Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1582/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 18 ust 2 pkt 2 , art 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: par 16
journal: Dz.U. 2018 poz 180
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz  udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa wniosła w dniu 5 grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – za pośrednictwem organu – skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego nr WN-ll.4131.1.47.2019, stwierdzające w całości nieważność uchwały Nr XXV/577/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 września 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie utworzenia Parku Miejskiego pn. Dolina Kurczaba.

Wskazano, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone w dniu 5 listopada 2019 r.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie:

1. art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że podjęta uchwała Nr XXV/577/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 września 2019 r. - ma charakter niedopuszczalnego polecenia konkretnego sposobu załatwienia określonej sprawy, podczas gdy faktycznie podjęta uchwała ma charakter jedynie kierunkowy i wyznacza jedynie cele i priorytety, które zdaniem Rady powinny być zrealizowane przez Prezydenta Miasta Krakowa,

2. art. 30 ust. 2 pkt. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo że przedmiotowa uchwała Nr XXV/577/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 września 2019 r. nie dotyczy zagadnień gospodarowania mieniem komunalnym, ani też wykonywania budżetu.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego oraz o zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz Strony Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm powszechnie obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie uchwałą Nr XXV/577/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 września 2019 roku, Rada Miasta ustaliła dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działania polegające na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań związanych z utworzeniem parku miejskiego pn. "Dolina Kurczaba" na terenie Dzielnicy XII Bieżanów - Prokocim. Ponadto Rada zaproponowała utworzenie parku miejskiego na działce o numerze ewidencyjnym nr 335/59 (obręb Podgórze) oraz zobowiązała Prezydenta Miasta Krakowa do przeanalizowania możliwości finansowania i zabezpieczenia środków na realizację zadania utworzenia Parku.

Przedmiotowa uchwała została objęta postępowaniem nadzorczym Wojewody Małopolskiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 października 2019 roku nr WN-II.4131.1.47.2019 stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miasta Krakowa w całości. W uzasadnieniu do rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że treść uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego przyznanego organowi stanowiącemu gminy oraz narusza obowiązujące przepisy prawa. Przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis prawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podjęcia uchwały w powyższym zakresie. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn.zm.) stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.

W ocenie organu nadzoru przywołany przepis ustawy zawiera kompetencje dla rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. Powszechnie przyjmuje się jednak, tak w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż uchwały organów stanowiących gminy podejmowane w tym przedmiocie należą do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu. Zarazem zastrzega się, że wytyczne te nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia2006 r. sygn. akt II SAAA/r 504/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Op 356/09).

W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się zatem nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. W takim zakresie uchwała wykracza poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania. Wojewoda powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 3514/15, w uzasadnieniu do którego wskazał, iż (cyt:) "Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. upoważnia radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie dookreślania form działania. Przepis ten zezwala radzie gminy jedynie na "stanowienie o kierunkach działania wójta", a więc stanowi upoważnienia do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta podejmowane. Stanowienie na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą one określać strategię działania, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy. Podejmowane przez radę gminy na podstawia art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwały nie mogą wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy".

Zdaniem organu nadzoru w ramach kompetencji Rady Miasta Krakowa do określenia kierunków działania Prezydenta - o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym - nie mieści się wydawanie wiążących poleceń organowi wykonawczemu gminy co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Rada Miasta na mocy ww. przepisu ustawy nie posiada kompetencji do kreowania zobowiązań i zlecania ich wykonania Prezydentowi Miasta. Za daleko idący zatem uznać należy taki sposób redagowania kierunków działania organu wykonawczego, który zmierza do nadania im charakteru wiążących ustaleń. Kierunki działania organu, a zatem wytyczne w zakresie postępowania ze swej istoty stanowić mają o rekomendacji dla określonych działań natomiast nie powinny przesądzać o ostatecznej ich treści. Zaprzeczeniem tego rodzaju rozumienia wytycznych, zaleceń kierowanych względem organu wykonawczego będzie taka ich redakcja, która wskazuje na obligatoryjną ich treść, a tym samym używanie w ramach uchwały zwrotów i słów wskazujących na ich wiążący charakter względem organu wykonawczego. Uchwały kierunkowe podejmowane przez organ stanowiący ze swej natury nie mają charakteru wiążącego, a jedynie wyznaczają postulowany (rekomendowany) sposób działania organu wykonawczego gmin. Nadto za niedopuszczalne uznać należy podejmowanie uchwał kierunkowych, których realizacja - tak jak w niniejszym przypadku – w istocie oznacza wkroczenie w kompetencję innych podmiotów. Zauważyć bowiem wypada, iż to do organu wykonawczego należy gospodarowanie mieniem komunalnym, jak również tworzenie i wykonywanie budżetu (art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym). Obowiązujące unormowania prawne nie przewidują bowiem kompetencji rady gminy do wypowiadania się w powyższym zakresie.

