Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2430/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego M. R. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z [...] października 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231); zwanej dalej ustawą o Agencji oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356); zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie M. R. przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że M. R. [...] stycznia 2019 r. wystąpił do Dyrektora o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Z załączonego do wniosku rozkazu personalnego Dowódcy Garnizonu [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] wynika, że został on powołany do zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba kontraktowa. Rozkazem personalnym Dowódcy Pułku Ochrony z [...] grudnia 2018 r. nr [...] wyznaczono go na stanowisko służbowe w Pułku Ochrony. Na podstawie decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] lipca 2017 r. nr [...] otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] w kwocie 12. 474,00 zł. Następnie funkcjonariusz został zwolniony ze służby w Straży Granicznej przed upływem 10 lat i decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] lutego 2019 r. nr [...] zobowiązano go do zwrotu pomocy finansowej w wysokości 6. 237,00 zł.

Zgodnie z art. 21 ust. 4 w zw. z art. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, przydział lokalu nie może nastąpić, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5 poz. 19, z późn. zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery (w tym żołnierzom) i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny, i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury tj., do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu z 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

Organ zaznaczył, że analogicznie z ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 305, z późn.zm.), wynikało (w czasie wypłaty stronie pomocy finansowej) i wynika, że funkcjonariusz ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera także ograniczenia kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej.

Zdaniem Prezesa cel i sens zarówno ustawy o zakwaterowaniu, jak i o Straży Granicznej stanowią podstawę uznania, że realizacja uprawnień mieszkaniowych przez Państwo na rzecz żołnierza czy funkcjonariusza w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz. Tak więc fakt otrzymania pomocy finansowej przez M. R., który był funkcjonariuszem nie może zostać pominięty.

Z analizy dalszych rozwiązań prawnych w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 330, z późn. zm.) wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie (Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa) na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego np. w Staży Granicznej. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej i wojskowej są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych – Dz. U. z 2019 r. poz. 289, z późn. zm.), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, z późn. zm.). Tym samym przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP.

W ocenie organu zasadnym jest także powołanie się na art. 2 i 32 Konstytucji RP, które stanowią o konieczności przestrzegania zasad: równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. W związku z tym wszystkie podmioty – adresaci norm prawnych chrakteryzujący się daną cechą istotną mają być traktowani równo, tj. żaden z żołnierzy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie. Tak więc uznanie, że strona względem innych żołnierzy miałaby być potraktowana inaczej, czyli powinna otrzymać dwukrotnie wsparcie Państwa, w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. Ponadto wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej, na podstawie przywołanych ustaw pragmatycznych, były i są nadal pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób.

Uwzględniając specyfikę służby organ stwierdził, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak funkcjonariusz Straży Granicznej, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Straży Granicznej. W związku z tym w tej sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z zastosowaniem wskazanej wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że strona nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa, na ten sam cel, obecnie w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu powodowałby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Nie można zatem zgodzić się z poglądem wyrażonym przez stronę, że organ pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.

Pomoc finansową wypłaconą stronie jako funkcjonariuszowi Straży Granicznej należy uznać za świadczenie, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowania, z uwagi na podobny charakter tych świadczeń ze względu na cel jakiemu służą. Powoduje to, że ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy - ze środków budżetu Państwa - na ten sam cel. Wypłata pomocy finansowej przyznanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu oznacza, że na kanwie ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone, co wyklucza ponowne skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania. Z treści art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jednoznacznie wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową, a M. R. bezspornie skorzystał już z przysługujących mu uprawnień wynikających z ustawy o Straży Granicznej, w formie wypłaty pomocy finansowej.

W ocenie organu odwoławczego tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne niezależnie od okoliczności w jakich ta pomoc została przyznana.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. R. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] października 2020 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zrzucił naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 , ust. 4 i ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z uwagi na:

a) odmowę przyznania kwatery lub innego lokalu mieszkaniowego wnioskodawcy, który uzyskał pomoc finansową, nie będąc żołnierzem zawodowym,

b) na odmowę przyznania kwatery lub innego lokalu mieszkaniowego wnioskodawcy, który uzyskał pomoc finansową po 31 grudnia 1995 r.

2. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 6 K.p.a., przez jego niezastosowanie i podjęcie rozstrzygnięcia na domniemanej podstawie prawnej, co narusza zasadę praworządności,

b) art. 7a K.p.a. i art. 81a K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. przez odebranie uprawnienia do przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego z uwagi na okoliczność, że realizacja jego potrzeb mieszkaniowych prowadziłaby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy, podczas gdy nie byli oni stroną postępowania, postępowanie nie dotyczyło praw i obowiązków żołnierzy, ustawa nie wyłącza uprawnienia do otrzymania kwatery lub innego lokalu mieszkalnego od sposobu nawiązania stosunku służbowego w Siłach Zbrojnych RP, ani od sytuacji mieszkaniowej innych żołnierzy,

c) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wobec utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa procesowego i materialnego.

Skarżący stwierdził, że przydziału kwatery podobnie jak prawa do emerytury służb mundurowych nie można rozpatrywać gdy nie ma ku temu wyraźnego odesłania ustawowego. W przedmiotowej sprawie organ odmówił mu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego powołując się na pozaustawowe przesłanki. Zaznaczył, że jeżeli wolą ustawodawcy byłoby pozbawienie prawa do kwatery/lokalu mieszkalnego nawiązujących stosunek służbowy w Siłach Zbrojnych, byłych funkcjonariuszy Straży Granicznej, to zapis taki wprowadzony zostałby do ustawy. Podczas orzekania z jego wniosku wyłączeń dotyczących osób przechodzących z innych służb mundurowych nie było.

Podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego przywołuje m.in. art. 17a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który dotyczy powołania do zawodowej służby wojskowej osób z innego rodzaju służb mundurowych niż wojsko, a jego treść dotyczy stanowiska służbowego - zaszeregowania do stopnia wojskowego równorzędnego ze stopniem posiadanym w poprzedniej służbie. Zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy jednak przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, stąd przywołanie art. 17a ustawy, jako argumentu na jego niekorzyść musi zostać uznane za nieporozumienie. Przepis ten znajduje się w rozdziale "Powołanie do zawodowej służby wojskowej", wobec czego odniesienia do innych służb mogą być, zgodnie z zasadami wykładni, rozpoznawane tylko w kontekście czynności powołania do służby. W art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu ustawodawca używa określenia "żołnierzowi zawodowemu". Wobec powyższego intencją prawodawcy było ograniczenie przesłanek negatywnych prawa pomocy mieszkaniowej do zdarzeń dotyczących wyłącznie osób, będących na dzień ziszczenia przesłanki uzyskania wcześniejszej pomocy finansowej żołnierzami zawodowymi. Takie rozumienie regulacji, przy uwzględnieniu wykładni językowo - logicznej, jest jedynym dopuszczalnym. Wbrew stanowisku Prezesa brak jest przesłanek do stosowania pozostałych reguł wykładni. Jeżeli wykładnia językowa nie nasuwa problemów odwoływanie się do innych wykładni nie powinno mieć miejsca.

Od dnia wejścia w życie (1995 r.) ustawa o zakwaterowaniu była wielokrotnie nowelizowana. Jeżeli zatem w toku nowelizacji pozostawiono zapis "żołnierzowi zawodowemu" to należy wskazać, że ustawodawca do tej grupy (i tylko tej) wprowadził ograniczenie. Słuszność tej argumentacji wspiera przytoczony w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2020 r. przepis art. 12 i art. 13 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, który wymienia enumeratywnie służby, wyraźnie wskazując zasady równorzędności.

W związku z tym skoro racjonalny ustawodawca w ustawie o zakwaterowaniu oraz w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie zastosował odniesienia (poprzez wymienienie enumeratywnie lub wykluczenia poszczególnych rodzajów służb mundurowych) to oznacza, że takiego wykluczenia nie chciał wprowadzić. Nie ma zatem racji Prezes Agencji Mienia Wojskowego, który dodaje w imieniu ustawodawcy możliwość wykluczenia osób przechodzących z innych służb mundurowych w ustawowym zapisie ograniczonym do żołnierzy zawodowych.

