Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1332/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: IB-[...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [...] zlokalizowanej w miejscowości [...], obręb [...].

Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [...] zlokalizowanej w miejscowości [...], obręb [...].

Regionalny Zarząd Gospodarki w [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...] zarzucając wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez udzielenie pozwolenia na budowę na działce położonej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, objętej ustawowym zakazem wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych zgodnie z art. 88 l ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) oraz naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) i wydanie decyzji bez uprzedniego uzyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, tj. decyzji zwalniającej od zakazów wykonywania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, o której mowa w art. 88 l ust. 2 Prawo wodne, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej k.p.a.

O wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] zawiadomił strony pismem z [...] stycznia 2018 r., znak: [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

[...] wniósł w terminie odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu prowadzonemu w trybie zwykłym.

Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2017 r., poz. 1332 ze zm., według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z akt sprawy wynika, że działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2010 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. nr [...], poz. [...]).

Ze znajdującego się w aktach organu stopnia podstawowego wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wynika, że działka nr ewid. [...], położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem "MU" - tereny zabudowy mieszanej mieszkaniowej i usługowej, a niewielka jej część na obszarze oznaczonym symbolem "RL1" - tereny rolne zagrożone powodzią. Przy czym projektowana inwestycja znajduje się w całości na terenie oznaczonym symbolem "MU" (por. proj. bud. projekt zagospodarowania terenu, Nr rys. M1, s.17; wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, załącznik nr 1, akta organu stopnia podstawowego, s. 1).

Zgodnie z przepisem § 18 pkt. 1 ww. miejscowego planu, wyznacza się tereny zabudowy mieszanej mieszkaniowej i usługowej oznaczone symbolem "MU", dla których ustala się następujące warunki:

teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej lub zwartej; projektowany - budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z instalacjami i urządzeniami infrastruktury technicznej (zob. proj. bud., 1. Przedmiot inwestycji, s. 15);

nieprzekraczalne linie zabudowy na przedłużeniu istniejącej zabudowy od strony dróg publicznych lub zgodnie z rysunkiem planu; w przypadku projektowanej inwestycji linia zabudowy nie została przekroczona (zob. proj. bud. projekt zagospodarowania terenu, Nr rys. M1, s.17);

maksymalna wysokość obiektów - trzy kondygnacje do 9,0 m mierzone od poziomu terenu do poziomu najwyższego okapu i nie większa niż 15,0 m mierzona od poziomu terenu do poziomu kalenicy; projektowana - budynek jednorodzinny jedno kondygnacyjny o wysokości 3,17 m do okapu, o wysokości 6, 97 m w kalenicy (zob. proj. bud. opis budowlany, s. 19; Przekrój pionowy A-A, nr rys. 5, s. 63);

dachy strome, kryte dachówką, o kącie nachylenia od 20° do 40°; projektowany - dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 25° (zob. proj. bud., Rzut dachu, nr rys. 4, s. 62);

realizacja obsługi parkingowej na terenie posiadanej działki, projektowana obsługa parkingowa na terenie działki (zob. projekt zagospodarowania terenu, nr rys. M1, s.17);

zachowanie min. 30 % powierzchni użytkowej działki jako biologicznie czynnej; projektowana powierzchnia biologicznie czynna - 86,64 % powierzchni działki (zob. proj. bud., 4. Zestawienie powierzchni..., s. 15).

W związku z powyższym GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

Z ustaleń poczynionych przez GINB wynika, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] przy piśmie z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], przekazał Staroście [...] mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego sporządzone przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Jednocześnie przy ww. piśmie RZGW w [...] przekazał Staroście [...] podsumowanie przepisów prawnych w zakresie uwzględniania map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analiza ww. map zagrożenia powodziowego wykazała, że działka nr ewid. [...], obręb ewid. [...] zlokalizowana jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat.