W ocenie Rady stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nie jest uzasadnione.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Na gruncie niniejszej sprawy zasadniczego znaczenia nabiera instytucja stanowienia o kierunkach działania organu wykonawczego przez Radę.

Nie podejmując się w tym miejscu ścisłego scharakteryzowania tzw. uchwał kierunkowych, czy też wskazania ich istotnych cech, należy odwołać się do reprezentatywnego orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym na kanwie poszczególnych sytuacji rozważano, gdzie przebiega granica między dozwolonym stanowieniem przez radę gminy o kierunkach działania organu wykonawczego, a niedopuszczalnym ingerowaniem przez radę w kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta).

W tym zakresie warto powołać się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 roku, sygn. II GSK 3514/15 (na który to wyrok powołuje się również Wojewoda), w uzasadnieniu do którego wskazano, że "podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) tzw. uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań".

Trafności wyrażonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny Rada Miasta Krakowa nie neguje i w tym zakresie można powiedzieć zgadza się z organem nadzoru. Trzeba jednak zaznaczyć, że powyższe stanowisko Sądu ma charakter ogólny, przy pomocy którego można podejmować próby ogólnej charakterystyki tzw. uchwał kierunkowych.

Na gruncie niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma jednak nie tyle odnoszenie się do ogólnej charakterystyki, czy też nawet istoty tych uchwał, lecz przesądzenie, czy objęta przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała w istocie narzuca konkretny sposób załatwienia sprawy oraz czy narzuca zastosowanie konkretnych rozwiązań prawnych. W ocenie Rady Miasta na tak postawione pytania należy odpowiedzieć przecząco.

Przed dalszymi jednak rozważaniami czynionymi w odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego względem uchwały Nr XXV/577/19 Rady Miasta Krakowa w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie utworzenia Parku Miejskiego pn. Dolina Kurczaba, należy wskazać (co nie jest bez znaczenia) w ogólny sposób na okoliczności faktyczne, w oparciu o które wyraził swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 19 września 2017 roku, sygn. lI GSK 3514/15.

W tej sprawie Rada Gminy, powołując się art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym podjęła uchwałę w sprawie ustalenia kierunków działania Wójta Gminy dotyczących zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków pieniężnych, jednakże treść tej uchwały wykracza poza dopuszczalną treść tzw. uchwały kierunkowej. W uchwale narzucono bowiem wójtowi sposób jej wykonania - wprowadzono wymóg prowadzenia elektronicznego rejestru zawieranych umów. Co więcej, w uzasadnieniu tej uchwały nakazano wójtowi nie tylko prowadzenie takiego elektronicznego rejestru, ale także sprecyzowano co ma on zawierać (podawanie informacji o zawartych umowach, w co najmniej podstawowym zakresie jak: numer umowy, data zawarcia, okres obowiązywania, dane podmiotu, z którym umowa jest zawarta, kwota umowy, przedmiot umowy), a także nakazano jego upublicznienie. Treść zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały znacząco przekracza dopuszczalny zakres tzw. uchwały kierunkowej. Rada Gminy nie tylko bowiem ustaliła Wójtowi Gminy kierunek działania polegający na zwiększeniu przejrzystości wydatkowania środków publicznych, ale też w sposób niedozwolony doprecyzowała, jak ten cel ma być realizowany, poprzez nałożenie na Wójta Gminy obowiązku wprowadzenia elektronicznego rejestru umów zawieranych przez Gminę, doprecyzowanie tego, co miałby on obejmować i jak miałby być udostępniony do publicznego wglądu, a także zobowiązując Wójta do przedstawiania Radzie rocznych sprawozdań z realizacji tej uchwały.

