Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 412/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 184, art. 204 pkt 2, art. 205 § 2, art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1680/16 sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu w sprawie zmiany klasyfikacji odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz [...]S.A. z siedzibą w W.kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1680/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu w sprawie zmiany klasyfikacji odpadów uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], a także zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Marszałek Województwa Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, ze zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia [...] S.A. z siedzibą w W. dotyczącego zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na inne niż niebezpieczne, wyraził sprzeciw wobec zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych w postaci drewnianych podkładów kolejowych o kodzie 17 02 04* na inne niż niebezpieczne o kodzie 17 02 01.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka [...] S.A. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie w całości i zmianę klasyfikacji odpadów.

Minister Środowiska zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ zauważył, że Spółka dokonując zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o odpadach zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na inne niż niebezpieczne w zakresie miejsca wytwarzania odpadów wskazała – teren województwa ł., przez które przebiegają linie kolejowe. Jako miejsca poboru prób wskazano ISE Z. W. K. i ISE Ł. K. (nr linii 131,15,14,16 i 25), przy czym załączone raporty z badań wykonane przez Ośrodek Badań i Kontroli Środowiska w K. dotyczą linii nr 131, km - 168,800 (ISE Z. W.K. - Plac na terenie sekcji) oraz linii nr 15, km - 67,500 (ISE Ł. K. - Plac składowy). Dążąc więc do pozytywnego załatwienia sprawy, a także mając na uwadze, że odpady podkładów kolejowych z racji sposobu ich użytkowania jako produktu posiadają różnice w zakresie ich składu i właściwości, chociażby z powodu ich wieku, użytych impregnatów oraz używanych preparatów do ich konserwacji, w tym utrzymywania torów w należytym stanie, Marszałek Województwa Ł. pismem z dnia 30 grudnia 2015 r. wezwał Stronę do usunięcia braków, poprzez dokonanie uzupełnienia wniosku o informacje niezbędne do przyjęcia zgłoszenia w tym do wskazania masy odpadów, dla których wnioskowana zmiana klasyfikacji byłaby możliwa. W dniach 12 i 13 stycznia 2016 r. Spółka przekazała odpowiedź na powyższe wezwanie nie uściślając jednak miejsca wytwarzania odpadów oraz nie wskazując ilości odpadów objętych zgłoszeniem. W świetle powyższego Marszałek Województwa Ł. analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że Spółka nie wykazała, iż badanie dwóch próbek odpadów jest wystarczające do dokonania zmiany klasyfikacji odpadów – w odniesieniu do podkładów kolejowych "z terenu województwa ł." i dlatego też decyzją z dnia 10 lutego 2016 r. wyraził sprzeciw wobec zmiany klasyfikacji odpadów.

Stanowisko to podtrzymał Minister Środowiska wskazując, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), odpady o kodzie 17 02 04* - Odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. podkłady kolejowe) zostały sklasyfikowane jako odpady niebezpieczne. Tak więc zdaniem organu odwoławczego podważenie zasady klasyfikacji odpadów (zmiany klasyfikacji odpadu niebezpiecznego na odpad inny niż niebezpieczny) może nastąpić, gdy wyniki badań (analiz) danego rodzaju odpadu, każdorazowo potwierdzą stabilny, a tym samym niezmienny (identyczny) charakter tych odpadów. A zatem jedynie w przypadku, gdy przeprowadzone analizy danego rodzaju odpadu niebezpiecznego w każdej próbie badań potwierdzą, dając gwarancję niezmiennej trwałości badanych parametrów, można w sposób odpowiedzialny uznać dany odpad za odpad inny niż niebezpieczny. Jakiekolwiek prawdopodobieństwo zaistnienia przekroczenia parametrów powoduje, że odpad jest odpadem niebezpiecznym. W tej sytuacji organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał wnioskowanie na podstawie przedłożonych przez Spółkę wyników badań, które zostały sporządzone w odniesieniu jedynie do dwóch prób odpadów pobranych ze wskazanych w zgłoszeniu miejsc, w stosunku do wszystkich podkładów kolejowych w województwie łódzkim. Minister Środowiska za prawidłowe uznał zatem wyrażenie sprzeciwu wobec zmiany klasyfikacji odpadów, ponieważ w przypadku odpadów pokładów kolejowych zbadanie nieznanej ilości wytworzonych odpadów nie może powodować, że wszystkie pozostałe odpady pokładów kolejowych charakteryzują się tymi samymi parametrami co badana próbka.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka [...] S.A. z siedzibą w W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając wniesioną skargę za zasadną wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] lutego 2016 r.

Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 11, art. 12, art. 64 § 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, poprzez niekompletne wyjaśnienie wszystkich niezbędnych okoliczności.

Sąd wskazał, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach zgodnie z którym posiadacz odpadów może dokonać zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, jeżeli wykaże, że nie posiadają one właściwości odpadów niebezpiecznych określonych w załączniku nr 3 do ustawy. Stosownie natomiast do art. 8 ust. 2 ww. ustawy zgłoszenie zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne zawiera: imię i nazwisko lub nazwę posiadacza odpadów oraz adres zamieszkania lub siedziby (pkt 1); numer identyfikacji podatkowej (NIP) i numer REGON, o ile został nadany (pkt 2); określenie miejsca wytwarzania lub gospodarowania odpadami przewidzianymi do zmiany klasyfikacji (pkt 3); wskazanie odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji oraz proponowaną klasyfikację tych odpadów (pkt 4); opis procesu technologicznego, w którym powstają odpady przewidziane do zmiany klasyfikacji, oraz jeżeli jest to zasadne, inne okoliczności, które mogły mieć wpływ na właściwości tych odpadów (pkt 5). Do zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne dołącza się wyniki badań właściwości odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji (art. 8 ust. 3 ustawy o odpadach). Katalog odpadów w tym odpadów niebezpiecznych zawiera rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923).

Jak zauważył Sąd w rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącej dotyczył zmiany klasyfikacji odpadów o kodzie 17 02 04* - Odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. podkłady kolejowe) sklasyfikowanych jako odpady niebezpieczne na inne niż niebezpieczne o kodzie 17 02 01 - drewno. Z uwagi na charakter złożonego wniosku Sąd podzielił stanowisko organów, że gwarancją podważenia zasady kwalifikacji musi być pewność odnosząca się do faktu braku którejkolwiek z cech i parametrów świadczących o tym, że nie mamy do czynienia z odpadem niebezpiecznym. Natomiast z uwagi na skutki (np. zmiana zasad gospodarowania odpadami) jakie wynikają dla środowiska z wydania przedmiotowej decyzji, organy rozpoznające przedmiotową sprawę zobligowane były do dołożenia należytej staranności w zakresie zebrania i rozpoznania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd zauważył jednak, że okoliczność, iż odpady w postaci podkładów kolejowych, nie mają co do zasady tzw. charakteru odpadów "regularnych", nie przesądza o braku możliwości dokonania zmiany ich klasyfikacji. Zmiana taka może być zatem dokonana, ale wymaga wykazania przez stronę, że wszystkie objęte wnioskiem opady niebezpieczne mogą jej podlegać.

Tymczasem jak wskazał Sąd w analizowanej sprawie Marszałek Województwa Ł., dążąc do pozytywnego dla Strony załatwienia sprawy, a więc dokonania zmiany klasyfikacji odpadów, pismem z dnia 30 grudnia 2015 r. wezwał Stronę do usunięcia braków wniosku poprzez wskazanie miejsca wytwarzania odpadów i masy odpadów, dla których wnioskowana zmiana klasyfikacji byłaby możliwa. Z uwagi jednak na fakt, że Strona nie uściślił miejsca wytwarzania odpadów oraz nie wskazała ilości odpadów objętych zgłoszeniem organ pierwszej instancji zgłosił sprzeciw co do zmiany klasyfikacji odpadów.

Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdził, że z uwagi na specyfikę objętych wnioskiem odpadów (pochodzą z torów kolejowych) z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że Strona określiła miejsce ich wytwarzania zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Ponadto dążąc do rzetelnego załatwienia sprawy organ powinien wyjaśnić skąd dane odpady pochodzą i czy można uznać, że przyjęte do badań próbki są reprezentatywne dla masy odpadów, której zmiany klasyfikacji żąda strona.

