Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 312/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1 i 4, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1-3, art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1181/17 o odrzuceniu skargi I.F. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1181/17 odrzucił skargę I.F. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 23 maja 2017 r. nr 2401-IZK-1-2.120.105.2017.1, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "p.w.KAS"), złożył I.F. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Stwierdził, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie pouczył wyżej wymienionego, że zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.KAS, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji może złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji, a niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, lub upływie terminu do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby.

I.F. w piśmie z dnia 2 czerwca 2017 r. oświadczył, że przyjmuje w/w propozycję określającą warunki zatrudnienia.

Jednocześnie pismem z dnia 31 maja 2017 r (nadanym w placówce pocztowej w dniu 2 czerwca 2017 r.) wyżej wymieniony skierował do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby".

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na powyższe odwołanie w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] podał, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. nie przewidują trybu odwoławczego od składanej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, jak również nie przewidują dla tej propozycji formy decyzji. Ponadto wskazał, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, stosownie do art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. Wyjaśnił również, iż zgodnie z Porozumieniem w sprawie zabezpieczenia praw interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej, zawartym w dniu 1 marca 2017 r. pomiędzy Szefem Krajowej Administracji Skarbowej, Sekretarzem Stanu w Ministerstwie Finansów a NSZZ "Solidarność" z siedzibą w Gdańsku, możliwe jest przekazanie sprawy wnioskodawcy do Zespołu do monitorowania realizacji tego Porozumienia.

I.F. pismem z dnia 2 listopada 2017 r. (sprecyzowanym na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], stwierdzając, że stanowi ono decyzję administracyjną utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej Katowicach z dnia 23 maja 2017 r. w sprawie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], zawierającą – w ocenie skarżącego – decyzję o zwolnieniu ze służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak w tej sprawie właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi powołał treść art. 165 ust. 7 p.w.KAS i wskazał, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Co do woli i treści propozycji pracodawca nie został skrępowany jakimikolwiek wymaganiami. Formułując propozycje pracy/służby winien jedynie uwzględnić posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca nie przewidział ani swoistych wymagań dotyczących złożenia pracownikom/funkcjonariuszom propozycji nowych warunków pracy i płacy albo pełnienia służby, ani nie odesłał do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 p.w.KAS ma charakter szczególny, a jej wprowadzenie usprawiedliwia nie tylko sytuacja związana z reformą administracji skarbowej w skali globalnej, ale i to, że stwarza równość co do sposobu nawiązania na nowo stosunków pracy/służby. Zdaniem organu, postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego. Jest ono postępowaniem odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów Krajowej Administracji Skarbowej, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym przestawiona skarżącemu propozycja nowych warunków zatrudnienia z dnia 23 maja 2017 r., co do której miał on możliwość jej przyjęcia lub odmowy przyjęcia, nie stanowi aktu mianowania, ani nie jest władczym aktem rozstrzygającym co do istoty indywidualną sprawę administracyjną, a więc decyzją administracyjną. Nie jest też aktem lub czynnością, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Organ, przedstawiając sporną propozycję, nie kształtował jednostronnie praw i obowiązków funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej niezależnie od jego woli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oceniając dopuszczalność skargi I.F. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia, w uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Następnie stwierdził, że podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2826/17. W postanowieniu tym wskazano, że z art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w w/w przepisie terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy celno-skarbowej nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Złożona propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, nie stanowi ona władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków. Ponadto ustawodawca nie zastrzegł w przepisach dla przedmiotowej propozycji formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od tej propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 p.w.KAS). Dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego, tj. zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS). W konsekwencji uznać należy, iż złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."). Nie można tym samym uznać, jak chce tego skarżący, że propozycja zawiera decyzję o zwolnieniu ze służby.

Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach nie stanowi decyzji administracyjnej, to brak jest możliwości kwestionowania jej w trybie odwołania, a co za tym idzie uznania zaskarżonego w niniejszej sprawie pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. za decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę w drugiej instancji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł I.F., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "p.w.KAS"), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlegająca odrzuceniu, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje sferę prawną skarżącego, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS), co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

3) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana ani za decyzję administracyjną, ani za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a.;

4) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podczas gdy na podstawie art. 169 ust. 4 w/w ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku, niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

5) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:

a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu;

b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony);

c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;

d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;

e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji zatrudnienia organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi oraz zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który uznał, że wniesiona przez I.F. skarga na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], stanowiące odpowiedź organu na pismo wyżej wymienionego z dnia 31 maja 2017 r. nazwane "odwołaniem od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", w którym żądał on uchylenia, w jego ocenie, decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 23 maja 2017 r. nr 2401-IZK-1-2.120.105.2017.1 – podlega odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że złożona I.F. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemna propozycja określającą nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Od propozycji zatrudnienia wyżej wymienionemu nie przysługiwał zatem żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały w sprawie zastosowania. W związku z tym pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] nie stanowiło decyzji wydanej w administracyjnym toku instancji i skarga do sądu administracyjnego na przedmiotowe pismo podlegała odrzuceniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozstrzygając zagadnienie kognicji sądu administracyjnego w sprawie skargi na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] prawidłowo poprzedził je rozważeniem charakteru prawnego złożonej I.F. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w piśmie z dnia 23 maja 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

Trafnie wskazał, że w świetle tego przepisu właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w tym przepisie grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych Krajowej Administracji Skarbowej ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 p.w.KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w.KAS).

Zauważyć należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 p.w.KAS).

Złożona I.F. propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego przede wszystkim dlatego, że nie stanowi ona władczego rozstrzygnięcia. Jest to pismo proponujące funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej nowe warunki zatrudnienia i to od niego zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków funkcjonariusza, niezależnie od jego woli. Propozycja ta nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu.

Tego rodzaju propozycja nie stanowi także aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jak twierdzi autor skargi kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS). Wskutek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia nie następuje potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu wynikającego wprost z ustawy. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Propozycja zatrudnienia dopiero wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt nie ustala, nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Co więcej, właściwy do złożenia takiej propozycji zatrudnienia organ nie jest w ogóle do tego ustawowo zobligowany względem dotychczasowego funkcjonariusza.

W przypadku I.F. złożona mu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w dniu 23 maja 2017 r. pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] przedstawiała możliwość kontynuowania przez niego zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jego praw i obowiązków. W tym zakresie – jak już wskazano – pozostawiała mu swobodę i od niego zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencja propozycji powstała z mocy prawa dopiero w dniu 2 czerwca 2017 r., gdy złożył on oświadczenie o jej przyjęciu. Wówczas, z dniem określonym w propozycji zatrudnienia jego dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony (art. 171 ust. 1 p.w.KAS). W przypadku, gdyby w terminie określonym w art. 170 ust. 2 p.w.KAS nie złożył on oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany do złożenia I.F. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej wyłącznie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 165 ust. 7 p.w.KAS). W sprawie nie zostały spełnione przesłanki, które kwalifikowałyby złożoną mu propozycję nowych warunków zatrudnienia jako decyzję, czy też inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 P.p.s.a., podlegające kognicji sądu administracyjnego.

Trafność tego stwierdzenia potwierdza także uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie i zasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Dodatkowo wyjaśnić należy, iż ocena podanych zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, które zawierają określoną treść normatywną, nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności niniejszej skargi. Przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji, a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP zostały uzasadnione wyłącznie w oparciu o przekonanie naruszenia przepisów p.w.KAS, których nie potwierdzono.

Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować powołany art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może mieć zatem zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację artykułu 6 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie.

Za niezrozumiały uznać należy z kolei zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi bowiem, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).