W związku z powyższym GINB podkreślił, że Starosta [...], wydając kontrolowaną decyzję z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], niewątpliwie miał wiedzę, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Ponadto, z uzasadnienia decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lutego 2019 r. nr [...], znak: [...] (wydanej po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] września 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią i niepowodującego zanieczyszczenia wód na terenie działki nr ewid. [...], z obrębu 0001, [...], m. [...]), wynika, że "W analizowanym przypadku dokumentem pozwalającym na określenie lokalizacji terenu prowadzenia robót w ramach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią są mapy zagrożenia powodziowego opracowane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, obowiązujące od dnia 15 kwietnia 2015 r. Na podstawie obowiązujących map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...] - [...] [...]) ustalono, że działka o nr ewid. [...] z obrębu [...][...], znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Warty, w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 100 lat). Rzędne zwierciadła wody na wysokości ww. działki wynoszą przy przepływie Q1% - 27,54 m n.p.m., a przy przepływie Q10% - 27,11 m n.p.m. Biorąc pod uwagę rzędne terenu tj. 26,5- 26,8 m n.p.m., należy mieć na uwadze, że teren ten w przypadku wystąpienia wody 1% będzie pokryty wodą o głębokości 74-104 cm. (...) Należy mieć na uwadze, że mapy zagrożenia powodziowego na podstawie których określono położenie terenu przedmiotowej działki w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują od 15 kwietnia 2015 r. Zgodnie z powyższym z uwagi na datę uchwalenia wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przedstawia on aktualnych informacji w zakresie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i wynikających z tego ograniczeń".

Stosownie do art. 88 l ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 - obowiązującego na dzień wydania spornej decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...]), na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym m. in. wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych.

Natomiast zgodnie z art. 88 I ust. 2 Prawa wodnego, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym.

Zgodnie z brzmieniem § 50.1 pkt 1 ww. miejscowego planu, w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią rzeki Warty, którego granice określono na rysunku planu zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Natomiast stosownie do treści § 50.1 ust. 2 pkt 1 ww. miejscowego planu, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach, o których mowa w ust. 1, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1.

Wprawdzie organ stopnia powiatowego wydał kontrolowaną decyzję z [...] września 2017 r. nr [...], w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie uwzględniał obowiązujących na dzień wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, to jednak jak wskazano powyżej Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] przy piśmie z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], przekazał Staroście [...] mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego.

Z ww. map zagrożenia powodziowego obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], wynika, że działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycje znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Warty, w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 100 lat).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że jedną z płaszczyzn weryfikacji wniosku o pozwolenie na budowę jest zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego analiza wymogu posiadania przez inwestora niezbędnych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. O tym jakie dokumenty inwestor jest zobowiązany przedłożyć decydują realia konkretnej inwestycji. Niewątpliwie warunkiem umożliwiającym realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr ewid. [...], było uzyskanie zwolnienia, o którym stanowi art. 88 I ust. 2 ustawy -Prawo wodne. Jak podnosi się w orzecznictwie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z uchybieniem obowiązków wskazanych w art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego stanowi dla organu wyższego stopnia podstawę do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2057/09, LEX nr 607036). Do przykładów konkretyzujących taki rodzaj spraw należy zaliczyć wydanie pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, czy też przyzwolenie na rozbudowę budynku w odległościach mniejszych niż 3 m od granicy działki bez uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 478/07, LEX nr 468720; wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 965/14, LEX nr 1729880). Mając na uwadze powyższe wytyczne interpretacyjne GINB uznał, że wydanie pozwolenia na budowę bez sprawdzenia, czy inwestor uprzednio uzyskał wymaganą prawem decyzję, która to dopiero umożliwia inwestorowi skuteczne wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę stanowi rażące naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym organ stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 88 I ust. 1 pkt 1 oraz art. 88 I ust. 2 Prawa wodnego, z uwagi na nieuzyskanie przez inwestora przed wydaniem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającej od zakazu, o którym mowa art. 88 I ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażąco naruszone wskazane powyżej przepisy, są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Organ II instancji stwierdził, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wszelkie unormowania dotyczące ochrony gruntów przed powodzią winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ minimalizują zagrożenie powodziowe i gwarantują bezpieczeństwo na obszarach znajdujących się w sąsiedztwie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego byłoby próbą obejścia przepisu art. 88 I ust. 1 Prawa wodnego zakazującego budowy obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią chyba, że inwestor uzyskał decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającą od ww. zakazu.

