Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1034/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 37 ust. 1 i 2, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1034/15

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania decyzją z dnia [...].04.2015r. nr [...], znak [...]wydaną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z póżn. zm., dalej p.b.) i art. 40 w związku z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej Prawo budowlane z 1974r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) nakazał wykonanie następujących przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia budynku gospodarczego zlokalizowanego na działach przy ul. [...] i [...] w Poznaniu, do stanu zgodnego z przepisami:

1. rozbiórkę części budynku gospodarczego w pasie o szerokości około [...] m na działce nr [...] (arkusz [...], obręb [...]) wzdłuż granicy z działką nr [...] (arkusz [...], obręb [...]) do granicy wymienionych wyżej działek i wykonanie na działce nr [...] (arkusz [...], obręb [...]) ściany bez otworów okiennych i drzwiowych,

2. Rozbiórkę części budynku gospodarczego w pasie o szerokości około [...]m na działce nr [...] (arkusz [...], obręb [...]) wzdłuż granicy z działką nr [...] (arkusz [...], obręb [...]) i wykonanie w odległości [...] m od granicy z działką nr [...] (arkusz [...], obręb [...]) ściany bez otworów okiennych i drzwiowych.

Wskazano, że przeróbki te powinny być wykonane w terminie 3 miesięcy od dnia uostatecznienia się niniejszej decyzji przez W. R. (dalej skarżącego) w obrębie będącej jego własnością działki nr [...] (arkusz [...], obręb [...]) oraz przez J. K., w obrębie będącej jej własnością działki nr [...] (arkusz [...], obręb [...]) w sposób przedstawiony na załączniku graficznym nr 1 do w/w decyzji.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że dnia [...] sierpnia 2013 r. do PINB dla Miasta Poznania wpłynął wniosek J. K. i J. K. o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku gospodarczego znajdującego się na nieruchomościach przy ul. [...] i [...] w Poznaniu. Z wniosku wynikało, że budynek znajduje się w części na działce będącej własnością wnioskodawców i w części na działce sąsiedniej. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia [...] października 2013 r. na nieruchomości przy ul. [...] skarżący wyjaśnił, że budynek wykorzystywany jest do celów gospodarczych.

W trakcie kolejnej kontroli, przeprowadzonej dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie przedstawionego w trakcie kontroli protokołu przeglądu technicznego budynku ustalono, że wymaga on przeprowadzenia robót remontowych. Z protokółu tego nie wynikało natomiast, aby budynek powodował zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo zagrożenie dla mienia.

Dnia [...] listopada 2013 r. wpłynęło pismo J. K. i J. K., którzy wnieśli o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku wskazując, że budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę w roku [...] i znajduje się obecnie w nieodpowiednim stanie technicznym. Nadto zakwestionowali ustalenia co do stanu technicznego przedmiotowego budynku. Wyjaśnili, że w wyniku dokonanego w roku [...] zniesienia współwłasności działki nr [...] i wydzielenia z niej dwóch działek o nr [...] i [...] przedmiotowy budynek znajduje się obecnie na dwóch działkach geodezyjnych.

Organ I instancji ustalił, że właścicielami wymienionych wyżej działek są: J. K.(działka nr [...]) i W. R.(działka nr [...]).

W dniu [...] października 2014 r. przeprowadzono czynności kontrolne osobno na nieruchomości przy ul. [...] i [...]. Ustalono, że w przeważającej części budynek położony jest na działce nr [...] należącej do skarżącego, a w części pozostałej na działce nr [...] należącej do J. K. Pełnomocnik skarżącego oświadczył w trakcie kontroli, że według wiedzy jego mocodawcy, budynek został wybudowany w latach 60-tych XX wieku przez J. R. Ustalono, że wejście do budynku znajduje się na działce skarżącego, natomiast na działce J. K. (primo voto R.) znajduje się ściana szczytowa o długości około [...] m i dwa odcinki ścian podłużnych o długościach po około [...] m każda. Ponadto ustalono, że budynek znajduje się w odległości około [...] m od granicy z działką nr [...] będącej własnością Miasta Poznania. Na wymienionej wyżej działce nr [...] stwierdzono zabudowę zlokalizowaną bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] i nr [...] (ark. [...], obręb [...]). W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzanych na nieruchomości przy ul. [...] J. R. oświadczyła, że budynek gospodarczy będący przedmiotem niniejszego postępowania, został wybudowany na przełomie lat 50-tych i 60-tych XX wieku bez pozwolenia na budowę. Oświadczyła również, że była w tym czasie właścicielką terenu, na którym budynek ten był w całości wybudowany. Okoliczność, że budynek znajdował się pierwotnie na jednej działce potwierdza decyzja Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia [...] stycznia 2003 r. sygn. [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości wraz z załącznikiem graficznym.

Ustalono ponadto, że teren na którym znajduje się budynek będący przedmiotem postępowania, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Jeżyce 3, uchwalonym przez Radę Miasta Poznania dnia 20 listopada 2001 r. (uchwała nr LXXUI/857/III/2001 - publikacja Dz. U. Woj. Wlkp., z 2001 r., Nr 162, poz. 4483). Budynek znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem 1M. Jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zgodnie z § 5 ust. 3b wymienionego wyżej m.p.z.p. na działce budowlanej dopuszczalne jest usytuowanie budynku pomocniczego, przy czym w § 5 ust. 3k zawarte jest ograniczenie powierzchni takiego budynku do 40 m2.

