Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2404/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej B. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "Minister"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm. - dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosków B. J. i Fundacji [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] lipca 2018 r.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Konserwator Zabytków Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku M. i F. W., udzielił pozwolenia na wykonanie muru oporowego na terenie działek nr [...] i [...] (arkusz mapy [...]) przy ul. [...] w [...], na którego konieczność realizacji Konserwator Zabytków Miasta [...] wskazał w szczególnym warunku decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. do Ministra Kultury i dziedzictwa Narodowego wpłynęło pismo B. J., zamieszkałej przy ul. A. [...] w [...] oraz Fundacja [...], z siedzibą przy ul. A[...] [...] w [...] , w którym to wniesiono, powołując się na art. 156 k.p.a. o orzeczenie nieważności ww. decyzji Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. Wniosek podpisała B. J.. We wniosku wskazano, że ww. mur oporowy stanowi samowolę budowlaną zagrażającą zabytkowemu budynkowi przy ul. [...] w [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., wskazując że rozpoznaje wniosek Fundacji na rzecz edukacji, mediów i ochrony dóbr kultury [...] w [...] (dalej jako "Fundacja", "Fundacja [...]") wszczął z urzędu postępowanie w ww. sprawie. Jako podstawa prawna tego postanowienia został wskazany art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Organ wskazał, że niewątpliwie wnioskująca Fundacja jest organizacją społeczną, a ochrona zabytków stanowi jeden z jej celów statutowych. Ponadto Fundacja wykazała, że wszczęcie omawianego postępowania leży w interesie społecznym. Ponadto Minister wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Konserwatora Zabytków Miasta [...] złożyła także B. J., jako właścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Nieruchomość ta, tj. willa wraz z ogrodem, jest wpisana do rejestru zabytków, a wykonanie przedmiotowego muru oporowego ma na celu zabezpieczenie skarpy na granicy działek położonych przy ul. [...] oraz działek przy ul. [...] przed erozją gruntu. Jak wynika z ww. ekspertyzy, w czasie silnych opadów deszczu oraz topnienia śniegu, spływająca woda zalewała działkę przy ul. [...], co groziło odsłonięciem fundamentów budynku położonego na tej działce. B. J. przysługiwała zatem legitymacja strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. i mogła samodzielnie wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji składając stosowny wniosek, jednakże, z treści skargi z dnia [...] listopada 2014 r., którą skierowała B. J. w tej sprawne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, iż B. J., tak jak i ww. Fundacja, żąda wszczęcia postępowania przez organ nadzorczy z urzędu.

W toku postępowania stanowisko zajęli M. i F. W., podnosząc, że na konieczność realizacji muru oporowego Konserwator Zabytków Miasta [...] wskazał w decyzji z 2008 r. Podkreślili, że badana decyzja Konserwatora Zabytków Miasta [...] została wydana w związku ze wszczęciem postępowania legalizacyjnego.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. Minister poinformował Fundację, że działanie przez Fundację w omawianym postępowaniu na prawach strony wymaga złożenia osobnego wniosku oraz zwrócił się o ewentualne złożenie takiego wniosku.

W odpowiedzi na to wystąpienie, w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. Fundacja, reprezentowana przez Prezesa Zarządu B. J. zwróciła się o dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu nieważnościowym na prawach strony, Ponadto w piśmie tym wskazano, że budynek przy ul. [...] w [...] jest od 10 lat siedzibą Fundacji. Fundacja zarządza częścią nieruchomości, toteż żadna decyzja budowlana nie może ograniczać sposobu użytkowania ani bezpieczeństwa przeciw pożarowego zabytku i ludzi. Decyzja Konserwatora Zabytków Miasta [...], zdaniem Fundacji, dotyczy nielegalnej budowy czterokondygnacyjnego budynku na granicy zabytku przy ul. [...] i muru, co w sposób oczywisty oddziałuje negatywnie na zabytkową nieruchomość, ponieważ budowle zagrażają konstrukcji zabytku, a odprowadzanie wód opadowych pod zabytkową zabudowę niszczy substancję zabytku.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Minister, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. wezwał Fundację do usunięcia braku formalnego wniosku Fundacji z dnia [...] listopada 2016 r. poprzez jednoznaczne określenie żądania w nim zawartego, tj. czy stanowi on wniosek o dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a., czy też stanowi on zgłoszenie się Fundacji jako strony postępowania zgodnie z art.. 28 k.p.a.. Ponadto, w piśmie tym zwrócił się o wyjaśnienie, jaki jest tytuł prawny Fundacji do władania przedmiotową nieruchomością, a także o przesłanie dokumentu potwierdzającego istnienie i zakres tych uprawnień (umowa, inny dokument).

