Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2118/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 par. 1, art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 31 poz 137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.
article: art. 46 pkt 20
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2
article: art. 15 zzs ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 298/20 w sprawie ze skargi Z. J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 298/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt § lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi Z. J. (dalej jako: "skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu w w/w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2020 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2020 r., bowiem decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 5 marca 2020 r., zaś odwołanie z dnia 18 marca 2020 r. nadano w urzędzie pocztowym w dniu 20 marca 2020 r. Organ odwoławczy stwierdził zatem przekroczenie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, który w jego przekonaniu upłynął 19 marca 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreślono także, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja zawierała prawidłowe pouczenie w przedmiocie przysługujących od niej środków odwoławczych, w tym o 14 dniowym dla dokonania tej czynności.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że przywołania w niniejszej sprawie wymaga art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, dalej jako: "ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19"), wprowadzony nowelą z dnia 31 marca 2020 r. Zgodnie z tym przepisem w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W ocenie Sądu pomimo że przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., to wynika z niego, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Jeśli zatem stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., to należało przyjąć, że od tej daty z mocy prawa następuje skutek wynikający z tej normy prawnej. Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zawieszenie w dniu 14 marca 2020 r. rozpoczętego biegu terminu do wniesienia odwołania od doręczonej w dniu 5 marca 2020 r. decyzji organu pierwszej instancji nie mogło doprowadzić do jego uchybienia w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji okres biegu terminu 14 dniowego, w którym skarżący był uprawniony do wniesienia odwołania, należało liczyć od dnia 5 marca 2020 r. do dnia 13 marca 2020 r. (8 dni), a następnie od dnia 24 maja 2020 r. (pozostałe 4 dni), co oznacza, że termin ten kończył się w dniu 28 maja 2020 r. A zatem zdaniem Sądu powyższe przesądza, że odwołanie nadane w urzędzie pocztowym w dniu 20 marca 2020 r. zostało złożone w terminie.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji podniósł także, że przypadki wskazane w

art. 101 Tarczy 3.0 dotyczące wstecznego stosowania określonych przepisów nie odnosiły się do kwestii procesowych, a dotyczyły różnorodnych zagadnień o charakterze materialnoprawnym, w tym administracyjnych, polegających m.in. na wydłużeniu okresów ważności określonych dokumentów zaświadczających (orzeczeń, świadectw), daty początkowej szczególnych świadczeń z ubezpieczenia społecznego, terminów odnoszących się do zagadnień z zakresu finansów publicznych czy nawet szczegółów umów cywilnoprawnych.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył organ, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.; dalej jako: "p.u.s.a.") w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli postanowienia organu odwoławczego pod względem jego zgodności z prawem, co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia organu drugiej instancji zgodnego z prawem w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 228 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej jako: "o.p."), art. 223 § 2 o.p. w związku z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 w związku z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i art. 101 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r, poz. 568, dalej jako: "ustawa zmieniająca z dnia 31 marca 2020 r."), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 2 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 490 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) poprzez nieuzasadnione uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2020 r. z uwagi na stwierdzenie przez Sąd, iż nie mogło dojść do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej w dniu 5 marca 2020 r. w dacie wydania zaskarżonego postanowienia:

a. z uwagi na przyjęcie przez Sąd, że od daty 14 marca 2020 r. nastąpiło z mocy prawa zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych, w tym terminu do wniesienia odwołania, pomimo iż przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r.,

b. na skutek dokonania przez WSA błędnej interpretacji przepisu art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 sprowadzającej się do uznania, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminów procesowych, w tym terminu do wniesienia odwołania i terminów sądowoadministracyjnych zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu - stanu epidemii - obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19, podczas gdy zdaniem organu prawidłowa interpretacja ww. przepisu sprowadza się do przyjęcia mocy obowiązującej przepisu art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 do okresu od jego wejścia w życie,

c. na skutek dokonania przez WSA błędnej interpretacji przepisu art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 prowadzającej się do uznania, że pomimo iż przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., to wynika z niego, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii,

