Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2572/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134, art. 135, art. 174, art. 175 par. 1-3, art. 176, art. 183 par. 1 i 2, art. 186, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur ( spr. ) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 336/10 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 336/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T.G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny spawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin, (dalej jako: PINB w Powiecie Grodzkim Szczecin) decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. P. w Szczecinie, polegających na wymianie pokrycia dachowego z dachówki karpiówki na dachówkę esówkę oraz przemurowaniu dwóch kominów od wysokości 2,5 m powyżej poziomu posadzki na strychu, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nałożył na inwestora A. i J.D., w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem obowiązek wykonania w terminie do dnia 21 lipca 2003 r. określonych czynności poprzez przedłożenie dokumentów: inwentaryzacji budowlanej, orzeczenia technicznego dot. wykonanych robót, protokołu kominiarskiego oraz prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł współwłaściciel budynku – T. G.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej jako WINB w Szczecinie), uznając, że w ww. decyzji organu powiatowego nie wymieniono wszystkich wymaganych do zalegalizowania samowoli, dokumentów, decyzją z dnia [...] września 2003 r. Nr [...], uchylił w całości powyższą decyzję i nakazał A. i J.D. przedłożenie w terminie do dnia 10 listopada 2003 r. oprócz dokumentów żądanych przez organ I instancji, również przedłożenia pozytywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie.

Powyższa decyzja organu została zaskarżona przez T.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sąd wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1946/03 skargę oddalił.

Od wyroku T.G. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 995/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż w zaskarżonym wyroku "...przedstawiono błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwe zinterpretowanie zamieszczonego tam pojęcia "czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a w efekcie przepis ten został także niewłaściwie zastosowany", (...) nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów powinno odbywać się na podstawie art. 81 c Prawa Budowlanego w drodze postanowienia, a nie decyzji opartej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego, który to przepis ma odmienne przeznaczenie. Przepis powołanego art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie zaś obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepis, bowiem samo przedstawienie takich dokumentów jak inwentaryzacja wykonanych robót, opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków, protokół o stanie technicznym kominów czy tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu ww. przepisu musi polegać na wskazaniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych. Tylko wykonanie takich obowiązków może spowodować doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1018/06, uchylił zaskarżoną decyzję WINB w Szczecinie z dnia [...] września 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] maja 2003 r. wskazując organom rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o przestawioną w nim wykładnię przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, po otrzymaniu dokumentów potwierdzających prawidłowość wykonanych samowolnie robót budowlanych oraz po przeprowadzeniu rozprawy na wniosek T.G., decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), umorzył prowadzone postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż w dniu 5 czerwca 2003 r. inwestorzy dostarczyli m.in. inwentaryzację powykonawczą i ocenę stanu technicznego (ekspertyzę), z których wynika prawidłowość wykonanych prac.

Od decyzji odwołał się T.G. - współwłaściciel nieruchomości, podnosząc, że decyzja naruszyła prawo materialne i została wydana wbrew przepisom postępowania administracyjnego.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. numer [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane uchylił w całości powyższą decyzję organu I instancji i odmówił nałożenia na A. i J. D. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. P. w Szczecinie, związanych z wykonaniem przemurowania dwóch kominów w części ponad dachem budynku oraz wymianą pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej karpiówki na dachówkę esówkę, do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazując na treść art. 105 § 1 k.p.a. stwierdził, iż postępowanie organu I instancji, zakończone zaskarżoną decyzją, dotyczy robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego oraz przemurowaniu kominów, bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu. Dla tego typu samowoli budowlanych, zgodnie z ustawą Prawo budowlane zastosowanie mają przepisy art. 51. Wadliwe jest zatem orzeczenie organu l instancji o umorzeniu postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakazującej przedłożenie inwentaryzacji z oceną techniczną wykonanych samowolnie robót budowlanych, organ powiatowy uzyskał dokumentację spełniającą wymogi określone przepisami prawa budowlanego, sporządzoną przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i mającą walor dowodowy. W orzeczeniu technicznym, jej autor inż. J.S., potwierdził prawidłowość wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Stanowisko takie zajął również, biorący udział w odbiorze robót, legitymujący się uprawnieniami budowlanymi inż. L.S. Zdaniem organu, materiał dowodowy sprawy wskazuje, że nie jest konieczne wykonanie czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. P. w Szczecinie. Organ wskazał następnie, że podnoszone w odwołaniu zarzuty, dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, są zasadne, lecz nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżący miał bowiem możliwość złożenia wniosków dowodowych i obrony swych praw. Umożliwił mu to organ odwoławczy, zawiadamiając strony, stosownie do art. 10 k.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odwołujący się, po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy, nie przedstawił merytorycznych dowodów, kwestionujących stanowisko osób uprawnionych. W świetle prawa budowlanego to inwestor samowolnie wykonanych robót ma obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających prawidłowość ich wykonania. Inwestorzy przedłożyli orzeczenie techniczne sporządzone przez uprawnioną osobę, a PINB w Szczecinie nie dysponuje żadnymi dowodami uprawniającymi do zakwestionowania poprawności sporządzonego dokumentu. Ponadto, inwestor przedstawił stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie (pismo z dnia 26 września 2003 r.).

Powyższą decyzję T.G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Pismem z dnia 11 listopada 2008r. skarżący uzupełnił skargę. Zdaniem skarżącego organ II instancji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym naruszył przepisy prawa to jest art. 104 § 2, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, 2, 3, art. 78 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 136 k.p.a. oraz art. 55 pkt 1 ust. 4, art. 81c pkt 4, art. 49 b ust 2 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane, domagając się usunięcia tych naruszeń i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż organ odwoławczy przemilczał fakt wniesienia skarg na rzeczoznawców S. i S. oraz opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków, a także zarzuty o niewłaściwe ekspertyzy przewodów kominowych. Skarżący wskazał, że pismo wzywające go na rozprawę nosi datę 1 sierpnia 2007 r., a termin rozprawy 17 sierpnia 2007 r. Wezwanie odebrał dnia 21 sierpnia 2007 r. Wyznaczony termin sprawy i data wysyłki nie czyni zadość przepisom, które jasno określają, że strony muszą mieć 7 dni na przygotowanie się do rozprawy. Jego wniosek o przeprowadzenie rozprawy nosi datę 12 kwietnia 2007 r., a rozprawa wyznaczona została na dzień 17 sierpnia 2007 r. Zdaniem skarżącego przeprowadzona rozprawa dałaby pełne prawo obrony jego praw, a na rozprawie powstałby bardzo obszerny materiał dowodowy, który miałby decydujące znaczenie w ocenie całej sprawy. Ponadto, organ I instancji nie uwzględnił wniosku z dnia 12 kwietnia 2007 r. i nie wezwał na rozprawę Konserwatora Zabytków. Natomiast przedstawiony przez sprawców samowoli budowlanej dokument od konserwatora zabytków jest bezprawny i niezgodny z obowiązującym prawem. Powyższe zarzuty zostały uzupełnione w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 19 listopada 2008 r., w którym pełnomocnik podniósł m.in., że rozpatrując ponownie tę sprawę organy administracji budowlanej nie wzięły pod uwagę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2006 r., II OSK 995/05, który przyjął, że w tej sprawie należy stosować prawo budowlane sprzed nowelizacji.

