Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2822/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 1 pkt 6, art 2 pkt 12, art 20 ust 3, art 2 pkt 7, art 7d pkt 1 lit a, art 23 ust 3 pkt 1 lit g, art 26 ust 1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art 67 § 1, 77, 268a, 84 § 1, 75 § 1, art 80, art 8, art 11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 ust 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267.), zwanej dalej "K.p.a.", decyzję Starosty Powiatu [...]w przedmiocie zatwierdzenia klasyfikacji gruntów o odmowie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach ew. nr [...] (o powierzchni 1,0103 ha), położonych w obrębie ewidencyjnym [...] gm. [...].

Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ wskazał na następujące faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- p. A. B. wystąpiła z wnioskiem (z [...] lipca 2013 r.) o przeprowadzenie klasyfikacji gleboznawczej na działkach ew. nr [...] , stanowiących jej własność; do przeprowadzenia klasyfikacji wskazała i wnosiła o upoważnienie klasyfikatora – p. R. C.; jednocześnie wyraziła chęć pokrycia kosztów klasyfikacji,

- upoważniony klasyfikator w wykonanym operacie obniżył dotychczasową klasyfikację bonitacyjną na przedmiotowych działkach; w aktach sprawy znajduje się jednak protokół, sporządzony [...] października 2013 r. z przeprowadzenia badania klas gruntu na tych samych działkach innego klasyfikatora – p. S.R.; z tego protokołu wynika, że kontroli podlegały kontury klasyfikacyjne, wykazane przez klasyfikatora p. R. C. nr [...] i [...]; brak jest natomiast dokumentacji z badania profilu glebowego, w tym opisu odkrywek glebowych, wykonanych przez tego biegłego, który nie dołączył żadnej dokumentacji z wykonanego przez siebie badania, ani nie potwierdził badań, wykonanych przez klasyfikatora p. R. C.,

- po otrzymaniu opracowania operatu klasyfikacji, wykonanego przez p. R. C. i protokołu z badania klas gruntu innego klasyfikatora – p. S.R., Starosta G. decyzją w przedmiocie klasyfikacji z [...] grudnia 2013 r. odmówił zatwierdzenia projektu ustalenia klasyfikacji, przedłożonego przez klasyfikatora p. R. C.; stanowisko uzasadnił tym, że przedmiotowe grunty były sklasyfikowane w 1961 roku, w ramach powszechnej kompleksowej klasyfikacji, obejmującej obszar całego kraju, według najnowszych osiągnięć nauki w dziedzinie gleboznawstwa, w oparciu o przyrodnicze właściwości gleb wynikające z ich pochodzenia, składu granulometrycznego oraz ich właściwości fizykochemicznych, której ustalenia - zgodnie z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1246) - nadal zachowują ważność,

- po otrzymaniu decyzji p. A. B., jako pełnomocnika do reprezentowania jej przed sądami i organami administracji ustanowiła r. pr. K. Z.i złożyła odwołanie; wnosiła o orzeczenie zgodnie z jej wnioskiem, poprzez zatwierdzenie projektu ustalenia klasyfikacji, wykonanego przez p. R. C., obniżającego klasyfikację przedmiotowego gruntu z klasy IlIa na klasę IVa i z klasy Illb na klasę IVb; w aktach znajduje się protokół, sporządzony przez klasyfikatora p. S. R. z [...]października 2013 r., z przeprowadzenia badania klas gruntu na działkach skarżącej; z protokołu tego klasyfikatora wynika, że kontroli podlegały kontury klasyfikacyjne wykazane przez klasyfikatora p. R. C. nr [...]; brak natomiast wyjaśnienia jak zostało wykonane badanie gleby przez tego klasyfikatora, gdyż nie dołączył on żadnej dokumentacji z wykonanego przez siebie badania; sporządził jedynie protokół z przeprowadzonego badania klas gruntu na działkach, ale nie potwierdził badań, klasyfikatora p. R. C.,

- organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji; decyzję kasatoryjną p. A. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 25 kwietnia 2014 r. (sygn. akt IV S.A./Wa 452/14) uchylił to orzeczenie; w uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ odwoławczy - uchylając decyzję Starosty [...] - nie wykazał, aby w sprawie zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; Sąd zarzucił organowi odwoławczemu stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że klasyfikator obniżył dotychczas obowiązującą klasyfikację, zgodnie z oczekiwaniem zainteresowanej, zaś nie odniósł się w zupełności do przedstawionego w operacie klasyfikacyjnym zestawienia profilu glebowego faktycznie występującego w przedmiotowych działkach z profilem opisanym w materiałach archiwalnych, obowiązującej klasyfikacji, gdy - w ocenie strony skarżącej - w sprawie został zgromadzony materiał wystarczający do orzeczenia zgodnego z jej wnioskiem,

- po ponownym rozpatrzeniu odwołania p. A. B. od decyzji z 1[..] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzeczeniem z [..] sierpnia 2014 r. uchylił zaskarżony akt i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji; ze względu na liczne błędy w opracowaniu p. R. C. w uzasadnieniu wskazano, aby Starosta rozważył zlecenie wykonania badań gruntu profesjonalnej, rozstrzygającej opinii w zakresie klasyfikacji gruntów np. [...] w P., ze względu na nieścisłości opisu z Urzędową Tabelą Klas Gruntów oraz rozbieżności stanowisk klasyfikatorów (p. R. C. i S. R.),

- Starosta [...]. zawarł umowę z klasyfikatorem - p. R. K. na wykonanie klasyfikacji gruntów między innymi w działkach ew. nr [...]; dokumentem z [...] listopada 2014 r. Starosta upoważnił p. R. K. do wykonania czynności, określonych w § 5 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, związanych z przeprowadzeniem klasyfikacji gruntów; zgodnie z § 6 ust. 2-3 rozporządzenia Starosta zawiadomił pełnomocnika p. A.B. (r. pr. K. Z.) o terminie przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w obrębie [...], przez klasyfikatora – p. R. K. ([...] grudnia 2014 r.),

- następnie - pismem z [...] grudnia 2014 r. - Starosta zawiadomił Pełnomocnika strony, w trybie § 9 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, o wykonaniu przez klasyfikatora projektu ustalenia klasyfikacji na działkach wnioskodawczyni; zawiadomienie to kancelaria pełnomocnika otrzymała [...] grudnia 2014 r.,

- [..] grudnia 2014 r. z operatem klasyfikacyjnym zapoznała się p. A. B., która wykonała fotokopie części akt; jej Pełnomocnik nie zapoznawał się osobiście z projektem operatu klasyfikacyjnego, wykonanego przez p. R.K., w okresie wyłożenia w Starostwie Powiatowym w [...],

- zgodnie z § 10 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów do projektu ustalenia klasyfikacji mogą być zgłaszane zastrzeżenia; zastrzeżenia p. A. B., reprezentowanej przez jej pełnomocnika (wyłącznie przez niego podpisane), zostały nadane listem poleconym [...] stycznia 2015 r. w Urzędzie Pocztowym, w 14 dniu od daty otrzymania zawiadomienia; zarzuty wpłynęły do organu [...]stycznia 2015 r. a decyzję Starosty w przedmiocie klasyfikacji z [...] stycznia 2015 r. Pełnomocnika strony otrzymał [...] stycznia 2015 r.; ponieważ decyzja z [...] stycznia 2015 r, nie zawierała w uzasadnieniu informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń, co stanowiło istotne naruszenie procedury przewidzianej w § 11 ust. 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, organ odwoławczy - orzeczeniem z [...] lutego 2015 r. - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia,

- Starosta [...]przesłał klasyfikatorowi p. R. K. kopie:

- decyzji z [...] lutego 2015 r.;

- zastrzeżeń do projektu ustalenia klasyfikacji;

- operat klasyfikacyjny P.1403.2015.88;

- opinię klasyfikatora gruntów mgr inż. A. S.

w celu odniesienia się do zastrzeżeń Pełnomocnika strony,

- w piśmie z [...] kwietnia 2015 r. klasyfikator – p. R.K. - udzielił wyjaśnień na zarzuty strony, w zakresie poprawności wykonania gleboznawczej klasyfikacji; odnosząc się do § 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wyjaśnił, że przepisy te zostały zachowane; Pełnomocnik właścicielki został powiadomiony przez Starostę [...] (zawiadomienie z [...] listopada 2014 r.) o przeprowadzeniu [...] grudnia 2014 r. o godz. 8 00 klasyfikacji przedmiotowych gruntów z prośbą o stawienie się w wyznaczonym dniu na działce ew. nr [...]; w zawiadomieniu wskazano, że niestawiennictwo nie wstrzymuje przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w terenie; Pełnomocnik właścicielki, na którego - pełnomocnictwem z [...]listopada 2013 r. - scedowała swoje prawa do reprezentowania jej w sprawach sądowych, administracyjnych i innych przed sądami, organami administracji i innymi podmiotami w tym osobami fizycznymi i prawnymi, nie stawił się na gruncie; czynności niezbędne do ustalenia klasyfikacji zostały wykonane w wyznaczonym terminie bez obecności Pełnomocnika; w czasie wykonywania czynności na gruncie stawiła się, bez zawiadomienia, właścicielka – p. A. B. nie zaś jej Pełnomocnik; w czasie wykonywania prac terenowych właścicielka działek (poza przewidzianą procedurą z art. 40 K.p.a. - pisma doręcza się stronie a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi) została poinformowana, że z wykonanych odkrywek z ustalonych poziomów genetycznych profilu glebowego został pobrany materiał, który zostanie przekazany przez klasyfikatora, wykonującego prace terenowe, do J. w P. w celu badania składu granulometrycznego metodą laserową, zgodnie ze wskazaniem organu odwoławczego,

- zarzut wnioskodawczyni, że protokół z klasyfikacji nie został sporządzony w terenie, ponieważ nie zawiera podpisu właściciela nieruchomości, jest niezasadny; właścicielka nieruchomości ustanowiła sobie bowiem przedstawiciela (pełnomocnika), który ją reprezentuje w każdym stadium postępowania; Pełnomocnik - prawidłowo zawiadomiony - nie stawił się na gruncie; Strona nie odwołała pełnomocnictwa - nie przedstawiła pisemnego odwołania pełnomocnika; tak więc stawienie się tylko właścicielki, która ustanowiła pełnomocnika, wywołuje jedynie skutek informacyjny; p. A. B. nie zawiadomiła organu o odwołaniu pełnomocnictwa ani nie przedstawiła go klasyfikatorowi; klasyfikator nie miał obowiązku przyjmowania podpisu protokołu właścicielki gruntu, działającej przez pełnomocnika, gdy nie stawił się on w wyznaczonym terminie na gruncie,

- zarzut wnioskodawczyni, że nie miała zapewnionego czynnego udziału w każdym stadium postępowania nie znajduje potwierdzenia w całości akt postępowania; o każdym stadium postępowania, gdzie przepisy przewidują zawiadomienie strony, jej Pełnomocnik był powiadamiany, a dodatkowo skarżąca osobiście miała wgląd w akta sprawy np. robiła fotokopie operatu klasyfikacyjnego; K.p.a. nie przewiduje zawiadamiania równocześnie strony, działającej przez pełnomocnika, i jej pełnomocnika; art. 40 § 2 K.p.a. stanowi, że nawet w przypadku ustanowienia w sprawie kilku pełnomocników, pisma doręcza się tylko jednemu pełnomocnikowi,

- odnośnie zarzutu, zawartego w piśmie z [...] stycznia 2015 r i opinii klasyfikator p. A. S., klasyfikator p. R. K. wyjaśnił, że w większości profili potwierdziła ona ustalenia klasyfikatora, określenia klasy R IIIa i R IIIb; sugestia obniżenia klasy do klasy R IVa, na podstawie badań glebowych p. A. S. w zaznaczonych na szkicu odkrywkach nr 5, 6, i 7 większości profili klasy R IVa, przy określeniu: gatunek gleby jako "x", należy rozumieć jako gatunek nieokreślony i wskazuje na brak stosownej pozycji w obowiązującej Urzędowej Tabeli Klas Gruntów; stanowi to uznaniowe określenie klasyfikatora i równie dobrze mogłoby odnosić się do klasy Illb lub jakiejkolwiek innej klasy,

