Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 114/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 153, art. 182 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 292/16 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie legalności rozbudowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 292/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. F. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie legalności rozbudowy obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na skutek informacji W. F. dotyczącej nielegalnej rozbudowy Zakładu O. w Ż. przy ul. K. [...] (działki [...]), którego właścicielami są M. i W. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. wszczął postępowanie w sprawie. Po jego przeprowadzeniu decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie uznając, iż obiekt został wzniesiony legalnie, na podstawie decyzji Burmistrza Ż. z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...]. Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją ŚWINB z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

Na skutek skargi W. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r. sygn. II SA/Gl 1214.12 uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. Sąd uznał, że pozwolenie z 1994 r. dotyczyło dwóch rodzajów robót: zmiany konstrukcji dachu oraz wybudowania wiaty. W przekonaniu Sądu, wobec braku innych dokumentów związanych z procesem budowy, zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu legalnych robót ma treść pozwolenia. W odniesieniu do zakładu ślusarskiego zezwolono na zmianę konstrukcji dachu, co w istocie doprowadziło również do wygospodarowania poddasza użytkowego. Nie ustosunkowano się jednak do zarzutów, że obok wykonania kondygnacji poddasza, doszło także do powiększenia powierzchni warsztatu ślusarskiego, co niewątpliwie decyzją z 1994 r. nie było dopuszczone. Niezależnie od tego Sąd zwrócił uwagę, iż przedmiotowe pozwolenie na budowę dotyczyło wybudowania wiaty. Jak jednak wynika z akt sprawy, wiata ta spełnia definicję budynku, gdyż posiada ona ściany. Takiej zmiany nie można uznać za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd wskazał także na szereg uchybień w zakresie postępowania dowodowego.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie.

PINB stwierdził, że rozbudowa budynku gospodarczego (budowa wiaty) nastąpiła w 1994 r. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1994 r. Roboty zostały zatem wykonane w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. które nie znało pojęcia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednocześnie w ocenie organu inwestycja była zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a jej stan techniczny nie budzi zastrzeżeń.

Na skutek odwołania W. F. sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku przesądził, iż od 1987 r. rozbudowywany obiekt pełnił funkcję warsztatową. Organ I instancji nie ustosunkował się jednak do okoliczności, że w oparciu o decyzję z 1994 r. powiększono powierzchnię warsztatu oraz nie rozważono czy obiekt można tratować jako wiatę, skoro posiada ściany. Niezależnie od tego organ II instancji wskazał, iż postępowanie prowadzone przez PINB wymaga uzupełnienia, to jest:

– ustalenia dat wykonanych robót,

– wykonania dokumentacji fotograficznej,

– ponownej oceny zamierzenia z ustaleniami całości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

– ustalenia przeznaczenia nieruchomości w czasie wydawania pozwolenia na budowę w 1994 r.

Organ II instancji zwrócił także uwagę, iż nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu właścicielom działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz, że w sprawie nie zostały zrealizowane wszystkie wytyczne wskazane przez WSA w Gliwicach.

Od powyższej decyzji skargę złożył W. F. podnosząc zarzuty naruszenia:

– art. 153 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 maja 2013 r. oraz wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2751/15 oddalającego skargę kasacyjną od orzeczenia WSA w Gliwicach,

– naruszenie art. 170 P.p.s.a. poprzez ponowne analizowanie kwestii, która była już przedmiotem rozpoznania Sądu,

– naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy w szczególności brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego i brak analizy wszystkich dowodów przeprowadzonych w sprawie, co miało istotny wynik na wynik sprawy,

– naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia i rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 292/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie legalności rozbudowy obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. A., w: B. A., J. B., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519).

Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

W rozstrzyganej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego popełnił szereg uchybień nie dokonując ustaleń kluczowych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Dotyczyło to choćby dokonania odpowiednich pomiarów, ustalenia dat dokonania robót, oceny zgodności z aktami planowania przestrzennego. Zaistniały zatem bez wątpienia przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oczywiście organ II instancji mógł dokonać tych ustaleń samodzielnie (zlecając wykonanie odpowiednich czynności organowi I instancji), ale wówczas naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W kontekście powyższego zupełnie niezasadny jest, zdaniem Sądu, zarzut nierozpatrzenia całości sprawy przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Nie mógł on tego uczynić, ze względu na wyżej wskazane uchybienia w zakresie postępowania dowodowego. Dotyczy to w takim samym stopniu zarzutów o charakterze proceduralnym podniesionych w skardze.

Nie jest także uzasadniony, w ocenie Sądu, zarzut braku uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 maja 2013 r. oraz wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2751/15 oddalającym skargę kasacyjną od orzeczenia WSA w Gliwicach. Uwzględnienie tych orzeczeń musi następować przede wszystkim w postępowaniu przez organem I instancji. Trafnie zatem ŚWINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzasadniając to między innymi wyżej wskazanymi względami.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniósł W. F. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w tym brak przeanalizowania wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze oraz brak skonfrontowania ich z materiałem dowodowym sprawy, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutu ponownego analizowania przez organ II instancji nieczytelnego zdjęcia lotniczego z dnia [...] sierpnia 1998 r. mimo że zdjęcie to było już przedmiotem rozpoznania przez Sąd w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1314/12 dotyczącego przedmiotowej sprawy oraz poprzez brak odniesienia się do zarzutu nakazania przez organ II instancji oraz poprzez brak odniesienia się do zarzutu pominięcia przez organ II instancji dowodu znajdującego się w aktach sprawy, to jest mapy zasadniczej z dnia [...] listopada 2010 r. potwierdzającego, że do rozbudowy zakładu, skutkującego obecnym stanem, doszło po 2005 r.,

2) art. 153 P.p.s.a. oraz art. 170 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 15 maja 2013 r. oraz poprzez pominięcie, że organ II instancji nie podał podstawy prawnej bezcelowości badania legalności budowy kondygnacji przyziemia wobec legalności zmiany konstrukcji dachu,

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 136 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez wydanie wyroku w wyniku wadliwej oceny ustalenia stanu faktycznego postępowania administracyjnego, co doprowadziło do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania, gdyż organ II instancji nakazał organowi I instancji ponownie zwymiarować rozbudowany zakład mimo że jego wymiary były podane w projekcie budowlanym oraz ponownie pozyskać zdjęcie lotnicze z [...] sierpnia 1998 r. mimo że zdjęcie to jak stwierdził w powyższym prawomocnym wyroku jest nieczytelne,

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ II instancji trafnie uchylił decyzję organu I instancji, gdyż zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., oraz że uwzględnienie prawomocnych orzeczeń nie dotyczy bezpośrednio organu II instancji, gdyż musi następować przede wszystkim w postępowaniu przed organem I instancji. Nie można także zgodzić się, w ocenie skarżącego kasacyjnie, z twierdzeniem Sądu, że nie jest uzasadniony zarzut braku uwzględnienia przez organ II instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnych wyrokach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/G1 1314/12 dotyczącym przedmiotowej sprawy stwierdził, że "Parametry i powierzchnia aktualnie istniejących obiektów są takie, że istotnie można powątpiewać, że powstały na bazie budynku gospodarczego, dla którego udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Kwestia ta, zdaniem Sadu. niewątpliwie wymaga ustalenia, albowiem żadna decyzja nie zezwalała na rozbudowę budynku warsztatu ślusarskiego, którego dotyczyła zgoda na zmianę sposobu użytkowania". Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły powyższej kwestii, a nawet zakwestionowały celowość prowadzenia postępowania w tej sprawie. Tymczasem Sąd I instancji wydając wyrok z dnia 23 września 2016 r. stwierdził, że uwzględnienie orzeczeń nie dotyczy bezpośrednio organu II instancji, gdyż musi następować przede wszystkim w postępowaniu przed organem I instancji. Przy czym Sąd I instancji pominął fakt, że organ II instancji wskazał w wydanej decyzji z dnia [...] marca 2016 r., iż organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. naruszył treść art. 153 P.p.s.a., gdyż nie wyjaśnił kwestii wskazanej przez Sąd w prawomocnym wyroku dotyczącej legalności budowy budynku gospodarczego na bazie którego powstał warsztat ślusarski w 1987 r. Jednakże organ odwoławczy nie wskazał organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ani też na zasadzie art. 136 k.p.a. nie podjął się sam wyjaśnienia powyższej kwestii co do istoty. Organ II instancji stwierdził jedynie, że wyjaśnienie powyższej kwestii wskazanej w prawomocnym wyroku jest bezcelowe, bowiem nie można dokonać rozbiórki dachu i poddasza. Tym samym organ II instancji naruszył treść art. 170 P.p.s.a. dokonując merytorycznej oceny prawomocnego wyroku w wydanej decyzji z dnia [...] marca 2016 r.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji powinien był stwierdzić w uzasadnieniu wyroku, że organ II instancji nie może zaniechać ustalania kwestii dotyczącej legalności budowy budynku gospodarczego na bazie którego powstał w 1987 r. warsztat ślusarski, gdyż jest związany treścią powyższego prawomocnego wyroku w tej sprawie na zasadzie art. 153 i 170 P.p.s.a. Organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że budynek warsztatu ślusarskiego powstał w warunkach samowoli budowlanej winien był zwrócić się do właściwego organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na zmianę konstrukcji dachu na budynku warsztatu ślusarskiego, gdyż nie jest dopuszczalne, aby w obiegu prawnym pozostawała decyzja zezwalająca na zmianę konstrukcji dachu na budynku stanowiącym samowolę budowlaną.

