Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 82/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Burmistrz Miasta w udzieleniu informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" pkt 3 dotyczącego raportu z przeprowadzonego audytu - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę 737 zł (siedemset trzydzieści siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że D. P., wnioskiem z dnia 5 grudnia 2012 r., zażądał udzielenia informacji publicznych, dotyczących audytu "budżet miasta i Urzędu Miasta w A w okresie od 01.01.2011r do 31.12.2011r i 01.01.2012r do 30.06.2012r pn: Sytuacja finansowa Gminy Miejskiej A", sporządzonego przez Stowarzyszenie Skarbników Samorządowych. Zwrócono się o wydanie umów z tym Stowarzyszeniem, zawartych w latach 2010-2012, faktur wystawionych przez ten podmiot oraz raportu z przeprowadzonego audytu.

Burmistrz Miasta, pismem z dnia 21 grudnia 2012 r., poinformował D. P., że wnioskowana informacja nie podlega udostępnieniu oraz przesłał kopię umowy zawartej ze Stowarzyszeniem na przeprowadzenie audytu oraz wskazał, że kwota wynagrodzenia za przeprowadzenie audytu wymieniona jest w tej umowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi na bezczynność, oddalił ją. Wskazano, że raport z przeprowadzonego audytu nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Żądana dokumentacja jest raportem z audytu przeprowadzonego na podstawie przepisów działu VI ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.). Do dokumentów, o których mowa w art. 284 u.f.p. nie znajduje zastosowania przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., ponieważ audyt nie jest dokumentacją przebiegu i efektów kontroli ani wystąpieniem, stanowiskiem, wnioskami i opinią podmiotów tę kontrolę wykonujących. Nie jest więc dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ nie jest oświadczeniem woli lub wiedzy, utrwalonym i podpisanym w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowanym do innego podmiotu, lub złożonym do akt. Stwierdzono także, że materiały będące podstawą do licznych koncepcji wewnętrznych i ścierania się poglądów wewnątrz samego organu, które nie przybrały zinstytucjonalizowanych kształtów, podobnie jak np. zapiski i notatki urzędnika organu administracji publicznej gromadzącego materiały do rozpoznania sprawy zakończonej orzeczeniem z jego udziałem nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej.

Sąd I instancji uznał, że z uwagi na specyfikę dokumentów audytowych – a zwłaszcza ich stricte wewnętrznego oraz zasadniczo roboczego i nieostatecznego charakteru – nie można podzielić stanowiska, że dokumenty wytworzone w trakcie audytu, o których mowa w art. 284 u.f.p., nie mają charakteru dokumentów wewnętrznych. Przepis ten "nadaje charakter publiczny" wyłącznie planowi audytu oraz sprawozdaniu z wykonania tego planu oraz potwierdza zasadniczo niepubliczny charakter dokumentów związanych z audytem wewnętrznym, a nie go statuuje. Nie ma więc znaczenia czy dany dokument wytworzony w ramach procedury audytowej pochodzi bezpośrednio od audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce czy usługodawcy. W każdym przypadku nie będzie on stanowić informacji publicznej. Tym samym raport niezależnego zespołu audytowego na temat funkcjonowania kontroli zarządczej w Gminie A nie stanowi, w świetle art. 284 ust. 1 u.f.p., informacji publicznej. Raport ten nie jest bowiem planem audytu, w rozumieniu § 8 rozporządzenia, nie posiada również waloru sprawozdania z wykonania tego planu. Przedmiotowy raport zakwalifikować należy, zgodnie z art. 284 ust. 2 u.f.p., jako "inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego". Z mocy wyraźnego wyłączenia ustawowego dokument ten nie stanowi jednak informacji publicznej, a więc Burmistrz, informując o niemożności udostępnienia tego dokumentu, nie dopuścił się bezczynności.

Skargę kasacyjną wniósł D. P., żądając uchylenia wyroku WSA w Olsztynie w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta A wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.

NSA, postanowieniem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1297/13, zawiesił postępowanie w sprawie ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt K 14/13 o stwierdzenie niezgodności art. 284 ust. 2 u.f.p. z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP. Następnie postanowieniem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1297/13, w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt K 14/13, podjął zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października 2015r., I OSK 1798/15 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt K 14/13 orzekł, że art. 284 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) jest niezgodny z art. 61 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.).

Podniesiono, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisów ustawy, na podstawie których były wydane decyzje w przedmiotowej sprawie (czego nie mógł uwzględnić WSA w Olsztynie w wyroku o sygn. akt II SAB/Ol 1/13) nie może być nie brane pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną, do czego obliguje uchwała z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, zgodnie z którą w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, NSA powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związanym postanowieniami art. 183 § P.p.s.a. Uchwała ta ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tym bardziej że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów, których niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Dodać trzeba, że do respektowania przedmiotowej uchwały zobowiązuje ponadto przepis art. 269 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Podkreślono należy, że stanowisko zajęte w uchwale o sygn. akt I OPS 9/09, skład rozpoznający przedmiotową sprawę podziela w całej rozciągłości, uznając tym samym, iż stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 284 ust. 2 u.f.p. z Konstytucją, pozwala na bezpośrednie zastosowanie przepisów art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP.

Podniesiono, że Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien zbadać charakter żądanej przez skarżącego dokumentacji wytworzonej podczas audytu budżetu Miasta A. W tym zakresie konieczne jest odróżnienie dokumentów zawierających informację publiczną od dokumentów o charakterze wewnętrznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna.

Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie zaś do art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji.

Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest udzielenie informacji dotyczącej pktu 3 wniosku czyli raportu z wykonanego audytu. W pozostałym zakresie wnioskowane informacje zostały stronie udostępnione.

Należy wskazać również, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji nie może zatem orzec w sposób odmienny od wykładni przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2015 r. (I OSK 1798/15) mają zatem pierwszorzędne znaczenie i są wiążące przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

W orzeczeniu tym podniesiono, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt K 14/13 orzekł, że art. 284 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) jest niezgodny z art. 61 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.).

Trybunał Konstytucyjny, wskazując na sprzeczność z Konstytucją art. 284 ust. 2 u.f.p., jednocześnie podniósł, że "nie jest zadaniem Trybunału rozstrzyganie, które z poszczególnych dokumentów wytwarzanych przez audytora stanowią informację publiczną, stosownie do wskazanych wyżej kryteriów, a które nie. Kwestie te powinny rozstrzygać w pierwszej kolejności organy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, oceniające, czy dokument, którego udostępnienia w trybie u.d.i.p. żąda skarżący, stanowi informację publiczną, zaś w przypadku sporu - sądy administracyjne. Zakres pojęcia informacji publicznej podlega ustaleniu przede wszystkim na podstawie art. 61 Konstytucji, a także na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym uznano, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej zarówno podmioty zobowiązane do udzielenia informacji, jak i sądy administracyjne zobowiązane są do oceny czy dokumentacja wytworzona przez audytora w toku wykonywania audytu jednostki finansów publicznych posiada walor informacji publicznej. Dodano, że Trybunał Konstytucyjny, odwołując się szeroko do własnego orzecznictwa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, zaakceptował koncepcję "dokumentu wewnętrznego", jako dokumentu, który nie został wykorzystany w procesie decyzyjnym lub którego treść dotyczy jedynie sfery zamierzeń. Dokumenty wewnętrzne nie zwierają informacji publicznej i wobec tego nie podlegają udostępnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz postanowienie NSA z dnia 21 grudnia, 2010 r., sygn. akt I OSK 1975/10).

Podniesiono, że Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien zbadać charakter żądanej przez skarżącego dokumentacji wytworzonej podczas audytu budżetu Miasta A. W tym zakresie konieczne jest odróżnienie dokumentów zawierających informację publiczną od dokumentów o charakterze wewnętrznym.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782, j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02).

W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznym stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informację publiczną, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy zamieszczony został zaś przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną.

Uwzględniając wszystkie te aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu zakres określony pkt 3 wniosku skarżącego odnosi się do przedmiotu, którego treścią jest informacja publiczna. Żądane dane są bowiem informacją o zaistniałych faktach, które bezsprzecznie mają charakter publiczny i prowadzone są w interesie oraz dla dobra obywateli. Wnioskowany raport dotyczy bowiem audytu zewnętrznego w zakresie wyniku finansowego za 2011r. z uwzględnieniem zadań dotyczących określonych obszarów oraz analizy dochodów i wydatków wg budżetu realizowanego w 2012r. w określonych obszarach. Wykonanie budżetu za 2011r. i jego wykonywanie w 2012r. z pewnością nie jest sprawą dotyczącą wewnętrznej organizacji urzędu. Prawidłowość wykonywania budżetu dotyczy po prostu każdego obywatela danej społeczności.

Trzeba mieć na uwadze, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym w myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Treść ww. przepisu skłania do przyjęcia, że chodzi tu o oświadczenie woli lub wiedzy odzwierciedlające stanowisko organu (funkcjonariusza publicznego), kończące pewien proces decyzyjny lub potwierdzające istniejący już i ukształtowany stan faktyczny.

Wyraźnego zaznaczenia jednak wymaga, że prawo do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów nie zostało ograniczone wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu na gruncie u.d.i.p. należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35).

Organ, ponownie rozpoznając wniosek strony, musi przeanalizować czy wnioskowane informacje mogą być udzielone skarżącemu czy też zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. W takim przypadku organ zobowiązany byłby odmówić udzielenia takich informacji w procesowej formie decyzji. W ocenie Sądu wnioskowany dokument w postaci raportu z audytu stanowi informacje publiczną. Gdyby jednak znalazły się w nim dane objęte tajemnicą prawnie chronioną bądź dane osobowe osób prywatnych, wówczas takie informacje podlegałyby ograniczeniu.

Sąd nie rozstrzyga w tym miejscu jak należy merytorycznie rozstrzygnąć wniosek strony. Pozostaje to w gestii organu, który ponownie przeanalizuje i rozpozna wniosek skarżącego.

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje prawne określające sposób udzielania informacji publicznych, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że organ nie rozpoznał w prawidłowy sposób wniosku strony o udostępnienie jej informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 grudnia 2012r. pkt 3 w terminie 14 dni.

Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt II, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że wydaje się, iż organ był przekonany o prawidłowym załatwieniu wniosku. Ponadto przedłużające się postepowanie sądowe wynikało z faktu, że NSA, postanowieniem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1297/13, zawiesił postępowanie w sprawie ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt K 14/13 o stwierdzenie niezgodności art. 284 ust. 2 u.f.p. z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP.

O kosztach orzeczono w pkt III stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.