Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 848/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski / spr. / WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M.B. , M.N. , M.N. , P.D. i B.A.-D. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009 r. nr LXXXVII/1131/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Witkowice" skargę oddala


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 18.06.2010 r., skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B., M. N., M. N., P. D., B. A. zaskarżyli w całości uchwałę Rady Miasta Krakowa numer LXXXVII/1131/09 z dnia 2 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Witkowice " - zwaną w dalszym ciągu "uchwałą", zarzucając jej naruszenie niżej wymienionych przepisów prawa:

1. art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 kodeksu cywilnego w związku żart. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenia prawa własności nieruchomości skarżących uniemożliwiające im korzystanie z niego, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu ich uprawnienia nie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa;

2. art. 9 ust 4 i art 20 ust 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.,) poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z wyraźnymi ustaleniami uchwały Rady Miasta Krakowa numer XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie przyjęcia "Studium ukierunkowań i zagospodarowania przestrzennego dla miasta Krakowa" poprzez ustalenie odmiennych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy dla terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - zwaną dalej "studium";

3. art 17 pkt 9 ustawy o planowaniu z 2003 r., poprzez brak uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień dokonanych w trybie art 17 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Krakowie z dnia [...] października 2008 r., opinii Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...] oraz opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] września 2008 r., znak [...];

4. § 143 w związku z § 116 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisu sprzecznego z treścią art 3 pkt 2 a ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane;

5. § 143 w związku z § 21 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez brak zamieszczenia objaśnień i pojęć użytych w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

6. § 143 w związku z § 25 ust 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez brak precyzyjnego sformułowania treści postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

7. § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 03.164.1587) poprzez zastosowanie oznaczenia sposobu zagospodarowania nieruchomości nie przewidzianego ww. akcie prawnym,

8. § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 03.164.1587) poprzez brak sporządzenia kompletnego załącznika do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego prognozę skutków finansowych jego uchwalenia.

- w oparciu o te zarzuty wnieśli o stwierdzenie nieważności całości przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu, wywiedziono, że :

1.Przedmiotowa uchwała swoim zakresem obejmuje m.in. nieruchomości stanowiące własność skarżących, położone w K. przy ul. [...], a oznaczone jako dawne działki ewidencyjne numer "1" i "2" obręb [...], obecnie działka ewidencyjna numer "3". Według załącznika numer l do uchwały Rady Miasta Krakowa pn. " Rysunek planu" ww. działki ewidencyjne zostały oznaczone symbolem l R (Z), czyli tereny rolne, w szczególności w postaci zieleni naturalnej stanowiącej zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz trwałe użytki zielone. Zgodnie zaś z § 16 ust 2 uchwały Rady Miasta Krakowa na przedmiotowych terenach wyklucza się jakiekolwiek nowe zainwestowanie z wyjątkiem utrzymania istniejącej zabudowy z możliwością jej remontów i rozbudowy.

2. W trakcie procedowania uchwały Rady Miasta Krakowa skarżący złożyli uwagę do projektu dokumentu planistycznego w zakresie dotyczącym sposobu zagospodarowania nieruchomości należących do nich z zarzutem, iż ten określony w projekcie jest niezgodny z art. 140 kc oraz z art. 64 Konstytucji. Powyższa uwaga nie została uwzględniona, gdyż wskazano, iż proponowana zabudowa jednorodzinna jest sprzeczna z ustaleniami uchwały Rady Miasta Kraków numer nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie przyjęcia Studium. Podkreślono również, iż ograniczenia prawa własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalne. Wskazano ponadto, iż przedmiotowe działki ewidencyjne znajdują się na przedpolu kompleksu leśnego oraz na terenie o znacznym spadku oraz są rejonami zagrożonymi osuwaniem się mas ziemnych. Biorąc pod uwagę powyższe, Prezydent Miasta Krakowa nie uwzględnił uwagi wniesionej przez właścicieli nieruchomości.

3. W związku z powyższym do Rady Miasta Krakowa w dniu [...] kwietnia 2010 r., skierowano wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie otrzymano pismo Rady Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2010 r., (znak [...]) przekazujące stanowisko w przedmiotowej sprawie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2010 r., (znak [...]) oraz wskazujące, iż powyższe pismo ma wyłącznie charakter informacyjny. Nie jest ono oficjalnym stanowiskiem Rady Miasta Krakowa w sprawie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 19 kwietnia 2010 r. Zatem zgodnie z art. 53 § 2 p.o.p.s.a - termin na złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego upływa w dniu 18 czerwca 2010 r.

4. właściciele nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, posiadają legitymację czynną do zwrócenia się do rady miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Oczywistym jest iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego jest dopuszczalną formą ograniczenia prawa własności, jednak jego zapisy ingerujące w możliwość korzystania ze swojego uprawnienia przez właścicieli muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami prawnymi, a przede wszystkim powinny być one podjęte z zachowaniem miarkowania istoty prawa własności i interesu publicznego przemawiającego za jego ograniczeniem.

5. uchwała Rady Miasta Krakowa naruszyła istotę prawa własności nieruchomości, gdyż w sposób nie właściwy rozpatrzono uwagi do niej złożone nie uwzględniając treści aktów powszechnie obowiązujących. Powyższe uchybienie jednoznacznie narusza uprawnienia właścicieli nieruchomości, gdyż uniemożliwia im zagospodarowanie ich działek w sposób przez nich oczekiwany. Ponadto, należy podkreślić, iż naruszenie prawa przez uchwałę Rady Miasta Krakowa odnosi się również do zagadnienia uchybienia przepisami proceduralnymi regulującymi tryb uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a to łącznie z niedozwoloną ingerencją w treść prawa własności jest podstawą do stwierdzenia nieważności tegoż dokumentu planistycznego.

