Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1889/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Wniosek strony i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 par. 1 Kpa.

TEZY

Wniosek strony i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 par. 1 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Elżbiety K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14.08.1997 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - oddala skargę


UZASADNIENIE

Elżbieta K. dnia 29 września 1997 r. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 14 sierpnia 1997 r. (...) utrzymującą w mocy decyzje, z dnia 9 maja 1997 r. (...), którą to Wojewoda S. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 14 października 1996 r. (...) zobowiązującej Elżbietę K. do:

- wykonania inwentaryzacji wykonanych robót,

- sporządzenia projektu zagospodarowania działki i projektu budowlanego zgodnego z prawem,

- uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót.

Z uzasadnienia decyzji Wojewody S. z dnia 9 maja 1997 r. wynika, że Elżbieta K. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ew.666 położonej w G. przy ul. K. pod planowaną zabudowę sklepu galanteryjno-odzieżowego, uzyskała dnia 15 maja 1996 r. W dniu 7 sierpnia 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w G. wydał pozwolenie na budowę pawilonu handlowego. Po rozpoczęciu przez inwestorkę robót budowlanych, dnia 3 października 1996 r. Stanisław P. i Jerzy K. złożyli w Urzędzie Rejonowym w G. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę i uchylenie wydanej w dniu 7 sierpnia 1996 r. decyzji oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Postanowieniem z dnia 3 października 1996 r. (...) zostało wznowione postępowanie w sprawie budowy pawilonu handlowego, podobnie jak i postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wykazały pomiary wykonane w trakcie wizji lokalnej w dniu 3.10.1996 r. Elżbieta K. odstąpiła od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 7 sierpnia 1996 r. (...), w związku z czym wydane zostało dnia 4 października 1996 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie pawilonu, handlowego na działce nr 666 położonej w G. przy ul. K.

Z pomiarów wykonanych na budowie wynikało, że inwestorka poszerzyła obiekt o 45 cm i skróciła długość budynku o 27 cm, przez co zmienił się osiowy rozstaw ścian konstrukcyjnych. Z załącznika graficznego stanowiącego integralną część projektu budowlanego na podstawie którego udzielono pozwolenia na budowę wynika, "że budynek pawilonu handlowego powinien być zlokalizowany w granicy działki nr 665 i 653 na długości 15,27 m, w pewnej odległości /brak na projekcie zagospodarowania/ od narożnika działki nr 653/1 będącej własnością Stanisława P. i Jerzego K. Zdaniem organu pierwszej instancji odległość ta powinna wynosić 3,0 m". Jak wykazała wizja lokalna na budowie, budynek o długości 15,0 m styka się z narożnikiem działki nr 653/1, na co nie wyrażają zgody ww. właściciele. Właściciele działki nr 653/1 nie brali udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki. Stanisław P. i Jerzy K. - właścicielami działki sąsiedniej nr ew. 653/1 są od dnia 31 maja 1996 r. Rozbieżność wymiarów w długości budynku i odległości od granicy działki nr 653/1, zdaniem organu odwoławczego, wynika z oczywistego istotnego błędu w dokumentacji projektowej, polegającego na niezgodności wymiaru liczbowego z zapisem graficznym na projekcie zagospodarowania działki.

Decyzją z dnia 14 października 1996 r. (...) wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Kierownik Urzędu Rejonowego w G. nakazał Elżbiecie K. przedstawienie inwentaryzacji wykonanych robót, sporządzenie projektu zagospodarowania działki i projektu budowlanego zgodnego z prawem oraz uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót - w terminie do dnia 30 listopada 1996 r.

Ww. czynności inwestorka wykonała i w dniu 11 listopada 1996 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót.

Postanowieniem z dnia 3 grudnia 1996 r. (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w G. zawiesił postępowanie do dnia 1 kwietnia 1997 r. z uwagi, iż wydanie decyzji pozwolenia na budowę pawilonu handlowego uzależniona jest od rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ. W tym czasie toczyło się wznowione postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Pismem z dnia 28 lutego 1997 r. Elżbieta K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 14 października 1996 r. (...) wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G., zarzucając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wywodzi, że w trakcie budowy okazało się, że i faktycznie działka jej jest o 45 cm szersza niż wynikało to z map.

Usunięcie tych rozbieżności należało do organu wydającego pozwolenie na budowę, a strona nie może ponosić konsekwencji nieudolności urzędników. Nie zgadza się więc ze stwierdzeniem organu, że inwestorka odstąpiła od warunków pozwolenia na budowę z dnia 7 sierpnia 1996 r. W Urzędzie Rejonowym skarżąca została pouczona co należy zrobić, kiedy się okazało, że działka budowlana jest szersza niż wynikało to z planów. Powiedziano, że wystarczy wpis w dzienniku budowy i pisemne potwierdzenie projektanta o wyrażeniu zgody na zmianę wymiarów budynku i tak też skarżąca uczyniła.

Zdaniem skarżącej obowiązki nałożone na nią decyzją z dnia 14 października 1996 r. "okazały się sprzeczne z przepisami prawa i niecelowe było wykonanie inwentaryzacji bowiem budynek został wzniesiony zgodnie z prawomocnym pozwoleniem na budowę".

Pismem z dnia 24 kwietnia 1997 r. Wojewoda S. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, na żądanie strony, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 października 1996 r.