Odpowiadając na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

A. i J.D. wnieśli o oddalenie skargi podnosząc, iż dokonany przez nich remont i naprawa dachu, były konieczne, gdyż ich mieszkanie znajduje się na piętrze domu, a wskutek jego złego stanu technicznego "lało im się na głowę".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 667/08 oddalił skargę T.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2008 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.G., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 319/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), albowiem w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważnością tego postępowania. Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wystąpienia nieważności postępowania i uwzględnienie skargi z tego powodu oznacza, że podniesione skargą kasacyjną zarzuty nie mogą być rozpatrywane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym wyroku przypomniał przebieg postępowania wskazując jednocześnie, iż ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888 ze zm.), które weszła w życie w dniu 31 maja 2004 r. dokonano nowelizacji art. 51 ust. 1 pkt 2. Sąd I instancji podkreślił, iż w niniejszej sprawie, decyzja wydana w ramach ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu wyrokiem z dnia 26 października 2006 r., powinna być oparta na treści znowelizowanego art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że działając w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ może obecnie nałożyć na sprawcę samowolnie wykonanych robót budowlanych zarówno wykonanie określonych robót budowlanych jak i określonych czynności. Sąd I instancji wyjaśnił, iż istotą powyższego przepisu i jego celem jest legalizacja wykonanych samowolnie – bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia – robót budowlanych przez doprowadzenie stanu zgodności z prawem. Oceny tej organ dokonuje w oparciu o dokumentację wykonanych robót i ich ocenę dokonaną przez osoby posiadające uprawnienia budowlane - dostarczone przez stronę postępowania. Tylko w wypadku istotnych wątpliwości, że dostarczone ekspertyzy budowlane sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane nie są rzetelne i nie odpowiadają wiedzy technicznej organ w oparciu o przepis art. 84 k.p.a. organ może zwrócić się do biegłych o wydanie opinii. Sąd I instancji wskazał, iż inwestor przedłożył orzeczenie techniczne sporządzone przez uprawnioną osobę J.S., spełniające wymogi określone przepisami budowlanego, w którym została potwierdzona prawidłowość wykonania spornych robót budowlanych. Zdaniem Sądu, organ orzekające w niniejszej sprawie nie miały podstaw do kwestionowania poprawności przedstawionego przez inwestora dokumentu. Sąd I instancji podkreślił, iż skarżący nie przedłożył stosownej opinii przeciwnej, a skargi strony składane na ww. rzeczoznawców nie mają waloru dowodu jaki posiada opinia biegłego rzeczoznawcy. Sąd I instancji wskazał, iż zarzuty względem sposobu prowadzenia konkretnego postępowania, związane z nienależytym czy też przewlekłym wykonywaniem zadań, przez pracowników organu nie podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny (por. Kodeks postępowania administracyjnego Dział VIII Skargi i wnioski art. 221 i nast.). W ocenie Sądu I instancji nie jest zasadne twierdzenie skarżącego, że na rozprawie sporządzający opinię J.S. podważył ją składając oświadczenie o braku oceny więźby dachowej. Z protokołu rozprawy wynika, że świadek J.S. podtrzymał w całości wydane wcześniej orzeczenie techniczne i dodatkowo złożył oświadczenie w przedmiocie zakresu dokonanej oceny. Świadek L.S. podtrzymał całkowicie stanowisko o prawidłowości wykonania spornych robót, co stwierdzono wcześniej w protokole odbioru tych robót. Ponadto, inwestor przedstawił w sprawie stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie, który w opinii konserwatorskiej nie zgłosił żadnych zastrzeżeń. W ocenie Sądu I instancji, organ powiatowy nie miał podstaw do kwestionowania wskazanej opinii. W odniesieniu do kwestii uniemożliwienia skarżącemu uczestniczenia w rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień 17 sierpnia 2007 r. Sąd I instancji wskazał, iż stanowi to co prawda, naruszenie przepisów procedury administracyjnej, jednakże w tej sprawie nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący miał bowiem możliwość, na każdym etapie postępowania, przedstawienia jako dowód opinii przeciwnej w stosunku do ekspertyzy przedłożonej przez inwestorów, o której mowa powyżej. Ponadto skarżący, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., był skutecznie zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie, tak więc miał możliwość uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego również po zamknięciu rozprawy administracyjnej. Sąd I instancji doszedł do wniosku, że w sprawie istotne stało się ustalenie, jakiego rodzaju orzeczenie winien wydać organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestor, wobec którego postępowanie to zostało wszczęte, odpowiednimi ekspertyzami sporządzonymi przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia wykazał, że wszystkie samowolnie wykonane roboty zostały zrealizowane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie naruszają przepisów techniczno – budowlanych. Zdaniem Sądu I instancji, z okoliczności sprawy, w tym z treści skargi wynika, iż sprawa remontu dachu i komina jest przedmiotem sporu dwóch współwłaścicieli nieruchomości (domu) o celowość i prawidłowość wykonania przez jednego ze współwłaścicieli tego remontu. Spór taki ma charakter cywilno – prawny i jako taki nie może być rozstrzygany przez organ administracji publicznej. Takie spory rozstrzygają bowiem sądy powszechne. Sąd I instancji wyjaśnił, że celem postępowania administracyjnego w sprawach budowlanych jest wyegzekwowanie zgodności wykonanych robót z przepisem materialnego prawa administracyjnego. W tym przypadku sprowadza się to do zbadania zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi, a także przepisami odnoszącymi się do ochrony konserwatorskiej budynków usytuowanych w terenie objętym taką ochroną. Sąd I instancji zaznaczył, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 oraz art. 61 Prawa budowlanego właściciel zobowiązany jest do utrzymania budynku w należytym stanie technicznym. Art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przewiduje nawet możliwość nakazania właścicielowi przez organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, usunięcie wszelkich nieprawidłowości, wydanie takiego nakazu przez organ administracyjny powinien być ostatecznością. Za stan techniczny obiektu, o którym mowa w przytoczonych wyżej przepisach odpowiedzialni są wszyscy współwłaściciele, również skarżący. W ocenie Sądu I instancji, jeżeli samowolnie wykonany remont obiektu budowlanego stanowi wywiązanie się przez właściciela, (przez co należy rozumieć również współwłaściciela obiektu budowlanego) z obowiązku nałożonego przepisem art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, to brak jest podstaw do wydania w takiej sprawie decyzji opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. W związku z zarzutami skarżącego wyjaśniono, iż w postępowaniu opartym na art. 51 Prawa budowlanego organ administracyjny nie jest uprawniony do żądania wykazania się przez sprawcę samowoli prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii własnościowych. Ani art. 49 b, ani art. 32 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w postępowaniu opartym na art. 51 ust. 1 tej ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że organ II instancji prawidłowo przyjął, iż wadliwe było umorzenie postępowania przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie, albowiem sprawę należało rozstrzygnąć merytorycznie. Sąd I instancji podkreślił, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W kontekście powyższego, Sąd I instancji zważył, że treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji została sformułowana w sposób nieprawidłowy. Organ - stwierdzając brak podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem - winien orzec o stwierdzeniu wykonania obowiązku w tym zakresie. Jednakże powyższe stwierdzenie zostało zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, natomiast nieprecyzyjne sformułowanie rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy. Tym samym w ocenie Sądu I instancji w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a., brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a, skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T.G. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