6. prawo własności można ograniczyć tylko ze względu na ważną wartość mocniej chronioną, zgodnie z zasadą hierarchiczności wartości chronionych przez prawo. Podkreślić należy, iż wartością wyżej chronioną jest jedynie interes publiczny, cele publiczne, które polegać mają na zapewnieniu bezpieczeństwa, lub porządku publicznego, ochronie zdrowia i moralność obywateli, jak również ochronie wolności i prawa innych osób. Nie dopuszczalnym jest jednak takie ograniczenie prawa własności, które godziłoby w jego istotę. W przypadku konieczności ograniczenia prawa własność niezbędne jest powołanie się na przyczyny tego stanu rzeczy oraz precyzyjne odniesienie się do stanowiska reprezentowanego przez właścicieli nieruchomości. W tym celu stworzono szereg procedur dających uprawnionym możliwość wpływu na ostateczne brzmienie przepisów regulujących te kwestie oraz liczne środki gwarantujące dochodzenie swoich praw przed sądami W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest to procedura polegają na składaniu wniosków, a następnie uwag do projektu oraz po wejściu w życie uchwały rady gminy jest to możliwość wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego tym aktem. Ich przestrzeganie jest podstawowym warunkiem usankcjonowania ograniczenia prawa własności, w fazie zaś naruszenia lub braku rzetelności w przeprowadzeniu ww. procedur należy uznać, iż dopuszczono się bezprawnej ingerencji w prawo własności.

7. w toku procedowania uchwały Rady Miasta Krakowa wpłynęła uwaga dotycząca ujęcia działek ewidencyjnych numer "1" i "2" obręb [...], jako tereny zabudowy jednorodzinnej. Wskazano, iż zakaz zabudowy i określenie terenów, jako przeznaczonych pod rolnictwo jest zbyt daleko posuniętym ograniczeniem ingerującym w istotę prawa własności. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrując przedmiotową uwagę stwierdził, iż m. in. " teren ten tworzy przedpole widokowe kompleksu leśnego o wysokich walorach krajobrazowych i rekreacyjnych oraz wartościach przyrodniczych. Charakteryzuje się dużymi spadkami oraz rejonami zagrożonymi osuwaniem się mas ziemnych (obejmującymi północne części omawianych działek) zgodnie z dokumentacją Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział Karpacki w Krakowie. W związku z powyższym, przedmiotowe działki nie mogą być przeznaczone pod jakąkolwiek zabudowę w tym także pod zabudowę mieszkaniową". W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r., sygnatura akt IV SA/Wa 758/07 wywiedziono, że obowiązek wnikliwego rozważenia uwag na etapie planowania, ustosunkowania się do nich przez organ planistyczny (art. 17 pkt 13 powołanej ustawy), wobec braku normatywnych standardów w zakresie zasad przeznaczania terenów i lokalizacji infrastruktury celu publicznego, stanowi faktyczne zabezpieczenie ochrony uzasadnionych interesów m. in. właścicieli nieruchomości objętych projektem planu. Konieczność racjonalnego uzasadnienia proponowanych rozwiązań planistycznych stanowi bowiem realną granicę władztwa planistycznego. Zatem powyższe jest potwierdzeniem powyżej stawianej tezy, iż każde ograniczenie prawa własności musi być w szczególny sposób uzasadnione, musi też wynikać z potrzeby ochrony interesu publicznego.

8. Prezydent Miasta Krakowa obowiązku uzasadnienia ograniczenia własności nie spełnił. I tak proponowana przez właścicieli zabudowa jednorodzinna o niskiej intensywności zapewne w żaden negatywny sposób nie wpłynęłaby na krajobraz i przedpole kompleksu leśnego. Projektodawcy dokumentu planistycznego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w bardzo szczegółowy i precyzyjny sposób mogą określić warunki zagospodarowania nieruchomości łącznie z podaniem ogólnych parametrów zabudowy tj. wysokość, szerokość elewacji, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej oraz konkretów dotyczących koloru elewacji, pokrycia dachu, zagospodarowania pozostałej przestrzeni przy budynku. Zabudowa jednorodzinna jest sposobem inwestowania najmniej uciążliwym dla środowiska i krajobrazu, wzajemnie się one nie wykluczają. Podkreślenie wymaga fakt, iż kształt działek ewidencyjnych numer "1" i "2" umożliwia ich zagospodarowanie bez szkody dla krajobrazu oraz ochrony przyrody.

Ingerencja uchwały Rady Miasta Krakowa w treść prawa własności jest zbyt daleko posunięta, gdyż w bezpodstawny, a zatem bezprawny sposób wyłącza możliwość zabudowy nieruchomości skarżących. Jak była mowa powyżej dopuszczalne są ograniczenia prawa własności, jednak musi być to uzasadnione interesem publicznym wyższej rangi niż uprawnienia właścicielskie, zachowane muszą być konieczne procedury a przede wszystkim ograniczenie musi być wprowadzone stopniu minimalnym, umożliwiającym właścicielowi korzystanie w jakimś stopniu z nieruchomości.

9. Kolejnym argumentem projektodawcy, który jego zadaniem opowiada się za wyłączeniem zabudowy jest położenie działek ewidencyjnych numer "1" i "2" obręb [...] na spadku. Jest to twierdzenie, które stoi w oczywistej sprzeczności z zapisami załącznika graficznego numer l do uchwały Rady Miasta pn. "Rysunek planu", gdyż okoliczność ta nie została w żaden sposób na nim oznaczona. Ponadto, uchwała Rady Miasta Krakowa wyraźnie dopuszcza zainwestowanie na terenach objętym spadkiem powyżej 20%. Wynika to bezpośrednio z legendy do załącznika numer l "Rysunek Planu" poprzez ustanowienie kategorii "tereny o spadkach powyżej 20% w obszarach przeznaczonych pod "inwestowanie". Brak jest zatem podstaw do różnicowania możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących, a innych obszarów położonych również w terenie spadków. Zatem nierzetelnie zweryfikowano uwagi skarżących podając uzasadnienie odbiegające od stanu faktycznego istniejących na innych nieruchomościach objętych uchwałą Rady Miasta Krakowa, a na których występują spadki powyżej 20 %. Jest to niedopuszczalne różnicowanie sytuacji podmiotów prawnych będących w tej samej sytuacji faktycznej. Ponadto stwierdzenie, iż nieruchomość położona jest na terenie "dużych spadków" nasuwa wątpliwości co organ rozumiał pod tym pojęciem wobec braku jego definicji.