Brak wezwania Strony do przedłożenia dokumentów potwierdzających okoliczność, że wszystkie objęte wnioskiem odpady nie mają cech odpadów niebezpiecznych, skutkuje w ocenie Sądu uznaniem, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 11, art. 12, art. 64 § 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd uchylając zatem obie wydane w sprawie decyzje zobowiązał organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do wezwania Strony do wykazania, czy w dwóch sekcjach eksploatacyjnych, z których pobrano materiał do badań, znajdowały się podkłady, które można uznać za reprezentatywne dla wszystkich linii z których pochodzić mają odpady objęte wnioskiem o zmianę klasyfikacji tj. charakteryzujące się tymi samymi parametrami co pozostałe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ - Minister Środowiska. Zaskarżając wyrok w całości Minister zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd do bezpodstawnego uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), zwanej dalej "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." w związku z art. 7, art. 11, art. 12, art. 64 § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 6 i art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach przez nieprawidłową kontrolę wydanych w sprawie decyzji w zakresie błędnego ustalenia zakresu zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne przez Stronę, z którego to zgłoszenia wynika, że Strona żądała na przyszłość stwierdzenia, iż wszystkie przez nią wytwarzane odpady w postaci drewnianych podkładów kolejowych w przyszłości na terenie Województwa Ł., niezależnie nawet od tego, czy będą one pochodzić z już istniejących podkładów czy też podkładów, które jeszcze nie zostały wprowadzone do obrotu, nie będą wykazywały właściwości niebezpiecznych, a nie tylko podkładów, które znajdują się na trasach kolejowych, oraz z pominięciem, iż w stosunku do tak określonego zakresu zgłoszenia Strona nie przedstawiła dowodów wskazujących, że odpady te nie będą miały zawsze właściwości niebezpiecznych;

- art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 6, art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach przez błędne przyjęcie, iż organ niekompletnie wyjaśnił wszystkie niezbędne okoliczności, podczas gdy organ wyjaśnił wszystkie niezbędne okoliczności do rozstrzygnięcia, gdyż Strona nie wykazała w żaden sposób, że wszystkie wytwarzane przez nią w przyszłości odpady w postaci drewnianych podkładów kolejowych na terenie Województwa Ł. nie będą posiadały właściwości niebezpiecznych, a co za tym idzie należało w takim wypadku wydać decyzję o sprzeciwie w zakresie wniosku Strony;

- art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 6, art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach przez przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, iż Strona mogłaby na przyszłość dla bliżej nie określonych ze względu na ich skład odpadów w postaci drewnianych podkładów kolejowych (17 02 04* Odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe)), które mają być wytworzone w przyszłości przez Stronę, wykazać na przyszłość brak istnienia właściwości odpadów niebezpiecznych określonych w załączniku nr 3 do ustawy o odpadach na podstawie badań pewnej tylko partii drewnianych podkładów kolejowych, w sytuacji gdy odpady w postaci drewnianych podkładów kolejowych (17 02 04*) jako typ odpadów będą wytwarzane w sposób nieregularny w przyszłości bez możliwości określenia na przyszłość ich parametrów na podstawie interpolacji oraz w sytuacji, gdy z art. 6 ustawy o odpadach w związku z art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 8 ust. 3 ustawy o odpadach oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923) wynika domniemanie prawne, iż drewniane podkłady kolejowe są odpadami niebezpiecznymi, a więc obalenie tego domniemania może w tym przypadku ze względu na specyfikę tych odpadów nastąpić tylko w stosunku do już wytworzonych odpadów, a nie odpadów, które będą wytwarzane w przyszłości;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 6 ustawy o odpadach w związku z art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 8 ust. 3 ww. ustawy oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów przez błędne przyjęcie, że na gruncie tych przepisów ciężar zgromadzenia dowodów wskazujących, że odpady wskazane w zgłoszeniu określone w katalogu odpadów jako odpady niebezpieczne nie posiadają właściwości odpadów niebezpiecznych określonych w załączniku nr 3 do ustawy o odpadach ciąży na organie podczas, gdy z przepisów tych wynika, że ciężar ten ciąży na posiadaczu odpadów, a więc organ nie mógł w ten sposób naruszyć art. 7,11,12, 64 § 2, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a;

- art. 6 ustawy o odpadach w związku z art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 8 ust. 3 ww. ustawy oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów przez przyjęcie, że na gruncie tych przepisów możliwe jest na przyszłość dla bliżej nie określonych ze względu na ich skład odpadów w postaci drewnianych podkładów kolejowych (17 02 04*), które mają być wytworzone w przyszłości przez Stronę, wykazanie na przyszłość braku istnienia właściwości odpadów niebezpiecznych określonych w załączniku nr 3 do ustawy o odpadach na podstawie badań pewnej tylko partii drewnianych podkładów kolejowych, w sytuacji gdy odpady w postaci drewnianych podkładów kolejowych (17 02 04*) jako typ odpadów będą wytwarzane w sposób nieregularny w przyszłości bez możliwości określenia na przyszłość ich parametrów na podstawie interpolacji oraz w sytuacji, gdy z przepisów tych wynika domniemanie prawne, iż drewniane podkłady kolejowe są odpadami niebezpiecznymi, a więc obalenie tego domniemania może w tym przypadku ze względu na specyfikę tych odpadów nastąpić tylko w stosunku do już wytworzonych odpadów, a nie odpadów, które będą wytarzane w przyszłości.

W oparciu o powyższe zarzuty Minister Środowiska wniósł o uchylenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Spółki [...] S.A. z siedzibą w W., ewentualnie o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Spółka [...] S.A. z siedzibą w W. wnosząc o oddalenie w całości skargi kasacyjnej organu i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Za bezpodstawne uznać należy wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 12, art. 64 § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 6, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach. Sprowadzają się one do zarzutu dokonania przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez błędne przyjęcie, że organy niekompletnie wyjaśniły wszystkie niezbędne dla sprawy okoliczności, w sytuacji gdy Spółka żądając zmiany klasyfikacji odpadów nie wykazała w żaden sposób, że wszystkie wytwarzane przez nią w przyszłości odpady w postaci drewnianych podkładów kolejowych na terenie Województwa Ł. nie będą posiadały właściwości niebezpiecznych.

Ustosunkowując się jednak do poszczególnych, wskazanych jako naruszone, przepisów postępowania zauważyć należy, że przepis art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a mógłby być naruszony gdyby sąd administracyjny mimo swojej właściwości oraz zachowania przez skarżącego wszystkich wymogów formalnych nie rozpoznał skargi w ogóle, bądź też dokonał kontroli administracji na podstawie innych kryteriów niż legalność. Nie stanowi natomiast uchybienia ww. przepisów dokonanie kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w wyniku skargi strony i zastosowanie środka wskazanego w art. 145 § 1 lub art. 151 P.p.s.a., nawet wówczas, jeżeli kontrola ta zostałaby dokonana wadliwie. Wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpoznawanej sprawie działał w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli decyzji Ministra Środowiska z 14 kwietnia 2016 r. kryterium legalności. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny rozstrzygnięcia organu odwoławczego z punktu widzenia zgodności z przepisami proceduralnymi oraz z prawem materialnym, a także zawarł wywód prawny zawierający ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ administracji publicznej. A zatem skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, to nie naruszył powyższego przepisu, a tym samym zarzut jest niezasadny.

Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie wykroczył również poza swoje kompetencje, zaś podjęte rozstrzygnięcie zostało przewidziane przez ustawodawcę. Sąd nie mógł zatem naruszyć art. 3 § 1 P.p.s.a. przez ewentualne wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej oraz przez brak akceptacji skarżącego kasacyjnie dokonanej przez Sąd kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, że organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnił w czym upatruje naruszenia powyższych przepisów. Wskazać jednak należy, że przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Brak akceptacji przez sąd, jako naruszającej przepisy postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ oraz uznanie za wadliwe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić naruszenia tego przepisu, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne. Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, jest bowiem ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, a także czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Natomiast do naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, która to sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, nie oznacza że doszło do naruszenia powyższego przepisu.

Ponadto wbrew twierdzeniu organu wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza również art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tak więc istotą tego przepisu jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja organu wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Mając zatem na uwadze stwierdzone przez Sąd w rozpoznawanej sprawie uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji, które nie zostały dostrzeżone i wyeliminowane przez organ odwoławczy zasadnym było wyeliminowanie z obrotu prawnego również rozstrzygnięcia Marszałka Województwa Ł., zważywszy na konieczność zapewnienia stronie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

Uzasadnionych podstaw pozbawiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa warunki jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. Przy czym wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jednie wtedy, gdy w uzasadnieniu orzeczenia brak elementów lub gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., uwzględniając ustalony w sprawie przez organy administracji publicznej stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą w tym przypadku stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z rozważań Sądu pierwszej instancji jasno i logicznie wynikają bowiem przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych w skardze zarzutów. Nie ograniczając się do przytoczenia przepisów prawnych Sąd pierwszej instancji gruntownie odniósł się do okoliczności konkretnego stanu fatycznego prezentując przyjęty przez siebie kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego. Sąd poddał poglądy organu odwoławczego oraz sposób prowadzenia postępowania analizie oraz wyjaśnił przyczyny, z powodu których uważa je za nieprawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku z dnia 13 października 2016 r. podane zostało w sposób jasny, logiczny, umożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego. Zauważyć także należy, że art. 141 § 4 P.p.s.a jest przepisem prawa procesowego i zarzut jego naruszenia może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko wtedy, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takim przypadku wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać, jakich konkretnie elementów wskazanych w tym przepisie brak, lub który z nich nie został w należyty sposób zastosowany oraz wykazać, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie wskazał, którego z elementów - w jego ocenie - uzasadnienie wyroku z dnia 13 października 2016 r. nie zawiera. Nie wykazał także, jaki wpływ wskazane naruszenie prawa miało na wynik sprawy, a tym bardziej że mogło ono mieć wpływ istotny.

W świetle powyższego za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. Nie jest bowiem możliwe jednoczesne zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. jako że przepisy te stanowią podstawy dla podejmowania przez sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzygnięć o odmiennym, sprzecznym charakterze. Pierwszy ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, a zgodnie z drugim, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędnym zatem jest sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a., albowiem WSA w Warszawie nie mógł jednocześnie naruszyć przepisu nakazującego w określonych warunkach oddalenie skargi oraz przepisu nakazującego uchylenie decyzji. Przy czym mając na uwadze wykazane w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzić należy, że Sąd prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Za bezzasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a, gdyż przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Do naruszenia tego przepisu może dojść tylko wówczas, gdy w sprawie zapadł już wyrok i przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy lub sąd odstąpią od ocen prawnych zawartych w tym wcześniejszym wyroku lub nie zastosują się do wiążących wskazań co do dalszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, ponieważ zaskarżony wyrok jest pierwszym wyrokiem wydanym w tej sprawie i tym samym nie istniała możliwość naruszenia art. 153 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy za zasadne uznaje zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na naruszenie przez organy obydwu instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 11 i art. 64 § 2 K.p.a., co powoduje że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tych przepisów przez Sąd jest nieuzasadniony.

Wskazać należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co pozwoli dokonać oceny ustalonego stanu faktycznego, a następnie jego odniesienia do konkretnej normy prawnej. Prawidłowa realizacja tej zasady w pierwszej kolejności nakłada na organ obowiązek oceny, jakie fakty mają znaczenie dla załatwienia sprawy oraz jakimi dowodami okoliczności faktyczne istotne w sprawie mogą być wykazane. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Konkretyzację tej zasady stanowi art. 77 § 1 K.p.a. zobowiązujący organ prowadzący postępowanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Nieustalenie okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie obarczone jest wadą, jako rezultat dowolnej, nie zaś swobodnej oceny dowodów. Artykuł 77 § 1 K.p.a. obliguje zatem organ administracji publicznej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.), w którym organ ma obowiązek wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Skoro zatem w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie ustaliły istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych zasadne jest twierdzenie, że stan faktyczny ustalony został w sposób dowolny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie również wskazał na uchybienie przez organy administracji publicznej art. 64 § 2 K.p.a. poprzez brak wezwania wnioskodawcy do wykazania, czy w sekcjach eksploatacyjnych, z których pobrano materiał do badań znajdowały się podkłady reprezentatywne, tj. charakteryzujące się tymi samymi parametrami co pozostałe. Żądana bowiem przez Stronę zmiana klasyfikacji odpadów, jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, musi dotyczyć odpadów tożsamych pod kątem posiadanych cech. Tak więc skoro w świetle art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach inicjatywa dowodowa należy do Strony, to w celu właściwego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy organ powinien był ją zobligować do przedłożenia kompletnego, wyczerpująco uzasadnionego wniosku w powyższym zakresie. Ustalenie tych okoliczności jest istotne w sprawie, gdyż w sytuacji wykazania przez Stronę, że wszystkie objęte wnioskiem odpady nie mają cech odpadów niebezpiecznych możliwa będzie zmiana ich klasyfikacji, co niewątpliwie będzie miało wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie.

Dodatkowo zauważyć należy, że skoro ustawa o odpadach nie wymaga określenia w zgłoszeniu ani masy odpadów, ani ich objętości (art. 8 ust. 2), jak również nie wskazuje elementów decyzji zatwierdzającej zmianę klasyfikacji (przykładowo: ilość, termin ważności), możliwe jest w przypadku uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia, objęcie nim wszystkich odpadów tożsamych rodzajowo, które wytwarzane są w związku z eksploatacją instalacji, jaką jest linia kolejowa w procesie, który nie ulega zmianie. Powyższe stanowisko wynika z racjonalności działań ustawodawcy, gdyż w sytuacji gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć decyzję zezwalającą na zmianę klasyfikacji odpadów do określonej partii, masy, ilości, czasu, to art. 8 ustawy o odpadach sformułowałby w inny sposób, tak jak to uczynił przykładowo w art. 31 i 43 ustawy o odpadach.

W tej sytuacji uchylenie przez Sąd pierwszej instancji wydanych w sprawie rozstrzygnięć, jako nieznajdujących uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym i nakazanie wyjaśnienia organom, czy w dwóch sekcjach, z których pobrano materiał do badań znajdowały się podkłady, które można uznać za reprezentatywne dla wszystkich linii z których pochodzić mają odpady objęte wnioskiem o zmianę klasyfikacji, należy uznać za prawidłowe. Powyższe powoduje, że zarzut naruszenia art. 6 oraz art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach w kontekście naruszenia przepisów postępowania jest nieuzasadniony.

Uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania obu wydanych w sprawie decyzji i zobowiązanie organów do ponownego dogłębnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy, w tym zebrania nowych dowodów, powoduje, że Sąd pierwszej instancji orzekając w przedmiotowej sprawie nie stosował przepisów prawa materialnego. Tak więc wbrew twierdzeniom Ministra Środowiska Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 w zw. z art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 8 ust. 3 ustawy o odpadach oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów. Przy czym Minister Środowiska uzasadniając zarzut naruszenia powyższych przepisów podniósł miedzy innymi, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż ciężar wykazania, że odpady niebezpieczne nie posiadają właściwości odpadów niebezpiecznych spoczywa na organie, podczas gdy z przywołanych przepisów wynika, że obowiązek ten obciąża posiadacza odpadów. Ustosunkowując się do tego stwierdzenia należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ciężar wykazania określonych okoliczności spoczywa na organach administracji publicznej (vide: s. 10-11 uzasadnienia). Sąd pierwszej instancji podkreślił jedynie, że niezasadnie organ pierwszej instancji wezwał Spółkę do wskazania miejsca wytwarzania odpadów i ich masy oraz zaniechał wezwania wnioskodawczyni do wykazania, czy w miejscach wytwarzania odpadów, z których pobrano materiał do badań znajdowały się podkłady charakteryzujące się tymi samymi parametrami co pozostałe, do czego uprawnia art. 8 ustawy o odpadach. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził zatem, że ciężar wykazania określonych okoliczności spoczywa na organie, a jedynie zarzucił organom administracji publicznej podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o niezgromadzony w pełni materiał dowodowy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.