Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 691/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 4 i 4a; art. 48 ust. 2 pkt 1; art. 47
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 106, art. 7, art. 77, art. 78
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007r. sprawy ze skargi EiJ B na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania realizacji inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania bazy obrotu rolnego na zakład A. w M. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

W związku z postępowaniem wszczętym z wniosku K.D. z dnia 5 stycznia 2006 r., o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla projektowanego "Zakładu Przetwórstwa Nasion Oleistych w M.", zlokalizowanego na działkach oznaczonych geodezyjnie nr 155/9, 178/4, 178/7, 534/1 AM-2 obręb M., Wójt Gminy M. pismem z dnia 27 marca 2006 r. zwrócił się do Starosty Ś. o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań dla powyższego zamierzenia.

Starosta Ś. postanowieniem z dnia [...] /[...]/, na podstawie art. 46 ust. 4 pkt 2, art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo ochrony środowiska /Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm./ oraz art. 106 k.p.a. zaopiniował pozytywnie realizację inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania bazy obrotu rolnego GS na Zakład Przetwórstwa Nasion Oleistych w M., z następującymi warunkami:

– przestrzegana będzie zasada, że poziom hałasu na terenie najbliższego obszaru chronionego nie może przekraczać dopuszczalnego poziomu hałasu /zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku – Dz. U. Nr 178, poz. 1841/;

– przed oddaniem inwestycji do użytku inwestor uzyska stosowne zezwolenia wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach;

– uzyska pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych z terenu Zakładu.

Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli E.B. reprezentowania przez syna J.B. i J.B., zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 46 ust. 4 pkt 2, art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, art. 106 k.p.a. oraz § 2 pkt 3 i 4 uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. - w związku z art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez przyjęcie, że:

1) projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem, w tym: a/ raport oddziaływania na środowisko opracowany dla przedmiotowej inwestycji spełnia wymogi art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska; b/ oddziaływanie inwestycji nie będzie wykraczać poza nieruchomość projektowanego Zakładu; c/ najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości 40 m od terenu projektowanego Zakładu; d/ realizacja planowanej inwestycji nie będzie szkodzić środowisku naturalnemu i zdrowiu ludzi i nie będzie niekorzystnie oddziaływać na sąsiednie posesje;

2) istnieje podstawa faktyczna i prawna do wydania zaskarżonego postanowienia, w sytuacji wystąpienia samowoli budowlanej z zakresu robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, związanych z planowaną inwestycją; 3) uzupełniony - po zrealizowaniu inwestycji - raport oddziaływania na środowisko z marca 2006 r. zasługuje na uwzględnienie; 4) zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadą nieważności.

II. Naruszenie przepisów i zasad postępowania administracyjnego, w szczególności: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 19, art. 77 oraz art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jak też art. 106, art. 107 § 3 i art. 155 § 1 pkt 2, 3, 6, i 7 k.p.a. przez przyjęcie, że:

1) istnieją przesłanki faktyczne i prawne do prowadzania przez Wójta Gminy nowego postępowania administracyjnego w sprawie oceny oddziaływania na środowisko /w sytuacji gdy ustalona była jej samowola budowlana robót związanych z planowaną inwestycją/ dla przedsięwzięcia już zrealizowanego;

2) nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dla ustalenia czy budowa zakładu jest realizowana;

4) istnieją podstawy do tego aby na podstawie uzupełnionego raportu /opracowanego już po zrealizowaniu inwestycji/, uznać, że inwestycja nie spowoduje dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości zagrożenia pod względem higienicznym i zdrowotnym, nie będzie niekorzystnie oddziaływać na sąsiednie posesje mieszkalne i środowisko naturalne;

5) zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wada nieważności;

Ponadto zarzucono, że wydanie postanowienia nastąpiło z naruszeniem zasady res iudicata bowiem z akt sprawy wynika, że tożsame postanowienie zostało wydanie już w grudniu 2004 r. W żaleniu podniesiono także, że przed wydaniem kwestionowanego postanowienia uniemożliwiono stronie zapoznania się z aktami sprawy. Poza tym wniesiono o dołączenie do akt sprawy szeregu dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie inwestycji budowlanej.

Postanowieniem z dnia [...] /[...]/ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144, oraz art. 106 § 5 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Wyjaśniając podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji w pierwszym rzędzie przytoczył przepisy art. 47 ust. 1 oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Podkreślił też, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i życie ludzi, na dobra materialne i zabytki oraz wzajemne oddziaływanie między wymienionymi czynnikami, jak też dostępność do złóż kopalin, możliwość oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko i wymagany zakres monitoringu /art. 47 ustawy/.

Analizując wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr 155/5, 178/4, 178/8 i 534/1 Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż przedmiotowe zamierzenie nie jest sprzeczne z postanowieniami tego planu. Wskazane działki położone są bowiem na terenach przewidzianych do prowadzenia działalności gospodarczej, oznaczonych na rysunku planu symbolem 1.P. Według ustaleń planu na terenach oznaczonych tym symbolem dopuszczono zaś prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie produkcji, drobnej wytwórczości, składów i hurtowni, pod warunkiem, że ich oddziaływanie nie będzie wykraczać poza nieruchomości będące we władaniu podmiotu. Dopuszczono także wprowadzenie funkcji związanych z obsługą rolnictwa tj. przetwórstwo i przechowalnictwo płodów rolnych.

Kolegium zaznaczyło, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz. U. Nr 257, poz. 2573/ planowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć dla których może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko.

W związku z powyższym wskazano, że podstawowym dowodem w oparciu o który organ pierwszej instancji dokonał oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko był raport o oddziaływaniu na środowiska przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Przetwórstwa Nasion Oleistych w M., którego obowiązek sporządzenia nałożony został postanowieniem Wójta Gminy M. z dnia [...].

Zdaniem Kolegium, analiza powyższego raportu potwierdza prawidłowość przyjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oceny, co do tego, że planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi, a jego realizacja zgodnie z przyjętymi w raporcie parametrami technicznymi i technologicznymi, pozwoli na utrzymanie powstających uciążliwości w granicach terenów zainwestowania.

