Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 568/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1, art. 135, art. 190, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 oraz 2, art. 19 ust. 1 oraz 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: § 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 44 poz 265
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 1,4 i 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2007 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej E.K. kwotę 1.476 (tysiąc czterysta siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 14 maja 2007r. E.K. (uprzednio S.) złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2007 r., zgłaszając do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 29,66 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) działki rolne o łącznej powierzchni 11,76 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (UPO PZ) działki rolne o łącznej powierzchni 17,90 ha.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącej płatności w łącznej wysokości 19.295,96 złotych w tym z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 6.468,14 złotych.

W wyniku wszczętego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z urzędu postępowania organ ten decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. w części dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Decyzja ta nie stała się przedmiotem skargi.

W dniu [...] marca Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję w sprawie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na pasze, na trwałych użytkach zielonych na rok 2007, odmawiając skarżącej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę (UPO PZ). Również ta decyzja nie została zakwestionowana przez skarżącą.

W takim stanie sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

w wysokości 6.884,14 złotych. Organ wskazał, że wobec utraty przez skarżącą uprawnień do uzyskania wymienionych płatności w związku z wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającą tę płatność, środki pieniężne, jakie uzyskała z tego tytułu został pobrane nienależnie. Organ stwierdził również, że nie wystąpiły przesłanki określone w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasad współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych

w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE 2004.141.18, dalej: rozporządzenie nr 796/2004) wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności w sytuacji gdy płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy, a rolnik nie mógł, w zwykłych okolicznościach wykryć tego błędu. W ocenie organu błąd związany w wypłatą skarżącej płatności objętej decyzją

z [...] kwietnia 2008 r. mógł być przez nią wykryty, gdyż płatność uzupełniająca do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych na rok 2006 nie została skarżącej przyznana. Determinowała ona przyznanie płatności zwierzęcych na rok 2007. Tym samym,

w ocenie organu, skarżąca miała świadomość nienależnego charakteru wypłaconej płatności.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E.K., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 roku nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał szereg przepisów prawa krajowego oraz prawa wspólnotowego, które regulują zasady ustalania wysokości kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W szczególności wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Treść ust. 4 tego artykułu stanowi, że obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W myśl natomiast art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Odnosząc się do złożonego odwołania, organ II instancji podał, że nie zawiera ono argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR strona nie wykazała również, iż jej działanie nosiło cechy działania w dobrej wierze, skoro znała zasady przyznawania płatności na rok 2007 (w tym płatności zwierzęcych). Za niezasadny również uznał organ zarzut dotyczący błędnego zastosowania art. 29 ust. 1 i ust 2 ustawy o Agencji, albowiem wypłaty na rzecz strony płatności zwierzęcych za rok 2007 dokonano na podstawie decyzji nr [...], która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...].

Na powyższą decyzję E.K. złożyła skargę, wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji przez ustalenie, iż skarżąca nie ma obowiązku zwrotu pobranych płatności wobec stwierdzenia, że przyznanie płatności nastąpiło w wyniku pomyłki organu i rolnik nie miał możliwości wykrycia tego błędu. Odnosząc się do twierdzeń organu, że skarżąca znała zasady przyznawania płatności, co miało skutkować tym, że znała również zasadę, zgodnie z którą nienależycie pobrana płatność podlega zwrotowi wskazała, że w tym zakresie nie przeprowadzano rzetelnej akcji informacyjnej polegającej np. na doręczeniu rolnikom aktów normatywnych, które te kwestię regulowały, ani w inny sposób - udokumentowany w toku postępowań administracyjnych - nie przekazano wiedzy, która zapobiegałaby takim sytuacjom. Również dostęp do aktów normatywnych tzw. Prawa unijnego jest zdecydowanie trudniejszy aniżeli rodzimego ustawodawcy.

Skarżąca wskazała również, że stanowisko organów administracji, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy o uzależnionym od dobrej wiary beneficjenta czteroletnim terminie przedawnienia wynikającym z treści art. 73 ust. 5 rozporządzenia, są co najmniej przedwczesne. Organ był zobowiązany ustosunkować się do twierdzeń strony o jej dobrej wierze, co wiązało się z kolei z rozważeniem możliwości zastosowania tego krótszego okresu przedawnienia. Tymczasem stanowisko organu w tej mierze sprowadziło się do nader ogólnikowego stwierdzenia, że "brak jest podstaw do uznania, że strona działała w dobrej wierze". Jedynym argumentem organu mającym uzasadniać tezę jakoby skarżąca nie pozostawała w dobrej wierze, było jedynie stwierdzenie, że we wniosku o przyznanie płatności wnioskodawca złożył podpis pod oświadczeniem, że znane mu są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz podpisał zobowiązanie do niezwłocznego informowania ARMiR o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności.

W ocenie skarżącej takie uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej czteroletniego terminu przedawnienia nie może zostać uznane za wystarczające, skarżąca bowiem w toku całego postępowania akcentowała swoje działanie w dobrej wierze, powołując się na kontrole spornych działek i braku wiedzy co do niemożności ubiegania się o płatności wobec ich przyznania. Rozważenie tej okoliczności jest zatem kluczowe, dla stwierdzenia, czy można zastosować w niniejszej sprawie skrócony okres przedawnienia, o którym mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że organy administracji nie zebrały i nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszyły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 roku w spr. II SA/Go 884/13, oddalając skargę na tą decyzję i przywołując przesłanki wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 wskazał, że istotnym w sprawie było, czy stan faktyczny nie uprawniał do odstąpienia od obowiązku zwroty nienależnie pobranych płatności.

Sąd podkreślił, że skarżąca nie kwestionowała w drodze odwołania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2012r. odmawiającej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych na rok 2007 i tym samym zgodziła się na poczynione w tej decyzji ustalenia faktyczne i wiążące się z tym konsekwencje nadto, że skarżącej w roku referencyjnym 2006 nie przyznano płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach rolnych, co stanowiło jeden z warunków przyznania płatności w latach następnych, w tym także w roku 2007. Wobec tego z chwilą, gdy decyzja z [...] marca 2012 r. stała się ostateczna, płatności bezpośrednie wypłacone skarżącej z tego tytułu na podstawie uchylonej decyzji, stały się płatnościami nienależnymi. Trafnie, zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy podniósł, że skarżąca znała zasady przyznawania płatności na 2007 r., również w zakresie płatności zwierzęcej, będąc w posiadaniu odmownej decyzji o płatnościach na 2006 rok. Tym samym, mając świadomość niespełnienia warunków do otrzymania płatności zwierzęcych na 2007 rok i nie powiadomiwszy to tym fakcie organu, skarżącej nie można było przypisać działania w dobrej wierze. W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, nie mogły zostać zastosowane w sprawie krótsze okresy przedawnienia.

Sąd podzielił stanowisko organów, że w sprawie nie zaistniały przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności określone w art. 73 ust. 4 oraz ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Sąd zauważył, że co prawda wypłata płatności nastąpiła wskutek pomyłki organu, gdyż organ wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2008r. nie uwzględnił decyzji z [...] marca 2007r. dotyczącej odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów na rok 2006 r., to jednak błąd ten mógł być przez skarżącą wykryty. Składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, skarżąca złożyła w rubryce VIII - Oświadczenia i zobowiązania, podpis wskazujący na to, iż zna zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych oraz zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR, między innymi o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności. Okoliczność tą potwierdzało oświadczenie skarżącej złożone w toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, zgodnie z którym za 2006 rok nie otrzymała dopłat, a treść decyzji odnoszącej się do tego roku znana jej była przed złożeniem wniosków w 2007 i 2008 roku.

