Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1949/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 16 czerwca 2021 r. nr DO.1.7614.738.2020.AŁ w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją

z dnia 16 czerwca 2021 r. nr DO.1.7614.738.2020.AŁ Minister Rozwoju, Pracy

i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. S., K. L., B. O., J. W., H. D. i W. D., w miejsce którego wstąpiła B. D., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 26 listopada 2013 r. nr IN.X.7729-15/10 stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat S. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie S., gm. S., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0121 ha i nr [...] o pow. 0,0065 ha, zajętej pod ul. [...] i ul. [...] w S..

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa z dnia 13 października 1998 r.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Organ podał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, gdyż właścicielami nieruchomości w tym dniu byli: J. S., A. S., B. D., E. K., A. L. i, C. Z., B. O., J. W., W. L., S. L., K. L., H. D. i W. D.. Z kolei aktualnie właścicielami nieruchomości są: J.S., A. S., A. L., B. O., J. W., W. L., S. L., K. L., H. D., J.M., J. B., A. S., B. D. i S. C..

W toku postępowania ustalono, że działki nr [...] oraz [...] były w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę publiczną, co wynika z mapy z projektem podziału działek nr [...] i nr [...], przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 września 2011 r., pod nr [...] oraz oświadczenia z dnia 25 października 2011 r. geodety uprawnionego R. S. - autora ww. mapy.

Organ podał również, że z rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja

1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U. z 1986 r., nr 24, poz. 117 ze zm.) wynika, iż ul. [...] i ul. [...] w S. zostały zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Z kolei na podstawie art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., ul. [...] i ul. [...] jako niewymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071) z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami powiatowymi.

Organ podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Brak jest podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a. i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące.

W ocenie organu odwoławczego, w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej z dnia 20 stycznia 2010 r. J. L. - pracownika Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w T. w latach 1995 - 1998, w zarządzie której znajdowały się wówczas ul. [...] i ul. [...] w S.. Na działkach znajdujących się w pasie drogowym ww. dróg były prowadzone roboty związane z utrzymaniem drogi zarówno w okresie zimowym, jak i letnim. Wykonywane były remonty nawierzchni, oczyszczanie, odśnieżanie, ustawianie znaków oraz inne prace porządkowe i remontowe. Składający oświadczenie z racji zajmowanego stanowiska inspektora nadzoru nadzorował wykonywanie prac z zakresu władania publicznoprawnego w okresie obejmującym dzień 31 grudnia 1998 r., a zatem, zdaniem organu, posiada stosowną wiedzę na ten temat. Ponadto, jak wynika z protokołu z oględzin i rozprawy administracyjnej spisanego w dniu 21 grudnia 2010 r., na ul. [...] i ul. [...] znajdował się chodnik, a stan taki istniał również w dniu 31 grudnia 1998 r.

J. S. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy [...] Starosty S., dla wykazania, że dokumentacja geodezyjna sporządzona na użytek tego postępowanie przez geodetę, została wykonana wadliwie i dla wykazania, że zezwolenie na wykonanie inwestycji budowlanej na objętych sporem nieruchomościach zostało uchylone i że w chwili obecnej Starosta S. odmówił wydania takiego pozwolenia w oparciu o dokumentację geodezyjną geodety R. S..

Skarżąca podała, że sporne działki nie były nigdy zajęte pod drogę publiczną i nie pozostawały we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, dlatego w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października

1998 r.

Nieprawidłowe, zdaniem skarżącej, ustalenia faktyczne organu wynikają z mapy podziału nieruchomości sporządzonej w sposób wadliwy przez geodetę uprawnionego. Czynności dokonywane przez geodetę dokonywane zostały rażącym naruszeniem interesów stron postępowania, bez należytego ustalenia kręgu uczestników postępowania i bez zawiadomienia stron o podejmowanych przez geodetę czynnościach geodezyjnych, zmierzających do dokonania podziału spornych nieruchomości.

W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie brak było jakichkolwiek przeszkód prawnych i faktycznych, aby przeprowadzić dowód z przesłuchania geodety na okoliczności objęte jego oświadczeniem podczas rozprawy administracyjnej, przy zapewnieniu wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w tej czynności, a nie zastępowanie czynności sporządzeniem oświadczenia geodety.

Skarżąca podkreśliła, że Starosta S. decyzją z dnia 12 sierpnia 2019 r. uchylił decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia zlokalizowanego m.in. na spornych działkach i odmówił zezwolenia na wykonanie inwestycji drogowej dla tego przedsięwzięcia z powodu uchybień formalnych związanych z wykonaniem mapy projektu podziału nieruchomości, na których ma być zrealizowane zamierzenie inwestycyjne.

O treści tej decyzji Starosty S. brak jest choćby wzmianki w uzasadnieniu decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, co zdaniem skarżącej świadczy jednoznacznie o tym, że organ dokonywał swoich ustaleń w oparciu o niepełny i nieaktualny materiał dowodowy, w sposób wybiorczy i nierzetelny.

Odnosząc się do oświadczenia pracownika Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w T., skarżąca zauważyła, że treść tego oświadczenia dotyczy zaledwie trzech lat i nie ma nic wspólnego z rzeczywistością - zwłaszcza w kwestii rzekomo dokonywanych na spornym obszarze remontów i oczyszczania. Nawierzchnia w tym miejscu nie była bowiem remontowana przez okres kilkudziesięciu lat, nie była też sprzątana przez pracowników służb miejskich i nie była odśnieżana. Oznakowanie na tym terenie było ustawiane samowolnie, bez jakiegokolwiek uzgodnienia z właścicielem terenu. Nie można zatem mówić o sprawowaniu jakiegokolwiek władztwa faktycznego nad tymi nieruchomościami ze strony Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Skarżąca zarzuciła, że w toku postępowania nie przeprowadzono oględzin nieruchomości, co narusza dyspozycję art. 85 § 1 k.p.a. ponadto skarżąca uznała, że organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie skarżącej, w postępowaniu nie miały zapewnionego udziału wszystkie osoby będące współwłaścicielami spornych nieruchomości. W sytuacji bowiem, gdy dla strony został już ustanowiony kurator, a następnie w toku postępowania ustalenie danych adresowych stało się możliwe, to bezwzględnym obowiązkiem organu było bezpośrednie zawiadomienie strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona w rozpoznawanej sprawie decyzja Ministra Rozwoju, Pracy

i Technologii z dnia 16 czerwca 2021 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 26 listopada 2013 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat S. własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewody stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości przyjęcia przez organy, że sporne działki nr [...] i [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte były pod drogę publiczną i że w związku z tym pozostawały we władaniu jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że działki nr [...] i [...] zajęte były w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną – ulice [...] i [...] w S.. Jak bowiem wynika z mapy z projektem podziału działek nr [...] i nr [...], przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 września 2011 r., pod nr [...] oraz oświadczenia z dnia 25 października 2011 r. geodety uprawnionego R. S., który jest autorem tej mapy, sporne działki w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte był pod drogę publiczną. Jak podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez organ, bowiem zgodnie z art. 76 k.p.a. to co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie (por. wyroki NSA z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2173/12; z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2505/12 oraz z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 314/19). Położenie na spornej nieruchomości chodnika w dniu 31 grudnia 1998 r. zostało również potwierdzone podczas oględzin i rozprawy administracyjnej w dniu 21 grudnia 2010 r., na której obecna była m.in. skarżąca.