- zakwestionowano twierdzenie w opinii p. A. S., że wpływ na klasę gruntu - oprócz składu granulometrycznego, stosunków wodnych, zawartości próchnicy, kwasowości - ma przydatność rolnicza gleb; klasyfikator p. R. K. wyjaśnił, że fizjografia to charakterystyka warunków naturalnych danego obszaru, obejmująca: klimat, stosunki wodne, rzeźbę terenu, budowę geologiczną, świat zwierzęcy i roślinność; czynniki te - zdaniem klasyfikatora - w ciągu 54 lat od poprzedniej klasyfikacji (w 1961 roku) nie uległy zmianie; nietrafne jest wskazanie, że na ustalenie klasy gruntu wpływa rolnicza przydatność tych gleb; jest odwrotnie; na podstawie badań odkrywek glebowych czyli właściwości gleby - typu, podtypu, rodzaju i gatunku gleby jej właściwości fizycznych, fizykochemicznych i chemicznych rzeźby terenu siedliska glebowego - jest ustalany kompleks rolniczej przydatności gleb,

- zarzuty Pełnomocnika strony, sformułowane w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r., dotyczące naruszenia przepisów prawa proceduralnego K.p.a. oraz prawa materialnego - przepisów rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów - są chybione i nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy; z czynności klasyfikacyjnych został sporządzony protokół na piśmie, nie zawiera on podpisu pełnomocnika wezwanego na grunt; Pełnomocnik bowiem nie stawił się i jego nieobecność nie została usprawiedliwiona; czynności terenowe, wyznaczone na dzień podany w zawiadomieniu, zostały przeprowadzone bez jego udziału; właścicielka gruntu nie przedstawiła dokumentu, że odwołała pełnomocnictwo,

- nie jest prawdą, jakoby nie został zebrany cały materiał dowodowy; w sprawie zostały zgromadzone trzy opinie klasyfikatorów gleboznawców, w tym gleboznawcy operat p. R.C., który - zawierając liczne usterki i nieścisłości pomiędzy opisami odkrywek i mapą klasyfikacyjną – obniżył, ustaloną dotychczas, klasyfikację gruntu z 1961 roku, opinię p. Stanisława Rutowicza, który stwierdził, że grunt w konturze nr 1900 wykazanym na mapie klasyfikacyjnej p. R. C. odpowiada klasie R IIIb a w konturze nr [...] występuje gleba odpowiadająca opisowi gruntów w klasie R IVa lit. f. oraz operat klasyfikacyjny p. R.K., który - oprócz badania organoleptycznego tego gruntu - posiłkował się specjalistycznym badaniem uziarnienia (składu granulometrycznego) metodą laserową, najbardziej dokładną - wykonaną w J.w P.,

- chybiony jest zarzut, jakoby organ I. instancji naruszył art. 107 § 1 3 K.p.a.; w obszernym uzasadnieniu decyzji ( 6 stron maszynopisu o odstępach wierszy 1 interlinia) szczegółowo wyjaśnił on wszystkie okoliczności i przedstawił dowody zgromadzone w sprawie; przytoczył też dowody, na których się oparł i którym odmówił wiarygodności; nie zostały również naruszone - jak to wyżej opisano - przepisy § 7 i 8 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, dotyczące prawidłowego przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych i opracowania projektu klasyfikacji,

- z obszernego, zgromadzonego w aktach sprawy, materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że wniosek p. A.B. o przeprowadzenie klasyfikacji gruntów, (sugerujący, że dotychczasowa klasyfikacja - ujawniona w ewidencji gruntów i budynków - została określona błędnie) nie został potwierdzony poprzez badania dwóch klasyfikatorów, w tym z zastosowaniem najdokładniejszej metody badania uziarnienia (składu granulometrycznego) metodą laserową (w J. w P.),

