Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 903/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 5 i 12
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1735/13 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. Spółki z o.o. w Z. 1000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie ze skargi T. Inwestycje Spółki z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia [...] września 2011 r., stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Zarząd Dróg Miejskich wydał skarżącej spółce zezwolenie na umieszczenie w okresie od dnia 1 lipca 2006 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. w pasie drogowym ul. C., na odcinku ul. W. – ul. R. w W., urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o łącznej powierzchni 323,58 m2 rzutu poziomego urządzeń.

Kontrole przeprowadzone w pasie drogowym, wykazywały, że w rzeczywistości skarżąca umieściła w nim większą ilość rurociągów kablowych, niż oficjalnie deklarowała. Ustalono – w oparciu o wyjaśnienia i dokumenty nadesłane przez skarżącą, że na trasie przebiegu kanalizacji teletechnicznej jest 8 rurociągów kablowych o szerokości 0,04 m każdy, wraz ze studniami co daje to powierzchnię 507,16 m2 rzutu poziomego urządzeń, a więc o 323,58 m2 większą niż objęta ww. zezwoleniami wydanymi na wnioski skarżącej. Mając to na uwadze ZDM stanął na stanowisku, że skarżąca miała i ma pełne rozeznanie, co do faktycznej ilości rur umieszczonych w ww. pasie drogowym.

Mając to na uwadze ZDM stanął na stanowisku, że skarżąca miała i ma pełne rozeznanie, co do faktycznej ilości rur umieszczonych w pasie drogowym.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezydent m. st. W. nałożył na skarżącą spółkę karę w wysokości 858 394,19 zł. za zajęcie pasa drogowego.

T. Sp. z o.o. wniosła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2013 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rurociągi wybudowane przez Spółkę, składające się z 8 rur HDPE 40, nie zamykają się w jednym urządzeniu (nie mieszczą się w jednej rurze umieszczonej w pasie drogowym), co w ocenie organu wyklucza traktowanie ich jako jednego urządzenia w postaci kanalizacji kablowej wielootworowej. Gdyby traktować umieszczone przez Spółkę w pasie drogowym rurociągi kablowe (8 rur HDPE) jako jedno urządzenie stanowiące kanalizację kablową wielootworową, sprzedaż jednego rurociągu kablowego w ramach tego urządzenia musiałaby odpowiadać warunkom określonym w art. 27 - 44 w związku z art. 45 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675 ze zm.).

Ustalenia SKO dowodzą, że skarżąca nie dokonała wyodrębnienia własności poszczególnych rurociągów w obrębie wybudowanej przez siebie kanalizacji. Nadto nie zawierała w umowach przenoszących własność poszczególnych rurociągów koniecznych zapisów przewidzianych w art. 41 ust. 1 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu. Zdaniem organu skarżąca nie mogła zatem skutecznie przenieść własności wyodrębnionej części pewnej całości, stanowiącej kanalizację, o której mowa w art. 45 ustawy o wspieraniu. Zbycie zaś rurociągów mogło nastąpić jedynie w warunkach traktowania poszczególnych rurociągów jako odrębnych urządzeń.

Reasumując SKO stwierdziło, że skoro w sprawie bezsprzecznie ustalono, iż skarżąca w okresie od w okresie 1 lipca 2006 – 31 grudnia 2009 zajmowała bez zezwolenia pas drogi ul. [...] na odcinku ul W. - ul R. w W. o łącznej powierzchni 323,58 m2 w okresie 1 lipca 2006 – 31 grudnia 2009, poprzez umieszczenie w nim 8 rurociągów HDEP o średnicy 0,04 m każda, to zasadnym było wymierzenie jej za to kary pieniężnej, jak uczynił to ZDM, działający z upoważnienia Prezydenta. Wobec tego organ za bezzasadny uznał zarzut odwołania, tyczący naruszenia art. 40 ust. 5 u.d.p.

Skargę na opisaną decyzję wywiodła T. Spółka z o.o.

