Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1311/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1 i ust. 2, art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 50, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. i W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1740/12 w sprawie ze skargi K. G. i W. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r. oddalił skargę K. G. i W. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołań K. G. i W. G. , utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., stwierdzającą na wniosek C. C., M. C. i S.R., nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K.G. i W. G. pozwolenia na wykonanie wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wodnej, centralnego ogrzewania oraz tynków i wylewek podposadzkowych, montaż warstw okładzinowych ocieplenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym z garażem podziemnym na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Następnie wskazał, że weryfikowaną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], Prezydent Miasta K., na podstawie art. 28, 33, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. G. i W.G. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego polegającego na wykonaniu wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wodnej, centralnego ogrzewania oraz tynków i wylewek podposadzkowych, montaż warstw okładzinowych ocieplenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K..

Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], była poprzedzona decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. G. i W.G. pozwolenia na budowę powyższego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodno-kanalizacyjną, gazową, c.o., wentylacji, odgromową oraz zjazdem i utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda [...] po wznowieniu postępowania, na wniosek M. C., uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił ww. decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego.

Organ stwierdził, że kontrolowana decyzja udzielała zatem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku, który w dacie jej wydania nie miał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też budynek ten nie został oddany do użytkowania.

Organ uznał, że weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r., w istocie zalegalizowała, w trybie niezgodnym z przepisem art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, według stanu na dzień 17 stycznia 2011 r., cały budynek mieszkalny jednorodzinny, na który w dniu jej wydania brak było decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz który nie był legalnie użytkowany. Według treści przywołanego przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego organ wskazał, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy w razie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyjaśnił, że w każdym przypadku prowadzenia procesu inwestycyjnego na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, niezbędna jest ocena wykonanych już robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego i dopiero w zależności od wyniku tego postępowania inwestor może ubiegać się o pozwolenie na budowę obejmujące jednak wyłącznie roboty, które nie zostały jeszcze zrealizowane. Weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r., wydana została więc z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 (roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego) i art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego (poprzez jego niezastosowanie).

Ponadto, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego (według stanu na dzień 17 stycznia 2011 r.) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu. Nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Przepis art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi natomiast, że ww. projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Analiza akt sprawy organu stopnia podstawowego wykazała, że do wniosku z dnia 29 listopada 2010 r. o wydanie pozwolenia na budowę "wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wodnej, centralnego ogrzewania" inwestorzy K. G. i W. G. - załączyli projekt budowlany dotyczący całości (m. in. strona tytułowa, opis techniczny, część rysunkowa, plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia) budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną oraz zjazdem usytuowanym na działce nr ewid. [...].

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że ww. projekt budowlany jest niespójny z zatwierdzającą go decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Z jednej strony udzielono pozwolenia na wykonanie wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wodnej, centralnego ogrzewania oraz tynków i wylewek podposadzkowych, montaż warstw okładzinowych ocieplenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym z garażem podziemnym na działce nr ewid. [...], z drugiej zaś zatwierdzono projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. działce wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem na działkę nr ewid. [...]. W konsekwencji organ stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło również do rażącego naruszenia przepisu art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych.

Zaakceptowanie opisanego w niniejszej sprawie naruszenia art. 28 ust. 1 i 37 ust. 2 Prawa budowlanego prowadziłoby do legalizacji obiektu budowlanego w trybie nieprzewidzianym przepisami prawa, a więc poza kontrolą ze strony właściwych organów nadzoru budowlanego. Zaakceptowanie zaś naruszenia art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego doprowadziłoby do sytuacji, w której nie byłoby jednoznacznie wiadomym, co jest przedmiotem inwestycji - roboty budowlane wymienione w sentencji kwestionowanego pozwolenia na budowę, czy też budynek mieszkalny opisany i zilustrowany w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r. , nr [...], jest zatem dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie organ wskazał, że nie stwierdził innych wad wynikających z art. 156 § 1 K.p.a. Stąd też utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostaje argumentacja odwołań, zgodnie z którą postępowanie było prowadzone na wniosek osób, które nie mogą być jego stronami albowiem nie mają w tym postępowaniu żadnego interesu, nawet faktycznego. Wyjaśnił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 K.p.a., a jego stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe jest konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji w trybie zwykłym i trybach nadzwyczajnych.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 K.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Wnioskodawcy – C. C., M. C. i S.R. są współwłaścicielami działki nr ewid. [...], obr. [...] położonej w K., która bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestycyjną nr ewid. [...]. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.), odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m.