PINB wyjaśnił, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku na działce nr [...] wynosi obecnie [...] m2, a więc przekracza dopuszczoną miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powierzchnię 40 m2. Po dokonaniu, wskazanej w sentencji niniejszej decyzji przeróbki, jego powierzchnia będzie wynosić [...] m2 i nie będzie naruszać zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji przyjął, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Nie budzi także wątpliwości, że budynek ten został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. Obie strony postępowania wskazują bowiem, że jego budowa miała miejsce w latach 50-tych albo na przełomie lat 50-tych i 60-tych XX wieku.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie stanowiły przepisy obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego budynku rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. z 1939 r.. nr 34, poz. 216 z późn. zm., dalej Prawo budowlane z 1928r.) w art.332-335. Także w myśl art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r., nr 7, poz. 46 z późn. zm., dalej Prawo budowlane z 1961r.) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r., Nr 38, poz. 197) budowa obiektów budowlanych, w tym tymczasowych obiektów budowlanych wymagała pozwolenia na budowę.

Budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę wypełnia hipotezę art. 48 p.b. Zgodnie z art. 103 ust. 2 p.b. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Pod pojęciem "przepisy dotychczasowe" należy rozumieć przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Artykuł 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Artykuł 40 Prawa budowlanego z 1974r. stanowi, że w przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej, popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 p.b., winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji, a w razie braku planu z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Artykuł 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być tak rozumiany, by na jego podstawie możliwa była eliminacja samowoli budowlanej powstałej przed laty, ale pozostającej w kolizji z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym. Zawarte w art. 103 ust. 2 p.b. odesłanie do przepisów dotychczasowych odnosi się wyłącznie do ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie zaś do poprzednio obowiązujących przepisów. Z kolei zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. sformułowanie, ujęte w czasie teraźniejszym, należy rozumieć jako wymóg dokonania oceny zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wydawania decyzji. Organ powinien zatem badać zgodność budowy z przepisami budowlanymi z okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym z daty podejmowania decyzji. Przez przepisy o planowaniu przestrzennym należy rozumieć aktualnie obowiązujący plan miejscowy, a w razie jego braku, decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto o konieczności zgodności inwestycji z aktualnymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym przesądził wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 (OTK-A nr 11 z 2007 r., poz.160).

W niniejszym przypadku nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych we wskazanym wyżej przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Obowiązujący aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację budynku gospodarczego, przy ograniczeniu jego powierzchni do 40 m2. Budynek ten nie powoduje także niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dlatego stwierdzono, że nie ma podstaw do wydania przewidzianego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku.

Według PINB zaszła konieczność wydania, przewidzianego w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazu wykonania określonych zmian i przeróbek, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami, to jest przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi aktualnie i przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi przed datą wejścia w życie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zauważono, że obowiązujący obecnie, dla działek przy ul. [...] i [...], m.p.z.p. ogranicza powierzchnię zabudowy dla budynków gospodarczych do 40 m2. Ponadto usytuowanie budynku musi być zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, w niniejszym przypadku z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 z późn. zm.). Zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia budynki powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Odstępstwo od tej zasady dotyczy budynku gospodarczego i sformułowane jest w § 13 wskazanego wyżej rozporządzenia. Przepis ten dopuszcza sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Ponadto budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce.

W ocenie PINB wykonanie przeróbki przedmiotowego budynku, przez jego częściową rozbiórkę i wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych na granicy działek doprowadzi do zgodności ze wskazanymi wyżej przepisami techniczno-budowlanymi. Podkreślono, że obowiązujący m.p.z.p. nie zawiera zapisów zabraniających sytuowania budynków przy granicy działek.

W związku z tym, że przedmiotowy budynek znajduje się w odległości około [...] m od granicy, z należącą do Miasta Poznania działką nr [...] konieczne było również dokonanie jego przeróbki w pasie wzdłuż granicy z wymienioną wyżej działką. Dla zapewnienia zgodności usytuowania budynku ze wskazanymi wyżej przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 z późn. zm.) odległości ta powinna wynosić co najmniej 3 m - dla ściany bez otworów okiennych i drzwiowych. W niniejszym przypadku nie może mieć zastosowania przepis §12 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia, który dopuszcza, przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, zmniejszenie odległości określonych w ust. 1, przy zachowaniu odległości pomiędzy budynkiem istniejącym a projektowanym nie mniejszej niż 8 m. Na wymienionej wyżej, należącej do Miasta Poznania sąsiedniej działce nr [...] istnieje bowiem zabudowa bezpośrednio przy granicy działek, co skutkuje tym, że odległość między zabudowana obu działkach wynosi około [...] m.

W ocenie organu I instancji wskazany w sentencji jego decyzji zakres przeróbek budynku doprowadzi do stanu zgodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie jego powierzchni oraz do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie usytuowania na działce.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł W. R. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz podanie w uzasadnieniu decyzji przepisów prawa nie obowiązujących w czasie kiedy budynek powstał.

Zarzucił, że organ nadzoru budowlanego nie wziął pod uwagę, iż wydzielenie działki nastąpiło pomiędzy osobami z najbliższym stopniem pokrewieństwa (brat i siostra), zatem istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż w czasie dokonywania podziału nieruchomości pomiędzy osobami bezpośrednio spokrewnionymi wskutek pomyłki i niedopatrzenia wydzielono działki nie w granicy spornego (istniejącego) budynku, lecz w sposób opisany powyżej. Sporny budynek użytkowany był jako budynek mieszkalny a nie budynek gospodarczy. Fakt używania budynku na cele mieszkalne potwierdzają wpisy w księgach wieczystych, informacje zawarte w geodezji jak i fakt, iż poprzedni właściciele byli zameldowani w ww. budynku, co w przypadku budynku gospodarczego byłoby niemożliwe. Mieszkalną funkcję budynku potwierdza także to, że jego skład wchodziły takie pomieszczenia jak pokój, kuchnia i weranda. Jego zdaniem skoro budynek ten nie jest budynkiem gospodarczym, lecz budynkiem mieszkalnym, to nie mają zastosowania przepisy ograniczające jego powierzchnię.

Zarzucił nadto, że PINB błędnie podał, że sporny budynek usytuowano w odległości [...] m od granicy z działką nr [...], podczas gdy faktyczna odległość wynosi [...] m. Ponadto działka nr [...] nie jest zabudowana budynkiem, znajduje się tam obiekt tymczasowy.

Nie mają zastosowania do istniejącego budynku mieszkalnego wybudowanego w 1959 r. warunki określone w planie zagospodarowania przestrzennego Jeżyce 3 uchwalonym przez Radę Miasta Poznania 20 listopada 2001 r., tj. po upływie 42 lat od daty powstania i użytkowania ww. budynku.

Przepisy Prawa budowlanego z 1928r. nie określały w jaki sposób należy zgłosić zakończoną budowę domku jednorodzinnego, a takim budynkiem jest sporny budynek.

Skarżący zarzucił niewiarygodność złożonych w toku postępowania wyjaśnień J. K. (R.) z uwagi na jej wiek oraz stan zdrowia. W akcie notarialnym przedstawionym w trakcie pierwszej kontroli w sposób jednoznaczny określono, iż jego przedmiotem jest nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym.

Warunkiem wydania decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego jest wcześniejsze ustalenie aktualnego stanu technicznego przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Ponadto zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego określenie w decyzji terminu rozbiórki obiektu budowlanego nie znajduje podstawy w przepisach ustawy Prawo budowlane (patrz wyroki NSA IV SA 1160/97 1995.10.15; NSA IV SA 2776/98 1999.08.06), bowiem przepisy milczą na temat takiego terminu. Jeśli zatem w decyzji określono termin wykonania rozbiórki, można stwierdzić, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a tym samym jest nieważna.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...].10.2015r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części, dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót i zamiast tego orzekł, iż przedmiotowe przeróbki powinny być wykonane w terminie do dnia [...] kwietnia 2016r. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że z protokołu sporządzonego podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB dnia [...] października 2013r. wynika, ze na działce nr [...] przy ul. [...] w Poznaniu znajduje się m.in. budynek gospodarczy parterowy z poddaszem, częściowo podpiwniczony, murowany z cegieł pełnych, strop betonowy, dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej kryty dachówką, weranda jednospadowa o dachu płaskim, murowana z cegieł. Podczas kontroli skarżący oświadczył, że obiekt nie posiada instalacji wewnętrznych, spełnia wyłącznie charakter gospodarczy i służy do przechowywania narzędzi. W/w obiekt został określony jako budynek gospodarczy także w protokole przeglądu pięcioletniego sprawności technicznej obiektu, z którego wynika, iż obiekt powstał w [...] r. jako budynek mieszkalny, natomiast od [...]r. jest on użytkowany jako budynek gospodarczy. Z kolei J. R. oświadczyła do protokołu sporządzonego przez PINB dnia [...] października 2014r., że była inwestorem budowy budynku i powstał on na przełomie lat 50-tych i 60-tych ubiegłego wieku bez pozwolenia na budowę, a ponadto był wykorzystywany do celów gospodarczych.

Organ II instancji przyjął, że przedmiotowy obiekt prawdopodobnie powstał jako budynek mieszkalny, jednakże od [...] r. jest on użytkowany jedynie jako budynek gospodarczy. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 15 czerwca 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) przez budynek gospodarczy należy rozumieć "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych ". Zdaniem WWINB przedmiot postępowania aktualnie odpowiada powyższej definicji - nie jest on zamieszkały (na działce znajduje się nowy budynek mieszkalny) i służy do przechowywania narzędzi (protokół sporządzony przez PINB dnia [...] października 2013r.). Uznano więc, że jest on budynkiem gospodarczym.

Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1974r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Podobne regulacje zostały w Prawie budowlanym z 1928r. (art. 332-335) Budowa obiektów budowlanych oraz tymczasowych obiektów budowlanych wymagała pozwolenia na budowę także w świetle art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961r.

