Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 943/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 250
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 26 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Referent stażysta Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 roku sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi T. B. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką [...] Spółka partnerska w Ł. przy ul. A 25 C lok. 288 kwotę 516,60 (pięćset szesnaście 60/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 943/17

UZASADNIENIE

W dniu 14 maja 2013 r. D. Z. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2013, tj. jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 5,91 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatności zwierzęcej) do powierzchni 5,91 ha trwałych użytków zielonych.

W dniu 11 stycznia 2013 r. powiatowy lekarz weterynarii podjął próbę przeprowadzenia w gospodarstwie D. Z. kontroli w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze IRZ - Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt. Strona powiadomiona wcześniej o kontroli, odmówiła jej przeprowadzenia. Organ I instancji nie uwzględnił prośby strony o ponowną kontrolę, powołując się na okoliczność uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli i odmowy podpisania protokołu przez wnioskodawcę. Organ wskazał na treść art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L Nr 316, str. 65; powoływanego dalej jako: rozporządzenie Nr 1122/2009), zgodnie z którym odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok. Decyzja ta została uchylona przez Dyrektora [...] OR ARiMR decyzją z dnia [...]. Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, zwrócił się do Powiatowego Lekarza Weterynarii w R. o wyjaśnienie kwestii odmowy przeprowadzenia kontroli w dniu 11 stycznia 2013 r. W odpowiedzi na powyższe Powiatowy Lekarz Weterynarii wyjaśnił, że D. Z. została poinformowana o terminie kontroli, a następnie w dniu 11 stycznia 2013 r. odmówiła jej przeprowadzenia. Pouczono ją przy tym, iż odmowa przeprowadzenia kontroli skutkować będzie odmową płatności, o które się ubiega.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. odmówił przyznania D. Z. wnioskowanych płatności na podstawie art. 26 ust. 2 rozporządzenia Nr 1122/2009.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor OR ARiMR w Ł. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 7 oraz art. 31a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164; dalej: ustawa o płatnościach), regulujących warunki przyznawania JPO do gruntów oraz tryb przeprowadzania kontroli na miejscu. Organ wyjaśnił, ze zgodnie z art. 32 rozporządzenia Nr 1122/09 z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, zaś rolnik może zgłosić na piśmie zastrzeżenia do ustaleń raportu, z którymi się nie zgadza (art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach). W rozpoznawanej sprawie raport z kontroli doręczono D. Z. w dniu 8 marca 2013 r., jednakże nie skorzystała ona z możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. W piśmie z dnia 21 marca 2013 r. podniosła, iż miała gorączkę i zapalenie uszu oraz nie zdawała sobie sprawy z konsekwencji odmowy przeprowadzenia kontroli i zwróciła się z prośbą o ponowną kontrolę. Organ I instancji nie stwierdził przesłanek do podważenia wyników kontroli oraz odmówił przeprowadzenia ponownej kontroli w przedmiotowym zakresie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i stwierdził, że D. Z. nie przedstawiła dowodów na okoliczność choroby w dniu 11 stycznia 2013 r., wbrew regulacji art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach. W związku z powyższym, zasadna była odmowa płatności na podstawie art. 26 ust. 2 rozporządzenia Nr 1122/2009. We wniosku o przyznanie płatności wnioskodawczyni zobowiązała się bowiem do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa rolnego, do okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności, a także do utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami oraz przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. Z. wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz wskazała na brak świadomości, co do celów przybycia do jej gospodarstwa rolnego powiatowego lekarza weterynarii i podejmowanych czynności, a w szczególności woli dokonania kontroli.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2015 r. sygn. III SA/Łd 179/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę D. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podstawę prawną odmowy przyznania skarżącej wnioskowanych płatności stanowił art. 26 ust. 2 rozporządzenia Nr 1122/2009, zgodnie z którym jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy uzasadniał odmowę przyznania płatności, ponieważ poza sporem jest, iż skarżąca w dniu 11 stycznia 2013 r. nie zgodziła się na przeprowadzenie kontroli jej gospodarstwa przez osoby upoważnione przez powiatowego lekarza weterynarii do wykonania czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. Zdaniem Sądu, sprzeczne z zasadami logiki jest stanowisko skarżącej, iż nie rozumiała w jakim celu przybyli do niej przedstawiciele powiatowego lekarza weterynarii w dniu 11 stycznia 2013 r. Jeśli bowiem strona złożyła wniosek o dopłaty i zobowiązała się umożliwić kontrolę gospodarstwa, to była świadoma celu przybycia osób upoważnionych do dokonywania czynności kontrolnych. Zdaniem WSA, postępowanie skarżącej nie świadczy o braku świadomości celów kontroli, lecz o lekceważeniu obowiązków.