Organ II instancji zaznaczył w szczególności, że według raportu spalanie paliw w silnikach samochodowych nie będzie ujemnie wpływać na otoczenie Zakładu a przyjęta technologia produkcji nie spowoduje ponadnormatywnych oddziaływań na czystość powietrza i wyeliminuje powstawanie ścieków technologicznych. Powstałe ścieki sanitarne wywożone będą do oczyszczalni. Inwestycja nie będzie również emitować zanieczyszczeń do wód powierzchniowych, poza wodami opadowymi, a produkowane odpady nie będą składowane, lecz unieszkodliwiane lub odzyskiwane. Ponadto, obliczenia zasięgu hałasu przenikającego do środowiska wykazały możliwość utrzymania hałasu poniżej wartości dopuszczanych dla terenów mieszkaniowych. Z tych względów, w ocenie Kolegium, spełniony będzie - wynikający z planu miejscowego - warunek ograniczonego, negatywnego oddziaływania na środowisko. Organ II instancji nie podzielił również pozostałych argumentów zażalenia, uznając je za nieuzasadnione. Podkreślił, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest samodzielnym postępowaniem, poprzedzającym między innymi postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. To zaś oznacza, że zarówno postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i w sprawie samowoli budowlanej, jak też postępowania prowadzone przez organy ścigania, pozostają bez wpływu na niniejsze postępowanie. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie zachodzi też res iudicata. Starosta oświadczył bowiem, że kontrolowane postanowienie uzgadniające jest jedynym postanowieniem wydanym w tej sprawie. Kolegium wyjaśniło, że z urzędu znany mu jest fakt wydania przez tegoż Starostę postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania bazy obrotu rolnego na Zakład Przetwórstwa Nasion Oleistych w M. Ponadto organ zauważył, że instytucja decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach weszła w życie dopiero z dniem 28 lipca 2005 r. w związku z nowelizacją ustawy- Prawo ochrony środowiska.

Na powyższe postanowienie skargę wnieśli E.B. - reprezentowana przez syna J.B. i J.B., zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 46 ust. 4 pkt 2, art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 52 ustawy - Prawo ochrony środowiska; § 2 pkt 3 i 4 oraz § 7 pkt. 1 i 3 uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. - w związku z art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez przyjęcie, że projektowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, w tym, że:

1. istnieje podstawa faktyczna i prawna – w oparciu o przedłożoną dokumentację, w tym wniosków zawartych w raporcie - do wydania postanowienia pozytywnie uzgadniającego budowę już wykonanej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania bazy obrotu rolnego GS na zakład Przetwórstwa Nasion Oleistych w M. – "w sytuacji ustalenia", że inwestor już wcześniej wykonał, na zasadzie samowoli budowlanej, roboty budowlane związane z planowana inwestycją;

2. uzupełniony raport oddziaływania na środowisko z marca 2006 r. zasługuje na uwzględnienie i może stanowić podstawę do pozytywnego uzgodnienia realizacji inwestycji;

3. zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadą nieważności;

Tymczasem z okoliczności sprawy, z akt administracyjnych i z przepisów ustawy, zdaniem skarżących, wynika, że:

1/ zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu użytkowania bazy obrotu rolnego GS na Zakład Przetwórstwa Nasion Oleistych w M. obejmuje wszystkie nieruchomości inwestora, bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomościami skarżących, które posiadają zabudowę mieszkaniowo-gospodarczą /gospodarstwo rolne/ przy czym, część nieruchomości budynkowej inwestora i skarżących stanowi jeden wspólny - pod względem konstrukcyjnym - obiekt budowlany z funkcją mieszkalno-gospodarczą. Usytuowanie nieruchomości skarżących w stosunku do nieruchomości inwestora, a szczególnie ścisłe powiązanie nieruchomości inwestora i skarżących pod względem konstrukcyjnym z funkcją mieszkalno-gospodarczą, jak też pod względem komunikacyjnym, nie pozwala - zdaniem skarżących – na przyjęcie, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości około 40 m od Zakładu.

2/ stan faktyczny sprawy wyczerpuje dyspozycję zawartą w § 7 pkt 1 i 3 planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którą, dla terenów aktywności gospodarczej, w skład której wchodzą również nieruchomości skarżących, nie zezwala się na prowadzenie działalności której oddziaływanie będzie wykraczać poza nieruchomość będącą we władaniu podmiotu inwestującego. Przepisy te nie zezwalają również na lokalizację podmiotów, których uciążliwość wobec sąsiednich terenów mieszkaniowych, ze względu na oddziaływanie na środowisko, powodowałaby pogorszenie warunków zamieszkania.

3/ planowana inwestycja wykonana została przez inwestora na zasadzie samowoli budowlanej (z wyjątkiem: parkingu na samochody i ogrodzenia nieruchomości), jeszcze przed prawomocnym zakończeniem postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przed uzgodnieniem raportu oddziaływania na środowisko, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji, dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wobec już wykonanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jest bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu;

4/ realizacja planowanej inwestycji nie może być kontynuowana z przyczyn faktycznych - gdyż już została wykonana, oraz z przyczyn prawnych - ponieważ narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie jego klauzule ograniczające z których wynika, że na terenie aktywności gospodarczej, obowiązuje zakaz prowadzenia niektórych działalności i lokalizacji niektórych podmiotów. Plan zakazuje bowiem prowadzenia działalności gospodarczej, której oddziaływanie będzie wykraczać poza nieruchomości będące we władaniu inwestora, pod względem emisji hałasu i innych czynników, oraz lokalizacja podmiotu uciążliwego wobec sąsiednich terenów mieszkaniowych. W rozpatrywanym przypadku występuje sytuacja naruszenia tych ograniczeń, co wynika z wykonanego przez A.K. - biegłego z listy Wojewody M. - koreferatu z lipca 2006 r.