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Fundacja wskazała, że nieruchomość przy ul. [...] jest jej siedzibą od daty powstania w 2004 r. Jako użytkownik części zabytku Fundacja jest stroną postępowania budowlanego, a także stroną postępowania środowiskowego budowlanego, jako organizacja pozarządowa z określonymi w statucie zadaniami na rzecz dobra publicznego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], wszczęte przez niego z urzędu na wniosek organizacji społecznej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...].

Minister wskazał, że z pisma Fundacji z dnia [...] grudnia 2016 r. wynika, że organizacja wnosi o uznanie jej za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ nieprawidłowo zinterpretował nieprawidłowo zinterpretował wniosek Fundacji E, przyjmując, że wnosi ona o wszczęcie postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie, w której nie jest stroną. Tymczasem, jak wynika z wystąpień tej organizacji składanych w toku postępowania, uważa ona, iż jest stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., a tym samym - stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu. Oznacza to, że organ nadzorczy wadliwie wszczął postępowanie na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. gdyż ww. wniosek został złożony przez Fundację oraz B.J. na podstawie art. 241 k.p.a.

Minister przywołując treść art. 105 § 1 k.p.a. podniósł, że Fundacja nie składała wniosku o wszczęcie niniejszego postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz na podstawie art. 241 k.p.a. uznając, że jest stroną postępowania nieważnościowego. Postępowanie niniejsze nie może być zatem kontynuowane i zakończyć się rozstrzygnięciem co do istoty sprawy.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się B. J. (dalej jako skarżąca) oraz Fundacja [...], wnosząc pismami z dnia [...] września 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Wniosek został uzupełniony pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżąca oraz Fundacja przedstawili przede wszystkim argumenty merytoryczne w stosunku do decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Ponadto podnieśli zarzut błędnego kwestionowania praw Fundacji - posiadającej siedzibę w zabytku i zarządzającej częścią zabytku – jako strony postępowania, uprawnionej zgodnie z art. 28 k.p.a. i prawem budowlanym i ustawą o ochronie zabytków do uczestnictwa w sprawie pozwolenia budowlanego mającego wpływ na stan i użytkowanie zabytku – siedziby Fundacji.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję swoją decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. Organ powtórzył dotychczasową argumentację. Dodatkowo podkreślił, że Z przepisów art. 28 oraz art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że organizacja społeczna nie może żądać wszczęcia tego samego postępowania jednocześnie jako strona postępowania działająca w interesie własnym i jako organizacja społeczna w celu ochrony i realizacji interesu publicznego. Oczywiście każda strona, również organizacja społeczna, może żądać wszczęcia postępowania z urzędu, jednakże żądanie takie będzie mogło być wniesione wyłącznie na podstawie art. 241 k.p.a. Fundacja nie złożyła wniosku o wszczęcie niniejszego postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz na podstawie art. 241 tej ustawy jako strona postępowania nieważnościowego. Tym samym postępowanie z wniosku Fundacji [...] nie może być kontynuowane w trybie art. 31 k.p.a. i zakończyć się rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Odnosząc się do argumentów zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister wyjaśnił, że nie odnosi się i nie weryfikuje kwestii przymiotu strony Fundacji [...]. Natomiast do zarzutów merytorycznych dotyczących decyzji wydanych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków Miasta [...], organ nie może się odnieść ze względu na proceduralny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła B.J.. Powtórzyła dotychczasowe argumenty merytoryczne odnoszące się do decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Dodatkowo podniosła, że organ świadomie i z premedytacją narusza prawa właścicieli zabytku przy ul. [...] oraz jego mieszkańców i użytkowników, także Fundacji [...], która jako podmiot gospodarczy ma prawo do bezpieczeństwa w zabytku, w którym posiada siedzibę i wykonuje działania statutowe na rzecz dobra publicznego. W związku z wskazaniem, jako adresatów decyzji Ministra – P. G., R.G. i K. P., skarżąca poinformowała, że prawowitymi spadkobiercami P. G., są obywatele [...], wymienieni w akcie notarialnym sporządzonym w [...]. Wskazane przez Ministra osoby zostały wydziedziczone

W odpowiedzi naskarżę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. naruszył przepisy prawa.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. [...], wszczęte z urzędu po rozpoznaniu wniosku Fundacji [...].

