Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1453/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6255 Pozwolenia i urządzenia radiowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 72 § 1 pkt 1, art. 75 § 1 i 2;
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 15, art, 107 oraz art. 110, art. 138 § 1 w zw. z art. 127  § 3;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 § 1 i art. 188, art. 206 ust 1;
journal: Dz.U. 2016 poz 1489
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 961/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłatach za prawo do dysponowania częstotliwością oraz z tytułu kosztów upomnienia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 961/17 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka", "strona skarżąca") na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] października 2017 r., nr [...] (dalej też: "Prezes UKE", "organ") w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłatach za prawo do dysponowania częstotliwością, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej kwotę 15.288 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. Spółka wystąpiła do Prezesa UKE z wnioskiem o dokonanie na jej rzecz rezerwacji częstotliwości z zakresu 800 MHz, wymienionych w dokumentacji aukcyjnej oraz w ogłoszeniu Prezesa UKE z [...] października 2015 r. o wynikach aukcji. Przedmiotowe postępowanie zostało zakończone wydaniem dla Spółki tzw. Decyzji rezerwacyjnej Prezesa UKE z [...] stycznia 2016 r., która została doręczona skarżącej [...] lutego 2016 r. Natomiast pismem z [...] stycznia 2016 r. (doręczonym organowi 28 stycznia 2016 r.) Spółka cofnęła swój wniosek w części dotyczącej "[...]". Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Prezes UKE wstrzymał natychmiastowe wykonanie Decyzji rezerwacyjnej z dnia [...] stycznia 2016 r., a decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. uchylił Decyzję rezerwacyjną w pkt I oraz w pkt II.3. Jednocześnie przyznał rezerwację częstotliwości [...] na rzecz [...]S. A. i umorzył postępowanie w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości [...] na rzecz skarżącej.

W dniu 29 lipca 2016 r. Prezes UKE wystawił upomnienie wzywające Spółkę do zapłaty należności głównej w kwocie [...] zł oraz odsetek liczonych od dnia 23 lutego 2016 r. z tytułu opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie Decyzji rezerwacyjnej z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz kwoty [...] zł tytułem kosztów upomnienia. W dalszej kolejności został wystawiony tytuł upominawczy dotyczący wymienionej wyżej kwoty ([...] września 2015 r.). Naczelnik właściwego urzędu skarbowego, w wyniku dokonanego zajęcia egzekucyjnego, przekazał następnie na rachunek Prezesa UKE należność z tytułu opłaty w kwocie [...]zł.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Spółka wystąpiła do Prezesa UKE z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty w łącznej wysokości [...] zł z tytułu opłaty za prawo dysponowania częstotliwościami wraz z odsetkami i kosztami upomnienia, pobranymi na podstawie Decyzji rezerwacyjnej z [...] stycznia 2016 r. Zdaniem Spółki opłata dochodzona w drodze postępowania egzekucyjnego była nienależna, gdyż Spółka skutecznie cofnęła swój wniosek w części dotyczącej rezerwacji częstotliwości [...] pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., doręczonym trzy dni później, tj. przed wejściem w życie Decyzji rezerwacyjnej. Prezes UKE bez podstawy prawnej zażądał zatem od Spółki opłaty za prawo do dysponowania częstotliwościami, z którego to prawa Spółka skutecznie zrezygnowała przed wejściem Decyzji rezerwacyjnej do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie Spółce w dniu [...] lutego 2016 r. Wyegzekwowanie tej opłaty spowodowało zatem powstanie po jej stronie nadpłaty, o której zwrot wystąpiła w łącznej wysokości [...] zł. z tytułu opłaty za prawo dysponowania częstotliwościami wraz z odsetkami i kosztami upomnienia, pobranymi na podstawie Decyzji rezerwacyjnej z [...] stycznia 2016 r. Zdaniem Spółki opłata dochodzona w drodze postępowania egzekucyjnego była nienależna, gdyż Spółka skutecznie cofnęła swój wniosek w części dotyczącej rezerwacji częstotliwości [...] pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., doręczonym trzy dni później, tj. przed wejściem w życie Decyzji rezerwacyjnej. Prezes UKE bez podstawy prawnej zażądał zatem od Spółki opłaty za prawo do dysponowania częstotliwościami, z którego to prawa Spółka skutecznie zrezygnowała przed wejściem Decyzji rezerwacyjnej do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie Spółce w dniu [...] lutego 2016 r. Wyegzekwowanie tej opłaty spowodowało zatem powstanie po stronie Spółki nadpłaty, o której zwrot wystąpiła.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Prezes UKE odmówił Spółce stwierdzenia nadpłaty przyjmując, że Decyzja rezerwacyjna z [...] stycznia 2016 r. rozpoczęła swój byt prawny w tym samym dniu, zgodnie z art. 104 k.p.a. Cofnięcie wniosku nastąpiło zatem po zakończeniu postępowania administracyjnego w spornym zakresie dotyczącym rezerwacji częstotliwości [...]. Spółka była tym samym zobowiązana do uiszczenia stosownej opłaty, na podstawie ww. decyzji. W konsekwencji, nie wystąpiła żądana przez Spółkę nadpłata w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, dalej: "O.p.".

Spółka wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Prezes UKE wskazując na przepisy art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 k.p.a. wywiódł, że w realiach niniejszej sprawy wydana dla Spółki Decyzja rezerwacyjna z dnia [...] stycznia 2016 r. swój byt prawny rozpoczęła w dniu jej wydania, mimo jej doręczenia Spółce w dniu [...] lutego 2016 r. Podtrzymał zatem swoje dotychczasowe stanowisko co do tego, że skarżąca oświadczenie o cofnięciu rezerwacji częstotliwości, które wpłynęło do organu [...] stycznia 2016 r., złożyła po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie, tj. po wydaniu decyzji przez Prezesa UKE. Zdaniem organu cofnięcie wniosku o przyznanie rezerwacji częstotliwości nie mogło zostać uwzględnione [...] stycznia 2016 r., czyli w dacie wydania Decyzji rezerwacyjnej. Tym samym za chybione uznał stanowisko Spółki, że do dnia doręczenia Decyzji rezerwacyjnej ([...] lutego 2016 r.) była ona uprawniona do cofnięcia wniosku we wskazanym zakresie, a prawidłowym działaniem organu winno być umorzenie postępowania w tej części. Jednocześnie Prezes UKE stwierdził, że Spółka od dnia doręczenia decyzji była uprawniona do rozpoczęcia wykorzystywania zarezerwowanych na jej rzecz częstotliwości. Opłata z tego tytułu podlegała naliczeniu od dnia [...] lutego 2016 r., czyli od dnia doręczenia Decyzji rezerwacyjnej. Była należna za 62 dni pierwszego kwartału 2016 r. (od [...] lutego do [...] marca 2016 r.). Skoro opłata nie została uiszczona przez Spółkę pomimo doręczenia jej upomnienia, to została wyegzekwowana jako należna (zob. s. 18 - 24 decyzji). Tym samym nie było podstaw do stwierdzenia nadpłaty, a zarzuty Spółki oraz argumentację z nimi związaną Prezes UKE uznał za chybione.

Spółka złożyła skargę do WSA. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Zarzuty skargi uznał za chybione.

Zdaniem WSA zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i 4, art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 110 k.p.a. w związku z przepisami art. 72 § 1 pkt 1, art. 75 § 1 i 2 O.p, a także art. 185 § 1 i art. 188 Prawa telekomunikacyjnego. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż została oparta na wadliwych założeniach, a jej uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne, a przez to niezrozumiałe. W ocenie Sądu I instancji Prezes UKE bezpodstawnie utożsamia bowiem wydanie decyzji z jej wejściem do obrotu prawnego, a w konsekwencji z zakończeniem postępowania administracyjnego.

WSA zaznaczył, że na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, czyli odmowy stwierdzenia nadpłaty, Prezes UKE wywodzi, że Decyzja rezerwacyjna z dnia [...] stycznia 2016 r. wywiera skutki od dnia jej wydania (podpisania), także dla skarżącej, a z drugiej strony wskazuje na nabycie przez Spółkę prawa do korzystania z rezerwacji od dnia jej doręczenia, tj. od dnia [...] lutego 2016 r. Opłatę nalicza także od dnia doręczenia decyzji, a nie od dnia jej wydania. Co więcej, w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. uchylającej Decyzję rezerwacyjną w części i przyznającej rezerwację częstotliwości [...] innemu podmiotowi, uznaje za skuteczne cofnięcie wniosku Spółki o rezerwację częstotliwości i umarza postępowania w sprawie. Czyli co do zasady Prezes UKE stosując prawo trafnie rozróżnia pojęcie "wydanie" decyzji od jej "doręczenia". Jednak na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podejmuje zdaniem Sądu niedopuszczalną próbę działania w ramach uznania administracyjnego, gdy nie ma ku temu podstaw prawnych. Pomija przy tym zasadę związania organu decyzją, o której mowa w art. 110 § 1 k.p.a., nawet w toku ponownego rozpoznawania sprawy, gdyż nie odnosi się do zarzutów skarżącej związanych z niezastosowaniem tej zasady w realiach rozpoznawanej sprawy. Tym samym narusza zasadę dwuinstancyjności, o której mowa wart. 15 k.p.a. Takie działanie może zaś prowadzić do wniosku, że Prezes UKE świadomie narusza zasadę praworządności, a także zasadę zaufania do władzy publicznej, czyli także do organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Podkreślenia wymaga, że Prezes UKE w uzasadnieniu zaskarżonej lub poprzedzającej ją decyzji nie wskazał żadnych podstaw faktycznych lub (i) prawnych świadczących o tym, iż nie było skuteczne cofnięcie przez Spółkę jej wniosku o rezerwację częstotliwości [...] w dniu [...] stycznia 2016 r., czyli w dniu doręczenia organowi pisma Spółki z [...] stycznia 2016 r. zawierającego ten wniosek. Podsumowując, w ocenie WSA Prezes UKE wadliwe przyjął, że wpływu na wynik niniejszej sprawy nie wywiera cofnięcie przez Spółkę jej wniosku o rezerwację częstotliwości [...] dokonane przed doręczeniem Spółce Decyzji rezerwacyjnej. WSA zaznaczył, że uchylił tylko zaskarżoną decyzję, gdyż uznał, że w sprawie nie występuje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie. To zaś oznacza, że niniejsza sprawa może zostać prawidłowo rozstrzygnięta przez Prezesa UKE w wyniku ponownego jej rozpoznania (w ramach postępowania odwoławczego).

Zdaniem WSA w świetle dokonanej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznać należy, że skarżąca skutecznie cofnęła swój wniosek o rezerwację częstotliwości [...] zawarty w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. poprzez jego doręczenie trzy dniu później Prezesowi UKE. Tym samym za zasadne uznał stanowisko skarżącej, że wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie z wniosku Spółki. W ocenie WSA decyzja nieogłoszona i niedoręczona stronie może być dowolnie zmieniona przez organ administracji. Według Sądu I instancji decyzja taka zostaje wprowadzona do obrotu prawnego dopiero od momentu jej ogłoszenia lub doręczenia stronom, a do tego momentu może być nawet zastąpiona przez decyzję sporządzoną później, dlatego byt prawny takiej decyzji ma charakter warunkowy. Sprawa zostaje załatwiona z chwilą wydania decyzji, to jest - ogłoszenia decyzji lub doręczenia jej stronie.

Prezes UKE w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Wyrokowi WSA zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Prezes UKE wydając decyzję z dnia [...] października 2017 r., nr [...] (Decyzja) naruszył art. 107 oraz art. 110 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.),

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uchylenie Decyzji między innymi z uwagi na to, że w ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. z uwagi na brak dwukrotnego rozpoznania sprawy i odniesienia się do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podczas gdy Prezes UKE wydając Decyzję rozpoznał sprawę ponownie, odnosząc się do argumentacji podniesionej w wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie Decyzji między innymi z uwagi na wadliwość jej uzasadnienia bez wskazania jaki miało to wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Ocenę postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co oznacza, że strona skarżąca jest zobowiązana uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok Sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwioną podstawę naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a. wskazanymi w pkt. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Zaprezentowane bowiem przez Sąd I instancji motywy uchylenia kontrolowanej decyzji nie znajdowały oparcia w miarodajnych dla oceny tej sprawy przepisach prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że brak było podstaw, aby zarzucać organowi odwoławczemu naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpoznania sprawy i odniesienia się do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (pkt 2. petitum skargi kasacyjnej).

Podkreślenia wymaga, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.

W tej sprawie, czyniąc zadość normie art. 15 k.p.a. sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta; po raz pierwszy w pierwszej instancji, a po raz kolejny w drugiej instancji. W każdej instancji organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a następnie wydał rozstrzygnięcie. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, zwłaszcza że Sąd I instancji błędnie wskazuje, że doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. z uwagi na brak dwukrotnego rozpoznania sprawy i odniesienia się do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podczas gdy Prezes UKE wydając Decyzję rozpoznał sprawę ponownie, odnosząc się do argumentacji podniesionej w wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W tym zakresie należy zauważyć, że na str. 8 v uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2017 r. wskazano na 4 zarzuty, a dalej ich uzasadnienie, które skarżąca wskazała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do których organ odniósł się od str. 21-25v. decyzji w szczególności do skutków prawnych postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. wstrzymującego wykonanie Decyzji rezerwacyjnej z dnia [...] marca 2016 r. (doręczonego skarżącej w dniu [...] marca 2016 r.) jako końcowej daty naliczenia opłaty za prawo do dysponowania częstotliwościami. WSA zatem błędnie wskazuje, że organ w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej powtórzył jedynie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji ją poprzedzającej. Stąd całkowicie pozbawione racji jest twierdzenie Sądu I instancji, iż organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Uzasadnienie wydanej decyzji oraz akta sprawy wskazują na przeprowadzenie przez organ administracji publicznej kompleksowych ustaleń w zakresie spełnia przesłanek dotyczących stwierdzenia nadpłaty.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Prezes UKE wydając decyzję z [...] października 2017 r., naruszył art. 107 oraz art. 110 k.p.a. (pkt 1. petitum skargi kasacyjnej) oraz uchylenie decyzji między innymi z uwagi na wadliwość jej uzasadnienia bez wskazania jaki miało to wpływ na wynik sprawy. (pkt 3. petitum skargi kasacyjnej) podkreślić należy, że bezsporne w sprawie jest, że Decyzja rezerwacyjna z dnia [...] stycznia 2016 r. została doręczona stronie [...] lutego 2016 r. Postanowienie Prezesa UKE z [...] marca 2016 r. o wstrzymaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji rezerwacyjnej zostało doręczone skarżącej w dniu [...] marca 2016 r. W dniu [...] czerwca 2016 r. Prezes UKE wydał decyzję w której uchylił pkt I. i II. 3 decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. dokonując na rzecz [...]S.A. rezerwacji częstotliwości [...] i umarzając postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o dokonanie rezerwacji tej częstotliwości. Bezsporne jest też, że opłata za prawo do dysponowania częstotliwościami została naliczona za 62 dni pierwszego kwartału 2016 r. od [...] lutego 2016 r. (dnia doręczenia Decyzji rezerwacyjnej) do [...] marca 2016 r.(dnia doręczenia postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. o wstrzymaniu rygoru natychmiastowej wykonalności Decyzji rezerwacyjnej).

W obydwu decyzjach wydanych w postępowaniu o stwierdzenie nadpłaty wskazano na podstawę prawną jej wydania (art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 206 ust 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne; tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1489 z późn. zm, dalej: "P.t. - w II instancji i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 75 § 2 O.p. w zw. z art. 67 i art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz 1870 z późn. zm., dalej: "ustawa o finansach publicznych" w zw. z art. 206 ust 1 P.t. - w I instancji, a uzasadnienia obydwu decyzji odnosiły się do treści art. 72 § 1 O.p. i wskazywały na przepisy art. 107 § 1 i art. 110 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że z literalnego brzmienia art. 110 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (§ 1). Obecnie nauka nie prezentuje jednolitego poglądu w zakresie związania proceduralnego wydaną decyzją. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednakże prawidłowy jest pogląd szeroko prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że "z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji, a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która istnieje już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie (tak zwłaszcza NSA w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 367/11 i WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2081/13). Podobne stanowisko zajmował NSA m. in. w uzasadnieniach: wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1797/12, w którym wskazano, że "data, którą oznaczone jest rozstrzygnięcie, musi odpowiadać dacie jego faktycznego sporządzenia, a zawarte w nim treści nie mogą wykraczać poza stan sprawy ustalony na ten dzień. Mimo, że sporządzenie decyzji w określonej, umieszczonej na niej dacie nie oznacza, że decyzja weszła do obrotu prawnego, bo zgodnie z art. 110 k.p.a. ma to miejsce dopiero z datą doręczenia decyzji stronie, to jednak z chwilą podpisania następuje wydanie decyzji bez możliwości uwzględnienia przez organ jakichkolwiek okoliczności, które ujawniły się po tej dacie", wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1798/12, w którym podniesiono, iż "nie można podzielić poglądu, że przed ogłoszeniem lub doręczeniem decyzja może być zmieniana, nawet kilkakrotnie, choćby była już zredagowana na piśmie i podpisana" oraz w wyroku z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 600/12, w którym stwierdzono, że "decyzja administracyjna rozpoczyna więc swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie ma zaś na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona (nie zakończone zostało postępowanie administracyjne)".

W rozpoznawanej sprawie WSA przywołując przepisy art. 107 § 1 i art. 110 § 1 k.p.a., orzecznictwo i poglądy doktryny uznał, że skarżąca skutecznie cofnęła swój wniosek o rezerwację częstotliwości [...] zawarty w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. poprzez jego doręczenie trzy dniu później Prezesowi UKE i wywiódł, że zasadne jest stanowisko Spółki, o wystąpieniu przesłanek do umorzenia postępowania w sprawie z wniosku Spółki o rezerwację częstotliwości [...] przed [...] lutego 2016 r. Wskazał też, że doręczenie Spółce Decyzji rezerwacyjnej [...] lutego 2016 r., czyli po skutecznym cofnięciu wniosku o rezerwację częstotliwości [...], nie powodowało po jej stronie powstania obowiązku uiszczenia opłaty dotyczącej możliwości korzystania z rezerwacji częstotliwości [...]. To zaś – w ocenie WSA - może oznaczać, że wniosek Spółki o stwierdzenie nadpłaty zasługuje na uwzględnienie w całości lub w części.

W rozpatrywanej sprawie jednak ocena zgodności z prawem Decyzji rezerwacyjnej z dnia [...] stycznia 2016 r. jak również zmieniającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. pozostaje poza granicami obecnie rozpatrywanej sprawy - inicjowanej skargą na decyzję o odmowie stwierdzenia nadpłaty. Treść Decyzji rezerwacyjnej jednakże ma wpływ na decyzję dotyczącą nadpłaty.

Co istotne jednakże złożone przez skarżącą Spółkę oświadczenie o cofnięciu wniosku w części dotyczącej rezerwacji częstotliwości [...] nie mogło być podstawą jakiejkolwiek zmiany Decyzji rezerwacyjnej sporządzonej w dniu [...] stycznia 2016 r., przez organ, który ją wydał, w tym również poprzez jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie w całości. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 371/14 dostępny w internecie).

Skoro też zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to do uchylenia decyzji z uwagi na naruszenie przez Prezesa UKE przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób, który nie wyjaśnia procesu rozumowania organu ani przesłanek, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie, a także rażącą dysproporcję pomiędzy częścią historyczną uzasadnienia decyzji, to jednakże pomimo takiego stwierdzenia Sąd I instancji nie wskazał jednak, jaki wpływ na samo rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej Decyzji miało to naruszenie. Zarzucając też naruszenie przez organ art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i 4, art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 110 k.p.a. w związku z przepisami art. 72 § 1 pkt 1, art. 75 § 1 i 2 O.p, a także art. 185 § 1 i art. 188 Prawa telekomunikacyjnego za przedwczesne uznał jednakże odnoszenie się w sposób wiążący do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 75 § 1 i 2 O.p, w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 O.p., a także art. 185 § 1 i art. 188 Prawa telekomunikacyjnego, nie uzasadniając też w jaki sposób organ naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 i 4 k.p.a.

W tej sytuacji, mając na względzie zakres orzekania przez organ odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Za skuteczny nie mógł być uznany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie Decyzji "między innymi" z uwagi na wadliwość jej uzasadnienia bez wskazania jaki miało to wpływ na wynik sprawy.

Skład orzekający NSA podziela bowiem pogląd, że wskazany przepis jest tzw. przepisem wynikowym, co oznacza, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, w konsekwencji nie może one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Sposób sformułowania omawianego zarzutu z uwagi na brak precyzji nie pozwala na jego merytoryczna ocenę.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednak, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie gdyż ocena zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji była wadliwa; nie było podstaw do jej uchylenia z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wyroku.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. WSA będzie zobowiązany do uwzględnienia ustalonego przez organ stanu faktycznego w sprawie dotyczącej złożonego wniosku o stwierdzenie nadpłaty i rozpoznania zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego i materialnego zastosowanych przez organ.