Analiza akt sprawy (m. in. projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r., projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...]kwietnia 2008 r.), wykazała jednoznacznie, że z uwagi na wysokość budynku mieszkalnego istniejącego na działce inwestycyjnej nr ewid. [...] (11,13 m), jak również jej odległość od granicy z działką o numerze ewid. [...] (ok. 4,00 m), działka ta znajduje się niewątpliwie w obszarze oddziaływania spornego obiektu budowlanego. Przedstawione wyżej usytuowanie oraz rozmiary obiektu ograniczają bowiem - mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. - możliwość zagospodarowania działki nr ewid. [...]. Osoby uprawnione do powyższej nieruchomości, chcąc zrealizować na niej pewne kategorie przedsięwzięć (np. rozbudowa istniejącego lub budowa nowego domu jednorodzinnego z otworami okiennymi skierowanymi w stronę działki o numerze ew. [...]), aby spełnić wymóg dotyczący przesłaniania (tj. przewidziany przywołanym wyżej § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) musiałyby odsunąć projektowany obiekt od granicy z działką o nr ewid. [...] na odległość większą, aniżeli 4.00 m dopuszczalne na mocy przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia. Tym samym fakt realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego niewątpliwie ogranicza możliwość zagospodarowania działki o nr ewid. [...] należącej do C. C., M.C. i S. R.. Skutkiem wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia jest ograniczenie wnioskodawców w możliwości zagospodarowania należącej do nich nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. złożyli K. G. i W. G. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organy prawidłowo oceniły, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] jest dotknięta wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego względu organy nadzorcze zasadnie stwierdziły nieważność decyzji objętej wnioskiem C.C., M. C. i S. R., prawidłowo uznając, że weryfikowana decyzja rażąco narusza przepisy art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (w przedmiotowej sprawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]), w stosunku do zrealizowanej części obiektu, należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, mające na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wymienione przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza konieczność ich odpowiedniego zastosowania. Dopiero pozytywny wynik postępowania naprawczego, a więc zakończonego decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie robót, które nie zostały jeszcze zrealizowane, umożliwiałyby wydanie organowi architektoniczno-budowlanemu, pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego.

Potwierdza to również treść art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego nakazującego aby obiekty budowlane wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi, projektować i budować w sposób określony w przepisach. Weryfikowana decyzja odnosiła się do pozwolenia na budowę urządzeń budowlanych (art. 3 pkt. 9 Prawa budowlanego) czyli urządzeń instalacyjnych (instalacji elektrycznej, wodnej i co.), jak też do robót wykończeniowych (tynki, wylewki, montaż warstw okładzinowych ocieplenia budynku).

Zatem były to roboty związane z obiektem budowlanym, przy czym ten obiekt, na datę weryfikowanej decyzji, nie posiadał ani pozwolenia na budowę, ani pozwolenia na użytkowanie. Nie miał stwierdzonej zgodności z prawem wykonanych w nim wcześniej robót budowlanych. Projektowanie i budowanie ww. urządzeń budowlanych związanych z takim obiektem naruszałoby art. 50 i 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 i ust. 7 Prawa budowlanego.

Wymagania przepisu art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczają, że projektowanie i budowanie musi również uwzględniać bezwzględnie obowiązujące przepisy tej ustawy. Zatem obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę urządzeń budowlanych było ustalenie czy udzielenie takiego pozwolenia dotyczy robót związanych z obiektem budowlanym odpowiadającym prawu. Organ udzielając takiego pozwolenia nie może sankcjonować dotychczas wykonanych robót budowlanych. Narusza to przepis art. 28 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 2 i art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wymieniony art. 37 Prawa budowlanego nie przewiduje trybu szczególnego do usankcjonowania wcześniej wykonanych robót budowlanych.

Sąd podzielił również ustalenia organu o rażącym naruszeniu art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego przez weryfikowaną decyzję. Do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 29 listopada 2010 r., uzupełnionego pismem z dnia 17 grudnia 2010 r. inwestor załączył projekt budowlany dotyczący budowy całego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Zatwierdzenie projektu budowlanego w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nie zawiera stwierdzenia, że zatwierdzenie to dotyczy zaprojektowanych w nim robót, na które udzielane jest pozwolenie na budowę. W tych warunkach rozbieżność miedzy treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, a zakresem zatwierdzonego projektu budowlanego jest nie do pogodzenia w świetle prawidłowo stosowanego art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego. Z tych względów stwierdzenie organu, że weryfikowana decyzja narusza ww. przepisy prawa materialnego w sposób istotny wypełniający przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest uprawnione.