W świetle art. 103 ust. 2 p.b. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

WWINB przyjął, że przedmiotem niniejszej sprawy jest obiekt wybudowany na przełomie lat 50-tych i 60-tych ubiegłego wieku i znajdują tu zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Organ odwoławczy powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013r. o sygn. II OSK 1711/11, (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzono w nim, że "Jeżeli zakończenie budowy obiektu budowlanego nastąpiło w 1963 r., a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r., nie ma podstaw poszukiwać dalszego odesłania do przepisów z chwili realizacji obiektu, tj. do Prawa budowlanego z 1961 r. Wprowadzając ustawę z 1974 r., ustawodawca zdecydował o stosowaniu nowej ustawy wprost, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. Z tych też przyczyn dla oceny skutków samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego, dla realizacji, którego wymagane było pozwolenie na budowę, właściwą było p.b. z 1974r."

W przypadku braku pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Zgodnie z nim "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Natomiast w świetle art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. w przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tejże ustawy odpowiedni organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Z powyższego wynika, że jedynie wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. daje możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu - po ewentualnym dokonaniu zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśniono, że "przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji, "(wyrok NSA z 4 stycznia 2012r. sygn. II OSK 1978/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym należy dokonać analizy obiektu pod kątem jego zgodności z przepisami określającymi warunki techniczne w dacie jego budowy i w przypadku ich naruszenia nakazać dostosowanie budynku do przepisów aktualnie obowiązujących.

Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 16 grudnia 2013r. (II OPS 2/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "należy przyjąć, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. "

W toku postępowania ustalono, że teren działek nr [...] i [...] (arkusz [...], obręb [...]) objęty jest ustaleniami uchwały nr LXXIII/857/III/2001 Rady Miasta Poznania z dnia 20 listopada 200Ir. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Jeżyce 3 w Poznaniu (dalej: m.p.z.p.) oraz znajduje się na terenie określonym w w/w planie jako 1M - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z planu miejscowego wynika, iż:

- dopuszcza on budowę domów mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych (§ 5 ust. 1a m.p.z.p.);

* na działce możliwe jest usytuowanie tylko jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku pomocniczego, jeżeli pozwolą na to wymiary działki (§ 5 ust. 3 b m.p.z.p.);

* maksymalna powierzchnia zabudowy budynku pomocniczego wynosi 40 m (§5 ust. 3 k m.p.z.p.).

Z powyższego wynika, że m.p.z.p. dopuszcza możliwość zlokalizowania tylko jednego budynku mieszkalnego na działce oraz budynku pomocniczego o powierzchni zabudowy do 40 m. Przedmiotowy budynek nie jest już budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym - jest on budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy [...]m2 służącym głównie do przechowywania narzędzi. Podkreślono, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność nakazania przymusowej rozbiórki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r.

Z art. 178 i art. 277 rozporządzenia o prawie budowlanym z 1939r. wynika, że budynki powinny być wznoszone bezpośrednio przy granicy działki, albo w odległości co najmniej 3 metrów od granicy w przypadku braku otworów okiennych i drzwiowych lub w odległości 4m w przypadku budynków posiadających otwory prowadzące do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W niniejszej sprawie przedmiotowy budynek znajduje się częściowo na terenie działki nr [...] oraz w odległości ok. [...]m od granicy z działką nr [...]. Ponadto PINB słusznie wskazał, że podobne regulacje zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (dz. U. z 1980r. nr 17, poz. 62 ze zm.).

W ocenie WWINB budynek narusza ustalenia zarówno aktualnie obowiązującego m.p.z.p. (powierzchnia budynku jest większa niż dopuszczalna), jak i przepisów o warunkach technicznych obowiązujących w dacie wykonania budynku oraz w dacie przystąpienia do użytkowania budynku jako budynku gospodarczego (budynek znajduje się częściowo na sąsiedniej działce oraz zbyt blisko granicy z drugą działką), w związku z czym konieczne jest wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, o których mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974r.

Bez znaczenia pozostaje data dokonania podziału wcześniej istniejącej działki na działki nr [...] i [...], gdyż organy nadzoru budowlanego nie są organami właściwymi do dokonania oceny, czy podział został przeprowadzony prawidłowo. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się aktualnie na terenie dwóch działek. Organ I instancji prawidłowo ustalił zakres robót niezbędnych do wykonania w celu wyeliminowania naruszeń oraz sporządził załącznik do decyzji wskazujący część obiektu, którą należy rozebrać.

Mając na uwadze fakt, iż termin wskazany w zaskarżonej decyzji na wykonanie obowiązków w niej określonych przypada na okres zimowy, co może utrudnić wykonanie obowiązków, WWINB zmienił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej w/w terminów (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na zakres nakładanych robót WWINB wyznaczył termin wykonania obowiązku do dnia [...] kwietnia 2016r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł W. R. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB dla Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2015r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania PINB dla Miasta Poznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1.Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 80, art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa materialnego oraz właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego; nienależytą i nierzetelną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającą się między innymi w błędnej ocenie przyjętego przez organ stanu faktycznego,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 w zw. z art. 37 Prawa budowlane z 1974r. poprzez nakazanie częściowej rozbiórki obiektu bez wykazania przesłanki wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami.