Twierdzenia skarżącej dotyczące przebiegu drogi w dniu 31 grudnia 1998 r. sprowadzają się do prostego zanegowania stanowiska organu. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, które świadczyłyby o tym, że na spornych działkach w tym dniu nie znajdował się chodnik, a które mogłyby skutecznie zanegować wynikającą z akt sprawy okoliczność, że przebieg drogi ustalony przez uprawnionego geodetę jest prawidłowy. Wypada również podkreślić, że w istocie sama skarżąca potwierdza, że na spornej nieruchomości był położony chodnik. Na stronie 4 i 5 skargi powołuje się bowiem na "fatalny stan nawierzchni chodników, ich zachwaszczenie, stan techniczny oznakowania, zaśmiecenie, brak odśnieżenia w sezonie zimowym przez pracowników z firm zatrudnianych przez miasto". Skarżąca przyznaje również, że na działkach umieszczone były znaki drogowe (s. 5 skargi).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Znajdujący się na wydzielonym pasie terenu chodnik stanowił zatem część drogi, a w konsekwencji nieruchomość, na której był on położony była przedmiotem nabycia z mocy prawa przez Powiat S., na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Bez znaczenia dla ustalenia tej okoliczności jest przy tym stan techniczny chodnika lub fakt jego ewentualnego zachwaszczenia.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił również wystąpienie w sprawie przesłanki władania przez Skarb Państwa sporną nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Jak bowiem oświadczył J. L., który był w latach 1995-1998 pracownikiem Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w T. i nadzorował w dniu 31 grudnia 1998 r. wykonywanie prac z zakresu władania publicznoprawnego, na działkach nr [...] oraz [...] wykonywane były prace związane z utrzymaniem drogi zarówno w okresie zimowym, jak i letnim, wykonywane były remonty nawierzchni, oczyszczanie, odśnieżanie, ustawianie znaków oraz inne pracy porządkowe i remontowe. Powyższe oświadczenie zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej na podstawie art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Podnoszonych w tym oświadczeniu okoliczności skarżąca skutecznie nie podważyła. Wbrew twierdzeniom skarżącej, istotny dla rozpoznania niniejszej sprawy jest jedynie stan faktyczny nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., oświadczenie dotyczące lat 1995-1998 jest zatem jak najbardziej odpowiednie do ustalenia przesłanki władztwa nad nieruchomością.

W konsekwencji nie budzi wątpliwości Sądu, że organ prawidłowo ustalił położenie drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r., nie naruszył zatem przepisów regulujących prowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W związku z ustaleniem, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., organ zasadnie utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego stwierdzającą nabycie przez Powiat S. spornej nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy podkreślić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji może zatem nastąpić jedynie wtedy, gdy stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postepowania było na tyle istotne, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące sposobu przeprowadzenia dowodu z opracowania geodezyjnego, braku dokonania oględzin nieruchomości, czy niepowiadomienie stron postepowania, dla których ustanowiony był przedstawiciel dla osoby nieobecnej, nie stanowią w ocenie Sądu naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności zaś nie mogły one mieć wpływu na wynik sprawy.

Jak już wskazano wyżej, moc dowodowa wykonanego przez uprawnionego geodetę opracowania nie może być kwestionowana przez organ, zaś skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów na poparcie swojego stanowiska, a w konsekwencji nie podważyła skutecznie, że mapa z projektem podziału nie odpowiada stanowi faktycznemu na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. W związku z niebudzącym wątpliwości materiałem dowodowym w sprawie zbędne było przeprowadzanie przez organ dodatkowych oględzin. Tym bardziej, że jak wynika z protokołu z dnia 21 grudnia 2010 r. (k. 109 akt administracyjnych), oględziny spornej nieruchomości zostały w tym dniu dokonane. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 85 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, w toku postępowania organ zapewnił możliwość czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania, w tym współwłaścicielom spornej nieruchomości, wskutek czego doszło do ustanowienia przedstawiciela - zgodnie z art. 34 k.p.a. - dla osób, których miejsce pobytu było nieznane, tj. J. K. oraz M. K. (k. 273 akt administracyjnych). Należy ponadto zauważyć, że niebranie przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu może stanowić ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak w myśl art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony, która nie brała udziału w postępowaniu.

Wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z dokumentu nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ skarżąca nie wykazała, by z treści decyzji Starosty S., na którą się powołuje, wynikało, że droga publiczna przebiegała w innym miejscu niż zostało to ustalone przez organ na podstawie wszystkich zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów. Powoływany dokument nie dotyczy zatem żadnej okoliczności, która miałaby wpływ na rozstrzygnięcie organu w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Z tych przyczyn Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie.