Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 754/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 par. 1a, art. 17 par. 1a i 1b, art. 18, art. 23 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52 par. 1-3, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: Odpowiednie stosowanie art. 127 § 3 k.p.a. do zażalenia na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego oddalające skargę na bezczynność wierzyciela, będącego burmistrzem (prezydentem miasta, wójtem) w sprawie przywrócenia naruszonych stosunków wodnych, nakazanego ostateczną jego decyzją, polega na tym, że zamiast przewidzianego w tym przepisie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przysługuje zażalenie, z tym, że zażalenie to – wobec braku organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym – rozpoznaje to kolegium w innym składzie, jako organ nadzoru nad burmistrzem (prezydentem, wójtem) – wierzycielem w rozumieniu art. 23 § 3 u.p.e.a. Ustawodawca przewiduje bowiem środek zaskarżenia postanowienia o oddaleniu skargi na bezczynność wierzyciela, o którym stanowi art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w postaci zażalenia, o czym stanowi art. 6 § 1a i art. 17 § 1b u.p.e.a. Dla skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie bezczynności wierzyciela niezbędne jest zatem uprzednie wniesienie zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego. W przeciwnym razie skarga jest przedwczesna.

TEZY

Odpowiednie stosowanie art. 127 § 3 k.p.a. do zażalenia na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego oddalające skargę na bezczynność wierzyciela, będącego burmistrzem (prezydentem miasta, wójtem) w sprawie przywrócenia naruszonych stosunków wodnych, nakazanego ostateczną jego decyzją, polega na tym, że zamiast przewidzianego w tym przepisie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przysługuje zażalenie, z tym, że zażalenie to – wobec braku organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym – rozpoznaje to kolegium w innym składzie, jako organ nadzoru nad burmistrzem (prezydentem, wójtem) – wierzycielem w rozumieniu art. 23 § 3 u.p.e.a. Ustawodawca przewiduje bowiem środek zaskarżenia postanowienia o oddaleniu skargi na bezczynność wierzyciela, o którym stanowi art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w postaci zażalenia, o czym stanowi art. 6 § 1a i art. 17 § 1b u.p.e.a. Dla skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie bezczynności wierzyciela niezbędne jest zatem uprzednie wniesienie zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego. W przeciwnym razie skarga jest przedwczesna.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania decyzji dotyczącej naruszenia stosunków wodnych postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić z Funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącej A. S. wpis sądowy w wysokości 100 (sto) złotych zaksięgowany w dniu 30 listopada 2020 roku, pod pozycją [...]. a.bł.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 1427), zwanej u.p.e.a., oddaliło skargę A.S. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania decyzji Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych.

W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wskazało, że w dniu 20 sierpnia 2020r. skarżąca wystąpiła ze skargą na bezczynność wierzyciela, a Burmistrz W. stwierdził, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] r., w szczególności z uwagi na istotną zmianę warunków panujących w terenie. Kolegium wyjaśniło również, iż decyzja ta jest ostateczna i powinna podlegać wykonaniu.

Przywołując m.in. art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a., Kolegium wskazało, że organem egzekucyjnym w tej sprawie jest Burmistrz W. i zobowiązany jest on, zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., do podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Opieszałość wierzyciela w realizacji jego obowiązku dbania o wykonanie decyzji administracyjnej podlega zaskarżeniu, stosownie do art. 6 § 1a u.p.e.a.

W ocenie Kolegium, z uwagi na zmianę warunków panujących w terenie, jaka nastąpiła w okresie 17 lat od momentu wydania decyzji, tj. od [...] r., brak było podstaw do podejmowania określonych przepisami prawa czynności. Dodało, że na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., wszczęte postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu w sytuacji niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, a Burmistrz W. wskazał, że niewykonalność obowiązku wiąże się ze zmianą stanu faktycznego na gruncie. Ponadto Kolegium wskazało, że w zaistniałej sytuacji skarżąca powinna rozważyć możliwość wystąpienia z wnioskiem o wszczęcia postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych w trybie przewidzianym ustawą z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2020r., poz. 310 ze zm.).