Sąd podniósł również, że skarżąca powoływała się na złe samopoczucie w dniu kontroli, spowodowane chorobą, jednak nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających wystąpienie poważnych problemów zdrowotnych, wyłączających lub ograniczających jej świadomość lub zdolność komunikowania się z innymi osobami w dniu 11 stycznia 2013 r., pomimo, że z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach wynika, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. Z., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu obejmujących podatek od towarów i usług.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej; p.p.s.a.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na uznaniu, iż Dyrektor [...] OR ARiMR wyczerpująco zbadał i rozpatrzył całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada prawu bowiem organ utrzymuje w mocy decyzję, pomijając całkowicie kwestię wcześniejszych instrukcji organu II instancji oraz wewnętrznych sprzeczności w danych od lekarza weterynarii, wykluczających możliwość uznania ich za podstawę odmowy przyznania płatności, a organ tych sprzeczności nie poddał analizie oraz nie wykazał jaki związek łączył kontrolę weterynaryjną z przyznaniem płatności w ramach wspierania gospodarowania w zakresie roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych;

b) naruszenia przez organ administracyjny art. 9 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 oraz art. 50 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że strona nie została skutecznie i prawidłowo zawiadomiona o kontroli, bowiem zawiadomienie strony o działaniach organu (kontroli) nie zawierało właściwego pouczenia o prawach i obowiązkach strony, w tym również w zakresie kontroli ze strony organu oraz nie został zawiadomiony ustanowiony w sprawie pełnomocnik D. Z., zatem zawiadomienie strony o kontroli było wadliwe i jako takie nieskuteczne;

c) naruszenia przez organ administracyjny art. 76 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień weterynarza jako dowodu z wiarygodnego dokumentu urzędowego z pominięciem zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń co do jego treści;

d) naruszenia przez organ administracyjny art. 136 k.p.a. co skutkowało naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie rozstrzygnięcia sprzeczności w wyjaśnieniach lekarza weterynarii oraz utrzymanie decyzji I instancji w mocy, mimo że wobec istotnych sprzeczności oraz braków w materiale dowodowym decyzja winna zostać uchylona.

2. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 2 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na braku rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi istoty sprawy, w tym w szczególności pominięcie i nierozpoznanie przez sąd pierwszej instancji wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów w tym zarzutów podniesionych na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. przez pełnomocnika skarżącej;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 9 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., art. 76 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] OR ARiMR, w sytuacji gdy w toku sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednak sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy, a w konsekwencji nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r. sygn. II GSK 2256/15 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Łodzi i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał, iż w kontekście regulacji prawnych odnoszących się do przyznawania płatności zarzut, że strona nie została skutecznie i prawidłowo zawiadomiona o kontroli jest niezasadny. Okoliczność, że to skarżąca a nie jej pełnomocnik została powiadomiona o zamiarze przeprowadzenia kontroli, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Bezspornym zdaniem NSA jest fakt, iż skarżąca była obecna przy próbie kontroli i to jej działanie spowodowało, że kontrola nie doszła do skutku, będąc pouczoną o skutkach wynikających z braku możliwości przeprowadzenia kontroli z jej winy. Natomiast jej zachowania, jak i niezrozumienia pouczenia ustnego o konsekwencjach uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, nie można tłumaczyć brakiem wsparcia pełnomocnika oraz chorobą (problem z uszami).