GINB podkreślił przy tym, że organ stopnia powiatowego miał wiedzę, że działka nr ewid. 58 znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki Warty, zaś inwestor nie uzyskał decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającej od zakazu, o którym mowa art. 88 I ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji, GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], wniósł [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie objętym zagrożeniem powodziowym i skarżący miał obowiązek uzyskania zezwolenia o którym mowa w art. 88 l ust. 2 ustawy Prawo wodne, co w konsekwencji skutkowało błędną konstatacją, że decyzja Starosty Międzyrzeckiego z 1 września 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

b) pominięcie istotnej okoliczności, że miejscowy plan zagospodarowania Gminy [...] uchwalony w 2010 r. został uzgodniony z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w [...], a RZGW nie wnosił do tego planu żadnych zastrzeżeń i nie stwierdzono wówczas, aby działka nr [...] należąca do skarżącego znajdowała się na terenie zagrożonym powodzią; gdyby tak było wówczas zostałoby to uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i teren obejmujący działkę nr [...] nie zostałby zakwalifikowany w ww. miejscowym planie do kategorii MU, tj. terenu zabudowy mieszanej mieszkaniowej i usługowej;

c) błędnym ustaleniu, że rzędne terenu działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego wynoszą 26,5 - 26,8 m.n.p.m., podczas gdy z mapy sytuacyjno-wysokościowej z 6 maja 2019 r. sporządzonej przez uprawnionego geodetę te rzędne wynoszą 27,8-27,9 m.n.p.m., co oznacza, że przedmiotowa działka nie znajduje się na poziomie zagrożonym powodzią (porównując rzędne zwierciadła wody rzeki Warty wynoszące przy przepływie Q1% - 27,54 m n.p.m., a przy przepływie Q10% - 27,11 m n.p.m.); w konsekwencji skarżący nie miał obowiązku uzyskana zezwolenia RZGW w [...] (obecnie Wody Polskie), o którym mowa w art. 88 l ust. 2 ustawy - Prawo wodne;

d) brak wszechstronnych rozważań w zakresie przesłanek, na które powołuje się organ I Instancji, dotyczące zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłanki oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu który został naruszony, oraz racji ekonomicznych i gospodarczych skutków, które wywołuje decyzja, których to uchybień nie uwzględnił organ II Instancji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja Starosty [...] z [...] września 2017 r. została wydana na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2010 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2010 r. nr 91, poz. 1313), który stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący i będący podstawą do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; pominięcie racji ekonomicznych, jak również społeczno-gospodarczych skutków zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

b) art. 88 l ust. 1 ustawy - Prawo wodne, poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez udzielenie pozwolenia na budowę na działce położonej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią objętej ustawowym zakazem wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych, podczas gdy założenie, że działka znajduje się na zagrożonym powodzią terenie zostało oparte na mapie zagrożenia powodziowego nr N-33-127-B-b-4 powstałej w 2015 r., która to jest jedynie dokumentem technicznym, niemającym mocy prawnej i która to nie została zweryfikowana w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. pod względem prawidłowości jej wykonania, legalności i odzwierciedlenia stanu faktycznego nieruchomości należącej do skarżącego;

c) art. 88 l ust. 2 ustawy - Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że skarżący miał w niniejszej sprawie obowiązek uzyskania decyzji zwalniającej od zakazów, o których mowa w art. 88 l ust. 1.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [...] zlokalizowanej w miejscowości [...], obręb [...].

Na wstępie wskazać należy, że kontrolowane przez Sąd decyzje zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie organu dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zauważyć również trzeba, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W efekcie, Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania orzeczenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i podziela ocenę tego organu w zakresie stwierdzenia nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wada zaistniała w rozpatrywanej sprawie, gdyż decyzja Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca

[...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [...] zlokalizowanej w miejscowości [...], obręb [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 88 I ust. 1 pkt 1 oraz art. 88 I ust. 2 Prawa wodnego.

Należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że Starosta [...] decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę na działce położonej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, objętej ustawowym zakazem wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych zgodnie z art. 88 l ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Wobec powyższego zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że powyższa decyzja Starosty [...] z [...] września 2017 r. narusza art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ została wydana bez uprzedniego uzyskania przez inwestora, wymaganej przepisami szczególnymi, decyzji zwalniającej od zakazów wykonywania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, o której mowa w art. 88 l ust. 2 Prawo wodne.