Sąd nie stwierdził, aby doszło do upływu dziesięcioletniego okresu przedawnienia, albowiem decyzja odmawiająca przyznania płatności na 2007 r. z dnia [...] marca 2012r. została doręczona skarżącej w dniu 6 marca 2012r. Wypłata płatności za 2007 r. nastąpiła natomiast [...] maja 2008 r. Zaskarżona decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2013 r. została doręczona w dniu 30 kwietnia 2013 r., czyli również przed upływem dziesięciu lat od daty pierwszej płatności.

Prowadzenie przez skarżącą prac agrotechnicznych na działkach deklarowanych do płatności za 2007 r., nie miało w ocenie Sądu wpływu na sprawę, gdyż organy nie kwestionowały prawidłowości prowadzonych przez stronę prac rolniczych w związku z płatnościami na 2007 r.

Skargą kasacyjną E.K. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, pomimo zaistnienia dokonania płatności w wyniku pomyłki właściwego organu, jednakże w ocenie Sądu I instancji z możnością jego wykrycia przez rolnika, kiedy analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku przeciwnego, a która to okoliczność była istotna dla rozstrzygnięcia sprawy;

2. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 polegającego na uznaniu przez Sąd, że działanie skarżącej nie było działaniem w dobrej wierze i tym samym okresie między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności winien wynosić dziesięć lat a nie cztery, a która to okoliczność jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy;

3. prawa procesowego mający wpływ na rozstrzygnięcie a w szczególności art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, polegający na uznaniu przez Sąd, że w jego ocenie organ odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy czemu dał stosowny wyraz przedstawiając obszerny stan sprawy jaki i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a w rzeczywistości w zakresie dyspozycji przepisów art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 organ ograniczył się do uznania, że nie mają zastosowania w niniejszej sprawie pomijając skutki w interesie beneficjenta a które to okoliczności stanowiły istotę rozstrzygnięcia;

4. przepisów prawa konstytucyjnego, a w szczególności art. 2 Konstytucji RP i art. 77 nakładającego obowiązek rozpoznawania sprawy przez organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa administracyjnego interpretowane ściśle, przy wykluczeniu wszelkiej analogii na niekorzyść obywatela jak również zapewnienie obywatelom możliwości prawnego zabezpieczenia oraz egzekwowania wolności i praw.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 roku, w spr. II GSK 869/14 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności wynika z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Od powyższego obowiązku zwrotu istnieje odstępstwo, o którym mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności w rozumieniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Pomyłka organu może zaś zaistnieć wówczas, gdy np. na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja gdy organ ma pełna wiedzę o tym, iż rolnikowi nie przyznano w roku referencyjnym 2006 r. płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach rolnych, nie można uznać, iż nie występują przesłanki, których łączne spełnienie uzasadniałoby odstąpienie od obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazuje na błąd organu, do którego to błędu organ sam się przyznał w swojej decyzji.