Organ II instancji doprowadził do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania, bowiem organ I instancji wydając w dniu [...] sierpnia 2016 r. ponownie decyzję w przedmiotowej sprawie nadal nie wykonał zaleceń Sądu i powtórzył jedynie za organem II instancji, że podejmowanie się wyjaśnienia kwestii wskazanej przez Sąd jawi się jako bezcelowe. Następnie organ II instancji rozpatrując odwołanie w dniu [...] listopada 2016 r. od powyższej decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie odniósł się w ogóle do zarzutu braku ustalenia przez organ I instancji powyższej kwestii wskazanej w prawomocnym wyroku WSA i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nie dziwi zatem fakt, że sprawa przed organami nadzoru budowlanego toczy się już przeszło 6 lat, skoro organy nie wyjaśniają kwestii podanej w prawomocnym wyroku.

Sąd I instancji pominął także pismo procesowe skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym to piśmie skarżący zwrócił uwagę, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w Żywcu na podstawie zgromadzonych dokumentów i zeznań świadków ustalił w dniu [...] kwietnia 2016 r., że zachodzi uzasadnione podejrzenie dokonania przez inwestora - W. S. samowoli budowlanej. Prokurator ustalił, że "w okresie od 1983 roku, kiedy to W. S. nabył przedmiotową nieruchomość, doszło do przekształcenia znajdującej się na niej drewnianej szopki - drewutni połączonej z kurnikiem oraz budyneczku garażu obliczonego na potrzeby parkowania samochodu fiat 126p w halę produkcyjną, umożliwiającą prowadzenie działalności w postaci zakładu obróbki metali". Tym bardziej zasadne jest ustalenie powyższej kwestii wskazanej w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r.

Ze znajdującego się w aktach sprawy - projektu budowlanego wykonanego przez J. C. (przekroju A-A) wynika, że pierwsza kondygnacja budynku zakładu ma wysokość 2,5 m, strop 0,2 m, druga kondygnacja jest wyższa od pierwszej i jej wysokość wynosi 2,69 m, a wysokość poddasza wynosi 0,75 m, co w sumie daje wysokość tego budynku 6,14 m. Jest to budynek dwukondygnacyjny z poddaszem, a nie parterowy z użytkowym poddaszem. Z powyższego wynika również, że w 1994 r. inwestor nie ograniczył się jedynie do zmiany konstrukcji dachu i ewentualnego wykonania poddasza, lecz musiał on najpierw wybudować drugą kondygnację, a dopiero następnie zmienił konstrukcję dachu w wyniku której powstało także poddasze. Tymczasem organ II instancji stwierdził w wydanej decyzji z dnia [...] marca 2016 r. nie zważając na powyższy materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, że badanie legalności budowy kondygnacji przyziemia jawi się jako bezcelowe wobec legalności zmiany konstrukcji dachu. Tym samym, zdaniem organu II instancji, wystarczy, że dach na budynku stanowiącym samowolę budowlaną jest legalny, a wówczas cały budynek (w tym przypadku o długości 13 m, szerokości 6 m i wysokości także 6 m) staje się legalny w świetle Prawa budowlanego.

Wskazania i ustalenia w prawomocnych wyrokach muszą być respektowane nie tylko przez organy administracji publicznej, lecz także przez Sąd rozpoznający ponownie sprawę po prawomocnym wyroku. W przeciwnym razie prawomocność orzeczenia nie miałaby żadnego sensu.

Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze z dnia [...] marca 2016 r. dotyczącego analizowania przez organ II instancji kwestii, która była już przedmiotem rozpoznania przez Sąd w powyższym prawomocnym wyroku. W tymże prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach stwierdził, że zdjęcie lotnicze z [...] sierpnia 1998 r. jest nieczytelne i w żaden sposób nie pozwala na pozytywną weryfikację tezy, że istniejące wówczas obiekty odpowiadają stanowi aktualnemu. Natomiast organ II instancji dokonał ponownej analizy powyższego nieczytelnego zdjęcia lotniczego z dnia [...] sierpnia 1998 r., a następnie nakazał organowi I instancji ponownie pozyskać to samo zdjęcie lotnicze z dnia [...] sierpnia 1998 r., ale w najlepszej jakości. Sąd I instancji winien był uznać, że organ II instancji naruszył treść art. 170 p.p.s.a. ponownie analizując nieczytelne zdjęcie lotnicze z dnia [...] sierpnia 1998 r., oraz że wskazana przez organ II instancji okoliczność jaką należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest całkowicie chybiona, nie wnosząca nic nowego do sprawy, gdyż nie jest logiczne, aby w zasobach geodezyjnych znajdowały się zdjęcia lotnicze z [...] sierpnia 1998 r. wykonane w różnej jakości. Dowodem tego jest pismo z dnia [...] listopada 2016 r. Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (CODGiK) wraz z pismem skarżącego do CODGiK z dnia [...] października 2016 r. W piśmie tym CODGiK informuje, że "w centralnym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, dla działki [...] w Ż. w latach 1995-1998 zgromadzono jedynie zdjęcia lotnicze z roku 1998 wykonane w skali 1:26000",

Organ II instancji kolejny raz doprowadził do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania, bowiem organ I instancji wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. wystąpił o to samo zdjęcie lotnicze do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (CODGiK), które było poddane analizie przez WSA w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 15 maja 2013 r. W pkt. 12 powyższego wniosku organ I instancji wskazał, że chodzi o "zdjęcie z nalotu lotniczego obejmującego działkę nr ew. [...] w Ż. w okresie 1995- 1998 r." Organ I instancji ponownie otrzymał to samo zdjęcie lotnicze z dnia [...] sierpnia 1998 r., co wynika zarówno z treści licencji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. jaką organ I instancji otrzymał od Głównego Geodety Kraju, jak też z adnotacji przez organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny zamieszczonej na odwrocie przedmiotowego zdjęcia lotniczego z dnia [...] sierpnia 1998 r. Następnie w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji stwierdził, że "zdjęcia nie ukazują nowych okoliczności mogących mieć wpływ na rozpoznanie sprawy". Trudno sobie wyobrazić, aby to samo zdjęcie mogło przedstawiać nowe okoliczności w sprawie.

Zdjęcie lotnicze z dnia [...] sierpnia 1998 r. obrazuje stan przedmiotowej działki w dacie wykonania zdjęcia, a nie z roku 1994. Zdjęcie z dnia [...] sierpnia 1998 r. zostało wykonane niemal 5 lat po wejściu w życie ustawy-Prawo budowlane z 1994 r., a zatem organy nie mogą na jego podstawie przyjmować, że już od 1994 r. musiał na przedmiotowym terenie istnieć w niezmienionej formie, jakiś bliżej nieokreślony obiekt (biała plama)".

Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu, że organ II instancji pominął znajdujący się w aktach sprawy dowód - mapę zasadniczą z dnia [...] listopada 2010 r. na którą to mapę została naniesiona jedynie pierwsza część zakładu, nie ma natomiast naniesionego rozbudowanego samowolnie zakładu (mapa ta powstała w wyniku prowadzonego postępowania modernizacyjnego w latach 2003-2005 o jakim mowa m.in. w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 225/09) i zastąpił go nieczytelnym dowodem - zdjęciem lotniczym z 1998 roku.

Zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010 r. nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólno geograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków.

Skoro z powyższej mapy zasadniczej wynika, że zakład został samowolnie rozbudowany po 2005 r., to wobec powyższego organy winny stosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a nie przepisy znajdujące się w poprzedniej ustawie Prawo budowlane z roku 1974.

Sąd I instancji nie odniósł się także do zarzutu zawartego w skardze z dnia [...] marca 2016 r. dotyczącego braku sprawdzenia przez organ II instancji zgodności projektu zagospodarowania działki z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym intensywności i powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Organ II instancji wydając decyzję z dnia [...] marca 2016 r. nie dokonał weryfikacji obliczeń przedstawionych w decyzji nr [...] organu I instancji. Organ II instancji stwierdził jedynie, że wypowiedział się szerzej w uzasadnieniu decyzji dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego i garażu na ten temat.

