Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 972/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 2a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant st. ref. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

K. K. (dalej: "Skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady [...] z [...] maja 2008 r. nr [...] dotyczącą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] - część północna [...] w Dzielnicy [...] część I (dalej: "Uchwała") w części odnoszących się do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obręb ew. [...], położonej w [...], dzielnica [...], ul. [...] (dalej: "Nieruchomość"), będącej własnością Skarżącego, w zakresie:

1. postanowień § 14 ust. 1 i 5, § 38 pkt. 3 lit a oraz § 42 ust. 4 pkt. 1 lit. g Uchwały, zgodnie z którymi na Nieruchomości Skarżącego zarezerwowano teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla projektowanej ulicy wewnętrznej oznaczony symbolem [...];

2. treści załącznika graficznego do Uchwały, zgodnie z którym na Nieruchomości Skarżącego zarezerwowano teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla projektowanej ulicy wewnętrznej oznaczony symbolem [...];

3. postanowień § 38 pkt. 1 lit. b i c Uchwały, zgodnie z którymi dla terenu zabudowy usługowej oznaczonej symbolem [...], obejmującego swoim zakresem Nieruchomość Skarżącego, w ustaleniach struktury funkcjonalnej, jako przeznaczenie dopuszczalne wskazuje się na obiekty rzemiosła i produkcji nieuciążliwej oraz wyklucza się lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej.

Skarżący podniósł wobec Uchwały zarzuty naruszenia:

1. art. 1 ust. 2 pkt. 5. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 33 ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 415; dalej: "u.z.p.") w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na niezastosowaniu ww. przepisów przy wydawaniu Uchwały, co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez organ oraz naruszenia interesu prawnego Skarżącego, poprzez zarezerwowanie na jego Nieruchomości terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi dla projektowanej ulicy wewnętrznej oznaczony symbolem [...] i włączenie go do podstawowego układu komunikacyjnego, pomimo, iż żadna z zasad planowania przestrzennego określona w u.pz.p. nie uzasadnia w niniejszym przypadku takiej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności;

2. art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., polegające na niezastosowaniu ww. przepisu przy wydawaniu Uchwały, co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez organ oraz naruszenia interesu prawnego Skarżącego, poprzez zarezerwowanie na Nieruchomości będącej jego własnością terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi dla projektowanej ulicy wewnętrznej oznaczony symbolem [...] i włączenie go podstawowego układu komunikacyjnego, podczas gdy zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb wyłącznie linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych;

3. art. 1 ust. 2 pkt. 5. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2a w zw. z art. 33 u.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na niezastosowaniu ww. przepisu przy wydawaniu Uchwały, co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez organ oraz naruszenia interesu prawnego Skarżącego, poprzez przyjęcie w niej dla terenu zabudowy usługowej oznaczonej symbolem [...], obejmującego swoim zakresem Nieruchomość, przeznaczenia dopuszczalnego w postaci obiektów rzemiosła i produkcji nieuciążliwej przy jednoczesnym wykluczeniu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (dalej także: dla terenu oznaczonego symbolem [...], na którym znajduje się Nieruchomość Skarżącego, dopuszczają lokalizowanie funkcji mieszkaniowej, co w konsekwencji doprowadziło do istotnej sprzeczność pomiędzy ustaleniami planu miejscowego dla terenu oznaczonej symbolem [...], na którym znajduje się Nieruchomość Skarżącego, a warunkami zabudowy i zagospodarowania przewidzianymi dla tego terenu w Studium.

W skardze wniesiono stwierdzenie nieważności Uchwały w części, w której jej ustalenia odnoszą się do Nieruchomości Skarżącego.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano, że w Nieruchomość Skarżącego częściowo jest objęta - zgodnie z Uchwałą i jej załącznikiem graficznym obszarem - terenem oznaczonym symbolem [...], dla którego wykluczono lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej, a częściowo symbolem [...], projektowaną ulicę wewnętrzną. Natomiast z treści Studium wynika, że Nieruchomość znajduje się na obszarze objętym symbolem [...], dopuszczającym lokalizowanie funkcji mieszkaniowej.

