]". Obie decyzje o wpisie do rejestru zostały wydane pod rządem poprzedniej ustawy o ochronie dóbr kultury, która tylko marginalnie odróżniała układ urbanistyczny i zespół budowlany. Dlatego decyzje te wymagają interpretacji w świetle aktualnie obowiązującej ustawy. Nowa ustawa nie zawiera żadnych przepisów odnoszących się do tego jak traktować obecnie decyzje o wpisie do rejestru posługujące się wyłącznie terminologią poprzedniej ustawy. Na tym tle decyzja o wpisie "[...]" wprost przesądza, że chroniony jest układ ulic i "zabudowa". Pojęcie zabudowy w tej decyzji odsyła wprost do "historycznego zespołu budowlanego", ponieważ chroniona jest nie tylko koncepcja przestrzenna tej części Warszawy, ale także " 1 zabudowanie lub zabudowywanie jakiegoś terenu lub powierzchni, 2 budynki znajdujące się na jakimś terenie". Tym samym jest nieistotne to czy ochrona przedmiotowego budynku wynika z wpisu do rejestru "[...]" czy też "[...]". Jeśli chodzi o elewacje, to obie te decyzje konserwatorskie dają podstawę do objęcia ochroną przedmiotowego budynku.

Odnośnie naruszenia art. 3 punkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami skarżący kasacyjnie podniósł, że alternatywa – chroniony układ urbanistyczny czy chroniony historyczny zespół budowlany zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest sztuczna. Bowiem ustawodawca założył, że elementami historycznego układu urbanistycznego z definicji są historyczne zespoły budowlane, tym samym przez wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego chronione są także zespoły budowlane wchodzące w jego skład. Dlatego nie wiadomo dlaczego organy miałyby ustalać czy dany budynek chroniony jest jedynie na podstawie wpisu do rejestru układu urbanistycznego, czy też objęty jest ochroną także z tytułu wpisu do rejestru zespołu budowlanego.

Co do zarzutu błędnej wykładni art. 32 Konstytucji R.P. Minister Kultury wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że organy konserwatorskie nie wyjaśniły czy na dwóch chronionych i częściowo pokrywających się ze sobą obszarach poszczególni właściciele traktowani są jednakowo z punktu widzenia wymiany okien na PCV, krzyżuje płaszczyznę faktu i płaszczyznę prawa. Jeśli nawet w sąsiadujących budynkach okna zostały wymienione na PCV, to stało się tak mimo braku stosownego pozwolenia konserwatorskiego. Organy konserwatorskie nie prowadzą tego rodzaju statystyki swoich rozstrzygnięć, która umożliwiałaby ustalenie tego rodzaju danych jak wymagane przez ten Sąd. Także ich wtórne ustalenie nie jest możliwe ponieważ akta nie są archiwizowane w sposób umożliwiający ich przegląd pod kątem wskazanym przez Sąd.

