Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 469/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania oddala skargę


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") nr [...] z [...] października 2019 r., znak: [...], którym organ nałożył na skarżącą karę w wysokości 75.000,00 zł w związku ze stwierdzeniem przystąpienia przez nią do użytkowania inwestycji przed uzyskaniem wymaganej i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2019 r. inwestor, tj. [...] sp. z o.o. uzyskał pozwolenie na budowę myjni samochodowej czterostanowiskowej wraz z kontenerem technicznym oraz dwóch podziemnych zbiorników na gaz płynny do celów grzewczych o pojemności 6.700 l każdy na działkach nr ewid. [...], położonych przy ul. [...]w [...] (dalej: "inwestycja").

W dniu 3 października 2019 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili czynności kontrolne na terenie działki nr ewid. [...]. W trakcie kontroli ustalono, że znajdująca się na nieruchomości czterostanowiskowa myjnia samochodowa z kontenerem technicznym jest użytkowana. Organ powiatowy ustalił, że ww. inwestycja powstała na podstawie ww. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Następnego dnia pełnomocnik inwestora przedstawił organowi nadzoru budowlanego dziennik budowy dotyczący ww. myjni samochodowej ewidencjonujący przebieg robót budowlanych. Wpis z 31 maja 2019 r. wskazuje, że roboty budowlane zostały zakończone. Jednocześnie w zasobach archiwalnych PINB nie odnaleziono informacji zakończeniu ww. inwestycji zgodnie z przepisami prawa budowlanego.

3. W wyniku przeprowadzonej kontroli inwestycji PINB postanowieniem nr [...]z [...] października 2019 r. wymierzył skarżącej karę w wysokości 75.000,00 zł w związku ze stwierdzeniem przystąpienia do użytkowania przedmiotowej myjni samochodowej przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; dalej: "pr.bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że dowodem na użytkowanie przedmiotowej myjni jest obszerna dokumentacja fotograficzna, która ujawnia faktyczne korzystanie z ww. myjni. Ponadto na profilu Facebook firmy [...] znajduje się wpis oraz zdjęcie zamieszczone w dniu [...] marca 2019 r. reklamujące możliwość korzystania z myjni położonej w [...] przy ul. [...].

W ocenie organu pierwszej instancji adresatem sankcji za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez odpowiedniego pozwolenia powinien być inwestor, czyli podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę obiektu będącego przedmiotem sprawy.

4. Pismem z 4 listopada 2019 r. skarżąca złożyła zażalenie wnosząc o uchylenie ww. postanowienia oraz umorzenie postępowania w całości. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 pr.bud. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, a także błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę do wydania rozstrzygnięcia.

Skarżąca wskazała, że w jej ocenie samo wszczęcie postępowania w sprawie zostało dokonane z naruszeniem przepisów proceduralnych, bowiem korespondencja został skierowana na stary adres spółki, pomimo że dane ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym zawierały aktualny adres skarżącej. W związku z tym doręczenie korespondencji przy dwukrotnej awizacji należało uznać za nieskuteczne. W rezultacie kontrola prowadzona w ramach postępowania została przeprowadzona wadliwie ze względu na pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu.

Ponadto, skarżąca wyjaśniła, że przedłożyła organowi materiał dowodowy potwierdzający fakt, że myjnia nie jest użytkowana, ponieważ nie była ukończona. Wszelkie czynności podejmowane w stosunku do urządzenia stanowić mogły tylko i wyłącznie próby, które miały za zadanie weryfikację sprawności sprzętu przed jego dopuszczeniem do użytku. Myjnia nie posiadała uzupełnionych środków chemicznych, które są niezbędne do świadczenia usługi mycia samochodów. Przedłożona dokumentacja wyraźnie pokazuje, że myjnia nie działa prawidłowo i nie jest gotowa do eksploatacji, ponieważ dozuje tylko i wyłącznie wodę. Niesprawność myjni i brak możliwości użytku potwierdza fakt, że sprawność uzyskała w dniu potwierdzonym przez producenta. Warunki umowy podpisanej z producentem określały potrzebę weryfikacji sprawności osprzętu oraz jego bezusterkowej funkcjonalności. Producent udzielając rękojmi, musiał również dokonać sprawdzenia sprzętu w oparciu o diagnostykę.