W ocenie pełnomocnika Skarżącego, ustalenie w treści miejscoweo planu zagospodarowania terenu pod drogę wewnętrzną - tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - stoi w sprzeczności z uregulowaniami art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., który mówi wprost o drogach publicznych. Natomiast wyznaczanie terenu pod projektowaną ulicę wewnętrzną, nie posiadają oparcia prawnego. Ponadto jako niedopuszczalną wskazano sytuację, w której gmina nadaje planowanej drodze wewnętrznej parametry odpowiadające parametrom drogi publicznej. Natomiast efektem takiej regulacji wobec działki Skarżącego, jest nieuprawnione ograniczenie jego możliwości dysponowania nią, tym bardziej nieuzasadnione, że obszar ten jest wystarczająco dobrze skomunikowany.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej odrzucenie w część, w jakiej nie wykazał interesu prawnego, a w pozostałym zakresie o oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że zakres zaskarżonych postanowień odnosi się jedynie do część działki należącej do Skarżącego, znajdującej się w obszarach oznaczonych [...] i [...]. Przedmiotowa działka nr [...] znajduje się natomiast oprócz tych dwóch obszarów w jeszcze dwóch kolejnych: [...] - teren drogi dojazdowej oraz [...] - teren parkingu. Skarżący nie wykazał również w odniesieniu do ww. terenów żadnego naruszenia interesu prawnego. A zatem w ocenie Organu skarga w tej części zasługuje na odrzucenie.

Natomiast w zakresie ewentualnego faktycznego naruszenia interesu prawnego, w ocenie Rady brak jest takiej sytuacji w niniejszej sprawie. Działka Skarżącego jest zlokalizowana na obszarze zajętym głównie przez lokale usługowe, a zabudowa mieszkaniowa miałaby charakter wyjątku od zasady. Zresztą na samej Nieruchomości Skarżącego w czasie uchwalania planu miejscowego istniał już obiekt usługowy. Ani poprzedni, ani obecny właściciel działki nie podejmowali działań mających na celu zmianę tego planu. Występująca w planie funkcja mieszkaniowa na tych terenach wynikała z faktu uwzględnienia już istniejącej zabudowy o takim charakterze. Całość tych argumentów świadczy o tym, że teren, na którym znajduje się Nieruchomość Skarżącego nie był przeznaczony pod lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej. Dlatego nie można mówić o naruszeniu prawa własności Skarżącego w tym zakresie możliwości gospodarowania własną nieruchomością. W odniesieniu do kwestii drogi wewnętrznej, pełnomocnik Rady wskazała, że podstawą do oznaczenia w planie drogi wewnętrznej można wyprowadzić z ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponadto obszar przewidziany pod tą drogę wewnętrzną stanowi niewielką powierzchnię działki nr ew. [...], a ponadto w całości z działki tej, a więc i drogi, korzysta Skarżący.

Całość powyższej argumentacji uzasadnia zdaniem Organu oddalenie skargi, Skarżący bowiem nie wykazał naruszenia interesu prawnego w części terenu przeznaczonego pod usługi, które to przeznaczenie zostało ustalone prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa. Zatem nawet uznanie naruszenia przepisów prawa w odniesieniu do wyznaczonej na działce Skarżącego drogi wewnętrznej (o pow. 405 m2) nie może być podstawą dla stwierdzenia nieważności ustaleń planu dla całej nieruchomości o pow. 4703 m2, gdy zapisy uchwały nie naruszają w tym zakresie przepisów prawa. Dokonana ingerencja w prawo własności Skarżącego nie jest więc w żadnym zakresie nadmierna i nie uniemożliwia, racjonalnej zabudowy zważywszy, iż tylko niewielki fragment działki Skarżącego leży w obszarze drogi wewnętrznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), polegają m. in. na kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała Rady [...] z [...] maja 2008 r. nr [...] dotyczącą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] - część północna [...] w Dzielnicy [...] część I.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj.p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. art. 101 ust. 1 u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wnioskując a contrario, z przepisu tego można wprost wywieść, że przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem. Innymi słowy skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 r. powinny być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skargi na akty podjęte lub czynności dokonane po tej dacie mogą być wniesione do sądu bez zachowania tego trybu (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 1624/18 oraz postanowienie z dnia 23 maja 2019 r. sygn. II OSK 1172/19, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 r. powinny być złożone w określonym w przepisach p.p.s.a. terminie od tego wezwania (art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed zmianą ustawy - zgodnie z poglądem prawnym prezentowanym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, dotyczącym stanu prawnego przed 31 maja 2017 r.). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. (wówczas t.j Dz. U. z 2016 r. poz. 446) stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący wnosząc skargę w dniu 26 marca 206 r. zachował termin na wniesienie skargi liczony w niniejszej sprawie od dnia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czyli od 26 lutego 2020 r. (art. 53 § 2 p.p.s.a.; uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60 oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2016 r., I FPS 1/16, CBOSA).