- podkreślono, że uziarnienie (skład granulometryczny) jest głównym i najważniejszym czynnikiem do zakwalifikowania gruntu do odpowiedniej klasy bonitacyjnej (Dział I Rozdział 3 Urzędowej Tabeli Klas Gruntów - Rodzaje i gatunki gleb terenów nizinnych i wyżynnych); sporządzony przez wskazanego Staroście przez skarżącą klasyfikatora p. R. C. operat klasyfikacyjny, obniżający obowiązującą klasę bonitacyjną przedmiotowego gruntu, zawiera liczne błędy i różnice pomiędzy opisem odkrywek a mapą klasyfikacyjną, co podważają jego wiarygodność - że został sporządzony zgodnie z obowiązującą Urzędową Tabelą Klas Gruntów, z załącznika do rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów,

- charakterystyka opisanych odkrywek z operatu klasyfikacyjnego p. R. K. klasy IlIa i IVa z operatu p. R. C. odpowiada opisowi z Urzędowej Tabeli Klas Gruntów Dział I Rozdział 1 Ogólna charakterystyka klas bonitacyjnych gleb terenów nizinnych i wyżynnych - "Do klasy tej zalicza się gleby brunatne i płowe wytworzone z najlepszych piasków gliniastych mocnych zalegających na glinach, iłach, lessach lub pyłach, wytworzone z najlepszych płytkich piasków gliniastych lekkich pylastych, zalegających na zwięźlejszych podłożach o dobrych stosunkach wodnych oraz wyjątkowo, najlepszych całkowitych piasków gliniastych mocnych pylastych, gleby brunatne i płowe wytworzone z glin, utworów pyłowych, lessów lub utworów lessowatych oraz najlepsze gleby brunatne i płowe (występujące stosunkowo rzadko) wytworzone z iłów ciężkich lub bardzo ciężkich",

- charakterystyka klasy Illb z operatu p. R. K. i IVb z operatu p. R. C. w odkrywkach tych operatów odpowiada opisowi klasy Illb z Tabeli - Dział I Rozdział 1 " Do klasy tej zalicza się gleby brunatne i płowe wytworzone z piasków gliniastych mocnych, zalegających na glinach, iłach lub pyłach, nieco gorszych od zaliczonych do klasy IlIa, najlepszych piasków gliniastych lekkich na zwięźlejszych podłożach o dobrych stosunkach wodnych oraz całkowitych piasków gliniastych mocnych i najlepszych, całkowitych piasków gliniastych lekkich pylastych oraz gleby brunatne i płowe wytworzone z glin, iłów, utworów pyłowych, lessów lub utworów lessowatych",

- reasumując, organ wyraził stanowisko, że - wobec braku potwierdzenia, jakoby dotychczasowa klasyfikacja przedmiotowego gruntu uległa istotnej zmianie - należało odmówić p. A. B. zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowych działkach.

W skardze na powyższą decyzję sformułowano zarzuty naruszenie przepisów:

- postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 67 K.p.a., poprzez zaniechanie sporządzenia przez klasyfikatora protokołu z czynności klasyfikacyjnych w terenie podczas, gdy obowiązek taki wynika z tego przepisu, a w konsekwencji naruszenie zasady czynnego udziału i skutecznej obrony swoich praw przez Skarżącą, o czym mowa w art. 10 K.p.a.,

- art. 32 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Skarżąca mogła działać wyłącznie przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika i - w konsekwencji - nie była uprawniona do osobistego działania,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 80 K.p.a., poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, polegające na niezebraniu całego materiału dowodowego i braku wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło w konsekwencji - mimo występujących uchybień - do przyjęcia, jakoby wniosek skarżącej o zmianę klasyfikacji gleboznawczej gruntów nie zasługiwał na uwzględnienie, podczas gdy organ II. instancji zaniechał merytorycznego odniesienia się do zarzutów skarżącej,

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa,

- art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufania skarżącej do władzy publicznej.

- przepisów prawa materialnego:

- § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, poprzez zaniechanie dokonania przez klasyfikatora w terenie wszystkich ustaleń, o jakich mowa w przedmiotowym przepisie,

- § 8 ust. 2 pkt 2 d rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, poprzez jego niezastosowanie i dokonanie części czynności klasyfikacyjnych (wymienionych § 7 ust. 1 rozporządzenia) przez klasyfikatora bez sporządzenia protokołu, podpisanego przez właściciela nieruchomości.

Wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przedłożonego dokumentu - decyzji Starosty Powiatu [...] o ustaleniu klasyfikacji z [...]lipca 2014 r.

Uzasadniając skargę szerzej umotywowano, sformułowane zarzuty.

W odwiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

W takcie rozprawy (k 31), Sąd postanowił dopuścić wnioskowany dowód z decyzji (jako k. 15-17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia.

Zaskarżone rozstrzygniecie zapadło wobec następujących, istotnych okoliczności faktycznych. Skarżąca żądała przeprowadzenia ponownej klasyfikacji gruntów, klasyfikowanych uprzednio w 1961 roku. W toku czynności sporządzono pierwotną, nową dokumentację klasyfikacyjną, lecz organy obu instancji uznał, że nie może ona stanowić podstawy do zmiany klasyfikacji (dokumentacja została wadliwie wykonana). Oceny tej – ponownie podtrzymanej w zaskarżanym obecnie akcie – Strona ostatecznie nie kwestionowała, czemu dała także wyraz nie zaskarżając do sadu administracyjnego wydanej po raz drugi decyzji kasatoryjnej (z 19 sierpnia 2014 r.). Sąd także uznaje ja za trafną. Wobec uprzedniego zreferowania stanowiska organu jego ponowne przytaczanie byłoby zbędne. Sąd uznaje je za własne.

W takiej sytuacji znaczenia nabiera pytanie, czy istnieje inna dokumentacja, która mogłaby zostać zatwierdzona, co prowadziłoby do zmiany klasyfikacji gruntów, wedle żądań skarżącej.

W tym miejscu wypada wskazać, że ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520) zagadnienie gleboznawczej klasyfikacji gruntów reguluje w sposób nadzwyczaj zwięzły, pomimo deklaracji - sformułowanej w jej art. 1 pkt 6. Definiuje się w niej to pojęcie, jako podział gleb na klasy bonitacyjne (art. 2 pkt 12), wskazuje regułę jednolitego prowadzenia na terenie kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów dla użytków rolnych i leśnych (art. 20 ust. 3) oraz określa jako informację zawartą również na mapie zasadniczej (art. 2 pkt 7) wskazuje się organ właściwy w tych sprawach (art. art. 7d pkt 1 lit. a tiret 3, powtórzone w art. 22 ust. 1 ), nakazuje przekazywanie temu organowi ostatecznych orzeczeń w danym przedmiocie (art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. g) oraz formułuje upoważnienie dla Rady Ministrów do ustalenia sposobu i trybu przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów (art. 26 ust. 1). Wykonaniem upoważnienia jest rozporządzenie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Z jego treści wynika, że starosta przeprowadza klasyfikację z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji. W rozpatrywanym przypadku przesłanką pojęcia czynności związanych z klasyfikacją był niewątpliwie stosowny wniosek skarżącej.

Trafnie zauważono w skardze, że rozporządzenie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów stosunkowo kazuistycznie opisuje procedurę, w ramach której sporządza się dokumentację, mogącą stanowić podstawę nowej klasyfikacji. Wprawdzie nie wszystkie sformułowane w skardze tezy są następstwem prawidłowej wykładani zamieszczonych w rozporządzeniu przepisów. Nie ma to jednak znaczenia dla meritum rozpatrywanej sprawy (szerzej o tym w dalszej części uzasadnienia).

W danej sprawie istotne jest to, że przedmiotowe rozporządzenie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów - zakreślając wymagania dotyczące sposobu sporządzania dokumentacji, stanowiącej podstawę wprowadzania nowej klasyfikacji gruntów - nie reguluje w ogóle procedury, jaka powinna poprzedzać samo przesądzenie, czy - wobec konkretnego wniosku (gdy postępowanie nie jest prowadzone z urzędu – wobec treści §. 4 rozporządzenia) - ponownie przeprowadzić klasyfikację w stosunku do już ustalonej, zatwierdzonej uprzednio i nadal obowiązującej (w myśl § 12 rozporządzenia).