Rozwijając powyższe wskazać należy, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 88 l ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 - obowiązujący na dzień wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...]), zgodnie z którym: na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym m. in. wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych.

Natomiast art. 88 I ust. 2 Prawa wodnego, stanowi, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym.

Z akt sprawy wynika, że działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2010 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. nr [...], poz. [...]). Ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wynika, że działka nr ewid. [...], położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem "MU" - tereny zabudowy mieszanej mieszkaniowej i usługowej, a niewielka jej część na obszarze oznaczonym symbolem "RL1" - tereny rolne zagrożone powodzią. Przy czym projektowana inwestycja znajduje się w całości na terenie oznaczonym symbolem "MU" (por. proj. bud. projekt zagospodarowania terenu, Nr rys. M1, s.17; wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, załącznik nr 1, akta organu stopnia podstawowego, s. 1).

Zgodnie z § 50.1 pkt 1 ww. miejscowego planu, w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią rzeki Warty, którego granice określono na rysunku planu zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Natomiast stosownie do treści § 50.1 ust. 2 pkt 1 ww. miejscowego planu, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach, o których mowa w ust. 1, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1.

Ponadto, z akt sprawy wynika, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] przy piśmie z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], przekazał Staroście [...] mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego sporządzone przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Jednocześnie przy ww. piśmie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] przekazał Staroście [...] podsumowanie przepisów prawnych w zakresie uwzględniania map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza ww. map zagrożenia powodziowego wykazała, że działka nr ewid. [...], obręb ewid. [...] zlokalizowana jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat.

Ponadto, ze znajdującej się w aktach sprawy, decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lutego 2019 r. nr [...], znak: [...] (wydanej po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] września 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią i niepowodującego zanieczyszczenia wód na terenie działki nr ewid. [...], z obrębu [...],[...], m. [...]), wynika, że "W analizowanym przypadku dokumentem pozwalającym na określenie lokalizacji terenu prowadzenia robót w ramach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią są mapy zagrożenia powodziowego opracowane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, obowiązujące od dnia [...] kwietnia 2015 r. Na podstawie obowiązujących map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...] - os. [...][...]) ustalono, że działka o nr ewid. [...] z obrębu [...][...], znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Warty, w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 100 lat). Rzędne zwierciadła wody na wysokości ww. działki wynoszą przy przepływie Q1% - 27,54 m n.p.m., a przy przepływie Q10% - 27,11 m n.p.m. Biorąc pod uwagę rzędne terenu tj. 26,5- 26,8 m n.p.m., należy mieć na uwadze, że teren ten w przypadku wystąpienia wody 1% będzie pokryty wodą o głębokości 74-104 cm. (...) Należy mieć na uwadze, że mapy zagrożenia powodziowego na podstawie których określono położenie terenu przedmiotowej działki w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują od 15 kwietnia 2015 r. Zgodnie z powyższym z uwagi na datę uchwalenia wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przedstawia on aktualnych informacji w zakresie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i wynikających z tego ograniczeń".

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że warunkiem umożliwiającym realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr ewid. [...], było uzyskanie przez skarżącego zwolnienia, o którym stanowi art. 88 I ust. 2 ustawy - Prawo wodne.

W konsekwencji zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 88 I ust. 1 pkt 1 oraz art. 88 I ust. 2 Prawa wodnego, ponieważ skarżący nie uzyskał przed wydaniem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającej od zakazu, o którym mowa art. 88 I ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Wobec powyższego, Sąd uznał rozważania organów obu instancji za prawidłowe, a zarzuty skargi za niezasadne.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego. Sąd podkreśla, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę organ dokonał prawidłowych i jednoznacznych ustaleń, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołał i zastosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że nie naruszają one prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nie naruszający ww. zasad. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zaś wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skargi, a zaskarżoną decyzję uznał za prawidłową. Odnośnie treści skargi Sąd zauważa nadto, że tryb nadzwyczajny, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie stanowi kolejnej instancji postępowania administracyjnego, a odrębne postępowanie, którego istotą jest ustalenie, czy badany akt jest dotknięty jedną z kwalifikowanych wad nieważności. Nie może być więc traktowany jako "kolejna instancja" służąca zwalczaniu stanowiska organu administracji publicznej wyrażonego w decyzji ostatecznej, nadto - prawomocnej.

