Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1331/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61a § 1, art. 66 § 3, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1/14 w sprawie ze skargi Z.J. – N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 października 2013 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu podania o przyznanie i wypłatę rekompensaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt: III SA/Łd 1/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. Z.-N.. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 października 2013 r., nr SKO [..]w przedmiocie zwrotu podania o przyznanie i wypłatę rekompensaty: w punkcie 1 uchylił zaskarżone postanowienie; w punkcie 2 orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; w punkcie 3 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej Z. Z.-N.. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi; w punkcie 4 przyznał adwokat J.Z. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w [..]przy Al. [..]. 422 kwotę 295,20 zł obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącej z urzędu.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Z. Z.-N.. wniosła do Wójta Gminy [..]wniosek o rozpatrzenie krzywdy, jakiej doznała w 1956 r., wynikającej z bezprawnego zdaniem wnioskodawczyni przejęcia gospodarstwa rolnego jej rodziców na podstawie sfałszowanego zaświadczenia Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Białej k/[..]a z dnia 23 marca 1956 r., którego kserokopię załączyła do wniosku. Wnioskodawczyni oświadczyła, że nie wnosi o zwrot przejętej ziemi, a jedynie o małą rekompensatę w postaci małego domu i małej działki na wsi, ewentualnie o środki finansowe na zakup powyższego.

Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2013 r., nr [..]wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wójt Gminy [..] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania rekompensaty za wyrządzone krzywdy w latach 1956. Uzasadniając postanowienie wskazał, że sprawa z wniosku strony nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Odszkodowawcze roszczenia o charakterze cywilno-prawnym winny być dochodzone przez stronę w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Na powyższe postanowienie Z. Z.-N.. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. W ocenie skarżącej Urzędy Państwowe - Urząd Gminy ponosi chociaż moralną odpowiedzialność za swych poprzedników z lat Polski Ludowej. Oświadczyła, że jest inwalidą wojennym I grupy i posiada uprawnienia kombatanckie. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z dnia 30 października 2013 r., nr [..]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi: 1) uchyliło zaskarżone postanowienie; 2) stwierdziło, że nie ma organu administracji właściwego do załatwienia sprawy przyznania rekompensaty za wyrządzone krzywdy w latach 1956, bowiem nie ma normy prawa materialnego, która dawałaby podstawę do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, gdyż sprawa taka ma charakter sprawy cywilnej; 3) wyjaśniło, że w przypadku sprawy cywilnej podmiot odpowiedzialny (np. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego samodzielnie – gmina, powiat, samorządowe województwa) albo składa oświadczenie woli o przyjęciu odpowiedzialności o uznaniu roszczenia i wypłaca należne odszkodowanie, albo składa oświadczenie woli, że odmawia przyjęcia roszczenia, nie uznaje roszczenia; 4) wyjaśniło, że w przypadku sporu między podmiotem odpowiedzialnym (np. Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego samodzielnie występującą samorządowe województwo, gmina, powiat) a osobą uprawnioną do domagania się przyznania rekompensaty za wyrządzone krzywdy jest sąd powszechny; 5) zwróciło pismo z dnia 8 kwietnia 2013 r.

Organ odwoławczy powołując definicję sprawy administracyjnej zawartą w art. 1 k.p.a. wskazał, że Wójt Gminy [..]prawidłowo stwierdził, że sprawa z wniosku skarżącej dotycząca przyznania rekompensaty za wyrządzone krzywdy nie może być załatwiona w drodze postępowania administracyjnego. Powołany powyżej przepis nie ma bowiem zastosowania do indywidualnych spraw, które nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. Żądanie w takich sprawach, doręczone organowi administracji, nie wszczyna postępowania i nie ma podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy winna być ona rozpoznana w postępowaniu przed sądem powszechnym. Jednakże w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował normę zawartą w art. 61a § 1 k.p.a. Winien bowiem zastosować przepis art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Tym samym w ocenie Kolegium Wójt Gminy [..]powołując przepis art. 66 § 3 k.p.a. powinien zwrócić stronie pismo z dnia 8 kwietnia 2013 r., bądź (czy też jednocześnie) złożyć oświadczenie woli o odmowie przyjęcia odpowiedzialności, bądź wskazać, że w jego ocenie odpowiedzialność za szkodę ponosi inny podmiot.

