Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 98/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Tomasz Świetlikowski, , Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu D. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2013 r. Kierownik BP ARiMR w S. przyznał W. N. jednolitą płatność obszarową (JPO) do powierzchni deklarowanej (80,92 ha) w wysokości 65 746,84 zł oraz uzupełniającą płatność podstawową (UPO) do powierzchni deklarowanej (80,92 ha) w wysokości 5 547,00 zł. Łączna kwota przyznanych płatności obszarowych wyniosła 71 293,95 zł. Przyznane płatności zostały przekazane [...] stycznia 2014 r. na rachunek bankowy beneficjenta wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W dniu [...] maja 2015 r. do organu wpłynął odpis skróconego aktu zgonu wystawiony przez Urząd Stanu Cywilnego w O., z którego wynika, iż W. N. zmarł w dniu [...] września 2013 r.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r., Kierownik BP ARiMR w S. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności na rok 2013, wszczętego na wniosek W. N., wskazując, że w sprawie nie nastąpiło w przeciągu 7 miesięcy od dnia śmierci W. N., wstąpienie spadkobiercy do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2013.

Pismem z [...] października 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. poinformował Kierownika BP ARiMR w S., że spadkobiercą po zmarłym W. N. jest D. N. (dalej: skarżący).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wszczął z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 8 ustawy o ARiMR, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które skierował do skarżącego.

W dniu [...] lutego 2017 r. skarżący przedłożył swój wniosek jako dowód o zawiadomieniu Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W. o nabyciu gospodarstwa rolnego na podstawie testamentu po zmarłym W. N. Natomiast [...] lutego 2017 r. do BP ARiMR w S. wpłynęło pismo pełnomocnika strony, w którym wniósł o dopuszczenie dowodu z:

- akt ANR we W. dotyczących umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] października 1993 r. wraz z wszelkimi aneksami i załącznikami na okoliczność ich treści, a w szczególności na okoliczność prowadzenia gospodarstwa rolnego W. N. wraz z małżonką i na okoliczność zawiadomienia organu administracji o nabyciu gospodarstwa w ustawowym terminie;

- akt Sądu Rejonowego w S., sygn. akt. [...] na okoliczność ich treści, a w szczególności na okoliczność daty prawomocności postanowienia w przedmiocie nabycia spadku w postaci gospodarstwa rolnego i niezwłocznego zgłoszenia do akt ANR we W. tego faktu;

- pisma z dnia [...] września 2013 r. na okoliczność zawiadomienia organu administracji o nabyciu gospodarstwa rolnego w ustawowym terminie.

W dniu [...] marca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.) oraz art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm., dalej zwana jako: ustawa o ARiMR), w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U., poz. 1551.), art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65), decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przez skarżącego w wysokości 71 293,95 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie jej uchylenie, zarzucając naruszenie:

- § 3a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U. z 2004 r., poz.90 ze zm.), przez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie, że ANR ma obowiązek udostępnić z urzędu ARiMR dane dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;

- art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 8 ustawy o ARiMR, przez jego zastosowanie i uznanie, iż skarżący pobrał nienależnie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kwocie 71 293,95 zł;

- art. 27 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez jego nieprawidłowe zastosowanie;

- art. 49 w/w ustawy przez jego nieprawidłowe zastosowanie i nie odstąpienie od ustalenia nienależnie pobranych płatności;

- art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., przez jego nieprawidłowe zastosowanie poprzez uznanie, iż istnieje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności;

- art. 7, 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich dokumentów w sprawie;

- art. 7 w zw. z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji czego postępowanie przed organem I instancji było wadliwe, brak było ustaleń stanu faktycznego i nie wyjaśniono istoty sprawy oraz dokonano dowolnej oceny zebranych dowodów;

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający faktu, iż strona działała w zaufaniu do działań organu I instancji oraz w zaufaniu do działania ANR, Oddział Terenowy we W.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z [...] grudnia 2017 r. WSA we W. oddalił w całości skargę na decyzję z [...] czerwca 2017 r. Na skutek wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej wyrokiem z [...] listopada 2018 r. uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie z uwagi na naruszenie przez Sąd I instancji regulacji zawartej w art. 64d § 1 p.p.s.a.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. skierowano sprawę do rozpoznania na rozprawie na podstawie art. 64d § 2 p.p.s.a.

Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja z [...] czerwca 2017 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu. (dalej: Dyrektor ARiMR), który działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 10 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 8 ustawy o ARiMR uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności przywołał przepisy prawne regulujące kwestie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, w tym m.in. art. 29 ustawy o ARiMR.

W realiach badanej sprawy organ odwoławczy podzielił pogląd, iż decyzja przyznająca zmarłemu dopłaty, jako doręczona po jego śmierci, nie weszła do obrotu prawnego i tym samym nie wywołała skutków prawnych. Stąd wypłacone w oparciu o tę decyzję płatności mają status nienależnie pobranych. Uznał jednak, że organ I instancji poza ustaleniem, że skarżący jest jedynym spadkobiercą po zmarłym

ojcu nie poczynił żadnych dodatkowych czynności zmierzających do ustalenia kto faktycznie pobrał środki z konta zmarłego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ zwrócił się z pismem do banku, w którym zmarły posiadał rachunek bankowy w celu wyjaśnienia okoliczności dotyczących pobrania nienależnej kwoty płatności w wysokości 71 293,95 zł. Organ I instancji nie wezwał również do wyjaśnień strony w celu ustalenia czy to faktycznie ona pobrała środki z konta zmarłego oraz nie wyjaśnił, czy do rachunku bankowego zmarłego miały dostęp inne osoby poza skarżącym.

W ocenie Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. organ administracji zobowiązany był do skrupulatnego i adekwatnego do zaistniałego stanu faktycznego zweryfikowania, czy w przedmiotowej sprawie faktycznie skarżący pobrał nienależne płatności obszarowe za rok 2013. Niewystarczającym jest jedynie ustalenie, iż strona jest jedynym spadkobiercą po zmarłym.

Dalej organ wskazał, że w każdym przypadku stwierdzenia wypłaty nienależnych lub nadmiernych płatności, należy dochodzić zwrotu płatności dokonanej na rzecz osoby nieuprawnionej. Za taką należy zaś uznać każdą, która podejmie wypłacone przez Agencję środki. Organ zauważył, że krąg podmiotów, na rzecz których możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależenie lub nadmiernie pobranych płatności, wyznacza sformułowanie "pobranych środków" z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, które należy rozumieć jako rzeczywiste pobranie środków (pobranie z rachunku bankowego), a jeżeli rzeczywiste pobranie nie nastąpiło, bądź nie można jednoznacznie ustalić, kto te środki pobrał - jako uprawnienie do ich pobrania.

Organ odwoławczy wyszczególnił, że w realiach badanej sprawy należy w pierwszej kolejności podjąć czynności zmierzające do ustalenia tożsamości osoby, która faktycznie pobrała płatności z konta zmarłego. Jeśli natomiast okaże się, że nie można jednoznacznie tego ustalić, dopiero wówczas należy podjąć czynności zmierzające do ustalenia osoby, która jest lub była uprawniona do pobrania tych środków. W tym celu organ winien:

- wystąpić do banku prowadzącego rachunek zmarłego w celu ustalenia osoby, która wypłaciła środki finansowe przekazane na ten rachunek;

- podjąć próbę ustalenia tożsamości osób, które pobrały płatności na podstawie innych źródeł (np. zeznań świadków);

- wystąpić do organów ścigania z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

Za potrzebne organ odwoławczy uznał również wezwanie strony do złożenia stosownego oświadczenia o pobraniu bądź niepobraniu nienależnych środków z konta zmarłego.

Dalej organ II instancji wskazał, że organ I instancji w uzasadnieniu podjętej decyzji nie odniósł się do żądania strony dopuszczenia dowodu z akt Sądu Rejonowego w S., sygn. akt. [...] na okoliczność ich treści, a w szczególności na okoliczność daty prawomocności postanowienia w przedmiocie nabycia spadku w postaci gospodarstwa rolnego i niezwłocznego zgłoszenia do akt ANR we W. tego faktu oraz pisma z dnia [...] września 2013 r. na okoliczność zawiadomienia organu administracji o nabyciu gospodarstwa rolnego w ustawowym terminie. Nadto organ I instancji w ogóle nie odniósł się do przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności określonych w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 lub art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95.

Mając na względzie wyszczególnione wyżej uchybienia organ odwoławczy stwierdził, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nosiło znamiona naruszenia przepisów prawa procesowego, które nakazują organom wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie. Tym samym koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz umorzenie postępowania w całości, jak również zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art 29 ust. 1a ustawy o ARiMR przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż skarżący pobrał nienależne świadczenie podczas gdy środki pochodzące z płatności bezpośrednich wpłynęły na rachunek bankowy W. N. i tym samym weszły do masy spadkowej po zmarłym, a nie zostały pobrane przez skarżącego bezpośrednio od Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i tym samym nie stanowiły nienależnego świadczenia;

- art. 27 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego przez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE ) 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, przez jego nieprawidłowe zastosowanie poprzez uznanie, iż istnieje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego;

- § 3a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r., w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów zmienionego Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2016 r., poprzez jego niezastosowania i nie uwzględnienie, że Agencja Nieruchomości Rolnych ma obowiązek udostępnić z urzędu ARiMR dane, dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwu zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez Agencję Nieruchomości Rolnych.

W uzasadnieniu strona podniosła, iż organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. Nadto zaprzeczono, aby skarżący był zobowiązany do zwrotu pobranych płatności bezpośrednich wobec ich nienależnego pobrania, jak również zaprzeczono, aby w ogóle skarżący pobrał w sposób nienależyty płatności bezpośrednie i aby stanowiły one nienależne świadczenie. W tym kontekście strona wyjaśniła, że przelanie środków w ramach płatności bezpośrednich na rzecz W. N. nastąpiło po zawiadomieniu przez skarżącego ANR o śmierci W. N., która to była zobowiązana do udostępnienia z urzędu ARiMR danych zawartych w rejestrach i ewidencjach. Tym samym ARiMR w chwili przelewania środków pieniężnych na rzecz zmarłego winna posiadać informację, o tym iż przelewa środki na konto zmarłego. Brak z kolei wymaganego przepisami prawa współdziałania powyższych organów nie może stanowić przesłanki do obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu płatności bezpośrednich.

Skarżący podniósł, iż sporne środki zostały wpłacone na konto W. N. jako spadkodawcy skarżącego i wchodziły w skład masy spadkowej.

W odpowiedzi na organ wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego co do zasadności umorzenia postępowania organ wyjaśnił, że żądanie to jest niezasadne, gdyż warunkiem podjęcia przez organ rozstrzygnięcia merytorycznego jest uprzednie rzetelne ustalenie stanu faktycznego. Tego zaś w niniejszej sprawie zabrakło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprzeciw nie jest zasadny.

WSA w obecnym składzie orzekał po uchyleniu przez NSA poprzedniego wyroku wydanego w tej sprawie. Sąd w pierwszej kolejności skierował sprzeciw do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a następnie na podstawie art. 2 p.p.s.a. przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawę.

Przedmiotem badania Sądu pod kątem legalności było rozstrzygnięcie Dyrektora ARiMR uchylające decyzję organu I instancji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i ustalenia czy zachodziły przesłanki żądania od skarżącego zwrotu kwot przelanych na rachunek zmarłego W. N. tytułem płatności JPO za 2013 r.

Sprzeciw dotyczył zatem rozstrzygnięcia kasacyjnego, a więc nie rozstrzygającego merytorycznie sprawy co do istoty, a jednie przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd powinien więc wyłącznie zbadać, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia decyzji, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty.

Podkreślić jednocześnie trzeba, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest wadliwa.