Skarżący zaznaczył ponadto, że istotnym w sprawie jest również czasokres w jakim żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej. Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu pomoc ta miała być zrealizowana do 31 grudnia 1995 r. On jako funkcjonariusz Straży Granicznej otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] lipca 2017 r. nr [...], tj. ponad 21 lat po dniu wskazanym w ustawie i już z tej przyczyny oparcie decyzji odmownej na tym przepisie nie znajduje uzasadnienia.

Wskazał, że zastrzeżenie poczynione przez ustawodawcę w art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu wzmacnia wątpliwości co do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Uregulowanie art. 21 ust. 6 ustawy stanowi o ograniczeniu prawa do zakwaterowania od momentu wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe. Poczyniona przez organy obu instancji wykładania przepisu o charakterze wyjątku od obowiązującej zasady w sposób rozszerzający narusza jedną z podstawowych reguł wykładni tj. regułę o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady. Przepisy przewidujące wyjątki mogą być interpretowane wyłącznie dosłownie (literalnie). Nie jest dopuszczalne stosowanie funkcjonalnych dyrektyw wykładni w celu skorygowania językowego rezultatu wykładni na niekorzyść obywatela, zwłaszcza, gdy norma wyinterpretowana z jasnego językowo przepisu nie narusza systemu wartości przypisywanych prawodawcy.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego dokonując w zaskarżonej decyzji interpretacji rozszerzającej ograniczenia ustanowionego w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu powołał się na podobieństwo sytuacji funkcjonariuszy Straży Granicznej i żołnierzy zawodowych. Sytuacja żołnierzy zawodowych (których status został unormowany w art. 26 Konstytucji RP) nie jest jednak taka sama jak sytuacja funkcjonariuszy Straży Granicznej. Organ podnosząc kwestię równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, mówiąc o takiej samej lub podobnej sytuacji żołnierza zawodowego i funkcjonariusza Straży Granicznej odniósł ją do zrealizowanego prawa do zakwaterowania, pomijając uregulowania prawne różnicujące uprawnienia i obowiązki, w tym obowiązek zwrotu pomocy finansowej.

Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była wielokrotnie nowelizowana. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w Straży Granicznej i uzyskał tam pomoc. Nie wskazał też innej daty granicznej otrzymania pomocy finansowej przez funkcjonariusza służby mundurowej, którą zgodnie z obowiązującymi przepisami pozostaje 31 grudnia 1995 r.

Podstaw do zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nie daje okoliczność, że skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej (służba kontraktowa) będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, która w części podlegała zwrotowi z uwagi na niedochowanie 10 letniego okresu służby w Straży Granicznej. W sprawie niniejszej organ zastosował wobec niego art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy, choć nie otrzymał pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Organ uznał jednak, że skoro w trakcie służby w Straży Granicznej, czyli przed powołaniem do służby wojskowej (kontraktowej), otrzymał pomoc finansową, to fakt ten stanowi samoistną przesłankę wykluczającą realizację prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego. Takie stanowisko organu nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach ustawy o zakwaterowaniu, co w konsekwencji oznacza, że w przedmiotowej sprawie decyzja odmawiająca mu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w zw. z ust. 6 i ust. 10 oraz w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu.

Nie można także zasadnie twierdzić, że uzyskana przez niego pomoc była bezzwrotna. Wydana została bowiem decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] lutego 2019 r. nr [...] zobowiązująca do zwrotu części pomocy finansowej.

W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie uzasadnienie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego argumentami celowościowymi, historycznymi i systemowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Ustawodawca nie wprowadził zakazu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierzowi służby kontraktowej, który przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, pełniąc służbę w Straży Granicznej, uzyskał pomoc finansową po 31 grudnia 1995 r. i której obowiązek zwrotu w części stwierdzono w decyzji administracyjnej. Nie zachodzą zatem negatywne przesłanki ustawowe zezwalające na odmowne rozstrzygnięcie jego wniosku o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie.