Wskazanie na powyższe okoliczności jest o tyle istotne, że w sposób dosyć wyraźny można uchwycić różnicę między uchwałą rady gminy, będącej przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz uchwałą Nr XXV/577/19 Rady Miasta Krakowa. Podkreślić trzeba, że w przedmiotowej uchwale Rada Miasta Krakowa nie nakazała organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też nie narzuciła sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Prezydent został jedynie zobligowany do podjęcie wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań związanych z utworzeniem parku miejskiego pn. "Dolina Kurczaba" na terenie Dzielnicy XII Bieżanów - Prokocim.

Wskazanie w uchwale na wszelkie możliwe i prawnie dopuszczalne działania nie może być jednak interpretowane jako nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych. Wprost przeciwnie, taki zapis uchwały stanowi jedynie ogólne odwołanie się do zasady legalizmu i nie stanowi żadnego przesądzenia, co do szczegółowego sposobu działania przez Prezydenta Miasta Krakowa. Zobligowanie Prezydenta w przedmiotowej uchwale do podjęcia wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań związanych z utworzeniem parku miejskiego pn. "Dolina Kurczaba" na terenie Dzielnicy XII Bieżanów - Prokocim nie stanowi tym samym naruszenia normy art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miasta co więcej nawet nie nakazuje Prezydentowi utworzenia takiego parku, lecz jedynie obliguje go do podjęcia działań - po uprzednim zweryfikowaniu możliwości finansowania tego działania. Wojewoda określa w związku z tym przedmiotową uchwałę Rady Miasta w tym zakresie jako warunkową. Jednakże taki pogląd nie jest trafny. Nie można bowiem w przypadku mówić o jakimkolwiek warunku. Rada Miasta nie mając bowiem odpowiednich narzędzi do zweryfikowania, czy też do oceny możliwości i ewentualnych zasad finansowania w jak najbardziej zrozumiały sposób zobowiązała Prezydenta do ustalenia w ogóle możliwości finansowania tego działania, co w konsekwencji oznacza, że w przypadku braku możliwości sfinansowania tego zadania nie będzie ono realizowane.

Gdyby było natomiast, tak jak to wskazuje Wojewoda Małopolski, Rada Miasta nakazywałaby Prezydentowi zrealizowanie określonego działania, wówczas również nakazałaby sfinansowanie tych działań w konkretnie wskazany sposób (np. poprzez emisję obligacji czy zaciągnięcie pożyczki itp.). Takiej treści jednak uchwała nie zawiera co powoduje, że faktycznie nie stanowi ona żadnego nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych, czy szczegółowego sposobu działania.

Reasumując należy wskazać, że w przedmiotowej uchwale Rada Miasta w sposób kierunkowy nakazała organowi wykonawczemu realizowanie określonego celu, bez wskazania jednakże konkretnych, zindywidualizowanych działań, które miałby realizować Prezydent. W uchwale tej nie nakazano również stosowania konkretnych rozwiązań prawnych, ani też nie wskazano sposobu załatwienia konkretnej sprawy.

Tym samym przedmiotowa uchwała mieści się w normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, w której ustawodawca upoważnił radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta. Rada Gminy może bowiem (co uczyniła) wskazać cele czy priorytety działania wójta, przy jednoczesnym nieprzesądzaniu w jaki sposób i w jakich formach to działanie ma być przez Prezydenta podejmowane. Przedmiotowa uchwała ma charakter programowy i intencyjny, zawierając wytyczne, zalecenia czy wskazówki dla Prezydenta Miasta Krakowa.