Na wstępie należy zauważyć, że podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., wedle którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z tym, w rozpoznawanej sprawie ocena Sądu ograniczona została do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości. Podkreślić też trzeba, że decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (w jej znaczeniu materialnym), bo nie kształtuje żadnego stosunku prawnego w zakresie uprawnień czy obowiązków strony, a jedynie znosi prowadzone postępowanie. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne.

Przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, iż postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 I OSK 2579/17, z dnia 6 lutego 2018 II FSK 2113/16, z dnia 28 lutego 2018 r. II GSK 1567/16, z dnia 11 października 2017 I OSK 893/17). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 II OSK 1242/17 bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Przytoczyć należy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r. I GSK 2088/19 w którym wskazano, iż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie Minister nie wskazał wyraźnie, brak jakiego elementu stosunku administracyjnego spowodował umorzenie postępowania, a jedynie wskazały na nieprawidłowe odczytanie intencji Fundacji wnoszącej pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Jednakże przede wszystkim wskazać należy, że w ocenie Sądu ww. pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sposób wyraźny zawiera złożony na podstawie art. 156 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. Omawiany wniosek w żaden sposób nie odwołuje się do art. 31 § 1 k.p.a. w myśl którego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania. Tym samym prawidłowo Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że wadliwie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. wszczął postępowanie z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 31 § 1 na wniosek Fundacji [...]. Jednakże całkowicie uszło uwadze organu, że ww. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. został złożony przez dwa podmioty, tj. B. J., zamieszkałej przy ul. A. [...] w [...] oraz Fundacja [...], z siedzibą przy ul. [...] w [...]. Powyższe wynika zarówno ze wskazania podmiotów, które wnoszą pismo (strona 1 wniosku) jak i z wykazu nadawców wniosków, znajdującego się na kopercie, w której przesłano wniosek do organu. Z treści pisma nie wynika też żądanie wszczęcia przez Ministra z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Podstawę do odmowy wszczęcia postępowania stanowi art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. judykaturze i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Natomiast w niniejszej sprawie Minister w ogóle nie zbadał, czy zarówno Fundacja [...], a w szczególności B.J. posiadają interes prawny do złożenia ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że za stronę postępowania nieważnościowego może też być uznany także podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Nie budzi wątpliwości, iż interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego.

Tymczasem w niniejszej sprawie Minister jedynie w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r., wskazał, że B. J., jako właścicielce nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], przysługiwała zatem legitymacja strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. i mogła samodzielnie wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji składając stosowny wniosek, jednakże, z treści skargi z dnia [...] listopada 2014 r., którą skierowała B. J. w tej sprawne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, iż B. Ja., tak jak i ww. Fundacja, żąda wszczęcia postępowania przez organ nadzorczy z urzędu. Sąd z urzędu posiada wiedzę, że omawiana skarga dotyczyła bezczynności Ministra w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. i postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. sygn. akt VII SAB/Wa 125/14 została odrzucona ze względu na niewyczerpanie trybu. Jednakże powyższe nie powoduje, że organ jest zwolniony od rozpoznania omawianego wniosku skarżącej. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 296).

Ponadto wskazać należy, że całkowicie błędnie organ wskazał w uzasadnieniach ww. decyzji, że Fundacja i B. J. złożyli wniosek o wszczęcie niniejszego postępowania z urzędu na podstawie art. 241 k.p.a. W myśl tego przepisu przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. W doktrynie przyjęty jest pogląd, że przedmiotem ww. wniosku nie jest jakiś zarzut, lecz chęć ulepszenia istniejącego stanu rzeczy. Może on dotyczyć zarówno działania, jak i zaniechania, odnosi się jednak do przyszłości (J. Lang, Wnioski obywatelskie w administracji państwowej, Warszawa 1976, s. 132). Przepis ten nie ma żadnego zastosowania do sprawy niniejszej, a jak już wyżej wskazano, pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r. zawiera złożony na podstawie art. 156 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...].

W ocenie Sądu organ w niniejszej sprawie naruszył art. 105 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia 13 lipca 2018 r. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 210 § 2 powołanej ustawy