Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1085/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi F. W. i A. S. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do ustaleń przyjętych dla działki o numerze ewidencyjnym [...] (według planu), położonej przy ul. [...] w P., polegających na oznaczeniu jej w planie symbolem 5ZP/UK, dla którego ustalenia określono w paragrafie 148 pkt 2 tej uchwały w związku z jej paragrafem 146 oraz paragrafem 147 ust. 1; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miasta P. w dniu [...].06.2008 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta-Ogrodu P. , obejmującego m.in. nieruchomość oznaczoną jako działka ew. nr [...], położoną przy ul. [...] (na rysunku planu oznaczoną nr. ew. [...] obręb 2) zaliczoną, jak podniesiono w skardze, do obszaru parku krajobrazowego Stawisko. Obszar oznaczony w uchwale symbolem 5ZP/UK jak wynika z rysunku planu obejmujący także działkę skarżących) przeznaczony został pod zieleń parkową z dopuszczeniem funkcji usługowych z zakresu kultury. Przeznaczenie to zakwestionowali skarżący współwłaściciele działki nr ew. [...] obręb [..]. Podnieśli, iż działka ta nie wchodziła w skład parku krajobrazowego Stawisko, została bowiem darowana przez J. I. jego sekretarzowi Sz. P. na cele prywatne (nie muzealne) a darowiznę tę potwierdziła żona J. I.. Stan ten udokumentowało postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...].06.1983 r., sygn. akt Ns [...] nadające Sz. P. akt własności m. in. do tej działki. Jednocześnie na przeprowadzonej wówczas rozprawie córki J. I. potwierdziły fakt dokonania przez ojca tej darowizny w styczniu 1960 r.

Skarżący dowodząc posiadania interesu prawnego w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały powołali się na akt notarialny z dnia [...].02.1990 r., Rep. A nr [...], na mocy którego stali się współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości i zaznaczyli iż pismem doręczonym Radzie dnia [...].05.2011 r. wezwali do usunięcia naruszenia prawa podjęciem tej uchwały.

Skarżący nadmienili także, iż w wyniku wniosku o uściślenie granic i określenie wielkości parku krajobrazowego S. Minister Kultury i Sztuki dostrzegając taką konieczność z uwagi na powstałe nieścisłości decyzją z dnia [...].07.1984 r. I. dz.[...] uchylił decyzję Konserwatora Zabytków m. W. z dnia [...].01.1983 r. - wpisującą do rejestru zabytków park stanowiący otoczenie willi przy ul. [...] w S. (b. własność A. i J. I.) - w części określenia granic terenu objętego tą decyzją i ustalił nowe granice, wyłączające z terenu tego parku obszar darowany Sz. P. na cele prywatne, a zatem i teren działki nabytej przez skarżących. Skarżący zarzucili, iż ustalenia planu pominęły tę okoliczność i bezpodstawnie zaliczyły tę działkę do obszaru parku krajobrazowego Stawisko, co w efekcie uniemożliwia im jej zabudowę, na poparcie czego przedstawili odmowne decyzje tyczące udzielenia im pozwolenia na budowę. Zaznaczyli przy tym, że sąsiednie tereny są już zabudowane budynkami mieszkalnymi, a zatem wyłączenie zabudowy mieszkaniowej na ich działce nie jest uzasadnione.

Skarżący podnieśli także, iż na etapie opracowywania kwestionowanego planu okoliczności te podnosili, jednakże organ stał na stanowisku, iż obszar ich działki znajduje się na terenie parku Stawisko, objętym ochroną konserwatorską. Jednocześnie wskazali, iż wpis układu urbanistycznego, zabudowy i zieleni miasta- ogrodu P. do rejestru zabytków decyzją z dnia [...].10.1981 r. nie wyklucza realizacji nowej zabudowy w postaci domu jednorodzinnego. Podkreślili również, iż teren ich działki nie ma statusu lasu ochronnego.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta P. wniósł o jej oddalenie i zaznaczył, iż kwestionowana uchwała pozostaje w zgodzie ze studium, w którym działkę tę uwidoczniono jako teren zieleni parkowej podlegającej ochronie. Jednocześnie zauważył, iż w poprzednio obowiązującym planie, także przyjęto to samo przeznaczenie, a obowiązywał on w czasie nabycia tej działki przez skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż skarga wniesiona została z zachowaniem przewidzianego na to terminu. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r, sygn. akt II OPS 2/07, stosownie do którego, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., określanej dalej P.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa). Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Z powyższego wynika, iż organ gminy ma obowiązek rozpoznać wniosek o usunięcie naruszenia prawa w terminie miesięcznym od dnia jego wniesienia (art. 101 ust. 3 ustawy). Po upływie tego terminu skarżący może złożyć skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego z sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Poza sporem jest, iż w niniejszej sprawie skargą wniesiona została [...].06.2011 r., a więc po upływie miesiąca od dnia wniesienia wniosku o usunięcie naruszenia prawa (doręczony organowi [...]. 05.2011 r.), a przed upływem sześćdziesięciu dni od tego dnia.