W ocenie Wojewody S., wyrażonej w uzasadnieniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 października 1996 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w G. postąpił słusznie wstrzymując postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją określając czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazywał, że inwestorka odstąpiła od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, a to uzasadniało podjęcie działań w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W tej sytuacji zarzut skarżącej o rażącym naruszeniu prawa, zawarty we wniosku z dnia 28 lutego 1997 r. jest nietrafny, brak podstaw do wzruszenia decyzji z dnia 14 października 1996 r. albowiem, nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących nieważnością decyzji, o jakich mowa w art. 156 par. 1 Kpa.

Odwołanie od decyzji Wojewody S. z dnia 9 maja 1997 r. złożyła skarżąca, podtrzymując zarzuty zawarte w uzasadnieniu wniosku z dnia 28 lutego 1997 r. Decyzja nakazująca skarżącej sporządzenie projektu zagospodarowania działki w czasie, gdy wznoszony był na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę budynek, stanowi zdaniem skarżącej rażące naruszenie prawa. Utrzymanie tej decyzji wywiera niekorzystne dla skarżącej skutki.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 14 sierpnia 1997 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonej decyzji, nie znajdując tym samym podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 14 października 1996 r.

W skardze wniesionej do Sądu, skarżąca powtarza argumentację zawartą we wniosku z dnia 28 lutego 1997 r. o stwierdzenie nieważności decyzji i w odwołaniu z dnia 23 maja 1997 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, gdyż zarzuty tam zawarte nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd zgodnie z przepisem art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z powyższym do Sądu należy sprawdzenie czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana w trybie odwoławczym, należy również objąć kontrolą decyzję pierwszej instancji, którą to Wojewoda S. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 14 października 1996 r.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych /art. 16 par. 1 Kpa/.

Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić na żądanie strony lub z urzędu. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 par. 1 Kpa, zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również ma nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie, mogłaby tylko zapaść w sytuacji, kiedy organ by stwierdził, że decyzja z dnia 14 października 1996 r. została podjęta w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 par. 1 Kpa.

Skarżąca w piśmie z dnia 28.02.1997 r. wskazywała jako uzasadnienie swego wniosku to, że decyzja z dnia 14 października 1996 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie wykazała jednak jaki przepis został naruszony i dlaczego w stopniu rażącym. Wniosek strony i jego uzasadnienie nie są jednak wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 par. 1 Kpa. Należy tu się odnieść do ustaleń stanu faktycznego, wynikających z akt sprawy. W świetle tych materiałów bezspornym jest, że skarżąca w trakcie budowy odstąpiła od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Fakt ten wynika z zapisów skarżącej w dzienniku budowy, jak i z ustaleń dokonanych przez organ w trakcie wizji lokalnej. Faktem jest, że zmiana wymiarów budynku nastąpiła samowolnie, bez zmiany ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 7 sierpnia 1996 r. Niezależnie od okoliczności, inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków i ustaleń określonych przez organ w pozwoleniu na budowę. Ocena zdarzeń przedstawiona przez skarżącą we wniosku z dnia 28.02.1997 r. jest więc nieprawdziwa i nieuprawniona w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych. Błędy w dokumentacji, niezależnie od tego z czyjej winy powstały, nie dają inwestorowi prawa do dokonywania samowolnych zmian w prowadzonych robotach budowlanych, gdyż stanowi to naruszenie postanowień decyzji ostatecznej, która może być uchylona bądź, zmieniona tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego /art. 16 par. 1 Kpa in fine/.

Stwierdzenie, że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, dawało organowi podstawę do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W następnej kolejności organ musiał zdecydować się, czy należy kontynuować postępowanie w trybie art. 51, czy też zachodzą okoliczności określone w dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego. Gdyby okazało się, że zachodzą przesłanki z art. 48, wówczas organ powinien umorzyć wszczęte postępowanie na podstawie art. 50 i wszcząć z urzędu nowe postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie trafnie organ ocenił sytuację, że należy dalej kontynuować postępowanie w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 przy zachowaniu warunku, że decyzje w trybie tego przepisu muszą być podjęte w przeciągu 2 miesięcy od dnia doręczenie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Ten ostatni warunek w rozpatrywanej sprawie został zachowany.

W świetle powyższych rozważań skarga jest nieuzasadniona. Obowiązki nałożone na skarżącą decyzją z dnia 14 października 1996 r., w świetle zaistniałych okoliczności, były w pełni uzasadnione, dowodem tego może być fakt, że już dnia 11 listopada 1996 r. skarżąca zawiadomiła organ o ich wykonaniu i wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót.

Organ wszczynając postępowanie na podstawie art. 50 Prawa budowlanego musi je kontynuować i dążyć do wydania decyzji administracyjnej, w przeciwnym bowiem razie oznaczało by to, że wstrzymanie robót budowlanych było nieuzasadnione. Przesłanki wstrzymania robót budowlanych określone w art. 50 ust. 1 wskazują jednoznacznie, że prawo zostało naruszone. W zależności od charakteru tego naruszenia, należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w drodze środków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 albo mniej rygorystycznych, przewidzianych w pkt 2 tego przepisu.

Inne okoliczności sprawy przywoływane przez skarżącą we wniosku z dnia 28.02.1997 r., nie mogły być wzięte pod uwagę przez organ oceniający prawidłowość wydania decyzji z dnia 14 października 1996 r., gdyż nie należały do przedmiotu rozpatrywanej sprawy.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu decyzja Wojewody S. z dnia 9 maja 1997 r. została wydana zgodnie z prawem, podobnie, jak i decyzja utrzymująca ją w mocy, zaskarżona do Sądu.

Biorąc powyższe pod uwagę, wobec nie stwierdzenia, aby zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem prawa procesowego bądź materialnego, należało orzec, na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak w sentencji.