Nie sposób z kolei przypisać racjonalnemu prawodawcy intencji, aby – niejako przez niedopowiedzenie – chciał ustanowić zasadę, że - w razie złożenia stosownego wniosku przez uprawnioną osobę - obligatoryjnym jest w każdym przypadku przeprowadzenie pełnej procedury klasyfikacji, zakreślonej w § 5 i następnych rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów a dopiero następnie - na podstawie pełnej dokumentacji klasyfikacyjnej - ocena, czy zasadne jest zatwierdzenie zmiany w danym zakresie.

Powyższe spostrzeżenia prowadzą do konkluzji, że regulacje zawarte w rozporządzeniu nie mają charakteru pełnego i wyczerpującego oraz nie modyfikują ogólnych zasad postępowania, sformułowanych w K.p.a. - m.in. ekonomii i szybkości postępowania (art. 12).

W ocenie Sądu – wobec wpływu stosownego wniosku o przeprowadzanie ponownej klasyfikacji – organ administracji jest upoważniony - wręcz obowiązany - do dokonania określonych czynności wstępnych, służących ustaleniu, czy uruchomienie stosownej procedury zakreślonej § 5 rozporządzenia jest zasadne.

W tym właśnie kontekście należy oceniać czynności, jakie zostały przedsięwzięte w przedmiotowej sprawie. Organ administracji powołał mianowicie klasyfikatora – a więc osobę dysponującą stosowną wiedzą - a ten dokonał określonych czynności w terenie. Opierając się na dokumentacji archiwalnej, oraz mapie ewidencyjnej wyznaczył granice konturów, gdzie uprzednio sklasyfikowano grunty skarżącej (do dwu klas bonifikacyjnych). Z każdego z nich została też pobrana próbka (odkrywki nr 5 i 6) a następnie dokonano stosownych oznaczeń cech gleby, korzystając nawet z usług instytucji wyspecjalizowanej. Czynności zostały opisane w sporządzonej dokumentacji (teczka nr 2/4 akt adm.). Miejsce dokonania stosownych czynności (pobrania próbek) zostały udokumentowane przez naniesienie na mapę ewidencyjną. Strona formułowała wprawdzie w toku postępowania wątpliwości, co do tego czy dane miejsca poboru zostały odwzorowane prawidłowo. Swoich twierdzeń, jakoby zostały naniesione wadliwie w żaden sposób nawet jednak nie uprawdopodobniła. Należy podkreślić, że wobec wykonywania czynności przez osobę, której poruczono odpowiednie zadanie (klasyfikator) spoza pracowników urzędu, nie znajdują zastosowania ogólne reguły K.p.a. dotyczące obowiązku sporządzania protokołów czy adnotacji z czynności – reguły te dotyczą działań organu administracji (art. 67 §. 1 oraz art. 77 K.p.a. in principio) lub – ewentualnie - pracowników urzędu działających z jego upoważnienia (wobec art. 268a K.p.a.). Czynności dokonywane przez klasyfikatora swoją specyfiką jest bardziej zbliżone do podejmowanych przez biegłego, w rozumieniu art. 84 §. 1 K.p.a.

W takiej sytuacji, ustalenie, że klasa bonifikacyjna gruntów skarżącej nie uległa zmianie należy uznać za uprawnione, jako znajdujące oparcie w stosownym materiale dowodowym, w myśl reguł wskazanych w art. 75 §. 1 K.p.a. (jako dowód należy dopuścić wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy) oraz zasad z art. 80 K.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów – w granicach doświadczania życiowego i logicznego rozumowania). Skoro w dwu punktach położnych centralnie na działkach skarżącej, w obszarze konturów obu klas gruntów, pobrane próbki wskazują na brak zmian klasy gleb, podejmowanie dalszych czynności byłoby zbędne – naruszało zasadę ekonomii postępowania.

Wobec tego chybione są dalsze zrzuty, jakoby ilość pobranych próbek była niewystarczająca dla precyzyjnego wytyczenia konturów klas gruntów oraz inne - związane z nieprawidłową, zdaniem strony, klasyfikacją. Klasyfikacja nie była bowiem w istocie ponownie przeprowadzana. W tym kontekście należy także ocenić zarzuty naruszania procedury sporządzania nowej dokumentacji oraz zapewnienia - w ramach prowadzonych w tej procedurze czynności - udziału strony. Nie opracowano nowej, pełnej dokumentacji, która miałaby zostać integralną częścią decyzji o ustaleniu klasyfikacji, w myśl § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Nie sposób więc uznać, aby procedura sporządzania takiej dokumentacji (patrz sformułowanie "Przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje:" – § 5 ust. 1 zd. wstępne rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów) mogła zostać w ogóle naruszona, niezależnie od tego, czy sposób rozumienia regulacji rozporządzenia, proponowane w skardze jest w ogóle trafny. W ocenie Sądu dla ustalenia treści normatywnej wskazanego aktu konieczne byłoby jednak zastosowanie nie tylko prostej wykładani językowo-gramatycznej lecz także systemowej i celowościowej. Przykładowo nie do obrony jest teza skargi, jakoby wolą prawodawcy była tożsamość pomiędzy egzemplarzem kopii mapy zasadniczej wykorzystywanej w toku prac terenowych, w myśl § 7 ust. 2 rozporządzenia, a kopią tej mapy, o której mowa § 8 ust. 2 pkt 1 dla potrzeb opracowania projektu ustalenia klasyfikacji, w rozumieniu §. 8 ust. 1 rozporządzenia. Nie wydaje się, aby prawodawca zakładał możliwość sporządzenie na etapie prac w terenie (przy udziale stron) tego rodzaju dokumentacji geodezyjnej, która spełnia warunki do uznana za integralną część decyzji o klasyfikacji (w myśl § 11 ust. 1) a więc jest na tyle czytelna i dokładana, aby stanowić także część zasobu geodezyjnego dla potrzeb ewidencji gruntów i budynków.

Rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji nie uwzględnił wprawdzie szczególnych zarysowanych wyżej uwarunkowań prawnych. Nie mogło to jednak mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Trafnie ostatecznie skonstatował bowiem brak przesłanki dla wydania decyzji o zatwierdzeniu nowej klasyfikacji. W tej sytuacji pewne chybienia, co do konstrukcji uzasadnienia (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.) - skoro istotne okoliczności, przemawiające za podjętym rozstrzygnięciem, zostały przywołane - nie mogą być traktowane, jako wady uzasadniające uchylenie zaskarżonego aktu. Naruszenie przepisów postępowania, co do właściwego uzasadnienia, może być podstawą uchylenia skarżonego aktu tylko, gdy mogło mieć to istny wpływ na wynik sprawy, co wynika a contrario z art. 145 §. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, trzeba wskazać ze są one chybione. Jak wskazano na istotne ograniczenie Stronie prawa do udziału w postepowaniu wyjaśniającym – w szczególności w takim zakresie, aby mogło to mieć znaczący wpływ na wynik sprawy. W szczególności, w toku postępowania, Skarżąca mogła następczo zgłaszać uwagi, co do dokonywanych czynności (samodzielnie i poprzez pełnomocnika) oraz względem ustaleń organów obu instancji, te zaś - w uzasadnieniach orzeczeń w sprawie - odnosiły się do wnoszonych zastrzeżeń. Z kolei jej udział przy czynności na gruncie oraz złożenie wówczas stosownego podpisu nie były wymagane. Jak już wskazano, w uzasadnieniu zaskarżonego aktu odniesiono się do wszelkich istotnych w sprawie okoliczności, w szczególności, dlaczego za prawidłowe uznano ustalenia dokonane ostatecznie przez klasyfikatora p. Ryszarda Kielara, zaś odmówiono wiarygodności dokumentacji przywoływanej przez Skarżącą. Ponowne przytaczanie szerokiej argumentacji organu w tym zakresie nie byłoby zasadne – wobec uprzedniego zreferowania.

Nie mogła mieć przesądzającego znaczenia w sprawie przedłożona Sądowi kopia innej decyzji w przedmiocie klasyfikacji, dotycząca działek sąsiednich. Granice niniejszej prawy przekracza ocena, czy stany faktyczne są w pełni analogiczne a - gdyby nawet by tak w istocie było – to, czy klasyfikacja gruntów sąsiednich była przeprowadzona poprawnie.

Sąd nie spostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.