5/ z mocy ustawy niedopuszczalne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanego przedsięwzięcia z tego względu, że inwestor wykonał już roboty budowlane na zasadzie samowoli budowlanej. Dlatego dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego, wobec już wykonanego przedsięwzięcia, jest bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu.

6/ postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzone jest z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 83 ust. 1, art. 90 i 48 ustawy - Prawo budowlane, w związku z wcześniejszym wadliwym postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej.

Ponadto skarżący zaakcentowali, że inwestycja nie zapewnia poszanowania ich uzasadnionych interesów prawnych w zakresie higieny i ochrony zdrowia, ochrony przed uciążliwościami hałasu, zanieczyszczenia powietrza, wody, gleby. Nie zapewnia również prawa do dalszego korzystania ze służebności gruntowej, zgodnie z § 8 umowy z dnia 19 marca 1994 r. spisanej z poprzednim właścicielem nieruchomości.

Kwestionując zaskarżone postanowienie skarżący postawili również zarzut:

II. Naruszenia przepisów i zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zaś: art. 6, art. 7, art. 8. art. 10, art. 19, art. 77, art. 105 § 1 k.p.a., w związku z art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 106, art. 107 § 3 i art. 155 § 1 pkt. 2, 3, 6, i 7 k.p.a., przez przyjęcie, że:

1) raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z marca 2006 r. jest prawidłowy, zgodny z przepisami a jego wnioski są niepodważalne, a szczególnie, że wymieniona inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym, a jej oddziaływanie nie będzie wykraczać poza nieruchomości będące we władaniu inwestora, a nadto, że lokalizacja tej inwestycji, nie będzie uciążliwa dla sąsiednich terenów mieszkaniowych;

2) nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zrealizowania budowy zakładu, jeszcze przed zajęciem stanowiska w przedmiotowej sprawie;

3) istnieją podstawy do tego, aby na podstawie uzupełnionego raportu oddziaływania na środowisko /opracowanego już po zrealizowaniu inwestycji/ uznać, że inwestycja nie spowoduje dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości zagrożenia pod względem higienicznym i zdrowotnym;

4) zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadą nieważności;

Podczas gdy:

1) inwestor od 15 maja 2004 r. do 30 października 2004 r. wykonał podstawowe roboty budowlane w obiekcie magazynowym przewidzianym do prowadzenia produkcji, z wyjątkiem usytuowania dodatkowego zbiornika na makuch oraz wybudowania parkingu; 2) raport oddziaływania na środowisko z marca 2006 r. zawiera liczne uchybienia formalne i merytoryczne, co potwierdza koreferat z lipca 2006 r. sporządzony przez A.K.; 3) sporne przedsięwzięcie jest uciążliwe dla środowiska rozumieniu właściwego rozporządzenia a jego lokalizacja jest przewidziana wśród najbliższej zabudowy mieszkaniowe - aktualnie domu mieszkalne położone są na terenie aktywności gospodarczej na styku sąsiednich działek; 4) plan miejscowy zawiera klauzule ograniczające prowadzenie działalności oraz lokalizowanie niektórych podmiotów, na terenach aktywności gospodarczej, które zakazują prowadzenia działalności oddziałującej poza nieruchomość podmiotu gospodarczego uciążliwej dla sąsiednich zasobów mieszkaniowych; 5) koreferat z lipca 2006 r. przedstawiony przez skarżących, stwierdza między innymi, że przyjęty przez organy raport z marca 2006 zawiera uchybienia formalne i merytoryczne, które go dyskwalifikują i nie może on stanowić podstawy do wydania pozytywnych uzgodnień a później decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 6) organy I i II instancji zaniechały doręczenia korespondencji dla A.K., który został ustanowiony pełnomocnikiem stron, przez co ograniczono ich prawo do skutecznej obrony.

Zdaniem skarżących, z koreferatu sporządzonego przez biegłego A.K. w lipcu 2006 r. wynika, że raport oddziaływania na środowisko z marca 2006 r. zawiera uchybienia formalne i merytoryczne, które go dyskwalifikują. Nie może zatem stanowić podstawy do wydania pozytywnych uzgodnień dla planowanej inwestycji, a następnie do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z mapy akustycznej sporządzonej przez A.K. jednoznacznie wynika bowiem, że na działkach skarżących wystąpi uciążliwość akustyczna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera zaś klauzule ograniczające, zakazujące prowadzenia działalności, która będzie oddziaływać poza nieruchomość podmiotu gospodarczego lub będzie uciążliwa dla sąsiednich zasobów mieszkaniowych.

W skardze podniesiono również, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem zasady res iudicata. Wcześniej, tj. 14 grudnia 2004 r. wydane zostało bowiem postanowienie Starosty pozytywnie opiniujące środowiskowe uwarunkowania dla realizacji tej samej inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania..." w oparciu o częściowo zmieniony raport.

Zdaniem skarżących zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów co do uzasadniania faktycznego i prawnego i tym samym narusza art. 107 § 3 k.p.a. Jego wydanie nastąpiło ponadto bez umożliwienia stronie skutecznej obrony. Naruszono również art. 7 i art. 10 k.p.a., gdyż nie umożliwiono skarżącym czynnego udziału w postępowaniu.

