Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1474/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Kulig – Maciszewska (spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Katarzyna Baran, po rozpoznaniu w 25 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Grzegorza K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 2731/03 w sprawie ze skargi Grzegorza K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 29 października 2003 r. (...) w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

OSK 1474/04

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2004 r. oddalił skargę Grzegorza K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia 29 października 2003 r. (...) w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 29 października 2003 r. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia 23 września 2003 r. (...) przyznającą Grzegorzowi K. zasiłek celowy w miesiącu wrześniu 2003 r. w kwocie 120 zł.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że przyznając powyższą pomoc finansową organ pomocy społecznej uwzględnił, że Grzegorz K. kwalifikuje się do udzielenia pomocy, ponieważ nie osiąga dochodów. Z uwagi jednak na to, że we wrześniu 2003 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w P. dysponował kwotą 7.010 zł na zasiłki celowe, na które oczekiwało 69 osób /rodzin/ także kwalifikujących się do udzielenia pomocy, przyznanie zasiłku celowego w większej kwocie nie było możliwe.

Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, iż niniejszej sprawie nie miała miejsca odmowa przyznania pomocy, lecz jej wysokość nie satysfakcjonowała skarżącego. Z przepisu art. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ wynika, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia, przy czym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane współdziałać w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to, że osoba ubiegająca się o pomoc społeczną winna we własnym zakresie podejmować wszelkie działania w celu poprawienia swej sytuacji życiowej i materialnej. Ośrodek pomocy społecznej nie może bowiem ponosić całych kosztów utrzymania podopiecznego. Pomoc społeczna w postaci zasiłku celowego ma uznaniowy charakter, a zatem ośrodek ma swobodę w ustaleniu zakresu tej pomocy przy uwzględnieniu nie tylko potrzeb osoby ubiegającej się o pomoc lecz także możliwości organu pomocy społecznej /art. 2 ust. 4 powołanej ustawy/.

Grzegorz K. złożył skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, jako naruszające art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez przyznanie pomocy finansowej w wysokości, która nie umożliwia bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżący podał, że nie posiada żadnych źródeł dochodów oprócz zasiłków z pomocy społecznej, zatem organ samorządu terytorialnego wykonując obowiązek nałożony nań przepisem art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej winien go wykonać należycie, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, w którym ustawodawca określił poziom świadczonej pomocy. Organy nie powinny zatem uchylać się od wykonywania ustawowego obowiązku zasłaniając się brakiem środków, co jest - w ocenie skarżącego - skutkiem nieprawidłowego ich rozdziału.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Grzegorza K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż wskazał, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W związku z tym kontroli sądu nie może podlegać ocena, czy decyzja organu administracji jest trafna z punktu widzenia słuszności czy celowości rozstrzygnięcia, ani prawidłowość rozdzielania środków finansowych.

W związku z powyższym, w ocenie sądu I instancji, skarga Grzegorza K. nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak również decyzja wydana przez organ I instancji nie naruszają prawa. W świetle art. 32 ustawy o pomocy społecznej nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Oznacza to, że sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza jeszcze automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia. Uznaniem administracyjnym objęta jest także ocena przez organ warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzja co do jej wysokości. Decyzję o przyznaniu pomocy w takiej a nie innej wysokości organy - w ocenie sądu I instancji - uzasadniły w sposób przekonujący, podając wielkość środków pozostających do rozdysponowania i liczbę osób /rodzin/ kwalifikujących się, tak jak skarżący, do udzielenia pomocy.

Ponadto, zdaniem Sądu wymieniona ustawa zakłada udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, a nie obowiązek ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tych osób i rodzin wraz z realizacją ciążących na nich obciążeń finansowych. Skarżący we wniosku o przyznanie pomocy wnosił natomiast o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności, leków, środków czystości, uregulowanie niezbędnych kosztów mieszkaniowych oraz alimentów świadczonych na rzecz córki. Przepis art. 32 ust. 2-5 ustawy o pomocy społecznej wymienia cele, na jakie może być przyznany zasiłek celowy. Wyliczenie to ma wprawdzie charakter przykładowy, ale jego treść wskazuje, że ta forma pomocy społecznej nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy.