Spółka zarzuciła naruszenie min. art. 40 ust. 2, ust. 5 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2007 r. Nr 19 poz. 115) i art. 40 ust. 5 ustawy poprzez ich błędną interpretację. Skarżąca żądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. W., a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji zaskarżonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę na tę decyzję, przywołując treść art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) wskazał, że zgodnie z ustępem 5 przywołanego przepisu, podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia.

Wskazał, że z interpretacji tego przepisu, jakiej dokonały organy obu instancji wynikało, że opłata powinna zostać ustalona za każdy kabel oddzielnie, zamiast za całe urządzenie pomimo, że w myśl prawa stanowią one jedno urządzenie.

Takie stanowisko, w ocenie Sądu I instancji, było nieuzasadnione i niezgodne z prawem. Zauważył, że skarżąca nie kwestionowała okoliczności funkcjonowania w pasie drogowym urządzenia technicznego w postaci wielootworowego rurociągu kablowego. Kwestią sporną było natomiast uprawnienie organu do pobierania opłaty od poszczególnych rur wyłącznie za zajętość rzutu poziomego urządzenia w pasie drogowym. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, wymaganym parametrem jest jednie liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia. Zgodnie z zaś z wnioskami rurociąg umieszczono w poziomach ułożonych pod sobą w schemacie blokowym. Zdaniem Sądu, organ nie uwzględnił faktu, że rury mogą być układane nie tylko poziomo, ale i jedne pod drugimi na różnych poziomach w obrębie tej samej powierzchni pasa drogowego. Wówczas powierzchnia zabudowy nie zmienia się.

Sąd podzielił argumenty strony skarżącej, że zmiana stanowiska organów nastąpiła właśnie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która pozwala dokonywać innej, korzystniejszej finansowo dla organu interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo kara za zajęcia pasa drogowego została nałożona na stronę za okres od 23 czerwca 2007 r. do 31 grudnia 2009 r. czyli za okres kiedy wspomniana ustawa jeszcze nie obowiązywała.

W tej sytuacji za słuszne uznał Sąd I instancji stanowisko skarżącej, że działanie organów nie może abstrahować od zdarzeń i postępowań administracyjnych, które miały miejsce w toku procesu inwestycyjnego przedmiotowego rurociągu. Organ nie może bowiem dowolnie zmieniać stanowiska odnośnie urządzenia teletechnicznego i traktować rurociąg raz jako jedno urządzenie (w toku procesu inwestycyjnego), a następnie jako kilkanaście odrębnych urządzeń (w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia). Taka praktyka jest całkowicie nieuprawniona w świetle przywołanych wyżej przepisów obowiązującego prawa.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 p.p.s.a., art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Sąd, że poszczególne rurociągi kablowe spięte plastikową opaską stanowią jedno urządzenie znajdujące się w pasie drogowym, podczas gdy każdy rurociąg w rzeczywistości jest oddzielnym urządzeniem,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Sąd, że rurociągi kablowe zostały umieszczone w pasie drogowym w poziomach ułożonych po sobą zgodnie ze schematem budowy, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym wykazano, że położenie rurociągów w pasie drogowym względem siebie jest nieuporządkowane i przypadkowe oraz nie ma nic wspólnego z przedstawianymi przez stronę w toku postępowania administracyjnego schematami,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu przez Sąd, że kwestia ułożenia rur w pasie drogowym była znana organowi od początku oraz, że organy od początku procesu inwestycyjnego wiedziały, iż urządzenie umieszczone w pasie drogowym jest jednym wielootworowym, technicznym rurociągiem kablowym składającym się z 8 (ośmiu) rur HDPE fi 40, a także, iż nie wydano odrębnych decyzji lokalizacyjnych oraz o pozwoleniu na budowę oraz zezwoleń na umieszczenie poszczególnych rur;

1.2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego Sąd uznał poszczególne rurociągi kablowe spięte plastikową opaską za jedno urządzenie w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy potwierdzał, że rurociągi te są w rzeczywistości osobnymi urządzeniami, co w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku,

II. prawa materialnego poprzez:

2.1. art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (dalej powoływanej jako u.d.p.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że pasem drogowym jest jedynie powierzchnia gruntu, a nie wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią,

2.2. art. 40 ust. 5 i 12 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- przyjęciu przez Sąd, że nie ma podstaw do naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego za każde ze zdefiniowanych ustawą urządzeń umieszczanych w pasie drogowym oraz bezpodstawne uznanie kilku oddzielnych funkcjonalnie i technicznie rurociągów za jedno urządzenie, a dodatkowo również przyjęcie, iż jednym urządzeniem i to podlegającym tej samej opłacie jest urządzenie bez względu na liczbę składających się na niego rur (2, 4 lub 8 rur), co powoduje, że martwym pozostaje przepis ustawy nakazujący naliczanie opłaty poza długością także w oparciu o średnicę (szerokość rzutu poziomego) każdego urządzenia umieszczonego w przestrzeni pasa drogowego,

- przyjęciu przez Sąd, że podstawą ustalenia opłaty jest zajęta powierzchnia pasa drogowego, podczas gdy art. 40 ust. 5 u.d.p. jednoznacznie wskazuje, że punktem odniesienia do obliczania opłaty winien być "rzut poziomy urządzenia", tj. średnica (szerokość) oraz długość urządzenia służące obliczeniu jego powierzchni, jedynie ustalone w płaszczyźnie równoległej do powierzchni pasa drogowego (jako gruntu),

- przyjęciu przez Sąd, że ilość urządzeń umieszczonych w pasie drogowym nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni, podczas gdy powierzchnia rzutu poziomego dwóch rurociągów o średnicy 0,04 m każdy będzie inna niż czterech, ośmiu urządzeń o średnicy 0,04 m każde, co w oczywisty sposób wpłynie na wysokość opłaty, a w konsekwencji również kary pieniężnej,

2.3. art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego pominięcie lub niewłaściwe rozumienie zawartej w powyższym przepisie definicji urządzenia będącego kanalizacją kablową wielootworową rozumianego, jako "zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych", a tym samym potraktowanie jako kanalizacji kablowej wielootworowej nie kabli telekomunikacyjnych ułożonych w rurze (jak wskazuje przytoczona definicja), lecz leżących obok siebie ciągów rur tworzących niezależne funkcjonalnie, odrębne urządzenia w postaci rurociągów z rur HDPE spiętych plastikowymi opaskami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. Spółka z o.o. w Z. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Natomiast według art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z regulacji tej wynika, że przepis art. 184 p.p.s.a. stanowi podstawę oddalenia skargi kasacyjnej nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego lub częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Chodzi tutaj o wadliwą argumentację prawną zaskarżonego wyroku lub jej brak. Jeżeli NSA oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu tego Sądu (por. H. Filipczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429).

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. opiera się na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Za podstawę wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1735/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Zarząd Dróg Miejskich wydał decyzje zezwalające spółce umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej - rurociągi kanalizacji teletechnicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W latach 2008 i 2009 spółka wykazała mniejszą powierzchnię urządzeń, niż dotychczas w związku z odsprzedażą innym podmiotom. W wyniku kontroli ustalono, że spółka umieściła w pasie drogowym większą ilość rurociągów kablowych – 323,58 m2, niż objęta zezwoleniem. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W pkt 1.2. skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko jako zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Wyjaśnianie podstawy prawnej wyroku nie doznaje ograniczeń, co do doboru argumentów i języka, poza tymi wynikającymi wprost z Konstytucji RP i ustaw, którym sędzia podlega. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spełnia wymogi ustawowe. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również kiedy uzasadnienie zaskarżonego wyroku bazuje na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Sąd I instancji przedstawił rzeczywisty i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.

W pkt 1.1. skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a w uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 40 u.d.p.

Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie jest uzasadniony, ponieważ przepis ten nie miał w sprawie zastosowania.