Po drugie, należy podkreślić, że skarżącemu przysługuje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a stawiającym wymagania wobec zaskarżalności do sądu uchwały z zakresu administracji publicznej podjętej przez organ gminy jest właśnie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dla stwierdzenia naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. wystarczające było ustalenie, że kwestionowana uchwała wprowadziła aktualnie dla skarżącego ograniczenia w sposobie korzystania z jego nieruchomości (por. postanowienie NSA z 23 kwietnia 2020r., II OSK 707/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2593/14 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1719/16 - CBOSA). Uchwała narusza interes prawny skarżącego, ogranicza bowiem sposób wykonywania przez nich prawa własności do nieruchomości wskazanej w skardze, stąd tez nie ma podstaw do odrzucenia w rzeczonej części skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Należy rozróżnić "naruszenia interesu prawnego" i "naruszeniem prawa". Jak trafnie wyjaśniono w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Przechodząc natomiast do zarzutów skargi należy stwierdzić, że były one niezasadne. Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. Dz.U. 2020, poz.293; dalej: "u.p.z.p."), do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt planistycznych wynika, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] - część północna w Dzielnicy [...] - część I został sporządzony w następstwie podjęcia przez Radę Miasta [...] w dniu [...] maja 1999 roku uchwały Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania ww. planu miejscowego. Nadto zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło od [...] września 2001 r. Spełnione są zatem oba wymienione w art. 85 ust. 2 u.p.z.p. warunki do zastosowania przepisów dotychczasowych przez które należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.) W świetle art. 85 ust. 2 u.p.z.p., oceniając legalność Planu Miejscowego należy brać pod uwagę wymagania proceduralne i zasady określone ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto normy prawa materialnego obowiązujące w chwili podjęcia Uchwały (zgodnie z zasadą legalizmu przewidzianą m.in. w art. 7 Konstytucji RP oraz powszechnie przyjętą zasadą prawa tempus regit actum).

Stanowiące podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywały, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie. Z art. 27 ust. 1 u.z.p. wynika natomiast, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów procedury planistycznej musiało podlegać kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie. W art. 18 u.z.p. ustawodawca określił kolejne etapy postępowania planistycznego. Warunkiem formalnej ważności zaskarżonej uchwały organu samorządu terytorialnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmiany) było zachowanie w trakcie procesu uchwałodawczego wymogów proceduralnych określonych przepisem powyższym i szczegółowymi unormowaniami kolejnych etapów procedury. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Niezasadne były dwa pierwsze zarzuty tj. naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 5. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 33 u.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. sprowadzające się w istocie do nadużycia władztwa planistycznego poprzez utworzenie na terenie nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarżącego, drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] i włączenie jej do podstawowego układu komunikacyjnego. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie ulega wątpliwości, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów u.z.p nie tylko sieci dróg publicznych, ale również drog wewnętrznych, był w pełni prawidłowe, bo zgodne z 10 ust. 1 pkt 2 uz.p W ówczesnym stanie prawnym ulice oznaczały także drogi wewnętrzne. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2003 r., IV SA 3859/02, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2018 r., I OSK 1847/16, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2018 r., I OSK 1847/16, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2018 r., I OSK 1846/16, wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., I OSK 843/16, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 907/15). Podstawową rolą planu miejscowego jest normatywne określenie dla wybranego obszaru gminy przeznaczenia i linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., stanowiący o obligatoryjnych elementach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidywał m.in. obowiązek ustalenia, w zależności od potrzeb, linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych. Niewątpliwie w interesie publicznym, społeczności lokalnych oraz indywidualnych właścicieli działek gruntowych jest dokonywanie w planie ustaleń związanych z obsługą komunikacyjną terenów zabudowanych, jak też tych przewidzianych do zainwestowania. Niezbędnym warunkiem racjonalnego gospodarowania gruntami jest uwzględnienie w aktach planowania przestrzennego zbiorowych potrzeb wspólnoty oraz indywidualnych interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości w zakresie modernizacji i budowy systemu komunikacji drogowej. Wynikające z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. obowiązki gminy w ramach konstruowania rozwiązań planu miejscowego polegają na określeniu zasad budowy systemu komunikacji, obejmującego cały układ dróg publicznych i wewnętrznych na danym terenie.

