Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1643/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art  45 ust 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1173/15 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 3 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M.P. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1173/15 oddalił skargę M.P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 3 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia 3 czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1402. ze zm.), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 17 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia [...] SG M.P. ze służby w Straży Granicznej z dniem 31 maja 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji podał, że materialnoprawną podstawę zwolnienia [...] SG M.P. ze służby w Straży Granicznej stanowi art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej. Stosownie do treści tego przepisu funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia pozostawanie w służbie.

Organ odwoławczy rozważając spełnienie przesłanki oczywistego popełnienia przez [...] SG M.P. czynu o znamionach przestępstwa wskazał, iż w dniu 21 stycznia 2015 r. przedstawiono mu zarzut, że w dniu [...] września 2014 r. w [...] (województwo [...]), na ulicy [...], na drodze wojewódzkiej [...], znajdując się w stanie nietrzeźwości (0,82mg/l i 0,87 mg/l zawartości alkoholu w wydychanym powietrzu), prowadził samochód marki [...] o nr rej. [...] w ruchu lądowym, tj. o czyn z art. 178a § 1 Kodeksu karnego. Stwierdził, że w kontekście dokumentów zgromadzonych w sprawie, oczywistość popełnienia przez wyżej wymienionego funkcjonariusza czynu o znamionach przestępstwa nie nasuwa wątpliwości, gdyż został on zatrzymany na gorącym uczynku w trakcie prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości, a w toku postępowania przygotowawczego przesłuchany w charakterze podejrzanego przyznał się w całości do popełnienia zarzucanego mu czynu. Okoliczność prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości potwierdzają także notatki urzędowe policjantów z dnia 27 września 2014 r., którzy dokonali zatrzymania wyżej wymienionego.

Komendant Główny Straży Granicznej uznał, że w sprawie została spełniona również druga przesłanka umożliwiająca zwolnienie funkcjonariusza ze służby, tj. brak możliwości pozostawienia go w służbie. Dopuszczenie się przez [...] SG M.P. popełnienia czynu z art. 178a § 1 Kodeksu karnego jest przestępstwem umyślnym ściganym z oskarżenia publicznego , które uniemożliwia pozostawienie go w służbie . Uwzględniając wymagania w zakresie przestrzegania prawa jakie obowiązują funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz mając na uwadze charakter i wagę zarzucanego mu czynu, w ocenie przełożonych utracił on zaufanie niezbędne do wykonywania zawodu funkcjonariusza publicznego. Dodatkową okolicznością przemawiającą za zwolnieniem wyżej wymienionego funkcjonariusza ze służby jest wynikający z art. 31 ust. 1 cyt. ustawy o Straży Granicznej obowiązek posiadania przez osobę pełniącą służbę w Straży Granicznej m.in. nieposzlakowanej opinii. W kontekście zaistniałego zdarzenia, wypełniającego znamiona przestępstwa określonego w art. 178a § 1 Kodeksu karnego jest oczywistym, że takiej opinii on nie posiada.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza Straży Granicznej ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej nie jest tożsame z prowadzonym przeciwko takiemu funkcjonariuszowi postępowaniem karnym. Istotą postępowania karnego jest wykrycie sprawcy, udowodnienie mu winy i pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej. Celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie w/w przepisu ustawy o Straży Granicznej jest ustalenie, czy popełnienie przez funkcjonariusza czynu o znamionach przestępstwa jest oczywiste i uniemożliwia pozostawanie w służbie. Oznacza to, że rolą organów administracji publicznej nie jest określanie stopnia winy funkcjonariusza. Czym innym jest popełnienie przestępstwa w rozumieniu Kodeksu karnego, a czym innym popełnienie czynu o znamionach przestępstwa – art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej. Organy, prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej nie mają obowiązku oczekiwać na prawomocne zakończenie toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego. W konsekwencji, podstawą zwolnienia funkcjonariusza Straży Granicznej ze służby może być również taki przypadek popełnienia czynu o znamionach przestępstwa (lub przestępstwa skarbowego), który nie został jeszcze osądzony w postępowaniu karnym, ale okoliczności sprawy wskazywały na oczywistość jego popełnienia, np. w sytuacji przyznania się do popełnienia czynu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Komendant Główny Straży Granicznej odnosząc się do zarzutu niekonsekwencji wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu [...] SG M.P. ze służby w sytuacji przedłużenia mu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego wskazał, że okoliczność przedłużenia pozostaje bez znaczenia w kontekście podstawy prawnej zwolnienia ze służby. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia ze służby odbywa się w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie zauważył, iż w świetle art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej był zobligowany do zawieszenia wyżej wymienionego funkcjonariusza na okres 3 miesięcy. Dopuszczalność zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych została przez ustawodawcę uzależniona od samego faktu postawienia zarzutów w postępowaniu karnym, nie zaś od stwierdzenia winy co do popełnionych czynów. Natomiast przedłużenie wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego dokonane w oparciu o art. 43 ust. 3 tej ustawy uzasadniono charakterem zarzucanego mu czynu.

Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutu nieuwzględnienia posiadanych przez [...] SG M.P. wysokich kwalifikacji oraz wzorowego przebiegu służby, jak również sytuacji życiowej stwierdził, że te kwestie pozostają bez znaczenia w sprawie. Treść przedstawionego mu zarzutu karnego, charakter oraz okoliczności popełnienia zarzucanego mu czynu wskazują, że nie daje on gwarancji należytej realizacji obowiązków służbowych funkcjonariusza Straży Granicznej. Pozostawienie w służbie funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych, obarczonego zarzutem karnym, którego charakter jest sprzeczny z realizowanymi przez Straż Graniczną zadaniami, jest nieuzasadnione i pozostaje w konflikcie z interesem służby.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

1) naruszenie art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej, poprzez dowolne przyjęcie, iż skarżący nie może nadal pełnić służby w Straży Granicznej, z pominięciem oceny motywów popełnienia czynu oraz wbrew wzorowej opinii służbowej funkcjonariusza wydanej przez organ pierwszej instancji mającym pełną informację o zdarzeniu i motywach działania sprawcy, odmienną ocenę stanu faktycznego w decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych i w decyzji o zwolnieniu ze służby.

2) nieważność zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.) polegająca na tym, że przedmiotowa decyzja w dacie nadania w urzędzie pocztowym nie mogła istnieć.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności.

W uzasadnieniu skargi podał m.in., że o ile przesłanka oczywistości popełnienia przez niego czynu o znamionach przestępstwa została spełniona, to druga przesłanka, o jakiej mowa w art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej niemożności pozostawania w służbie nie została przekonująco uzasadniona. Organ pierwszej instancji na potrzeby postępowania karnego wystawił mu bardzo dobrą opinię. Skarżący wskazał również, iż przesyłka pocztowa, która zawierała zaskarżoną decyzję została nadana do strony dzień przed datą widniejącą na decyzji.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że wbrew twierdzeniu skarżącego, zaskarżona decyzja została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 8 czerwca 2015 r., a następnie doręczona stronie w dniu 9 czerwca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy organ wykazał spełnienie przesłanek określonych w art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej. Analizując regulację zawartą w tym przepisie wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Tego rodzaju decyzja pozostaje wprawdzie pod kontrolą sądowoadministracyjną, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, gdyż sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Kontrola sądowa decyzji uznaniowej zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było jej wydanie, czy przy wydaniu decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami w ten sposób, że nie można mu zarzucić dowolności. Sam wybór dokonywanego przez organ rozstrzygnięcia na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza granicami kontroli sądowej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił zaistnienie obu przesłanek o jakich mowa w art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej. Spełnienie przesłanki "oczywistości" popełnienia przez [...] SG M.P. czynu o znamionach przestępstwa nie nasuwa wątpliwości. Fakt ten przyznał sam skarżący i nie był on przez niego w skardze kwestionowany. Potwierdzają go również notatki urzędowe policjantów, którzy dokonali zatrzymania skarżącego, a także wyniki badań na zawartość alkoholu w jego organizmie. Odnośnie drugiej przesłanki określonej w powołanym przepisie organ zasadnie uznał, że nie mógł on dłużej pozostawać w służbie, w której istnieją szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa, winny w niej służyć jedynie osoby godne zaufania, świadome ciążących na nich obowiązkach i stosujące się do roty ślubowania. Okolicznością niewymagającą dowodzenia był fakt, że prowadzenie przez skarżącego pojazdu mechanicznego pod wpływem alkoholu było postępowaniem nieodpowiedzialnym, sprzecznym z prawem i godziło w dobre imię służby. Organ miał zatem uzasadnione powody do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia [...] SG M.P. ze służby. Wbrew twierdzeniu skarżącego, organ nie musiał ustalać motywów popełnienia przez niego czynu o znamionach przestępstwa.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wbrew zarzutom skargi w sprawie nie zachodziła sprzeczność pomiędzy faktem zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych a wydaniem decyzji o zwolnieniu go ze służby. Wyżej wymienione rozstrzygnięcia nie są tożsame – zostają wydane w wyniku prowadzenia różnych postępowań, których cele i przesłanki są odmienne. Sam fakt zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych nie uniemożliwiał organowi wydania kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia go ze służby.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również występowania przesłanek mogących świadczyć o nieważności postępowania administracyjnego. Błędne oznaczenie daty nadania przesyłki przez urząd pocztowy, za pośrednictwem którego dokonywano doręczenia decyzji pozostaje bez wpływu na jej ważność. Powyższa nieprawidłowość nie zmienia bowiem samego faktu przesłania decyzji do strony na właściwy adres oraz faktu jej odebrania.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.P., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na jego błędnej wykładni, tj.:

1) art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1402. ze zm.), poprzez przyjęcie, iż fakt popełnienia przez skarżącego czynu o znamionach przestępstwa jest jednoznaczny z uniemożliwieniem mu pozostawania w służbie w sytuacji, w której treść wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że dwie wprowadzone w nim przesłanki powinny być interpretowane oddzielnie, niezależnie od siebie, co w ocenie skarżącego doprowadziłoby do wydania zgoła odmiennej decyzji z uwagi na występującą po stronie skarżącego dalszą możliwość pełnienia służby w Straży Granicznej, a związaną z jego dotychczasową wzorową postawą i przebiegiem służby;

2) art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej, poprzez błędne przyjęcie, że przesłanka oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, która musi zachodzić równolegle z przesłanką niemożności pozostawania funkcjonariusza w służbie, zaistniała w niniejszej sprawie, podczas gdy prawidłowo dokonana ocena materiału dowodowego prowadzi do zgoła odmiennych wniosków, w szczególności biorąc pod uwagę sporządzoną na potrzeby toczącego się postępowania karnego opinię pracodawcy o skarżącym oraz jego dotychczasową wzorową postawę podczas służby;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym przede wszystkim zaniechanie dokładnego i zupełnego zbadania wystąpienia po stronie skarżącego przesłanki w postaci braku możliwości dalszego pozostawania w służbie w związku z popełnieniem czynu o znamionach przestępstwa oraz pominięcie okoliczności dotychczasowego wzorowego wypełniania obowiązków służbowych przez skarżącego, świadczącej na jego korzyść;

2) art. 7 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż w realiach przedmiotowej sprawy interes społeczny przeważa nad słusznym interesem obywatela, w sytuacji, w której nawet przyjęcie, że interes służby jest tożsamy z interesem społecznym, mając na względzie dotychczasową wzorową służbę skarżącego, nie prowadzi do przyjęcia prymatu interesu społecznego nad słusznym interesem skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 3 czerwca 2015 r. oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 17 kwietnia 2015 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej przyznał, że w realiach niniejszej sprawy fakt popełnienia przez M.P. czynu o znamionach przestępstwa z art. 178a § 1 Kodeksu karnego, tj. prowadzenia pojazdu mechanicznego w ruchu lądowym w stanie nietrzeźwości wyrażającej się zawartością 0,82 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu nie jest kwestionowany. Natomiast zastrzeżenia nasuwa ocena zaistnienia przesłanki niemożności dalszego pozostawania wyżej wymienionego funkcjonariusza w służbie, która musi być obligatoryjnie spełniona łącznie z przesłanką oczywistego popełniania czynu o znamionach przestępstwa.

Mając na względzie wskazaną wyżej okoliczność autor skargi kasacyjnej powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06, odnoszący się do podstawy zwolnienia ze służby policjanta - art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji mający analogiczne brzmienie jak art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej) wskazał, że Trybunał stwierdził , że niedopuszczalnym jest zwalnianie funkcjonariuszy ze służby przez ich przełożonych na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji w sposób "automatyczny", w każdym przypadku stwierdzenia popełnienia czynu wypełniającego znamiona przestępstw karnych lub karnoskarbowych, wbrew zawartym w nim przesłankom ocennym. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinny uwzględniać wymogi przewidziane w art. 7 K.p.a.

Ponadto skarżący kasacyjnie podał, że pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, które w każdym przypadku prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego powinno zostać skonkretyzowane. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie organ wydając decyzję bezwarunkowo przyjął nadrzędność interesu społecznego nad interesem indywidualnym, co było niedopuszczalne. Organ powinien bowiem udowodnić, że interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnienia indywidualnego obywatela. Uzasadnianie niemożności dalszego pozostawania M.P. w służbie jedynie faktem popełnienia przez niego czynu o znamionach przestępstwa jest zatem niewystarczające.

Autor skargi kasacyjnej zauważył również, iż zdaje sobie sprawę ze społecznej roli Straży Granicznej, która obliguje funkcjonariusza do szczególnie wzorowej postawy w służbie i poza służbą, co ma służyć przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić ją wiarygodności w oczach opinii publicznej. Zauważył jednak, że w tej sprawie należało uwzględnić dotychczasową 10-letnią wzorową postawę [...] SG M.P. w służbie i brak zastrzeżeń przełożonych co do sposobu wykonywania powierzonych mu zadań oraz fakt, że był on wielokrotnie wyróżniany za wyniki w służbie oraz nagrodzony dodatkowym urlopem nagrodowym. Przyznał, że dopuszczenie się przez wyżej wymienionego czynu stypizowanego w treści art. 178a § 1 K.k. jest zachowaniem nagannym, nielicującym z honorem i dobrym imieniem służby to jednak nieprawidłowym jest dokonywanie oceny jego przydatności do dalszego pełnienia służby jedynie przez pryzmat zdarzenia z dnia 27 września 2014 r., bez odwołania się do jej dotychczasowego nienagannego, a wręcz wzorowego przebiegu.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, iż są one niezasadne , a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa materialnego, albowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią procesową konsekwencję dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej, wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej, a więc są odzwierciedleniem procesowym koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie.

Istota zarzutu naruszenia art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej poprzez błędną wykładnię sprowadza się do wykazania, że fakt popełnienia przez M.P. czynu o znamionach przestępstwa nie jest jednoznaczny z niemożnością pozostawania w służbie, gdyż są to dwie przesłanki, które nie muszą zachodzić równolegle i powinny być interpretowane oddzielnie, niezależnie od siebie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest niezasadny.

Z art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej wynika, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia pozostanie w służbie.

Analiza treści powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej na tej podstawie prawnej jest uwarunkowane łącznym, a nie jak twierdzi autor skargi kasacyjnej oddzielnym spełnieniem trzech następujących przesłanek, a mianowicie: 1) popełnieniem czynu wyczerpującego znamiona przestępstwa, 2) oczywistością popełnienia czynu, 3) charakterem czynu powodującym, że dalsze pozostanie policjanta w służbie jest niemożliwe. Z punktu widzenia kontroli legalności decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza Straży Granicznej ze służby w oparciu o omawiany przepis - jest dokonanie analizy, czy organ wykazał, że funkcjonariusz w sposób oczywisty popełnił czyn o znamionach przestępstwa, a jego nieprzydatność do służby jest bezpośrednią konsekwencją jego zachowania. Innych warunków i ograniczeń, co do dopuszczalności zastosowania tej instytucji ustawodawca nie przewidział (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2921/14, wydany na gruncie analogicznego przepisu – art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji).

Ponadto wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zauważył, iż przepis art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej konstruuje upoważnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym, wyjaśnił pojęcie "uznania administracyjnego" oraz odniósł się do istoty sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Dodatkowo podać należy, iż uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wyjaśnić należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 publ. OSNCP 1994/9/181 stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej".

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji mógł zatem zbadać, czy rozstrzygnięcie organu w przedmiocie fakultatywnego zwolnienia M.P. ze służby w Straży Granicznej nie jest arbitralne lub nie zostało podjęte przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Rozważał zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sąd nie mógł natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy wyżej wymieniony powinien nadal pozostać w służbie, czy też powinien zostać z grona tej formacji wykluczony.

W niniejszej sprawie niesporny jest fakt i oczywistość popełnienia przez [...] SG M.P. czynu wyczerpującego znamiona przestępstwa z art. 178a § 1 Kodeksu karnego. Sporna jest natomiast kwestia, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo podzielił stanowisko organu, który uznał, że charakter i okoliczności popełnionego przez wyżej wymienionego funkcjonariusza czynu, mimo dotychczasowego nienagannego, a wręcz wzorowego przebiegu pełnionej przez niego służby uzasadnia stwierdzenie, że jego dalsze pozostawanie w tej formacji nie jest możliwe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, iż organom Straży Granicznej nie można skutecznie zarzucić dowolności bądź przekroczenia granic uprawnień przyznanych w art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej w zakresie oceny, że popełniony przez [...] SG M.P. czyn o znamionach przestępstwa nie pozwalał na jego dalsze pozostawanie w służbie. Organ szczegółowo wykazał, z jakich dokładnie przyczyn przełożeni funkcjonariusza uznali, że pozostawienie go w służbie nie jest możliwe i w konsekwencji dlaczego zdecydowali o jego zwolnieniu. Trafnie wskazał na status Straży Granicznej – formacji uzbrojonej, która ma służyć społeczeństwu i jest przeznaczona do ochrony granicy państwowej, kontroli ruchu granicznego oraz zapobiegania i przeciwdziałania nielegalnej migracji. Każdy, kto decyduje się na podjęcie służby w Straży Granicznej oraz zmierza kontynuować służbę w tej formacji, musi bezwzględnie respektować obowiązujący porządek prawny, zachowywać się godnie w służbie i poza nią oraz cieszyć się nieposzlakowaną opinią. Osoba, która warunków tych nie spełnia, nie może rościć sobie pretensji do pozostawania w służbie. Składa ona bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się m.in. strzec dobrego imienia służby, honoru i godności, a także przestrzegać zasad etyki funkcjonariusza Straży Granicznej. Oczywistym jest, że właściwi przełożeni nie mogą tolerować w szeregach Straży Granicznej funkcjonariuszy, których postawa mogłaby podważyć autorytet organów państwa i macierzystej formacji, a także narazić Straż Graniczną na utratę zaufania do jej funkcjonariuszy. W związku z powyższym w sprawie brak było podstawy do zakwestionowania oceny organów, które rozważając zachowanie [...] M.P. funkcjonariusza Straży Granicznej pod kątem jego zdolności i przydatności do służby w kontekście popełnienia w stanie nietrzeźwości czynu o znamionach przestępstwa z art. 178a § 1 Kodeksu karnego – umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, narażając życie i zdrowie innych uczestników ruchu drogowego, stwierdziły, że wyklucza ono możliwość kontynuowania przez niego służby w tej formacji. Wobec przedstawionych okoliczności fakt, iż dotychczasowy przebieg służby wyżej wymienionego funkcjonariusza był nienaganny i bardzo dobrze wywiązywał się on z obowiązków służbowych nie mógł mieć przesądzającego znaczenia , aby nadal w tej służbie pozostawał. Nienaganne wypełnianie obowiązków służbowych powinno być standardem, a nie cechą wyróżniającą tylko niektórych funkcjonariuszy.

Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt K 35/06 (Dz. U. Nr 163, poz. 1026, OTK–A 2008/7/120) dotyczącego art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji zawierającego analogiczne brzmienie jak w rozpoznawanej sprawie art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej zauważyć należy, iż w uzasadnieniu tego wyroku, stwierdzono m.in., że poszczególne zwolnienia funkcjonariuszy ze służby ustawodawca wiąże z kryteriami niekaralności i nieposzlakowanej opinii, jakie muszą spełniać kandydaci ubiegający się o pracę w Policji. Fakultatywna decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji związana jest właśnie z utratą przez policjanta kwalifikacji w postaci nieposzlakowanej opinii na skutek popełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego. Sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach tylko przywilejów, lecz należy je ujmować raczej w kategoriach służby, posłannictwa i roztropnej troski o dobro wspólne, która zakłada kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął iż, nietrafne okazały się także zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów, przypomnieć należy, iż na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mowa jest wyłącznie o naruszeniu przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia jest uzależniona od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu drugiej instancji jest orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby autor skargi kasacyjnej zawarł w niej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Sąd administracyjny "stosuje" przepisy regulujące bieg postępowania przed organami administracji publicznej w tym sensie, w jakim stanowią one, jako normy dopełnienia, wzorzec kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty zostały ograniczone wyłącznie do wskazanych jako naruszone przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 uznał jednak, że argumentacja powołanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania pozwala na ich rozpoznanie.

Jak wyżej podano, organy Straży Granicznej podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia [...] SG M.P. ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej, były zobowiązane do wykazania zasadności zastosowania tego przepisu i z nałożonego obowiązku wywiązały się należycie. Wszystkie okoliczności, które miały istotne znaczenie w sprawie, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy podjęły wszelkie czynności konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego. Dokonały wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz w dostateczny sposób uzasadniły motywy podjętych rozstrzygnięć, przy uwzględnieniu w/w przepisu prawa materialnego, co prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, iż organy nie podzieliły poglądu skarżącego kasacyjnie, że jego dotychczasowe wzorowe wypełnianie obowiązków służbowych powinno mieć w sprawie decydujące znaczenie i prowadzić do prymatu jego słusznego interesu nad interesem społecznym tożsamym z interesem służby – nie oznacza, iż ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego była dowolna i naruszała powołane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).