Dalej wskazano, że zgodnie z art. art. 30 ust. 2 pkt. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym oraz wykonywanie budżetu. W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała w sposób nieuprawniony dotyczy zagadnień gospodarowania mieniem komunalnym oraz wykonywania budżetu.

Zdaniem Rady Miasta stanowisko jest jednak nietrafne.

Podkreślić trzeba, że przedmiotowa uchwała w żadnej mierze nie dotyczy ani zasad gospodarowania mieniem komunalnym oraz wykonywania budżetu.

Warto przypomnieć, że mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw (art. 43 ustawy o samorządzie gminnym). Przedmiotowa uchwała jednak w żadnym zakresie nie odnosi się do sposobu, ani nawet nie wyznacza kierunku gospodarowania mieniem komunalnym. Tym samym uchwała ta w żaden sposób nie odnosi się do mienia gminy, ani też tym bardziej nie reguluje zagadnień gospodarowania tym mieniem.

Niezrozumiały jest również zarzut, że przedmiotowa uchwała reguluje kwestie wykonywania budżetu. Jest wprost przeciwnie, w przedmiotowej uchwale Rada wskazała Prezydentowi, aby ten zweryfikował możliwości finansowania tego zadania, co musi być rozumiane jako oparcie na już uchwalonym budżecie, czy też na kolejnych uchwalanych uchwałach budżetowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o odrzucenie skargi jako spóźnionej względnie z ostrożności o oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W pierwszej kolejności Wojewoda Małopolski zauważył, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone stronie skarżącej przez platformę ePUAP w dniu 31 października 2019 r., a skargę złożono osobiście w Kancelarii Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w dniu 5 grudnia 2019 r.

Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W myśl natomiast art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W ocenie strony przeciwnej strona skarżąca złożyła skargę po upływie ustawowego terminu i w tym stanie rzeczy, skarga jako spóźniona winna podlegać odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wskazano, że wydając kwestionowane przez stronę skarżącą rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Małopolski stwierdził, iż uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XXV/577/19 została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności narusza normę ujętą w art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem strony przeciwnej do skarżącej skarga Rady Miasta Krakowa jest w całości nieuzasadniona. Nietrafne są stawiane rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuty naruszenia przepisów prawa. W ocenie strony przeciwnej do wnoszącej skargę rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego jest zgodne z prawem.

Zdaniem organu nadzoru w ramach kompetencji Rady Miasta Krakowa do określenia kierunków działania Prezydenta - o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym - nie mieści się wydawanie wiążących poleceń organowi wykonawczemu gminy, co do sposobu załatwienia szczegółowo określonych spraw, w tym także tych z nich należących do jego kompetencji. Tym samym treść ww, uchwały może kreować błędne przekonanie tak samych radnych, jak i opinii publicznej o dopuszczalności stanowienia przez radę gminy kierunków w zakresie konkretnego nakazanego sposobu działania organu wykonawczego, co stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Tak bowiem skonstruowana uchwała może nadto być uznana za wezwanie do podjęcia działań zmierzających do obejścia obowiązujących przepisów prawa. Ustawa ustrojowa rozróżnia wyraźnie kompetencje poszczególnych organów gminy przyznając radzie gminy właściwość w sferze stanowienia prawa oraz kontroli, a wójtowi kompetencje wykonawcze. Wypada nadto zauważyć, iż kompetencje rady gminy określone dyspozycją art. 18 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać jako właściwość działania rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, ale tylko w tych obszarach, w których rada może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Domniemanie to zatem obejmuje sprawy pozostające w zakresie działania gminy ale w zakresie tego rodzaju kompetencji, które są z istoty właściwe dla rady, jako organu kolegialnego, a zatem związane z tworzeniem prawa w ramach wyraźnego upoważnienia ustawowego oraz dotyczące działań kontrolnych ściśle określonych przepisami prawa. Poza zakresem spraw należących do kompetencji rady należą te o charakterze wykonawczym, o których mowa m.in. w art. 30 ust. 2 i art. 39 u.s.g, przynależące do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta), jak również co oczywiste sprawy należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów. Z przepisu art. 30 ust 2 u.s.g. wprost wynika, iż do zadań wójta należy w szczególności: przygotowanie projektów uchwał rady gminy oraz określanie sposobu wykonywania uchwał. Natomiast tak z art. 7 Konstytucji RP, jak i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn.zm.) wynika wymóg działania organów na podstawie i w granicach prawa. Wymóg działania na podstawie i w granicach prawa to ścisłe przestrzeganie zakresu upoważnienia wynikającego z konkretnego przepisu prawa i w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Kwestionowana uchwała naruszała w tym względzie także przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.sg. poprzez wkroczenie w kompetencje należące do organu wykonawczego gminy.

W ocenie Strony przeciwnej do skarżącej w aktualnym stanie prawnym ocena legalności uchwał kierunkowych podejmowanych przez rady gmin winna mieć na uwadze również okoliczność wynikającą z wprowadzenia do ustaw ustrojowych instytucji raportu o stanie gminy. Jak bowiem wynika z brzmienia art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport ten obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżety obywatelskiego. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. W ocenie organu nadzoru podejmowane przez rady gmin uchwały kierunkowe stanowią w aktualnym stanie prawnym część przedstawianego przez wójta raportu o stanie gminy obejmującego m.in. sposób realizacji podjętych przez radę uchwał, w tym także uchwał kierunkowych. Okoliczność ta niewątpliwie wpływa na znaczącą ilość podejmowanych uchwał kierunkowych, niemniej każda z nich z mocy ustawy o samorządzie gminnym podlega ocenie nadzorczej wojewody i w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, tak jak w niniejszej sprawie, organ ten stosownie do przyznanych mu kompetencji uprawniony jest do stwierdzenia nieważności takiej uchwały.

Na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. wyjaśnieniu podlegała kwestia daty doręczenia stronie skarżącej przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego. Pełnomocnik Wojewody Małopolskiego zaakcentował, że system e-PUAP w odniesieniu do korespondencji między organami nie ma możliwości wygenerowania urzędowego potwierdzenia doręczenia, tak jak to ma miejsce w przypadku korespondencji z osobami fizycznymi. Wskazał, że Wojewoda wraz z wysłaniem organowi rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego aktu prawa miejscowego publikuje je w Dzienniku Urzędowym. Można sobie wyobrazić, że organ celowo nie odbiera korespondencji elektronicznej z takim rozstrzygnięciem znając je już z Dziennika Urzędowego. Pełnomocnik strony skarżącej wskazał z kolei, że brak możliwości wygenerowania przez system e-PUAP UPD w sytuacji takiej jak niniejsza nie powinna negatywnie wpływać negatywnie na uprawnienie strony do jego zaskarżenia. Wskazał, że wcześniej - przed wprowadzeniem systemu e-PUAP - Wojewoda doręczał w sposób tradycyjny organowi takie rozstrzygnięcie nadzorcze, publikując je jednocześnie w Dzienniku Urzędowym. Wówczas termin do zaskarżenia biegł od doręczenia rozstrzygnięcia organowi Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić powody, dla których Sąd uznał, że skarga została wniesiona w terminie.

Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W myśl natomiast art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.

Wojewoda wskazuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone stronie skarżącej przez platformę ePUAP w dniu 31 października 2019 r. , a skargę złożono osobiście w Kancelarii Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w dniu 5 grudnia 2019 r., a zatem skarga jest spóźniona.

Wyjaśnienia organu nadzoru co do terminu doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego oraz dowód Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia rozstrzygnięcia zaskarżonego nadzorczego Gminie Miejskiej Kraków w dniu 31 października 2019 r. znajdują się na kartach 32-43 akt sądowych.

Pełnomocnik Rady Miasta Krakowa wskazuje zaś, że Wojewoda nieprawidłowo utożsamia Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (UPP) z Urzędowym Poświadczenia Doręczenia (UPD). Pełnomocnik Gminy w piśmie z dnia 3 marca 2020 r. (k. 66 i nast. akt sądowych) wskazał, że tylko UPD wskazuje datę dostarczenia dokumentu, natomiast UPP nie jest dokumentem który potwierdza odbiór pisma. Jako dowód, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zostało doręczone Gminie w dniu 5 listopada 2019 r. przedłożył (k. 72) wydruk wiadomości z tej daty, zawierającej potwierdzenie doręczenia na serwer zaskarżonego rozstrzygnięcia, wygenerowana z adresu potwierdzenie@rmk.krakow.pl

Na wezwanie Sądu o przedłożenie UPD, wojewoda w piśmie z dnia 4 czerwca 2020 r. (k. 83 akt sądowych) wyjaśnił, że "dokument xml w postaci urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD) nie jest generowany w przypadku korespondencji prowadzonej ramach prowadzonego przez organ nadzoru postępowania nadzorczego z innym podmiotem publicznymi, jakimi są jednostki samorządu terytorialnego. W tego rodzaju sprawach system elektronicznej skrzynki podawczej podmiotu publicznego generuje automatycznie jedynie urzędowe poświadczenie odbioru w formie urzędowego przedłożenia poświadczenia (UPP). Z tego względu dokument UPD nie mógł i nie został wygenerowany, co też uniemożliwia jego przedłożenie do akt sądowych."

W tym miejscu wskazać należy, że problem doręczeń elektronicznych w postępowaniu nadzorczym został szeroko omówiony i wyłożony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. II OZ 1649/17, które dotyczyło zachowania terminu do wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze dotyczące uchwały Zarządu Powiatu. Przy czym zaznaczyć należy, że regulacje ustawy o samorządzie powiatowym w zakresie odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. w postępowaniu nadzorczym są identyczne w przypadku ustawy o samorządzie gminy (art. 91 ust. 5 u.s.g.)

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA wskazał między innymi, że:

Postępowanie nadzorcze nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, a rozstrzygnięcia nadzorcze nie mają charakteru decyzji administracyjnych. Dlatego też stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego ma charakter pomocniczy, a przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio, a więc wprost, z modyfikacjami lub nie stosuje się ich wcale (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 1237/16).

Na podstawie art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., a organ powiatu jest uprawniony do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stawia to organ powiatu w specyficznej sytuacji prawnej. Z jednej strony jest on podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, z drugiej zaś stroną postępowania nadzorczego, któremu przysługują określone środki prawne i których wniesienie uzależnione jest od zachowania terminu. Termin ten liczony jest od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).

(...) właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego może być urzędowe poświadczenie doręczenia, a nie jak przyjęto w tej sprawie urzędowe poświadczenie przedłożenia.

Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, przy założeniu, że jest to podmiot, który ma rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji określoną sprawę administracyjną zgodnie z żądaniem nadawcy pisma. Natomiast w tej sprawie organ powiatu jest wprawdzie podmiotem publicznym, ale występuje jako strona postępowania nadzorczego i potencjalnie skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd też musi dojść do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego będącego jednocześnie stroną postępowania nadzorczego. Dopiero bowiem po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozporządzenia) doręczany dokument udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należało w tej sprawie uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 k.p.a.

W konkluzji uzasadnienia NSA wskazał, że "w tej sprawie przesłanie rozstrzygnięcia nadzorczego w formie elektronicznej potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia (UPP), natomiast brak jest w aktach sprawy urzędowego potwierdzenia doręczenia (UPD) opatrzonego podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób przewidziany w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji. (...) Wskazana na dokumencie UPP data doręczenia jest wyłącznie datą doręczenia tego poświadczenia nadawcy, a więc datą (i godziną), w której Wojewoda Zachodniopomorski otrzymał dokument UPP wygenerowany automatycznie przez system teleinformatyczny skarżącego. Nie jest to natomiast data doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego."

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę poglądy te w całości podziela.

Jednak o ile w cytowanej sprawie NSA wskazał, że w aktach sprawy brak jest urzędowego potwierdzenia doręczenia (UPD) opatrzonego podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób przewidziany w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji, o tyle w sprawie niniejszej zostało wyjaśnione przez pełnomocnika Wojewody, że system informatyczny nie ma funkcji, która pozwoliłaby na wygenerowanie takiego potwierdzenia (UPD) od podmiotu publicznego jakim jest gmina.

