Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 875/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. J. kwotę [...]zł (słownie: sto trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia 24 kwietnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 104 K.p.a., a także uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 12 grudnia 2013 r. ustalił dla B. J. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z udokumentowanym zbyciem prawa własności nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,3318 ha S. objęte księgą wieczystą nr [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono historycznie zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwalanymi miejscowymi planami obowiązujących do 31 grudnia 2003 r., następnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r., którego nieważność stwierdzono wyrokiem WSA w Krakowie 4 lutego 2013r., oraz NSA z dnia 11 lutego 2014 r. , a w końcu aktualnie obowiązującego miejscowego planu uchwalonego przez Radę Miejską w S. uchwałą nr [...] w dniu 12 grudnia 2013 r. Podano, że przedmiotowa działka zmieniła przeznaczenie z terenów rolnych bez prawa do zabudowy rezerwowanych dla docelowego programu usług komercyjnych ozn. Symbolem R/UC, na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczone symbolem A1P. Na mocy orzeczeń Sądów Administracyjnych stwierdzono nieważność powyższej uchwały. Zgodnie z zapisami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w S. w dniu 12 grudnia 2013 r. uchwałą nr [...] przedmiotowa działka znalazła się w terenie zabudowy produkcyjno - usługowej o symbolu A 30PU. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Małop. Nr [...] z 2014r., a weszła w życie 16 lutego 2014r.

Organ I instancji wskazał, że w myśl art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, która nie może być większa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Taka też wysokość stawki procentowej została zapisana w § 52 cyt. uchwały Rady Miejskiej w S.. Organ wskazał , że podstawą ustalenia wartości nieruchomości jest opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym. Ze sporządzonego do sprawy operatu wynika, że wartość nieruchomości wzrosła po uchwaleniu planu na skutek zmiany jej przeznaczenia. Podał też, że dla wycenianej nieruchomości ze względu na cel wyceny i rodzaj nieruchomości, wartość rynkową określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy S., argumentacja rzeczoznawcy co do wyboru metody wyceny, kryteriów wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, oraz ustalenia rodzaju i liczby, oraz wagi cech rynkowych - są prawidłowe. Operat odpowiada przepisom prawa, które podają sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny. W związku z tym przyjęto, że sporządzony na potrzeby sprawy operat jest prawidłowy i może stanowić dowód w sprawie. Operat wykazał różnice pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów ozn. symbolem A l P, a jego wartością wedle obecnego planu miejscowego jako tereny zabudowy produkcyjno -usługowej o symbolu A 30PU. W zakresie sposobu obliczenia opłaty organ wskazał, że wg. operatu szacunkowego nastąpił wzrost wartości przedmiotowej działki nr [...], który przy zastosowaniu 30% stawki procentowej uchwalonej w planie miejscowym, daje wysokość jednorazowej opłaty, w kwocie [...]zł.

Od tej decyzji odwołanie wniosła B. J. kwestionując naliczenia opłaty planistycznej oraz wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie o braku podstaw dla ustalenia opłaty planistycznej albo o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 8, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędną jego ocenę co doprowadziło do uznania, że występują przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej. Zarzucono oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona wyrokiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych. Zarzucono także naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 150, 156, 174 - 176 u.g.n. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ administracji nie może dokonywać oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie i w konsekwencji brakiem faktycznej oceny przedłożonego operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 maja 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawodawca w przepisach art. 36 ust.4 i art. 37 ust. 1 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarł umocowanie dla organu administracji by w sytuacji gdy właściciel nieruchomości zbywa ją, zaś uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowała zwiększenie wartości nieruchomości naliczył opłatę jednorazową tzw. rentę planistyczną określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa, niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Bezspornym jest, iż nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjne nr [...] objęta księgą wieczystą nr [...] została zbyta w okresie 5- ciu lat od dnia wejścia w życie w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - akt notarialny sprzedaż Rep. A [...] z dnia 27 stycznia 2016 r.

Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 P.58/2008 w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej, przy stwierdzeniu, iż jej przeznaczenie w obydwu porównywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (planie sprzed stycznia 1995 r., który utracił moc w związku z upływem terminu, o którym mowa w art.87 ust.3 upzp oraz aktualnie obowiązującym) nie jest tożsame to wówczas oszacowanie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z nowym planem powinno wynikać z: porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej wartości w wygasłym planie, oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości albo: porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej , oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości. W zależności od stwierdzenia, która z wartości szacowanych jest większa dokonuje się porównania tej wartości z wartością oszacowaną wedle aktualnego miejscowego planu. Tylko wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu stanowi przesłankę do pobierania opłaty planistycznej. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez "Radę Miejską w. S. w dniu 12 grudnia 2013 r. uchwałą nr [...] przedmiotowa działka znalazła się w terenie zabudowy produkcyjno -usługowej o symbolu A 30PU. Uchwała została ogłoszona w dniu 14 stycznia 2014r. w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] z 2014 r. , a weszła w życie 16 lutego 2014 r. Wcześniej sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jako tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych - symbol R/UC określały uchwała nr [...] Rady Narodowej MiG S. z dnia 16 maja 1989 r. oraz uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 30 listopada 1994 r. Obydwie uchwały obowiązywały zgodnie z art. 87 ust.3 a ustawy do 31 grudnia 2003 r. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., która została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r. i weszła w życie 11 sierpnia 2006r . Zgodnie z zapisem tego planu nieruchomość znajdowała się w terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów - symbol A 1 P. Co do wymienionej uchwały, wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013r sygn. akt II SA/Kr 1599/12 została stwierdzona jej nieważność, zaś wyrokiem NSA z dnia 11 lutego 2014r II OSK 1208/13 oddalona skarga kasacyjna Gminy S.. Autor operatu szacunkowego zgodnie z uprawnieniem przysługującym wedle postanowień art. 154 u.g.n. rzeczoznawcy majątkowemu dokonał wyboru podejścia metody i techniki szacowania nieruchomości podejście porównawcze, metodę porównania parami. Wartość rynkowa analizowanej nieruchomości dla faktycznego sposobu wykorzystywania została wyliczona na [...] zł. Wartość rynkowa analizowanej nieruchomości z uwzględnieniem planu uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. została wyliczona na [...] zł Wartość rynkowa analizowanej nieruchomości po uchwaleniu aktualnie obowiązującego planu została wyliczona na [...] zł. Kryterium doboru i oceny nieruchomości podobnych był także stan prawny -możliwości wykorzystywania inwestycyjnego terenu. Wbrew twierdzeniom odwołania dokonany wybór z poszczególnych segmentów rynku nieruchomości i ich cechy rynkowe zostały opisane, uzasadnione na tyle szczegółowo, iż pozwalają na ich kontrolę. Wybór nieruchomości porównywanych, z terenu tego samego miasta S., przedstawiający właściwości lokalizacji, dostępność komunikacyjna, możliwości inwestycyjne wycenianej nieruchomości są istotnymi przesłankami oceny podobieństwa nieruchomości zapisane w ustawowej definicji art. 4 ust. 16 ugn. Nie bez znaczenia jest także ustalenie braku zmian cen nieruchomości ze względu na upływ czasu. W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, iż nastąpił wzrost wartości co do wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu z dnia 12 grudnia 2013 r. i stanowi on różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu, a jej wartością przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania. Różnica wartości wynosi [...] zł co przy 30% stawce procentowej obowiązującej zgodnie z uchwałą daje kwotę [...]zł należnej opłaty planistycznej. Odpowiadając na podniesione w odwołaniu zarzuty Kolegium podzieliło wyrażone stanowisko, iż skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 r. powoduje stan prawny taki jakby ten akt nigdy nie został uchwalony (ex tunc). Jest on znany Kolegium, tym niemniej ustawodawca regulując przepisem art. .37 ust. 1 zd.2 ustawy sposób ustalania wzrostu wartości nieruchomości w rezultacie dokonanej przez gminę zmiany planistycznej wyraźnie stanowi o znaczeniu możliwości zagospodarowania /atrakcyjności/ nieruchomości jakie otrzymuje właściciel nieruchomości po uchwaleniu mpzp i jakie posiadał przed uchwaleniem. Powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy zobowiązują organy administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w kierunku ustalenia wzrostu wartości nieruchomości objętej takim planem i wydania rozstrzygnięcia w przypadku ustalenia takiego wzrostu przez powołaną do takiego ustalenia osobę rzeczoznawcy majątkowego. Przeprowadzając analizę czasową stanu prawnego - stanów planistycznych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. W dacie uchwalenia uchwały nr [...] z dnia 12 grudnia 2013r. obowiązywał mpzp z 15 maja 2006 r. określający przeznaczenie działek w terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy S. z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie mpzp nastąpiło w dniu 11 lutego 2014 r. Obecnie stan prawny jest taki, iż obowiązuje uchwała nr [...] z dnia 12 grudnia 2013r. Rady Miejskiej w S., która dla analizowanej działki przyjmuje inne, poszerzone w stosunku do poprzedniego planu przeznaczenie - tereny zabudowy produkcyjno -usługowej symbol A 30 PU. Przeprowadzona prawidłowo wycena wartości nieruchomości wedle tego przeznaczenia wykazała wzrost tej wartości, co uzasadniło ustalenie opłaty planistycznej. Przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej, tj. określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej oraz zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela albo użytkownika wieczystego przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego, wystąpiły już w momencie wszczęcia postępowania, natomiast ustalenie, czy wystąpiła trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego wymagało uzyskania - w toku postępowania - dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu ustalono - jak już wyżej była o tym mowa - na podstawie dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego, który w sposób prawidłowy wykazuje wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie zaistniały zatem wszystkie trzy przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. J. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 2 K.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji mimo naruszenia przez ten organ art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości,

2/ art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia opłaty planistycznej oraz oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości jakie wywołała unieważniona wyrkiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych.