Spółdzielnia Mieszkaniowa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, wskazując w szczególności, że pomyłką jest traktowanie jej budynku jako zabytku, bowiem ochronie podlega cały teren starego Żoliborza. Ponadto teren spółdzielni nigdy nie był i nie jest związany środowiskowo, terytorialnie architektonicznie z [...]. Poparła też stanowisko Sądu zarzucającego naruszenie zasady równości wobec prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ( art. 183 § 1 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest wydanie pozwolenia na wymianę pięciu drewnianych okien w klatce schodowej na okna z PCV w budynku położonym w Warszawie przy ulicy [...]. Treść art. 36 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazuje, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga między innymi prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz podejmowanie innych działań które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Z art. 3 pkt 2 tej ustawy wynika, że zabytkiem nieruchomym może być zespół nieruchomości, zaś w art. 3 pkt 12 i 13 mowa jest o tym, że zabytkiem nieruchomym może być historyczny układ urbanistyczny i historyczny zespół budowlany. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy konserwatorskie naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie z czego wynika ochrona wyglądu elewacji budynku, czy z wpisu do rejestru historycznego układu urbanistycznego czy z wpisu do rejestru historycznego zespołu budowlanego. Skarżący kasacyjnie Minister Kultury zarzuca, że organy wskazały iż budynek Spółdzielni znajduje się w granicach "[...]" i "[...]". Wbrew temu zarzutowi na próżno można szukać w zaskarżonej decyzji i w utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy jakichkolwiek odniesień do "[...]", natomiast poprzednia decyzja prezydenta m. st. Warszawy z dnia 21 maja 2008r. w której powołano się na objęcie budynku Spółdzielni historycznym zespołem budowlanym "[...]" została uchylona. Zatem trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że kwestia ta wymaga wyjaśnienia, bowiem od niej zależy poziom ochrony budynku Spółdzielni a nie bez znaczenia jest też to, że Spółdzielnia poddaje w wątpliwość fakt objęcia swojego budynku decyzją dotyczącą wpisania do rejestru zabytków "[...]". Słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, że decyzje o wpisie do rejestru zabytków "[...]" i "[...]" wydane zostały pod rządem poprzedniej ustawy o ochronie dóbr kultury z 15 lutego 1962r. dlatego te decyzje wymagają interpretacji w świetle aktualnie obowiązującej ustawy co do zakresu ochrony konserwatorskiej wynikającej z tych decyzji. Minister Kultury twierdzi, że z zapisów decyzji o wpisie "[...]" wynika że chroniony jest układ ulic i zabudowa. Nie sposób jednak odnieść się do tych twierdzeń bowiem w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym decyzja ta nie znajduje się, podobnie jak i decyzja o wpisie do rejestru zabytków "[...]". Ta okoliczność dodatkowo wzmacnia zarzut naruszenia przez organy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wskazać tu należy, że Sąd pierwszej instancji zarządzeniem z dnia 31 marca 2010r. wzywał Ministra Kultury do nadesłania całości akt administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również poglądu autora skargi kasacyjnej o wynikającym z ustawy równym poziomie ochrony konserwatorskiej w stosunku do historycznego układu urbanistycznego i historycznego zespołu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt. 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg, natomiast z art. 3 pkt. 13 wynika, że historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Sądu pierwszej instancji o zróżnicowanym zakresie ochrony konserwatorskiej wynikającym z poszczególnych form ochrony zabytków nieruchomych tj. układu urbanistycznego i zespołu budowlanego. Pogląd ten zyskał już pośrednio aprobatę w rysującej się już linii orzeczniczej (vide wyroki NSA z 8 stycznia 2008r sygn. II OSK 1808/06 i z 16 czerwca 2011r. sygn. II OSK 1599/10 pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu szerokości i przekroju a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno zespół budowli jak i budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, jak również obiekty nowe pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy. Zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis. W decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów lecz granice tego układu. Natomiast w przypadku wpisania do rejestru zabytków dodatkowo zespołu budowlanego (zlokalizowanego na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego) tj. powiązanej przestrzennie grupy budynków, przedmiotem ochrony jest ten zespół który tworzą wchodzące w jego skład budynki m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl w których mieści się też wygląd elewacji. Także w przypadku wpisania do rejestru zabytków dodatkowo budynku który wchodzi w skład zespołu budowlanego przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. Należy zatem przyjąć, że nieruchomość będąca budynkiem może być objęta różnymi formami ochrony, w tym kilkoma jednocześnie, co determinuje zakres ochrony tego budynku. Zabytkowy zespół budowlany lub budynek położony na terenie wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego może być objęty różnymi zakresami ochrony konserwatorskiej (które jak wskazano wyżej nie muszą się pokrywać) zależnymi od form ochrony jakimi są objęte.

Mając na względzie wskazany wyżej zróżnicowany poziom ochrony konserwatorskiej wynikający z różnych form ochrony zabytków nieruchomych należy uznać, że Sąd Wojewódzki słusznie zarzucił organom konserwatorskim niewyjaśnienie z jakiego tytułu budynek Spółdzielni podlega ochronie. To pozwoli organom na zajęcie stanowiska i szczegółowe jego uzasadnienie, czy wymiana w budynku (nie objętym indywidualnym wpisem do rejestru zabytków) 5 okien od strony podwórka na okna z tworzywa PCV, w taki sposób wpłynie na wygląd budynku Spółdzielni, że ucierpią na tym wartości zabytkowe zespołu budowlanego bądź będzie to szkodliwe dla historycznego układu urbanistycznego. Przy czym należy zauważyć, że z zakresu ochrony układu urbanistycznego i zespołu budowlanego nie wynika co do zasady, że w budynku położonym na terenie tych układów nie można dokonywać jakichkolwiek zmian, w szczególności materiałów z których wykonane są poszczególne elementy budynku w przypadku ich wymiany.

Za nietrafny należy uznać też zarzut błędnej wykładni art. 32 Konstytucji RP. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bardzo obszerny wywód odnoszący się do konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy konserwatorskie nie zbadały czy prawdziwy jest zarzut Spółdzielni, iż innym właścicielom sąsiednich budynków znajdującym się w identycznej sytuacji prawnej udzielono pozwolenia na wymianę okien na okna z PCV dyskryminując skarżącą Spółdzielnię, także w kontekście uzyskanego przez nią takiego pozwolenia od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 października 1997r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym przedmiocie przez Sąd pierwszej instancji. Obowiązku stosowania zasady równości wobec prawa przez organy administracji przy wykładni i stosowaniu prawa nie kwestionuje się także w skardze kasacyjnej. Minister Kultury twierdzi jednak, że nie sposób dokonać ustaleń jakich żąda Sąd ze względu na brak odpowiednich danych statystycznych oraz sposób i okres archiwizowania spraw dotyczących zezwoleń na wymianę okien. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wbrew stanowisku Ministra Kultury okoliczności i zakres wymiany okien na okna PCV w budynkach sąsiednich można ustalić nie tylko na podstawie dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organów konserwatorskich ale także przykładowo na podstawie informacji uzyskanych od skarżącej Spółdzielni bądź od właścicieli budynków sąsiednich po wcześniejszych oględzinach tych budynków. Jeżeli postępowanie w tym zakresie wykaże, że znaczna część okien w budynkach sąsiednich została wymieniona na okna z PCV za zgodą organów konserwatorskich, to organy te będą musiały, jak trafnie zauważył Sad Wojewódzki, wskazać szczególne powody dla których skarżącą Spółdzielnię traktują odmiennie.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o nietrafności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sad Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.