10. wg. projektodawcy działki ewidencyjne numer "1" i "2" obręb [...] znajdują się w terenie zagrożonym osuwiskami w ich części północnej. Należy podkreślić z całą stanowczością, iż powyższa okoliczność nie wyłącza możliwości zabudowy nieruchomości, bowiem zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasiągiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych.

Reasumując, występowanie osuwisk nie jest przeszkodą wyłączającą możliwość zabudowy danej nieruchomości, gdyż istnieją stosowne zabezpieczenia techniczne niwelujące ich skutki. W omawianym przypadku działki ewidencyjne numer "1" i "2" obręb [...] tylko w nieznacznej części zagrożone są ruchami masowymi ziemi, brak jest więc przesłanek do zakazu całkowitej zabudowy wskazanych nieruchomości.

12. W przypadku uchwały Rady Miasta Krakowa widoczne są rozbieżności oraz oczywiste sprzeczności jego postanowień z regulacjami zawartymi w studium w zakresie podstawowych zagadnień dotyczących wskaźników powierzchni biologicznie czynnej powierzchni zabudowy. Potwierdzenie powyższego znajduje się również w treści opinii Wydziały Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z dnia 23 kwietnia 2009 r., znak [...] w punkcie pt. "w zakresie ochrony przyrody (w tym zieleni), leśnictwa i łowiectwa ", tiret trzeci i czwarty (str. 3) oraz w opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Krakowie z dnia [...] października 2008 r. (str. 2).

Zgodnie z § 11 ust 3 pkt 1 lit "j" uchwały Rady Miasta Krakowa dla zabudowy oznaczonej symbolem od [...] do [...] ustalono ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wielkości nie mniejszej niż 50 % dla zabudowy bliźniaczej i szeregowej, zaś w studium wskazano, iż minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla terenów MN to 70 %. Idąc dalej dla ww. obszarów dopuszczalny wskaźnik powierzchni zabudowy w uchwale Rady Miasta Krakowa w § 11 ust 3 pkt 2 lit "d" to maksymalnie 0,3, zaś Studium dopuszcza wyłącznie maksymalnie 20%. Powyższe rozbieżności są istotne i prowadzić mogą do nadmiernego zainwestowania terenów objętych uchwałą Rady Miasta Krakowa, a tym samym do stopniowego zaniku cennych terenów zielonych, których ochrona była jednym z celów jej uchwalenia.

Analizując dalej, w § 12 ust 3 pkt 1 lit "e" dla terenów oznaczonych symbolem od [...] do [...] wskazano wskaźnik zabudowy o wielkości nie większej niż 0,5, zaś zapisy studium, które co prawa rozróżniają obszary usług publicznych (UP) i komercyjnych (UC) podają wielkość maksymalnej powierzchni zabudowy 40% (str 145). Powierzchnia biologicznie czynna dla ww. nieruchomości w uchwale Rady Miasta Krakowa ustalono na poziomie minimum 25%, studium przewiduje wartość 50% (str 145).

Reasumując, podane różnice pomiędzy wskaźnikami powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej są rozbieżnościami istotnymi, znacznie zmieniającymi stan prawny oraz dopuszczalność inwestowania na terenach objętych uchwałą Rady Miasta Krakowa. Nie można zatem przyjąć na podstawie ww. porównania, iż treść uchwały Rady Miasta Krakowa jest zgodna z ustaleniami Studium. Podkreślić należy, iż zapisy Studium są ogólne i określają wyłącznie wskaźniki minimalne lub maksymalne pozostawiające duża dozę swobody w późniejszym ich doprecyzowaniu, jednak podane wartości graniczne nie mogą zostać naruszone, jak to się stało w omawianym przypadku. Odstępstwa uchwały Rady Miasta Krakowa sięgają do 20% należy więc je uznać za niedopuszczalne.

13. projektodawca uchwały Rady Miasta Krakowa nie dopełnił obowiązku korekty jego postanowień zgodnie ze zgłoszonymi zastrzeżeniami w toku jego opiniowania i uzgadniania, pomimo iż kompetentne organy wskazały wyczerpującą w tym zakresie argumentację łącznie ze wskazaniem podstaw prawnych i dokumentów o charakterze planistycznym obowiązujących na terenie gminy Kraków. Powyższe jest rażącym naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu, szczególnie wskazanego art 17 pkt 9.

14. w zakresie naruszenia zasad techniki prawodawczej podkreślono, że :

- uchwała Rady Miasta Krakowa zawiera postanowienie sprzeczne z przepisem prawnym zawartym w ustawie z dnia 7 lipca 1997 r. prawo budowlane. W § 11 ust 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta Krakowa podano, iż "na działkach zabudowy mieszkaniowej lokalizacje funkcji usługowej lub produkcyjnej, nie kolidującej z podstawowym przeznaczeniem terenu w formie wydzielonego obiektu usługowego lub lokalu użytkowego wbudowanego w budynek mieszkalny, o powierzchni użytkowej tego lokalu lub obiektu usługowego, nie przekraczającej 50% powierzchni użytkowej (liczonej wraz z lokalem użytkowym) budynku mieszkalnego ". Wskazana regulacja stoi w oczywistej sprzeczności z art 3 pkt 2 "a" prawa budowlanego zawierającego definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku".