Ponadto, Sąd podkreśla, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie miał na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności oraz, że z uwagi na tryb w jakim orzeka, obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanej decyzji. Organ prawidłowo uwzględnił, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonej decyzji, że w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym (samodzielnym i niezależnym od postępowania zwykłego) inne są obowiązki organu, które to ukierunkowane są wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). W konsekwencji, organ ten słuszne stwierdził, że weryfikowana decyzja jest dotknięta wadą nieważności.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał wyczerpującej analizy stanu faktycznego sprawy i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to zawiera ocenę badanego orzeczenia (i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.).

Nie można zgodzić się ze skarżącym, że organy pominęły, że miejscowy plan zagospodarowania Gminy [...] uchwalony został w 2010 r., czyli ponad 5 lat wcześniej niż pojawiły się mapy zagrożeń powodziowych. Skarżący podniósł, że ww. miejscowy plan zagospodarowania nie zawierał żadnych zastrzeżeń i nie stwierdzono wówczas, aby działka nr [...] należąca do skarżącego znajdowała się na terenie zagrożonym powodzią. Sąd stwierdza, że istotnie mapy zagrożenia powodziowego na podstawie których określono położenie terenu przedmiotowej działki w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują od 15 kwietnia 2015 r., natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2010 r. Ponadto, stwierdzić należy, że miejscowy plan nie uwzględniał obowiązujących na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. na 1 września 2017 r., obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (plan nie został zaktualizowany), jednak to nie oznacza, że nie należy stosować map zagrożenia powodziowego tylko z tego powodu, że nie zostały ujęte i zaktualizowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, z akt sprawy wynika, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] przy piśmie z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], przekazał Staroście [...] mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego. Z ww. map zagrożenia powodziowego obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...], wynika, że działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycje znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Warty, w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 100 lat). W związku z powyższym stwierdzić należy, że Starosta [...], wydając kontrolowaną decyzję z [...] września 2017 r. nr [...] niewątpliwie miał wiedzę, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Bez znaczenia jest również zarzut skarżącego, że mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego nie wpłynęły do wszystkich komórek organizacyjnych starostwa; nie ulega wątpliwości, że informacje te zostały przekazane Staroście, który jest odpowiedzialny za zapewnienie warunków sprawnej organizacji pracy oraz praworządnego i efektywnego funkcjonowania starostwa.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, Sąd stwierdza, że nie można zgodzić się ze skarżącym, że organy błędnie ustaliły rzędne terenu działki nr [...] uznając, że wynoszą 26,5 - 26,8 m.n.p.m. Skarżący podniósł, że z mapy sytuacyjno-wysokościowej z 6 maja 2019 r., sporządzonej na wniosek skarżącego, przez uprawnionego geodetę, te rzędne wynoszą 27,8-27,9 m.n.p.m., co oznacza, że przedmiotowa działka nie znajduje się na poziomie zagrożonym powodzią i skarżący nie miał obowiązku uzyskana zezwolenia, o którym mowa w art. 88 l ust. 2 ustawy - Prawo wodne. Sąd zauważa, że przedstawiona przez skarżącego mapa sytuacyjno-wysokościowa została wykonana 6 maja 2019 r., natomiast jak zostało już wcześniej stwierdzone organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie stwierdzenia nieważności w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, t.j. w dniu 1 września 2017 r. Ze znajdujących się w aktach sprawy, obowiązujących na dzień wydania kontrolowanej decyzji map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...] - os. [...][...]) wynika, że rzędne terenu działki skarżącego o nr ewid. [...] wynoszą 26,5 - 26,8 m n.p.m., co prawidłowo zostało ustalone przez organy. Natomiast podniesienie terenu działki skarżącego w latach następnych nie ma wpływu na ustalenie, że na dzień wydania kontrolowanej decyzji działka skarżącego znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia. Ponadto, zauważyć należy, że decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] września 2017 r., znak: TP.7503.11.2017.Il (utrzymaną w mocy decyzją Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lutego 2019 r. nr [...]) nakazano skarżącemu przywrócenie stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią poprzez usunięcie składowanej ziemi przy płocie, składowanych materiałów oraz tymczasowego budynku blaszanego z obszaru szczególnego zagrożenia powodzią na działce nr ewid. [...].

Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec braku przez organ rozważań w zakresie: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu który został naruszony, oraz racji ekonomicznych i gospodarczych skutków, które wywołuje decyzja. Skarżący podniósł, że praktycznie wybudował już dom na działce nr [...] i unieważnienie decyzji z [...] września 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pociągnie za sobą nieodwracalne skutki. W ocenie Sądu, skarżący posiadał wiedzę, że realizuje budowę budynku mieszkalnego na działce znajdującej się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Z akt sprawy wynika bowiem, że już 11 lipca 2017 r. (a więc jeszcze przed wydaniem kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej skarżącemu przywrócenie stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią i niepowodującego zanieczyszczenia wód na działce nr ewid. [...] w związku z wybudowaniem przez skarżącego tymczasowego budynku blaszanego oraz wykonaniem ogrodzenia na działce nr ewid. [...]. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzji z [...] września 2017 r., znak: [...] (utrzymanej w mocy decyzją Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lutego 2019 r. nr [...]) nakazującej skarżącemu przywrócenie stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią poprzez usunięcie składowanej ziemi przy płocie, składowanych materiałów oraz tymczasowego budynku blaszanego z obszaru szczególnego zagrożenia powodzią na działce nr ewid. [...]. Z powyższej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] września 2017 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowa działka znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i skarżący miał obowiązek uzyskania zwolnienia, o którym mowa w art. 88 l ust. 2 ustawy - Prawo wodne, od zakazów wykonywania robót budowanych; pomimo tego skarżący rozpoczął i prawie zakończył budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Ponadto z treści decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] września 2017 r. wynika, że inwestor już 1 sierpnia 2017 r. wystąpił z wnioskiem o zwolnienie od zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, związanych z realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na działce nr ewid. [...]. Oznacza to, że inwestor jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę miał pełną świadomość położenia działki na terenie szczególnego zagrożenia powodzią i konieczności uzyskania stosownego zwolnienia zgodnie z Prawem wodnym.

W ocenie Sądu, należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że wszelkie unormowania dotyczące ochrony gruntów przed powodzią winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ minimalizują zagrożenie powodziowe i gwarantują bezpieczeństwo na obszarach znajdujących się w sąsiedztwie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

Przy czym podkreślić należy, że wskazywana w ustawie ochrona przed powodzią i zagrożeniem powodziowym dotyczy nie tyko działki skarżącego ale całego obszaru zagrożenia powodziowego określonego w opracowanej dla tych celów mapie. Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego byłoby próbą obejścia przepisu art. 88 I ust. 1 Prawa wodnego zakazującego budowy obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią chyba, że inwestor uzyskał decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającą od ww. zakazu.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 88 l ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo wodne, poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że działka skarżącego znajduje się na zagrożonym powodzią terenie - oparte na mapie zagrożenia powodziowego powstałej w 2015 r., która to jest jedynie dokumentem technicznym, niemającym mocy prawnej i która nie została zweryfikowana w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. Sąd stwierdza, że mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego są to dokumenty planistyczne i stanowią w praktyce nietechniczny środek ochrony przeciwpowodziowej mający na celu ograniczenie potencjalnych negatywnych konsekwencji powodzi. Celem powstania tych dokumentów jest właściwe zarządzanie ryzykiem jakie może stwarzać powódź dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, gospodarki. Mapy stanowią podstawę dla racjonalnego planowania przestrzennego na obszarach zagrożonych powodzią, a tym samym dla ograniczania negatywnych skutków powodzi.

Oczywiście stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie oznacza automatycznie obowiązku rozbiórki zrealizowanych obiektów. Rolą postępowania legalizacyjnego będzie doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem i aktualnym stanem faktycznym.

W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty podniesione w skardze nie znajdują oparcia w przepisach prawa i nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.