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. O charakterze materialnoprawnym, czy proceduralnym danego przepisu nie decyduje to, w jakim akcie prawnym został on zamieszczony ale jego przedmiot i treść regulacji. Prawo materialne to te przepisy, które regulują bezpośrednio określone stosunki materialnoprawne nakładając na podmioty w nich uczestniczące obowiązki bądź przyznając tym podmiotom uprawnienia. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w jej uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Powołaną podstawą prawną decyzji Zarządu Dróg Miejskich w W. z [...] września 2011 r. jest art. 40 ust. 12 pkt 3 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W uzasadnieniu prawnym decyzji wyjaśniając jej podstawę prawną organ administracji przytoczył następujące przepisy prawa: art. 20 pkt 8) u.d.p ., art. 40 ust. 1, 2, 3, 4, 5 u.d.p. oraz art. 37-45 ustawy o wspieraniu i rozwoju usług telekomunikacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zarzucając organom administracji publicznej błędną wykładnię art. 40 ust. 5 u.d.p. przedstawił własną wykładnię tego przepisu: "(...) gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie innej podstawy naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, to wówczas ustawodawca winien był użyć innego miernika powierzchni zajęcia np. objętości (kubatury) czyli metrów sześciennych urządzenia, albo winien wyraźnie wskazać, że w przypadku urządzeń wielowarstwowych powierzchnię przyjętą jako podstawa naliczenia opłaty należy obliczać jako sumę powierzchni wszystkich urządzeń (rur), ułożonych w kilku warstwach. W ocenie Sądu nieprawidłowa interpretacja art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dokonana przez organy I oraz II instancji doprowadziła organ do błędnego ustalenia opłaty za każdy kabel oddzielnie, zamiast za całe urządzenie, mimo, iż w myśl obowiązującego prawa stanowią one jeden przedmiot decyzji. W konsekwencji stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji, aprobującej pobieranie opłaty za zajętość poszczególnej rury, a nie za jedno urządzenie teletechniczne należy uznać za sprzeczne z przepisami ustawy o drogach publicznych."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prezentując własną wykładnię art. 40 ust. 5 u.d.p. pominął jednak szereg przepisów prawa, które winne były zostać uwzględnione i przeanalizowane przez organy administracji publicznej na etapie subsumcji.

Według art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2) u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z 40 ust. 5 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Zgodnie z definicją legalną, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). W omawianej ustawie brak jest definicji legalnej pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej". Według definicji powszechnej, urządzeniem jest przedmiot umożliwiający wykonanie określonego procesu, często stanowiący zespół połączonych ze sobą części stanowiących funkcjonalną całość, służący do określonych celów, np. do przetwarzania energii, wykonywania określonej pracy mechanicznej, przetwarzania informacji, mający określoną formę budowy w zależności od parametrów pracy i celu przeznaczenia. Z kolei, infrastruktura techniczna to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej (osiedla, dzielnicy, miasta, zakładu przemysłowego itp.) w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp.

Według art. 2 pkt 8) ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm. – dalej p.t.), infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