Odnośnie kwestii czy błąd ten mógł czy też nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Naczelny Sad Administracyjny nie zgodził się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że błąd ten mógł być wykryty przez skarżącą rolniczkę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle okoliczności sprawy trudno jest uznać, iż organ administracji jako podmiot profesjonalny miał mniejszą wiedzę na temat wydanych przez siebie decyzji w sprawie skarżącej oraz na temat obowiązujących przepisów prawa niż rolniczka, która miała uzasadnione prawo pozostawania w przekonaniu co do zgodności z prawem i wnikliwości działań organów administracji i co do ich znajomości obowiązujących w sprawie przepisów. Trudno przykładać większą wagę do znajomości prawa przez rolnika, niż profesjonalne i wyspecjalizowane organy administracji, zwłaszcza gdy rolnik otrzymuje pozytywną dla siebie decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za uzasadniony zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, niewłaściwego zastosowanie art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 polegającego na uznaniu przez Sąd I instancji, że działanie skarżącej nie było działaniem w dobrej wierze i tym samym okresie między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności winien wynosić dziesięć lat a nie cztery, a która to okoliczność jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny instancji nie dokonał wnikliwej oceny kwestii wystąpienia "dobrej wiary" skarżącej w tej sprawie, pomijając fakt, iż organy działające w tej sprawie jako organy administracji zobowiązane do wnikliwego rozpatrywania wszystkich spraw "z urzędu" winny posiadać pełną wiedzę o wydanych przez siebie decyzjach dotyczących rolnika, a także o obowiązujących przepisach prawa. Strona – rolniczka miała uzasadnione prawo do pozostawania w pełnym zaufaniu do profesjonalizmu, rzetelnego i wnikliwego działania organów administracji publicznej w jej sprawie. W konsekwencji Sąd I instancji naruszył w tej sprawie przepisy prawa procesowego wskazane w skardze kasacyjnej, a w szczególności art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie dokonując wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji oraz postępowania organów administracji w tej sprawie poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów naruszenia art. 2 i art. 77 Konstytucji, pomieszczonych w skardze kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest, zatem wykładnią prawa zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 roku wydanego w sprawie II GSK 869/14 będącej następstwem skargi kasacyjnej E.K.. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, iż niektóre kwestie zostały przez sąd II instancji przesądzone. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisu art. 73 ust. 1, 4 oraz 5. Uznał nadto, iż stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego nie był wadliwy, natomiast wątpliwości budziła wykładnia przywołanych przez organ przepisów prawa oraz ich zastosowanie .

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ) nazywana dalej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z powołanych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie jest zobowiązany w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się wyłącznie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale jest uprawniony wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (vide. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004r, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t.44, str.243 ze zm.), w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zobowiązany jest do jej zwrotu.

Istnieje możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności. Przesłanki takiego wyłączenia zawiera przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Przepis ten wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Pomyłka organu zaś może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. W takiej sytuacji rolnik byłby zwolniony z obowiązku zwrotu nienależnej płatności przekraczającej prawidłowo wyliczoną kwotę nadpłaty i to pod warunkiem "jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika". Jednocześnie trzeba pamiętać, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, odpowiada występujący z nim rolnik.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., dokonał wykładni powołanego przepisu wskazując jednocześnie, że ustalony w sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazuje na błąd organu, do którego to błędu organ sam się przyznał w swojej decyzji.

Jednocześnie odnosząc się do drugiej przesłanki łącznej - możliwości wykrycia błędu przez rolnika, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podpisanie przez rolnika oświadczenia o znajomości zasad przyznawania płatności do gruntów rolnych oraz zobowiązania do informowania o każdym fakcie mającym wpływ na nienależnie przyznane płatności stwierdził, że trudno uznać aby organ administracji jako podmiot profesjonalny miał mniejszą wiedzę na temat wydanych przez siebie decyzji w sprawie skarżącej oraz na temat obowiązujących przepisów prawa niż rolniczka, która miała uzasadnione prawo pozostawania w przekonaniu co do zgodności z prawem i wnikliwości działań organów administracji i co do ich znajomości obowiązujących w sprawie przepisów.

W ocenie Sądu orzekającego w kontrolowanej sprawie, organ nie poczynił wystarczających rozważań poprzedzonych ustaleniami, czy faktycznie E.K. posiadła znajomość przepisów dotyczących zasad przyznawania płatności do gruntów rolnych. W decyzji odmawiającej przyznania E.K. (poprzednio S.) płatności UPO PZ, organ powołał przepisy art. 7 ust 1 oraz 2, art. 19 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t.: Dz. U. z 2012 roku, poz. 1164), § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniająca oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 44, poz. 265, ze zm.). Z tego zakresu przepisów ni e można przyjąć, aby przez prostą lekturę jednego i jasnego przepisu rolnik mógł wykryć błąd organu w interpretacji prawa. Tymczasem gdy możliwość wykrycia błędu wiąże się z koniecznością prawidłowego odczytania treści przepisów istotne jest czy przepisy te są zrozumiałe i jasne, czy też wymagają szeregu zabiegów interpretacyjnych dodatkowo zestawiając i porównując ich treść. O braku jasności przepisów regulujących omawianą kwestię świadczy zaś orzecznictwo sądów administracyjnych ( zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 roku w spr. II GSK 594/10 wraz ze wskazanym tam orzecznictwem).