Sąd I instancji winien był uznać takie stanowisko organu II instancji jako niedopuszczalne. Organ II instancji winien był przedstawić stosowne obliczenia powyższych parametrów w treści decyzji [...] z dnia [...] marca 2016 r. dotyczącej legalności rozbudowy Zakładu O. zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...], a nie w decyzji dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego i garażu. Zwłaszcza że powyższe parametry nie są zgodne z planem miejscowym.

Nadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie można zgodzić z Sądem I instancji, iż organ II instancji nie mógł sam pozyskać treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Konieczność uzupełnienia dowodów nie jest sama w sobie wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji zaniechał możliwości wynikających z art. 136 k.p.a., nie zważając na to, że przedmiotowa sprawa toczy się już przeszło 6 lat.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2568/14) "organy drugiej instancji nader często zapominają o art. 136 k.p.a., który pozwala na uzupełnienie materiału dowodowego w ramach toczącego się przed organem odwoławczym postępowania". Skoro organ I instancji dokonał oceny badania zgodności przedmiotowej rozbudowy z porządkiem planistycznym, to wobec powyższego organ II instancji nie naruszyłby zasady dwuinstancyjności. Samo pozyskanie na zasadzie art. 136 k.p.a. treści całego planu zagospodarowania z pewnością nie narusza tej zasady. Gdyby organ I instancji w wydanej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. nie oceniał w ogóle zgodności przedmiotowej rozbudowy z porządkiem planistycznym, to jedynie wówczas można byłoby mówić o ewentualnym naruszeniu zasady dwuinstancyjności.

Ponadto organ II instancji nakazał organowi I instancji sprawdzić z porządkiem planistycznym - jak miejscowe plany obowiązujące od dnia 12 stycznia 1994 r. regulowały kwestię wznoszenia budynków o funkcji warsztatowej. Przy czym Sąd I instancji nie zauważył, że organ II instancji nie wskazał, że zbadanie tej kwestii ma sens tylko wówczas gdy roboty budowlane zostały zakończone w 1994 r.

Nie znajduje także żadnego uzasadnienia nakazanie organowi I instancji ponownego zwymiarowania rozbudowanego samowolnie zakładu zważywszy na fakt, iż wymiary rozbudowanego samowolnie zakładu są podane w projekcie budowlanym znajdującym się w aktach sprawy oraz w związku z tym, iż rozbudowany samowolnie zakład jest usytuowany niezgodnie z wytycznymi Ministra Infrastruktury z dnia 2002 r., gdyż z mapy zasadniczej z dnia [...] maja 2012 r. znajdującej się w aktach sprawy wynika, że samowolnie rozbudowany budynek zakładu jest dłuższy niż przylegający do niego budynek sąsiada. Tak więc ponowne zwymiarowanie samowolnie rozbudowanego zakładu nie wnosi nic nowego do sprawy, a jedynie przedłuża bezpodstawnie postępowanie.

Nadto, organ II instancji dopiero w decyzji z dnia [...] marca 2016 r. stwierdził, że należy ustalić następców prawnych po zmarłej W. I., gdyż z taką adnotacją wróciła do organu korespondencja kierowana do ww. osoby. Stało się tak mimo tego, iż skarżący informował organy o tym, że należy ustalić następców prawnych po zmarłej około 20 łat temu W. I. W piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. skierowanym do Śląskiego WINB skarżący stwierdził, iż "kierowanie pism urzędowych do osób dawno zmarłych mija się z celem".

Potwierdzenie powyższego faktu można również odnaleźć w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/G1 53/12 w którym to wyroku Sąd wskazał, że "skarżący stwierdził także, że ŚWINB nie doręczył wydanej decyzji jego synowi J. F., którego ustanowił on swoim pełnomocnikiem, natomiast doręczył ją zmarłej W. I.". Pomimo tego decyzje zarówno organu I, jak i II instancji były w dalszym ciągu wysyłane do zmarłej W. I..

