Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 934/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lutego 2020 r. przy udziale sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego w [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: - § 5 pkt 6 w zakresie wyrazów " 4 ostatnich cyfr numeru PESEL, nazwiska panieńskiego matki", -§ 5 pkt 6 lit. a w zakresie wyrazów " pod warunkiem, że imię i nazwisko, 4 ostatnie cyfry numeru PESEL i nazwisko panieńskie matki występuje tylko na jednej karcie do głosowania", - § 5 pkt 6 lit. b w zakresie wyrazów " tych samych 4 ostatnich cyfr numeru PESEL i nazwiska panieńskiego matki", - § 5 pkt 6 lit. c w zakresie wyrazów " i numeru telefonu głosującego", - § 5 pkt 7 lit. e, - § 5 pkt 7 lit. f.; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę [...]zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 934/19

Uzasadnienie

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2019 roku nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego w [...] (dalej jako "uchwała") w części, tj. w zakresie:

- § 5 pkt 6 w zakresie wyrazów: "4 ostatnich cyfr numeru PESEL, nazwiska panieńskiego matki"

- § 5 pkt 6 lit. a w zakresie wyrazów: ..pod warunkiem, że imię i nazwisko, 4 ostatnie cyfry numeru PESEL i nazwisko panieńskie matki występuje tylko na jednej karcie do głosowania",

- § 5 pkt 6 lit. b w zakresie wyrazów: "tych samych 4 ostatnich cyfr numeru PESEL i nazwiska panieńskiego matki",

- § 5 pkt 6 lit. c w zakresie wyrazów: ,.i numer telefonu glosującego",

- § 5 pkt 7 lit. e,

- § 5 pkt 7 lit. f

i wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej powyżej ze względu na istotne naruszenie prawa;

2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie:

- art. 5a ust. 2 i 7 u.s.g. poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej ze względu na konieczność podania w karcie do głosowania czterech ostatnich cyfr numeru PESEL, nazwiska panieńskiego matki oraz numeru telefonu głosującego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu [...] czerwca 2019 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w prawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego w [...]. Uchwała wpłynęła do Wojewody [...] w dniu [...] lipca 2019 r.

W § 5 pkt 6 uchwały, rada postanowiła, że ,.weryfikacja ważności głosów będzie dokonywana na podstawie imienia i nazwiska, 4 ostatnich cyfr numeru PESEL, nazwiska panieńskiego matki i daty wypełnienia karty do glosowania w następujący sposób:

a) za ważne zostaną uznane glosy pochodzące z ważnych kart do glosowania pod warunkiem, że imię i nazwisko, 4 ostatnie cyfry numeru PESEL i nazwisko panieńskie matki występuje tylko na jednej karcie do glosowania,

b) w przypadku wystąpienia tego samego imienia i nazwiska, tych samych 4 ostatnich cyfr numeru PESEL i nazwiska panieńskiego matki nie więcej niż na jednej karcie do głosowania zostanie zastosowana procedura potwierdzenia ważności głosu opisana w lit.c,

c) za pośrednictwem danych kontaktowych podanych na kartach do glosowania (adres zamieszkania glosującego i numer telefonu glosującego) zostanie do glosującego skierowane zapytanie o potwierdzenie faktu oddania głosu na dane zadanie,

d) w przypadku stwierdzenia w toku weryfikacji, że jedna osoba oddała glos na więcej niż jednej karcie do głosowania, za ważną zostaje uznana karta z wcześniejszą datą wypełnienia."

W myśl § 5 pkt 7 uchwały, ..nieważność karty do glosowania stwierdza się, jeżeli wystąpi co najmniej jednej z wymienionych poniżej przypadków: (...)

e) na karcie nie zostały podane 4 ostatnie cyfry numeru PESEL,

f) na karcie nie zostało podane nazwisko panieńskie matki,

g) na karcie nie zostały podane wymagane dane kontaktowe (...)

Materialnoprawną podstawę podjęcia uchwały stanowią przepisy art. 5a ust. 2 i 7 u.s.g., zgodnie z którymi zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem, iż rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności: wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty; wymagana liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt; zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do glosowania; zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości.

Rada w swej działalności uchwałodawczej związana jest zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), a wyrażającą się w konieczności działania na podstawie i w granicach prawa, a także art. 94 Konstytucji RP. zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że wykonując kompetencje prawodawcze zawarte w upoważnieniu ustawowym, organy te obowiązane są działać ściśle w granicach tego upoważnienia.

Tymczasem Rada Miasta, podejmując uchwalę, przekroczyła zakres delegacji ustawowej. Zdaniem skarżącego, ustalenie w karcie do głosowania wymogu podania czterech ostatnich cyfr numeru PESEL, numeru telefonu i nazwiska panieńskiego matki wykracza poza granice przyznanych radzie przez ustawodawcę kompetencji.

