Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1794/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 88 l ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów obowiązujących na terenach szczególnego zagrożenia powodzią 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej A. F. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpatrzeniu odwołania A. F., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2018 r. odmawiającą zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

W uzasadnieniu Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Skarżąca wnioskiem z [...] kwietnia 2013 r. wystąpiła o wydanie decyzji zwalniającej z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, parterowego, zlokalizowanego na działce nr [...]. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. decyzją z [...] maja 2013 r. odmówił udzielenia zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] września 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, na podstawie art. 88I ust. 2 w związku z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z [...] maja 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że obszar, na którym znajduje się analizowana działka, wskazany jest we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego jako obszar narażony na niebezpieczeństwo powodzi, czyli na którym istnieje znaczące ryzyko powodzi lub jest prawdopodobne wystąpienie znaczącego ryzyka powodzi. Z wniosku wynika, że budynek ma zostać usytuowany na gruncie o rzędnej terenu 35,00 m n.p.m. Budynek ma być wybudowany bez podpiwniczenia i chroniony przed skutkami ewentualnej powodzi poprzez podniesienie murów fundamentowych do poziomu 36,26 m n.p.m., tj. powyżej rzędnej wody Q1%. Zmiana ukształtowania terenu poprzez jego podniesienie pod projektowanym budynkiem może spowodować zmiany w przepływie wód powodziowych rzeki [...]. Ponadto położenie działki na trasie przepływu wód powodziowych może spowodować podmycie nasypu i fundamentu budynku, co w konsekwencji może doprowadzić do destabilizacji budynku i jego zniszczenia. Dodatkowo organ wskazał, że każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, powoduje zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Zdaniem organów, że w czasie przepływu wody stuletniej należy liczyć się z niebezpieczeństwem zalania przedmiotowego obszaru warstwą wody o głębokości nawet 1,76 m.

Wyrokiem z 10 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1668/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2014 r. oraz decyzje organów obu instancji. NSA przyjął, że organy nie dokonały prawidłowo weryfikacji przesłanki określonej w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy nie wykazały, że zmiana przepływu wód powodziowych w wyniku realizacji inwestycji skarżącej nastąpi, a jeżeli tak, to czy taka zmiana spowoduje utrudnienia w ochronie przed powodzią. W żaden sposób organy nie wykazały również, że wybudowanie przez skarżącą budynku jednorodzinnego spowoduje zmniejszenie retencji wodnej i to w stopniu, który utrudni ochronę przed powodzią. Hipotetyczne są również twierdzenia organu odwoławczego co do rozpadu budynku, którego elementy niesione przez wodę mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych położonych poniżej, zwłaszcza, że w kontekście ochrony budynku przed powodzią skarżąca wskazywała na kwestię podniesienia murów fundamentowych do poziomu 36,26 m n.p.m., a więc powyżej rzędnej wody Q1%. Do argumentacji skarżącej w tym zakresie organy się jednak nie odniosły. Zdaniem NSA, decyzje organów oparte zostały jedynie na domniemaniach, a nie na poprawnie poczynionych ustaleniach dowodowych. W rozpoznawanej sprawie konieczne było uwzględnienie faktu istnienia zabudowy na sąsiednich nieruchomościach, gdyż skarżąca ma prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nie można rozważać kwestii "utrudnienia ochrony przed powodzią" w oderwaniu od sposobu zagospodarowania okolicznych nieruchomości, a także faktu, że działka skarżącej również jest działką zabudowaną. NSA podkreślił, że sam fakt znajdowania się tej nieruchomości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie oznacza jeszcze, że jej zabudowa spowoduje utrudnienie w ochronie przed powodzią. Aby stwierdzić zaistnienie tej przesłanki, należało poczynić ustalenia odnoszące się konkretnie do spornej nieruchomości, w szczególności przeprowadzić jej oględziny, uwzględnić charakterystykę terenu działki i mającej na niej powstać inwestycji. W razie wątpliwości w zakresie stwierdzenia zaistnienia bądź nie przesłanki określonej w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego organ winien zasięgnąć opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, stosownie do art. 88l ust. 3 Prawa wodnego.

Decyzją z [...] maja 2018 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, ponownie rozpatrując sprawę, odmówił zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121) dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w S.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. na stronie Hydroportalu KZGW opublikowana została mapa zagrożenia powodziowego, która zastąpiła obowiązujące dotąd studium Ochrony przeciwpowodziowej i która aktualnie stanowi podstawę do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym w aspekcie zarządzania ryzykiem powodziowym. Rzędna wody stuletniej dla tej lokalizacji, zarówno w studium ochrony przeciwpowodziowej jak i na mapie zagrożenia powodziowego, wynosi ok. 35,76 m n.p.m. Kr. a obszar szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi 1% w obu dokumentach pokrywa się. Działka nr [...] w części już zabudowanej nie jest zagrożona powodzią ze względu na odpowiednio wysokie rzędne terenu natomiast część działki, na której planuje się zabudowę, była zagrożona powodzią stuletnią wg studium i wg MZP (godło mapy [...]) nadal jest zagrożona. Rzędne terenu wg numerycznego modelu terenu stanowiącego podstawę wykonania MZP, w tym obszarze wynoszą od 34,0 do 35,8 m n.p.m. Kr. Analizując lokalizację inwestycji zgodnie z w/w dokumentami należy jednoznacznie stwierdzić, iż głębokość zalewu wodą 1% może wynieść tu nawet ok. 1,80 m. Istnieje zatem duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Pismem z [...] sierpnia 2016 r. wystąpił w trybie art. 881 ust. 3 Prawa wodnego do państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej tj. do Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w G. o analizę wniosku i wydanie stosownej opinii. W odpowiedzi z [...] września 2016 r. Instytut poinformował, że zobowiązuje się do wykonania opinii odpłatnie, przy czym do jej wydania konieczne jest dostarczenie następujących prac: wniesienia lokalizacji planowanego przedsięwzięcia na mapę sytuacyjno- wysokościową, uaktualnienie NMT uwzględniające planowane zmiany terenu w obszarze inwestycji, wykonanie przekrojów poprzecznych przez koryto i dolinę cieku w obszarze inwestycji w ilości niezbędnej dla właściwego modelowania, opracowanie modelu hydraulicznego, przeprowadzenie obliczeń symulacyjnych dla zadanych scenariuszy powodziowych oraz ich analiza z określeniem wpływu planowanej inwestycji na warunki przepływu wraz z wizualizacją kartograficzną. Nie ma zatem konieczności dodatkowej wizji terenowej, gdyż szacunek wzrokowy nie wniósłby żadnych dodatkowych dowodów w sprawie. Wyniki modelowania wskażą, w jaki sposób ukształtuje się fala powodziowa po wykonaniu planowanej inwestycji oraz czy i jakie obiekty i tereny dotąd bezpieczne zostaną zagrożone. Pismem z [...] listopada 2016 r. organ wystąpił do skarżącej, w trybie art. 88I ust. 4 Prawa wodnego, o dostarczenie obliczeń hydraulicznych, które wykażą wpływ planowanej inwestycji na wielkość zmian przepływu wód powodziowych powyżej i poniżej planowanej inwestycji, szczegółowej mapy sytuacyjno- wysokościowej z naniesionym schematem planowanych obiektów i robót. W piśmie z [...] grudnia 2016 r. skarżąca, interpretując wyrok NSA z 9 marca 2016 r. sygn. akt OSK 1668/14 odpowiedziała, iż nie ma obowiązku dostarczenia obliczeń hydraulicznych i szczegółowej mapy sytuacyjno- wysokościowej z naniesionym schematem planowanych obiektów i robót, gdyż podczas rozstrzygania nie przeprowadzono dowodu z opinii specjalistycznej biegłego na okoliczność wykazania przez organ zaistnienia obligatoryjnej przesłanki utrudnienia ochrony przed powodzią w związku z zaplanowaną inwestycją budowlaną. Organ poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 88l ust 4 ustawy Prawo wodne, to na inwestorze spoczywa obowiązek dostarczenia do wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 2 ww. ustawy, nie tylko charakterystyki planowanych działań, mapy sytuacyjno- wysokościowej z naniesionym schematem planowanych obiektów i robót, ale również, w razie potrzeby, obliczeń hydraulicznych i hydrologicznych. Na dostarczenie takiej analizy wpływu inwestycji na przepływ wód powodziowych organ wyznaczył stronie 30 dni. W odpowiedzi z [...] lutego 2017 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego specjalisty w celu dokonania niezbędnej dokumentacji, tj. charakterystyki planowanych działań, mapy sytuacyjno- wysokościowej z naniesionym schematem planowanych obiektów i robót oraz obliczeń hydraulicznych i hydrologicznych w przedmiotowej sprawie, a także o sprecyzowanie przez RZGW w G. jaki podmiot i o jakich uprawnieniach mógłby dokonać w przedmiotowej sprawie analizy wpływu inwestycji na przepływ wód powodziowych na przedmiotowym terenie oraz utrudnienia ochrony przed powodzią. Organ pierwszej instancji pismem z [...] marca 2017 r., ponownie wystąpił, w trybie art. 88l ust. 3 Prawa wodnego, o opinię, czy planowana inwestycja utrudni ochronę przed powodzią, przekazując całą dostarczoną przez stronę razem z wnioskiem dokumentację. W odpowiedzi z [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w G. poinformował, że dla wydania opinii konieczna jest informacja dotycząca zasięgu planowanego podniesienia terenu na obszarze działki nr [...] w S.. Dyrektor RZGW w G. wezwał skarżącą do przedłożenia mapy przedstawiającej zasięg planowanego podniesienia terenu wraz z parametrami planowanej zmiany ukształtowania, niezwłocznie po jej uzyskaniu. W związku z tym, że do dnia [...] grudnia 2017 r. takiego dokumentu strona nie dostarczyła Dyrektor RZGW w G. poinformował w trybie art. 10 § 1 oraz art. 79a K.p.a. o kończącym się postępowaniu, możliwości zapoznania się z materiałami postępowania oraz możliwości wypowiedzi w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia jak również o konieczności dostarczenia przez wnioskodawcę do akt sprawy brakujących dokumentów tj. mapy przedstawiającej zasięg planowanego podniesienia terenu wraz z parametrami planowanej zmiany ukształtowania terenu. Z uwagi na to, że skarżąca nie przedłożyła brakujących dokumentów organ uznał, że brak jest podstaw do wydania decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla planowanej inwestycji.

Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskiego, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznał, że wydanie decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w trybie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, jest możliwe jedynie w przypadku, gdy planowane przedsięwzięcie nie utrudnia zarządzania ryzykiem powodziowym, stanowiącym podstawowy instrument ochrony przed powodzią. Zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego arkusz [...] nr [...], analizowany teren położony jest w rejonie km 178+700 rzeki [...], na którym to terenie rzędna wody 1% wynosi 35,76 m.n.p.m. Na podstawie załączonej do dokumentacji wnioskowej mapy sytuacyjno-wysokościowej ustalono rzędne terenu działki tj. 34,0-36,6 m. n.p.m. Głębokość wody na przedmiotowym terenie wyniesie w przypadku wystąpienia wody 1%: do 176 cm. Dokonując ustaleń w zakresie wpływu planowanych działań na zarządzanie ryzykiem powodziowym, lokalizacja obiektów mieszkalnych na terenie nieruchomości wiąże się ze wzrostem wartości majątku, co w przypadku położenia w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią przyczynia się do zwiększenia strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi. Ochronę przed powodzią w myśl art. 88a ust. 4 Prawa wodnego, realizuje się uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. Wydanie decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jest możliwe jedynie jeżeli planowane przedsięwzięcie nie będzie utrudniało zarzadzania ryzykiem powodziowym, a zatem wyłącznie ustalenie takiego postulowanego stanu faktycznego uprawnia organ do wydania decyzji i określenia warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią. W analizowanym przypadku wydanie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącej stoi w sprzeczności z art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, ponieważ realizacja planowanych działań będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym. Z tych względów organ nie ma możliwości przychylić się do wniosku skarżącej i zwolnić od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla przedmiotowej inwestycji. Realizacja nasypu w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią z uwagi, że jest to teren (co wynika z definicji legalnej), na którym istnieje realne ryzyko wystąpienia powodzi, jest narażony na rozmycie. Nasyp stanowi barierę dla swobodnego przepływu wód powodziowych, dlatego też bezsprzecznie wody te będą oddziaływać na nasyp. Ponadto należy mieć na uwadze, że zagrożenie powodziowe w analizowanym przypadku jest od strony rzeki [...], rzeki o dużej zdolności transportowej oraz na odcinku zatorogennym. Biorąc pod uwagę powyższe nie można wykluczyć, sytuacji, że nasyp nie zostanie uszkodzony. Zmniejszenie retencji wodnej następuje zawsze, gdy teren obecnie biologicznie czynny zostanie zagospodarowany w sposób uniemożliwiający swobodną infiltrację wód opadowych. Organ nie ma obowiązku występowania o opinię biegłego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji samodzielnie dokonał poprawnych ustaleń dotyczących zagrożenia powodziowego na analizowanym terenie. Uzyskanie opinii państwowej służby meteorologiczno- hydrologicznej w przedmiotowym przypadku nie było możliwe z uwagi na nieprzedłożenie przez skarżącą niezbędnych informacji tj. zasięgu planowanego podniesienia terenu na obszarze działki nr [...] w S.. Skarżąca została pouczona, że nie przedłożenie tej informacji może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony

A. F. wniosła skargę na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskiego, zarzucając naruszenie:

1) art. 88l ust 1 w zw. z art. 88l ust 2 ustawy "Prawo wodne" z dnia 18 lipca 2001 r. przez pominiecie dyspozycji i dokonanie przez organ zarówno I, jak i II stopnia nieprawidłowej weryfikacji przesłanki określonej tych przepisach poprzez uznanie w oparciu wyłącznie o posiadane mapy zagrożenia powodziowego opublikowane na stronie internetowej Hydroportalu KZGW w kwietniu 2015 r., że każda nowa budowa na terenie zagrożonym powodzią powoduje zmniejszenie retencji wodnej - przy jednoczesnym w dalszym ciągu brakiem wykazania przez organy, że wybudowanie przez skarżącą budynku jednorodzinnego spowoduje zmniejszenie retencji wodnej w stopniu utrudniającym ochronę przed powodzią,

2) art. 88l ust 3 ustawy Prawo wodne poprzez nieprzeprowadzenie, w procesie rozstrzygania dowodu z opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej na okoliczność wykazania przez organ II instancji zaistnienia obligatoryjnej przesłanki utrudnienia ochrony przed powodzią w związku zaplanowaną inwestycją budowlaną. Zarówno organ I jak i II stopnia poprzez brak zwrócenia się o opinię do właściwej instytucji przed wydaniem zaskarżanych decyzji uznał, że nie ma takiego obowiązku, albowiem posiada wystarczające dokumenty opracowane przez IMiGW oraz mapy zagrożenia powodziowego

3) art. 77 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, albowiem zarówno organ I i II stopnia w myśl tego przepisu winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozważyć materiał dowodowy, czego nie uczynił w niniejszej sprawie. Organ I stopnia naruszając zasady procedowania zobowiązał wnioskodawcę - inwestora do przedłożenia informacji dotyczącej zasięgu planowanego podniesienia terenu na obszarze przedmiotowej inwestycji, specjalistycznej mapy przedstawiającej zasięg planowanego podniesienia terenu oraz obliczeń hydraulicznych i hydrologicznych, a co najistotniejsze parametrów planowanej zmiany ukształtowania. Organy I i II stopnia fragmentaryczne dokonały zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego mogącego mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

4) art. 75 §1 K.p.a. poprzez pominięcie dowodu z opinii biegłego z jednoczesnym obciążeniem inwestora - skarżącej obowiązkiem dostarczenia organowi I stopnia obliczeń hydraulicznych i szczegółowej mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesionym schematem stanowiącym dokumentację specjalistyczną mającą służyć jako podstawa wydania opinia specjalistycznej placówki

5) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji polegający na bezzasadnym i niepopartym niekompletnym materiałem dowodowym przyjęciu, iż działka nr 497 w części, na której planuje się zabudowę jest zagrożona powodzią, a także była zagrożona powodzią "stuletnią" - tym samym błędnie zarówno organ I jak i II stopnia ustalił ryzyko zalania przedmiotowego terenu, albowiem ryzyko to jest znikome.

6) art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez pominięcie i nie odniesienie się do faktu wydania pozwoleń inwestycyjnych na działkach niżej położonych, sąsiadujących z nieruchomością skarżącej, co spowodowało utratę zaufania do organu i podważyło istotę praworządności, która winna być przestrzegana w toku postępowania.

Podnosząc takie zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2019 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2018 r., a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Wniesienie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem działania organu administracji publicznej. W świetle art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a. Zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie podstawy prawnej i ustalonego przez organ stanu faktycznego, z odniesieniem się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów podnoszonych przez strony.

Od wszczęcia postępowania (kwiecień 2013 r.) do wydania decyzji o odmowie zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią przepisy prawa wodnego były kilkukrotnie zmieniane. W związku z kolejnymi zmianami, w tym wejściem w życie nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zasadnicze znaczenie ma rozstrzygnięcie jakie przepisy należy stosować do tych stosunków i spraw, które powstały lub rozpoczęły się przed wejściem w życie nowych przepisów, jednakże trwają nadal lub są w toku w chwili dokonania zmiany prawa. Zatem w okolicznościach tej sprawy, do ustalenia, czy dopuszczalne jest zwolnienie od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią konieczne jest wyjaśnienie, w jakim brzmieniu należało zastosować przepisy prawa wodnego.

W dacie wszczęcia postępowania, art. 88l ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) stanowił, że jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1 (m.in. budowy obiektów budowlanych). Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 850) i otrzymał brzmienie "Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym." Przepis ten wszedł w życie z dniem 12 lipca 2014 r. Jednakże w myśl art. 17 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem również art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Kolejna istotna zmiana nastąpiła z dniem 1 stycznia 2018 r., ponieważ weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która uchyliła dotychczas obowiązującą ustawę Prawo wodne z 2001 r. (art. 573 Prawa wodnego z 2017 r.).

Skoro w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte jeszcze podczas obowiązywania Prawa wodnego z 2001 r. (w 2013 r.), to przepisy prawa materialnego tej ustawy znajdą zatem zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z regułą intertemporalną wyrażoną art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. Stosownie bowiem do art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej". Jednocześnie zgodnie z regułą intertemporalną wyrażoną art. 17 ustawą z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem również art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 30 maja 2014 r.

Reasumując, podstawę prawną w tej sprawie dotyczącą zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach zagrożenia powodzią dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego powinien stanowić art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, w brzmieniu "jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1". W konsekwencji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., pozostaje wiążąca ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1668/14. W powołanym wyroku NSA wskazał, że w kontekście przesłanek wyrażonych w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, konieczne jest poczynienie ustaleń odnoszących się konkretnie do spornej nieruchomości, w szczególności przeprowadzić jej oględziny, uwzględnić charakterystykę terenu działki i mającej na niej powstać inwestycji i na tej podstawie dokonać oceny, czy wybudowanie we wskazanym przez skarżącą miejscu na działce nr [...] domu jednorodzinnego utrudni ochronę przed powodzią. W razie wątpliwości w zakresie stwierdzenia zaistnienia bądź nie przesłanki określonej w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego (kwestii utrudniania ochrony przed powodzią) organ winien zasięgnąć opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, stosownie do art. 88l ust. 3 Prawa wodnego.