Zasady ustalania i odzyskiwania kwot nienależnie pobranych płatności reguluje ustawa z dnia 9 maja 2018 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 29 ust. 1a przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2). Podkreślić przy tym należy, że obowiązek odzyskiwana kwot nienależnie zapłaconych, pochodzących z funduszy Unii Europejskiej nakładają na państwo członkowskie przepisy unijne. Wskazać w tym kontekście trzeba na rozporządzenie Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zastąpione następnie rozporządzeniem Nr 1306/2013. Zgodnie z art. 58 rozporządzenia 1306/2013: 1. Państwa członkowskie przyjmują, w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, a także podejmują wszelkie inne środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności w celu: a) kontroli zgodności z prawem i prawidłowości operacji finansowanych przez fundusze; b) zapewnienia skutecznego zapobiegania nadużyciom finansowym, w szczególności w obszarach o zwiększonym poziomie ryzyka, które będzie miało charakter odstraszający, z uwzględnieniem kosztów i korzyści, jak również proporcjonalności takich środków; c) zapobiegania nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym, ich wykrywania i usuwania; d) nakładania skutecznych, odstraszających oraz proporcjonalnych kar zgodnie z prawem unijnym, a w przypadku braku stosownych przepisów - zgodnie z prawem krajowym oraz, w razie konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych; e) odzyskiwania nienależnych płatności wraz z odsetkami oraz, w razie konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych. 2. Państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. W konsekwencji powołany wyżej art. 29 ustawy o ARiMR wypełnia powyższe zalecenia, formułując procedurę zwrotu kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych tytułem pomocy finansowej, wypłacanej przez Agencję.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że bezspornie decyzja z [...] listopada 2013 r., którą Kierownik ARiMR przyznał W. N. jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność podstawową w łącznej wysokości 71.293,95 zł, została wydana już po śmierci wnioskodawcy, który zmarł [...] września 2013 r. Niewątpliwie także [...] stycznia 2014 r. przyznane płatności zostały przekazane na rachunek bankowy beneficjenta wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie było więc ustalenie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w art. 29 ustawy o ARiMR, jeśli tak, to kto dokonał takiego pobrania środków oraz określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.

Zgodnie z poglądami judykatury jak i doktryny decyzja administracyjna wydana wobec osoby zmarłej jest uznawana za decyzję nieistniejącą. Oznacza to, że nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych, nie wchodzi bowiem do obrotu prawnego. Zmarły nie staje się, co oczywiste, beneficjentem płatności, a przekazana przez organ kwota pieniężna nie jest płatnością we właściwym, prawnym tego słowa znaczeniu, zrealizowaną w ramach powstałego na podstawie decyzji administracyjnej stosunku publicznoprawnego. Należy zatem podkreślić, że wobec śmierci W. N. przed wydaniem decyzji przyznającej płatność, nie doszło do powstania stosunku publicznoprawnego skonkretyzowanego indywidualnym aktem administracyjnym w postaci decyzji administracyjnej, z którego wynikałoby prawo W. N. do otrzymania płatności. W konsekwencji kwota przekazana na rachunek bankowy wnioskodawcy, na podstawie decyzji nieistniejącej stanowiła kwotę nienależnie pobraną, nie wchodzącą do masy spadkowej, podlegającą zwrotowi przez podmiot, który te świadczenia pobrał – stosownie do art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR.

Wskazać należy, że ustawa o ARiMR nie definiuje pojęcia "pobrania środków publicznych". Należy zatem wskazać, że chodzi tu o wzięcie tych środków jako zapłatę, wynagrodzenie lub przydział (tak: Słownik Języka Polskiego PWN wydanie internetowe spj.pwn.pl), ewentualnie z innego tytułu bądź też w ogóle bez tytułu prawnego, co jednakże implikuje uzyskanie korzyści materialnej po stronie podmiotu pobierającego, czyli stanowi przysporzenie. Zgodzić należy się zatem z organem odwoławczym, że za osobę nieuprawnioną do pobrania płatności należy uznać każdą osobę, która podejmie wypłacone przez Agencję środki. Jak słusznie podkreślił Dyrektor ARiMR krąg podmiotów zobowiązanych do zwrotu nienależnych płatności wyznacza sformułowanie "pobranych środków" z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR które należy rozumieć jako rzeczywiste pobranie środków (pobranie z rachunku bankowego), a jeżeli rzeczywiste pobranie nie nastąpiło, bądź nie można jednoznacznie ustalić, kto te środki pobrał (poza szczególnymi sytuacjami nie sposób bowiem przyporządkować środków pieniężnych wypłaconych przez Agencję na rachunek bankowy do konkretnej wypłaty środków z tego rachunku) - jako uprawnienie do ich pobrania.

W sprawie środki przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy stanowiły kwoty nienależnie pobrane, bowiem zostały wypłacone na podstawie decyzji nieistniejącej, która nie weszła do obrotu prawnego. Skoro zatem wnioskodawca, na którego rachunek bankowy zostały przekazane płatności zmarł, konieczne stało się ustalenie podmiotu, zobowiązanego do zwrotu tych płatności.

Należy wskazać, że w myśl art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego prawa i obowiązki zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów Księgi IV Kodeksu cywilnego. Z akt sprawy wynika, że przelanie środków na rachunek W. N. nastąpiło już po jego zgonie. W świetle powyższego, uznać trzeba, że środki, które przelała Agencja, wpłynęły już na rachunek, którego aktywa należały - na zasadach regulowanych prawem spadkowym – do spadkobiercy/ spadkobierców. Niemniej jednak, jak już wspomniano, środki przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy przez Agencję były środkami nienależnie pobranym z racji tego, że ich podstawę stanowiła decyzja, która nie weszła do obrotu prawnego (decyzja nieistniejąca), ponieważ w chwili jej wydania jej adresat nie żył. W konsekwencji środki te zostały przelane bez podstawy prawnej i nie weszły w skład masy spadkowej.

W świetle powyższego za słuszne i uzasadnione należy uznać stanowisko Dyrektora ARiMR, zgodnie z którym w sprawie konieczne jest ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości kto pobrał środki z rachunku bankowego W. N. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że konieczne jest powtórzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie czynności zmierzające do ustalenia tożsamości osoby, która faktycznie pobrała płatności z konta zmarłego. Jeśli natomiast okaże się, że nie można jednoznacznie ustalić, kto pobrał te środki, dopiero wówczas należy podjąć czynności zmierzające do ustalenia osoby, która jest lub była uprawniona do pobrania tych środków z rachunku zmarłego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. organ podał zarówno zakres koniecznych w sprawie ustaleń, jak również wskazał środki, jakie winien w takim wypadku zastosować organ I instancji, precyzując, że w celu ustalenia osoby, która faktycznie pobrała środki z konta zmarłego organ I instancji winien wystąpić do banku prowadzącego rachunek zmarłego w celu ustalenia osoby, która wypłaciła środki finansowe przekazane na rachunek zmarłego, ewentualnie w dalszej kolejności podjąć próbę ustalenia tożsamości osób, które pobrały płatności na podstawie innych źródeł (np. zeznań świadków), a nadto wezwać stronę do złożenia stosownego oświadczenia o pobraniu bądź niepobraniu nienależnych środków z konta zmarłego W. N.

Zasadnie także organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nie odniósł się do żądania strony dopuszczenia dowodu z akt Sądu Rejonowego w S., sygn. akt. [...] na okoliczność ich treści, a w szczególności na okoliczność daty prawomocności postanowienia w przedmiocie nabycia spadku w postaci gospodarstwa rolnego i niezwłocznego zgłoszenia do akt ANR we W. tego faktu oraz pisma z dnia [...] września 2013 r. na okoliczność zawiadomienia organu administracji o nabyciu gospodarstwa rolnego w ustawowym terminie. Nadto organ I instancji w ogóle nie odniósł się do przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności określonych w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 lub art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zasadnie i w zgodzie z obowiązującymi regulacjami prawnymi Dyrektor ARiMR na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wskazany w zaskarżonej decyzji i aprobowany przez Sąd w orzekającym składzie rozmiar i zakres, w jakim postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia nie jest na tyle nieznaczny, by było możliwe usunięcie tych braków na etapie postępowania odwoławczego. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania opiera się na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy administracji publicznej. Jej naruszenie stanowiłoby zatem ingerencję w przewidziane przepisami prawa uprawnienie stron do weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w administracyjnym toku instancji. Podkreślić także trzeba, że skoro organ odwoławczy nie rozstrzygał sprawy merytorycznie to tym samym odniesienie się przez Sąd do podniesionych zarzutów byłoby przedwczesne.

Rozstrzygając sprzeciw Sąd na podstawie art. 64e ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", ocenia jedynie istnienie przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy w sprawie dostrzegł szereg uchybień procesowych w postępowaniu przed organem I instancji, które uniemożliwiły wydanie decyzji merytorycznej.

Reasumując, z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.