Takie postanowienie uchwały Rady Miasta Krakowa jest niezgodne z normą prawną zawartą w akcie prawnym rangi ustawowej co jest rażącym i niedopuszczalnym naruszeniem zasady określonej w § 116 rozporządzenia Prezesa. Potwierdza to uzasadnienie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2007 r.. sygnatura akt II SA/Kr 1161/06 "zakaz zamieszczania w treści rozporządzenia (aktu prawa miejscowego) przepisów niezgodnych z ustawami bądź ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi obejmuje nie tylko zakaz stanowienia norm regulujących pewne zagadnienia odmiennie od regulacji ustawowej, ale także zakaz zamieszczania przepisów, których stosowanie prowadzi do rezultatów niezgodnych, sprzecznych z rezultatami stosowania norm rangi ustawowej (Z. Ziembiński, A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1993, s.214 i nast.). "

- w uchwale Rady Miasta Krakowa brak jest definicji istotnych elementów przedmiotu uchwały co powoduje niemożność określenia w sposób jednoznaczny zakresu praw i obowiązków wynikających z niej. W stopniu znacznym utrudniona jest subsumpcja, a tym samym stosowanie norm prawnych w niej zawartych. Podkreślenia wymaga fakt, iż nie ma możliwości zastosowania we wskazanych przypadkach definicji z aktów prawnych ustawowych, czy też wykonawczych. gdyż takie pojęcia nie zostały w nich podane.

Dla przykładu należy wymienić:

• w § 5 ust 2 pkt 1 użyto pojęcia "przestrzeń dróg" bez wskazania jego definicji;

• w § 6 ust 1 pkt 1 lit "h" określono nakaz "wyposażenia większych utwardzonych powierzchni komunikacyjnych, w tym parkingów, w kanalizacje opadową zgodnie z wymaganiami przepisów odrębnych" - brak powierzchniowego podania dla jakich obszarów konieczne jest wprowadzenie kanalizacji;

• w § 7 ust.1 wskazano przedmioty ochrony konserwatorskiej, w tym "elementy środowiska krajobrazu kulturowego" - bez precyzowania tego pojęcia. Podkreślenia wymaga fakt, iż w dalszej części uchwały Rady Miasta Krakowa użyto określenia krajobraz kulturowy;

• w § 11 ust 4 wskazana, iż " utrzymuje się istniejącą zabudową usługową i produkcyjną (...) na działkach wydzielonych z możliwością remontu i modernizacji"- nie podano, żadnych definicji działki wydzielonej oraz modernizacji, a pojęcia takie zwłaszcza to ostatnie nie jest przedmiotem regulacji ustawy prawo budowlane;

• w § 14 ust 2 określono nakaz "dla zabudowy mieszkaniowej obowiązują przepisy § 11 dotyczące gabarytów budynków mieszkalnych" - w przepisie do, którego odwołuje się regulacja brak jest pojęcia gabaryty budynków mieszkalnych, takiego określenia nie ma również w ustawie prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Reasumując, treść przepisów uchwały Rady Miasta Krakowa jest nieprecyzyjna, przez co pozostawia znaczny zakres niejasności i niepewności prawnej dotyczącej praw i obowiązków właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości nią objętych. Prowadzi to również do bezpodstawnego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów niedopuszczalnej w świetle ogólnych zasad porządku prawnego państwa demokratycznego. Powyższe potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2007 r., sygnatura akt SA/Kr 1161/06 "przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego, które wespól z regulacjami ustawowymi stanowią podstawę do dekodowania norm prawnych podlegających konkretyzacji w ramach procesów stosowania prawa, a tym samym w konsekwencji do ingerencji w sferę prawną osób będących adresatami dzialań administracji, powinny być redagowane w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Posługiwanie się określeniami i zwrotami wysoce nieprecyzyjnymi implikującymi wątpliwości, których wątpliwości nawet w drodze wykładani nie jest do końca możliwe nie może być pozytywnie oceniane. "

- postanowieniom uchwały Rady Miasta Krakowa nie można przypisać cechy czytelności, jasności i zrozumiałości, a co za tym idzie nie można, jak to odwołano powyżej dokonać prawidłowej ich subsumcji bowiem naruszono § 25 ust 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Dla przykładu na podstawie regulacji zwłaszcza § 11 uchwały Rady Miasta Krakowa nie ma możliwości precyzyjnego wskazania, jakie są podstawowe warunki zagospodarowania nieruchomości, przepisy nie są ułożone w sposób tematyczny, logiczny i przejrzysty. Zawiera ona błędne merytorycznie zapisy, chociażby § 12 ust 2 podano, iż "w wyznaczonych według ust l terenach przeznacza się 70% każdego z wyznaczonych terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast 30% każdego z wyznaczonych terenów przeznacza się pod zabudowę usługową", zamiast określać wartości graniczne sztywno określa jedyne dopuszczalne rozwiązane.

15. w uchwale Rady Miasta Krakowa dla oznaczenie sposobu zagospodarowania działek ewidencyjnych numer "1" i "2" obręb [...] użyto symbolu 1 R(Z), czyli tereny rolnicze, w szczególności w postaci zieleni naturalnej stanowiącej zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz trwałe użytki rolne. Wymagany zakres planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej uregulowany został rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w spranie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania. Zgodnie z jego § 9 pkt l " Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr l do rozporządzenia. ". Powołany załącznik do rozporządzenia Ministra stanowi wykaz oznaczeń, które można stosować w projektach planów zagospodarowania przestrzennego. Wynika z niego, że w planach zagospodarowania przestrzennego można posługiwać się tylko i wyłącznie symbolami, których wygląd i znaczenie dokładnie zostały przez niego określone lub ich połączeniem. Wszelkie inne oznaczenia są niedopuszczalne. Użytego w uchwale Rady Miasta Krakowa symbolu literowego - "(Z) " próżno szukać w ww. załączniku numer l do rozporządzeniem Ministra. Jasne jest więc, że skoro nie posługuje się ono oznaczeniem literowym - "(Z) ", który występuje w przedmiotowej uchwale Rady Miasta Krakowa, jego użycie w rażący sposób łamie zasady prawidłowego sposobu sporządzania projektów zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie wadliwego oznaczenia sposobu zagospodarowania nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wbrew regulacjom rozporządzenia Ministra jest rażącym naruszeniem prawa.

Zaznaczyć trzeba, iż art. 87 Konstytucji wprowadza do polskiego systemu prawa hierarchię aktów prawnych. Zgodnie z tym, akty prawa miejscowego znajdują się na niższym szczeblu niż ustawy, z racji tego nigdy nie mogą być sprzeczne z zapisami ustawowymi i rozporządzeniami wydanymi na ich podstawie. Zawarcie oznaczenia niedopuszczonego w rozporządzeniu Ministra prowadzi do braku realizacji wymogu wskazanego w art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, czyli określenia przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Regulacje rozporządzenia Ministra są wyjątkami w związku z powyższym nie mogą być interpretowane rozszerzające, tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2007 r., sygnatura akt II SA/Kr 1161/06 " w związku z wyjątkowym charakterem regulacji § 9 ust 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. podlega ona wykładni ścieśniającej, która ponadto - jako zawarta w akcie podustawowym- nie może pozostawać w sprzeczności z regulacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. "

16. W § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wskazano, iż załącznikiem do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest prognoza jego skutków finansowych. W sprawie projektodawca ograniczył się wyłącznie do sporządzenia załącznika numer 5 do uchwały Rady Miasta Krakowa pn. "Rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania zgodnie z przepisami o finansach publicznych " nie zawierającego chociażby nikłych informacji na temat planowanych wpływów z opłat planistycznych, ewentualnych odszkodowań z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Podkreślić należy, iż obszar objęty uchwałą Rady Miasta Krakowa jest jednym z najatrakcyjniejszych, jeśli chodzi o budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a co za tym idzie zwiększony jest na nim obrót nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o zawieszenie postępowania do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 maja (chyba czerwca) 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 520/10, ewentualnie w przypadku uznania, iż zarzuty Strony Skarżącej, w zakresie, w którym dotyczą naruszenia jej interesu prawnego, nie były przedmiotem kontroli sądowej - o oddalenie skargi w całości z powodu jej bezzasadności, podnosząc w uzasadnieniu co następuje.

1. Uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Witkowice" był już przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej i została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 520/10 stwierdził nieważność w określonej części zaskarżonej uchwały oraz orzekł, iż w części, w której została stwierdzona nieważność, zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. Skoro w sprawie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego orzekał już sąd administracyjny i orzekł, iż tylko część postanowień planu obarczona jest wadą nieważności, to kolejna skarga w świetle przepisów jest niedopuszczalna bowiem sąd przedmiotem swoich rozważań i ocen bierze pod uwagę wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego akt lub czynności a oceną legalności obejmuje cały akt nie będąc związany treścią skargi. Z tych też przyczyn złożono wniosek o zawieszenie postępowania do czasu uprawomocnienia się wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 520/10,

2. w sytuacji jednak, gdyby sąd stanął na stanowisku, iż nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną jego legalności jest związany tą oceną a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego a więc przedmiotem rozpoznania mogą być tylko zarzuty oznaczone w skardze numerami 1, 7 bowiem tylko one dotyczą naruszenia interesu prawnego, w zakresie, w jakim składający skargę powołują się na fakt bycia właścicielem określonych nieruchomości.

3. Skarżący wskazali, iż są właścicielami działek ewidencyjnych numer "1" i "2" obręb [...], obecnie działka ewidencyjna numer "3". Wskazana powyżej działka znajdują się na obszarze, który w planie miejscowym objęty jest przeznaczeniem oznaczonym jako [...]). Koniecznym warunkiem, które Skarżący powinien wykazać składając skargę do sądu administracyjnego jest nie tyle wykazanie interesu prawnego, ale Wykazanie, iż ustalenia planu miejscowego naruszają interes prawny lub uprawnienie.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje ani sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia l marca 2005 r., OSK 1437/2004). Stanowisko takie zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 17 listopada 2008 r. (sygn. II SA/Kr 564/08) ponadto podniósł, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd Administracyjny skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sama ocena dokonywana przez sąd dotyczy natomiast rodzaju naruszenia Interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie być uwzględniona.

4. z wyjątkiem zarzutów: 1, 7 i 8, pozostałe zarzuty skargi odnoszą się do postanowień planu, które nie dotyczą bezpośrednio nieruchomości, której właścicielem są Skarżący. Tym samym należy uznać, iż w tym zakresie legitymacja skargowa nie przysługuje skarżącym. Trudno zresztą uznać za zasadne twierdzenia o naruszeniu interesu prawnego Skarżącego w sytuacji, gdy nie podnosi on żadnych zarzutów, które swoje źródło czerpałyby z naruszenia jego interesu. Skarżący wskazał, że naruszenia upatruje jedynie w całkowitym wykluczeniu zabudowy na jego nieruchomościach. O ile w niektórych przypadkach można uznać, że wykluczenie zabudowy może powodować naruszenie interesu prawnego o tyle pogląd ten nie ma zastosowania w każdym przypadku i nie może być odczytywany mechanicznie. Należy rozróżnić sytuację, w której sąsiedztwo nieruchomości, dotychczasowe jej wykorzystywanie oraz inne czynniki wymienione chociażby w art. l ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalają wysnuć wniosek, że zasadne i racjonalne jest przeznaczenie konkretnego terenu pod zabudowę, od sytuacji, w której ze względu na wskazane powyżej czynniki taki wniosek nie będzie uzasadniony. W przedmiotowej sprawie tereny, których właścicielem jest Skarżący były i są nadal wyłączone spod zabudowy, co wynika przede Wszystkim w znacznej mierze z istniejących uwarunkowań przyrodniczo-kulturowych oraz zapisów określonych w Studium. Prawo zabudowy terenu nie jest immanentnym elementem własności i zakaz zabudowy nie może być tym samym utożsamiany z naruszeniem prawa własności lub naruszeniem interesu prawnego Skarżącego. Trudno bowiem uznać, że o naruszeniu interesu prawnego świadczyć ma jedynie subiektywne przeświadczenie skarżącego.

5. wejście w życie uchwały kreującej plan miejscowy nie powoduje żadnych uszczupleń praw właścicielskich. Rada gminy uchwalając plan miejscowy decyduje o przeznaczeniu konkretnego terenu, co jest zgodne z brzmieniem art. 4 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu gminy trudno wyobrazić sobie inny cel w uchwalaniu przez ustawodawcę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niż taki, żeby uprawnione do tego przepisami ustawy organy mogły ustalać przeznaczenie nieruchomości objętych granicami danego planu.

6. procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania dla obszaru "Witkowice" rozpoczęto na postawie uchwały Nr VII/96/07 z dnia 28 lutego 2007 r. o przystąpieniu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Witkowice". Zgodnie z wymaganiami ustawy o planowaniu z 2003 r., ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Taki stan rzeczy znalazł odzwierciedlenie w podjętej przez Radę Miasta Krakowa uchwale w sprawie uchwalenia planu, w której potwierdzono - zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zgodność planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonym przez tą samą Radę Miasta. Ustawa nie określa kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego Studium, Rada Miasta Krakowa dokonuje tej oceny w oparciu o zasady wskazane w dokumencie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" (uchwała Nr XII/87/03 RMK z 16 kwietnia 2003 r. z późn. zm.).

7. zapisy Studium w powyżej wskazanym zakresie zostały zdefiniowane w Rozdziale 5 -realizacja polityki przestrzennej. Biorąc pod uwagę odmienną specyfikę pod względem merytorycznym, zakres regulacji i rangę prawną Studium i planu miejscowego, w szczególności zasadniczo różny stopień agregacji ustaleń obu tych dokumentów, zgodność planu miejscowego ze Studium należy rozumieć jako zgodność zasad gospodarowania ustalanych w planach miejscowych z zasadami określanymi w Studium, należy zakwalifikować do nich:

- cele rozwoju - które oznaczają zgodność planu z celami rozwoju Miasta, m.in. poprawą "komfortu życia" poprzez zapewnienie właściwych warunków obsługi mieszkańców w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej,

- zasady zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego - czyli zgodność planu z określonymi w Studium parametrami, wskaźnikami i zasadami zagospodarowania poszczególnych terenów, oraz zgodność planu z zasadami rozwiązań komunikacyjnych w Studium,

- wyznaczenie granic terenów przeznaczonych do zabudowy - oznacza to generalną zgodność planu z zasięgiem terenów przeznaczonych do zainwestowania i zabudowy;

- kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów;

- zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w strefach:

- przedmieść - oznacza to zgodność planu z parametrami i wskaźnikami oraz warunkami i standardami wykorzystania terenów w strefie przedmieść;

- kształtowania systemu przyrodniczego - oznacza to zgodność planu z parametrami i wskaźnikami wykorzystania terenów w strefie kształtowania systemu przyrodniczego.

- ochrony sylwety Miasta - oznacza to zgodność planu z zasadami określonymi w tej w strefie, m.in. zachowanie lokalnych gabarytów i charakteru architektur) istniejącej i projektowanej

- ochrony i kształtowania krajobrazu - oznacza to zgodność planu z zasadami określonymi w tej w strefie.

8. parametry kształtujące intensywność zabudowy dla obszarów znaczonych symbolami 1MN do 17 MN oraz symbolami l U do 9U mieszczą się w dopuszczalnych granicach korekt, które można dokonać przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ sporządzający projekt planu, po przeanalizowaniu wszystkich uwarunkowań, uznał, iż zapisy zwiększające dopuszczalny wskaźnik zabudowy, a co się z tym wiąże — zmniejszenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w przywołanych powyżej obszarach, nie prowadzi do nadmiernego zainwestowania terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czy też pod usługi. Wprowadzone zapisy nie będą miały również wpływu na zanikanie cennych terenów zielonych, których ochrona była jednym z celów uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Witkowice". Projekt miejscowego planu, zawierający zapisy dotyczące parametrów kształtujących zabudowę na działkach został zaopiniowany i uzgodniony przez właściwe organy, w tym organy ochrony przyrody (Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody - z upoważnienia Wojewody Małopolskiego), które posiadały kompetencje w tym zakresie, w okresie uzyskiwania opinii i uzgodnień. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż zaproponowane w projekcie planu rozwiązania dotyczące warunków zabudowy poszczególnych obszarów, w ocenie organów ochrony przyrody, nie zostały uznane za naruszające cenne przyrodniczo obszary, w stopniu wymagającym dokonania przez nie stosownej ingerencji. Organy ochrony przyrody w przedstawionych stanowiskach nie wskazały na konieczność modyfikacji wprowadzonych parametrów kształtujących zabudowę nieruchomości. Zatem zasadnie organ sporządzający projekt planu uznał, iż wprowadzone rozwiązania planistyczne nie naruszają celów, których realizacja był przyczyną podjęcia prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Witkowice". Wprowadzenie do planu wskaźników zagospodarowania terenów, nie narusza zasad określonych w Studium. Przyjęte rozwiązania mieszczą się w granicach dopuszczalnych korekt, możliwych do wprowadzenia w planie miejscowym w stosunku do Studium, których zakres określony jest w zawartych w Studium dyspozycjach, formułujących zasady spójności -Obecnie "zgodności" - planu miejscowego z ustaleniami Studium.