W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację z odwołania. Dodatkowo zarzucono, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów zawartych w odwołaniu. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wskazał przepisów merytorycznych na podstawie których oparł swoje rozstrzygnięcie. Zawiłe wskazywanie podstaw prawnych w uzasadnieniu nie spełnia warunku z art. 107 § 1 k.p.a. z którego wynika że decyzja powinna zawierać między innymi, powołanie podstawy prawnej.

Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów, natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji,(por. niepublikowany wyrok NSA w Poznaniu z dnia 23 lutego 1988 r., SA/Po 1317/87,

Organ II instancji zdaniem skarżącego naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto w sposób niewłaściwy przeprowadził postępowanie dowodowe, co doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych. Ustalenia organu zostały poczynione jedynie w oparciu o fakty przyjęte przez organ I instancji, pomimo, iż skarżący między innymi w odwołaniu wskazywał na uchybienia. Ustalenia organów oparte są na dowolnym uznaniu i domniemaniu co do stanu faktycznego i nie wskazują konkretnych nie budzących wątpliwości dowodów.

W ocenie skarżącego organ II instancji opierając się na informacji J. K. - osoby w podeszłym wieku - nie dokonał należytej i wnikliwej jej analizy. Informacje co do przeznaczenia budynku, daty jego wybudowania, remontów organ czerpie z oświadczeń, których interpretacja jest niezgodna z wiedzą i intencją skarżącego, a co doprowadziło do mylnego uznania, że budynek jest budynkiem gospodarczym.

W przedmiotowym postępowaniu organy administracji na żadnym etapie postępowania nie wykazały, że budynek został wybudowany niezgodnie z przepisami, opierając tak istotny dowód jedynie na budzącym wątpliwości co do wiarygodności oświadczeniu osoby w bardzo podeszłym wieku.

Przepisy Prawa budowlanego z 1928r. obowiązujące w czasie oddania budynku do użytku nie określały w jaki sposób należy zgłosić zakończoną budowę domku jednorodzinnego, a takim budynkiem jest budynek objęty niniejszą decyzją. Wszelkie dokumenty związane z realizacją budynku przechowywane były przez uprawnione organy przez okres 10 lat. Rozpatrując czysto hipotetycznie, iż dokumentacja związana ze wznoszeniem budynków jest kategorią A dokumentów to minął już najdłuższy 50 letni okres przechowywania dokumentacji, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego.

Organ odwoławczy nie odniósł się do części okoliczności wskazanych w odwołaniu i nie wziął ich pod uwagę pomimo, że organ jest obowiązany do takiego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, aby w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość, zaś strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009r., sygn. akt SA/Wa ).

Podkreślono, że bez dokonania należytej oceny stanu faktycznego przyjęto, iż jest to budynek gospodarczy pomimo nie wykazania, że kiedykolwiek nastąpiła formalnie zmiana jego sposobu użytkowania. Zaakcentowano, że organ I i II instancji nakazał wykonanie przeróbek w oparciu o art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, które to prace budowlane faktycznie sprowadzają się do częściowej rozbiórki obiektu.

Obecny właściciel nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa, zatem nie może ponosić negatywnych konsekwencji działania osób trzecich.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej Prawo budowlane z 1974r.)

Zasadniczo Sąd orzekający aprobuje tok rozumowania i argumentację zaprezentowaną przez organy obu instancji.

Wskazać należy, że postępowanie w sprawach samowoli budowlanej prowadzone jest z urzędu w ramach przysługujących organom nadzoru kompetencji i obowiązków. Sąd kontroluje zatem nie to, czy organ spełnił żądania osoby zgłaszającej samowolę budowlaną, lecz czy prawidłowo - tzn. zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami - przeprowadził dane postępowanie i wydał rozstrzygnięcie zgodne z przepisami prawa materialnego – w tym wypadku z przepisami ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Należy też przypomnieć, iż przedmiotem postępowania wszczętego przez organy nadzoru budowlanego nie mogą być wszelkie roboty budowlane, lecz tylko takie, które podlegają jurysdykcji tych organów, a więc wymagające w tym przypadku pozwolenia na budowę. Nadto przedmiotem takiego postępowania ze strony organów nadzoru budowlanego mogą być tylko roboty budowlane już wykonane bez pozwolenia lub zgłoszenia, lub wykonane niezgodnie z udzielonym pozwoleniem bądź przyjętym zgłoszeniem. Nie mogą być zaś przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego dopiero planowane roboty budowlane.