NSA podkreślił, że przepis art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, modyfikuje i odmiennie niż k.p.a. rozkłada tzw. ciężar dowodów pomiędzy stroną i organem postępowania administracyjnego. O ile bowiem w ramach postępowania administracyjnego to na organie ciąży obowiązek udowadniania wszystkich okoliczności faktycznych, o tyle w postępowaniach toczących się na podstawie tej ustawy to na stronie ciąży obowiązek wykazania wszystkich okoliczności, na które powołuje się ona w ramach prowadzonego postępowania. Natomiast skarżąca w toku całego postępowania nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających wystąpienie u niej poważnych problemów zdrowotnych, wyłączających lub ograniczających jej świadomość lub zdolność komunikowania się z innymi osobami w dniu kontroli. Ponadto, we wniosku złożonym przez skarżącą o przyznanie płatności znajduje się oświadczenie o zobowiązaniu się do umożliwienia wstępu osób uprawnionych do wykonywania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa. Stąd też skarżąca winna mieć świadomość, iż kontrola może być przeprowadzona w jej gospodarstwie i zobowiązana będzie do umożliwienia jej przeprowadzenia.

Za niezasadny i pozostający bez wpływu na wynik sprawy NSA uznał również zarzut nierozstrzygnięcia sprzeczności w wyjaśnieniach lekarza weterynarii z marca i lipca 2014 r., skoro bezspornym jest, iż skarżąca sprzeciwiła się przeprowadzeniu kontroli w swoim gospodarstwie, a okoliczność tę przyznała w toku prowadzonego postępowania.

NSA za zasadny uznał natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał bowiem, że uniemożliwienie przez skarżącą przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej spowodowało odmowę wnioskowanych płatności na rok 2013. Z uzasadnienia wynika również, że jeżeli rolnik uniemożliwia prowadzenie kontroli gospodarstwa, to musi liczyć się z odmową przyznania płatności. Pomimo powyższych twierdzeń, WSA nie wyjaśnił jednak jakie są wzajemne relacje uniemożliwienia przez skarżącą przeprowadzenia kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC) w jej gospodarstwie, a przyznaniem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Takich wyjaśnień nie zawierają także zdaniem NSA uzasadnienia organu I i II instancji, co spowodowało naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie NSA brak takich wyjaśnień stanowi istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy i sprawia, że trudno jest zweryfikować prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w powyższym zakresie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi sprawę do ponownego rozpoznania.

Na rozprawie przed WSA w dniu 8 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, obejmujących również zastępstwo strony przed NSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, iż badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, iż stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2256/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2015 r. o sygn. III SA/Łd 179/15 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Rozpatrując zatem obecnie niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi związany był wykładnią prawa i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 18 maja 2017 r.

Rozpoznając ponownie skargę, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. z art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 i art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Przede wszystkim, wskazać należy za powołanym wyżej wyrokiem NSA, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania D. Z. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] organy nie wyjaśniły, jakie są wzajemne relacje uniemożliwienia przez skarżącą przeprowadzenia kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC) w jej gospodarstwie w dniu 11 stycznia 2013 r., a przyznaniem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w oparciu o wniosek złożony 14 maja 2013 r.

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje zostają odrzucone, jeżeli beneficjenci lub ich reprezentanci uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli. Wszelkie kwoty, które już wypłacono z tytułu tej operacji, zostają odzyskane, uwzględniając kryteria określone w art. 18 ust. 2 niniejszego rozporządzenia. Ponadto, w myśl art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola.