Dodatkowo skarżąca wyjaśniła, że realizowała ww. inwestycję na podstawie warunkowej umowy zbycia myjni na rzecz firmy [...] sp. z o.o. sp.k. i prowadzone prace miały na celu wyłącznie ukończenie procesu budowlanego, a nie użytkowanie myjni.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB nr [...].

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.

W ocenie organu wojewódzkiego zgromadzony materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza przystąpienie do użytkowania ww. myjni samochodowej. Materiał zdjęciowy dołączony do protokołu kontroli z 3 października 2019 r. wskazuje bezsprzecznie na samowolne przystąpienie do jej użytkowania, o czym świadczą zawilgocone stanowiska do mycia samochodów (w tym stojąca woda w okolicach kratek ściekowych), działające urządzenia służące do wybrania programu mycia i umożliwiające dokonanie opłaty za usługę, co świadczy również o podłączeniu urządzeń wchodzących w skład przedmiotowego obiektu do instalacji elektrycznej i ich uruchomieniu, jak i zdjęcia przedstawiające jak na jednym ze stanowisk odbywało się mycie samochodu.

Podnoszone przez skarżącą argumenty są nietrafne. Materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że myjnia jest użytkowana. Powyższej oceny nie może zmienić powoływana w zażaleniu okoliczność braku uruchomienia wszystkich trybów pracy czy też brak środków chemicznych. W ocenie [...] WINB może to co najwyżej świadczyć o niepełnej funkcjonalności obiektu, a nie o jego nieużytkowaniu. Próby, o których wspomina skarżąca powinny być przeprowadzone przez pracowników, a nie klientów myjni. Ponadto, skoro zdaniem skarżącej budowa nie została zakończona, to jej teren powinien być ogrodzony, a wjazd na myjnię uniemożliwiony.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 pr.bud. stroną w postępowaniu dotyczącym uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to na niego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nałożyć karę w przypadku, gdy do użytkowania budynku dojdzie przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na jego użytkowanie.

W ocenie organu drugiej instancji PINB właściwie wyliczył kwotę kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, jako iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu oraz współczynnika wielkości obiektu.

W ocenie[...] WINB organowi pierwszej instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, która mogłaby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca spółka pismem z 30 stycznia 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ww. postanowienie w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie ww. postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 pr.bud. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, a także błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę do wydania rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu z [...] listopada 2019 r.

7. Odpowiadając w dniu 2 marca 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

9. Sąd oddalił skargę, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie [...] WINB, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.

Odnosząc się do zarzucanego stronie skarżącej naruszenia przepisów prawa budowlanego Sąd w pełni podziela prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez organ pierwszej instancji. Dokumentacja fotograficzna potwierdza użytkowanie myjni przez klientów. Świadczą o tym zdjęcia osób bezpośrednio korzystających z myjni, a także zdjęcia plam wody wraz z licznymi śladami użycia środków chemicznych. Nie ma przy tym najmniejszej podstawy, aby uznać, że wskazane zdjęcia dokumentują jedynie próby sprawności urządzenia.

Dodatkowo, skarżąca nie wyjaśniła przyczyn, dla których takie próby nie zostały przeprowadzone aż do początku października 2019 r., mimo że roboty budowlane zostały ukończone – zgodnie z dziennikiem budowy – 31 maja 2019 r.

Pośrednim dowodem na użytkowanie myjni jest również reklama zamieszczona na profilu spółki [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] założonym na platformie internetowej Facebook. W aktach sprawy znajduje się wydruk z ww. profilu oznaczony datą [...] marca 2019 r. reklamujący możliwość korzystania z myjni położonej w [...] przy ul. [...]. Napis "Myjnia Bezdotykowa" został zamieszczony tuż pod informacją "Nowa stacja paliw już otwarta!". Należy przy tym zauważyć, że w reklamie tej nie wprowadzono żadnych zastrzeżeń co do ograniczenia możliwości korzystania z ww. myjni samochodowej.

Stwierdzone użytkowanie myjni prowadzi do konkluzji, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Z przepisów prawnych, a także z dołączonego do akt administracyjnych sprawy projektu budowlanego myjni samochodowej bezdotykowej czterostanowiskowej (...) wynika jednoznacznie, że taki obiekt jest uznawany przez prawo za należący do kategorii XVII. Kategoria ta obejmuje m.in. budynki handlu, gastronomii i usług, w tym myjnie samochodowe. W związku z tym w przypadku budowy czterostanowiskowej myjni samochodowej bezdotykowej wraz z kontenerem technicznym oraz dwoma podziemnymi zbiornikami na gaz płynny do celów grzewczych o pojemności 6.700 litrów każdy, przed przystąpieniem do faktycznego korzystania z obiektu budowlanego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie Sądu wątpliwości nie budzi również sposób wyliczenia wysokości kary nałożonej przez PINB na skarżącą (inwestora). Matematyczny wzór ustalenia wysokości kary wynika z przepisów prawa: art. 57 ust. 7 pr.bud. oraz 59f ust. 1 pr.bud. Z ostatniego z powołanych przepisów wynika również jednoznacznie, że podmiotem na który powinna być nałożona kara za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego jest inwestor, a nie jakikolwiek inny podmiot, np. faktyczny zarządca obiektu budowlanego.

10. W ocenie Sądu w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego pierwszej oraz drugiej instancji nie doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie znajduje silnego uzasadnienia między innymi zarzut skierowania przez PINB zawiadomienia o wszczęciu postępowania na błędny adres spółki. W protokole kontroli sporządzonym 3 października 2019 r. potwierdzono, że w kontroli brał udział przedstawiciel spółki [...], który potwierdził ustalenia kontrolerów.

Z akt sprawy wynika przy tym, że spółka [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] stale współpracuje ze skarżącą spółką [...] sp. z o.o., a być może również jest powiązana, gdyż prezesem zarządu komplementariusza jest osoba nosząca to samo nazwisko, co prezes zarządu spółki skarżącej. Przede wszystkim jednak ustalenia przyjęte w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 3 października 2019 r. są tak oczywiste, że trudno je kwestionować.

Nie może być również wątpliwości, że skarżąca spółka była w pełni poinformowana o czynnościach organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji. W dniu następującym po przeprowadzonej kontroli obiektu inwestycyjnego, tj. 4 października 2019 r. w siedzibie PINB stawił się pełnomocnik inwestora (skarżącej). Przedstawił on pracownikom organu dziennik budowy przedmiotowej myjni wielostanowiskowej, a także przedstawił wyjaśnienia dotyczące ww. obiektu budowlanego.

Dodatkowo, w dniu 15 października 2019 r. w siedzibie PINB stawił się prezes skarżącej spółki, który zapoznał się z aktami sprawy dotyczącej samowolnego użytkowania myjni. Oświadczył on również, że wszelkie wyjaśnienia przedstawi w terminie 7 dni. Rzeczywiście, w dniu 23 października 2019 r. do PINB wpłynęło pismo skarżącej spółki wraz z załącznikami w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego z 21 października 2019 r. oraz umowy sprzedaży "pozwolenia na budowę myjni samochodowej czterostanowiskowej z kontenerem technicznym (...)". Umowa sprzedaży została zawarta w dniu [...] kwietnia 2019 r. Sąd zauważa jednak, że do dnia wydania postanowienia PINB w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej ze względu na użytkowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, do organu nadzoru budowlanego nie wpłynął wniosek na podstawie art. 40 pr.bud. o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu. W tym stanie rzeczy skarżąca nie może się powoływać na skuteczne przeniesienie pozwolenia na budowę przedmiotowej myjni.

Prawidłowości postanowienia PINB z [...] października 2019 r. nie podważa również fakt, że dopiero 21 października 2019 r. sporządzono "Protokół zdawczo–odbiorczy" między skarżącą a wspomnianą [...] sp. z o.o. sp.k., jako faktyczny użytkownikiem myjni. Protokół ten nie podważa bowiem ustaleń przyjętych przez PINB w takcie kontroli przeprowadzonej 3 października 2019 r.

W przedstawionym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji prowadząc postępowanie spełnił wymogi wynikające z art. 10 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej oraz zasady postępowania dowodowego). Nie ma zatem podstaw dla przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.