- art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie istoty sprawy w jej granicach oraz brak działania zmierzającego do usunięcia naruszenia prawa we wcześniejszych decyzjach wydanych w sprawie w rozumieniu art. 135 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku lub zmianę poprzez uwzględnienie skargi T.G. na decyzję WINB w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2008 r. w całości. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego T.G. kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i J.D. reprezentowani przez adwokata wnieśli o odrzucenie w/w skargi kasacyjnej w całości, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2013 r. T.G. złożył pismo stanowiące uzupełnienie skargi kasacyjnej. Wyrok zaskarżono w całości wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 3 § 1 i § 2 ust. 1 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 107 ust. 3 w zw. z art. 140, art. 79, art. 84 i 85 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 51 ust. 3 Prawo Budowlane, art. 81c pkt 4 Prawo Budowlane; 49b ust 2 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane, w którym to znajduje się odnośnik do art. 32 ust. 4 pkt 2.

W uzasadnieniu pisma podniesiono, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem procedur procesowych i ma wadę prawną, gdyż nie rozstrzyga co do istoty sprawy. Zdaniem skarżącego sprawa powinna być rozpatrywana przez ustawę Prawo Budowlane przed nowelizacją to jest na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 co popierają przepisy noweli oraz wyroki NSA. Podniesiono, iż Sąd I instancji nie zauważył niezgodności wydawanych decyzji z Prawem budowlanym po nowelizacji i dla tego na wszelki wypadek skarżący podniósł również zarzuty na podstawie przepisów po nowelizacji. Sądowi I instancji zarzucił orzekanie na niewłaściwej podstawie prawnej czym naruszył art. 135 p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 ust. 1 p.p.s.a. Skarżący podniósł, iż w czasie trwania sporu i postępowania sądowego zmienił się właściciel mieszkania nr 1 w przedmiotowym budynku jest on współwłaścicielem i jest stroną prowadzonego postępowania, a nie był powiadamiany o toczącym się postępowaniu i jest zainteresowany udziałem w postępowaniu. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i wznowienie postępowania przed PINB, aby umożliwić współwłaścicielowi obronę swoich praw. Skarżący podniósł, iż właściwą podstawą prawną zaskarżonej decyzji powinien być art. 51 ust. 3 Prawo budowlane, natomiast sentencja i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest oparta na tej podstawie i nie ma tam jednoznacznych twierdzeń spójnych z ta podstawą lecz wręcz rozbieżności, a Sąd I instancji naruszył art. 135 p.p.s.a. w związku z zastosowaniem błędnej wykładni prawa art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i naruszył art. 3 § 1 i § 2 ust. 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego organy powinny rozpatrzyć sprawę według przepisów Prawa budowlanego po 16.04.2004 r. to dwa orzeczenia i postępowanie powinno być oparte na podstawie prawnej art. 51 ust. 3 Prawo budowlane. Inwestor nie wystąpił z wnioskiem o sprawdzenie wykonania czynności, ani PINB i ZWINB nie dokonały sprawdzenia wykonania obowiązku. Podniesiono, że gdyby oba postępowania były toczone prawidłowo na prawidłowej podstawie prawnej organy stwierdziły by, że brak jest dokumentu o dysponowaniu własnością przez inwestora, dokument inwentaryzacja budowlana sporządzona jest przez osobę nie uprawnioną p. D. co jest niezgodne z Ustawą z 17 maj 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 nr 100 poz. 1086). Podniesiono, iż opinia Konserwatora Zabytków i Kominiarska nie spełnia wymogów i nie ocenia stanu faktycznego. Natomiast ZWINB ocenił tylko dwie opinie rzeczoznawców i dokonał tego nie w postępowaniu, a w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. i to na błędnej podstawie prawnej czym ograniczył prawa skarżącego. Zdaniem skarżącego dokonał tego stronniczo naruszając prawo materialne zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Podniesiono, iż Sąd I instancji nie dostrzegł tych błędów obu decyzji oraz postępowania czym naruszył przepisy postępowania art. 135 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz naruszył prawo materialne przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Zdaniem skarżącego organy nie dopełniły wymogów prawa i nie nałożyły obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, które wynikały z art. 55 pkt 1 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek ten nałożył w przedmiotowej sprawie również NSA w Warszawie ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w wyroku z dnia 2 kwietnia 2003r sygn. akt SA/Sz 1744/02 - dowód w aktach sprawy. Takie pozwolenie na użytkowanie należy uzyskać w toku postępowania, aby móc wydać decyzję kończącą sprawę i rozstrzygającą co do jej istoty. Dodatkowo podniesiono, że pracom podlegała też więźba dachowa i na takie prace jest wymagane pozwolenie na budowę, a nie tylko zgłoszenie. Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania art. 135 p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 ust. 1 p.p.s.a. w związku z naruszeniem prawa materialne art. 55 pkt 1 ust. 4 Prawo budowlane. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, iż Sąd I instancji nie poparł swoich twierdzeń właściwymi dowodami, zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne. Pozostała argumentacja stanowi powtórzenie kwestii podnoszonych przez skarżącego na wcześniejszym etapie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów kasacyjnych. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tego sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2011r. (sygn. akt II OSK 1258/11) skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować.