W pouczeniu tego postanowienia Kolegium wskazało, że na to postanowienie nie przysługuje zażalenie; stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Skargę na to postanowienie – bez wnoszenia środka zaskarżenia - złożyła A. S., wskazując, że rezygnuje z prawa zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Burmistrza Miasta W. do załatwienia sprawy polegającej na wyegzekwowaniu prawomocnej decyzji z dnia [...] r., nakazującej właścicielowi działki 199 odkopanie rowu odwadniającego w terminie miesiąca oraz o zasądzenie kosztów postępowanie według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że pomimo upływu kilkunastu lat i ciągłego informowania Burmistrza o stanie sprawy, zasypany rów odwadniający nie został odkopany i z tego powodu dalej dochodzi do zalewania jej działki. Zdaniem skarżącej, stwierdzenie, że decyzja jest niewykonalna nie znajduje żadnego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Ponadto w ocenie skarżącej, Burmistrz Gminy i Miasta W. zajmował w tej sprawie wielokrotnie swoje stanowisko i zawsze było ono błędne oraz oparte na nieistniejących podstawach.

Przedstawiając stan sprawy skarżąca wskazała, że w dniu 13 listopada 2019r. Burmistrza Gminy i Miasta W. odpowiedzi na jej wniosek, poinformował, że decyzja została wykonana i rów został odtworzony, co było nieprawdą. Jednocześnie Burmistrz zlecił wykonanie drożności tego rowu, nie wspominając o niemożności wykonania. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie pismem z dnia 7 maja 2020r., nie wspominając o przeszkodach natury technicznej, pouczyło Burmistrza, iż to on jest organem właściwym do wyegzekwowania przedmiotowej decyzji. W ocenie zatem skarżącej, stanowisko to jest zbieżne z wcześniejszą opinią Powiatowego Zarządu Dróg w S. zawartą w piśmie z dnia 28 października 2019r., w którym wskazał na możliwość wykonania decyzji oraz zawarto informację, że Powiatowy Zarząd Dróg w S. zwrócił się do Burmistrza o wyegzekwowanie od właściciela działki 199 zapisów decyzji dotyczącej odtworzenia rowu. Nadto skarżąca wskazała, że Burmistrz wystąpił w dniu 22 maja 2020r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a jako powód wskazał naruszenia prawa w postaci wady decyzją, tj. wskazanie terminu jej wydania. Kolegium w dniu 8 czerwca 2020r. powiadomiło o niestwierdzeniu podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji; zaś w piśmie z dnia 26 czerwca 2020r. poinformowało skarżącą o niewykonalności decyzji z powodu braku dokumentacji, zmiany warunków w terenie oraz przedawnienia na podstawie ustawy Prawo wodne.

Skarżąca stwierdziła także, że brak jest dowodów na potwierdzenie niemożności wykonania decyzji z powodów wskazanych przez Burmistrza; niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może mieć miejsce dopiero na etapie wszczętego i prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a zgodnie z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., niewykonalność tego obowiązku może być podniesiona jako zarzut w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej.

W odpowiedzi na tą skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, iż skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia. Zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonym postanowieniu powinna była ona wystąpić do organu odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Możliwość rezygnacji z tej instytucji ma bowiem zastosowanie wyłącznie do decyzji.

Pismem z dnia 16 grudnia 2020r. skarżąca - ustosunkowując się do odpowiedzi organu na jej skargę - podtrzymała swój wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Burmistrza Miasta W. do załatwienia sprawy polegającej na wyegzekwowaniu wykonania prawomocnej decyzji z dnia [...] r. Ponadto podniosła, że biorąc pod uwagę art. 6 § 1a u.p.e.a., wskazujący, iż przysługuje zażalenie oraz pouczenie w zaskarżonym postanowieniu, w którym poinformowano, iż przysługuje jej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a także okoliczność, że Kolegium wypowiadało się negatywnie wielokrotnie w jej sprawie, zdaniem skarżącej zasadne było wystąpienie do Sądu. W ocenie skarżącej, skarga jest zasadna, ponieważ organ pozostaje bezczynny w egzekwowaniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn dotyczy w szczególności sytuacji, gdy skarżący złożył skargę pomimo niewyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły mu w administracyjnym toku instancji. Na mocy art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można bowiem wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy przy tym rozumieć – w myśl definicji legalnej zawartej w art. 52 § 2 p.p.s.a. - sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Wniesiona w tej sprawie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oddalające skargę skarżącej na bezczynność wierzyciela jest przedwczesna, bowiem skarżąca nie wyczerpała – wbrew regulacji art. 52 § 2 p.p.s.a. – przewidzianego w art. 6 § 1a w zw. z art. 17 § 1b u.p.e.a. środka zaskarżenia w postaci zażalenia.