Rolą i zadaniem organów nadzoru budowlanego w przypadkach stwierdzenia samowoli budowlanej jest usunięcie skutków tej samowoli i doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu orzekającego – wbrew zarzutowi skargi – uzasadnienie decyzji organu II instancji spełnia wymogi określone dyspozycją art.107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił na jakiej podstawie prawnej wydał taką, a nie inną decyzję. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że organ nie przytoczył przepisów prawa wbrew dyspozycji art.107 § 3 k.p.a. WWINB powołał zastosowane przez niego przepisy prawa, przytoczył ich treść i wskazał miejsce publikacji. Niewątpliwie utrudnienie w rozpatrywanym przypadku polega na konieczności stosowania przepisów z różnych okresów czasu i występowaniu norm intertemporalnych. Jednak w ocenie Sądu organ odwoławczy nie dopuścił się tego rodzaju naruszeń normy art.107 § 3 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, skarżący posiadał profesjonalnego pełnomocnika, który posiadając fachową wiedzę nie miał problemu ze zrozumieniem istoty argumentacji organu odwoławczego.

Odnosząc się dalej do zarzutów natury procesowej Sąd orzekający stanął na stanowisku, że organy obu instancji prawidłowo i wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe i właściwie ustaliły stan faktyczny. Nie można się zgodzić z zarzutem, że ustalenia organów oparte są na dowolnym uznaniu i domniemaniu co do stanu faktycznego i nie wskazują konkretnych nie budzących wątpliwości dowodów. Organy oparły się na przeprowadzonych w toku postępowania dowodach, przede wszystkim dokumentach, w tym m.in. na oświadczeniach i protokołach z czynności kontrolnych, wskazując konkretnie na podstawie jakich dowodów ustaliły stan faktyczny.

Gołosłowny i bezzasadny jest zarzut dotyczący niewiarygodności informacji co do przeznaczenia budynku, daty jego wybudowania i remontów podawanych w toku postępowania przez J. K. (R.) oparty tylko na tym, że jest to osoba w podeszłym wieku, a także że są one niezgodne z wiedzą i intencją skarżącego. Należy podkreślić, że sam wiek danej osoby – nawet zaawansowany – nie stanowi samoistnej podstawy do podważenia wiarygodności jej zeznań lub oświadczeń, o ile nie jest ona podważona innymi dowodami. Sprzeczność twierdzeń skarżącego i uczestniczki postępowania jest naturalna, zważywszy na istniejący między nimi w tym postępowaniu spór. Należy podkreślić, że uczestniczka w przeciwieństwie do skarżącego w toku całego postępowania przedstawiała logiczne i spójne w toku całego postępowania informacje i wyjaśnienia. Tymczasem twierdzenia skarżącego są wzajemnie sprzeczne, gdyż początkowo przyznał on, że przedmiotowy budynek stanowił budynek gospodarczy. Mianowicie w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu [...].10.2013r. - w której skarżący osobiście uczestniczył - podpisując protokół potwierdził jego zapis, że na przedmiotowej działce znajduje się oprócz budynku mieszkalnego, także budynek gospodarczy. Co więcej, do tego samego protokołu oświadczył, że budynek ten ma wyłącznie charakter gospodarczy. Dopiero w toku późniejszego postępowania skarżący zmienił swoje stanowisko w tej kwestii i zaczął twierdzić, że budynek ten jest budynkiem mieszkalnym. Tak więc o ile stanowisko uczestniczki w tej kwestii w toku całego postępowania było spójne i konsekwentne, to właśnie stanowisko skarżącego w tym zakresie było wzajemnie sprzeczne, a tym samym mniej wiarygodne. Kończąc ten wątek Sąd orzekający podziela stanowisko organu odwoławczego i przedstawioną na jego poparcie argumentację, że przedmiotowy budynek do [...]r. spełniał funkcje mieszkalne, a później miał on charakter jedynie budynku gospodarczego.

Wbrew stanowisku skarżącego należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mają charakteru rozbiórkowego, lecz legalizacyjny. Wprawdzie w świetle tych decyzji konieczna jest częściowa rozbiórka przedmiotowego budynku, jednakże celem tego postępowania nie jest rozbiórka obiektu, lecz doprowadzenie go do stanu umożliwiającego jego zalegalizowanie.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie wyrażony był pogląd, że nakaz przymusowej rozbiórki winien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok z 17 kwietnia 1989 r., IV SA 83/89, ONSA 1989, z. 1, nr 38). Natomiast wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przeszła swoistą ewolucję w orzecznictwie sądów administracyjnych. Początkowo Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że dla oceny, czy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju decydujące znaczenie ma stan istniejący w czasie budowy przedmiotowego obiektu. Zwrotu w tak ukształtowanej linii orzecznictwa dokonano w wyroku NSA z 24 stycznia 2007 r., II OSK 205/06, w którym przyjęto, że zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy rozpoczęcia lub zakończenia budowy natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Taki, nowy kierunek wykładni art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, znalazł następnie wyraz w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (NSA z 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, NSA z 12 maja 2010 r., II OSK 812/08, publ. w LEX nr 597879, NSA z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, LEX nr 597928). Ostatecznie utrwaliła się więc linia orzecznictwa wyrażająca pogląd, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Za przyjęciem takiego rozumienia wskazanego przepisu przemawiają wyniki wykładni językowej uzupełnionej o wykładnię celowościową i funkcjonalną a nadto prokonstytucyjną uwzględniającą ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP). Ustawodawca zmieniając przepisy art. 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. poszedł bowiem w kierunku możliwej ochrony również obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie, jeżeli jest tylko prawna możliwość doprowadzenia do ich legalizacji. Za przyjęciem zgodności budowy z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym przemawia natomiast, przede wszystkim, argument, że jeżeli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie, to odwoływanie się do miejscowego planu obowiązującego w czasie budowy i orzekanie rozbiórki przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej. (patrz wyrok NSA z dnia 04.01.2012r. o sygn. II OSK 1978/10, publ.CBOSA)

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego Sąd nie miał wątpliwości, że przedmiotowy budynek został wybudowany na przełomie lat 50/60-tych XXw. Niewątpliwie budowa tego rodzaju budynku wymagała pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 Prawa budowlanego z 1974r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Podobne regulacje zostały zawarte w Prawie budowlanym z 1928r. (art. 332-335) Budowa obiektów budowlanych oraz tymczasowych obiektów budowlanych wymagała pozwolenia na budowę także w świetle art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961r.

W toku postępowania administracyjnego żadna ze stron nie przedłożyła pozwolenia na budowę tego budynku. Dokumentu takiego nie posiadają także organy nadzoru budowlanego. Co więcej, uczestniczka postępowania konsekwentnie twierdziła w toku całego postępowania, że budynek ten wybudowano bez pozwolenia na budowę. Oświadczenie to jest bardzo istotne zważywszy na fakt, że z przyczyn omówionych już wcześniej brak jest podstaw do kwestionowania twierdzeń uczestniczki. Ponadto uczestniczka postępowania w chwili budowy przedmiotowego budynku była właścicielem całej działki na której jest on posadowiony i co ważne, to ona była inwestorem. Z natury rzeczy jest więc ona osobą najlepiej zorientowaną w kwestii istnienia bądź nieistnienia pozwolenia na budowę tegoż budynku. W świetle powyższego organy administracji prawidłowo przyjęły, że w rozpatrywanym przypadku brak jest niezbędnego pozwolenia na budowę spornego budynku.

Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że w kompetencjach organów nadzoru budowlanego nie mieści się ocena zasadności i sposobu (prawidłowości) podziału działek. Dlatego w kognicji organów administracji nie leżała ocena, czy zasadnie sporny budynek w wyniku dotychczasowej jednej działki znalazł się na terenie dwóch obecnych działek.

Jak już wspomniano, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że niniejsze postępowanie winno być prowadzone na podstawie Prawa budowlanego z 1974r. W świetle treści aktualnie obowiązującego art. 103 ust. 2 p.b. nie stosuje się przepisu art. 48 p.b. (dotyczącego legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych) do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organy słusznie przyjęły, że przedmiotem niniejszej sprawy jest obiekt wybudowany na przełomie lat 50-tych i 60-tych ubiegłego wieku. Była to okoliczność niesporna. Z uwagi, zatem na niewątpliwe zakończenie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. norma intertemporalna art. 103 ust. 2 p.b. odsyła do przepisów ustawy z 1974 r. dotyczących samowoli budowlanej. Nie ma jednak podstaw, aby poszukiwać dalszego odesłania do przepisów z chwili realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego to jest do Prawa budowlanego z 1961 r. Znajdują tu zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Sąd orzekający aprobuje bowiem pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2013r. o sygn. II OSK 1711/11, (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w myśl którego, jeżeli zakończenie budowy obiektu budowlanego nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1995 r., to nie ma podstaw poszukiwać dalszego odesłania do przepisów z chwili realizacji obiektu, tj. do Prawa budowlanego z 1961 r. Naczelny Sąd słusznie podkreślił, że wprowadzając ustawę z 1974 r., ustawodawca zdecydował o stosowaniu nowej ustawy wprost, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. Z tych też przyczyn dla oceny skutków samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego, dla realizacji, którego wymagane było pozwolenie na budowę, właściwe jest zastosowanie Prawa budowlanego z 1974r.

W przypadku braku pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Zgodnie z nim "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Natomiast w świetle art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. w przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tejże ustawy odpowiedni organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Z powyższego wynika, że jedynie wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. daje możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu - po ewentualnym dokonaniu zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.

Zgodzić się należy z organami, że w rozpatrywanym przypadku nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Przedmiotowy budynek znajduje się bowiem na obszarze, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę. Brak jest także dowodów na to, że budynek ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tym samym brak było przesłanek do nakazania skarżącemu rozbiórki budynku. Zaistniały natomiast przesłanki do zastosowania postępowania legalizacyjnego unormowanego w art. 40 Prawa budowlanego z 1974r.

Przypomnieć trzeba że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji, (tak wyrok NSA z 4 stycznia 2012r. sygn. II OSK 1978/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym organy słusznie przyjęły, że należy dokonać analizy obiektu pod kątem jego zgodności z przepisami określającymi warunki techniczne w dacie jego budowy i w przypadku ich naruszenia nakazać dostosowanie budynku do przepisów aktualnie obowiązujących.

Zwrócić należy uwagę, że w myśl wiążącej Sąd uchwały 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013r. o sygn.II OPS 2/13 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), trzeba przyjąć, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. "

W świetle powyższego organ powinien zatem badać zgodność budowy z przepisami budowlanymi z okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym z daty podejmowania decyzji.