W uzasadnieniu skargi wskazano na konieczność prokonstytucyjnej wykładni przepisów w oparciu o pogląd TK z wyroku z dnia 9 lutego 2010r. sygn. P 58/08, szeroko cytując uzasadnienie wyroku i tożsame poglądy doktryny prawniczej. Wskazano także na błędy operatu szacunkowego, będącego podstawą faktyczną stwierdzenia wzrostu wartości spornej nieruchomości.

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem własności tej nieruchomości. W ocenie organów obu instancji, nałożenie opłaty było ich obowiązkiem, a wzrost wartości nieruchomości wynikał z faktu, że w planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 nieruchomość ta miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy, w planie zaś uchwalonym w dniu 12 grudnia 2013 r., jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Fakt, iż w poprzednio uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów jest bez znaczenia, gdyż wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. oraz po rozpoznaniu skargi kasacyjnej NSA z dnia 11 lutego 2014 r. stwierdzona został nieważność uchwały, która ten plan wprowadziła. W ocenie sądu stanowisko to jest wadliwe.

Zgodnie z dyspozycją art. 36 ust, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 (dalej; ustawa) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust 3 ustawy przesądza, iż roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe – legalne ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego - wynikającego ze sposobu użytkowania z nieruchomości, jeżeli nie był on zapisami planu miejscowego objęty. W ocenie sądu użyty w art. 66 ust 4 ustawy zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" determinuje koniunkcje czasową zaistnienia sytuacji powiązania wzrostu wartości nieruchomości z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty za zbycie tej nieruchomości w terminie do 5 lat od daty uchwalenia planu tj. zwiększenia wartości nieruchomości będącego następstwem uchwalenia planu, ustalenia w nim przeznaczenia terenu (korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe), który następnie właściciel zbywa i uzyskuje z tego tytułu przysporzenie finansowe. Mianowicie wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. Jeżeli fakt taki nie zaistniał tj. pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak podstaw by organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę, o której mowa w art. 36 ust 4 ustawy i żądał jej uiszczenia. Sytuacja taka będzie miała miejsce, kiedy przeznaczenie nieruchomości dotychczasowe a wynikające z zapisów planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany jest tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie sądu sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Pierwotnie przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy. Przeznaczenie to wynikało z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą a dacie 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy). W uchwalonym w dniu 15 maja 2006 r. planie zagospodarowania przestrzennego i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego z daty 12 grudnia 2013 r. nieruchomość ta oznaczona została, jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Porównując przeznaczenie wynikające z planu miejscowego z 15 maja 2006 r. w związku z jego zmianą dokonaną 23 lutego 2011 r. z przeznaczeniem w planie uchwalonym 12 grudnia 2013 r. należy stwierdzić, że nie można się dopatrzeć większych różnić w przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości. W planie z 15 maja 2006 r. nieruchomość znajdowała się na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów – A1P. W planie z 12 grudnia 2013 r. (§ 15) podstawowe przeznaczenie tego terenu to przeznaczenie go pod obiekty produkcyjne składowe i magazynowe. W planie z 15 maja 2006 r. przeznaczenie dopuszczalne to (§ 15) lokalizacja obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu szkolnictwa, administracji, urządzeń infrastruktury technicznej, stacji i magazynów paliw płynnych. W planie z 12 grudnia 2013r. przeznaczenie dopuszczalne to lokalizacja obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu szkolnictwa, administracji, urządzeń infrastruktury technicznej, stacji i magazynów paliw płynnych. W ocenie sądu przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w obu tych planach nie jest identyczne, ale bardzo zbliżone tj. przeznaczenie podstawowe jak i dopuszczalne zakładają w obu tych planach zagospodarowanie terenu pod obiekty produkcyjne, składowe, magazynowe, stacje paliw płynnych, obiekty oświatowe, publiczne i administracji.