Z. Z. N.. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uzasadniając podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli w niej podniesione. Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 19 czerwca 2013 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wójt Gminy [..] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania rekompensaty za wyrządzone krzywdy w 1956 r. Uzasadniając wskazał, że sprawa z wniosku strony nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Odszkodowawcze roszczenia o charakterze cywilnoprawnym winny być dochodzone przez stronę postępowaniu przed sądem powszechnym.

Postanowieniem z dnia 30 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po wpłynięciu zażalenia Z. Z.-N.. wydało postanowienie o uchyleniu w całości postanowienia Wójta Gminy [..] i orzekło o zwrocie pisma z dnia 8 kwietnia 2013r. biorąc za podstawę art. 66 § 3 k.p.a.

Sąd stwierdził, że po wpłynięciu zażalenia organ odwoławczy winien podjąć czynności ustalające czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W przypadku negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstępnym, organ wydaje albo postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, albo o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. W przypadku, gdy nie występują negatywne przesłanki organ odwoławczy przystępuje do merytorycznego rozpoznania zażalenia i wydaje postanowienie określone w art. 138 k.p.a. Na zasadzie art. 144 k.p.a. przepis ten organ odwoławczy stosuje odpowiednio.

Wskazano, że w świetle art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Z kolei jak wynika z art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Analiza usytuowania oraz treści powyższych przepisów wskazuje, że zostały one umieszczone w Dziale II, Rozdziale 1 k.p.a., zatytułowanym "Wszczęcie postępowania". Regulują one odrębne kwestie procesowe i są zaskarżalne w drodze zażalenia. Oznacza to, że obydwa te przepisy mają zastosowanie w fazie wszczęcia postepowania, przy czym powołany przepis art. 66 § 3 k.p.a. odnosi się do działań organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, albo gdy właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po wniesieniu zażalenia od postanowienia nie mogło wydać postanowienia o zwrocie postanowienia, czym naruszyło prawo, tj. art. 66 k.p.a. Postępowanie organu odwoławczego jest zaprzeczeniem stanowiska tego organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kolegium wyraziło w nim prawidłowy pogląd, że Wójt Gminy [..] w okolicznościach przedmiotowej sprawy winien wydać postanowienie o zwrocie wniosku z dnia 8 kwietnia 2013 r. Wydane zatem przez organ odwoławczy w toku postępowania zażaleniowego postanowienie o zwrocie podania narusza art. 66 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 15 k.p.a.

Sąd podkreślił, że kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się do badania postanowienia pierwszoinstancyjnego i poprzedzającego je postępowania z punktu widzenia zgodności z prawem. Taka ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny. Natomiast zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać merytorycznie, a następnie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą wcześniej postanowieniem organu pierwszej instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rozstrzygnięć, których katalog został określony w art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy winien przy tym usunąć naruszenia prawa - tak procesowego, jak i materialnego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest jednak uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ pierwszej instancji. Przeciwnie, jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej, która zawisła przed organem pierwszej instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. Między innymi zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności.

Dokonując we własnym zakresie, tj. bez uprzedniego stanowiska organu niższej instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., o zwrocie pisma organ odwoławczy wyszedł poza zakres, w jakim orzekał organ pierwszoinstancyjny, który na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Cytowany w treści postanowienia Kolegium art. 66 § 3 k.p.a. wyraźnie przyznaje kompetencje zwrotu podania organowi "do którego podanie wniesiono" i przewiduje możliwość złożenia zażalenia na to postanowienie. Tymczasem do Kolegium wpłynęło zażalenie, a nie podanie i jak wynika z zaskarżonego postanowienia podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie jest ostateczne. Oznacza to, że Kolegium pozbawiło skarżącą prawa do jednej instancji, co przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji orzeczenia. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 i 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji zawarte w punkcie 2 wyroku oparte zostało o przepis art. 152 cyt. ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając powyższy wyrok w części określonej punktach 1-3 i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z poźn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, a nadto wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15, art. 66 § 3, art. 61a, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie postanowienia ostatecznego, bowiem:

- zasada dwuinstancyjnego postępowania nie została naruszona, gdyż wniesiono zażalenie do organu pierwszej instancji i zostało ono rozpatrzone, a samo postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte w tym przypadku,

- odmienna ocena tego samego stanu faktycznego przez dwa organy administracji, gdy postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte nie narusza ani art. 138 § 1 pkt 2 ani też art. 66 § 3 k.p.a.,

- w tym przypadku nie może zapaść inne rozstrzygnięcie niż zapadło, a literalne brzmienie art. 66 § 3 k.p.a. nie uniemożliwia zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zwłaszcza, gdy stosuje się art. 8, art. 11, art. 12, jak i art. 140 oraz art. 144 k.p.a.,

- ma miejsce brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania;

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, braku odniesienia się do innych zasad postępowania administracyjnego, jak i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak wskazań co do dalszego postępowania,

c) art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku winna mieć zastosowanie.

Wskazując na powyższe organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji jest błędny i dowolny, co uzasadnia wniesienie środka odwoławczego. Oczywiste jest bowiem, że sądy administracyjne badają legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a zatem kontrola taka nie może nosić znamion dowolnej, czy też nie przystającej do zebranego materiału dowodowego. W tym przypadku taka sytuacja ma miejsce, nadto Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że ma miejsce naruszenie norm postępowania, a tym samym Sąd pierwszej instancji pominął zasadniczą kwestię swej właściwości, bowiem dokonał oceny dowolnej. Wskazano, że norma zawarta w art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych może stanowić podstawę do formułowania zarzutu skargi kasacyjnej bowiem będąc przepisem ustrojowym jest bliższa przepisom prawa materialnego niż procesowego. Powołano się na wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., II GSK 675/08.

Organ podniósł, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie stwierdził, że postanowienie narusza art. 66 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Wskazano, że w przypadku zastosowania czy to art. 61a k.p.a. czy to art. 66 § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne nie zostaje wszczęte, a zatem eksponowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie znajduje żadnego uzasadnienia, a nadto zasada ta nie została w tym przypadku naruszona. Wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji, kompetencje organu odwoławczego obejmują "badanie postanowienia pierwszoinstancyjnego i poprzedzającego je postępowania z punktu widzenia zgodności z prawem", jak i ponowne rozpatrzenie sprawy jako takiej przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Przyjmując za słuszny pogląd Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy mógł rozważyć pozostawienie w obrocie prawnym wadliwe postanowienie, bowiem ocena jego winna być inna niż ta, o której mowa w art. 6 k.p.a. Pogląd ten jest w ocenie organu kontrowersyjny.

Wskazano, że zadaniem Kolegium jest ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. w zgodzie z obowiązującymi normami prawa, a więc zgodnie z zasadą określoną w art. 6 k.p.a., co Sąd pomija w swych niespójnych rozważaniach. Wskazano, że w toku postępowania instancyjnego nie jest dopuszczalna zmiana podstawy prawnej wydawanych decyzji, a zatem nie jest możliwe np. w przypadku prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji o przyznanie zasiłku celowego wydanie przez organ drugiej instancji decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego. Taka sytuacja jednak nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Podkreślono, że ani norma zawarta w art. 66 § 3 k.p.a. ani też w art. 61a k.p.a. nie odnoszą się do merytorycznego postępowania administracyjnego, bowiem takiego nie ma, a mają jedynie charakter procesowy, gdy postępowanie administracyjne nie jest wszczęte, a należy w formie przewidzianej prawem "zatamować" możliwość jego prowadzenia z uwagi na żądanie danej strony. W tym przypadku oczywiste jest, że żądanie strony skarżącej nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., co potwierdza Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, i wniosek złożony w takiej sprawie nie wszczyna postępowania administracyjnego.

Utrwalone orzecznictwo sąowoadministracyjne wskazuje, że w myśl art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeks nie ma zastosowania w sprawach indywidualnych, które nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. Żądanie w takich sprawach, doręczone organowi administracji, nie wszczyna postępowania i nie ma podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1992 r., I SA 105/92).

Fakt, że zarówno postanowienie wydane na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., jak i postanowienie wydane na podstawie art. 61a k.p.a. są zaskarżalne nie oznacza, że nie jest możliwe wydanie w postępowaniu zażaleniowym postanowienia reformatoryjnego przez organ II instancji, a samo zażalenie spełnia funkcje gwarancyjne dla strony i tym samym obrony strony przed nieuprawnionym zatamowaniem postępowania administracyjnego, co w tym przypadku nie ma miejsca. Przedmiotem oceny dokonywanej przez organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji w tym przypadku był ten sam wniosek strony skarżącej i identyczny stan prawny, a różnica polegała na odmiennej ocenie dokonanej przez właściwe dwa organy administracji, a więc możliwości zastosowania w przypadku do niego "odmowy wszczęcia postępowania" albo w formie art. 61a k.p.a. albo w formie art. 66 § 3 k.p.a. Nie ma więc miejsca naruszenie art. 15 k.p.a.

Skoro nie ma miejsca postępowanie administracyjne sensu stricto to oprócz formalnej zasady określonej w art. 15 k.p.a., która to została spełniona, gdyż dwa organy rozpoznały wniosek strony skarżącej, to winny mieć nadto zastosowanie inne zasady, a więc chociażby art. 11 i art. 12 k.p.a., co Sąd pomija w swych rozważaniach. Akademickie ujmowanie zasady określonej w art. 15 k.p.a. przy pominięciu innych zasad jest całkowicie nieuzasadnione, a nadto prowadzi do karykaturalnych wręcz wniosków, czego wynikiem jest zaskarżony wyrok. Katalog rozstrzygnięć określony w art. 138 k.p.a. jest jasny i nie wymaga żadnych szczegółowych wykładni.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi było ono uprawnione do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. mając na uwadze art. 11, art. 12 k.p.a. Wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji nie ma "przedmiotowej tożsamości sprawy" w tym przypadku, gdyż nie ma sprawy administracyjnej. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w przypadku art. 66 § 3 k.p.a. eksponuje literalne brzmienie tej normy, co jest ewenementem, bowiem najczęściej dokonuje wykładni systemowej, celowościowej czy też "prokonstytucyjnej". W tym przypadku przyjęcie, że organ drugiej instancji wydając postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może zastosować art. 66 § 3 k.p.a., gdyż wniosek strony skarżącej do tego organu nie wpłynął jest zadziwiający. W ocenie organu właśnie w takim stanie prawnym należy dokonać wykładni normy, aby dojść do logicznych i racjonalnych rozwiązań i aby prawidłowo zastosować art. 140 i art. 144 k.p.a., co pomija w swych rozważaniach Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 140 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W art. 144 k.p.a. stanowi się zaś, że w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zarówno norma zawarta w art. 61a k.p.a., jak i w art. 66 § 3 k.p.a. znajdują się w dziale II - postępowanie i w rozdziale I - wszczęcie postępowania, a zatem nie ma najmniejszych przeszkód do zastosowania przez organ drugiej instancji w postępowaniu zażaleniowym tych norm odpowiednio, co też uczyniono.

Zgodnie z normą zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Norma ta, zdaniem organu jest w istocie swej recypowaniem na grunt Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normy zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Tym samym słuszne wydaje się powołanie poglądów odnoszących się do tej normy, bowiem zachowują one swą aktualność również w obecnym stanie prawnym. Wskazano, że zarówno w poglądach doktryny, jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że zastosowanie normy zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym było uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek: stwierdzenia naruszenia przepisów procesowych, innych niż dających podstawę do wznowienia postępowania; stwierdzenia, że naruszenie to może oddziaływać na wynik sprawy; uznanie, że rozmiar owych naruszeń posiada walor "istotnego". Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach wskazywał, że brzmienie art. 22 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ma on na uwadze wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja innej treści. Prawidłowe zastosowanie normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce wtedy, gdy mogło mieć miejsce - zważywszy uchybienia proceduralne - inne rozstrzygnięcie w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził kategorycznie, że zachodzi konieczność uchylenia postanowienia ostatecznego z uwagi na wskazane powyżej uchybienia, a więc na naruszenie art. 15, art. 138 § 1 pkt 2, art. 56 § 3 k.p.a. przy czy jednocześnie stwierdza, że rozstrzygnięcie Kolegium jest prawidłowe. Jeżeli więc rozstrzygnięcie Kolegium jest prawidłowe, bowiem należało zwrócić wniosek strony skarżącej, to wskazane uchybienia nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Zatem zdaniem organu doszło do oczywistego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji schematycznie i wybiórczo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, bowiem obszerny wywód na tle art. 15 k.p.a. odnosi się do postępowania administracyjnego, a nie zaś do postanowień tamujących to postępowanie. Ponadto uzasadnienie nie obejmuje treści art. 8, art. 11, art. 12, art. 140 i art. 144 k.p.a. Wywód w nim przedstawiony prowadzi do karykaturalnych wniosków, zgodnie z którymi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi powinno zastosować art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylić postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazać temu organowi "sprawę" celem ponownego rozpatrzenia z uwagi na wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania i ze względu na to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (której nie ma) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nadto winno wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, której jak już wskazano nie ma. Organ pierwszej instancji miałby więc wydać postanowienie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., a strona skarżąca będzie miała prawo wnieść zażalenie i dopiero w takim przypadku organ drugiej instancji będzie mógł wydać kolejne postanowienie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., art. 140 k.p.a., art. 66 § 3 k.p.a., aby zadość uczynić zasadzie określonej w art. 15 k.p.a.

Podkreślono, że warunkiem nie tylko prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, jak i prawidłowej oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest wykazanie, że uchybienia faktycznie miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W tym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca. W zaskarżonym wyroku nie ma też wskazań co do dalszego postępowania i można jedynie domniemywać, co należy uczynić, jak już wskazano powyżej. Organ powołał pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 3 lutego 2005 r., OSK 1076/04, zgodnie z którym "Kolejnym poważnym mankamentem zaskarżonego wyroku jest to, że w jego uzasadnieniu nie zawarto wskazań co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 ppsa). Wszystkie powyżej wymienione braki zaskarżonego orzeczenia spowodowały jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi, który wydał orzeczenie. Znamienne, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku snując teoretyczne rozważania, nie wskazał co organ administracji (SKO w Łodzi) ponownie rozpatrując sprawę ma zrobić w przedmiocie uchylanych postanowień". Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi pogląd ten zważywszy wskazane powyżej wadliwości, odnosi się wprost do zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, co już uzasadnia uchylenie tego wyroku.

Podniesiono także, że Sąd pierwszej instancji pozostawił w obrocie wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji, bowiem zgadzając się z poglądem Kolegium, że należy zwrócić wniosek strony skarżącej, jedynie uchyli postanowienie ostateczne. W takim przypadku należało zastosować normę zawartą w art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego nie uczyniono.

W ocenie organu skarżącego kasacyjnie przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku spowoduje, że sąd administracyjny będzie dowolnie wskazywać na wady, które to nie mają wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. Z.-N.. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu adw. J.Z. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które nie zostały zapłacone ani w całości ani w części.

W ocenie skarżącej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest całkowicie chybiony. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności. Podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej (rządowej i samorządowej). "Sprawowanie kontroli" oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, zarówno pod kątem zgodności z prawem materialnym, jak i procesowym. Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym, słusznie zauważył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wydając postanowienie o zwrocie podania w toku postępowania zażaleniowego naruszyło przepisy prawa procesowego. Swoim rozstrzygnięciem Kolegium pozbawiło skarżącą prawa do jednej instancji, naruszając tym samym prawa podmiotowe jednostki, zagwarantowane w Konstytucji RP.

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15 k.p.a., art. 66 § 3 k.p.a., art. 61a k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Ewentualne wątpliwości co do takiego wyjątku powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku.

Twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, że nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż wniesione zażalenie zostało rozpatrzone, a samo postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte jest w ocenie skarżącej całkowicie bezzasadne. Skarżąca podkreśliła, że z dniem doręczenia podania organowi, zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie. W związku z powyższym twierdzenie Kolegium, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte w tym przypadku jest bezpodstawne. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie, a następnie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą wcześniej postanowieniem organu pierwszej instancji, wydając jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Organ odwoławczy nie jest jednak uprawniony do kształtowania podmiotowo lub przedmiotowo prowadzonego przez siebie postępowania w sposób odmienny niż uczynił to organ pierwszej instancji. Jest on obowiązany rozpatrzyć tę samą sprawę administracyjną, która zawisła przed organem pierwszej instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że Kolegium dokonując bez uprzedniego stanowiska organu pierwszej instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. o zwrocie podania wyszedł poza zakres, w jakim orzekł organ pierwszej instancji, który odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Kolegium, wydając postanowienie o zwrocie podania skarżącej z dnia 8 kwietnia 2013 r. w toku postępowania zażaleniowego, naruszyło art. 66 § 3 k.p.a., 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz 15 k.p.a. W konsekwencji skarżąca, w związku z wydaniem przez Kolegium rozstrzygnięcia ostatecznego, została pozbawiona jednej instancji. Z powyższego wynika, że stwierdzone uchybienia prawa procesowego miały nie tylko wpływ na wynik sprawy, ale i na naruszenie konstytucyjnych praw podmiotowych jednostki.

Nietrafne jest również – w ocenie skarżącej - twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, że Sąd przedstawił niepełny stan faktyczny i prawny oraz że przedstawił ocenę prawną niespójną w zakresie własnych rozważań. Podniesiono, że Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zgodności zaskarżonego aktu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi pod kątem zgodności z prawem materialnym, jak i procesowym stwierdził, że postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Stwierdzone w tym zakresie uchybienia zostały w sposób jasny i zrozumiały wyjaśnione, a motywy rozstrzygnięcia uzasadnione. Podobnie stan faktyczny sprawy i prawny został przedstawiony przez Sąd w zakresie niezbędnym dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia, na gruncie stwierdzonych uchybień. Trudno również zgodzić się z zarzutem Kolegium, że Sąd nie podał w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, w sytuacji gdy wynikają one wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Wreszcie skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści ww. przepisu wynika, że sąd administracyjny powinien z urzędu rozważyć, czy nie zachodzą podstawy do jego zastosowania. Jednocześnie należy wskazać, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. W doktrynie wskazuje się, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w rzeczonym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione". Niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że w ocenie Sądu jego zastosowanie nie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W związku z powyższym zarzut ten jest również chybiony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, przy czym istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w wyniku rozpoznania przez organ drugiej instancji zażalenia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. dopuszczalne jest – jako zgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - wydanie przez organ drugiej instancji postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. po wcześniejszym uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji.

Z treści art. 61a k.p.a. wynika, że w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. Organ, do którego zostało złożone żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego przystępuje do badania przesłanek podmiotowych i przedmiotowych dopuszczalności wszczęcia tego postępowania, o jakich mowa w art. 61a § 1 k.p.a. po wcześniejszym ustaleniu, czy sprawa, której dotyczy żądanie jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej rozstrzyganą w drodze decyzji i czy rozstrzygnięcie tej sprawy należy do właściwości organu będącego adresatem żądania. Wynika to zarówno z art. 19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są zobowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, jak i z treści art. 65 k.p.a. i art. 66 k.p.a. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie, a zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie (art. 65 § 1 k.p.a.). W sytuacji, gdy podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości równocześnie zawiadamiając wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu (art. 66 § 1 k.p.a.). Jeżeli jednak podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 § 3 k.p.a.).

Czynności organu zmierzające do ustalenia czy sprawa, której dotyczy żądanie jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej rozstrzyganą w drodze decyzji i czy rozstrzygnięcie tej sprawy należy do właściwości organu będącego adresatem żądania, a także badanie w następnej kolejności przesłanek podmiotowych i przedmiotowych dopuszczalności wszczęcia tego postępowania, o jakich mowa w art. 61a § 1 k.p.a. z istoty rzeczy następuje przed podjęciem czynności zmierzających do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej po wszczęciu postępowaniu. Nie oznacza to jednak, że wstępne czynności organu znajdujące swoją podstawę prawną we wskazanych wyżej normach proceduralnych, a polegające na odpowiednich ustaleniach stanu faktycznego, jak i rozważaniach opartych na analizie obowiązującego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 1848/09, LEX nr 992503; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r., II OSK 1786/11, LEX nr 1152045; postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2009 r., I OW 126/09, LEX nr 582522; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2006 r., II OSK 898/05, LEX nr 266307; postanowienie NSA z dnia 4 września 2008 r., II OW 39/08, LEX nr 515637) nie są objęte zakresem zasady dwuinstancyjności postępowania z tego tylko względu, że na tym etapie nie toczy się jeszcze postępowanie wyjaśniające i zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej materialnym rozumieniu. Należy podzielić pogląd prezentowany w piśmiennictwie, zgodnie z którym "stanowisko wyrażane czasami w orzecznictwie, że organ administracji publicznej, który orzekł o odmowie wszczęcia postępowania, nie tylko nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ale także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, wymaga pewnego doprecyzowania, gdyż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ma swoją podstawę w przepisach procedury administracyjnej i jest efektem ich zastosowania w odniesieniu do żądania zgłoszonego organowi administracji. Wydanie tego postanowienia oznacza natomiast, że organ administracji nie będzie prowadził postępowania zmierzającego do wyjaśnienia istoty sprawy" (M. Romańska w: H. Knysiak-Molczyk: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 435-436). Norma o charakterze proceduralnym w łączności z określonym stanem faktycznym może tworzyć kategorię sprawy w znaczeniu formalnym (procesowym). Na taki charakter niektórych spraw administracyjnych zwrócono uwagę w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., II SA/Ka 2352/02, OSP z 2007 r., nr 3, poz. 25) i doktrynie (zob. M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 125-127; Z. Kmieciak: Glosa do wyroku WSA z dnia 27 października 2004 r., II SA/Ka 2352/02, OSP z 2007 r., nr 3, poz. 25). Akty zapadające w takich sprawach, o ile są zaskarżalne, podlegają kontroli instancyjnej w administracyjnym toku instancji, a sprawy nimi rozstrzygane podlegają ponownemu badaniu przez organ wyższej instancji w granicach tych spraw. Granice sprawy – również sprawy w znaczeniu formalnym - determinowane są normami prawnymi stanowiącymi ich podstawę. Nie jest zatem do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego podejmowanie przez organ wyższego rzędu rozpatrujący zażalenie od postanowienia organu pierwszej instancji, rozstrzygnięcia opartego na normie stanowiącej podstawę innej sprawy administracyjnej w znaczeniu formalnym niż rozpatrywana. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia zapadałoby bowiem w innej sprawie administracyjnej w znaczeniu formalnym rozpoznanej po raz pierwszy przez organ drugiej instancji.

W realiach niniejszej sprawy należy zatem przyjąć, że w wyniku zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania nie mogło zapaść postanowienie, którego podstawę prawną stanowił art. 66 § 3 k.p.a. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 października 2013 r., nr [..]zostało zatem wydane nie tylko z naruszeniem istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, lecz i z naruszeniem prawa skarżącej do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie skarżącej możliwości złożenia zażalenia na ostateczne postanowienie Kolegium wydane na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Okoliczności te wskazują w sposób nie budzący wątpliwości, że uchybienie organu drugiej instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść rozstrzygnięcia, które nie znajdowało podstaw prawnych w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem na postanowienie Wójta Gminy [..] z dnia 19 czerwca 2013 r., nr [..]wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom organu nie doszło w tym przypadku jedynie do odmiennej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji różnych instancji, lecz oparto rozstrzygnięcie drugoinstancyjne na innej podstawie prawnej niż rozstrzygnięcie stanowiące podstawę postanowienia organu pierwszej instancji, tj. orzeczono na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i art. 66 § 3 k.p.a., podczas gdy zażalenie złożono od postanowienia w sprawie, której granice wyznaczał art. 61a § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uchylając w tym stanie rzeczy zaskarżone do niego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 października 2013 r., nr [..]prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15 k.p.a., art. 66 § 3, art. 61a, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z art. 144 k.p.a. Zasady ogólne postępowania administracyjnego są dyrektywami wskazującymi na sposób korzystania przez organ z przyznanych mu kompetencji, nie służą natomiast i nie mogą służyć do modyfikowania zakresu tych kompetencji w konkretnej indywidualnej sprawie administracyjnej. Całkowicie chybione jest zatem powoływanie się przez organ skarżący kasacyjnie na treść przepisów art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 12 k.p.a. jako przepisów, które miałyby uzasadniać dopuszczalność oparcia rozstrzygnięcie drugoinstancyjnego na innej podstawie prawnej niż rozstrzygnięcie stanowiące podstawę postanowienia organu pierwszej instancji i wyznaczającego granice sprawy w znaczeniu formalnym. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a., które również w żaden sposób nie modyfikują istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w stosunku do postanowień, w kierunku wskazywanym przez organ skarżący kasacyjnie.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, braku odniesienia się do innych zasad postępowania administracyjnego, jak i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a także brak wskazań, co do dalszego postępowania.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może ponadto stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zostało przy tym skonstruowane w sposób, który nie uniemożliwia weryfikacji procesu kontroli zaskarżonego postanowienia. Nie mógł zatem odnieść skutku powiązany z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzut naruszenia art. 153 tej ustawy poprzez "przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań". Stanowisko Sądu pierwszej instancji – wbrew ocenie organu skarżącego kasacyjnie – jest jasne i konsekwentne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wprawdzie wyraźnie sformułowanych wskazań co do dalszego postępowania, co jest uchybieniem wskazanemu wyżej przepisowi, jednakże w realiach niniejszej sprawy uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż argumentacja wskazana przez Sąd jednoznacznie wskazuje, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ drugiej instancji zobowiązany jest do rozpatrzenia sprawy w jej granicach wyznaczonych przez art. 61a § 1 k.p.a., a tym samym organ ten nie ma podstaw do zastosowania art. 66 § 3 k.p.a.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego organ skarżący kasacyjnie upatruje w niezastosowaniu tego przepisu i nieuchyleniu przez Sąd pierwszej instancji postanowień organu obydwu instancji w sytuacji uznania przez Sąd, że postanowienie organu pierwszej instancji jest również niezgodne z prawem.

Zgodnie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma wprawdzie zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (teza 6 w Komentarzu Lex 2009 wyd. II A. Kabata; W. Chróścielewski glosa do postanowienia NSA z dnia 7 lipca 2004 r. Gz 25/04 GSP-Prz. Orz 2005/3/11; wyroki NSA z dnia 11 października 2006 r., I GSK 3177/05 Lex nr 276695, z dnia 11 stycznia 2007 r. I OSK 275/06 Lex nr 293171, z dnia 20 kwietnia 2010 r., II OSK 699/09, LEX nr 597785), jednakże przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu uwzględniającego skargę. W konsekwencji przepis ten nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2015 r., II FSK 3619/14; wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, LEX nr 1305295; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 91/10, LEX nr 672934; wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II FSK 1424/07, LEX nr 488559; zob. też: T. Woś: Komentarz do art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 16, LexiNexis 2012).

Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie mające polegać zdaniem organu skarżącego kasacyjnie na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji "oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego", a także na "wykroczeniu poza właściwość sądu administracyjnego".

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 2002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 tej ustawy przepisu tego wyraźnie nie powiązał z żadnym z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zarzuty wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przy przyjęciu ich pośredniego związku z zarzutem art. 1 Prawa o ustroju przed sądami administracyjnymi, okazały się nieuzasadnione. Ponadto, skoro przepis art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych jako przepis zasadniczo ustrojowy, wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542).

Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047). Dodatkowo należy podnieść, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie dostrzegając, że przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, gdzie § 1 określa zakres wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, a § 2 kryterium kontroli sądowo administracyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.