Odnosząc się zaś do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organy orzekające przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, sąd I instancji uznał, że nie jest on zasadny. Powoływany przez skarżącego przepis jest jedynie częścią normy ustawowej, której nie można odczytywać w oderwaniu od jej pozostałej treści. Dalsza treść art. 2 zawarta w ust. 3 i 4 określa uwarunkowania, jakim podlega realizacja celu wskazanego w ust. 1. Mianowicie zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka następuje przez przyznawanie świadczeń odpowiednich do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, z uwzględnieniem celów i możliwości pomocy społecznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Grzegorz K., zarzucając mu naruszenie:

- prawa procesowego w art. 106 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu z dokumentu określającego ilość osób, będących podopiecznymi Ośrodka Pomocy Społecznej w P., którym przyznano świadczenia, ze względu na całkowity brak dochodów,

- prawa materialnego, mianowicie art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1, 3 i 4 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414/ przez błędną ich wykładnię, w wyniku której, wysokość uznaniowego zasiłku celowego dla skarżącego została określona nie w odniesieniu do sytuacji życiowej i materialnej lecz w odniesieniu do ograniczonych możliwości organu.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, iż organ administracji publicznej ma, zgodnie z art. 77 par. 1 Kpa, a sąd administracyjny zgodnie z art. 106 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie można zatem, uznać za kompletny materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie. Nie zawiera ona bowiem dokumentu określającego sytuację materialną pozostałych podopiecznych Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Znając bowiem wysokość zasiłków wypłacanych osobom będącym w takiej samej lub podobnej sytuacji materialnej, Sąd mógłby bardziej obiektywnie ocenić wysokość zasiłku celowego dla Grzegorza K., który będąc z pewnością jednym z najbardziej potrzebujących, powinien otrzymać zasiłek w możliwie najwyższym wymiarze.

Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 3 powoływanej ustawy, rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a udzielony skarżącemu zasiłek w wysokości 120 zł, nie pozwala osiągnąć celu pomocy społecznej jakim jest pomoc osobom i rodzinom w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ sąd rozpatruje sprawy w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności wskazane w art. 183 par. 2 ww. ustawy, sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i uznał, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, bowiem sąd nie naruszył przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Powołany przepis art. 106 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ przewiduje możliwość przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc sąd bądź na wniosek strony, bądź z urzędu przeprowadza dowody uzupełniające jeżeli istnieją wątpliwości. W niniejszej sprawie dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym były wystarczające do dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. W stanie faktycznym sprawy ocena ta sprowadzała się m.in. do kwestii czy organ odwoławczy zasadnie uznał, iż nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przy określaniu wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku celowego. Uznanie administracyjne jest określoną sferą swobody pozostawionej organowi administracyjnemu, ale nie oznacza prawa organu do dowolności działania. Jest bowiem działaniem, które powinno być uzasadnione wszelkimi ustalonymi przesłankami faktycznymi i celowościowymi. Nie ma wątpliwości co do prawidłowości ustalenia przesłanek przedmiotowych, ale również zasadnie sąd I instancji przyjął, iż nie ma istotnych wątpliwości co do możliwości przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w określonej wysokości. Znajdujące się bowiem dane co do wysokości środków pieniężnych na ten rodzaj pomocy oraz co do liczby osób, które ją w danym okresie uzyskały, są wystarczającymi dowodami do ustalenia, czy przyznając zasiłek celowy skarżącemu w danej wysokości nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Przy tak skromnych środkach finansowych i liczbie podopiecznych nie może bowiem budzić istotnych wątpliwości ta okoliczność. A jak to wskazano wyżej przepis art. 106 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Stwierdzić również należy, iż sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, co wskazano w skardze kasacyjnej. Bezsporne jest, iż zgodnie z powołanymi przepisami skarżący uzyskał określone świadczenie. Jednakże jego wysokość nie może być oderwana od możliwości pomocy społecznej. Organ nie może bowiem przyznać środków, których nie posiada. Taka bowiem sytuacja doprowadziłaby do przyznania świadczeń z pomocy społecznej, których uprawnieni i tak nie mogliby faktycznie uzyskać.

Niestety ograniczone możliwości finansowe determinują wysokość przyznanych świadczeń i w tym zakresie nie można zarzucić sądowi naruszenia powołanych przepisów. Przepis art. 2 ust. 4 ww. ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem o koniunkcji zarówno potrzeb osób korzystających z pomocy, jak i możliwości pomocy społecznej.

Z tych wszystkim względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ww. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.