Wskazując na powyższe uchybienia, wniesiono w skardze o:

1) uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć organu I i II instancji i umorzenie postępowania z powodu wcześniejszego zrealizowania przez inwestora robót budowlanych, ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z powodu uchylenia się organu od wyjaśnienia i rozpoznania istoty przedmiotu - nie rozpoznania sprawy samowoli budowlanej - co miało istotny wpływ na wynik tej sprawy;

3) przyjęcie nowych dowodów o istotnym znaczeniu dla właściwego rozpoznania tej sprawy i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a mianowicie: koreferatu z lipca 2006 r. sporządzonego przez biegłego A.K. w przedmiocie oceny raportu z marca 2006 r. o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia inwestycyjnego – pod kątem zgodności tego raportu z wymogami ustawy – Prawo ochrony środowiska i prawidłowości merytorycznej; analizy porównawczej treści raportów z listopada 2004 r. i z marca 2006 r., w celu przedstawienia rodzaju i zakresu innych uchybień świadczących o nierzetelności, niekompletności i niezgodności z ustawą tych raportów;

4) przyjęcie w poczet dowodów dokumentów z akt spraw sądowo – administracyjnych o sygn. akt: II SA Wr 59/06, II SA Wr 239/06, II SA Wr 316/06, II SA Wr 417/06, oraz z akt śledztw: sygn., 1.Ds. 760/06, 2 Ds. 2045 /05/s, sygn., 1 Ds 3227/05 i sygn., 2 Ds 760/06 - w przedmiocie wykonywania robót budowlanych na zasadzie samowoli budowlanej - w celu udowodnienia rodzaju, przeznaczenia i zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestora na zasadzie samowoli, jak też okresu ich wykonywania;

Ponadto strony podtrzymały wszystkie dotychczasowe zarzuty, uwagi i wnioski oraz ponowiły wnioski dowodowe "wobec Wójta Gminy M." o przeprowadzenie dowodu: z opinii instytucji specjalistycznej Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budowlanych Oddział Warszawski, w przedmiocie wykonania przez inwestora robót budowlanych; z opinii Instytutu Inżynierii Środowiska Politechniki Warszawskiej, dla oceny raportu; z projektu decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji.

W skardze zawarto również wnioski o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o zawieszenie postępowania sądowego na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ze względu na prejudycjalność innych toczących się postępowań sądowoadministracyjnych w sprawach oznaczonych sygnaturami II SA/ Wr 59/06, II SA/ Wr 236/06, II SA/Wr 476/06 oraz postępowań karnych o złożenie przez inwestora fałszywego zeznania i o przekroczenie uprawnień przez Wójta Gminy M. przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Do skargi dołączony został, między innymi, koreferat A.K. do raportu o oddziaływaniu na środowisko spornego przedsięwzięcia z marca 2006 r., sporządzona przez skarżących analiza treści raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia – pod względem formalnym i merytorycznym, notatki z rozmowy z E.C.

W uzupełnieniu uzasadnienia skargi pismami z dnia 28 kwietnia 2007 r., z dnia 30 kwietnia 2007 r., z dnia 31 maja 2007 i z dnia 29 czerwca 2007 r. skarżący przekazali odwołanie od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, zażalenie na postanowienie Starosty Ś. z dnia [...] w sprawie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie dokonanych uzgodnień, odpis pisma procesowego skarżących z dnia 29 maja 2007 r. do sprawy II SA/Wr 239/06, postanowienie Sądu Rejonowego w Ś. z dnia 6 czerwca 2007 r. w przedmiocie umarzenia śledztwa w sprawie fałszywych zeznań inwestora. W piśmie z dnia 31 maja 2007 r. skarżący wnieśli o przyjęcie w poczet dowodów wyroku WSA wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/ Wr 239/06 oraz wszystkich dowodów z dokumentów wniesionych jako załączniki przy tym piśmie. Z kolei w piśmie z dnia 14 września 2007 r. skarżący zawnioskowali o przyjęcie jako dowodu aneksu do koreferatu A.K. z lipca 2006 r., wykonanego 14 września 2007 r. dotyczącego oddziaływania inwestycji na powietrze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, wskazując na uchybienie terminu do jej złożenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że nie można wykazać aby przy wniesieniu skargi doszło do uchybienia terminu, prawomocnym postanowieniem z dnia 23 stycznia 2007 r. odrzucił wniosek skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Uczestnik postępowania K.D. w toku postępowania wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm./ kompetencje sądów administracyjnych ograniczone zostały wyłącznie do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych, ocenia jedynie prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez Sąd nie może zatem opierać się na innych kryteriach, takich jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Sąd administracyjny nie zastępuje zatem organów administracji w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Natomiast rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami w niej zawartymi. W konsekwencji decyzja administracyjna (lub postanowienie) jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego.

Kryterium legalności, przewidziane w art. 1 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych /postanowień/ uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., zwanej dalej p.p.s.a./ jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego /lit. b przywołanego przepisu/, a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /lit. c ww. przepisu/. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia /art. 145 § 1 pkt 2 ustawy/.

Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia, stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż podjęto je z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym, mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonego aktu wyjaśnić jednak należy, że Sąd oddalił wniosek skarżących o zawieszenie postępowania, gdyż w niniejszej sprawie nie wystąpiły wskazane przez skarżącego przesłanki zawieszenia postępowania, określone w art. 125 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią przywołanego przepisu Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym /pkt 1/ lub gdy ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Przedstawione podstawy zawieszenia można więc określić jako przyczyny prejudycjalne w szerokim znaczeniu tego słowa. Kwestia prejudycjalna to sytuacja, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Dla sądu kwestią prejudycjalną /wstępną/ będzie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi o tym, czy zakwestionowany w skardze akt jest zgodny z prawem. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że przesłanki na które powołują się strony nie stanowią tak rozumianej kwestii prejudycjalnej. Skarżący wnieśli bowiem o zawieszenie postępowania ze względu na konieczność dokonania w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli legalności decyzji podjętych w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania bazy obrotu rolnego na Zakład Przetwórstwa Nasion Oleistych w M. /II SA/Wr 59/06/, decyzji podjętych w przedmiocie samowoli budowlanej /II SA/Wr 239/06 i II SA/Wr 476/06/ oraz ze względu na wynik postępowań karnych w przedmiocie złożenia przez inwestora fałszywych zeznań oraz przekroczenia uprawnień przez urzędników wydających rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Sądu kwestie dotyczące zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy, podobnie jak decyzji podjętych w przedmiocie samowoli budowlanej pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia będącego przedmiotem niniejszego postępowania, a tym bardziej na kwestie uzgodnienia tych uwarunkowań. Również wynik postępowań karnych we wskazanym wyżej zakresie nie ma wpływu na to rozstrzygnięcie. Prowadzenie bowiem w stosunku do urzędnika biorącego udział w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - pozostającej bez wpływu na wynik postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań /a w zasadzie uzgodnienia tych uwarunkowań/ – postępowania karnego, nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania. Dodatkowo należy zauważyć, że w art. 125 § 1 zawarte zostało stwierdzenie, że Sąd może zawiesić postępowanie, co oznacza, że instytucja ta znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy Sąd uzna to za celowe i uzasadnione. Skorzystanie z możliwości, jaką stwarza art. 125 § 1 pozostawione jest więc uznaniu Sądu. Analizując kwestię celowości zawieszenia postępowania trzeba mieć też na względzie zasadę koncentracji materiału dowodowego i szybkości postępowania /art. 7 p.p.s.a/. Jeżeli zatem zawieszenie postępowania nie jest uzasadnione i prowadzić może do przewlekłości postępowania, Sąd również może odmówić jego zawieszenia.

Skład orzekający nie uwzględnił wniosków skarżących o przeprowadzenie wskazanych przez nich dowodów kierując się w tym względzie brzmieniem art. 106 § 3 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika bowiem jasno, że sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli łącznie zostaną spełnione dwa warunki: jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu – a w konsekwencji dokonywanie przez sąd ustaleń faktycznych - jest zaś niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przeprowadzenie dowodu powinno więc być uzasadnione celem postępowania sądowoadministracyjnego, którym jest kontrola legalności zaskarżonego aktu, natomiast sąd nie jest uprawniony do przeprowadzania środków dowodowych i dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżonym aktem. Zdaniem składu orzekającego, dowody zgłoszone przez skarżących nie są niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i możliwe jest dokonanie bez nich kontroli kwestionowanego w skardze postanowienia.

Wyjaśniając przyczyny podjętego w niniejszej sprawie orzeczenia należy na wstępie zauważyć, że kontrola Sądu ograniczona musiała być tylko do tej części postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (tzw. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) jaką stanowi etap uzgadniania tych warunków z organem ochrony środowiska. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że w związku ze skargą E.B. i J.B. przedmiotem odrębnej kontroli sądowej są również decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podjęte w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedmiotowego przedsięwzięcia.

Podnieść również należy, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia "Zakład Przetwórstwa Nasion Oleistych w M.", w ramach którego wydane zostały oba postanowienia uzgadniające, wszczęte zostało na wniosek inwestora z dnia 5 stycznia 2006 r. a zatem, już po dacie wejścia w życie w dniu 28 lipca 2005 r. ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustaw /Dz.U. Nr 113, poz. 954/. Mocą powołanej noweli ustawodawca zniósł zaś obowiązek uzgadniania z organem ochrony środowiska projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wprowadzając obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji, koncesji i pozwoleń, szczegółowo wymienionych w art. 46 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska /Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn.zm./. Co istotne, według przywołanej noweli uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, następuje w odrębnym postępowaniu, poprzedzającym postępowania zmierzające do uzyskania aktów i dokonania czynności wymienionych w art. 46 ust. 4 i 4a ustawy.

W niniejszej sprawie, materialnoprawną podstawą wydania przez organy obu instancji postanowienia uzgadniającego był przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji, uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska.

Wprowadzenie w przywołanym wyżej przepisie prawa materialnego obowiązku uzgodnienia jako elementu koniecznego do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań wskazuje, że znajduje tu zastosowanie tryb postępowania określony w art. 106 k.p.a. Przywołany przepis reguluje zaś od strony procesowej instytucję współdziałania organów, której istota polega na tym, że jeden z co najmniej dwóch podmiotów /organów/ nie może wydać prawidłowo decyzji bez udziału drugiego, który nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy, swoim stanowiskiem może jednak wpływać na to rozstrzygnięcie /por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa C.H. Beck 2006, s. 494/. W doktrynie i judykaturze podkreśla się, że organ współdziałający uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego /przed innym organem/ i uczestniczy w załatwieniu sprawy, której ono dotyczy przez wyrażenie stanowiska jedynie w zakresie swojej właściwości. Organ współdziałający nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej lecz jedynie w ramach sprawy, która już zawisła przed innym organem, ocenia dopuszczalność konkretnego rozstrzygnięcia z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Organ ten uczestnicy tylko w konkretnym postępowaniu administracyjnym, biorąc udział w procesie decyzyjnym przez wyrażenie swojego stanowiska /opinii, uzgodnienia lub innego/ w formie aktu administracyjnego - postanowienia - które stanowi tylko jedną z czynności procesowych postępowania głównego. W literaturze przedmiotu podkreśla się służebny – względem postępowania głównego – charakter postępowania przed organem współdziałającym, które jest tylko pomocniczym stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego i nie mogą funkcjonować w oderwaniu od sprawy głównej /por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1999 r., II SA 1337/99, LEX nr 46257; wyrok NSA z dnia 7 marca 2002 r., II SA 2938/00, LEX nr 81776; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA/1817/01, LEX nr 157747; wyrok WSA z dnia 27 października 2004, IV SA/2073, LEX nr 164466). W kontekście poruszonych wyżej zagadnień należy więc podnieść bezzasadność tych zarzutów skargi, w których strony wskazują na konieczność umorzenia postępowania uzgodnieniowego. Bez dokonywania merytorycznej poprawności tych zarzutów podkreślić trzeba, że postępowanie uzgodnieniowe dzieli byt prawny postępowania głównego a nie odwrotnie. Podlega ono zatem umorzeniu jeżeli umorzeniu podlega postępowania główne. W konsekwencji już tylko z tego względu organ dokonujący uzgodnienia nie jest uprawniony do samodzielnego umorzenia toczącego się przed nim postępowania – jako części postępowania głównego – jeżeli odpowiedniej decyzji w tym zakresie nie podejmie organ odpowiedzialny za postępowanie główne. Argumenty dotyczące konieczności umorzenia postępowania - z przyczyn podanych przez skarżących - powinny być zatem zgłaszane w postępowaniu głównym /tu: postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań/ i oceniane przez organ prowadzący to postępowanie nie zaś, przez organ uczestniczący w tym postępowaniu w trybie współdziałania.

W doktrynie podkreśla się, że właściwy organ dokonuje uzgodnienia nie tylko w graniach swojej właściwości, ale także kompetencji. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska wymienia organy z którymi należy dokonać uzgodnienia, przy czym, każdy z nich ma inny zakres przedmiotowy działania i posiada inne merytoryczne przygotowanie do oceny aspektów planowanego przedsięwzięcia, które pozostają w związku z jego działalnością. Jest to zrozumiałe ponieważ prawidłowe określenie środowiskowych uwarunkowań częstokroć wymagać będzie merytorycznych informacji z różnych dziedzin. Przy określeniu zakresu współdziałania organu ochrony środowiska przyjmuje się natomiast, że powinno ono obejmować określenie standardów, poniżej których nie można zejść przy realizacji przedsięwzięcia, a nie wypowiadanie się co do projektu całej decyzji. Za takim stanowiskiem przemawia art. 48 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, wymieniający dokumenty które należy przekazać wraz z wnioskiem o uzgodnienie /tak: K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX 2007/.

W świetle przedstawionych wyżej argumentów, uprawnienia organów uzgadniających w procesie podejmowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie można traktować rozszerzająco a jedynie w kategorii wyjątku. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, że pozytywne uzgodnienie może nastąpić tylko wtedy, gdy wszystkie warunki realizacji takiego przedsięwzięcia pozostające w zakresie kompetencji organu uzgadniającego, zostaną zweryfikowane pozytywnie.

Dokonując uzgodnienia warunków oddziaływania na środowisko organ ochrony środowiska – tj. organ powołany do wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska - mając na względzie, że decyzja określająca te warunki jest elementem postępowania dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko, powinien kierować się zaleceniami art. 47 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Wynika z nich, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, ocenia się i analizuje: 1/ bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi; b) dobra materialne; c) zabytki; d) wzajemne oddziaływanie między czynnikami o których mowa w lit. a)-b); dostępność do złóż kopalin; 2/ możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko 3/ wymagany zakres monitoringu. W takiej sytuacji przedmiotem uzgodnień dokonywanych przez organ ochrony środowiska na podstawie art. 48 ust. 2 jest niewątpliwie ocena wpływu danej inwestycji na środowisko a także na zdrowie i warunki życia ludzi.

Wraz z wystąpieniem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań organ prowadzący postępowanie główne przedkłada: wniosek o wydanie decyzji; raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacje zawierające dane określone w art. 49 ust. 3 jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane; wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 48 ust. 3/. Z powyższego wynika, że uzgodnienia dokonywane są w oparciu o dane zawarte w wymienionych dokumentach. Organ współdziałający oceniając zatem środowiskowe uwarunkowania projektowanego przedsięwzięcia pod względem ochrony środowiska musi to również czynić z uwzględnieniem ustaleń planu miejscowego. Plan miejscowy jako obowiązujący na danym obszarze akt prawny określa bowiem zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego /art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. a wcześniej odpowiednio art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 10 ust. pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn.zm./.

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy M. uchwałą Nr [...] z dnia [...] ustaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. Według postanowień tego aktu, działki na których planowane jest zamierzenie inwestycyjne znajdują się na terenie aktywności gospodarczej oznaczonej symbolem 1.P. Na terenie tym dopuszczono zaś prowadzenie działalności w zakresie produkcji, drobnej wytwórczości, składów i hurtowni, pod warunkiem, że ich oddziaływanie nie będzie wykraczać poza nieruchomości będące we władaniu inwestora. Plan dopuścił również wprowadzenie na tym terenie funkcji związanych z obsługą rolnictwa jednakże nie zezwolił na lokalizację podmiotów, których oddziaływanie na środowisko mogłoby wymagać ustanawiania strefy ograniczonego użytkowania lub których uciążliwość wobec sąsiednich terenów mieszkaniowych powodowałaby pogorszenie warunków zamieszkania.

Wobec powyższego, dokonując w niniejszej sprawie uzgodnień środowiskowych uwarunkowań w zakresie ochrony środowiska właściwy organ powinien również ocenić, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na elementy środowiska sąsiednich nieruchomości, wykraczając poza nieruchomości będące we władaniu inwestora, oraz czy oddziaływać będzie w taki sposób, że powodowałyby uciążliwości wobec sąsiednich terenów mieszkaniowych pogarszając warunki zamieszkania, zwłaszcza w odniesieniu do tych komponentów środowiska na które zwracają uwagę skarżący, jak hałas czy zanieczyszczenie powietrza.

Dopiero dokładne wyjaśnienie powyższych okoliczności - jako istotnego elementu stanu faktycznego sprawy – dawałoby podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych warunków.

Sąd zwraca przy tym uwagę, że fakt, iż uzgodnienie dokonywane jest na podstawie art. 106 k.p.a., nie zwalnia organów z obowiązku stosowania podstawowych dyrektyw proceduralnych zawartych w art. 7, art. 77 czy też art. 10 k.p.a. Wręcz przeciwnie, skoro postępowanie uzgodnieniowe jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie, w szczególności takie przepisy jak art. 7 i art. 10 k.p.a./ por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2003 r., II SA/Kr 1490/01 lub z dnia 6 listopada 2003 r. II SA/Gd 1859/. Z art. 7 k.p.a. wypływa bowiem obowiązek prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, która nakłada na organy administracji publicznej wymóg podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z zasada ta ściśle skorelowane są uregulowania zawarte w art. 77 i art. 80 k.p.a., nakazujące wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą oficjalności ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób jak najdokładniejszy i zebrania materiału dowodowego w sposób jak najpełniejszy obciąża zaś organ administracji. Organ zobowiązany jest również do przestrzegania wymogów procesowych, gdyż tylko w taki sposób można zapewnić wiarygodność dowodów na których oparte jest rozstrzygnięcie. Kwestia ta ma szczególne znaczenie w przypadku postępowań w których uczestniczą strony o przeciwstawnych interesach. Wśród wskazanych wymogów podstawowe znaczenie ma również obowiązek zapewnienia stronom aktywnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania /art. 10 k.p.a./. Czynny udział strony w każdym stadium postępowania ma z kolei na celu zapewnienie jej wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Strona może zatem wnioskować o przeprowadzenie dowodów, a organ musi żądanie to uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy /art. 78 § 1 k.p.a./.

Powyższymi dyrektywami proceduralnymi musi się kierować nie tylko organ I instancji ale również i organ II instancji. Wniesienie zażalenia przenosi bowiem na ten organ obowiązek ponownego rozpoznania kwestii będącej przedmiotem oceny w postanowieniu organu pierwszej instancji. Z odesłania zawartego w art. 144 k.p.a. jasno wynika również, że organ ten – podobnie jak w postępowaniu odwoławczym – posiada kompetencje reformacyjno – merytoryczne oraz kasacyjne.

W rozpoznawanej sprawie, Wójt Gminy M. wszczął postępowanie w sprawie "wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn: Zakład Przetwórstwa Nasion Oleistych w M.". Organy trafnie przyjęły, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn.zm./, przedsięwzięcie to zaliczone zostało do mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla których może być wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Raport taki został sporządzony i przedłożony na podstawie postanowienia z dnia [...] Wójta Gminy M.. Dokument ten – jak wskazuje jego tytuł – sporządzony został z kolei dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Przetwórstwa Nasion Oleistych w M.. Dodać w tym miejscu trzeba, że raport ten niewątpliwie stanowił podstawowy dokument dla dokonanych przez organy obu instancji uzgodnień środowiskowych warunków dla określonego w nim przedsięwzięcia. Sąd zwraca jednak uwagę, że w postanowieniu Starosty Ś. z dnia [...], utrzymanego w mocy przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] zapisano, że organ ten "opiniuje pozytywnie realizację inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania bazy obrotu rolnego GS na Zakład Przetwórstwa nasion Oleistych w M.". Tymczasem ani z wniosku inwestora z dnia 5 stycznia 2006 r. ani z zawiadomienia Wójta Gminy M. z dnia 25 stycznia 2006r, ani też z wniosku o dokonanie uzgodnienia z dnia 27 marca 2006 r. nie wynika aby przedmiotem uzgodnienia miała być inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania bazy obrotu rolnego na opisany wyżej zakład. W każdym z tych dokumentów przedsięwzięcie zostało określone w inny sposób. Natomiast niewątpliwie istnieje różnica pomiędzy budową a zmianą sposobu użytkowania. W tej sytuacji organ II instancji rozpoznając zażalenie obowiązany był ocenić zaistniałą rozbieżność i podjąć odpowiednie czynności dla jej zweryfikowania. Za niedopuszczalne należy zaś uznać utrzymanie w mocy postanowienia o takiej treści, gdyż w istocie nie dotyczyło ono przedsięwzięcia objętego postępowaniem toczącym się przed Wójtem Gminy M.. Organ II instancji pomijając tę kwestię naruszył zatem przepisy art. 7, oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a.

W tym miejscu, dla porządku, należy też zauważyć, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska Starosta Ś., występujący jako organ ochrony środowiska, zobowiązany był do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia a nie do ich zaopiniowania, jak zostało to uczynione w postanowieniu pierwszoinstancyjnym. Trzeba mieć bowiem na względzie, że pomimo, iż w ramach współdziałania organów dopuszczalne jest zajęcie stanowiska zarówno w postaci opinii jak i uzgodnienia, to jednak obie przedstawione formy, należy od siebie odróżnić. Opinia – jeżeli przepis szczególny nie nadaje jej innego charakteru – w przeciwieństwie do uzgodnienia, nie jest bowiem wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie główne. Natomiast uzgodnienie wiąże organ rozstrzygający sprawę postępowaniu głównym, a w rezultacie wpływa też na treść decyzji kończącej postępowanie. Skoro zatem Starosta, wbrew wyraźnym postanowieniom ustawy, "zaopiniował" a nie "uzgodnił" warunki realizacji inwestycji, organ II instancji, będąc zobowiązany do ponownego rozpatrzenia kwestii objętej tym postanowieniem, winien powyższe uchybienie wyeliminować a nie utrzymywać w mocy postanowienie o takiej treści.

Nie są to jednak jedyne uchybienia, jakich zdaniem Sądu dopuścił się organ II instancji. Z akt sprawy wynika bowiem, że w toku postępowania zażaleniowego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło w dniu 20 czerwca 2006 r. pismo J.B. będące uzupełnieniem zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. W piśmie tym żalący się, wskazując na niemożność uczynienia tego wcześniej z powodu nie zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu, wniósł jako dowód wystąpienie sporządzone przez A.K., biegłego w zakresie sporządzania oceny oddziaływania na środowisko zawierające wstępną analizę raportu oddziaływania na środowisko z marca 2006 r. dołączonego do wniosku inwestora. W analizie tej zawarte było stwierdzenie, że znajdujący się w aktach sprawy raport nie spełnia wymogów art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po otrzymaniu powyższego pisma, nie podjęło w związku z tym żadnych czynności i w dniu [...] wydało postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Przedstawione fakty wskazują jednoznacznie, że organ II instancji przed podjęciem zaskarżonego postanowienia posiadał pewną wiedzę co do tego, że strony postępowania chcą – uzupełniając zażalenie – złożyć dowód w postaci szczegółowej opinii zawierającej ocenę referatu. W takiej sytuacji – zgodnie z dyrektywami proceduralnymi, wynikającymi przede wszystkim z art. 10 k.p.a. ale również i z art. 7, art. 9, art. 78 i art. 80 k.p.a. – organ ten zobowiązany był umożliwić stronom skarżącym złożenie takiego dowodu. Nie budzi bowiem wątpliwości, że raport oddziaływania na środowisko z marca 2006 r., który został przedłożony przez inwestora wraz z wnioskiem, był w tym postępowaniu podstawowym dowodem w oparciu o który organy oceniały czy podstawowe standardy realizacji przedsięwzięcia pozostają w zgodzie z ustaleniami dotyczącymi ochrony środowiska, wynikającym z norm miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z innych aktów prawnych. W tej sytuacji dowód, który skarżący zamierzali przedstawić – w postaci szczegółowej opinii oceniającej zgodność z prawem złożonego raportu - był niewątpliwie dowodem, którego przedmiotem była okoliczność mająca podstawowe znaczenie dla sprawy. Mając zatem na względzie obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium /art. 10 k.p.a./ oraz obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, Kolegium winne było wyznaczyć stronom termin, w ciągu którego – przed podjęciem końcowego rozstrzygnięcia - oczekiwać będzie na przedłożenie tego dowodu. Organ II instancji czynności takich nie podjął. Skarżący nie zostali też poinformowani, że Kolegium pomimo nieprzedłożenia tego dowodu wyda postanowienie, co mogło po stronie skarżących wywołać przypuszczenie, że organ nie rozpozna ponownie sprawy dopóki nie uzupełnią oni stanowiska zawartego w zażaleniu o rzeczoną opinię. Tym samym organ, nie podejmując odpowiednich czynności informacyjnych, pozbawił strony możliwości przedłożenia dowodów i uzupełnienia zażalenia. Naruszył zatem przywołane wcześniej przepisy art. 9, art. 10 i art. 78 k.p.a. W konsekwencji trzeba też uznać, że organ nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego stanowiącego podstawę dokonywanych uzgodnień, czym uchybił art. 7 i art. 80 k.p.a., przy czym przedstawione naruszenia mogły mieć to istotny wpływ na wynik sprawy.

Umożliwienie stronom uzupełnienia zażalenia przez złożenie opinii dotyczącej raportu /ze skargi wynika, że koreferat ten istotnie sporządzony został w lipcu 2006 r./ spowodowałby konieczność dokonania w ramach postępowania dowodowego ustaleń, które pozostawałby w związku z merytorycznym rozpoznaniem sprawy. W rezultacie zaniechanie przez organ II instancji dokonania wskazanych wcześniej czynności powoduje również, że na obecnym etapie postępowania sądowego niemożliwie jest dokonanie kontroli, czy w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego, zwłaszcza ustalenia planu miejscowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę ponownie uwzględni przedstawione przez strony uzupełnienie zażalenia i zgłoszone w ramach tego uzupełniania dowody oraz dokona ich oceny.

Mając na względzie powołane wyżej okoliczności Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji uwzględnieniem skargi. W ramach dokonywanej kontroli Sąd nie dostrzegł potrzeby uchylania również postępowania pierwszoinstancyjnego, gdyż kompetencje reformacyjne i kasacyjne jakie przysługują organowi rozpoznającemu zażalenie są wystarczające dla prawidłowego załatwienia sprawy.

Z przedstawionych rozważań wynika również, że należy – co zasady - podzielić te zarzuty skargi które wskazują na naruszenie przepisów procesowych normujących postępowanie dowodowe, w szczególności zaś art. 7, art.8, art.6, art. art. 77, art. 10, oraz art. 106 § 4 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się natomiast aby orzekające w niniejszej sprawie organy naruszyły przepisy regulujące właściwość miejscową lub rzeczową /art. 19 k.p.a./. Kompetencje starosty do dokonania uzgodnienia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań wynikają wprost z treści art. 3 pkt 15 oraz art. 378 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego /art. 17 pkt 1 k.p.a./. Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 155 § 1 pkt 2,3,5 i 7 k.p.a. skoro przepisów takich w Kodeksie postępowania administracyjnego brak. Nie można też zgodzić się z zarzutem niedoręczenia postanowień przez organy obu instancji pełnomocnikowi skarżących – A.K. – gdyż z akt sprawy wynika, że pełnomocnictwo dla tej osoby zostało udzielone już po wydaniu postanowienia pierwszoinstancyjnego. Natomiast z akt drugoinstancyjnych nie wynika, aby było ono dostarczone Kolegium. Również skarżący nie przedstawił dowodu potwierdzającego, że przesłał je bezpośrednio temu organowi.

Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia zasady res iudicata. Wskazane przez skarżącego postanowienie Starosty Ś. z dnia [...] podjęte bowiem było w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego wówczas przedsięwzięcia. Postępowanie to decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, w związku z przyjęciem przez Radę Gminy M. uchwalą z dnia [...] Nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, jak zauważono na wstępie powyższych wywodów, z dniem 28 lipca 2005 r. weszła w życie istotna nowelizacja ustawy – Prawo ochrony środowiska. W tej sytuacji należy uznać, że wniosek inwestora z dnia 5 stycznia 2006 r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach złożony został w odmiennym /nowym/ stanie faktycznym i prawnym i spowodował wszczęcie nowego postępowania – w stosunku do postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, co do tego, że postępowanie w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie pozostaje w kolizji z postępowaniami /administracyjnymi i sądowo-administracyjnymi/ dotyczącymi samowoli budowlanej. Jeszcze raz podkreślić należy, że uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań stanowi element postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co jasno wynika z art. 46 ust. 4 i 4a, następuje zaś w odrębnym postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wszczęcie postępowań w sprawie uzyskania decyzji i zezwoleń lub dokonania zgłoszeń wymienionych w tych przepisach. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o której mowa w ust. 4 oraz do zgłoszenia o którym mowa w ust. 4a, przy czym zgłoszenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia powinno nastąpić nie później niż przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna /art. 46 ust. 4b/. Przywołane przepisy jednoznacznie wskazują zatem na odrębność obu postępowań.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając zgodne z dyspozycją przepisu art. 145 § 1pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu.