Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1980/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 20, art. 51
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., M. J. i S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1713/11 w sprawie ze skarg A. S., M. J., S. J., I. Z. i Gminy S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S., M. J. i S. J. solidarnie na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1713/11 oddalił skargi A. S., S. J., M. J. i I. Z. oraz Gminy S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: decyzją z dnia 3 lipca 2001 r. Starosta J. wprowadził w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego H., gmina S. zmiany polegające na tym, że w miejsce działki ewidencyjnej nr 1536, o pow. 0,14 ha, i Skarbu Państwa jako jej posiadacza samoistnego wpisał:

- działkę ewidencyjną nr 1536/1 o pow. 0,01 ha i B. S. oraz J. S. jako jej właścicieli,

- działkę ewidencyjną nr 1536/2 o pow. 0,01 ha A. S. jako jej właściciela,

- działkę ewidencyjną nr 1536/3 o pow. 0,02 ha i małżonków J. i A. B. jako jej władających,

- działkę ewidencyjną nr 1536/4 o pow. 0,02 ha i małżonków S. i M. J. jako jej władających,

- działkę ewidencyjną nr 1536/5 o pow. 0,08 ha i Skarb Państwa jako jej posiadacza samoistnego oraz Urząd Gminy w S. jako jej użytkownika.

Po rozpatrzeniu odwołań L. i A. S. oraz J. C. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Rz 2179/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie.

Decyzją z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie umorzył postępowanie odwoławcze.

Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2002 r. Gmina S. wystąpiła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty J. z dnia 3 lipca 2001 r.

Decyzją z dnia 6 sierpnia 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji Starosty J. z 2001 r.

Decyzją z dnia 18 grudnia 2003 r. Główny Geodeta Kraju uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r.

Decyzją z dnia 7 lipca 2004 r. Główny Geodeta Kraju uchylił decyzję z 7 kwietnia 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 19 października 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r.

Decyzją z dnia 7 stycznia 2005 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 października 2004 r.

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 743/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 7 stycznia 2005 r. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organ nie wyjaśnił, czy uznanie przez Starostę J. B. S., J. S., A. S., A. B., J. B., S. J. oraz M. J. za właścicieli lub władających działkami wyodrębnionymi z działki o nr ew. 1536 stało w rażącej sprzeczności z zebranym przez organ materiałem dowodowym. Wskazał, że organ powinien szczegółowo przeanalizować i wyjaśnić skutki prawne jakie wynikają z ujawnionych orzeczeń sądowych czy też wpisów hipotecznych.

Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia 10 marca 2006 r. uchylił decyzję z dnia 19 października 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie decyzją z dnia 30 listopada 2006 r. kolejny raz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 lipca 2001 r.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2007 r. Główny Geodeta Kraju uchylił decyzję z dnia 30 listopada 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 10 października 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji z 2001r. w części dotyczącej wykazania w operacie ewidencyjnym A. S. jako właściciela działki ew. nr 1536/2.

Decyzją z dnia 12 marca 2008 r. Główny Geodeta Kraju uchylił decyzję z dnia 10 października 2007 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to wyrokiem z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 892/08 oddalił skargę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie decyzją z dnia 14 czerwca 2011 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 3 lipca 2001 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. S. (w imieniu własnym oraz jako kurator spadku po A. T.), J. S., G. S., J. S., S. J., M. J., A. B., J. B. oraz I. Z.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2011 r. Główny Geodeta Kraju w stosunku do działek 11536/2, 1536/4 i 1536/5 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, zaś w części dotyczącej działek nr 1536/1, 1536/3 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie i w tym zakresie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 lipca 2001 r.

Na tę decyzję zostały wniesione skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skargi złożyli: S. J., M. J., I. Z., A. S. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1713/11) oraz Gmina S. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1727/11).

W skardze S. J., M. J., I. Z. i A. S. rozstrzygnięciu Głównego Geodety Kraju zarzucono rażące naruszenie prawa w części dotyczącej działek ew. nr 1536/2, 1536/4 i 1536/5, zwracając uwagę na następujące okoliczności:

- decyzja z 2001 r. co do działki ew. nr 1536/2 jest co najmniej co do udziału 15/16 części zgodna z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) i § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Wobec tego skarżący uznali, że Główny Geodeta Kraju powinien tylko w 1/16 części stwierdzić nieważność decyzji z 2001 r., zaś w pozostałej części odmówić stwierdzenia nieważności;

- w ocenie skarżącego A. S. (właściciela 93,75 % działki), Główny Geodeta Kraju powinien w całości odmówić stwierdzenia nieważności decyzji z 2001r. w zakresie działki ew. nr 1536/2, gdyż w razie stwierdzenia nieważności decyzji w ewidencji zostanie wpisany Skarb Państwa (użytkownik Gmina S.), które widniały poprzednio w ewidencji na podstawie protokołu z 3 stycznia 1968 r.; ponadto jako kurator spadku po A. T. wniósł, aby w 1/16 wpisać do ewidencji jako właściciela A. S., a nie A. T. czy też jej spadkobierców;

- działką ew. nr 1536/4 w dniu 3 lipca 2001 r. władali S. i M. J., którzy nabyli ją pod koniec lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku nieformalną umową sprzedaży od rodziny B.; uwłaszczono ich w 1974 r. jedynie na przyległych z dwóch stron do działki 1536/4 działkach ew. o nr 1528, 1529, 1533, 1527; aktem notarialnym z 1982 r. małżonkowie J. podarowali córce I. Z. działki ew. nr 1527/2 i 1528/2;

- I. Z. potwierdziła, że S. i M. J. władają działką ew. nr 1536/4;

- decyzja z 2001 r. co do działki ew. nr 1536/5 jest słuszna, gdyż Gromadzka Rada Narodowa i Naczelnik Gminy S. byli dawnymi reprezentantami Skarbu Państwa, zatem prawidłowo wpisano jako władającego działką Skarb Państwa;

- Główny Geodeta Kraju nie wykazał, iż decyzja Starosty z 2001 r. w zakresie działek ew. nr 1536/2 i 1536/4 wywołała skutki społeczne i gospodarcze nie dające się pogodzić z zasadą praworządności;

- działki ew. nr 1536/1 i 1536/2 wraz z działką ew. nr 1496 stanowią jednolitą wyżwirowaną drogę prowadzącą do działek J. S., J. i A. B., A. i L. S., A. S. oraz S. B. – osoby te bez przeszkód korzystają z dojazdu do nieruchomości; stworzenie drogi publicznej na działkach 1536/1, 1536/2, 1536/3, 1536/4 byłoby sprzeczne z interesem właścicieli sąsiadujących z nimi działek; dostęp do centrum miejscowości dla pozostałych mieszkańców miejscowości jest możliwy drogą (działka ew. nr 1535) i jest zaledwie kilkadziesiąt metrów dłuższy niż gdyby przebiegał przez działki powstałe z działki ew. nr 1536.

Gmina S. w swej skardze zarzuciła decyzji Głównego Geodety Kraju naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 20 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wnosząc o uchylenie decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżącej Gmina podniosła, że Starosta J. decyzją z dnia 3 lipca 2001 r. naruszył swoją właściwość rzeczową, wszedł bowiem w kompetencje organu właściwego do orzekania w sprawach własności pomimo, że sprawa o zasiedzenie działki ew. nr 1536 nie została zakończona. Postępowanie o zmianę wpisu winno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania o zasiedzenie.

Dalej skarżąca wywodziła, że wniosek o zmianę danych ewidencyjnych w istocie zmierzał do stwierdzenia własności do części drogi. Wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentów wymienionych w § 12 powołanego rozporządzenia, a Starosta nie był uprawniony do ustalania kto był rzeczywistym właścicielem nieruchomości. Uwzględniając zaś wniosek w istocie rozstrzygnięto spór o własność.

Powyższe, w ocenie skarżącej Gminy, świadczy o rażącym naruszeniu prawa i pozbawia Gminę możliwości władania działką.

Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. Sąd połączył sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1713/11 i IV SA/Wa 1727/11 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić postępowanie pod sygn. akt IV SA/Wa 1713/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1713/11 oddalił skargi A. S., S. J., M. J. i I. Z. oraz Gminy S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 31 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków.

Sąd wskazał, że rolą Głównego Geodety Kraju w niniejszym postępowaniu nie była merytoryczna ocena, czy w 2001 r. wystąpiły przesłanki do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu H., gmina S., a wyłącznie weryfikacja czy decyzja z dnia 3 lipca 2001 r. nie została wydana w warunkach art. 156 § 1 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ramach prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym Główny Geodeta Kraju w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy decyzję Starosty J. z 2001 r. nie obciąża wada wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., na co zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 743/05. Sąd wskazał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu – z uwagi na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – wiązały nie tylko organy następnie orzekające w sprawie, lecz również wiążą Sąd w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd wskazał, że wiążący w sprawie był również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 892/08, którym oddalono skargę J. S., a zatem uznano za zgodne z prawem kontrolowane rozstrzygnięcie Głównego Geodety Kraju, a w konsekwencji również poczynione tam wskazania, które miał wziąć pod uwagę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji dokonana w trybie nadzoru kontrola decyzji Starosty dała organowi drugiej instancji podstawę do uznania, że w stosunku do działek ew. nr 1536/1 i 1536/3 rozstrzygnięcie Starosty J. z 3 lipca 2001 r. nie naruszało rażąco prawa. Z dokumentacji sprawy wynika bowiem, że właścicielami działki nr 1536/1 są B. S. i J. S., zaś właścicielami działki ewidencyjnej nr 1536/3 – na mocy aktu notarialnego z dnia 9 lipca 2002 r., rep. [...] – są A. i J. B. W tym drugim przypadku wyjaśniono dlaczego Starosta dokonując wpisu do ewidencji gruntów władających działką ew. nr 1536/3 A. B. i J. B. dokonał naruszenia prawa i dlaczego naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie to należy uznać za prawidłowe, w sytuacji gdy skarżąca Gmina nie wskazała, by w 2001 r. istniały dokumenty, z których wynikałaby podstawa do dokonania wtedy odmiennych wpisów (lub ich niedokonywania - wydania decyzji negatywnej w przedmiocie aktualizacji).

Natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności wpisu A. S. jako właściciela działki ew. nr 1536/2 stanowił fakt, iż nie był on w 2001 r. właścicielem całości tej działki. Tytuł prawny do tej działki przysługiwał bowiem ówcześnie również A. T. (w 1/16 części), zaś nieuwidocznienie w ewidencji gruntów danych dotyczących jednego ze współwłaścicieli nieruchomości stanowi rażące naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie Sądu pierwszej instancji rozwiązanie proponowane przez skarżącego, że organ mógł w 1/16 stwierdzić nieważność, zmierzało w istocie do obejścia prawa – dokonania wpisu do ewidencji gruntów tylko jednego ze współwłaścicieli działki ew. nr 1536/2.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący jako kurator powinien chronić interes nieznanych jeszcze spadkobierców, a nie swój własny (prywatny). Nadto żądaniem, aby w 1/16 wpisać do ewidencji jako właściciela A. S., a nie A. T. czy też jej spadkobierców, w istocie skarżący chce dokonać zmiany stanu właścicielskiego działki ewidencyjnej, co również na etapie postępowania o aktualizacji ewidencji nie może mieć miejsca. W ocenie Sądu ustalenia dotyczące działki ew. nr 1536/4 skutkowały koniecznością stwierdzenia nieważności, gdyż okoliczność samoistnego posiadania w/w nieruchomości przez małżonków M. i S. J. nie została wykazana żadnymi dokumentami. Osoby te są natomiast właścicielami działek sąsiadujących, to jest 1529 i 1533.

W odniesieniu do działki ew. nr 1536/5 nie wiadomo, czy grunt jest we władaniu posiadacza samoistnego czy użytkownika, a pojęcia te są odmiennymi instytucjami prawa rzeczowego.

Wobec tego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Główny Geodeta Kraju w decyzji z dnia 31 sierpnia 2011 r. nie naruszył przepisów obowiązującego prawa i oddalił skargi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2012 r. skargę kasacyjną złożyli A. S., M. J. i S. J., wnosząc o:

- jego zmianę poprzez uchylenie decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia 31 sierpnia 2011 r., Nr [...], co do działek 1536/2 i 1536/4 i oddalenie wniosku Gminy S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty J. z dnia 3 lipca 2001 r., znak: [...], w tym zakresie, względnie o oddalenie wniosku Gminy S. o stwierdzenie nieważności tej decyzji co do działki 1536/4 oraz co do udziału 15/16 części w działce numer ewidencyjny 1536/2,

ewentualnie,

- o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym działek 1536/2 i 1536/4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie prawa oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących przesłanek świadczących o rażącym naruszeniu prawa, co wiąże się z brakiem stosownego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Podniesiono, że w szczególności, wydając taki wyrok co do działek 1536/2 i 1536/4 Sąd pierwszej instancji naruszył treść następujących przepisów:

1) art. 156 § 1 pkt 2, art. 16 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.,

2) art. 20 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.),

3) § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy przekonuje, iż wydając decyzję z dnia 3 lipca 2001 r. co do działek 1536/2 i 1536/4 Starosta J. nie naruszył rażąco prawa.

Wskazano, że słusznie ustalono, iż A. S. zgodnie z przedłożonymi dokumentami własności jest formalnie właścicielem działki 1536/2 w 15/16 częściach, a w 1/16 części stanowi ona masę spadkową po zmarłej w latach 60-tych A. T. Z powołanych ustaleń wyciągnięto jednak błędne wnioski. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podano, że dopuszcza się możliwość utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w jej samodzielnej części, która jest pozbawiona wad prawnych, jednakże nie dotyczy to jednak stanów faktycznych związanych z wpisami w ewidencji gruntów. Skarżący kasacyjnie stwierdzili zatem, że decyzja Starosty J. z 3 lipca 2001 r. co do działki 1536/2 jest co najmniej w 15/16 częściach w pełni zgodna z art. 20 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem skarżących kasacyjnie nic nie przeszkadza uznać udziału 15/16 części w działce 1536/2 za samodzielną część rozstrzygnięcia i w tym zakresie utrzymać decyzję Starosty J. z dnia 3 lipca 2001 r. Niewątpliwe jest bowiem, że decyzja Starosty J. z 3 lipca 2001 r. co do udziału 15/16 części w działce 1536/2 jest w pełni zgodna z prawem.

W ocenie skarżących kasacyjnie zachodzą także podstawy do uznania, że decyzja Starosty J. z dnia 3 lipca 2001 r. co do działki 1536/2 nie narusza rażąco prawa także co do wspomnianego udziału w wysokości 1/16 części stanowiącego masę spadkową po A. T.

Podniesiono, że S. i M. J. uwłaszczyli się wobec bezprawnego wydzielenia działki 1536 jedynie na przyległe do działki 1536/4 z dwóch stron działki nr ewid. 1528,1529,1533 i 1527, jakkolwiek spełniali warunki do uwłaszczenia również na działkę 1536/4. Aktem notarialnym Rep. [...] podarowali córce I. Z. działki 1527/2 i 1528/2. Wskazano, że w związku z tym, iż w chwili wydania decyzji z dnia 3 lipca 2001 r. stan prawny działki 1536/4 był nie uregulowany, zastosowanie miał przepis art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym w ewidencji gruntów należało uwidocznić władającego tymi gruntami. Słusznie zatem jako władający tą działką zostali wpisani w ewidencji gruntów na podstawie decyzji Starosty J. z dnia 3 lipca 2001 r. S. i M. J.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że stworzenie drogi publicznej przez działki 1536/1 , 1536/2, 1536/3 i 1536/4 pozostawałoby w rażącej sprzeczności z interesem osób, które są właścicielami sąsiadujących z nimi działek, w szczególności zabudowanych lub budowlanych. Wskazali, że tworzenie drogi publicznej na działkach 1536/1, 1536/2, 1536/3 i 1536/4 w sytuacji, gdy działka 1496 jest drogą prywatną byłoby zarzewiem nie kończących się konfliktów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoczynając rozważania nad niniejszą sprawą Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przede wszystkim zauważyć, że prowadzona ona była w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

W związku z tym stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zaś kontekście nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani też przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Podkreślić w tym miejscu należy, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Wobec tego poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Oznacza to, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich.

W niniejszej sprawie dokonano oceny stanu prawnego pięciu działek ewidencyjnych na dzień wydania decyzji przez Starostę J., to jest na dzień 3 lipca 2001 r. Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał stanowisko Głównego Geodety Kraju, że decyzja Starosty J. z dnia 3 lipca 2001 r. rażąco narusza prawo w części dotyczącej działki nr 1536/2 (naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków), działki nr 1536/4 (§ 10 ust 2 powołanego rozporządzenia) oraz działki nr 1536/5 (§ 10 ust 2 rozporządzenia). W pozostałej zaś części, to jest odnośnie działek nr 1536/1 i 1536/3 organ – a za nim Sąd – uznał, że decyzja z dnia 3 lipca 2001 r. nie narusza rażąco prawa.

Z takim stanowiskiem należy się zgodzić.

Główny Geodeta Kraju przeanalizował dokumentację działek nr 1536/1 i 1536/3 i stwierdził, że wynika z niej tytuł prawny do tych działek odpowiednio B. i J. S. oraz A. i J. B. Co zaś do działki 1536/3, organ wyjaśnił, że Starosta J. dokonując wpisu do ewidencji gruntów władających tą działką A. i J. B. naruszył prawo, lecz naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Organ wskazał bowiem, że na mocy aktu notarialnego z dnia 9 lipca 2002 r., rep. [...], właścicielami działki ewidencyjnej nr 1536/3 stali się A. i J. B.

W stosunku do działki nr 1536/2 Sąd pierwszej instancji – za organem –zasadnie wskazał, że w decyzji z dnia 3 lipca 2001 r. Starosta J. rażąco naruszył art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez niewpisanie do ewidencji gruntów danych jednego ze współwłaścicieli, który to wymóg przewiduje § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jak bowiem wynika z akt sprawy, właścicielem działki ewidencyjnej nr 1536/2 jest w 15/16 A. S., zaś w 1/16 części tej działki własność przypada na następców prawnych A. T. Skoro zatem nie było dokumentów potwierdzających własność A. S. co do całości działki ewidencyjnej nr 1536/2, to zasadnie uznano, że Starosta J. orzekając w decyzji 3 lipca 2001 r. o wykazaniu A. S. jako właściciela całej działki ewidencyjnej nr 1536/2, rażąco naruszył prawo, o czym była już mowa powyżej. Przypomnieć bowiem należy, że art. 20 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że do ewidencji gruntów i budynków wpisuje się osoby fizyczne i prawne w których władaniu znajdują się grunty i budynki. Oznacza to, że wpisowi takiemu podlegają wszystkie osoby władające daną nieruchomością, a nie tylko jej częścią.

Sąd pierwszej instancji zasadnie też uznał, że w odniesieniu do działki nr 1536/4 decyzja z dnia 3 lipca 2011 r. rażąco naruszała § 10 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku braku danych o właścicielu nieruchomości w ewidencji wskazuje się dane osób, które tymi nieruchomościami władają. Starosta J. nie dysponował zaś dokumentami pozwalającymi wpisać jako władających samoistnie tą działką małżonków M. i S. J. Mając zatem na uwadze poczynione wyżej uwagi teoretyczne dotyczące charakteru wpisu do ewidencji gruntów uznać należy, że zasadnie przyjęto, iż rozstrzygniecie z dnia 3 lipca 2001 r. odnoszące się do działki 1536/4 rażąco naruszało § 10 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

Za zasadne uznać także należy stanowisko Sądu pierwszej instancji co do stwierdzenia nieważności w decyzji z dnia 3 lipca 2001 r. wpisu do ewidencji gruntów dotyczącego działki nr 1536/5, gdyż rażąco narusza on przepis § 10 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia. Z ujawnionego wpisu nie wynika bowiem, czy działka jest we władaniu posiadacza samoistnego (Skarbu Państwa), czy też użytkownika (Gminy S.).

W związku z tym uznać należy, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej oceny decyzji organów administracyjnych w kontekście wystąpienia w sprawie przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy.