Wyrok NSA, sygn. akt I OPS 4/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6, ust. 10h
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 13
journal: Dz.U. 2010 nr 152 poz 1018
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: § 3 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2011 nr 46 poz 237
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w  administracji.
Teza: Opłaty, o których mowa w art. 130 a ustawy z dnia 20 marca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy i mają zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu od chwili usunięcia pojazdu z drogi. Nie mogą być natomiast stosowanie do ustalania wynagrodzenia dozorcy w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu, a obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawieniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu

TEZY

Opłaty, o których mowa w art. 130 a ustawy z dnia 20 marca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy i mają zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu od chwili usunięcia pojazdu z drogi. Nie mogą być natomiast stosowanie do ustalania wynagrodzenia dozorcy w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu, a obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawieniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Wojciech Mazur (sprawozdawca) Marek Stojanowski (współsprawozdawca) Barbara Adamiak Ewa Dzbeńska Joanna Runge-Lissowska Maria Wiśniewska Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska przy udziale Prokuratora Prokuratury Generalnej Bożeny Kiecol po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 804/12 w sprawie ze skargi M.A. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2971/12 na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:

"Czy do ustalenia wysokości wynagrodzenia należnego jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (wyznaczonej do usuwania pojazdu z drogi) za przechowywanie pojazdu, którego własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa, stosuje się przepisy uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.)?";

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej M.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 804/12. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M.A. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu.

Wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. M.A. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Olsztynie o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie, przejętego następnie na rzecz Skarbu Państwa, pojazdu m-ki Fiat 126p. Po rozpoznaniu wniosku, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], przyznał M.A. wynagrodzenie za czynności związane z usunięciem z drogi i wykonywaniem dozoru do dnia przejścia na własność Skarbu Państwa pojazdu marki Fiat 126p o nr rej. [...] w łącznej kwocie 366,50 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 102 § 2 i 4 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako: u.p.e.a.). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł m.in., że wnioskodawca nie wskazał faktycznych kosztów utrzymania parkingu i zażądał wynagrodzenia opierając się wyłącznie na stawkach opłat wynikających z uchwały Rady Powiatu w Olsztynie. W konsekwencji organ administracji zobligowany był do przeprowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie. Za podstawę wyliczeń żądanego przez stronę wynagrodzenia przyjęto poziom stawek stosowanych przez inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą o profilu zbliżonym do działalności wnioskodawcy (do analizy włączono umowy z 2004 r., zawarte z T.R. dotyczące świadczenia usług polegających na załadunku, rozładunku oraz przewozie ruchomości, w tym samochodów osobowych). Przy zastosowaniu metody porównawczej wykazano, iż stawki wskazane przez stronę pozostają w dużej dysproporcji w stosunku do stawek stosowanych przez innych przedsiębiorców. Naczelnik wskazał, iż stawki wynikające z uchwały Rady Powiatu w Olsztynie odbiegają od przyjętych w stosunkach danego rodzaju oraz podkreślił, iż nie znajdują zastosowania w przypadku Skarbu Państwa, ponieważ odnoszą się one do pierwotnych właścicieli pojazdów, a ich wysokość stanowi sankcję za nieodebranie porzuconego pojazdu w wyznaczonym terminie. Dodatkowo argumentował, iż po analizie dowodów uzyskanych w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że profil działalności gospodarczej M.A. jest w znacznej mierze zbieżny z działalnością T.R. - podmioty te świadczą usługi o podobnym charakterze, w zakresie usuwania oraz przechowywania pojazdów. Z uwagi na powyższe, zdecydowano o zastosowaniu stawek określonych w umowach zawartych w 2004 r. z T. R., wobec czego uznano, iż stawki zaproponowane ( w chwili zawierania umowy tj. w 2004 r.) przez T.R. są odpowiednie i mogą zostać zastosowane do usług świadczonych przez M.A. Organ wskazał również, iż usługi innych przedsiębiorców zorientowane są na krótkoterminowe przechowywanie pojazdów (ujmowane w miesiącach). Natomiast w tej sprawie przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi w trybie przepisu art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, dokonywane było w sposób długotrwały. W konsekwencji jednostkowa stawka była niższa, niemniej jednak zlecenie długoterminowe postrzegane było jako korzystniejsze dla przedsiębiorcy, zapewniając mu popyt na usługi na określonym poziomie przez dłuższy okres. Tym samym M.A. przyznano kwotę 366,50 zł netto, ustalając zwrot kosztów jako: załadunek i rozładunek 2,00 zł netto, transport pojazdu poza granicami Olsztyna 60 km x 1,50 zł netto = 90 zł, przechowywanie pojazdu 1,50 zł netto x 183 dni = 274,50 zł (w okresie od dnia 27 kwietnia 2006 r. do dnia 27 października 2006 r.). Zdaniem organu zastosowane stawki były adekwatne do poniesionych nakładów wynikających z konkretnych czynności i zawierały w sobie przyjęte w danych stosunkach wynagrodzenie. Konkludując organ podkreślił, iż żądane przez stronę wynagrodzenie w sugerowanej kwocie 1.460,00 zł netto w sposób znaczący przewyższa wartość rynkową dozorowanego pojazdu (określoną przez biegłego skarbowego na 300,00 zł - wycena techniczna nr 3/72/2007).

W zażaleniu na postanowienie M.A. zarzucił naruszenie przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237). Podniósł, iż naruszenie dotyczy nieprzyznania przez organ wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu w wysokości przez niego żądanej, tj. według stawek wynikających z uchwały Rady Miasta Olsztyna.

Dyrektor Izby Skarbowej w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r., Nr [...], na podstawie art. 18 i art. 102 § 2 u.p.e.a., utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2012 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał m.in., iż organ pierwszej instancji, w sytuacji braku umowy łączącej strony oraz przy jednoczesnym braku wskazania przez M. A. kosztów utrzymania parkingu, przeprowadził postępowanie dowodowe we własnym zakresie. W konsekwencji ustalił stawkę obowiązującą w stosunkach danego rodzaju, w myśl art. 836 Kodeksu cywilnego. Organ uzyskał dane od podobnych podmiotów, prowadzących działalność gospodarczą oraz dokonał porównań tych stawek, ze stawką zaproponowaną przez skarżącego, a efekt tych porównań szczegółowo uzasadnił. Ponadto, organ pierwszej instancji dokonał rzetelnej analizy poziomu stawek stosowanych przez przedsiębiorców zajmujących się usługami parkingowymi, dlatego też słusznie postąpił nie akceptując stawki sugerowanej przez stronę. Naczelnik Urzędu Skarbowego należycie wywiązał się z nałożonego na niego zadania ustalenia odpowiedniego wynagrodzenia w sytuacji, gdy jego wysokość nie została określona w umowie. Zatem w sprawie prawidłowo przyjęto, iż w tego typu przypadkach winien znaleźć zastosowanie art. 836 Kodeksu cywilnego. Dodatkowo argumentował, że na wysokość wynagrodzenia "przyjętego w danych stosunkach" mają wpływ okoliczności takie jak: czas przechowywania, właściwości i wartość rzeczy, wymagane starania przy strzeżeniu rzeczy oraz ceny rynkowe notowane przy tego rodzaju usługach przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność. Nie można zatem w powyższej sytuacji przyznać stronie wynagrodzenia za świadczone usługi, w wysokości, która kilkukrotnie przewyższa wartość dozorowanego pojazdu. Pojazd ten według sporządzonej oceny technicznej odpowiadał wartością użytkowemu złomowi, a jego stan techniczny był zły. Tym samym przedsiębiorcę obciążało stosunkowo niewielkie ryzyko związane z przechowaniem, jak również nieznaczna odpowiedzialność za przechowywanie przedmiotu w stanie niepogorszonym. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż pomimo skierowanego wezwania (pismo z dnia 27 października 2011 r., znak: [...]), skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów oraz nie przedstawił faktów, które uzasadniałyby przyznanie wynagrodzenia we wnioskowanej przez niego wysokości. Jedynie pismem z dnia 20 marca 2012 r. ponowił żądanie przyznania wynagrodzenia za dozór, jednak zawarta w treści pisma kalkulacja odzwierciedlała wyłącznie poziom stawek opłat uchwalonych przez radę powiatu i nie zawierała konkretnych wydatków, ani sposobu ich obliczenia, jak również uzasadnienia, które dawałoby podstawę do przyjęcia, iż stawki we wskazanej wysokości są należne, jako adekwatne do wykonanych usług. Konkludując Dyrektor nie podzielił poglądu strony, że do przechowawców świadczących usługi z zakresu przechowywania pojazdów zastosowanie mają obligatoryjnie stawki ustalane uchwałami rad powiatu (rad miasta). Stawki te nie mają bowiem zastosowania do Skarbu Państwa. Opłaty za parkowanie, jakie ustala rada powiatu na podstawie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym odnoszą się do właścicieli (innych niż Skarb Państwa) pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy. Opłaty te nie mają wprost zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu, z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a przedmiotowej ustawy.

Skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M.A. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz przepisu § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy strona nie jest uprawniona do przyznania jej świadczenia ustalonego według stawek wynikających z uchwały Rady Miasta Olsztyna za okres od dnia 27 kwietnia 2006 r. do dnia 27 października 2006 r. Wskazał, iż podnoszona przez organy obydwu instancji argumentacja, jak i orzecznictwo odnoszące się do zasad ustalania wysokości wynagrodzenia strony pozostają nieaktualne od dnia podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10. W uchwale tej NSA wyraził między innymi pogląd, iż "wskazane okoliczności dotyczące wysokości opłat powinna uwzględniać rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie".

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej, podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Ol 804/12 – oddalił skargę. Merytoryczną ocenę Sąd pierwszej instancji poprzedził wskazaniem, że w uchwale z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. III CZP 47/07 (publ. LEX Nr 270447), Sąd Najwyższy rozważał kwestię czy Skarb Państwa, na którego przeszła własność pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach określonych w art. 130a Prawa o ruchu drogowym, łączy z osobami prowadzącymi parking umowa przechowania, a więc stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu prawa cywilnego, czy też strony związane są stosunkiem prawnym uregulowanym przepisami prawa publicznego. Rozważając tę kwestię Sąd Najwyższy uznał, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie, określane także jako przechowywanie usuniętych pojazdów, stanowi typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu cytowanej uchwały stwierdził także, że po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieodebranego pojazdu jego nowy właściciel, którym jest Skarb Państwa, wstępuje w taki stosunek administracyjny, jaki łączył dotychczasowego właściciela z podmiotem prowadzącym parking. Stwierdzenie to Sąd Najwyższy odniósł jednak do przekształcenia strony podmiotowej wspomnianego stosunku administracyjnoprawnego oraz do okresu, za jaki Skarb Państwa obciążony jest obowiązkiem uiszczenia wynagrodzenia za parkowanie. W świetle obowiązujących regulacji prawnych brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że Skarb Państwa wstępując w miejsce byłego właściciela pojazdu w stosunek prawnoadminiostracyjny powstały na skutek usunięcia pojazdu z drogi i umieszczenia go na parkingu strzeżonym, przejmuje w całości uprawnienia i obowiązki poprzedniego właściciela. WSA w Olsztynie zgodził się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Skarbowej, że opłaty za parkowanie ustalone przez radę powiatu na podstawie art. 130a Prawa o ruchu drogowym nie odnoszą się do Skarbu Państwa, lecz do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie przewidzianym przepisami art. 130a ustawy (wyrok NSA z dnia 8 września 2006 r., sygn. I OSK 1184/05, publ. LEX nr 321159, a także w innych wyrokach tego Sądu z dnia 15 maja 2007 r., sygn. I OSK 1768/06, publ. LEX nr 347847 oraz z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. I OSK 1795/06, publ. LEX nr 344505 i z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 464/10, publ.: www.orzeczenia.nsa .gov.pl). Za bezsporne WSA uznał, że przedmiotowy samochód - Fiat 126p o nr rej. [...] przeszedł na własność Skarbu Państwa i pozostawał pod dozorem skarżącego. Stosownie do art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny przyznaje, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Między skarżącym a organem egzekucyjnym istniał zatem stosunek: dozorca – organ egzekucyjny. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia za dozór. W związku z tym Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami administracji, że należy w tym zakresie posiłkować się art. 836 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. WSA w Olsztynie wskazał, iż zadaniem organów było ustalenie odpowiedniego wynagrodzenia za dozorowanie przedmiotowego pojazdu we wskazanym okresie, przy uwzględnieniu faktu, że skoro wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie została określona w umowie, to dozorcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte. Na wysokość tego wynagrodzenia mają wpływ następujące okoliczności: czas przechowywania (w sprawie niniejszej od dnia 27 kwietnia 2006 r. do dnia 27 października 2006 r.); właściwości i wartość rzeczy przechowywanej (wartość rynkowa dozorowanego pojazdu określona została przez biegłego skarbowego na 300,00 zł, a cena sprzedaży wyniosła 101 zł); wymagane starania przy strzeżeniu rzeczy; ceny rynkowe notowane przy tego rodzaju usługach przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność.

Zadaniem Sądu kontrolującego zaskarżone postanowienie nie jest ustalanie wysokości wynagrodzenia, lecz ocena czy ustalenie tej wysokości wynagrodzenia nie narusza prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy wywiązały się ze swego zadania prawidłowo, gdyż zebrany materiał dowodowy jest wystarczający dla uznania, że zachowały obiektywizm i należycie ustaliły istotne okoliczności w sprawie. Kwota wskazana przez organy, jako podstawa do ustalenia wynagrodzenia, jest stosowana przez przedsiębiorców prowadzących podobną działalność gospodarczą (w toku postępowania organ pierwszej instancji zwrócił się do osiemnastu podmiotów prowadzących działalność o profilu zbliżonym do działalności skarżącego o podanie wysokości średnich stawek). Sąd nie podzielił więc poglądu skarżącego, że stawka objęta postanowieniem ma charakter uznaniowy. Ponadto Naczelnik Urzędu Skarbowego jako materiał porównawczy wykorzystał umowę z 2004 r., zawartą z T.R., dotyczącą świadczenia usług polegających na załadunku, rozładunku oraz przewozie ruchomości, w tym samochodów osobowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji badanie poziomu nakładów na parking, czy kosztów jego utrzymania nie jest konieczne. Wywody skarżącego w tym zakresie są bezzasadne. Należało zbadać jedynie, jakie stawki były zwykle stosowane przez tego i innych przedsiębiorców. Organy sięgnęły zatem do metody porównawczej i ustaliły poziom stawek innych przedsiębiorców zajmujących się tego rodzaju działalnością. Jest to podejście prawidłowe, jako zmierzające do ustalenia wynagrodzenia za usługę "przyjętą w danych stosunkach" zgodnie z art. 836 § 1 Kodeksu cywilnego. WSA zwrócił także uwagę, że wartość przechowywanego pojazdu – porzuconego, całkowicie zużytego i unieruchomionego - odpowiadała wartości złomu, a tym samym i ryzyko gospodarcze dozorcy związane z odpowiedzialnością za utratę, pogorszenie lub zniszczenie dozorowanego przedmiotu było znikome. Zgodnie zaś ze stanowiskiem przytoczonym w wyroku NSA z dnia 16 lutego 1999 r., sygn. I SA/Wr 2390/97 (publ. w ONSA 2000/1/28), przy określaniu wynagrodzenia, o którym mowa wart. 102 § 2 u.p.e.a. należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy, okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości. WSA podkreślił również to, że czas przechowywania był znaczny. Inaczej są kalkulowane stawki przy usłudze jedno – czy kilkudniowej, inaczej zaś przy stałych zleceniach, w dodatku świadczonych obok innych zleceń pochodzących od tego samego podmiotu. Zastrzeżenia skarżącego nie są usprawiedliwione i trudno dopatrzyć się jego pokrzywdzenia działaniami organu. WSA podniósł także, że skarżący mimo wezwania organu nie przedstawił zestawienia koniecznych wydatków, ani dokumentów ich dotyczących, związanych z prowadzeniem parkingu. Strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeżeli nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej może prowadzić do niekorzystnych dla niej rezultatów. Organ nie miał bowiem nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego dozoru, jeżeli sam zainteresowany zignorował wezwanie organu w tym zakresie. Z powyższych względów WSA w Olsztynie uznał, że organy ustalając wysokość wynagrodzenia za dozór w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. trafnie zastosowały ten przepis, a swoje stanowisko uzasadniły w sposób wyczerpujący i przekonywujący bez naruszenia przepisów postępowania. WSA zaznaczył, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, w której wyjaśnił, że w sytuacji gdy właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). Powołane rozporządzenie z dnia 23 kwietnia 2002 r. utraciło moc z dniem 2 marca 2011 r. W uchwale tej nie rozstrzygano zagadnienia w jaki sposób należy obliczyć to wynagrodzenie. Wskazano jedynie, że stawki opłat ustalone przez radę powiatu, mogą stanowić jeden z elementów ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdu.

Skargę kasacyjną od wyroku wniósł M.A., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie, jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Jako podstawy kasacyjne skarżący wskazał:

1) naruszenie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisu § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 roku w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46 poz. 237) w szczególności przez przyjęcie, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem rozstrzygnięcia strona nie jest uprawniona do przyznania jej świadczenia ustalonego według stawek wynikających z uchwały rady powiatu;

2) naruszenie art. 130a ust. 5b ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 836 k.c. przez pominięcie, że ustalanie wynagrodzenia może obejmować jedynie usługi wykonywane w ramach art. 130a, nie zaś wszelkie usuwanie pojazdów z drogi przez jakiekolwiek podmioty, a także art. 836 k.c. przez pominięcie, że miernikiem wynagrodzenia przechowawcy jest przede wszystkim jego cennik stosowany w obrocie rynkowym, uwzględniający sumę kosztów własnych i uczciwego zysku przy uwzględnieniu konieczności sprostania istniejącej konkurencji;

3) naruszenie art. 130a ust. 5b Prawa o ruchu drogowym przez pominięcie, że ustawodawca zawarł szczególne warunki jakie musi spełniać przedsiębiorca wykonujący czynności usuwania z drogi pojazdów, ich holowania i przechowywania, a co za tym idzie jego wynagrodzenie musi uwzględniać także czynnik wyższych od przeciętnych nakładów i poziomu kosztów własnych;

4) naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że przepisy prawa miejscowego obowiązują tylko niektóre z podmiotów na obszarze ich działania, w szczególności nie dotyczą jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa jako właściciela pojazdu nieodebranego w terminie;

5) bezzasadne przyjęcie, iż wartość pojazdu usuwanego, holowanego, bądź przechowywanego ma jakikolwiek wpływ na wysokość należnego wynagrodzenia przedsiębiorcy wykonującego w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym czynności w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że strona będąca przedsiębiorcą i wykonująca zadania publiczne ma pełne prawo wiedzieć, w jakiej wysokości zapłatę otrzyma za wykonanie zadania już w chwili podjęcia się jego wykonania w interesie publicznym. Jak zaznaczył skarżący, gdyby strona miała być uzależniona w swych prawach od uznaniowych przesłanek władczych organu władzy publicznej, nie podejmowałaby się wykonywania zadań publicznych, w szczególności gdyby zastosowane stawki wynagrodzenia nie pokrywały kosztów własnych, mając na uwadze szczególne kwalifikacje jakie musi spełniać, aby wykonywać powierzane czynności.

Rozpoznając skargę kasacyjną skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że w sprawie wyłoniło się wskazane w sentencji postanowienia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Na konieczność przedstawienia zagadnienia wskazuje także pewnego rodzaju rozbieżność do jakiej doszło w orzecznictwie Naczelnego sądu Administracyjnego. Wątpliwości budzi stanowisko Sądu I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że w uchwale z dnia 29 listopada 2010r. sygn. I OPS 1/10 nie została zawarta odpowiedź na pytanie, w jaki sposób należy obliczyć stawki za parkowanie pojazdu. W uchwale tej NSA stwierdził bowiem co następuje: "Przy określaniu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. należy więc uwzględniać zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości. Wskazane wcześniej okoliczności powinna uwzględnić rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust.1 pkt 5c i 6 ustawy ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie. Budzi zatem wątpliwości twierdzenie, że Skarb Państwa nie jest związany stawkami ustalonymi przez radę powiatu, natomiast mogą one stanowić jeden z elementów ustalania kwoty za dozór pojazdu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pod rządami obecnie obowiązujących przepisów, kilkakrotnie pogląd, że stawki opłat uchwalone przez radę powiatu mogą być stosowane do właściciela pojazdu, a nie obowiązują natomiast w stosunku do Skarbu Państwa (wyroki NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. I OSK 788/12 i z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 464/10). Istnieje zatem rozbieżność w orzecznictwie uzasadniająca przedstawienie składowi siedmiu sędziów do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.

W uzasadnieniu postanowienia zwrócono uwagę, że w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy obecnie podstawą orzekania o kosztach związanych z usunięciem pojazdu z drogi i z dozorem nad pojazdem, który przeszedł z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepis art. 130a ust.10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu przed nowelizacją, powinien być art. 102 u.p.e.a., czy też przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym (art.130 a) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 20 sierpnia 2010 r.), która weszła w życie 4 września 2010 r. Art. 102 § 2 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 tej ustawy. Z kolei paragraf 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) stanowił, że przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a. (a więc m.in. art. 102 § 2 ustawy) dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego oraz objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 wskazano, że fakt nieodebrania pojazdu przez właściciela przez okres 6 miesięcy można traktować jako porzucenie w rozumieniu art. 180 Kodeksu cywilnego, z zamiarem wyzbycia się własności. Pojazd staje się w tej sytuacji rzeczą niczyją i znajduje do niego zastosowanie powołany przepis rozporządzenia. Organami orzekającymi w sprawie kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów usuniętych z drogi byli wówczas naczelnicy urzędów skarbowych i dyrektorzy izb skarbowych orzekający jako organy II instancji. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. P 4/06 uznał, że art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w zakresie w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust.1, art. 64 ust.1 w zw. z art. 34 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie z dniem 11 czerwca 2009 r. i w związku z tym, ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw znowelizowano m.in. art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ustęp 10 art. 130a otrzymał brzmienie "Starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Okres ten może być, zgodnie z art. 130a ust. 10d ustawy przedłużony do 4 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu, jeżeli nie został ustalony jego właściciel lub osoba uprawniona do odbioru, mimo że w jej poszukiwaniu dołożono należytej staranności. Art. 130a ust. 10 h ustawy stanowi z kolei, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, osoba ta jest zobowiązana solidarnie do pokrycia wskazanych wcześniej kosztów (art. 130a ust. 10 i ustawy). Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

Dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki jest zakres stosowania znowelizowanych przepisów ustawy do stanów faktycznych istniejących przed nowelizacją, konieczna jest analiza przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej. Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. stanowi, że w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Art. 12 ust. 1 ustawy nowelizującej nakazuje umorzenie i przekazanie sprawy właściwym starostom, w przypadku postępowań o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli postępowania te nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Ustęp 2 przywołanego art. 12 ustawy dotyczy sytuacji, w których termin określony w poprzednim brzmieniu art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu nie zostało wszczęte. Stosuje się wówczas odpowiednio przepis art. 11, co oznacza, że przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Z treści norm zawartych w ustawie z dnia 22 lipca 2010 r., które mają charakter przepisów prawa przejściowego wynika, że sprawy, o których mowa w art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, poddane zostały reżimowi ustawy w jej znowelizowanym brzmieniu. Przepis ten stanowi wobec tego kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia określonego w nim postępowania. Nie ma w tej sytuacji potrzeby posiłkowania się art. 102 u.p.e.a. oraz wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami wykonawczymi. Ogólna bowiem zasada głosi, że jeżeli w przepisach przejściowych brak jest wyraźnych wskazań co do konieczności stosowania prawa poprzednio obowiązującego, to stosuje się prawo obecnie obowiązujące.

Druga z wątpliwości jakie mogą pojawić się na gruncie znowelizowanego brzmienia art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym dotyczy tego, kto powinien ponosić koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania. Zgodnie z art. 130a ust. 10h koszty te ponosi osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia. Solidarnie, do pokrycia tych kosztów, jest też zobowiązana osoba dysponująca pojazdem na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się w jej władaniu (art. 130a ust. 10i ustawy). Zgodnie z kolei z art. 13 ustawy nowelizującej Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Intencją ustawodawcy było w tym wypadku umożliwienie uzyskania zapłaty za przechowanie pojazdów w tym okresie, w którym poprzednio nie istniała ku temu podstawa prawna, bo dotychczasowe przepisy w tej materii zostały wyeliminowane przez Trybunał Konstytucyjny. Ustawa – Prawo o ruchu drogowym, w znowelizowanym brzmieniu, nie wskazuje jednak, kto ponosi koszty o których mowa w art. 130 a ust. 10 ustawy w przypadku, gdy nie jest możliwe ustalenie właściciela pojazdu lub osoby dysponującej nim w oparciu o inny niż własność tytuł prawny lub też nie zachodzi sytuacja, o której mowa w powołanym wyżej art. 13 ustawy nowelizującej. Z pewnością w obecnie obowiązującym stanie prawnym na pełną akceptację zasługuje pogląd wyrażony w powołanej wcześniej uchwale składu siedmiu sędziów NSA, gdzie stwierdzono, że nie można uznać za zgodną z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego sytuacji, w której wyznaczony przez starostę podmiot prowadzący parking lub podmiot usuwający pojazdy z drogi zostanie pozbawiony należności za dozór lub usunięcie pojazdu tylko z tego względu, że pojazd nie zostanie odebrany przez właściciela. Należy wobec tego przyjąć, że skoro właścicielem pojazdu po orzeczeniu sądu cywilnego o jego przepadku, w oparciu o przepis art. 130a ust. 10 ustawy staje się powiat – to powiat powinien ponosić wszystkie koszty związane z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, zniszczeniem lub sprzedażą pojazdu. Jeżeli natomiast własność pojazdu przeszła na rzecz Skarbu Państwa na mocy wcześniej obowiązujących przepisów, to Skarb Państwa powinien być obciążany tymi kosztami.