W świetle wyżej przywołanego przepisu art. 4 ust. 6 rozporządzenia 65/2011 prawodawca wspólnotowy przewidział sankcję w postaci nieprzyznania wnioskowanej pomocy (określaną jako odrzucenie wniosku), gdy beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwi przeprowadzenie kontroli na miejscu. W wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., w sprawie C - 536/09, wydanego na gruncie analogicznego przepisu art. 23 ust 2 rozporządzenia rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r.) dotyczącego odrzucenia wniosku w przypadku uniemożliwienia kontroli Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu", zawarte w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Trybunał podkreślił również, iż wobec rozbieżności w poszczególnych wersjach językowych pojęcie to należy interpretować w świetle kontekstu, w który się wpisuje, ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego jest częścią. Jeśli zaś chodzi o kontekst, w który wpisuje się wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli", to jest on zawarty w art. 4 rozporządzenia Komisji (UE), który ustanawia ogólne zasady, zgodnie z którymi należy przeprowadzać kontrole, które są niezbędne dla osiągnięcia celów zamierzonych w rozporządzeniu i że w konsekwencji fakt tworzenia przeszkód dla ich przeprowadzenia może w tej perspektywie prowadzić wyłącznie do poważnych konsekwencji prawnych, takich jak odrzucenie wniosków o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, jaki przewiduje art. 4 ust. 6 tego rozporządzenia w odniesieniu do kontroli (wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r. II GSK 2143/14).

W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 skarżąca zadeklarowała działki o łącznej powierzchni 5,91 ha. Do wniosku dołączyła materiał graficzny, na którym wskazała położenie zgłoszonych do płatności działek rolnych. Z akt sprawy wynika, że zamierzona kontrola miała być przeprowadzona w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC). Organy obu instancji ograniczyły się w zasadzie do przedstawienia przebiegu kontroli, upoważnienia i uprawnień osoby przeprowadzającej kontrolę (art. 31, art. 31a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz skutków uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w postaci "odrzucenia" wniosku (art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ). W uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji nie zawarły jednak żadnego wyjaśnienia, jaki jest związek pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej i płatnością w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podkreślić należy, iż w myśl wyżej cytowanych przepisów rozporządzeń Komisji nr 65/2011 i nr 1122/09, w sytuacji gdy rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola. Organy obu instancji winny zatem precyzyjnie określić, jaki jest związek pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia w dniu 11.01.2013 r. kontroli na miejscu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC), a przyznaniem płatności, o którą ubiega się rolnik, w oparciu o wniosek z 14.05.2013 r. Brak takiego wyjaśnienia stanowi istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie sprawia to, że w rozpoznawanej sprawie trudno zweryfikować prawidłowość stanowiska organów w zakresie odmowy przyznania D. Z. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Wskazać przy tym należy, iż Sąd uchylając decyzję organu II instancji nie przesądza o ewentualnej treści ponownego rozstrzygnięcia organu w przedmiocie przyznania skarżącej płatności bezpośrednich na rok 2013, gdyż na obecnym etapie postępowania wyrażanie w tym zakresie jednoznacznej oceny byłyby bowiem przedwczesne i nieuprawnione. Natomiast stwierdzone uchybienia niewątpliwie uzasadniają wyeliminowanie zaskarżonej decyzji obarczonej ww. wadami prawnymi, gdyż Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione przez stronę w toku postępowania.

Jak wskazano powyżej, organ nie wykazał jaki jest związek pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia w dniu 11 stycznia 2013 r. kontroli na miejscu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC), a przyznaniem płatności, o którą ubiega się skarżąca na podstawie wniosku z 14 maja 2013 r. i w tej kwestii Sąd nie może zastępować organu, gdyż nie leży to w zakresie jego uprawnień i obowiązków. Takie działanie naruszałoby także konstytucyjną zasadę rozdzielenia władzy wykonawczej od sądowniczej. Wyrok (rozstrzygnięcie i uzasadnienie) sądu administracyjnego ocenia tylko legalność - zgodność z prawem materialnym, procesowym i ustrojowym - zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, powołując się ponownie na wyrok NSA w spr. II GSK 2256/15, należy wskazać że zarzut, iż strona nie została skutecznie i prawidłowo zawiadomiona o kontroli jest niezasadny. Okoliczność, że to skarżąca, a nie jej pełnomocnik, została powiadomiona o zamiarze przeprowadzenia kontroli, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem pamiętać, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny, jeżeli strona wskaże, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym jest fakt, iż skarżąca była obecna przy próbie kontroli i to jej działanie spowodowało, że kontrola nie doszła do skutku, będąc pouczoną o skutkach wynikających z braku możliwości przeprowadzenia kontroli z jej winy. Okoliczności tej skarżąca nie kwestionowała. Jej zachowania, jak i niezrozumienia pouczenia ustnego o konsekwencjach uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, nie można tłumaczyć brakiem wsparcia pełnomocnika oraz chorobą (problem z uszami).

Przepis art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, modyfikuje i odmiennie niż k.p.a. rozkłada tzw. ciężar dowodów pomiędzy stroną i organem postępowania administracyjnego. O ile bowiem w ramach postępowania administracyjnego to na organie ciąży obowiązek udowadniania wszystkich okoliczności faktycznych, o tyle w postępowaniach toczących się na podstawie tej ustawy, to na stronie ciąży obowiązek wykazania wszystkich okoliczności, na które powołuje się ona w ramach prowadzonego postępowania. Natomiast skarżąca w toku całego postępowania nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających wystąpienie u niej poważnych problemów zdrowotnych, wyłączających lub ograniczających jej świadomość lub zdolność komunikowania się z innymi osobami w dniu kontroli. Ponadto należy podkreślić, że we wniosku złożonym przez skarżącą o przyznanie płatności znajduje się oświadczenie o zobowiązaniu się do umożliwienia wstępu osób uprawnionych do wykonywania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa. Stąd też skarżąca winna mieć świadomość, iż kontrola może być przeprowadzona w jej gospodarstwie i zobowiązana będzie do umożliwienia jej przeprowadzenia.

Za niezasadny należy uznać zarzut nierozstrzygnięcia sprzeczności w wyjaśnieniach lekarza weterynarii z marca 2013 r. i lipca 2014 r. Z akt sprawy wynika iż organ w swych ustaleniach oparł się na informacji Powiatowego Lekarza Weterynarii z R. z dnia 10 lipca 2014 r., z której wynika, że to skarżąca została poinformowana o terminie przeprowadzenia kontroli, a następnie w dniu 11 stycznia 2013 r. odmówiła przeprowadzenia kontroli oraz została poinformowana, iż odmowa ta skutkować będzie odmową płatności, o które się ubiega. Przy takim stanowisku organów nie można zasadnie stwierdzić, iż zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie informacji uzyskanych od lekarza weterynarii. Zarzucone w skardze kasacyjnej rozbieżności w informacjach zawartych w piśmie lekarza weterynarii z 26 marca 2013 r., a jego piśmie z dnia 10 lipca 2014 r. w świetle jednoznacznych ustaleń organu nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Bezspornym w sprawie jest bowiem, iż skarżąca sprzeciwiła się przeprowadzeniu kontroli w swoim gospodarstwie, a okoliczność tę przyznała w toku prowadzonego postępowania. Dlatego zarzut naruszenia art. 76 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. nie jest zasadny.

Z opisanych wyżej względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Zalecenia dla organu, co do dalszego trybu postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.

W punkcie 2 wyroku przyznano wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1999 ze zm.), zgodnie z którym koszty nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej przez adwokata z urzędu, ponosi Skarb Państwa. W niniejszej sprawie koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części, a pełnomocnik złożył stosowny wniosek. O kosztach orzeczono na podstawie § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c) i ust. 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.).

d.j.