Podkreślić także należy, iż obwarowanie skargi kasacyjnej przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.) opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W skardze kasacyjnej należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego koniecznym jest wskazanie przepisów tego prawa naruszonych przez Sąd oraz uzasadnienie na czym polegało uchybienie tym normom i dlaczego mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym konstruując zarzuty skargi kasacyjnej, obowiązkiem jej autora jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96).

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1, art. 134 oraz art. 135 p.p.s.a. są sformułowane w sposób nie odpowiadający wymogom art. 174 p.p.s.a i art. 176 p.p.s.a, bowiem uzasadnienie w/w zarzutów ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy w jej granicach oraz nie podjął działania zmierzającego do usunięcia naruszenia prawa we wcześniejszych decyzjach wydanych w sprawie w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. Skarżący w żaden sposób nie uzasadnił w czym upatruje naruszenie przez Sąd I instancji w/w przepisów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej także nie zawiera żadnej argumentacji pozwalającej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ustalenie jakie naruszenie prawa chciał powołać skarżący w w/w zarzutach skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej należy do istotnych składników tego środka odwoławczego. Z tego względu tak lakonicznie sformułowane uzasadnienie zarzutów uniemożliwia ich rozpoznanie i tym samym czyni je nieskutecznymi.

Jednocześnie w związku z pismem procesowym skarżącego kasacyjnie z dnia 10 kwietnia 2013 r. (data prezentaty) zmieniającym podstawy wniesionej skargi kasacyjnej należy zauważyć, że ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza dopuszczalności dokonania zmiany ustawowych podstaw przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej obowiązuje zarówno na etapie rozpoznawania sprawy (art. 183 § 1 p.p.s.a.) jak i orzekania (art. 186 p.p.s.a.). Zarzuty wykraczające poza powołaną w skardze kasacyjnej podstawę nie mogą w ogóle być brane pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 października 1997 r. sygn. akt II SKN 366/97, niepubl.).

Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. przewiduje jedynie dopuszczalność przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że chodzi w nim o przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, a nie o przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem. Wymieniony przepis nie dostarcza dostatecznych podstaw do zmiany lub rozszerzenia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, zwłaszcza po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi kasacyjnej (por. J.Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wyd. Lexis Nexis Warszawa 2010 r. str. 451-452).

Z tych powodów pismo skarżącego kasacyjnie z dnia 10 kwietnia 2013 r. modyfikujące podstawy wniesionej skargi kasacyjnej, należało uznać za pozbawione skutków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 131/04 publ. ONSA i WSA 2004 r. Nr 1, poz. 14).

Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, iż wbrew odmiennemu poglądowi prezentowanemu w skardze kasacyjnej, kontrola postępowania administracyjnego, przeprowadzona przez Sąd I instancji, odpowiadała wymaganiom prawa, w szczególności wskazanym w podstawach skargi kasacyjnej przepisom procesowym, określającym obowiązki sądu administracyjnego w aspekcie poddania działania administracji kontroli pod względem zgodności z prawem. Zaznaczyć należy, iż art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2395/10, LEX nr 1138160). Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, bowiem postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, a wszystkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione. Nie było zatem podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.