Niezbędna jest w tym miejscu analiza konsekwencji prawnych w aspekcie możliwości a w zasadzie braku możliwości nałożenia opłaty planistycznej w związku z eliminacją z obrotu prawnego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność aktu (uchwały) która ten plan uchwaliła wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r. - tak więc przed uchwaleniem planu, co nastąpiło w dniu 12 grudnia 2013 r. Wyrok ten jednakże na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez Gminę S. w dacie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 12 grudnia 2013 r. nie był prawomocny. Prawomocność uzyskał po rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez NSA w dacie 11 lutego 2014 r. a zatem 2 miesiące później. Uchwała o planie z 12 grudnia 2013 r. nr [...] została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Małop. Nr [...] z 2014r., a weszła w życie 16 lutego 2014r., a zatem 4 dni po w/w wyroku NSA skutkującym nieważnością uchwały planu miejscowego z dnia 15 maja 2006 r.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie do przyjęcia jest wykładnia, iż wobec stwierdzenia, iż między 1 lutego 2014r. a 16 lutego 2014r. tj. między datą wydania wyroku przez NSA i datą wejścia w życie uchwały w sprawie nowego planu miejscowego wartość spornej nieruchomości uległa zmianie – wskutek zmiany jej przeznaczenia tj. przyjęcia innego jej przeznaczenia niż w nieważnej uchwale z 15 maja 2006 r. Innymi słowy unieważnienie uchwały jako mające skutek ex tunc prowadzący do jej wyeliminowania z obrotu prawnego od dnia jej wejścia w życie do stwierdzenia nieważności, miałoby również skutki faktyczne w postaci podzielenia poglądu, iż wartość spornej nieruchomości uległa zmianie w związku z unieważnieniem w/w uchwały, mimo, że znane było przeznaczenie nieruchomości w nowym, zatwierdzonym opublikowaną uchwałą planie miejscowym. Zachodzi wobec tego konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów w oparciu o pogląd TK z wyroku z dnia 9 lutego 2010r. sygn. P 58/08. W wyroku, szeroko odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazano na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego – obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany planu miejscowego ale w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W szczególności wskazano, iż badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreślił, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie.

Zatem w okolicznościach kontrolowanej sprawy podobnie, w zakresie zasady ciągłości planowania przestrzennego, oceniać należy jak w powołanym wyroku TK sytuację gdy wskutek zaniechania organu przez pewien okres czasu nie było uchwalonego planu miejscowego co wpływało na ceny nieruchomości, z sytuacją gdy taki plan obowiązywał, lecz później wskutek stwierdzenia jego nieważności został wyeliminowany z obrotu co również obciąża organy planistyczne i nie mogą one z tego tytułu uzyskiwać następnie korzyści, gdyż byłoby to niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i równości (art. 32 Konstytucji RP). Zaprezentowany pogląd TK ma więc bardziej generalny charakter, prowadzący do wniosku, iż zbywcy i nabywcy nieruchomości w okresie 2006-2014 kierowali się ustaleniami planu z 2006r., a nadto zmiana planu z 2014r. w wyniku jego uchwalenia wprowadzała prawie tożsame przeznaczenie nieruchomości spornej. Zatem pomijając te okoliczności tj. wyłączając z oceny plan z 2006r. rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił możliwości inwestycyjnych spornej nieruchomości. Skoro przeznaczenie z 2006 i 2013r. było prawie tożsame to nie można brać po uwagę 4 dniowej przerwy w obowiązywaniu planu jako naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego. Nie zostało zatem wykazane, iż zmiana wartości nieruchomości wynika ze zmiany planu.

Konkludując należy wskazać, że samo stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy oba te plany przewidywały tożsame przeznaczenie danego terenu, nie uzasadnia automatycznie nałożenia opłaty planistycznej w razie zbycia tej nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia nowego planu

Ponadto operat posiada istotne braki i niejasności, które dyskwalifikują go jako dowód w sprawie, ponieważ opisany w nim w tabeli III.2.3 i III.3.3 (k. 134 i 138 akt adm.) w zakresie obliczenia wielkości poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań w poz. 3 jako "możliwość zagospodarowania działki, przeznaczenie w miejscowym planie, inne ograniczenia" nie zostało udokumentowane żadnymi konkretnymi danymi z których zmiana ta miałaby wynikać. Nie podano zatem konkretnie na czym w stosunku do konkretnych nieruchomości porównywanych zmiana ta polega. Zatem wskazana tam wielkość oraz określony % nie został uzasadniony, powodując iż wnioski w nim zawarte są nielogiczne i niczym nieuzasadnione. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Z kolei organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Uchybienie organów w niniejszym postępowaniu to zatem błędna ocena prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 24 marca 2018 r., polegająca na bezpodstawnym zaaprobowaniu wyników bez ich zweryfikowania.

W ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego lub uzupełni istniejący operat, który uwzględniał będzie przedstawione powyżej poglądy prawne.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"a" i "c" oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.