W sprawie prawidłowo też została określona strona postępowania w osobach C.C., M. C. i S. R. z uwagi na ich interes prawny wynikający z faktu, że jako współwłaściciele działki nr ew. [...] graniczącej z działką, na której prowadzone są prace inwestycyjne, zostali ograniczeni w swoich prawach właścicielskich działaniami inwestorów i treścią § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. złożyli K. G. i W. G. zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej w "P.p.s.a." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tego ostatniego przepisu i uznanie, że zachodzi wadliwość pozwolenia na budowę i to wadliwość mająca charakter kwalifikowany uzasadniający stwierdzenia nieważności decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że C.C., M.C. i S. R. są stronami postępowania, pomimo że wydana decyzja poddana kontroli sądowej nie dotyczy ich interesu prawnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 28 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 2 i art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że pozwolenie na budowę narusza rażąco te przepisy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że pozwolenie na budowę narusza rażąco ten przepis, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 2 i art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że pozwolenie na budowę narusza rażąco te przepisy. Należy mieć przede wszystkim na uwadze, że unieważniona decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r. o pozwoleniu na budowę była poprzedzona decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym oraz wewnętrznymi instalacjami i utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Następnie Wojewoda [...] po wznowieniu postępowania, na wniosek M. C., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2008 r. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego.

W orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny utrwalony jest pogląd, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z rozpoczęciem budowy, którą można przy danym obiekcie rozpocząć w znaczeniu prawnym tylko raz. Natomiast w przypadkach, kiedy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wzruszone (usunięte) z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji przykładowo, tak jak w rozpatrywanej sprawie, w wyniku wznowienia, zastosowanie ma art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego.

Pozwolenie na budowę może być zatem wydane jedynie na rzecz przyszłego zamierzenia inwestycyjnego. Wynika to wprost z przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Dokonując wykładni normy zawartej w art. 28 ust. 1 należy mieć na uwadze, że przepis ten jest zamieszczony w rozdziale 4 Prawa budowlanego, zatytułowanym: "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych". Najpierw należy zatem uzyskać pozwolenie na budowę, następnie decyzja o pozwoleniu powinna uzyskać cechę ostateczności, i dopiero wówczas można przystąpić do robót budowlanych.

Powyższe uwagi należy mieć na uwadze przy dokonywaniu wykładni art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Jest w nim mowa o rozpoczęciu budowy po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 i wznowieniu budowy po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Oba pozwolenia występują w pozycji alternatywy rozłącznej, o czym świadczy użycie spójnika "albo". Zarówno z tej konstrukcji gramatyczno-logicznej, jak i z przesłanek tworzących hipotezy wynika, że w niektórych sytuacjach może być udzielone wyłącznie pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1, zaś w pozostałych może być udzielone wyłącznie pozwolenie na wznowienie robót, o którym mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1, może być zatem wydane jedynie w odniesieniu do sytuacji, w których roboty budowlane nie zostały rozpoczęte. Po takim pozwoleniu może nastąpić rozpoczęcie budowy. Dotyczy to sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, gdyż budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna (art. 37 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego). W pozostałych przypadkach zachodzi konieczność uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Dotyczy to także sytuacji, w której doszło do stwierdzenia nieważności decyzji bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę po rozpoczęciu robót budowlanych. Skoro rozpoczęcie budowy i wznowienie budowy występują wobec siebie w przepisie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w pozycji alternatywy rozłącznej, przyjąć należy, że pojęcie rozpoczęcia budowy, powiązane w analizowanym przepisie art. 37 ust. 2 z decyzją o pozwoleniu na budowę, nie może być utożsamiane ze wznowieniem (kontynuacją) robót, gdyż to wznowienie jest powiązane z decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót (zob. wyroki NSA z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3057/12 i z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 584/12 oraz orzecznictwo i doktrynę powołane w tych wyrokach, a także wyroki NSA z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II OSK 908/13 i z 9 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 801/12).

W przedmiotowej sprawie uchylenie po wznowieniu postępowania pozwolenia na budowę, na podstawie którego prowadzono roboty budowlane, wykluczało możliwość zatwierdzenia na podstawie art. 28 Prawa budowlanego projektu budowlanego i udzielenia nowego pozwolenia na budowę. W sprawie możliwe jest natomiast wznowienie robót budowlanych, a więc udzielenie zgody na dokończenie robót budowlanych już rozpoczętych, a nie zakończonych. Pamiętać należy, że w każdym przypadku prowadzenia procesu inwestycyjnego na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, niezbędna jest całościowa ocena wykonanych już robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego i dopiero w zależności od wyniku tego postępowania inwestor może ubiegać się o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Ocena wykonanych już robót budowlanych determinuje możliwość udzielenia pozwolenia na wznowienie tych robót.

Konieczność uznania naruszenia art. 28 i 37 ust. 2 Prawa budowlanego, jako rażącego w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, wynika zarówno z faktu omówionej wyżej całkowicie odmiennej funkcji postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 oraz postępowania o wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4, jak również z faktu różnej właściwości organów do wydania tych pozwoleń. W pierwszym przypadku właściwym organem jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, a w drugim – organ nadzoru budowlanego.

W sytuacji zatem, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego po wykonaniu w części obiektu budowlanego, powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w części są "odstępstwem" od projektu budowlanego dla danej inwestycji w zakresie, w jakim projekt ten został zatwierdzony. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 w związku z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 687/12).

Przy czym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może w takim przypadku, w zależności od stwierdzonego stanu wykonanych robot budowlanych, polegać na przedłożeniu projektu zamiennego, uwzględniającego zatwierdzony uprzednio projekt budowlany i zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz uwzględniającego ewentualną potrzebę wykonania określonych czynności lub dodatkowych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W kolejnym etapie niezbędne jest dokonanie oceny prawidłowości wykonania przez inwestora nałożonego obowiązku i w zależności od wyników tej oceny, ewentualne zatwierdzenie projektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4, jeżeli projekt ten jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem stwierdził rażące naruszenie art. 28 i 37 ust. 2 Prawa budowlanego, ale zawarł w uzasadnieniu orzeczenia błędne wskazania co do dalszego postępowania stwierdzając, że w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (w przedmiotowej sprawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]), w stosunku do zrealizowanej części obiektu, należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 3 pkt 1 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, mające na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W rozpoznawanej sprawie nie może mieć zastosowania art. 51 ust. 7 dotyczący przypadku, gdy roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego zostały już wykonane. Niezrozumiałe jest zestawienie tego przepisu z art. 50, który dotyczy jedynie robót wykonywanych, a także powołanie się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, do którego nie odsyła art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto, jak już wyjaśniono wyżej po rozpoczęciu robót budowlanych może być wydane jedynie pozwolenie na ich wznowienie, a nie pozwolenie na budowę.

Trudno także dopatrzyć się rażącego naruszenia art. 34 ust. 4, na które wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z uwagi na to, że zatwierdzenie projektu budowlanego w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nie zawiera stwierdzenia, że zatwierdzenie to dotyczy tylko zaprojektowanych w nim robót, na które udzielane jest pozwolenie na budowę. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej nie jest możliwe prawidłowe sporządzenie projektu budowlanego wykonania wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wodnej, centralnego ogrzewania oraz tynków i wylewek podposadzkowych, montażu warstw okładzinowych ocieplenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w całkowitym oderwaniu od projektu tego budynku. Pomimo jednak częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Błędne uzasadnienie w powyższym zakresie nie miało wpływu na podjęcie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowego orzeczenia i nie wiąże organów orzekających w sprawie przy jej ponownym rozpoznawaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że C. C., M. C. i S. R. są stronami postępowania, pomimo że wydana decyzja poddana kontroli sądowej nie dotyczy ich interesu prawnego. Interes prawny tych osób organy orzekające w sprawie uzasadniły faktem, że jako współwłaściciele działki nr ew. [...] graniczącej z działką, na której prowadzone są prace inwestycyjne, zostali oni ograniczeni w swoich prawach właścicielskich działaniami inwestorów, uwzględniając § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalenia powyższe nie zostały w skardze kasacyjnej w jakikolwiek sposób podważone. Fakt nieskorzystania przez nich z możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie pozbawia ich prawa do żądania stwierdzenia nieważności decyzji.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią w istocie bezpośrednią konsekwencję zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zasadnie uznając, że w rozpatrywanej sprawie pozwolenie na budowę jest wadliwe i wadliwość ta ma charakter kwalifikowany uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji. Prawidłowo zatem oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.