W § 3 pkt 2), pkt 5) pkt 6), pkt 8) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 219, poz. 1864 ze zm.) znajdują się następujące definicje legalne: telekomunikacyjny obiekt budowlany - linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe; kanalizacja kablowa - ciąg rur osłonowych i związanych z nimi pomieszczeń podziemnych dla kabli i ich złączy oraz urządzeń telekomunikacyjnych; linia kablowa - ciąg połączonych kabli; linia kablowa podziemna - linię kablową umieszczoną bezpośrednio w ziemi. Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia, linie kablowe powinny być umieszczane w kanalizacji kablowej, z zastrzeżeniem § 5 ust. 1 i § 6. Natomiast według § 6 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, kanalizacja kablowa może być sytuowana w pasie drogowym z wykorzystaniem drogowych obiektów inżynierskich. W przypadku uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi na usytuowanie kanalizacji kablowej w pasie drogowym z wykorzystaniem drogowych obiektów inżynierskich bądź w innym dostępnym dla kanalizacji kablowej terenie należy kanalizację tak usytuować, aby liczba zbliżeń i skrzyżowań kanalizacji kablowej z innymi obiektami budowlanymi lub śródlądowymi wodami powierzchniowymi była jak najmniejsza. Warunki techniczne i usytuowana, jakim powinna odpowiadać kanalizacja kablowa i linie kablowe podziemne w przypadkach współwykorzystania innych obiektów budowlanych oraz zbliżeń telekomunikacyjnego obiektu budowlanego do innych obiektów budowlanych, w tym skrzyżowań z innymi obiektami budowlanymi i śródlądowymi wodami powierzchniowymi, zwanym dalej "zbliżeniem do innego obiektu budowlanego", określa załącznik nr 1 do rozporządzenia.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Natomiast według art. 38 ust. 1, 2 i 3 u.d.p., istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Przepisy te stanowiły podstawę prawną zezwolenia spółce na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń w postaci rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej (teletechnicznego rurociągu kablowego ze studniami; kanalizacji teletechnicznej). W rozumieniu prawa telekomunikacyjnego były to urządzenia telekomunikacyjne infrastruktury telekomunikacyjnej: "linie, kanalizacje kablowe, (...) kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji". Lokalizowanie w pasie drogowym wskazanych urządzeń na gruncie art. 2 pkt 4) p.t. było dostarczaniem sieci telekomunikacyjnej, którym jest przygotowanie sieci telekomunikacyjnej w sposób umożliwiający świadczenie w niej usług, jej eksploatację, nadzór nad nią lub umożliwianie dostępu telekomunikacyjnego. Zlokalizowane przez spółkę w pasie drogowym urządzenia telekomunikacyjne infrastruktury telekomunikacyjnej na gruncie przepisów prawa cywilnego są mieniem (art. 44 k.c.), rzeczami (art. 45 k.c.). Zgodnie z art. 49 § 1 i 2 k.c., urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Spółka będąca właścicielem zlokalizowanych w pasie drogowym urządzeń telekomunikacyjnych infrastruktury telekomunikacyjnej rozporządziła rzeczą (art. 140 k.c.) dokonując sprzedaży niektórych urządzeń.

Od 17 lipca 2010 r. obowiązuje ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 pkt 4), przez infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu rozumie się kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające (...). Z kolei, według art. 45 wskazanej ustawy, przepisy art. 37-44 stosuje się odpowiednio do ustanawiania odrębnej własności przewodów w kablach telekomunikacyjnych innych niż światłowodowe oraz zespołu ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej, a także podejmowania decyzji w zakresie czynności dotyczących tych kabli i tej kanalizacji kablowej jako całości, partycypacji w kosztach ich utrzymania, eksploatacji, konserwacji, naprawy lub wymiany oraz odpowiedzialności za zobowiązania związane z tymi czynnościami. Przepis ten od 17 lipca 2010 r. stanowi wprost, że istnieje możliwość ustanowienia odrębnej własności zespołu ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej. Ustanowienie takiej własności było również możliwe przed 17 lipca 2010 r. na podstawie przepisów prawa cywilnego dotyczących rzeczy (mienia). Ponadto użyte w omawianej ustawie pojęcia: kanalizacja kablowa; linia kablowa podziemna; przewody w kablach telekomunikacyjnych; zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej - mieszczą się w definicji legalnej infrastruktury telekomunikacyjnej z art. 2 pkt 8) p.t., ponieważ są urządzeniami telekomunikacyjnymi, o którym tam mowa.

Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, można stwierdzić że urządzeniem infrastruktury technicznej niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest kanalizacja kablowa będąca urządzeniem infrastruktury telekomunikacyjnej, która stanowi zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej. Inaczej mówiąc, urządzeniem jest każdy pojedynczy kanał, w którym można ułożyć kabel telekomunikacyjny; kanalizacja kablowa wielootworowa nie jest jednym urządzeniem, lecz zespołem pojedynczych urządzeń.

Skoro każdy pojedynczy kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej na gruncie prawa cywilnego mógł być przed 17 lipca 2010 r. i może być przedmiotem sprzedaży, to na gruncie prawa administracyjnego stanowi on urządzenie infrastruktury technicznej, od którego pobierana jest opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Każde z tych pojedynczych urządzeń tj. każdy pojedynczy kanał, niezależnie od sposobu jego usytuowania w pionie pod powierzchnią pasa drogowego posiada bowiem swój rzut poziomy. Ustawodawca w żadnym przepisie nie posłużył się pojęciem "urządzenie wielowarstwowe", jak również regulując sposób ustalania opłaty nie posłużył się kryterium poziomu układania urządzenia względem powierzchni pasa drogowego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w części.