Z punktu widzenia art. 5a u.s.g. istotne jest, by uchwała podjęta na tej podstawie dotyczyła mieszkańców danej gminy. Krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został określony przez samego ustawodawcę, który postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy (art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g.). Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2).

Powyższe oznacza, że w unormowaniu dotyczącym konsultacji społecznych (art. 5a u.s.g.) ustawodawca wskazał na krąg mieszkańców gminy tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.s.g.). Odwołał się zatem wyłącznie do przesłanki zamieszkania, nie wprowadził natomiast dodatkowych kryteriów uczestnictwa mieszkańców w konsultacjach społecznych, nie upoważnił też rady gminy do podejmowania zabiegów prawotwórczych w tym zakresie. Zatem z ustawowego upoważnienia do uchwalenia wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego (art. 5a ust. 2 i 7 u.s.g.). nie można wyprowadzić kompetencji rady gminy do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych. Numer PESEL, numer telefonu oraz nazwisko panieńskie matki glosującego nie obejmuje natomiast danych dotyczących miejsca zamieszkania, a więc nie daje informacji o okoliczności mającej znaczenie przy ustalaniu, czy osoba oddająca głos jest mieszkańcem gminy.

Numer [...] służy jednoznacznej identyfikacji osoby fizycznej, przy czym w jedenastocyfrowym symbolu numerycznym sześć pierwszych cyfr oznacza datę urodzenia (rok. miesiąc, dzień), kolejne cztery - numer porządkowy i płeć osoby, ostatnia zaś jest cyfrą kontrolną służącą elektronicznej kontroli poprawności nadanego numeru ewidencyjnego (art. 6 i nast. ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, t.j. Dz. U. 2019 poz. 1397). Zatem numer PESEL nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania. Tymczasem ta właśnie okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba oddająca głos jest mieszkańcem gminy, gdyż po takie kryterium sięgnął ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. Już chociażby z tego powodu względu odwoływanie się do numeru PESEL (całego czy tylko ostatnich czterech cyfr) jest chybione, skoro nie służy on rozstrzygnięciu, czy oznaczona osoba jest "mieszkańcem gminy', należącym do kręgu podmiotów, z którymi mogą być prowadzone konsultacje.

Ponadto wprowadzenie takiego unormowania jest nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących przecież (jak wykazano powyżej) określeniu "mieszkańca gminy", ale stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim numerem. Wymóg podawania czterech ostatnich cyfr numeru PESEL sprawia że osoby, które z różnych względów go nie otrzymały (np. cudzoziemcy, a także dzieci obywateli polskich urodzonych za granicą, w tym osób legitymujących się wyłącznie paszportem tymczasowym i nieposiadających polskiego aktu urodzenia) nie mogą wziąć udziału w konsultacjach.

Skarżący nie zakwestionował zasadności podjęcia przez radę działań mających na celu wyeliminowanie przypadków kilkukrotnego głosowania, jednakże działania te nie mogą naruszać prawa. Przyjęty przez radę system weryfikacji osób głosujących uniemożliwi wzięcie udziału w głosowaniu osobom nie legitymującym się numerem PESEL. Z treści § 5 pkt 7 uchwały wynika, że stwierdza się nieważność karty do głosowania, w sytuacji gdy na karcie nie zostały podane cztery ostatnie cyfry numeru PESEL (lit. e), nazwisko panieńskie matki (lit. f), wymagane dane kontaktowe (lit. g).

Przetwarzanie danych osobowych może być dokonywane gdy jest to niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze oraz jest to niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (art. 6 ust. 1 lit. c i e Rozporządzenia Parlamentu Europejskiemu i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych), Dz. Urz. UE. L 119 z 4 maja 2016 r.). Według zaś art. 5 ust. 1 lit. c ww. rozporządzenia, dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane (..minimalizacja danych"). Zdaniem skarżącego, nie jest niezbędnym do wypełnienia celu. w jakim dane przetwarzane są w związku z określeniem zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy, zamieszczanie w karcie do głosowania w budżecie obywatelskim tak szczegółowych informacji o osobie, jak cztery ostatnie cyfry numeru PESEL, nazwisko panieńskie matki oraz numer telefonu. Zakres ww. danych nie jest niezbędny do załatwienia przez organ sprawy, nie służy bowiem określeniu miejsca zamieszkania. Obowiązek ich podania jest sprzeczny z zasadą minimalizacji danych osobowych (adekwatności), wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c przywołanego rozporządzenia.

Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 5a ust. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej u.s.g.), a nie jak wskazuje organ nadzoru na podstawie art. 5a ust. 2 i 7 u.s.g.

Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 u.s.g. Art. 5a ust. 2 u.s.g. dotyczy odrębnej uchwały w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami, natomiast dopiero przepis art. 5a ust. 7 u.s.g. stanowi delegację ustawową do określenia w drodze uchwały wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Zaznaczono, że podejmowane na podstawie powyższych przepisów uchwały różnią się od siebie i tak np. uchwały dotyczące konsultacji społecznych nie przewidują gromadzenia imienia i nazwiska osób zamieszkałych na terenie danej gminy w celu przeprowadzenia procedury konsultacji społecznych. Procedury budżetów obywatelskich, stanowią szczególną formę konsultacji społecznych pozwalającą na zbieranie danych tj. imienia i nazwiska. Jak stanowi art. 7 przedmiotowej ustawy, rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności:

1. wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty;

2. wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;

3. zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;

4. zasady przeprowadzania glosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

Zgodnie z intencją ustawodawcy gminy mają prawo regulowania kwestii wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym w sposób odpowiadający potrzebom jej mieszkańców. Zasady przeprowadzania glosowania nie zostały w ustawie ściśle uregulowane po to, aby dać gminom możliwość dopasowania formy głosowania do specyfiki danej gminy np. liczby mieszkańców, średniej wieku, dostępu do internetu itp. Ponadto ustawodawca przez zastosowanie zwrotu "w szczególności" pozostawił gminom katalog otwarty, który umożliwia uregulowanie w uchwale innych kwestii niewymienionych w art. 7 u.s.g. W związku z powyższym, rada gminy działając w oparciu o zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), działała na podstawie i w granicach prawa.

Rada Miejska podjęła przedmiotową uchwałę w oparciu o art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Rada gminy działała ściśle w granicach tego upoważnienia, wypełniając w pełni zakres delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 7 pkt 4 u.s.g. zasady przeprowadzania głosowania należą do wyłącznej kompetencji rady gminy. Podanie czterech ostatnich cyfr numeru PESEL, numeru telefonu i nazwiska panieńskiego matki nie wykracza poza granice delegacji ustawowej, ponieważ to w gestii rady gminy jest ustalenie zasad przeprowadzania głosowania. Ostanie cztery cyfry numeru PESEL, nazwisko panieńskie matki oraz numer telefonu nie służą samemu przeprowadzeniu procedury konsultacji społecznych z mieszkańcami, tylko są zbierane w celu przeprowadzenia szczególnej formy konsultacji społecznych, jaką stanowi budżet obywatelski i służą przeprowadzeniu jednego z elementów konsultacji budżetu tj. procedury głosowania. Rada gminy określając w uchwale wymóg podania spornych danych, nie narusza kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych, ponieważ do kręgu tego należą osoby zamieszkałe na terenie gminy. Definicja zamieszkania, zgodnie z art. 25 k.c. stanowi, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stały pobyt na terytorium RP wiąże się z posiadaniem uprawnień do otrzymania numeru PESEL, co umożliwia udział w głosowaniu na zadania zgłoszone w ramach konsultacji budżetu obywatelskiego.

Podkreślono, że wyroki, na które powołuje się organ nadzoru zostały wydane przed wprowadzeniem delegacji ustawowej dotyczącej budżetu obywatelskiego tj. [...] stycznia 2018 oraz przed zmianą przepisów dotyczących nadawania numeru PESEL cudzoziemcom, tj. rok 2018.

W dniach [...].05.2019 r. - [...].05.2019 r. na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych projektu Uchwały Rady Miasta w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego w [...] zostały przeprowadzone konsultacje społeczne. W toku konsultacji mieszkańcy zwracali się z prośbą o uszczelnienie procesu głosowania na zadania zgłaszane w ramach [...] Budżetu Obywatelskiego. Ich prośby były podyktowane incydentami, które miały miejsce w poprzednich edycjach budżetu obywatelskiego. Mieszkańcy wielokrotnie zgłaszali do Urzędu Miejskiego przypadki wykorzystania ich danych osobowych w głosowaniu przez osoby trzecie i tym samym uniemożliwienie im udziału w głosowaniu na zgłoszone zadania. Zjawisko to nasiliło się szczególnie podczas procedury głosowania w III edycji [...] Budżetu Obywatelskiego na rok 2018. W związku z powyższym na podstawie art. 305 § 4 kpk zostało wszczęte postępowanie karne o czyn z art. 190 a § 1 kk i inne.

Powyższa sytuacja uzasadniała podejrzenie, że osoby, które były w posiadaniu list poparcia zbieranych w toku wyborów samorządowych lub papierowych kart do głosowania z poprzednich edycji dysponowały danymi wymaganymi w głosowaniu na zadania w ramach [...] Budżetu Obywatelskiego. Dlatego biorąc pod uwagę wnioski mieszkańców, aby uniknąć wykorzystywania danych zebranych w poprzednich edycjach lub danych zawartych na listach poparcia z wyborów samorządowych proszono o wprowadzenie danych, których nie zawierają przedmiotowe formularze.

Podkreślono, iż poprzestanie na wskazaniu imienia i nazwiska osoby oddającej głos w konsultacjach budżetu obywatelskiego nie gwarantuje rzetelności przeprowadzonych konsultacji budżetu obywatelskiego i prowadzi do istotnych nadużyć, a nawet wypaczenia wyników konsultacji np. głosowanie za inne osoby, wykorzystanie danych osób zmarłych lub głosowanie na podstawie fikcyjnych danych osobowych. Reasumując wprowadzenie nazwiska panieńskiego matki oraz czterech ostatnich cyfr numeru PESEL uszczelnia procedurę głosowania i zapobiega oddawaniu fałszywych głosów z wykorzystaniem cudzych danych.

Rozwiązanie polegające na wykorzystaniu nazwiska panieńskiego matki w procesie głosowania wprowadziły już inne gminy w Polsce. Przykładem zastosowania takiej danej jest Uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie wprowadzenia zasad i trybu przeprowadzania Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego.

W celu zabezpieczenia głosowania na wniosek mieszkańców, korzystających z mechanizmu OBO wprowadzono nazwisko panieńskie matki i 4 cyfry numeru PESEL, ponieważ dane te stanowią informacje, których nie posiadają inne osoby rywalizujące o zwycięstwo w OBO. Nazwisko panieńskie matki i cztery ostatnie cyfry numeru PESEL stanowią rodzaj skutecznego zabezpieczenia stosowanego również przez banki operatorów sieci komórkowych celem weryfikacji rozmówcy. Głosowanie z wykorzystaniem wyłącznie imienia, nazwiska i adresu zamieszkania rodzi pole do nadużyć polegających na wykorzystywaniu cudzych danych w celu osiągnięcia zwycięstwa w głosowaniu. Podkreślono, że [...] jest małym miastem gdzie ludzie się znają z imienia i nazwiska oraz znają swoje adresy zamieszkania.

Wprowadzenie 4 ostatnich cyfr numeru PESEL nie stanowi przesłanki ustalenia miejsca zamieszkania przez Gminę Miasto [...], a służy tylko i wyłącznie zabezpieczeniu przed wykorzystaniem danych przez osoby trzecie na etapie głosowania. Wymóg czterech ostatnich cyfr numeru PESEL ma też ograniczyć ryzyko wielokrotnego głosowania przez jednego mieszkańca. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamieszkanie jest niczym innym, jak prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca. Na prawną konstrukcję zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w określonej miejscowości oraz zamiar stałego pobytu. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez pojęcie "zamiar" należy rozumieć nie wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Przy ustalaniu zamiaru nie można jednak poprzestawać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby. Wskutek zmiany przepisów, obecnie (tj. od 2018 r.) numer PESEL nadawany jest wszystkim cudzoziemcom dokonującym zameldowania w Polsce na pobyt stały lub czasowy.

W myśl art. 41 ustawy o ewidencji ludności, w przypadku obcokrajowców obowiązek meldunkowy powstaje: najpóźniej w 30. dniu od przyjazdu do miejsca pobytu w Polsce — jeśli chodzi o: obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej (UE) lub członka jego rodziny, obywatela państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) — strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub członka rodziny takiego cudzoziemca, obywatela [...] lub członka jego rodziny, najpóźniej w 4. dniu od przyjazdu do miejsca pobytu w Polsce —jeśli chodzi o cudzoziemca, który nie zalicza się do żadnej powyższych grup. Rejestracji danych w rejestrze PESEL dokonuje organ gminy (miasta), właściwy do zameldowania na pobyt stały i czasowy cudzoziemca. Jeśli obcokrajowiec nie może się zameldować, a potrzebuje numeru PESEL, ma prawo złożyć wniosek w urzędzie gminy (miasta). Z analizy przepisów prawa wynika, że wszystkim osobom zamieszkującym na terenie Polski z zamiarem stałego pobytu przysługuje prawo do otrzymania numeru PESEL.

Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Istotny jest zarówno fakt fizycznego przebywania w danej miejscowości (corpus) jak i wola przebywania w niej (animus). Wola przebywania w danym miejscu jest pojęciem subiektywnym. Musi wiązać się z tym, że miejsce to stało się ośrodkiem życia codziennego osoby fizycznej, w którym skoncentrowane są jej plany życiowe. Dane miejsce nie traci przymiotu miejsca zamieszkania wskutek dłuższego lub krótszego oddalenia się z niego, pod warunkiem, że osoba nie traci rzeczywistego związku z miejscem. Jak wynika z wyroku Sądu Najwyższego z 13 lutego 1976 r. w sprawie I CR 930/75, nie stanowi o miejscu zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc występowanie jednej tylko przesłanki, polegającej na samym tylko zamieszkiwaniu w sensie fizycznym, jednakże bez zamiaru stałego pobytu, chociażby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas (na przykład w związku z wykonywaniem pracy czy też studiowaniem w innej miejscowości). W związku z powyższym możliwość udziału w konsultacjach społecznych przysługuje wyłącznie osobom zamieszkałym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z zamiarem stałego pobytu. Osobom tym przysługuje prawo do uzyskania numeru PESEL z urzędu lub na wniosek, co w żaden sposób nie ogranicza możliwości oddania głosu na konsultowane zadania. Każda osoba, której centrum życiowe znajduje się na terenie danej gminy w Polsce ma prawo posiadać PESEL i w związku z tym, wbrew temu, co twierdzi organ nadzoru może wziąć udział w głosowaniu na zadania zgłoszone w ranach [...] Budżetu Obywatelskiego.

Podkreślono że od [...] stycznia 2018 r. wprowadzona została zasada przewidująca przyznawanie tego numeru wszystkim cudzoziemcom zamieszkującym na terytorium Polski, niezależnie od tytułu prawnego pozwalającego im na pobyt w naszym kraju. Obecnie każdy cudzoziemiec mieszkający w Polsce ma prawo uzyskać numer PESEL. Przyznaje go urząd miasta lub gminy właściwy według miejsca zamieszkania cudzoziemca. Przywołany w skardze Wojewody [...] wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] września 2015 r., został wydany w oparciu o przepisy wcześniejsze. W obowiązującym wówczas porządku prawnym cudzoziemcom trudniej było uzyskać numer PESEL. Obecnie nie stanowi to problemu dla osoby zamieszkującej na terytorium RP z zamiarem stałego pobytu. Gmina Miasto [...] zbiera w procesie głosowania na zadania wyłącznie 4 ostatnie cyfry numeru PESEL.

Zbieranie kwestionowanych danych jest niezbędne i konieczne w celu wyeliminowania nadużyć i oszustw, które miały miejsce w poprzednich latach i które wpływają na finalny podział środków publicznych. Gmina Miasto [...] realizuje procedurę głosowania w dwóch formach: papierowej i elektronicznej. Celem zbierania danych będących przedmiotem skargi jest także wyeliminowanie zjawiska podwójnego głosowania. W tym celu wykorzystywany jest numer telefonu do osoby głosującej.

Budżet obywatelski jest szczególną i odrębną formą konsultacji społecznych, zarówno od strony prawnej (wskazuje na to dodanie specjalnego ust. 7 przy nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym w styczniu 2018 r.), jak również praktycznej i merytorycznej, bowiem w tym procesie glosowanie mieszkańców ma kluczowe znaczenie, biorąc pod uwagę de facto wiążący charakter szczególnych konsultacji w formie budżetu obywatelskiego (zwycięskie zadania wprowadzone są do budżetu miasta i przeznaczane są na nie publiczne środki finansowe). Budżet Obywatelski jest jedną z najbardziej demokratycznych form decydowania o wydatkowaniu publicznych środków. Stąd szczególnie istotna jest wiarygodność i szczelność procesu głosowania mieszkańców. Wprowadzenie na karcie do głosowania 4 cyfr numeru PESEL, imienia panieńskiego matki oraz numeru telefonu do ewentualnej weryfikacji jest optymalnym rozwiązaniem, bowiem są to dane, które jak można domniemywać, znane będą wyłącznie prawdziwej osobie głosującej. Pozwoli to w praktyce wyeliminować, a przynajmniej znacznie ograniczyć, bezprawną możliwość oddawania głosów za inne osoby, a równocześnie zachować prosty i łatwo dostępny sposób głosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm., dalej p.u.s.a.), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał m.in. organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm., dalej nadal jako u.s.g.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru - Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia przedłożenia mu uchwały. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiego aktu, ponieważ organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminami zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym przypadku.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2019 roku nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego w [...] stanowi niewątpliwie akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie została ona objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia Wojewodzie [...], a skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Dlatego skargę trzeba uznać za skuteczną, co pozwoliło Sądowi na ocenę zasadności skargi dotyczącej uchwały w sprawie przyjęcia zmian w zakresie ustalania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie budżetu obywatelskiego.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Należy zatem przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy powoduje jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 310). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak - "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Dokonując oceny - pod wskazanym wyżej kątem - legalności uchwały Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2019 roku nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego w [...] Sąd uznał, że § 1 pkt 2, pkt 3 lit. b, pkt 4 lit.a tej uchwały w sposób istotny naruszają prawo i w związku z tym podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 5a ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Według ust. 2 tego przepisu, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 w myśl którego rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności:

1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty z uwzględnieniem - o ile jest to możliwe - uniwersalnego projektowania, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. poz. 1696);

2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;

3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;

4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

Budżet obywatelski jest szczególną formą konsultacji społecznych, w ramach którego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy, a rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach tego budżetu (ust. 3 i 4 u.s.g.).

Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika zatem, iż art. 5a ust. 2 u.s.g. stanowi upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały jedynie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, wszelkie zaś postanowienia wykraczające poza te kwestie należy uznać za podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji z istotnym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazuje się, że w uchwale wydanej na podstawie art. 5a ust. 2 ww. ustawy rada gminy zobligowana jest do określania m.in. "kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1291/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 661/15, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się ponadto, że przez zasady należy rozumieć unormowania zawierające w swej treści reguły rządzące instytucją konsultacji, fundamenty funkcjonowania konsultacji w gminie, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania konsultacyjnego, procedura umożliwiająca proces konsultacji (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 213/06, wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 140/13 - opublikowane na ww. stronie internetowej).

Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 8.12.2011 r.: "Kompetencja organu gminy określona w art. 5a u.s.g. nie obejmuje określania praw podmiotowych warunkujących uprawnienie mieszkańców gminy do udziału w konsultacjach. Istotnym jest, iż krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został określony przez samego ustawodawcę. Są nimi mieszkańcy gminy, czyli osoby zamieszkujące w miejscowości położonej na jej obszarze z zamiarem stałego pobytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w wyroku z [...].06.2006 r. właściwie doprecyzował również samo pojęcie mieszkańca gminy, utożsamiając je z cywilistyczną koncepcją "miejsca stałego zamieszkania" i wskazując, że uprawnionymi do udziału w konsultacjach są zatem osoby przebywające na obszarze danej gminy z zamiarem stałego pobytu (art. 25 kodeksu cywilnego).

Słusznie wyjaśnił R. M. w : Charakter prawny uchwały rady gminy w sprawie budżetu obywatelskiego (publ. : ST [...]/5-14 ), że biorąc pod uwagę złożony przebieg procesu konsultowania budżetu obywatelskiego oraz konieczność stworzenia w treści uchwały odpowiednich norm prawnych stanowiących podstawę prawną dla podejmowanych w przyszłości działań faktycznych – uzasadnione jest przyznanie uchwale w sprawie konsultacji społecznych charakteru aktu prawa miejscowego nawet jeżeli uchwała ta normuje zasady przeprowadzania konsultacji tylko w jednym roku kalendarzowym.

Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2015 r. o sygn. II GSK 942/14 (publ. CBOSA)

Uwzględniając przebieg procesu konsultacji społecznych w formie budżetu obywatelskiego każda uchwała określająca zasady i tryb jego przeprowadzania powinna być zakwalifikowania jako akt prawa miejscowego. Przemawia za tym treść. art. 5a u.s.g., odwołującego się do pojęcia mieszkańca jako podmiotu konsultującego. Dodatkowo przeprowadzenie budżetu obywatelskiego wymaga stworzenia szczególnej regulacji proceduralnej określającej zarówno prawa, jak i obowiązki organu konsultującego oraz konsultowanych mieszkańców.

Ustawa nie definiuje wprost pojęcia "mieszkaniec". W art.1 u.s.g.. zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę tworzą zatem osoby trwale z nią związane, czyli stale zamieszkujące w danej gminie, bez względu na to, czy są one zameldowane na jej terytorium. Demokracja na szczeblu samorządowym charakteryzuje się bowiem tym, że prawo do udziału w życiu politycznym mają jedynie osoby, które nie tylko faktycznie zamieszkują na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, lecz także w tej jednostce znajduje się ich centrum interesów życiowych, nie tylko aktualne, ale i przyszłe, tj. chcą na stałe związać się z daną jednostką samorządową.

Przyjmuje się, że krąg podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach został określony przez samego ustawodawcę, który w art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że wynikająca z art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. norma, iż uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy, nie zawiera żadnych ograniczeń, ani też nie odsyła w tej kwestii do innych aktów prawa. Ustawodawca, odwołując się wyłącznie do przesłanki zamieszkania, nie wprowadził dodatkowych kryteriów uczestnictwa w konsultacjach społecznych i nie upoważnił rady gminy do podejmowania zabiegów prawotwórczych w tym zakresie. Pojęcie "mieszkańca gminy" utożsamiać zatem należy wyłącznie z pojęciem "osoby stale zamieszkującej" na terenie gminy. Ponadto żadne inne kryteria, poza stałym zamieszkiwaniem na terenie gminy, nie powinny decydować o udziale w konsultacjach, a jako mieszkańców gminy traktować trzeba osoby stale zamieszkujące w danej gminie. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 364/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 106/17, publ. CBOSA)

Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2019 r. o sygn. II SA/Rz 683/19 (publ. CBOSA), że przepis art. 5a ust. 1 i ust. 2 w zw. ust. 7 u.s.g. stanowi ogólną normę kompetencyjną do podejmowania przez radę miejską uchwał w sprawach określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, w tym także w przedmiocie budżetu obywatelskiego. Powyższa kompetencja nie obejmuje jednak określania praw podmiotowych warunkujących uprawnienie mieszkańców gminy do udziału w konsultacjach. Podanie imienia i nazwiska wraz z miejscem zamieszkania należy uznać za wystarczające zarówno do tego, by zweryfikować, czy głosujący jest mieszkańcem gminy, jak i do tego, czy głosuje on po raz pierwszy. Z ustawowego upoważnienia do uchwalania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy nie można wyprowadzić kompetencji rady gminy do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych poprzez ustalenie obowiązku wskazania w elektronicznym formularzu głosowania numeru PESEL.

W tym kontekście Sąd podziela ocenę Wojewody, iż treść kwestionowanej uchwały dotycząca § 5 pkt 6 w zakresie wyrazów: "4 ostatnich cyfr numeru PESEL, nazwiska panieńskiego matki", § 5 pkt 6 lit. a w zakresie wyrazów: ..pod warunkiem, że imię i nazwisko, 4 ostatnie cyfry numeru PESEL i nazwisko panieńskie matki występuje tylko na jednej karcie do głosowania", § 5 pkt 6 lit. b w zakresie wyrazów: "tych samych 4 ostatnich cyfr numeru PESEL i nazwiska panieńskiego matki", § 5 pkt 6 lit. c w zakresie wyrazów: ,.i numer telefonu glosującego", § 5 pkt 7 lit. e i § 5 pkt 7 lit. f. przekracza zakres upoważnienia wynikającego z art. 5a ust. 2 w zw. ust. 7 u.s.g. na skutek ograniczenia dostępu mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach społecznych, a to w związku z ustaleniem obowiązku wskazania 4 ostatnich cyfr numeru PESEL, nazwiska panieńskiego matki i numeru telefonu glosującego w kontrolowanej procedurze konsultacyjnej.

Numer PESEL nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania, a tylko ta okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście jest mieszkańcem gminy. Dlatego, już chociażby z tego względu, odwoływanie się do numeru PESEL jest chybione, skoro nie służy rozstrzygnięciu, czy oznaczona osoba jest "mieszkańcem gminy" należącym do kręgu podmiotów, z którymi mogą być prowadzone konsultacje. Ponadto, jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która w art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 stanowi, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub do wykonania określonych zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zakresem podmiotowym tej ustawy objęto organy państwowe, organy samorządu terytorialnego oraz państwowe i komunalne jednostki organizacyjne (art. 3 ust. 1 ww. ustawy). Z art. 5a ust. 1 i ust. 2 i ust. 7 u.s.g. nie wynika natomiast, by do podjęcia uchwały dotyczącej zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy oraz do ustalenia, czy osoba ujęta na liście inicjatorów konsultacji społecznych jest mieszkańcem gminy, niezbędne było podanie numeru PESEL oraz przetwarzanie danych objętych tym kodem, który przecież nie służy określeniu miejsca zamieszkania. Wprowadzenie takiego unormowania jest zatem nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących określeniu "mieszkańca gminy", ale stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. II SA/Rz 1192/18; wyroki WSA w Opolu z dnia 15 i 17 maja 2018 r. sygn. II SA/Op 63/18 i II SA/Op 108/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/GL 106/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 364/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 140/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 683/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ustawowego upoważnienia do uchwalania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy nie można zatem wyprowadzić kompetencji rady gminy do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych poprzez ustalenie obowiązku wskazania numeru PESEL.

Także NSA w swym wyroku z 13.09.2019r. o sygn. I GSK 1324/18 (publ. CBOSA) stwierdził, że na podstawie możliwości wystąpienia sytuacji, w której pod tym samym adresem zamieszkują osoby o tym samym imieniu i nazwisku, nie można kształtować przepisów aktu prawa miejscowego w sposób znacząco odbiegający od granic delegacji ustawowej, a przy tym naruszający art. 32 Konstytucji. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie stwierdza, że podawanie numeru PESEL nie znajduje uzasadnienia prawnego, a dodanie go jako jednego z wymogów dopuszczających do uczestniczenia w konsultacjach wykracza poza granice przyznanych radzie przez ustawodawcę kompetencji (por. wyrok WSA w [...] z [...] grudnia 2015 r., I SA/Ol [...]).

Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały należy wskazać, że treść § 5 pkt 6 lit a, b, c, e, f kwestionowanej uchwały przekracza zakres upoważnienia wynikającego z art. 5a ust. 2 w zw. ust. 7 u.s.g. na skutek ograniczenia dostępu mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach społecznych, a to w związku z ustaleniem obowiązku wskazania 4 ostatnich cyfr numeru PESEL, nazwiska panieńskiego matki oraz numeru telefonu głosującego w procedurze konsultacyjnej, przy oddaniu głosu w budżecie obywatelskim.

Numer PESEL (zwłaszcza jego 4 ostatnie cyfry),nazwisko panieńskie matki oraz numer telefonu nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania, a tylko ta okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście jest mieszkańcem gminy. Dlatego, już chociażby z tego względu, odwoływanie się do ww. warunków jest chybione, skoro nie służy rozstrzygnięciu, czy oznaczona osoba jest "mieszkańcem gminy" należącym do kręgu podmiotów, z którymi mogą być prowadzone konsultacje.

Gmina wskazała występujące problemy związane z dublowaniem głosów. Rzeczą naturalną jest, że gmina chciała ten problem zlikwidować. Sąd dostrzega problem praktyczny w tym zakresie i aprobuje dążenie do jego wyeliminowania z tą uwagą, że działania w tym zakresie muszą być realizowane w granicach prawa. Jednak podawanie 4 cyfr numeru PESEL, numeru telefonu i nazwiska panieńskiego matki (w żaden przecież sposób nie związanych z miejscem zamieszkania) wykracza poza delegację ustawową w tym zakresie. Nie jest też bezwzględnie konieczne do weryfikacji głosów. Wystarczą dane osobowe i adres zamieszkania. Weryfikacja zdublowanych głosów ( z reguły niezbyt licznych) wyłącznie na podstawie adresu jest możliwa poprzez np. wysłanie pod adres zamieszkania pism z zapytaniem o poparcie dla konkretnych projektów. Podanie numeru telefonu i weryfikacja telefoniczna nie jest wiarygodnym sposobem weryfikacji (nie można zidentyfikować tożsamości rozmówcy).

Argumentacja skarżącego na temat braku posiadania nr PESEL przez cudzoziemców jest błędna, co wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę wskazując na nowelizację przepisów dot. nadawania nr PESEL cudzoziemcom. Ponadto należy wskazać, że ewentualne osoby, których matka jest nieznana nie mogłyby wziąć udziału w głosowaniu z uwagi na brak możliwości podania jej nazwiska panieńskiego.

Należy mieć jednak na uwadze, że w art.1 u.s.g., zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1116/02; wyrok WSA W Olsztynie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 661/15; WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11- wszystkie dostępne na ww. stronie internetowej). Na ogół mieszkańców, jako tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową wskazuje też art. 16 Konstytucji RP. Mieszkańcem jest zatem także osoba fizyczna nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych, nieposiadająca polskiego obywatelstwa, a także pozbawiona praw publicznych. Oznacza to, że osoby które np. mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych (osoby, które ukończyły 13 lat, częściowo ubezwłasnowolnione), są obcokrajowcami, zostały pozbawione praw publicznych - posiadają status mieszkańca oraz mogą uczestniczyć w konsultacjach społecznych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 364/16, wyrok WSA w Opolu z 17.04.2019r. o sygn. II SA/Op 64/18, publ. CBOSA).

W świetle powyższego stosowanie numeru PESEL uniemożliwiałoby w/w osobom udział w konsultacjach społecznych, czego nie można zaaprobować.

Odnosząc się do argumentu, że postanowienia dotyczące podawania numeru PESEL bądź innych kryteriów w uchwałach dotyczących konsultacji społecznych, są powszechną praktyką wskazać należy, że Sąd ocenia jedynie przepisy zaskarżonej uchwały. Tak więc występowanie w obrocie prawnym podobnych przepisów w innych bliżej niesprecyzowanych uchwałach nie może stanowić podstawy do zakwestionowania prawidłowości wywodów zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonym wyrokiem, tj. w zaskarżonej części. Doszło bowiem do sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w zaskarżonej części, gdyż doszło do jej wydania z naruszeniem (przekroczeniem) przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał. Tym samym doszło do istotnego naruszenie prawa zaskarżonej uchwały powodującego jej nieważność w zaskarżonej części.

W pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Sąd orzekł o kosztach postępowania mając na uwadze, że skarga okazała się zasadna.