W toku postępowania ustalono, że teren działek nr [...] i [...] (arkusz [...], obręb [...]) objęty jest ustaleniami uchwały nr LXXIII/857/III/2001 Rady Miasta Poznania z dnia 20 listopada 2001r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Jeżyce 3 w Poznaniu (dalej: m.p.z.p.) oraz znajduje się na terenie określonym w w/w planie jako 1M - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z planu miejscowego wynika, iż:

- dopuszcza on budowę domów mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych (§ 5 ust. 1a m.p.z.p.);

* na działce możliwe jest usytuowanie tylko jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku pomocniczego, jeżeli pozwolą na to wymiary działki (§ 5 ust. 3 lit.b m.p.z.p.);

* maksymalna powierzchnia zabudowy budynku pomocniczego wynosi 40 m (§5 ust. 3 lit. k m.p.z.p.).

Z powyższego wynika, że m.p.z.p. dopuszcza możliwość zlokalizowania tylko jednego budynku mieszkalnego na działce oraz budynku pomocniczego o powierzchni zabudowy do 40 m. Przedmiotowy budynek nie jest już budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym - jest on budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy [...]m2 służącym głównie do przechowywania narzędzi. Z akt wynika, że na obydwu działkach usytuowany jest – oprócz spornego budynku – także budynek mieszkalny.

Z art. 178 i art. 277 rozporządzenia o prawie budowlanym z 1939r. wynika, że budynki powinny być wznoszone bezpośrednio przy granicy działki, albo w odległości co najmniej 3 metrów od granicy w przypadku braku otworów okiennych i drzwiowych lub w odległości 4m w przypadku budynków posiadających otwory prowadzące do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W niniejszej sprawie przedmiotowy budynek znajduje się częściowo na terenie działki nr [...] oraz w odległości ok. [...] m od granicy z działką nr [...]. Ponadto PINB słusznie wskazał, że podobne regulacje zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (dz. U. z 1980r. nr 17, poz. 62 ze zm.).

Niewątpliwie w aktualnym stanie technicznym budynek narusza ustalenia zarówno aktualnie obowiązującego m.p.z.p. (powierzchnia budynku jest większa niż dopuszczalna), jak i przepisów o warunkach technicznych obowiązujących w dacie wykonania budynku oraz w dacie przystąpienia do użytkowania budynku jako budynku gospodarczego. Zgodzić się też trzeba, że budynek znajduje się częściowo na sąsiedniej działce oraz zbyt blisko granicy z drugą działką. Rację mają więc organy nadzoru budowlanego stwierdzając, że konieczne jest wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, o których mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Organy prawidłowo ustaliły zakres robót niezbędnych do wykonania w celu wyeliminowania naruszeń. Wprawdzie wykonanie tych robót spowoduje częściową rozbiórkę obiektu i budowę fragmentów jego nowych ścian w innym miejscu, lecz nie ma innej możliwości zmniejszenia powierzchni tego budynku i odsunięcia go od granicy działki, a tym samym zalegalizowania tego obiektu. Alternatywą, niekorzystną zresztą dla skarżącego, jest jedynie nakazanie rozbiórki przedmiotowego budynku.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego rzekomej nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej należy wskazać, że obowiązek określenia terminu do wykonania przeróbek budynku wynika wprost z treści art.40 Prawa budowlanego z 1974r. Tym samym całkowicie błędne jest twierdzenie skarżącego, że organy określiły termin do wykonania przeróbek budynku bez podstawy prawnej.

Dodatkowo należy wskazać, że gdyby skarżący skutecznie wykazał, że przedmiotowy budynek jest – jak twierdzi - budynkiem mieszkalnym, to w świetle treści § 5 pkt 3 lit.b planu miejscowego niedopuszczalne byłoby postępowania legalizacyjne, lecz od razu należałoby nakazać dokonanie rozbiórki całego budynku, gdyż plan miejscowy nie dopuszcza możliwości budowy dwóch budynków mieszkalnych na tej samej działce. Na obydwu istotnych dla sprawy działkach jest już bowiem usytuowany budynek mieszkalny. Takie rozwiązanie byłoby oczywiście niekorzystne dla skarżącego.

Gwoli wyjaśnienia Sąd wskazuje, że na rozprawie w dniu [...].02.2015r. na podstawie art.61 § 3 p.p.s.a. wydano postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji ponieważ wniosku skarżącego w tym zakresie nie rozpoznano na wcześniejszym etapie postępowania. Nie świadczy to jednak o wątpliwościach Sądu orzekającego co do meritum sprawy, lecz o zastosowaniu zasady tzw. ostrożności procesowej. W myśl bowiem art.61 § 6 pkt 2 p.p.s.a. postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w razie oddalenie skargi upada dopiero z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Ponieważ w niniejszym przypadku skarga kasacyjna jest prawdopodobna, a czas jej rozpoznania jest długi, zamiarem Sądu było wstrzymanie faktycznej częściowej rozbiórki obiektu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Teoretycznie możliwie jest bowiem uchylenie przez NSA niniejszego wyroku. W takiej hipotetycznej sytuacji wykonanie nieprawomocnego jeszcze wyroku sądu doprowadziłoby do trudnych do odwrócenia skutków.

Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.