Skarga oparta na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest skargą o ograniczonym zakresie podmiotowym, albowiem skarżący musi wykazać, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Ustalenie, czy skarżący ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, stanowi podstawę do dokonywania przez Sąd dalszej kontroli. Nadto naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Interes prawny winien zaś wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi cechować bezpośredniość, konkretność i realność.

Bezsprzecznie skarżący mają interes prawny w tej sprawie, albowiem są współwłaścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym planem i oznaczonych w nim symbolem "5ZP/UK". Interes ten znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego. Właściciel nieruchomości posiada więc interes w ochronie służącego mu prawa do nieruchomości przed rozmaitymi ograniczeniami.

Skarżący na mocy aktu notarialnego z dnia [...].02.1990 r., Rep. A nr [...] stali się współwłaścicielami działki nr [...] obręb 2 (wg. rysunku planu, uprzednio oznaczonej nr [...]) położonej w obszarze ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta-Ogrodu P,, zawartego w uchwale z dnia [...].06.2008 r., nr [...] - określającego wobec powołanej działki gruntu przeznaczenie pod teren zieleni parkowej z dopuszczeniem funkcji usługowych z zakresu kultury. Wskazane ustalenie planu miejscowego, poprzez wyeliminowanie nowej zabudowy mieszkaniowej może prowadzić do naruszenia uprawnień właścicielskich skarżących. Z tego względu należało uznać, iż są oni uprawnieni do skorzystania z prawa do wniesienia skargi, określonego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy rozważenia wymagało, czy kwestionowanym zastosowaniem zapisów § 148 pkt 2 w zw. z § 146 oraz § 147 ust. 1 owej uchwały - w odniesieniu do działki nr [...] obręb 2 - został naruszony i to w sposób nieuprawniony, służący skarżącym interes prawny, a więc czy nastąpiło to z przekroczeniem przez Radę tzw. władztwa planistycznego.

Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.), Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak zakreślonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Przyjęte w ustawie z dnia z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Brzmienie przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje na to, że interes społeczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP.

W ocenie Sądu jednakże, prawo Gminy do naruszenia interesu prawnego współwłaścicieli działki nr [...] obręb 2, położonej przy ul. [...] w P. wykracza, w rozpatrywanym przypadku, poza owo tzw. władztwo planistyczne, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), naruszając w sposób nieuprawniony art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy.

Przytoczony § 147 ust. 1 cyt. uchwały dla terenów oznaczonych w planie symbolem 5ZP/UK ustalił adaptację istniejącego zagospodarowania, jednocześnie z § 146 uchwały wynika, że symbol ten oznacza zieleń parkową z dopuszczeniem funkcji usługowych z zakresu kultury. Z kolei § 148 pkt 2 uchwały dodatkowo wprowadził dla terenu 5ZP/UK- Parku "S." szczegółowe ustalenia, wszystkie w zakresie funkcji usługowych z zakresu kultury. Rysunek planu wskazuje przy tym jednoznacznie, poprzez zakreślenie granic terenu oznaczonego symbolem 5ZP/UK - Parku "S.", iż działka będąca we współwłasności skarżących została do tego obszaru zaliczona. Jest to przy tym jedyny obszar, oznaczony na rysunku planu symbolem 5ZP/UK. Stało się tak, mimo iż przedłożone przez skarżących dokumenty, świadczą o tym, iż w dacie uchwalania tego planu przedmiotowa działka nie wchodziła w skład Parku "S.". Minister Kultury i Sztuki decyzją z dnia [...].07.1984 r. I. dz.[..] uchylił bowiem decyzję Konserwatora Zabytków m. W. z dnia [...].01.1983 r. - wpisującą do rejestru zabytków park stanowiący otoczenie willi przy ul. [...] w S. (b. własność A. i J. I.) - w części określenia granic terenu objętego tą decyzją i ustalił nowe granice, wyłączające z terenu tego parku obszar darowany przez J. I. Sz. P. na cele prywatne, a zatem i wydzieloną następnie z tego terenu działkę, nabytą przez skarżących aktem notarialnym w 1990 r. Istotne znaczenie przy ustalaniu przeznaczenia przedmiotowej działki w planie miał również fakt, odzwierciedlony na rysunku planu, zrealizowania już zabudowy na działkach sąsiednich, która to okoliczność winna zostać uwzględniona przez organ planistyczny, w sytuacji gdy z jakichś względów doszedłby do przekonania, iż obszar oznaczony symbolem 5ZP/UK winien obejmować nie tylko Park "S.", w granicach ustalonych przez Konserwatora Zabytków.

Mając przy tym na uwadze, że rolą sądu administracyjnego jest także ocena uchwały rady gminy w sprawie planu w płaszczyźnie formalnej, tj. ustalenia czy uchwała zawiera ustawowo określone elementy i czy została podjęta z zachowaniem przewidzianych prawem wymogów, Sąd nie stwierdza istnienia wskazanych uchybień procesowych przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł, jak w pkt. 1 sentencji oraz na podstawie art. 152 tej ustawy orzekł, jak w pkt. 2 sentencji.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ winien dostosować załącznik graficzny planu do wskazań i oceny prawnej wynikających z tego wyroku, wyłączając działkę - której współwłaścicielami są skarżący - spod oznaczenia symbolem 5ZP/UK.