Rozważając zaskarżalność rozstrzygnięć podejmowanych w oparciu o regulację ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tej sprawie na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego oddalające skargę na bezczynność burmistrza jako wierzyciela, należy w pierwszej kolejności zbadać przepisy tej ustawy. Ustawa ta stanowi bowiem akt szczególny w stosunku do k.p.a. i zawiera szereg własnych, odrębnych w stosunku do k.p.a. przepisów normujących kwestię zaskarżenia wydanych w toku postępowania egzekucyjnego postanowień, uwzględniających specyfikę postępowania egzekucyjnego. Stąd też przy odpowiednim stosowaniu w tym postępowaniu poszczególnych przepisów k.p.a. należy mieć na względzie regulację u.p.e.a., normującą określoną instytucję odrębnie. Przepisy k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym mają bowiem, co wynika nie tylko z art. 18, ale i z art. 17 § 1a i § 1b u.p.e.a., jedynie pomocnicze (subsydiarne), posiłkowe zastosowanie. Są one stosowane dopiero wówczas, gdy u.p.e.a. nie zawiera w danej kwestii regulacji prawnej w ogóle lub jej regulacja jest szczątkowa. Co równie ważne mają one zastosowanie nie wprost, lecz odpowiednio, co z kolei wymaga uwzględnienia specyfiki postępowania egzekucyjnego i egzekucji administracyjnej oraz dokonania koniecznych dostosowawczych korekt (modyfikacji) regulacji k.p.a. Powszechnie przyjmuje się, że "(o)dpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać, a nie modyfikować u.p.e.a. Wynika stąd konieczność selektywnego stosowania przepisów k.p.a. oraz niedopuszczalność ich stosowania w takich sprawach, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w u.p.e.a." (tak np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013r., II FSK 1789/11, LEX nr 1358261).

Wobec tego dla oceny dopuszczalności zaskarżenia postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela, wnoszonej w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a., konieczne jest rozważenie, czy u.p.e.a. zawiera odrębną regulację prawną zaskarżenia tegoż postanowienia. To zaś wiąże się z ustaleniem, czy ustawa egzekucyjna przewiduje na ten akt administracyjny środek zaskarżenia, którego uprzednie złożenie - o czym stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a. - warunkuje dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, a w dalszej kolejności, czy jego konstrukcja prawna w u.p.e.a. jest kompletna, czy też może wymaga subsydiarnego uzupełnienia przepisami k.p.a.

Sąd zauważa zatem, że skarga na bezczynność wierzyciela została uregulowana w art. 6 § 1a u.p.e.a. w zw. z art. 17 § 1b u.p.e.a. Stosownie do pierwszego z tych przepisów "na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie". W myśl drugiego z nich zaś "do zażaleń na postanowienia wydane w pierwszej instancji przez organy sprawujące nadzór w rozumieniu przepisów art. 23 albo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia". Natomiast na mocy art. 127 § 3 k.p.a. "od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Organem wyższego stopnia, a zarazem organem nadzoru, nad burmistrzem jako wierzycielem obowiązku niepieniężnego wynikającego z decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych jest – na mocy art. 23 § 1 i § 3 u.p.e.a. – samorządowe kolegium odwoławcze.

Uregulowana w tych przepisach skarga na bezczynność wierzyciela, będąca odrębną instytucją prawną od znanej k.p.a. skardze na bezczynność organu, stanowi szczególny środek ochrony prawnej "podmiotów zainteresowanych przeprowadzeniem egzekucji, w tym tych, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą obowiązek mają przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a wymienionej ustawy, co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego" (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r., II OSK 1588/06, LEX nr 503757). "Bezczynność wierzyciela w rozumieniu tego przepisu polega przy tym na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest więc bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku, i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Nadto, wierzyciel (będący w niektórych sytuacjach zarazem organem egzekucyjnym), będzie pozostawał w stanie bezczynności także wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym nie będzie podejmował stosowanych działań celem zastosowania środka egzekucyjnego" (tak wyrok NSA z dnia 30 listopada 2017r., II OSK 582/16, LEX nr 2598568).