W zaskarżonej decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji (Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...]) o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku M. R. o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu. W uzasadnieniu organ podał, że choć skarżący nie otrzymał pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, niemniej jako funkcjonariusz Straży Granicznej, otrzymał pomoc mieszkaniową i ta okoliczność wyklucza przyznanie mu, jako żołnierzowi, prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

W skardze do Sądu M. R. zakwestionował to stanowisko i podniósł, że nie było podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że została spełniona negatywna przesłanka do przyznania prawa do zakwaterowania we wskazanej formie, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy. Zdaniem skarżącego z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy nie wynika, że otrzymanie jakiejkolwiek pomocy finansowej na cele mieszkaniowe ze środków publicznych, wyłącza możliwość otrzymania, po wstąpieniu do służby wojskowej, prawa do zakwaterowania. Ratio legis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy stanowi wyłączenie możliwości otrzymania prawa do zakwaterowania przez żołnierza, który otrzymał pomoc finansową przed 31 grudnia 1995 r, na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r. i nie ma podstaw do tego, aby ten zakaz "rozciągać" na inne podstawy nabycia prawa do zakwaterowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to zapatrywanie skarżącego i stwierdza, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Straży Granicznej skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

Sąd zauważa, że wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu – wyjątku – ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek – tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Nie ulega też wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Jak wynika z akt sprawy skarżący, będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu – obecnie żołnierzowi – udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego zapatrywania powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

Zgadzając się z organem, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, należy pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). W procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Trzeba dodać, że względy celowościowe w żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.

Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych).

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, iż ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy – jak wskazywano w orzeczeniach – pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, że podobnie jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530).

Jednak w niniejszej sprawie, w której organ odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącego. W demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Niejako na marginesie można zauważyć, że ustawa o zakwaterowaniu była wielokrotnie nowelizowana, co zauważył sam organ w zaskarżonej decyzji. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam pomoc finansową.

Należy dodać, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B.Adamiak [w;] B.Adamlak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67).

W konsekwencji przyjąć należało, że w niniejszej sprawie organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

W związku z tym można uznać, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne, wydał decyzję na podstawie Konstytucji RP, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu przed jego wykładnią językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia obok ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji RP.

Wpierw należałoby jednak zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych, tj. równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości, przepisami Konstytucji RP. W takiej sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, przez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.

Odnosząc się do tych zasad konstytucyjnych można zauważyć, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają też pewnego uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące.

W świetle tych uwag stanowisko organu, co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze w tej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła ze Straży Granicznej do Sił Zbrojnych. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby w policji, a gdyby tak było dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy funkcjonariuszami Straży Granicznej i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny.

Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2000 r., sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m.in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie. Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

Sąd zwraca uwagę, że orzeczenia, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji dotyczą wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, a nie art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez organ wyroku z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18 stwierdził, że z treści przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu wynika, iż wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył kiedykolwiek, a więc również wówczas gdy nie był jeszcze żołnierzem zawodowym, lokal mieszkalny z bonifikatą od wskazanych w tym przepisie podmiotów. Pomijając już to, że zaprezentowany sposób wykładni dotyczy innego przepisu prawnego, niż zastosowany w rozpatrywanej obecnie sprawie, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny przyznał, że taki zakaz nie jest wyrażony wprost w zastosowanym przepisie prawnym, lecz wynika z sensu przepisów regulujących prawo żołnierza do zakwaterowania, obowiązujących w tej materii wcześniej i obecnie.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę taki, oparty głównie na przesłankach celowościowych, sposób interpretacji przepisu wprowadzającego wyjątek od zasady i ograniczający prawo do zakwaterowania określone w art. 21 ust. 1 ustawy, nie może być przez analogię przeniesiony na inny przepis prawny, również wyjątkowy, z tym, że w odróżnieniu od art. 21 ust. 6 pkt 3 przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy nie budzi żadnych wątpliwości co do jego językowego znaczenia.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez M. R. decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] października 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] września 2020 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy oraz art. 6 i art. 8 K.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), w punkcie 1 wyroku uchylił decyzje organów obu instancji.

W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).