9. procedura planistyczna jest sformalizowana i przebiega według ściśle określonego schematu, ( art. 17 ustawy o planowaniu z 2003 r.,) m.in. wymaga - uzyskanie opinii o projekcie planu przez właściwe organy - art. 17 pkt 6 ustawy. Zarzut skarżących, że Prezydent mimo uzyskania

a/ opinii Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2009 r.,

b/ opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Krakowie z dnia [...] października 2008 r.,

c/ pisma Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] września 2008 r.

nie wprowadził zmian do projektu planu wynikających z tych opinii jest nieuzasadniony bowiem Prezydent nie jest związany opinią wydawana w sprawie. Opinia nie jest uzgodnieniem.

10. zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - jest nieuzasadniony.

a/ § 143 w związku z § 116 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów.

W § 11 ust. 2 pkt 1 planu dopuszczono m. in. lokalizacje usług: w formie wydzielonych, wolnostojących budynków albo w formie budynków mieszkalnych, gdzie powierzchnia części usługowej przewyższa ilość powierzchni usługowej ustaloną prawem budowlanym dla budynków jednorodzinnych. Wprowadzenie takiego zapisu do postanowień planu jest całkowicie zrozumiałe i oczywiste. Zapis taki dopuszcza zagospodarowanie terenu pod usługi, pod warunkiem, iż łączna powierzchnia zajęta pod usługi nie przekroczy powierzchni użytkowej, liczonej dla wszystkich obiektów na działce. Określenie dopuszczalnej powierzchni usług na poziomie do 30 % powierzchni użytkowej (czyli zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane byłoby całkowicie zbędne, ponieważ dla obszarów oznaczonych symbolem [...] (od [...] do [...]) nie wprowadzono by przeznaczenia dopuszczalnego. W każdym terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, inwestor może część budynku mieszkalnego jednorodzinnego przeznaczyć pod działalność usługową i w tym zakresie postanowienia planu nie mogą łączyć jego uprawnienia wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane. Organy gminy korzystając z przysługującego im władztwa planistycznego, wyznaczają sposób zagospodarowania określonego terenu, wskazując jego przeznaczenie podstawowe oraz określając warunki, na jakich możliwym jest zagospodarowania terenu w sposób także dopuszczony ustaleniami planu. Zatem ustalenie przeznaczenia podstawowego pod zabudowę jednorodzinną: wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową nie stanowi przeszkody dopuszczenia działalności usługowej w tym obszarze, pod warunkiem spełnienia określonych wymogów zawartych w miejscowym planie.

b/ § 143 w związku z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów.

Sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Witkowice" posłużono się wyrażeniami językowymi, używanymi w powszechnie przyjętym znaczeniu. Zastosowane sformułowania są powszechnie zrozumiałe. Takie sformułowania jak "przestrzeń dróg"

"większa utwardzona powierzchnia komunikacyjna", "elementy środowiska krajobrazu kulturowego" ,

"działka wydzielona", "modernizacja", "gabaryty budynku" - zostały przyjęte w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu co jest zgodne z § 8 ust. 1l rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

c/ § 143 w związku z § 25 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Witkowice" jednoznacznie określają przeznaczenie terenu i ustalają warunki zagospodarowania poszczególnych wydzielonych granicami obszarów, stanowiących odrębne Jednostki planistyczne. Stopień szczegółowości zapisów planistycznych odnośnie Poszczególnych obszarów, różniących się przeznaczeniem, wynika z konieczności Doprecyzowania Poszczególnych obszarów, różniących się przeznaczeniem doprecyzowania wskaźników zabudowy w danym obszarze.

11. zarzut naruszenia § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jest nieuzasadniony.

§ 9 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 dopuszcza w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.

12. zarzut naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego- jest także nieuzasadniony bowiem prognoza skutków finansowych nie stanowi załącznika do uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi ona jeden z dokumentów sporządzonych w trakcie procedury tworzenia projektu planu. Nie ma ona wiążącego charakteru pełni funkcje analizy ekonomicznej. W trakcie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Witkowice" została sporządza prognoza skutków finansowych, której autorem była mgr inż. arch. M. N., rzeczoznawca majątkowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Sąd Administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwanej dalej w skrócie "p.o.p.s.a.", oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uprawniony jest do badania czy zaskarżona uchwała lub jej część narusza prawnie chroniony interes prawny skarżącego, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 p.o.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona została z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu do jej złożenia zgodnie z art. 53 § 2 p.o.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy określić zakres kontroli sądowej, bowiem zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowej w sprawie tut. Sądu sygn.akt II Sa/Kr 520/10. Otóż w tamtej sprawie, w uzasadnieniu Sąd podkreślił, że przedmiotem jego kontroli były zaskarżone przez organ nadzoru: część graficzna planu w zakresie terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem [...] oraz część tekstowa uchwały w zakresie § 13 ust. 3 pkt 1 lit. d) zakresie słów: "z wyjątkiem terenu [...]" i § 13 ust. 3 pkt 1 lit. h).

Tak więc w sprawie niniejszej Sąd musi się odnieść do zarzutów skargi dotyczących i trybu i zasad sporządzania planu.

Sąd w składzie orzekającym, reprezentuje pogląd, że skoro skarżący mają nieruchomość położoną na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu obejmują ich nieruchomości i określają przeznaczenie tej nieruchomości, to tym samym można przyjąć, że skarżący maja interes prawny w zaskarżeniu uchwały a ograniczenie sposobu jej zagospodarowania decyduje o tym, że ten interes został naruszony. Innymi słowy o naruszeniu interesu prawnego nie może decydować uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, a ta miała przecież miejsce w niniejszej sprawie.

W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. Są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 17 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Natomiast zasady sporządzania planu nie zostały w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi, które organy muszą uwzględniać w działalności planistycznej. Jedną z najważniejszych wartości jest prawo własności.

Nie budzi wątpliwości, że uchwała ogranicza prawo własności skarżących bowiem wprowadza zakaz zabudowy a raczej go utrzymuje gdyż w poprzednim planie tereny były wyłączone również spod możliwości zabudowy.. Ale istota tej kwestii sprowadza się do odpowiedzi na pytanie - czy Rada upoważniona była do takiego ograniczenia. A na to pytanie należy odpowiedzieć twierdzącą. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym. Uchwała nie zapadła z naruszeniem art. 64 ust. 2 i 3 i Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Przepisy te pozwalają na ograniczenie prawa własności pod warunkiem, że zezwala na to ustawa. Oczywiste jest, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest właśnie taką ustawą. Rada Miasta Krakowa była więc uprawniona do działania na podstawie zawartych w niej przepisów. Przepisy Konstytucji RP są przede wszystkim źródłem gwarancji, a więc w zasadniczej swej części spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach.

Konstytucja w art. 64 ust. 3 przewiduje, że ograniczenie własności dopuszczalne tylko w drodze ustawy. Należy zatem przyjąć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala radom gminy, uchwalającym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, na ograniczanie prawo własności, a plan przestrzenny jest jedynie aktem wykonującym ustawę.

Jest oczywiste, że ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Uchwała ogranicza prawo własności tylko w zakresie pozbawienia prawa zabudowy. Nie można jej więc zarzucić, że narusza istotę prawa własności.

Nie można więc, zarzucić organowi naruszenie trybu sporządzania planu (art. 17 ustawy o planowaniu z 2003 r.) jak i zasad o których mowa w art. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r.

Sąd nie podziela zarzutu skargi, że w sposób nie właściwy rozpatrzono uwagi do niej złożone nie uwzględniając treści aktów powszechnie obowiązujących. Powyższe uchybienie jednoznacznie narusza uprawnienia właścicieli nieruchomości, gdyż uniemożliwia im zagospodarowanie ich działek w sposób przez nich oczekiwany. Ponadto, należy podkreślić, iż naruszenie prawa przed uchwałę Rady Miasta Krakowa odnosi się również do zagadnienia uchybienia przepisami proceduralnymi regulującymi tryb uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a to łącznie z niedozwoloną ingerencją w treść prawa własności jest podstawą do stwierdzenia nieważności tegoż dokumentu planistycznego. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył uwagę a jej nie uwzględniając, wyjaśnił, że : Działki nr "1" i "2’ położone są w terenie wyznaczonym w projekcie planu pod symbolem [...] jako teren rolniczy, w szczególności w postaci zieleni naturalnej stanowiącej zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz trwałe użytki zielone, z wykluczeniem jakiejkolwiek stałej zabudowy kubaturowej. Zgodnie z przeznaczeniem tego terenu w "Studium" jako terenu otwartego, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna [...] oraz objętego system zieleni i parków rzecznych. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązuje zgodność ustaleń planu z zapisami "Studium".

Teren ten tworzy przedpole widokowe kompleksu leśnego o wysokich walorach krajobrazowych i rekreacyjnych oraz wartościach przyrodniczych. Charakteryzuje się dużymi spadkami oraz rejonami zagrożonymi osuwaniem się mas ziemnych (obejmującymi północne części omawianych działek) zgodnie z dokumentacją Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział Karpacki w Krakowie. W związku z powyższym przedmiotowe działki nie mogą być przeznaczone pod jakąkolwiek zabudowę w tym także pod zabudowę mieszkaniową. Lokalizacja działek w obszarze terenów otwartych jednoznacznie uzasadnia konieczność stosowania obowiązku zgodności projektu planu ze Studium.

Sąd nie podziela także zarzutu jakoby przedmiotowy plan naruszał postanowienia studium poprzez ustalenie odmiennych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy dla terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust 4 i art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu z 2003 r.). Rzeczywiście w chwili uchwalania tego planu związki planu ze studium były ściślejsze niż obecnie (patrz ustawa z dnia 25.06. 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz.U. Nr 130, poz. 871). Zgodność planu ze studium nie może wprowadzać rozwiązań sprzecznych z konkretnymi ustaleniami studium musi uwzględniać całość zasad zagospodarowania określonych w studium. Musi więc uwzględniać fakt większego "zainwestowania" z faktem zmniejszenia wskaźników powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., obowiązującym w chwili uchwalania planu - rada gminy obowiązana była badać, czy ustalenia projektu planu pozostają w zgodności z ustaleniami studium, obecnie zaś bada czy projekt nie narusza ustaleń studium. To pozostawanie w zgodności dotyczy całego studium a nie poszczególnych jego postanowień wyrwanych z całości.

Nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu z 2003 r., poprzez nieuwzględnienie opinii wydziałów Urzędu Miasta Krakowa. Trafnie w odpowiedzi na skargę podniesiono, że czym innym jest opinia a czym innym uzgodnienie. Opinią Prezydent Miasta Krakowa nie jest związany, tym bardziej gdy opinia ta pochodzi od podległych mu jednostek.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia § 143 w związku z § 116, § 21 ust 1 pkt 2, § 25 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej. Prawdą jest, że nie jest celowe posługiwanie się zwrotami i określeniami niedookreślonymi - ale cytowanie rozporządzenie podkreśla, że w akcie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu (§ 8. 1). Przyjmując, że niektóre sformułowania uchwały Rady Miasta Krakowa - nie odpowiadają dokładnie sformułowaniom innych aktów wyższego rzędu nie można uznać aby to uchybienie mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności wszak tylko naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r.).

W tym stanie rzeczy, skoro kontrola sądowa nie wykazała aby zaskarżony akt naruszał prawo w takim stopniu, który myłby prowadzić do stwierdzenia jego nieważności - na podstawie art. 151 p.o.p.s.a orzeczono jak w sentencji.