Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 320/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2005-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
journal: Dz.U. 1999 nr 101 poz 1178
law: Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Joanna Hołda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2005 r. przy udziale J.Z. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. zasądza od Wojewody na rzecz Rady Miejskiej [...] [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...], wydanym na podstawie przepisu art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta J. Z.

W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda i stwierdził między innymi, że radny J. Z. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Miasta, a tym samym naruszył on przepis art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Organ nadzoru zauważył, że zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia "działalność gospodarcza", jednak zdaniem Wojewody znajduje tu zastosowanie definicja z ustawy z dnia 19 listopada 1999r. –Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999r., nr 101, poz. 1178 ze zm.), zgodnie z którą działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 ust. 1). W ocenie organu nadzoru J. Z. prowadzi działalność gospodarczą – usługi ślusarskie, handel artykułami przemysłowymi, zarejestrowaną w ewidencji działalności gospodarczej pod numerem 41, a fakt prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o mienie gminy, uniemożliwia łączenie tej działalności z mandatem radnego tej gminy.

Wojewoda wskazał, że w myśl przepisu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do gminy oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Wojewoda stwierdził, że J. Z. prowadzi działalność gospodarczą pod adresem – "ul. P. w Z.". Najemcą tego lokalu jest M. P., zaś J. Z. – jak sam wyjaśnił – korzysta sporadycznie z tego lokalu w celu wykonywania prac ślusarskich. Budynek położony w Z. przy ul. P. jest posadowiony na działkach nr 2/36. 2/37 i 9/1, stanowiących własność Miasta.

Zdaniem organu nadzoru, radny J. Z. naruszył art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i – zgodnie z art. 24f ust. 1a tej ustawy – skoro przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, to był on obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Jeżeli radny nie wywiąże się z tego obowiązku, wówczas na radzie spoczywa obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu zaistnienia przesłanki z przepisu art. 190 ust.1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547), czyli naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji i działalności.

Zdaniem Wojewody, w odniesieniu do radnych wybranych w wyborach z dnia [...] października 2002 r. przepis art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym, należy czytać łącznie z przepisem art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych ustaw (dalej: ustawa zmieniająca). Wynika z tego, że radny zobowiązany był zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy tj. do 31 marca 2003 r. Gdy nie wypełnił tego obowiązku, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu, a więc do dnia 30 kwietnia 2003 r.

Skargę na powyższe zarządzenia zastępcze Wojewody złożyła Rada Miejska, wnosząc o uchylenie zarządzenia zastępczego i umorzenie postępowania.

Skarga zarzuca naruszenie:

1) przepisu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie może odnosić się do radnych wybranych w wyborach [...] października 2003 r.,

2) przepisu art. 169 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw, poprzez zastosowanie art. 9 cytowanej ustawy, pomimo jego sprzeczności z art. 169 ust. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła między innymi, że J. Z. prowadził działalność gospodarczą w budynku przy ul. M. J. P. Po dokonaniu wyboru na radnego, J. Z. zwrócił się do Prezydenta Miasta o wykupienie całego budynku. W dniu [...] kwietnia 2003r. otrzymał odmowę, ponieważ budynek nie miał uregulowanej struktury własności. Rozwiązanie umowy najmu (warsztatu ślusarskiego) nastąpiło dnia [...] grudnia 2002 r.

Rada Miejska w swojej skardze podniosła, że zakres prowadzenia działalności przez radnych kadencji z dnia 27 października do dnia 31 grudnia 2002 r. regulowany był przez poprzednio obowiązującą ustawę o samorządzie gminnym. Zgodnie z przepisem art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 23 listopada 2002 r., radni nie mogli prowadzić działalności na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat, także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ograniczenie nie dotyczyło jednak radnych, którzy rozpoczęli wykorzystanie mienia jeszcze przed uzyskaniem mandatu. Zdaniem skarżącej Rady Miejskiej wprowadzony zakaz odnosił się do przypadków wykorzystania mienia komunalnego już po wyborze na radnych. W ocenie skarżącej zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych przed uzyskaniem mandatu został wprowadzony dopiero nowelizacją z dnia 23 listopada 2002 r. Ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. i spowodowała trudności interpretacyjne powołanego przepisu. Kwestia ta została uregulowana w przepisie art. 9 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym radny, który nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej miał na to trzy miesiące od dnia w życie ustawy. W przypadku niewywiązania się z tego obowiązku organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdzał wygaśnięcie mandatu radnego, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu tego terminu. Przepis ten dawał podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, również objął radnych pochodzących z wyborów z dnia [...] października 2002 r.

Zdaniem Rady Miejskiej należy interpretować powyższe przepisy zgodnie z przepisem art. 169 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, w jednostkach samorządu terytorialnego istnieje zasada kadencyjności, która oznacza, że istnieje nakaz stabilizacji składu personalnego tych organów, w ramach kadencji. Sytuacje zmian składu należą do wyjątkowych, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach. Sytuacje, w których skład personalny organu wybieralnego ulega zmianom w trakcie trwania kadencji należy traktować jako wyjątkowe. Zasada ta nabiera znaczenia w odniesieniu do tych organów, których wybór dokonywany jest bezpośrednio przez wyborców. W swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny uznał, że zasadą stabilności wybieralnych organów samorządu terytorialnego można naruszyć jedynie w wyjątkowych okolicznościach. Zmiana przepisów powodująca naruszenie stabilności wyboru na radnego nie może nastąpić w trakcie trwania kadencji, jeżeli nie zaszły żadne szczególne okoliczności, powstałe już po wyborze i przemawiające za tego typu rozwiązaniem. Jest to rażące w szczególności, gdy ustawodawca jednoznacznie wskazywał, że regulacje te dotyczyć będą radnych pierwszej kadencji następującej po wejściu w życie tych przepisów. Słuszność takiej regulacji zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 1999 r. (sygn. akt K 30/98).