Zgodnie z § 16 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 180) :

"Po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata:

1) udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia;

2) udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia."

Przepis ten nie rozróżnia rodzajów adresatów tj. nie dzieli ich na podmioty publiczne i inne. W tej sytuacji Sąd uznał, że to nie przepisy powinny być interpretowane stosownie do możliwości technicznych systemów informatycznych, tylko systemy informatyczne powinny mieć takie możliwości techniczne, aby mogły działać zgodnie z przepisami, tj. powinny mieć wszystkie takie funkcjonalności, które umożliwiają zrealizowanie założeń zawartych w przepisach prawa. Skoro "system" nie ma technicznej możliwości wygenerowania urzędowego potwierdzenia doręczenia (UPD), to należało przyjąć, że dokument wskazany przez stronę skarżącą potwierdzający odbiór rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 5 listopada 2019 r. potwierdza datę, w której doręczenie nastąpiło, a co za tym idzie skarga została złożona w terminie.

Odnosząc się natomiast do powodów oddalenia skargi Rady na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego, wskazać należy, że Sąd podziela argumenty zaprezentowane przez Wojewodę zarówno w samym rozstrzygnięciu nadzorczym jak i rozwinięte w odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019/506 ) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy).

Przyczyną stwierdzenia nieważność uchwały organu gminy w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego może być wyłącznie naruszenie prawa mające charakter istotny. W jednolitym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że organ nadzoru dokonujący oceny legalności uchwały, obowiązany jest ewentualne naruszenia wywieść z konkretnego przepisu prawa (materialnego czy procesowego), a stosowny wywód w tym zakresie uczynić elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z tą regułą w zaskarżonym rozstrzygnięciu jako podstawę prawną wskazano właściwe przepisy: przede wszystkim art. 91 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Ostatni z w/w przepisów stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Stanowienie o kierunkach działalności prezydenta miasta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów. Stanowienie o kierunkach działalności organu wykonawczego gminy nie obejmuje natomiast podejmowania przez radę gminy uchwał, w których to wydaje się polecenie dotyczące konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez prezydenta ( por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 marca 2018 r. IV SA/Po 1053/17, Lex nr 2466519). Uchwała rady gminy w powyższym zakresie powinna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia gminę do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego (tak m.in. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r. II SA/Bd 1200/10 oraz NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. II OSK 925/11, CBOSA).

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 19 września 2017 r. (II GSK 3514/15, Lex nr 2404511), zgodnie z którym "podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy tzw. uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań".

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 listopada 2019 w sprawie III SA/Kr 1002/19 "podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy uchwały nie mogą wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu podejmowania określonych, konkretnych działań".

Kryteriów tych nie spełnia uchwała, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na Prezydenta Miasta Krakowa został nałożony konkretny obowiązek, a mianowicie "podjęcie wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań związanych z utworzeniem parku miejskiego pn. "Dolina Kurczaba" na terenie dzielnicy XII Bieżanów – Prokocim" na działce ewidencyjnej nr 354/59 obręb Podgórze, stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kraków". Ocenić więc należy, że uchwała wykracza poza zakres uchwały kierunkowej, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie stanowi bowiem ogólnego, kierunkowego wskazania dotyczącego np. rozważenia możliwości utworzenia nowych parków miejskich czy też podjęcie działań zmierzających do powiększenia terenów zielonych na terenie gminy, lecz jednoznacznie zobowiązuje Prezydenta Miasta Krakowa do założenia parku na konkretnej nieruchomości.

To, że działania Prezydenta realizującego nakazane przez Radę zadanie mają być przy tym "prawnie dopuszczalne i możliwe" jest oczywiste i nie zmienia niczego w ocenie zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały. Prezydent Miasta nie może wszak działać sprzecznie z prawem, ani też podejmować działań czy czynności niemożliwych.

Reasumując należy podnieść, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przez radę gminy aktu o treści takiej, jaką ma zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.