Ostatnią z kwestii, która wymaga rozstrzygnięcia w tej sprawie jest sposób obliczania wynagrodzenia za parkowanie pojazdu. Czy koszty te powinny być obliczane według stawek wskazanych w art. 130 a ust. 6a ustawy, czy też, jak przyjął to sąd I instancji, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w stosunkach danego rodzaju. Sąd Najwyższy wskazał m.in., że ponieważ celem regulacji zawartej w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jest ochrona dobra o istotnym publicznym znaczeniu tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników, to należy uznać, że chodzi o stosunek publicznoprawny, a nie cywilnoprawny. Stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest – także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu na rzecz Skarbu Państwa lub powiatu – typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. II CSK 284/08 LEX nr 483286). Również w przywołanej przez Sąd I instancji uchwale z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. III CZP 47/07 Sąd Najwyższy uznał, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie, określane także jako przechowywanie usuniętych pojazdów, stanowi typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych. Sąd Najwyższy stwierdził ponadto, że po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieodebranego pojazdu, jego nowy właściciel, którym jest Skarb Państwa, wstępuje w taki stosunek administracyjny, jaki łączył dotychczasowego właściciela z podmiotem prowadzącym parking. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywoływanej już uchwały z dnia 29 listopada 2008 r. stwierdził, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro stosunek nawiązany między właścicielem pojazdu i jego następcami, tj. Skarbem Państwa lub powiatem, a podmiotem świadczącym usługi w zakresie usuwania pojazdu i jego parkowania jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym, uzasadniona staje się wątpliwość, czy do rozliczania powstałych z tego stosunku zobowiązań właściwe jest stosowanie przepisów kodeksu cywilnego, w tym art. 836 k.c. Wątpliwość ta jest tym bardziej uzasadniona, że przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w zakresie dotyczącym usuwania pojazdów z drogi i ich parkowania nie zawierają odesłania do kodeksu cywilnego, a art. 1 tego kodeksu określający zakres regulacji stanowi, że kodeks niniejszy reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. W nauce przyjmuje się, że na pojęcie prawa cywilnego składają się trzy elementy: podmioty działające w ramach prawa, przedmiot regulacji i metoda regulacji stosunków prawnych. Pierwsze dwa elementy nie są traktowane jako decydujące o zaliczeniu lub niezaliczeniu konkretnego stosunku prawnego (konkretnej sprawy) do stosunków cywilnoprawnych. Podstawowe znaczenie przypisuje się trzeciemu z wymienionych elementów. Uznaje się powszechnie, że dla stosunków cywilnoprawnych, regulowanych prawem cywilnym, charakterystyczna jest zasada równości (równorzędności stron), co oznacza, że żadna ze stron, niezależnie od tego, czy jest osobą fizyczną czy też osobą prawną, nie jest podporządkowana drugiej stronie. W odróżnieniu od stosunków cywilnoprawnych, w stosunkach administracyjnoprawnych o równości stron trudno mówić. Obowiązuje tutaj zasada, że jedna strona jest podporządkowana drugiej, czyli że w ramach konkretnego stosunku prawnego występuje nadrzędność jednej i podrzędność drugiej strony (zob. Komentarz do Kodeksu Cywilnego, Księga Pierwsza, Część ogólna, Stanisław Dmowski, Stanisław Rudnicki - Wydawnictwo Prawnicze Sp. z o.o. - Warszawa 1998, str. 8). Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie, gdzie podmiot zajmujący się parkowaniem pojazdów usuniętych z drogi jest wyznaczany przez starostę i jest zobowiązany przechowywać pojazd do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie lub też do czasu sprzedaży bądź też zniszczenia pojazdu (art. 130a ust. 5c ustawy). Wreszcie o kosztach wymienionych w art.130a ust. 10h ustawy orzeka, w sposób władczy, decyzją administracyjną organ administracji. Stosowanie do sposobu naliczania opłat, o których mowa, przepisów innych niż art. 130a ustawy (a więc art. 836 k.c., czy też art. 102 § 2 u.p.e.a.) wydaje się nieuzasadnione przy uwzględnieniu, że przepis ten zawiera pełną regulację dotyczącą usuwania pojazdów, umieszczania ich na parkingu strzeżonym oraz organu uprawnionego do wydawania decyzji o zapłacie kosztów. Zgodnie z art. 130a ust. 5f ustawy usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 - 2 art. 130a ustawy, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat. Wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat wskazana w ust. 6a art. 130a ustawy (art. 130a ust. 6 ustawy). Tak więc wyłącznie od organu administracji zależy, jakie stawki kwotowe za usunięcie i parkowanie pojazdu zostaną wskazane w uchwale rady, albowiem jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest maksymalna wysokość tych stawek. Organ samorządu ma też możliwość, a nawet obowiązek, urealnienia wysokości opłat biorąc pod uwagę koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Nietrafny jest też argument, że właściciel parkingu uzyskuje nadmierną, nieuzasadnioną wielkością nakładów i wartością parkowanego pojazdu, korzyść przy długim okresie jego parkowania. Okres pozostawania pojazdu na parkingu, w przypadku nieodebrania go przez właściciela lub osobę nim dysponującą, określają przepisy art. 130a ust. 10, 10a i 10d ustawy. Okoliczność ta powinna być wzięta pod uwagę przez radę powiatu przy określaniu wysokości opłat za parkowanie pojazdów. Starosta powinien występować z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu niezwłocznie po upływie terminów wskazanych w ustawie mając na uwadze, że ich niezachowanie generuje zbyteczne koszty parkowania. Trzeba wreszcie wskazać, że z przepisu art. 130a ani też z żadnego innego przepisu ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie wynika, że stawki o których mowa w art. 130a ust. 6a ustawy dotyczą tylko właściciela pojazdu, a nie dotyczą Skarbu Państwa czy też powiatu. Nie jest przekonywujący argument, że stawki opłat wskazane w uchwale rady powiatu mają charakter sankcji wobec osoby będącej właścicielem pojazdu w dniu jego usunięcia, bo sankcja taka skierowana do określonego adresata musiałaby wprost wynikać z przepisu ustawy. Jeżeli natomiast ustawodawca tak nie postąpił, dyskryminowanie jednego z podmiotów narusza podstawową zasadę państwa prawnego, tj. zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie bez znaczenia jest też argument podniesiony w skardze kasacyjnej, dotyczący naruszenia wyrokiem Sądu I instancji art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że akt prawa miejscowego, a takim aktem jest uchwała rady powiatu, jest prawem powszechnie obowiązującym na obszarze działania organów, które prawo to ustanowiły. Kryterium podmiotowe nie decyduje zatem o zakresie obowiązywania tego prawa. Za przyjęciem poglądu o równości podmiotów przemawia także zasada pewności obrotu gospodarczego. Przedsiębiorca prowadzący parking powinien wiedzieć w dacie zaparkowania pojazdu, jakie wynagrodzenie otrzyma za świadczone usługi – i wysokość tego wynagrodzenia nie może zależeć od tego, czy ustalony zostanie właściciel pojazdu lub osoba nim dysponująca. Trzeba jednak wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano pogląd odmienny. Wskazane przez Sąd I instancji wyroki w sprawach o sygn. I OSK 1184/05, I OSK 1768/06 i I OSK 1795/06 wydane zostały pod rządami poprzednio obowiązującego prawa. Prezentowany w nich pogląd co do tego, że stawki określone w uchwale rady powiatu nie dotyczą Skarbu Państwa jest też podzielany w orzecznictwie na gruncie obecnego brzmienia ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2013 r. sygn. I OSK 788/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro opłaty, o których mowa w art. 130a ust. 5c ustawy – Prawo o ruchu drogowym stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130 a ust. 1 i 2 tej ustawy, to oczywistym jest, że znajdują one zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu w chwili usunięcia pojazdu z drogi. Nie mogą być natomiast stosowane w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu i obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawaniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a ust. 10 ustawy. Na marginesie tego stwierdzenia nasuwa się uwaga, że poza art. 13 ustawy nowelizującej ustawodawca nie wskazał, kto ponosi koszty parkowania pojazdu, w sytuacji gdy wskutek nieustalenia właściciela pojazdu, jego własność przechodzi na rzecz Skarbu Państwa, a obecnie na rzecz powiatu. Natomiast w przywołanym wcześniej orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że podmioty te wchodzą zarówno w prawa, jak i obowiązki właściciela pojazdu. Zdaniem składu orzekającego we wskazanej sprawie o sygn. I OSK 788/12 nie doszło też do naruszenia zasady równości, bowiem Skarb Państwa i właściciel pojazdu nie są podmiotami podobnymi. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął m.in. w sprawach o sygnaturach I OSK 464/10, I OSK 1768/06 i I OSK 2238/12. W powołanych orzeczeniach stwierdza się przy tym, że uchwała z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. I OPS 1/10 nie przesądza tego, że stawki wskazane w uchwale rady powiatu wiążą Skarb Państwa. Stwierdzenie to może budzić wątpliwości w świetle przytoczonego wcześniej uzasadnienia uchwały, gdzie wyraźnie stwierdzono, że opłaty ustalone w uchwale rady powiatu mają zastosowanie także wtedy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym ustawą terminie. Formułowaniu zaś poglądu o tym, że Skarb Państwa i właściciel pojazdu są podmiotami różnymi z uwagi na cechy relewantne – i różnicowaniu w konsekwencji wynagrodzenia przechowawcy pojazdu – wydaje się sprzeciwiać art. 64 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tym samym wynagrodzenie przedsiębiorcy za tę samą materialnie czynność nie powinno być zróżnicowane tylko ze względu na podmiot, który ma je wypłacić.

Prokurator Prokuratury Generalnej w piśmie z dnia 24 marca 2015 r. wniósł o podjęcie uchwały następującej treści:

Do ustalenia wysokości wynagrodzenia należnego jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (wyznaczonej do usuwania pojazdu z drogi) za przechowywanie pojazdu, którego własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa, stosuje się przepisy uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.).

W uzasadnieniu wskazano, iż przepisy przejściowe zawarte w nowelizowanej ustawie nakazują poddanie wszystkich niezakończonych postępowań, o których mowa w art. 130 a Prawo o ruchu drogowym, w sprawie przejęcia porzuconych pojazdów reżimowi ustawy w jej znowelizowanym brzmieniu. Przepis ten stanowi kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia określonego w nim postępowania, także w zakresie ustalania kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Nie ma potrzeby posiłkowania się art. 102 u.p.e.a. w sytuacji, gdy stosowne przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym zawierają pełną regulację dotyczącą usuwania pojazdów, umieszczania ich na parkingu strzeżonym oraz organu uprawnionego do wydania decyzji o zapłacie kosztów. W aktualnym stanie prawnym przyjęto zasadę, że są to obecnie zadania własne powiatu, które starosta realizuje przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie innym podmiotom, w tym wypadku właścicielom lub osobom prowadzącym parkingi. Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 130a ustawy, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu ustala corocznie w drodze uchwały wysokość opłat. Rada powiatu nie ma całkowitej dowolności w tym względzie, bowiem ustawa wprowadza ograniczenie w postaci maksymalnych wysokości stawek, ale ma też prawo i obowiązek urealnienia stawek, gdy zmienią się koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Ponieważ zostało już przesądzone tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest - także w okresie poprzedzającym przejście własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa lub powiatu - typowym stosunkiem administracyjnym, powstałym wskutek władczych działań organów administracyjnych, wynagrodzenie za parkowanie powinno być obliczane według stawek wskazanych w art. 130a ust. 6a ustawy Prawo o ruchu drogowym, a więc wynikających z uchwały rady powiatu. W uchwale z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. III CZP 47/07 (LEX nr 270447) Sąd Najwyższy wskazał, że celem regulacji zawartej w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym jest ochrona dobra o istotnym publicznym znaczeniu, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników, a więc stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie, określane także w przepisach jako przechowywanie usuniętych pojazdów, nie ma charakteru cywilnoprawnego tylko publicznoprawny. Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. I OPS 1/10 stwierdził, że z istoty regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika, że jest realizacją zadania publicznego o charakterze administracyjnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, w części także przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi i prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. W tym zakresie jednostki te wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym. W ocenie Prokuratora skoro stosunek nawiązany między właścicielem pojazdu i jego następcami (Skarbem Państwa lub powiatem), a podmiotem świadczącym usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów jest stosunkiem o charakterze administracyjno-prawnym, a nie cywilnoprawnym to nie ma podstaw, by do rozliczania powstałych z tego stosunku zobowiązań stosować przepisy kodeksu cywilnego, w tym art. 836 K.c., zwłaszcza że wysokość wynagrodzenia przechowawcy prowadzącego parking jest określona administracyjnie - taryfą ustanowioną w uchwale właściwiej jednostki samorządu terytorialnego. W związku z powyższym do naliczania opłat o których mowa należy stosować tylko przepis art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, który kompleksowo reguluje zasady usuwania i przechowywania usuniętych pojazdów oraz opłat za te usługi. Z przytoczonych wyżej unormowań nie wynika - zgodnie z zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere - aby opisanych regulacji prawnych nie stosować, gdy właścicielem pojazdu usuniętego i przechowywanego na wyznaczonym parkingu stał się Skarb Państwa. Rada powiatu na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 12 pkt 11 i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz .U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) w zw. z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, wydaje uchwały zawierające stawki usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ustawy. Uchwała rady powiatu jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującym na obszarze jej działania, żaden przepis nie wyłącza Skarbu Państwa z obowiązku ich przestrzegania, Nie do zaakceptowania jest pogląd prezentowany w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że stawki ustalane przez radę powiatu dotyczą innego niż Skarb Państwa, czy też powiat, właściciela pojazdu. Prokurator podzielił tezę składu orzekającego NSA, który przedstawił do rozstrzygnięcia niniejsze zagadnienie prawne, że dyskryminowanie jednego z podmiotów narusza podstawową zasadę państwa prawnego, tj. zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Formułowanie zaś poglądu o tym, że Skarb Państwa i były właściciel pojazdu są podmiotami różnymi z uwagi na cechy relewantne oraz różnicowanie w konsekwencji wynagrodzenia przechowawcy pojazdu wydaje się naruszać także art. 64 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tym samym wynagrodzenie przedsiębiorcy za tę samą materialnie czynność nie powinno być zróżnicowane tylko ze względu na podmiot, który ma je wypłacić. Na mocy art. 130a ust. 10 h koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Solidarnie do pokrycia tych kosztów jest też zobowiązana osoba dysponująca pojazdem na podstawie innego niż własność tytułu prawnego (art. 130 a ust. 10 i). Stosowanie tego przepisu nie budzi wątpliwości, gdy właścicielem (posiadaczem) pojazdu pozostaje ten sam podmiot. Wątpliwości jak wskazuje w swoim postanowieniu z dnia 7 sierpnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny mogą pojawić się w sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie takiej osoby, a nie zachodzą okoliczności opisane w art. 13 ustawy nowelizującej Prawo u ruchu drogowym. W ocenie Prokuratora w tym zakresie należy zgodzić się z poglądem, że jeżeli na mocy orzeczenia sądu cywilnego o jego przepadku, w oparciu o art. 130a ust. 10 ustawy staje się powiat - to powiat powinien ponosić wszystkie koszty związane z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, zniszczeniem lub sprzedażą pojazdu. Jeżeli natomiast własność pojazdu przeszła na rzecz Skarbu Państwa na mocy wcześniej obowiązujących przepisów, to Skarb Państwa powinien być obciążony tymi kosztami.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Stosownie do art. 187 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie, któremu przedstawiono do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, może przejąć sprawę do rozpoznania. Zastosowanie art. 187 § 3 p.p.s.a. jest uzasadnione wówczas, gdy charakter występujących w sprawie wątpliwości prawnych oraz ich ścisły związek z okolicznościami sprawy będzie wymagał ich rozważenia na tle wymienionych okoliczności. Chodzi tu więc o sytuacje, w których brak jest dostatecznych podstaw do rozstrzygnięcia wątpliwego zagadnienia prawnego w sposób właściwy dla uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc w postaci ogólnej dyrektywy interpretacyjnej, mogącej mieć zastosowanie we wszystkich danego typu sprawach, gdyż z podanych wyżej powodów niezbędne jest ścisłe powiązanie stosowanej wykładni z okolicznościami sprawy, w której wystąpiło owo zagadnienie prawne.

Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, dlatego też skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowił przejąć sprawę do rozpoznania i rozpoznać skargę kasacyjną.

W rozpoznawanej sprawie podstawę orzekania o wynagrodzeniu skarżącego za czynności związane z usunięciem pojazdu z drogi oraz dozorem nad pojazdem stanowił art. 102 u.p.e.a., natomiast w postanowieniu przedstawiającym zagadnienie prawne nasuwające poważne wątpliwości sformułowano pytanie: czy właściwą podstawą będzie przepis art. 102 u.p.e.a., czy też przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym (art. 130 a) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 4 września 2010 r.

W związku z powyższym należy przedstawić w krótkim zarysie zmiany stanu prawnego w tym zakresie.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06 stwierdzający niekonstytucyjność art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym w poprzednim brzmieniu oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów spowodował konieczność zmiany stanu prawnego, z tym, że Trybunał odroczył utratę mocy tych przepisów o 12 miesięcy. Została ona przeprowadzona ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. (w uzasadnieniu projektu wskazano wyraźnie, że jej celem jest realizacja wyroku Trybunału). W wyniku dokonanej zmiany sformułowano art. 130a ust. 10 ustawy w ten sposób, że orzeczenie o przepadku pojazdu przekazano do właściwości sądu, zastrzegając, iż przepadek następuje na rzecz powiatu, a nie, jak dotychczas – Skarbu Państwa. Zobowiązano też starostę do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wydanie tego orzeczenia, skracając z sześciu do trzech miesięcy termin, w jakim właściciel usuniętego pojazdu lub osoba uprawniona może go wcześniej odebrać. Jednocześnie w art. 130a ust. 10h ustawy ustanowiono zasadę, w myśl której koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, wskazując, że decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Zmienione przepisy weszły w życie z dniem 4 września 2010 r. i nie ulega wątpliwości, że nie mogą być stosowane z mocą wsteczną, co do okresu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r., w tym okresu od dnia, w którym art. 130a ust. 10 ustawy we wcześniejszym brzmieniu utracił moc wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06. Zwrócić trzeba równocześnie uwagę, że w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. wskazanie podmiotu zobowiązanego do opłacenia omawianych kosztów w tym okresie byłoby utrudnione, o ile w ogóle możliwe. Skarb Państwa nie nabywał już przecież wtedy własności pojazdu z mocy prawa, co uzasadniało obciążenie go tymi kosztami, a następnie to powiat stał się podmiotem, na rzecz którego orzeka się przepadek pojazdu, ale już bez zobowiązywania go do pokrycia tych kosztów. Z tego powodu w art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. przesądzono, że koszty za ten okres tak jak wcześniej będzie ponosił Skarb Państwa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przepisach międzyczasowych ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r. także nie rozstrzygnięto, które organy są właściwe do rozstrzygania odnośnie kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów. W art. 13 ustawy zmieniającej wskazano jedynie, iż koszty powstałe po terminie do odebrania pojazdów i dotyczące przechowywania pojazdów, dla których okres ten upłynął pomiędzy 11 czerwca 2009 r. i 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów w tym okresie ma jedynie taki skutek, że zobowiązanym stał się Skarb Państwa.

W stanie prawnym obowiązującym w okresie przechowywania pojazdu w tej sprawie (od 27 kwietnia 2006 r. do 27 października 2006 r.) prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi nie było zadaniem własnym powiatu (miasta na prawach powiatu), a wyznaczenie jednostki usuwającej pojazd i prowadzącej parking strzeżony, na którym umieszczano usunięty pojazd, następowało poprzez wybór najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 5b i 5d (art. 130a ust 5e w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym; Dz.U. z 2006 r. Nr 190, poz. 1400). Zatem w poprzednim stanie prawnym ustawodawca nie dookreślił zarówno materialnoprawnych podstaw orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, trybu orzekania o tych kosztach, jak też charakteru należności przysługującej z tego tytułu podmiotowi prowadzącemu parking. Wątpliwości w tym zakresie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 (dostępnej w bazie danych cbois.nsa.gov.pl), stwierdzając, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449).

Istotną kwestią jest to, iż własność pojazdu będącego przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy samej ustawy po upływie 6 miesięcy od usunięcia pojazdu z drogi (27 kwietnia 2006 r.), na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy w brzmieniu sprzed zmiany tego przepisu, co zostało stwierdzone ostateczną decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego w Olsztynie z dnia [...] marca 2007 r. i przedmiotowy pojazd został zlikwidowany w dniu 27 marca 2007 r. Przepis art. 130a ust. 10 ustawy w dotychczasowym brzmieniu stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, utracił moc obowiązującą z dniem 12 czerwca 2009 r. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów, który także został uznany za niezgodny z Konstytucją wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r., o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa orzekał naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego, przy czym, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, dokonywał tego decyzją mającą charakter wyłącznie deklaratoryjny.

Naczelnik urzędu skarbowego był wówczas także organem właściwym do załatwienia sprawy kosztów dozoru pojazdu. Wątpliwości, jakie powstały w tym zakresie, rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, w której stwierdził, że organ ten zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, powinien wydać w tym przedmiocie postanowienie, na które przysługiwało zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Wyjaśnił jednocześnie, że to Skarb Państwa był zobowiązany do poniesienia analizowanych należności, i to nie tylko za okres, w którym był już z mocy prawa właścicielem usuniętego pojazdu, lecz także za okres wcześniejszy, w czasie gdy biegł termin 6 miesięcy od usunięcia pojazdu. W niniejszej sprawie, powołując się na ten pogląd, skarżący kasacyjnie domaga się przyznania wynagrodzenia i zwrotu kosztów za ten właśnie okres.

Z uwagi na przejęcie sprawy do rozpoznania na podstawie art. 187 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, które w niniejszej sprawie należy uznać za nieusprawiedliwione.

Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia art. 102 § 2 u.p.e.a. i przepisu § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 46, poz. 237) w szczególności przez przyjęcie, że w stanie faktycznym tej sprawy strona nie jest uprawniona do przyznania jej świadczenia ustalonego według stawek wynikających z uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powyższa kwestia, w stanie faktycznym niniejszej sprawy kiedy to już w dniu [...] marca 2007 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Olsztynie orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa samochodu marki Fiat 126p nr rej. [...] na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie budzi wątpliwości co do tego, że w takim przypadku także ten organ powinien rozstrzygnąć kwestię kosztów dozoru pojazdu. Nie ma znaczenia zmiana przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 174 u.p.e.a. ponieważ § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. jest identycznej treści jak§ 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. i jest przepisem kompetencyjnym.

Z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, które wyznaczają zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, wymaga wyjaśnienia kwestia, czy zwrot wydatków i wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny określa na podstawie uchwały rady powiatu wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W stanie prawnym obowiązującym w czasie, gdy skarżący sprawował dozór pojazdu usuniętego z drogi, przepis art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym nie zawierał norm, które określały prawa i obowiązki w zakresie wynagrodzenia jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi. Także przepis art. 130a tej ustawy w brzmieniu aktualnie obowiązującym nie określa tego wynagrodzenia. Czym innym jest natomiast opłata, którą obowiązana jest uiścić osoba będąca właścicielem pojazdu usuniętego z drogi, który został umieszczony na parkingu strzeżonym. Obecnie nie budzi wątpliwości, że opłata, którą ustala rada powiatu i którą zobowiązana jest ponieść osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi stanowi dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6c ustawy). Oznacza to, że wysokość opłat określonych przez radę powiatu odnosi się do właściciela pojazdu, a nie jednostki prowadzącej parking strzeżony. Z tego względu nie można przyjąć, że opłaty określone w uchwale rady powiatu stanowią także podstawę ustalania wynagrodzenia jednostki prowadzącej parking, które jest określane na podstawie art. 102 u.p.e.a. W uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 zwrócono uwagę, że przy określaniu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości. Oznacza to, że nie przyjęto stanowiska, iż wynagrodzenie dozorcy (jednostki prowadzącej parking) należy określić na podstawie stawek opłat przyjętych w uchwale rady powiatu. Tego stanu rzeczy nie zmienia w niczym stwierdzenie, że opłaty określone przez radę powiatu mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie.

Opłaty, o których mowa w art. 130a ust. 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy i mają zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu od chwili usunięcia pojazdu z drogi. Nie mogą być natomiast stosowane do ustalenia wynagrodzenia dozorcy w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu, a obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawaniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu. Tym samym nie można podzielić poglądu wnoszącego skargę kasacyjną, że do obliczenia należności jednostki prowadzącej parking strzeżony za parkowanie winny być stosowane stawki przyjęte przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Takie stanowisko jest przyjmowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 151/13, z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3079/12, z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2238/12, z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 915/12, sygn. akt I OSK 788/12, sygn. akt I OSK 1104/12, z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 464/10, z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1768/06 publikowanych w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Co do zarzutu naruszenia art. 130a ust. 5b ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 836 k.c. należy zauważyć, iż skarżący kasacyjnie nie wskazał poza powołaniem się na stawki wynikające z uchwały rady powiatu jakie koszty poniósł w związku z wykonywaniem dozoru nad pojazdem. Zarówno przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. jak również żaden inny przepis prawa, nie określają precyzyjnie, jak należy wyliczyć należność za dozór. Bezspornym jest, że przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku, a więc kwota ta jest uzależniona od okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy i pojazdu. Co więcej, wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie w związku ze sprawowanym dozorem pojazdu przechowywanego na parkingu (wyrok NSA z dn. 10 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1399/08). Zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Zatem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji uwzględniającego m.in. wyposażenie posiadanego parkingu. Organ orzekający o ich przyznaniu ze strony Skarbu Państwa jest uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez stronę. W konsekwencji zatem, jeżeli w przekonaniu organu, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, dozorca nie wskazał jakie konkretnie poniósł wydatki związane z dozorem samochodu, nie przedstawił stosownych dokumentów, ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia, poza odwołaniem się do uchwały rady powiatu, to wówczas stosownych ustaleń w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego winien dokonać organ. Nie jest on w tym zakresie ograniczony jakimiś regułami, poza zasadami postępowania dowodowego określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Ponadto skarżący kasacyjnie podnosi, iż miernikiem wynagrodzenia przechowawcy powinien być z uwagi na treść art. 836 k.c. przede wszystkim jego cennik, natomiast sam wskazuje jako podstawę ustalenia wynagrodzenia stawki określone w uchwale Rady Powiatu Olsztyn z dnia 17 maja 2002 r., co oznacza, że istota zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, dotyczy tego, iż zdaniem skarżącego wynagrodzenie powinno być określone według stawek przyjętych w uchwale.

Nie jest także trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 87 ust. 2 Konstytucji, gdyż zarzut jest sformułowany w bardzo ogólny sposób i można jedynie domyślać się, iż jego przedmiotem jest zakres obowiązywania uchwały Rady Powiatu Olsztyn z dnia 17 maja 2002 r. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym rada powiatu mogła określić opłaty wobec właściciela pojazdu usuniętego z drogi, a nie wysokość wynagrodzenia jednostki prowadzącej parking strzeżony, które ma być ustalane na innej podstawie prawnej.

Natomiast kwestia wartości pojazdu nie ma w sprawie istotnego znaczenia i nie powinna być przedmiotem rozważań Sądu I instancji, ale sposób sformułowania tegoż zarzutu bez wskazania przepisu, którego by dotyczył uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jakiekolwiek rozważania w tym zakresie.

Mając na uwadze stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie, a przede wszystkim to, iż zapadła w niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] marca 2007 r. o przepadku pojazdu i w dniu 27 marca 2007 r. nastąpiła likwidacja pojazdu oraz brak zarzutu w skardze kasacyjnej co do właściwości organu, to należy uznać, iż naczelnik urzędu skarbowego prawidłowo orzekł o kosztach dozoru na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r.

Nie straciła więc na aktualności w zakresie organu właściwego do rozstrzygania o kosztach dozoru pojazdu uchwała z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 z uwagi na w/w argumenty.

Powyższa argumentacja związana ze stanem faktycznym w rozpoznawanej sprawie nie podważa dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego właściwości organów orzekających w zakresie zapłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków z tytułu dozoru pojazdów usuniętych z drogi, w sytuacji gdy przepadek pojazdu nastąpił na rzecz powiatu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uznając zarzuty skargi kasacyjnej za bezpodstawne na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.