d. na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że przepisy ustawy zmieniającej z 31 marca 2020 r. dotyczące wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu terminów miały moc wsteczną i w związku z tym wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nastąpiło 14 marca 2020 r., tj. w dniu wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego, pomimo że okoliczność ta nie wynika z art. 101 ww. ustawy zmieniającej ani z żadnego innego przepisu tej ustawy - a w konsekwencji błędne przyjęcie przez WSA, że okres biegu terminu czternastodniowego, w którym skarżący był uprawniony do wniesienia odwołania, należało liczyć od 5 marca 2020 r. do 13 marca 2020 r. (8 dni), a następnie od 24 maja 2020 r. (pozostałe 4 dni), a zatem strona skarżąca nadając odwołanie w urzędzie pocztowym w dniu 20 marca 2020 r. złożyła go w terminie, który kończył się z upływem 28 maja 2020 r., podczas gdy zdaniem organu termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 19 marca 2020 r.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 228 § 1 pkt 2 o.p., art. 223 § 2 o.p. w związku z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 poprzez nieuwzględnienie ww. przepisu art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, tj. uznanie, że przepisy ustawy działają wstecz, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie złożyła odwołania z uchybieniem terminu, co dało podstawę do uchylenia postanowienia organu odwoławczego wydanego w trybie art. 228 § 1 pkt 2 o.p., podczas gdy przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego zgodnego z prawem, a to wskutek błędnego uznania, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 228 § 1 pkt 2 o.p., art. 223 § 2 o.p. w związku z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, w związku z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i art. 101 ustawy zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r., § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 490 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491), czym naruszono przepis art. 151 p.p.s.a., ponieważ skarga -jako bezzasadna - winna zostać oddalona w całości.

Wyżej zarzucone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w przypadku ich niewystąpienia nie doszłoby do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, a skarga Strony skarżącej zostałaby oddalona.

II. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 poprzez dokonanie przez WSA błędnej wykładni terminu wejścia w życie art. 15zzs oraz błędnej interpretacji treści i znaczenia tego przepisu polegającej na przyjęciu, że przepisy dotyczące zawieszenia i wstrzymania biegu terminów mają charakter retroaktywny - działają wstecz, regulują bowiem zdarzenia sprzed dnia wejścia ich w życie, tj. sprzed 31 marca 2020 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r.,

2) art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 poprzez dokonanie przez WSA błędnej interpretacji przepisu art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 sprowadzającej się do uznania, że pomimo iż przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 specustawy wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., to wynika z niego, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 p.p.s.a. lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

III

Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś będący stroną tego postępowania skarżący, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie stwierdził, że zostało wydane z naruszeniem prawa.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych, w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych, które odwołują się do treści art.1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej)

Przypomnieć bowiem należy, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę ze skargi na decyzję administracyjną przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z naruszeniem tego przepisu moglibyśmy mieć do czynienia wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). W rozpatrywanej sprawie żadna z opisanych sytuacji nie występuje.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów procesowych skargi kasacyjnej (punkt I podpunkt 2-4 petitum skargi kasacyjnej), oraz zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. Komplementarny charakter tych zarzutów pozwala na ich łączne rozpoznanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a.

W szczególności podkreślić należy, że brak jest podstaw do uznania, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Ponadto podkreślić należy, że od 14 marca 2020 r. na terenie Polski ogłoszony został stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433)). Zgodnie natomiast z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491), w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Z kolei zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu na ten okres. A zatem zawieszenie i wstrzymanie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, nastąpiło z mocy prawa od 14 marca 2020 r.

Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) - z dniem 16 maja 2020 r. został uchylony w całości art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, a zatem przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stanowiący że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres - utracił moc. W świetle art. 68 ust. 6 w/w ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ogłoszenie nastąpiło w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r.), tj. w dniu 24 maja 2020 r. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3191/21).

Odnosząc skutki powyższych regulacji do niniejszej sprawy należało przyjąć, , że bieg 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 223 § 2 o.p. rozpoczął swój bieg w dniu 5 marca 2020 r., a więc z chwilą doręczenia decyzji skarżącemu i należało go liczyć do dnia 13 marca, bowiem od 14 marca 2020 r., w związku z ogłoszeniem na terenie Polski stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego) termin ten uległ zawieszeniu. Następnie, w związku z uchyleniem w całości art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, pozostałe dni terminu należało liczyć od dnia 24 maja 2020 r. Z akt sprawy wynika, że odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 20 marca 2020 r., a więc zostało złożone w terminie.

W konsekwencji powyższego, uznać należało, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego dotyczące ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, omawiając je w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i dokonując prawidłowej ich wykładni.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.