Niesłuszny był także trzeci zarzut. Skarżący wskazał na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 5. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2a w zw. z art. 33 u.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, sprowadzający się do nadużycia władztwa planistycznego przy podejmowaniu uchwały poprzez przyjęcie dla terenu zabudowy usługowej oznaczonej symbolem [...], obejmującego swoim zakresem nieruchomość Skarżącego, przeznaczenia dopuszczalnego w postaci obiektów rzemiosła i produkcji nieuciążliwej przy jednoczesnym wykluczeniu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej. Skarżący argumentował, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu oznaczonego symbolem [...], dopuszcza lokalizowanie funkcji mieszkaniowej, co w konsekwencji doprowadziło do istotnej sprzeczność pomiędzy ustaleniami planu miejscowego dla terenu oznaczonej symbolem [...], na którym znajduje się Nieruchomość Skarżącego, a warunkami zabudowy i zagospodarowania przewidzianymi dla tego terenu w Studium. Zarzut ten jest chybiony. Trafnie Rada wskazała, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r.) działka Skarżącego zlokalizowana jest na terenie oznaczonym jako [...], czyli teren usług o wysokości do 12 m. Na terenie tym powinny być zatem jako podstawowe zlokalizowane usługi, a jedynie dopuszcza się lokalizowanie funkcji mieszkaniowej, jednak z zaleceniem, aby udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p., projekt planu miejscowego winien być spójny z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W świetle ten normy oraz treści Studium, Rada Miasta podejmując Uchwałę była co do zasady zobowiązana do przeznaczenia działek skarżących pod usługi. Inne przeznaczenie tego terenu, w tym pod budownictwo mieszkaniowe, miałaby zatem charakter wyjątku od zasady.

Zdaniem Sądu, Rada Miasta dokonując przeznaczenia w Planie Miejscowym nieruchomości skarżącego pod usługi nie nadużyła władztwa planistycznego. Należy przy tym zauważyć, że pojęcie "trybu postępowania" użyte w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest kategorią szerszą niż tryb sporządzania planu sformułowany w art. 18 tej ustawy i mieści się w nim również zakaz nadużywania władztwa planistycznego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2789/13, CBOSA). Prawo własności nie jest prawem absolutnym, lecz jak każde prawo o charakterze majątkowym podlega ograniczeniom. Konkluzję te potwierdza m.in. art. 140 k.c., regulujący treść prawa własności. Zgodnie z tym przepisem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednym z dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy kształtują ład przestrzenny i treść prawa własności (zob. np. art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 u.z.p.). Przyznanie gminie prawa do kształtowania treści prawa własności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z Konstytucją RP (por. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2000 r., SK 23/98, OTK 2000/3/93). Władztwo planistyczne nie jest jednak władztwem absolutnym i podlega ograniczeniom wynikającym z innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego okolicznością istotną jest, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidulanych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.z.p., które wskazują na wartości, które winny być uwzględniane w wykonywaniu władztwa planistycznego. Ponadto, dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego ma istotne znaczenie również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu (por. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1933/11, CBOSA). W świetle akt planistycznych należy przyjąć, że poprzednik prawny skarżącego nie podejmował działań zmierzających do zmiany projektu planu. Na terenie nieruchomości skarżącego znajdowała się istniejąca zabudowa usługowa co najmniej już w 2001r. Przeznaczając działki należące obecnie do Skarżącego pod usługi nie nadużyto władztwa planistycznego, działano bowiem w sposób zgodny z postanowieniami Studium, a także racjonalnie w świetle stanu prawnego i faktycznego przyjętego dla prac planistycznych. Tereny położone między ulicami [...] (a więc trasą wylotową z [...]) a ulicą [...] zostały w przedmiotowym miejscowym planie przeznaczone pod usługi, albo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale wskazaną do przekształceń na cele usług ponadlokalnych, oznaczoną na rysunku planu jako [...]. Na rysunku planu, sporządzonym na mapie aktualnej na datę przystąpienia do planu miejscowego, można zaobserwować, że tereny [...] są to tereny z istniejącą wówczas zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast działki niezabudowane, bądź zabudowane obiektami usługowymi, zostały przeznaczone pod funkcję usługową. Nadto należy dodac, że teren [...] jest zlokalizowany przy skrzyżowaniu ulic [...] i Ulicą [...], co również determinowało jego przeznaczenie pod usługi (chociażby z uwagi na zwiększony hałas i emisje spalin oraz pyłów). Reasumując, Sąd nie dostrzega argumentów pozwalających przyjąć, że Rada uchwalając Plan Miejscowy nadużyła władztwa planistycznego przeznaczając nieruchomość skarżącego pod usługi.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 § 1 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu