Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2019/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 2,  art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Monika Sawa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz A. K. kwotę 1997 ( jeden tysiąc dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z [..] lipca 2020 r., nr [..] - po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej jako skarżący) - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [..] z [..] kwietnia 2020 r., [..] orzekającą o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w gminie [..] , w obrębie [..] - [..] , oznaczona jako działka nr [..] o pow. [..] ha, decyzją Wojewody [..] z [..] maja 2019 r., nr [..] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dalej jako "zrid", została przeznaczona pod inwestycję pn.: "Budowa drogi ekspresowej [..] - [..] , odc. koniec obwodnicy [..] - [..] ": część nr 1: odc. realizacyjny [..] (węzeł [..] obecnie [..] - bez węzła) - [..] (węzeł: [..] obecnie [.. - bez węzła)".

Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Wydzielona pod inwestycję działka nr [..] o pow. [..] ha położona jest poza strefą zabudowy miejscowości w otoczeniu terenów rolnych, użytkowanych rolniczo. Jest to działka gruntu niezabudowana, użytkowana rolniczo z zasiewami jednorocznymi (mieszkanka, gorczyca, ziemniaki). Zgodnie z dokumentami planistycznymi nieruchomość położona jest w terenie oznaczonym symbolem RP - obszary rolnicze.

Z wpisów w księdze wieczystej nr [..] wynika, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był A. K. . Dział [..] i [..] księgi nie zawierał wpisów.

Następnie Wojewoda [..] decyzją nr [..] z [..] kwietnia 2020 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [..] zł na rzecz A.K. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [..] - [..] , gmina [..] , powiat [..] , oznaczonej jako działka nr [..] o pow. [..] ha.

Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z [...] lipca 2019 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.L. określającego wartość nieruchomości na łączną kwotę [..] zł w tym: wartość gruntu - [..] zł oraz wartość składników roślinnych - [..] zł. Wysokość odszkodowania uległa podwyższeniu o kwotę równą [..] wartości przejętej nieruchomości, tj. o kwotę [..] zł - z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości.

Biegły ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś jej przeznaczenie według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy [..] zatwierdzonego Uchwałą Nr [..] Rady Gminy [..] z [..] grudnia 2002 r. to RP- obszary rolnicze.

W związku z tym wskazał, że wyceniając prawo własności gruntu ze względu na aktualny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości wynikający z jej przeznaczenia w dokumentach planistycznych (obszary rolne) oraz cel wywłaszczenia (pod inwestycję drogową) - zbadał rynek transakcji sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod obszary rolnicze oraz pod drogi publiczne.

W segmencie nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny rolne analizą objął rynek lokalny - tereny wiejskie gminy [..] , natomiast w segmencie nieruchomości drogowych, analizą objął rynek gminy powiatu [..] oraz regionalny -obejmujący gminy powiatów położonych w południowej części województwa [..] . Przy czym okres analizy rynku w segmencie nieruchomości drogowych, ze względu na ich ograniczony obrót, został wydłużony ponad dwa lata tj. od 2017 r.

Na podstawie analizy rynku biegły ustalił, iż ceny sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości położonych w terenach upraw rolnych.

Ceny nieruchomości przeznaczonych pod uprawy rolne czy użytki zielone w gminie [..] najliczniej zawierają się w przedziale od [..] do [..] zł za jeden hektar, czyli od [..] do [..] zł za m2, zaś ceny najwyższe pojedynczo występujące od [..] do [..] zł za m2. Natomiast na rynku regionalnym ceny nieruchomości drogowych położonych na terenach nie inwestycyjnych zawierają się głównie w przedziale od [..] do [..] zł za m2.

Wobec tego biegły uwzględnił zasadę korzyści dla właściciela nieruchomości i określił wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania (drogi) - stosownie do treści art.134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n. - ponieważ cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości.

Natomiast ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), dalej jako rozporządzenie - zgodnie z którym w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się - jeżeli jest to możliwe - przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W związku z tym podstawę wyceny stanowiły transakcje dotyczące sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, nabywanych pod drogi publiczne, położonych na terenie rynku regionalnego. Zakres cenowy przyjętych do porównań transakcji zawierał się w przedziale od [...] do [...] zł za m2 - przy czym wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości biegły określił na kwotę [...] zł za m2.

Zaś wartość upraw jednorocznych została określona według zasad wynikających z treści przepisu art. 135 ust. 7 u.g.n.

Wojewoda [...] pozytywnie ocenił wartość dowodową tego operatu szacunkowego - uznając, że może on stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.

Następnie odniósł się do wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego [...] [...] - na potrzeby innej sprawy, w którym wartość 1 m2 gruntu nieruchomości została określona na kwotę [...] zł za m2 - podnosząc, iż jest on nieuzasadniony.

Ocenił też złożony do akt sprawy operat szacunkowy sporządzony na zlecenie skarżącego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] [...] (w którym wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości została określona na kwotę [...] zł za m2) - stwierdzając, że nie może on stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, ponieważ zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają pozytywną opinię o jego wartości dowodowej (przyjęte założenia opierają się na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych - co miało w konsekwencji wpływ na wynik szacowania).

Od powyższej decyzji odwołanie złożył [...] [...] - zarzucając, że organ I instancji ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, gdyż przyjęte przez biegłego nieruchomości porównawcze nie spełniają wymogu podobieństwa. Pominął zaś operat sporządzony na zlecenie organu w innej, lecz tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawie oraz kontroperat dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Dodał, iż Wojewoda odmówił stronie wglądu do akt sprawy za pośrednictwem systemu teleinformatycznego oraz nie przeprowadził rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia sprawy przy udziale autorów opinii o odmiennych poziomach cen.

Po rozpoznaniu odwołania, Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) dalej jako specustawa drogowa oraz przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121 ze zm.) dalej jako u.g.n. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ww. ustawę - przytaczając treść stosownych przepisów.

Wskazał też, iż podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] - [...] , gmina [...] , powiat [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowił operat szacunkowy z [...] lipca 2019 r. sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego [...] [...] - w którym wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalono na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), dalej jako rozporządzenie.

Następnie dokonał oceny tego operatu majątkowego stwierdzając, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania, gdyż spełnia wszystkie wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania - zatem nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia.

Zaś mając na uwadze fakt, że w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu [...] stycznia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...][...], dokonał oceny również tego operatu -uznając, iż zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości działki nr [...] . Dodał, że organ I instancji prawidłowo ocenił ten operat szacunkowy wskazując, iż nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości - ponieważ przyjęte przez rzeczoznawcę transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez co określona na ich podstawie wartość nieruchomości nie może być uznana za poprawną.

Na zakończenie odniósł się do pozostałych zarzutów skarżącego stwierdzając, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Na powyższą decyzję [...] [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi Rozwoju naruszenie:

• art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew zasadom doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania,

• art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości podobnych jako drogowe, kiedy żadna z przejętych nieruchomości na dzień kupna/sprzedaży nie była użytkowana jako droga publiczna,

• art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia nieruchomości porównawczych, kiedy jedna z nieruchomości porównawczych została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego,

• art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez powierzchowną ocenę dowodu - operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...][...] oraz przedłożonej odpowiedzi rzeczoznawcy z dnia [...] czerwca 2020 r. przejawiającą się:

- w uznaniu jakoby w operacie szacunkowym rzeczoznawcy [...] [...] większość nieruchomości porównawczych położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, kiedy z precyzyjnego opisu nieruchomości oraz odpowiedzi rzeczoznawcy wynika, że wszystkie nieruchomości podobne są położone na terenach wiejskich,

- w uznaniu za wadliwy dobór nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, kiedy kwestia ta stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została wyjaśniona szczegółowo w odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego,

- w uznaniu za wadliwy dobór cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), kiedy kwestia ta stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została wyjaśniona szczegółowo w odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego,

• art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej przejawiający się zastosowaniu odmiennego zakresu oceny dwóch dowodów (operatów szacunkowych) w sprawie - polegającej na ocenie, iż treść operatu rzeczoznawcy [...] [...] (prawidłowo [...] [...] ) oraz jej odpowiedź do zastrzeżeń strony, z uwagi na wiedzę specjalistyczną, są wystarczające do uznania wiarygodności dowodu oraz jednocześnie na uznaniu

(z wkroczeniem w wiedzę specjalistyczną) za niewiarygodny dowód (operat rzeczoznawcy [...] [...] ) pomimo, iż w operacie tym oraz odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2020 r. zawarty jest szczegółowy sposób wyceny nieruchomości,

• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności przedłożonego dowodu przez stronę - wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego [...] [...] w zakresie sporządzonej przez niego wyceny.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to:

• art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46. poz. 543, ze zm. w dalszej części u.g.n.) w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia rady ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z [...] września 2004 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - dalej w skrócie "rozporządzenie" poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, kiedy prawidłowa wykładnia nakazuje uznać, iż wyłącznie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, studium bądź decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej decydują o przeznaczeniu nieruchomości,

• art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 - 17 u.g.n. poprzez uznanie, iż nieruchomość przeznaczona w aktach planistycznych pod użytki rolne (nabyta pod wykonanie rowu przydrożnego) jest podobna do nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę,

• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn i powodów odmowy uznania wiarygodności wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego [...] [...] w zakresie zastrzeżeń organu I stopnia.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy a to:

• art. 154 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, iż o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania,

• art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę, nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej.

Ponadto - z powołaniem na art. 106 § 3 p.p.s.a. - wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:

1) zaświadczenia Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. w zakresie wskazania celu nabycia nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr.: [...] ),

2) zaświadczenia Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...] , obr.: [...] ) na dzień nabycia,

3) zaświadczenia Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...] , obr.: [...] ) na dzień nabycia,

4) zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...] . [...] , obr.; [...] ) na dzień nabycia

- na okoliczność uprawdopodobnienia istotności podniesionych zarzutów na wynik sprawy.

Wobec tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty [...] zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Postanowieniem z 19 lutego 2021 r. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ale z zupełnie innych względów niż w niej podniesione.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia

2020 r. orzekającą o ustaleniu wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] - [...] , gmina [...] , powiat [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa oraz odpowiednio stosowane - na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy - przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n.

Zatem zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej - który został przywołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji - do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten odsyła do stosowania przepisów u.g.n. - ale jedynie odpowiednio. Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie. Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (por. E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2018 r., s. 1024-1025) - zob. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17.

W myśl ust. 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej - w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. - formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona - stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Oczywiście przy respektowaniu wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii, których samodzielne podważenie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot tej wiedzy specjalistycznej pozbawiony) nie jest możliwe.

Zatem obowiązkiem organów orzekających było przede wszystkim skonfrontowanie opinii z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków.

W niniejszej sprawie zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Rozwoju dokonali tego rodzaju oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. - jednakże wyprowadzone przez nich wnioski, co do zgodności tego operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w niniejszej sprawie, okazały się błędne.

Przede wszystkim uszło ich uwadze, że w okolicznościach tej sprawy wycena działki przyjętej pod inwestycję drogową - w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi - pozostaje w rażącej sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia z 21 września 2004 r. - w tym w szczególności jego § 36. Ma to o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa działka nr [...] w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, położona była w terenie przeznaczonym - według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - pod obszary rolnicze.

Zaś przeznaczenie nieruchomości jest jedną z tych cech, które rzeczoznawca majątkowy musi brać pod uwagę w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia - zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej, określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

Uzasadniając wycenę działki nr [...]w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwołał się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści - zgodnie z którą w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Jednakże jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z ustawowym upoważnieniem do wydania tego rozporządzenia - zawartym w art. 159 u.g.n. - Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m. in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia (pkt 4). W niniejszej sprawie jest to teza tym bardziej uzasadniona, zważywszy na powołaną wyżej regułę odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. do szacowania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne.

Uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n. - w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych - zawiera § 36 ust. 3 rozporządzenia (tzw. mała zasada korzyści).

Stanowi on, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Zatem, jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia, nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia) - to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości

"z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym).

Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia (i reguła szacowania w nim zawarta - tzw. klasyczna zasada korzyści) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową.

W niniejszej sprawie tak jednak nie było, gdyż w chwili wydania decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość położona była w terenie przeznaczonym - według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego - pod obszary rolnicze.

Zastosowanie w sprawie miał więc § 36 ust. 3 rozporządzenia - tzw. mała zasada korzyści.

Reasumując, Sąd pragnie jeszcze raz podkreślić, iż oczywistym jest fakt, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu -nie mogą być stosowane łącznie.

Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej pod obszary rolnicze) - to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n.

W takim bowiem przypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ta ma zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17, Lex nr 2720335).

Również NSA w wyroku z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17, Lex nr 2639352 stwierdził: "Nie znajduje w takiej sytuacji zastosowania przywoływany w operacie § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania."

Jak już Sąd stwierdził wcześniej - taka sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Powyższe dyskwalifikuje zatem - jako miarodajny dowód w sprawie - wycenę działki nr [...] dokonaną w operacie szacunkowym J. L. , gdyż została ona oparta na ww. regulacji, a także na wprost zastosowanej tzw. klasycznej zasadzie korzyści (przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Z tych względów ustalenie na jej podstawie odszkodowania powoduje, że podjęta w tej materii ostateczna decyzja Ministra Rozwoju oceniana być musi jako wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego - co prowadzić musi do stwierdzenia jej nieważności, jak też do stwierdzenia nieważności opartej na tożsamym dowodzie decyzji Wojewody [...] .

Stwierdzając nieważność zaskarżonych decyzji Sąd wziął pod uwagę fakt, iż skargę w niniejszej sprawie wniósł jedynie beneficjent decyzji odszkodowawczej – A.K. . Zaś art. 134 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zatem zakaz ten nie działa, jeżeli decyzja narusza prawo.

W niniejszej sprawie wydane decyzje rażąco naruszają prawo poprzez zastosowanie niewłaściwej podstawy do ustalenia odszkodowania - co spowodowało niewspółmierność przyznanego odszkodowania do wartości przejętej nieruchomości.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Należy zatem wyjaśnić, co oznacza zasada słusznego odszkodowania wynikająca z tego art. oraz z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji Praw Człowieka i Obywatela i art. 16 Karty Praw Podstawowych.

Przydatne w tym zakresie jest odwołanie się do stanowiska Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który uznaje, że warunki uzyskania odszkodowania określone w przedmiotowych aktach prawa, są przedmiotem oceny w kontekście zgodności zakwestionowanych środków prawnych z zasadą sprawiedliwej równowagi oraz w szczególności pod kątem tego, czy nie stanowią nieproporcjonalnie wysokiego obciążenia dla skarżącego. W związku z tym, wywłaszczenie nieruchomości bez wypłacenia kwoty w sposób rozsądny odpowiadającej wartości tej nieruchomości będzie stanowiło nieproporcjonalną ingerencję, która nie może być uzasadniona zgodnie z art. 1 Pierwszego Protokołu Konwencji. Przywołany artykuł nie gwarantuje jednak prawa do otrzymania pełnego odszkodowania we wszystkich okolicznościach, ponieważ uprawnione cele służące ochronie interesu publicznego mogą uzasadniać wypłatę odszkodowania w kwocie niższej niż pełna wartość rynkowa (patrz Efstahiou, Michaldis i Motek Amerika przeciwko Grecji, The Holy Monasteries v. Greece, judgment of 9 December 1994, Series A no. 301-A, pp. 34-35, §§ 70-71, Vistnins and Perepjolkins przeciwko Łotwie Application no. 71243/01).

Również Trybunał Konstytucyjny - interpretując pojęcie "słusznego odszkodowania" z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - prezentował stanowisko, zgodnie z którym odszkodowanie powinno być tylko w sposób racjonalny "związane" z wartością wywłaszczonej nieruchomości, co nie oznacza, że w każdym wypadku musi ono dokładnie odpowiadać tej wartości.

Pogląd taki został wyrażony w wyroku TK z 20 lipca 2004 r., SK 11/2002, OTK-A 2004/7/66 - dotyczącym odszkodowań za wywłaszczenie na cele drogowe. Trybunał podkreślił, iż nieprzypadkowo w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne" (odszkodowanie), który ma bardziej elastyczny charakter.

Zdaniem TK należy przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. W celu ustalenia znaczenia pojęcia "słuszne odszkodowanie" należy uwzględnić również kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje wszakże na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Racjonalność działania nie pozwala ustawodawcy na dokonywanie wywłaszczenia w taki sposób, który ze względu na deklarowane cele publiczne zagrażałby ich osiągnięciu powodując skutki trudne do udźwignięcia przez budżet państwa. W świetle postanowień Konstytucji RP pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele.

Z tego punktu widzenia odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie "słuszne"(cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106).

W niniejszej sprawie odszkodowanie przyznane skarżącemu nie spełniało przymiotu "słusznego odszkodowania". Przy wydaniu decyzji odszkodowawczej nastąpiło rażące naruszenie przepisów rozporządzenia i u.g.n. - które było wynikiem wadliwej oceny kluczowego dowodu w sprawie tj. operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. - i naruszenia tym samym art. 80 k.p.a.

Skoro w dniu wydania decyzji zrid przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe tylko rolne - to biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (klasyczna zasada korzyści), natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć na przepisie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (mała zasada korzyści).

Zatem przyznane odszkodowanie wg. wartości nieruchomości drogowych ([...] zł za m2) było kompletnie nieadekwatne do wartości przejmowanej nieruchomości przeznaczonej pod obszary rolnicze (od [...] do [...] zł za m2) - w związku z czym rażąco naruszało interes publiczny (zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania jest inwestor - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad).

Wyjaśnić też należy, że wniosek o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze nie mógł zostać uwzględniony, gdyż nie miał on żadnego znaczenia w sprawie - wobec treści wydanego wyroku.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] zleci sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie z wykładnią przepisów podaną wyżej, a po jego sporządzeniu oceni go zgodnie za zasadą swobodnej oceny dowodów i wyda w sprawie stosowne rozstrzygniecie.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 206 p.p.s.a. - który stanowi, że w uzasadnionych przypadkach Sąd może odstąpić od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub części (...).

Z treści wydanego wyroku wynika, że skarżący formalnie "wygrał sprawę" - jednakże stwierdzenie nieważności obu decyzji nie pozostaje w żadnym związku z zarzutami skargi. To Sąd "z urzędu" dopatrzył się naruszenia prawa przez organy orzekające w sprawie - co wynika z treści uzasadnienia. Wobec czego zasądził na rzecz skarżącego podstawową stawkę wynagrodzenia radcy prawnego - [...] zł oraz kwotę [...] zł - tytułem zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875).

Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie powołanego przepisu Przewodnicząca Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem z [...] stycznia 2021 r. skierowała niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym - o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Przy czym - poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok - sądowa kontrola niczym nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.