Wypełnienie przesłanek zawartych w przepisie art. 73 ust 4 Rozporządzenia 796/2004 obliguje zwrot nienależnej płatności o jakiej mowa w art. 73 ust 1. Jednakże z godnie z art. 73 ust. 5 Rozporządzenia obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Z treści przepisu wynika zatem, że zasadą jest dziesięcioletni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności. Wyjątkiem jest zaś sytuacja gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Znaczy to, że ocena co do tego czy beneficjent działał w dobrej wierze - jest okolicznością istotną w sprawie i musi być przedmiotem wnikliwych ocen.

Niewątpliwie pojęcie "dobrej wiary" nie zostało w zdefiniowane. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał zaś, że wyrażenie to wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, istotą których jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym

w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności". Zła wiara nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałaby gdyby się zachowała należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępowała rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego. Podnoszone jest też, że ocena okoliczności konkretnej sytuacji - co do uznania błędu za usprawiedliwiony - i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom (zobacz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2015 roku w spr. II GSK 1533/14, z dnia 5 marca 2015 roku, w spr. II GSK 21/14, z dnia 24 kwietnia 2014 roku, w spr. II GSK 315/13, z dnia 18 stycznia 2012 roku, w spr. II GSK 1209/11).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny uchylając poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., istniała w kontrolowanym postępowaniu konieczność wnikliwej oceny kwestii wystąpienia "dobrej wiary" skarżącej w tej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ten obowiązek nie został wypełniony. W ocenie Sądu sam fakt podpisania przez rolnika oświadczenia, że znana zasady przyznawania płatności, nie może automatycznie, w przypadku stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości, wykluczać działania beneficjenta w dobrej wierze. Chociaż, należy wskazać, ujawnienie błędu organu nie działa jednoznacznie na rzecz beneficjenta i nie przesądza o jego dobrej wierze (zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2015 roku w spr. II GSK 1533/14).

Mając na uwadze powyższe uchybienia, polegające na naruszeniu art. 73 ust 4 oraz 5 Rozporządzenia 796/2004 oraz braku wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca, nie może się ostać.

Rozpatrując ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności ustali czy w sprawie spełniły się przesłanki zawarte w art. 73 ust. 4. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że płatność UPO PZ została dokonana na skutek pomyłki organu, ustalenia wymaga jedynie spełnienie się drugiej przesłanki mianowicie czy błąd nie mógł być wykryty przez rolnika, w kontrolowanej sprawie przez E.K.. Ustalenia wymaga także spełnienie się warunków o jakich mowa w art. 73 ust. 5. Zatem ustalenia wymaga czy beneficjent, w kontrolowanej sprawie E.K., działała w dobrej wierze, albowiem wtedy obowiązek zwrotu nienależnej płatności ograniczony będzie od upływu czterech lat obliczonych według wskazań zawartych w tym przepisie. Jeżeli jednak beneficjenta nie działała w dobrej wierze, wtedy przedawnienie wynosi dziesięć lat. Sąd orzekający podziela w zupełności stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 4 kwietnia 2014 roku, w spr. II GSK 113/13, iż treść art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie pozostawia wątpliwości, że w okolicznościach wskazanych w tym przepisie dobrą wiarę powinien wykazać beneficjent, nie zaś organ.

Kierując się wynikami oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit. a oraz c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji

O kosztach Sąd orzekł kierując się dyspozycją zawartą w art. 200 p.p.s.a..