Podsumowując, skarżący kasacyjnie wyraził pogląd, że organ II instancji mógł przeprowadzić postępowanie uzupełniające, o jakim mowa w art. 136 K.p.a., gdyż takie uprawnienia wynikają bezpośrednio z treści tego przepisu. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika zaś obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy. W tym zakresie organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w znacznym rozmiarze. Wskazane okoliczności przez organ II instancji jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy doprowadziły jedynie do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania administracyjnego, gdyż nie wnosiły nic nowego do sprawy. Zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie organu II instancji narusza ogólne zasady szybkości postępowania oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec tego, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną NSA rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. F. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie jest dopuszczalne, by organ odwoławczy korzystał z możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego samodzielnie czy też za pośrednictwem organu I instancji (art. 136 § 1 K.p.a.) jeśli konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Aczkolwiek nie wynika to wprost z treści ww. przepisu, to podstawą uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania mogą być także inne okoliczności np. niezawiadomienie jednej ze stron o wszczęciu postępowania i niezapewnienie jej możliwości udziału w tym postępowaniu. Nie sposób bowiem uznać, że organ odwoławczy nie mógłby uchylić decyzji organu I instancji skoro niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu może być przesłanką wznowienia tego postępowania. Tym samym zasadnie organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia następców prawnych zmarłej W. I. w celu zawiadomienia ich o toczącym się postępowaniu i umożliwienia im udziału w nim. Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Kierowanie pism procesowych do osoby zmarłej było oczywistym błędem organów administracji jednakże nie zmienia to faktu, że błąd ten wymaga naprawienia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia oględzin pomieszczeń warsztatowych, wykonania dokumentacji fotograficznej oraz zwymiarowanie obiektu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1314/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że doszło do powiększenia powierzchni warsztatu ślusarskiego, co zdaniem Sądu, niewątpliwie decyzją zezwalającą na zmianę konstrukcji dachu nie było dopuszczone. Dokładne zwymiarowanie budynku warsztatowego ma w tej sytuacji istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż pozwoli na ustalenie, która część budynku została wykonana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Uzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 K.p.a. było w tej sytuacji niedopuszczalne.

Okoliczność, że wymiary obiektu zostały wskazane w projekcie budowlanym nie oznacza, że dokonanie pomiarów stało się zbędne. Projekt ten jest tylko jednym z dowodów znajdujących się w aktach sprawy i zawarte w nim dane mogą być kwestionowane przez strony. Nie wiadomo, czy parametry budynku wskazane w projekcie zostały ustalone w oparciu o pomiary czy też oświadczenie inwestora. Organ nadzoru budowlanego powinien samodzielnie pozyskać dowody pozwalające na ustalenie parametrów obiektu co pozwoli także na weryfikację wymiarów wskazanych w projekcie budowlanym.

Słusznie też organ administracji wskazał na konieczność ustalenia okoliczności budowy obiektu określonego mianem "wiata", gdyż będzie to miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia organu w odniesieniu do tego obiektu.

Niezasadne jest natomiast twierdzenie organu odwoławczego, że wydanie decyzji o pozwoleniu na zmianę konstrukcji dachu budynku warsztatowego powoduje, że najwyższa kondygnacja tego budynku jest legalna a tym samym za bezcelowe uznać należy prowadzenie postępowania w sprawie legalności budowy kondygnacji przyziemia, gdy nie jest dopuszczalne wydanie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, która by bezpośrednio wpływała na konieczność rozbiórki legalnie zrealizowanej części budynku. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1314/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraźnie stwierdził, że można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że wygospodarowanie poddasza użytkowego, w sytuacji braku kompletnej dokumentacji, może zostać uznane za mieszczące się w zakresie robot opisanych jako "zmian konstrukcji dachu". Jednocześnie jednak Sąd ten zaznaczył, że organy administracji nie ustosunkowały się do zarzutów, że obok wykonania kondygnacji poddasza, doszło także do powiększenia powierzchni warsztatu ślusarskiego, co zdaniem Sądu niewątpliwie decyzją zezwalającą na zmianę konstrukcji dachu nie było dopuszczone. Jak wskazał Sąd parametry i powierzchnia aktualnie istniejących obiektów są takie, że istotnie można powątpiewać, że powstały na bazie budynku gospodarczego, dla którego udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Kwestia ta, zdaniem Sądu, niewątpliwie wymaga ustalenia, albowiem żadna decyzja nie zezwalała na rozbudowę budynku warsztatu ślusarskiego, którego dotyczyła zgoda na zamianę sposobu użytkowania. Z przytoczonego stanowiska Sądu wynika więc, że wygospodarowanie poddasza użytkowego było legalne jednakże nie nad tą częścią budynku, która została powiększona. Dach zrealizowany nad powierzchnią, która została nielegalnie powiększona także będzie zrealizowany nielegalnie. Prowadzenie postępowania w odniesieniu do tj. kwestii jest dopuszczalne i organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę będzie zobowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia nie zaś twierdzenia, że prowadzenie postępowania jest bezcelowe.

Odnośnie do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii samowolnego wybudowania przez inwestora drugiej kondygnacji wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1314/12 przesądził o tym, że: "Mają rację wobec tego organy nadzoru budowlanego, że za dowiedzione należy uznać istnienie co najmniej od roku 1987 r. budynku gospodarczego, jak również za legalną przyjąć funkcję warsztatową. Funkcja ta podlega utrzymaniu, niezależnie od zapisów każdorazowo obowiązującego planu miejscowego, ale w zakresie, w jakim została legalnie wprowadzona." Nadto Sąd stwierdził, że: "W odniesieniu do zakładu ślusarskiego zezwolono na zmianę konstrukcji dachu. Można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że wygospodarowanie poddasza użytkowego, w sytuacji braku kompletnej dokumentacji, może zostać uznane za mieszczące się w zakresie robot opisanych jako "zmiana konstrukcji dachu"." Z uzasadnienia ww. wyroku wyraźnie wynika, że Sąd przesądził o tym, że za legalną można uznać realizację poddasza użytkowego. Nie sposób uznać, że Sąd I instancji wyrażając swój pogląd miał na myśli tylko tę część poddasza, która ma wysokość 0,75 m. Poddasza o takiej wysokości nie można uznać za poddasze użytkowe. Za tę część budynku, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny określił mianem "poddasza użytkowego" uznać należy tę część budynku, którą skarżący kasacyjnie określa mianem "drugiej kondygnacji". Przesądzenie przez Sąd I instancji, że "poddasze użytkowe" zostało zrealizowane legalnie oznacza, że organy administracji realizacji tej części budynku nie mogą oceniać odmiennie, chyba że pojawiłyby się nowe dowody, które nie były znane Sądowi wydającemu wyrok z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1314/12 dające podstawę do dokonania odmiennej oceny prawnej legalności realizacji tej części budynku warsztatowego.

Odnośnie do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że Prokurator rejonowy ustalił, że "w okresie od 1983 roku, kiedy to W. S. nabył przedmiotową nieruchomość, doszło do przekształcenia znajdującej się na niej drewnianej szopki - drewutni połączonej z kurnikiem oraz budyneczku garażu obliczonego na potrzeby parkowania samochodu [...] w halę produkcyjną, umożliwiającą prowadzenie działalności w postaci zakładu obróbki metali" stwierdzić należy, że jest to twierdzenie bezpodstawne. Z pisma procesowego pełnomocnika skarżącego kasacyjnie z dnia [...] czerwca 2016 r. (k - 89, 90, 91 akt sądowych) wynika, że Prokurator wszczął dochodzenie w sprawie składania fałszywych zeznań. Wszczęcie dochodzenia w sprawie składania fałszywych zeznań nie przesądza o tym, że przestępstwo takie zostało popełnione. Dochodzenie ma dopiero wyjaśnić, czy popełniono przestępstwo.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie do pisma z dnia [...] czerwca 2016 r. dołączył kserokopię postanowienia Prokuratora z dnia 18 czerwca 2016 r. o umorzeniu dochodzenia w sprawie składania fałszywych zeznań. W uzasadnieniu tego postanowienia Prokurator stwierdził, że zachodzi uzasadnione podejrzenie, że W. S. dopuścił się "tzw. samowoli budowlanej".

Dokonując oceny przydatności ww. stwierdzenia Prokuratora dla toczącego się postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że o tym, czy zostało popełnione przestępstwo wiążąco rozstrzyga sąd karny. Tylko wyrok skazujący wiąże organ administracji co do faktu popełnienia przestępstwa. Organ administracji nie jest natomiast związany oceną materiału dowodowego dokonaną przez Prokuratora i prowadząc postępowanie administracyjne ma obowiązek dokonywania samodzielnej oceny dowodów i samodzielnego czynienia ustaleń faktycznych. Należy zauważyć, iż Prokurator uznał, że zachodzi jedynie podejrzenie "samowoli budowlanej", co oznacza, że nie jest to stanowcze stwierdzenie zaistnienia określonego faktu a jedynie przypuszczenie jego zaistnienia. Organy administracji mogą natomiast wykorzystać w postępowaniu administracyjnym dowody zgromadzone w postępowaniu przygotowawczym jeśli dowody te byłyby użyteczne do poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.

Odnośnie do kwestii zobowiązania przez organ odwoławczy organu I instancji do sporządzenia wydruku całych stron miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, że okoliczność ta sama w sobie nie mogłaby być podstawą uchylenia decyzji wydanej w I instancji. Przede wszystkim stwierdzić należy, ż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego publikowanymi w Dziennikach Urzędowych Województw. Nadto teksty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego publikowane są na stronach internetowych gmin. Obowiązkiem organu administracji jest zapoznanie się z brzemieniem przepisów prawa, które będą miały zastosowanie w sprawie. Przepisy te nie są elementem stanu faktycznego, który jest przez organy administracji ustalany. Przepisy te służą dokonaniu oceny prawnej ustalonego już stanu faktycznego.

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalane w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, ze zm.) nie były aktami prawa miejscowego jednakże również były publikowane w dziennikach urzędowych województw. Dołączenie do akt sprawy wydruku zawierającego tekst przepisów miejscowego planu nie jest warunkiem koniecznym rozpoznania sprawy niemniej jednak z pewnością ułatwia stronom postępowania zapoznanie się z treścią miejscowego planu.

Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że dopiero po ustaleniu kiedy nastąpiła rozbudowa obiektu będzie wiadomo, przepisy którego z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego będą miały zastosowanie. Zwrócić jednak należy uwagę na fakt, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia jakie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązywały od 12 stycznia 1994 r. Tym samym organ administracji nie przesądził definitywnie o tym, przepisy którego z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego będą miały zastosowanie w sprawie. Jak to zostało już wyżej wskazane będzie to zależało od ustalenia, kiedy nastąpiła realizacja obiektu budowlanego.

Niezasadne jest twierdzenie oskarżonego, że organ odwoławczy dokonał ponownej oceny zdjęcia lotniczego podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 1998 r. stwierdził, że zdjęcie lotnicze z [...] sierpnia 1998 r. jest nieczytelne i w żaden sposób nie pozwala na pozytywną weryfikację tezy, że istniejące wówczas obiekty odpowiadają stanowi aktualnemu, a tym samym dokonywanie ustaleń faktycznych w oparciu o to zdjęcie jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywiście stwierdził, że dołączone do akt sprawy zdjęcie w żaden sposób nie pozwala na pozytywną weryfikację tezy, że istniejące w 1998 r. obiekty odpowiadają stanowi aktualnemu. Sąd stwierdził jednak również, że zdjęcie to jest nieczytelne i pozbawione opisu, który w zestawieniu z późniejszymi zdjęciami mógłby pozwolić na wniosek o tożsamości stanów faktycznych ujawnionych na zdjęciach. Sąd nie wykluczył więc, że zdjęcie lotnicze z dnia [...] sierpnia 1998 r. posiadające opis w zestawieniu z innymi zdjęciami mogłoby być dowodem przydanym do poczynienia w sprawie ustaleń faktycznych. Organy administracji mają tym samym prawo dokonywania analiz tego zdjęcia pod kątem przydatności dla poczynienia ustaleń faktycznych.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten stwierdził, iż zdjęcie to pozwala na przypuszczenie, że pokrycie dachowe rozbudowanej części warsztatu zostało zmienione po [...] sierpnia 1998 r. Organ odwoławczy zlecił organowi I instancji, by w ponownym postępowaniu udokumentował sposób pozyskania zdjęcia w możliwie największej rozdzielczości i jakości. To zalecenie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za zasadne. W oparciu o znajdujące się w aktach sprawy informacje nie można było z góry założyć, że nie istnieje możliwość uzyskania zdjęcia o lepszej rozdzielczości. Twierdzenie, iż nie jest logiczne, aby w zasobach geodezyjnych znajdowały się zdjęcia lotnicze z [...] sierpnia 1998 r. wykonane w różnej jakości byłoby niczym nieuzasadnionym domniemaniem. Skarżący kasacyjnie na poparcie swojego poglądu powołuje się na informacje zawarte w pismach, które sporządzone zostały już po wydaniu decyzji organu odwoławczego. Decyzja ta została wydana [...] marca 2016 r. zaś skarżący kasacyjnie powołuje się na pisma z dnia [...] października 2016 r. oraz [...] listopada 2016 r. Brak jest podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy powinien z góry przewidzieć, że uzyska z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej informację, że Ośrodek nie posiada zdjęć wykonanych w lepszej rozdzielczości.

Odnośnie do podniesionego przez skarżącego kasacyjnie argumentu pominięcia przez organ II instancji dowodu w postaci mapy zasadniczej z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdzić należy, że jest to jeden z dowodów, który powinien być wzięty pod uwagę i poddany ocenie przez organ I instancji niezależnie od tego, czy organ odwoławczy polecił wziąć ten dowód po uwagę czy też nie.

Organy administracji powinny dokonać sprawdzenia zgodności zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie dość wnikliwie odniósł się do tej kwestii nie oznacza, że organ I instancji nie ma obowiązku wyjaśnienia tej kwestii.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.