Na gruncie analizowanej regulacji prawnej u.p.e.a. ustawodawca odrębnie normuje właściwość rzeczową organu wyższego stopnia, a organem właściwym do rozpoznania skargi na bezczynność wierzyciela, będącego organem jednostki samorządu terytorialnego, we wszczęciu i prowadzeniu egzekucji administracyjnej obowiązku przywrócenia stosunków wodnych jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, rozpoznające tę skargę jako organ pierwszej instancji i będące jednocześnie organem nadzoru nad organami tych jednostek. Wyraźnie też ustawodawca – wiedząc, że nad samorządowym kolegium odwoławczym nie ma organu wyższego stopnia – postanowił, że na postanowienie kolegium w przedmiocie bezczynności wierzyciela służy zażalenie. Postanowił tak nie tylko w art. 6 § 1a u.p.e.a., ale także – a może przede wszystkim – w art. 17 § 1b u.p.e.a. W obu tych przepisach ustawodawca wprost posługuje się pojęciem "zażalenie", a co istotniejsze w tym drugim stwierdza, że "do zażaleń na postanowienia (...) i "termin do wniesienia zażalenia". Przepisy te w literalnym brzmieniu są jasne i oczywiste, a nadto wyrażają jasną i klarowną intencję ustawodawcy, co z kolei zbędnym czyni dokonywanie jakiejkolwiek ich wykładni. Nie ma więc najmniejszej wątpliwości, że na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie bezczynności wierzyciela przysługuje zażalenie, nie zaś jak mogłoby wynikać z odpowiedniego stosowania art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1b u.p.e.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro zatem ustawa szczególna (u.p.e.a.) zawiera własną regulację w zakresie środka zaskarżenia od postanowienia kolegium oddalającego skargę na bezczynność wierzyciela i wprost jasno wskazuje na rodzaj oraz charakter środka zaskarżenia – to nie jest prawnie dopuszczalna (uprawniona) jej modyfikacja w drodze odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., pozostawiającego wszak organowi administracji dużą dozę dyskrecjonalności w ustaleniu tego środka i zaskarżalności rozstrzygnięcia. Prowadziłoby to w drodze zastosowania instytucji odpowiedniego zastosowania przepisów k.p.a. o środkach zaskarżenia – wbrew wyraźnej woli ustawodawcy – do nieuprawnionej ingerencji władzy wykonawczej w decyzję legislatywy co do sposobu normowania środków zaskarżenia na gruncie u.p.e.a. Wobec tej szczególnej regulacji u.p.e.a. odpowiednie stosowanie do zażalenia na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego oddalającego skargę na bezczynność wierzyciela przepisów art. 127 § 3 k.p.a. - o czym stanowi art. 17 § 1b u.p.e.a. - polega na jego stosowaniu z koniecznymi modyfikacjami, wynikającymi ze szczególnej regulacji u.p.e.a., w tym art. 17 § 1b u.p.e.a.

Sąd stwierdza zatem, że odpowiednie stosowanie art. 127 § 3 k.p.a. do zażalenia na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego oddalające skargę na bezczynność wierzyciela, będącego burmistrzem (prezydentem miasta, wójtem) w sprawie przywrócenia naruszonych stosunków wodnych, nakazanego ostateczną jego decyzją, polega na tym, że zamiast przewidzianego w tym przepisie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przysługuje zażalenie, z tym, że zażalenie to – wobec braku organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym – rozpoznaje to kolegium w innym składzie, jako organ nadzoru nad burmistrzem (prezydentem, wójtem) – wierzycielem w rozumieniu art. 23 § 3 u.p.e.a. Ustawodawca przewiduje bowiem środek zaskarżenia postanowienia o oddaleniu skargi na bezczynność wierzyciela, o którym stanowi art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w postaci zażalenia, o czym stanowi art. 6 § 1a i art. 17 § 1b u.p.e.a. Dla skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie bezczynności wierzyciela niezbędne jest zatem uprzednie wniesienie zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego. W przeciwnym razie skarga jest przedwczesna.

Powyższy pogląd jest zbieżny z prezentowanym w doktrynie prawa poglądem, choć sformułowanym dość ogólnie. Pogląd ten sprowadza się do stwierdzenia "(...) że do zażaleń na postanowienia wydane w pierwszej instancji przez organy sprawujące nadzór w rozumieniu przepisów art. 23 u.p.e.a., w tym samorządowe kolegium odwoławcze, albo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. Oznacza to, że w takich przypadkach zażalenie rozpatrują wskazane organy sprawujące nadzór albo Szef Krajowej Administracji Skarbowej" (tak P.Pietrasz [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Administracyjne postępowanie egzekucyjne i zabezpieczające, D.R.Kijowski (red.) tom III, cześć 1, pkt 4.2.24. czwarty akapit, s. 518).

Choć charakter prawny zażalenia rozpoznawanego przez ten sam organ, który rozpoznał sprawę w pierwszej instancji, w tej sprawie przez samorządowe kolegium odwoławcze, jest zbliżony do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, to jednak jest on odrębnym środkiem zaskarżenia, który nie został objęty regulacją art. 52 § 3 p.p.s.a. Taka konstrukcja prawna może budzić co prawda wątpliwości co do zasadności i celowości jej wprowadzenia oraz przyznania organowi, który rozpoznał sprawę w pierwszej instancji, uprawnienia do rozpoznania zażalenia na wydane przez ten organ postanowienie. Niemniej jednak nie jest ona odosobniona w polskim systemie prawnym. Na gruncie Ordynacji podatkowej przykładowo na postanowienie czy decyzję wydaną w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze przysługuje nie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, lecz odpowiednio zażalenie i odwołanie do tego samego kolegium (por. art. 221 o.p. czy art. 239 o.p.).

Zważywszy na powyższą regulację prawną – Sąd, po pierwsze, nie podziela stanowiska Kolegium tak co do pouczenia o zaskarżeniu objętego skargą postanowienia w drodze wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jak i wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu, iż skarga podlega odrzuceniu z uwagi na nie skorzystanie przez skarżącą z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Po drugie, Sąd stwierdza niesporną w tej sprawie okoliczność wniesienia przez skarżącą skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego bez wyczerpania przewidzianego prawem środka zaskarżenia w postaci zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego. Okoliczność tą przyznaje sama skarżąca w skardze oraz polemizując ze stanowiska Kolegium zawartym w odpowiedzi na skargę, w którym wnosi ono o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie środka zaskarżenia. Wadliwość tego poglądu Kolegium nie czyni jednakże skargi dopuszczalną. Powyższa okoliczność skutkuje odrzuceniem skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., jako wniesionej przedwcześnie z uwagi na niewyczerpanie wymaganego ustawą (u.p.e.a.) administracyjnego trybu zaskarżenia postanowienia oddalającego skargę na bezczynność wierzyciela w postaci wniesienia zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego. Odrzucenie skargi zaś jest równoznaczne z odmową merytorycznego rozpoznania skargi na tym etapie postępowania. Stwierdzenie powyższej okoliczności obliguje Sąd do odrzucenia skargi, nie posiada on bowiem w tym zakresie dyskrecjonalnych (swobodnych) uprawnień choćby z uwagi na wprowadzenie strony w błąd przez organ wadliwym pouczeniem. Ustawodawca nie przewidział takiej możliwości. Po trzecie, Sąd zauważa, iż powyższa niedopuszczalność skargi jest konsekwencją wadliwego pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu. W pouczeniu tym bowiem Kolegium stwierdziło, wbrew zaprezentowanej regulacji u.p.e.a., że na postanowienie w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela nie przysługuje zażalenie, lecz wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, z czym wiąże się uprawnienie strony do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z pominięciem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wadliwe pouczenie strony przez Kolegium nie może jednak – jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze - szkodzić stronie, która zastosowała się do wadliwego pouczenia i stosownie do obowiązującej regulacji prawnej skorzystała z prawa wniesienia skargi do sądu bez wyczerpania trybu zaskarżenia. Odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu zaskarżenia nie zamyka zatem skarżącej drogi do ponownego poddania sprawy sądowoadministracyjnej kontroli, bowiem po zwrocie akt Kolegium obowiązane będzie rozpoznać wniesioną w tej sprawie skargę jako zażalenie. Na to rozstrzygnięcie z kolei będzie przysługiwało skarżącej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego i poddania kontroli sądowej zasadności ewentualnego ponownego postanowienia o oddaleniu skargi na bezczynność wierzyciela.

Odrzucenie skargi skutkuje również zwrotem uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi. Stosownie bowiem do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

dc