W ocenie Sądu, rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, przyjęły błędną podstawę prawną swoich rozstrzygnięć - art. 88l ust. 2 Prawa wodnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 850), zgodnie z którym dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Jednocześnie organy powołały się na art. 88a ust. 4 Prawa wodnego, który został dodany dopiero powołaną ustawą z dnia 30 maja 2014 r. W konsekwencji ustalając, czy zachodzi podstawa do zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w S., organy dokonały oceny w kontekście tego, czy nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym, a zatem w odniesieniu do nieprawidłowego stanu prawnego. Organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, że wydanie decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jest możliwe jedynie w przypadku, gdy planowane przedsięwzięcie nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym (zob. m.in. str. 14, 16 i 17 zaskarżonej decyzji). W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że "w decyzji zarówno Organu I instancji, jak i w niniejszej decyzji, wskazano, że na podstawie obowiązujących map zagrożenia powodziowego oraz przedłożonych dokumentów, że działania wskazane we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. będą utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym". Z tej przyczyny (utrudniania zarządzania ryzykiem powodziowym) organ odmówił zwolnienia od zakazów obowiązujących na tym terenie. Przyjęcie niewłaściwego stanu prawnego za podstawę wydania decyzji obu instancji skutkuje koniecznością uchylenia tych decyzji, albowiem doszło do naruszenia art. 88l ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie.

Z uwagi na wydanie obu instancji w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan prawny zbędą jest ocena zarzutów zawartych w skardze, albowiem odniesienie się do nich byłoby przedwczesne. Jednakże należy zwrócić uwagę, że wystąpienie z wnioskiem o zwolnienie z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, określonych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego wiąże się z obowiązkiem współpracy wnioskodawcy z organem prowadzącym postępowanie w celu ustalenia wszystkich niezbędnych w tym zakresie okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonych okoliczności może prowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla strony. Nałożenie na organy administracji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 K.p.a.) nie zwalnia strony postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ we własnym zakresie nie może, z uwagi na szczególne okoliczności sprawy dotyczące strony, zgromadzić wszystkich dowodów niezbędnych do załatwienia sprawy. Jedynie skarżąca jako inwestor, planujący budowę określnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego może określić charakterystykę planowanych działań, w szczególności parametry planowanej zmiany ukształtowania terenu. Z załączonego do wniosku szkicu wynika, że skarżąca zamierza podnieść mury fundamentowe do poziomu 36,26 m n.p.m. a także nawieźć ziemię (80 cm). Jak słusznie zwróciły uwagę organy obu instancji, uzyskanie opinii państwowej służby meteorologiczno-hydrologicznej nie jest możliwe, jeżeli skarżąca nie przedłoży niezbędnych informacji dotyczących zasięgu planowanego podniesienia terenu na obszarze działki nr [...] w S. (tz. na jakiem obszarze zamierza podnieść teren poprzez nawiezienie ziemi). Skarżąca, dokonując wykładni wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 21668/14, wyciąga z niego błędne wnioski, albowiem wyrok ten nie zwalnia skarżącej z obowiązku współdziałania w zakresie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności z nadesłania na wezwanie organu istotnych informacji, będących jedynie w dyspozycji skarżącej, a niezbędnych do sporządzenia opinii przez państwową służbę meteorologiczno-hydrologiczną. W tym zakresie organy administracji nie mogą zastąpić skarżącej jako inwestora, który decyduje o zakresie i rodzaju prac budowlanych. Dodatkowo powołany wyrok nie wyłącza stosowanie w tej sprawie art. 88l ust. 4 Prawa wodnego. Organy prowadzące postępowanie w tej sprawie nie są zobowiązane pozytywnie rozpatrzyć wniosek skarżącej, opierając się jedynie na jej twierdzeniach, że realizacja planowanej inwestycji nie utrudni ochrony przed powodzią.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (300 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).