Rada Miasta podniosła, że zgodnie z przepisem art. 8 ust. 2 Konstytucji, przepisy Konstytucji stosuje się wprost. Dotyczy się wszystkich organów i instytucji stosujących prawo i w tym procesie każdy ma obowiązek ustalania "zgodności z Konstytucją" stosowanego przepisu prawa. Stanowisko to wynika z orzeczeń trybunału Konstytucyjnego, jednak ta "metoda wykładni" nie jest specyfiką jego rozumowania, jako, że wynika to z nadrzędności Konstytucji w systemie prawa (art. 8 ust. 1 Konstytucji; wyrok NSA z dnia 9 października 1998 r., sygn. akt II SA 1246/98 Jurysta 1998/12, s. 25). W ocenie Rady, w rozpatrywanej sprawie zaszła konieczność zastosowania przepisu art. 169 ust. 2 Konstytucji RP. Będzie to mieć zastosowanie już przez pominięcie w procesie stosowania prawa przez organy państwowe i samorządowe przepisu art. 9 ustawy zmieniającej. Taki sposób korzystania z przepisów Konstytucji został potwierdzony w judykaturze.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych powodów niż podniesione w skardze.

Z urzędu należy podnieść, że zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, co rodzi obowiązek jego uchylenia – art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270).

W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, radny nie mógł prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności – art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z ust. 1a cyt. art. 24f, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, był on obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowiło podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r., nr 159, poz. 1547 ze zm.).

W myśl powołanego przez Wojewodę przepisu art. 98a ust. 1 i 2 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 nie podejmuje uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia takiej uchwały w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Mając na uwadze wyżej przytoczone regulacje ustawowe stwierdzić należy, że organ nadzoru miał obowiązek wydania zarządzenia zastępczego o stwierdzeniu wygaśnięciu mandatu radnego J. Z. o ile ustalił, że radny naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności – w tym przypadku prowadzeniem działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Miasto.

Jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia zastępczego, J. Z. jakoby prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Miasta, co ma polegać na sporadycznym korzystaniu, w celu wykonywania prac ślusarskich, z lokalu znajdującego się w budynku przy ul. P. w Z. Nieruchomość ta stanowi własność Miasta, zaś najemcą znajdującego się tam lokalu jest M. P.. Wojewoda stwierdził w oparciu o te ustalenia, że "J. Z. prowadzi działalność gospodarczą pod adresem ul. P. w Z".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie przez organ nadzoru, że J. Z. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Miasta, nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Organ nadzoru dokonując ustaleń faktycznych poprzestał jedynie na zebraniu danych o zarejestrowanej działalności gospodarczej J. Z. – usługi ślusarskie i handel artykułami przemysłowymi – natomiast zaniechał dalszych ustaleń, a w szczególności tych, które pozwalałyby na wyrażenie oceny, czy działalność ta prowadzona jest z wykorzystaniem mienia Miasta. Nie można bowiem uznać za takie ustalenia faktu, że J. Z. korzysta sporadycznie z lokalu znajdującego się w budynku przy ul. P. w Z., w celu wykonywania prac ślusarskich. Organ nadzoru nie wyjaśnił, czy korzystanie z tego lokalu ma związek z prowadzona działalnością gospodarczą, czy też takiego związku nie ma. Korzystanie z lokalu nie musi przecież wiązać się tylko z prowadzeniem działalności gospodarczej, bowiem z lokalu użytkowego można korzystać także na potrzeby własne, zwłaszcza jeżeli odbywa się to tylko sporadycznie. Organ nadzoru nie wykazał w szczególności, czy J. Z. w sposób zorganizowany i ciągły prowadził, w lokalu przy ul. P. w Z., jakąkolwiek działalność zarobkową, w rozumieniu obowiązującego w dacie wydania zarządzenia zastępczego przepisu art. 2 ust. 1 o ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999r., nr 101, poz. 1178 ze zm.), na którą to normę prawną sam organ się powołał, dokonując wykładni pojecie "działalność gospodarcza".

W świetle powyższego uznać należy, że zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa.

Jeśli zaś chodzi o podniesione w skardze zarzuty Rady Miasta, to stwierdzić należy, że są one bezzasadne.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że kwestia konstytucyjności zaostrzenia przepisów zakazujących łączenia funkcji publicznych z działalnością gospodarczą była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005r. orzekł, że art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw w części, w jakiej wprowadza art. 24f ust. 1a do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 169 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził także, że art. 9 ustawy z 23 listopada 2002 r. powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 169 ust. 2 Konstytucji. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu Rady Miejskiej, że dopiero kwestionowane przepisy spowodowały, iż zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego objął także tych radnych, którzy weszli we władanie mieniem przed uzyskaniem mandatu. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zakaz ten obowiązuje już od 1 stycznia 1998 r. i od tamtej pory nie uległ zmianie. Nie zmieniły go także kwestionowane przez Radę przepisy. Został on wprowadzony w trakcie trwania kadencji radnych w latach 1994 - 1998 r. i miał mieć zastosowanie do radnych rad gmin kadencji następujących po kadencji, w czasie której niniejsza ustawa weszła w życie. Do następnej kadencji należy już niewątpliwie kadencja 1998 – 2002 (sygn. akt K 41/04).

Podkreślić wypada, że zgodnie z przepisem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że zarzuty skarżącej odnoszące się do kwestii konstytucyjności przepisów prawa materialnego, w oparciu o które wydane zostało zaskarżone zarządzenie zastępcze, uznać należy za chybione

Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.