Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 707/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1680/12 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 18 grudnia 2012r. sygn. akt: VI SA/Wa 1680/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] czerwca 2012r. nr [...] w przedmiocie uprawnień budowlanych.

Sąd I instancji podał, że Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z [...] kwietnia 2012r. nr [...] na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001r. Nr 5 poz. 42 ze zm. dalej-ustawa o samorządach zawodowych), art. 104 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. dalej-k.p.a.) oraz §7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83 poz. 578 ze zm., dalej-rozporządzenie MTiB), odmówiła K. S. nadania uprawnień budowlanych w specjalności telekomunikacyjnej-bez przeprowadzenia egzaminu.

Skarżący w dniu 9 lutego 2012r. złożył wniosek do Okręgowej Komisji o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności telekomunikacyjnej. Jak podał organ I instancji, zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm. dalej-u.p.b.) uzyskanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń wymaga ukończenia studiów magisterskich, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, na kierunku odpowiednim dla danej specjalności oraz odbycia dwuletniej praktyki na budowie. Organ ustalił, że praktyka zawodowa na budowie, odbyta przez skarżącego nie spełniała wymogów przepisu §3 ust. 1 rozporządzenia MTiB, ponieważ miała miejsce pod kierownictwem osób nie legitymujących się uprawnieniami do kierowania robotami budowlanym bez ograniczeń w specjalności telekomunikacyjnej (z wyłączeniem praktyki odbytej w okresie od 3 czerwca 2011r. do 8 lipca 2011r., jednakże, jak podał organ I instancji, brak dowodów, jaką funkcję techniczną na budowie sprawował opiekun). Okręgowa Komisja odstąpiła od żądania od kandydata dostarczenia uwierzytelnionych kopii uprawnień osób kierujących praktyką oraz innych dowodów, które potwierdzałby pełnienie przez te osoby samodzielnych funkcji technicznych na budowie. Skarżący nie wykazał się wymaganą przepisami dwuletnią praktyką na budowie we wnioskowanej specjalności.

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zaskarżoną decyzją, utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że jak wynikało z książki praktyki zawodowej dołączonej do wniosku, cały udokumentowany w niej okres praktyki miał miejsce na obszarze kolejowym. W jej ramach wnioskodawca budował systemy zdalnego sterowania, monitorowania przejazdów kolejowych. Praktyka w rzeczywistości obejmowała prace związane z budową kanalizacji kablowej dla kabli telekomunikacyjnych oraz urządzeń sterowania ruchem kolejowym, a także kabli teletechnicznych sytemu zdalnego sterowania i monitorowania przejść kolejowych, prace związane z budową trakcyjnych bębnowych zasobników złączonych, kabli lokalizacyjnych. Jak podał organ II instancji powyższy wykaz prac, choć przykładowy, jest miarodajny i powtarza się w całym przebiegu praktyki zawodowej wnioskodawcy. Powołując się na treść §20 ust. 1 rozporządzenia MTiB oraz §3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 10 września 1998r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 1998r. Nr 151 poz. 987 dalej -rozporządzenie MTiGM) wskazała, że wnioskodawca w trakcie praktyki wykonywał między innymi budowle i urządzenia systemu sterowania ruchem kolejowym, stanowiące część kolejowej łączności telekomunikacyjnej. Tym samym, jak podał organ II instancji, nie można zaliczyć praktyki udokumentowanej w książce praktyki w poczet praktyki w specjalności telekomunikacyjnej. W powyższych względów Krajowa Komisja stwierdziła, że wnioskodawca nie odbył dwuletniej praktyki zawodowej w specjalności telekomunikacyjnej, czego wymaga art. 14 ust. 3 pkt 3 u.p.b. Krajowa Komisja podała, że praktyką w specjalności telekomunikacyjnej mogą kierować osoby posiadające uprawnienia w tej specjalności bez ograniczeń, a nie specjalności sterowania ruchem kolejowym lub specjalności telekomunikacyjnej ograniczone jedynie do telekomunikacji przewodowej. Uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności telekomunikacyjnej posiada jedynie J. G., gdyż uprawnienia te obejmują zarówno telekomunikację przewodową, jak i radiową (§22 ust. 1 rozporządzenia MTiB). Tak więc, nawet gdyby praktyka odbyta przez stronę odpowiadała zakresowi rzeczowemu specjalności telekomunikacyjnej, to w znacznej części nie mogłaby być zaliczona, gdyż osoby ją nadzorujące bądź w ogóle nie legitymują się uprawnieniami w specjalności telekomunikacyjnej, bądź też uprawnienia te mają charakter uprawnień ograniczonych w specjalności telekomunikacyjnej, co jest niezgodne z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia.

II.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję K. S., wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 8 k.p.a., poprzez nadużycie zaufania strony do organu prowadzącego postępowanie oraz pominięcie i przemilczenie argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu,

- art. 77§1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

- art. 107§3 k.p.a. w zw. z § 20 ust 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 kwietnia 2008r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, poprzez niepodanie przyczyn, dla których Polska Izba Inżynierów Budownictwa uznała, iż niemożliwym jest zaliczenie praktyki w ramach infrastruktury kolejowej na poczet praktyki w specjalności telekomunikacyjnej.

Skarżący podniósł naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa:

- §3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że uzyskanie uprawnień budowlanych o specjalności telekomunikacyjnej jest możliwe jedynie w ramach infrastruktury telekomunikacyjnej bez względu na charakter i wyposażenie budowli i urządzeń w ramach infrastruktury kolejowej,

- art. 14 ust. 4 u.p.b., poprzez błędne przyjęcie, iż warunkiem niezbędnym do uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności telekomunikacyjnej jest odbycie praktyki zawodowej na budowie o charakterze telekomunikacyjnym z wykluczeniem budowli kolejowych i ich wyposażenia technicznego.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była niezasadna.

W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji wskazał, że skarżący ubiegając się o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności telekomunikacyjnej, powinien odbyć praktykę, której zakres rzeczowy odpowiada zakresowi tej specjalności. Praktyka zawodowa jest bowiem elementem przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w określonej specjalności. Z książki praktyki zawodowej dołączonej do wniosku wynikało, że cały udokumentowany w niej okres praktyki miał miejsce na obszarze kolejowym. W jej ramach skarżący budował systemy zdalnego sterowania, monitorowania przejazdów kolejowych. Praktyka w rzeczywistości obejmowała prace związane z budową kanalizacji kablowej dla kabli telekomunikacyjnych oraz urządzeń sterowania ruchem kolejowym, a także kabli teletechnicznych sytemu zdalnego sterowania i monitorowania przejść kolejowych, prace związane z budową trakcyjnych bębnowych zasobników złączonych, kabli lokalizacyjnych. Prace opisane w książce praktyki zawodowej na budowie w całości dotyczą zatem specjalności kolejowej. Zgodnie z §20 ust. 1 rozporządzenia MTiB, uprawnienia budowlane w specjalności kolejowej bez ograniczeń uprawniają do projektowania obiektu budowlanego lub kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym, takim jak: linia i bocznica kolejowa wraz z punktami eksploatacyjnymi i posterunkami technicznymi, torowe instalacje techniczne oraz inne budowle kolejowe w rozumieniu przepisów rozporządzenia MTiGM, z wyłączeniem obiektów budowlanych, o których mowa w §19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MTiB. Jak wynika z §20 ust. 1 rozporządzenia MTiB zakres specjalności kolejowej został określony poprzez odesłanie do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 10 września 1998r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie. Zgodnie z §3 pkt 1 ilekroć w rozporządzeniu MTiGM jest mowa o budowli kolejowej, rozumie się przez to całość techniczno-użytkową wraz z gruntem, na którym jest usytuowana, oraz instalacjami i urządzeniami, służącą do ruchu pojazdów kolejowych, organizacji i sterowania tym ruchem, umożliwiającą dokonywanie przewozów osób lub rzeczy, a w szczególności: drogi szynowe normalnotorowe, szerokotorowe i wąskotorowe, koleje niekonwencjonalne, budowle ziemne, mosty, wiadukty, przepusty, konstrukcje oporowe, rampy, perony, place ładunkowe, skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi w jednym poziomie, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, urządzenia zasilania ełektrotrakcyjnego, urządzenia zabezpieczenia i sterowania ruchem, urządzenia elektroenergetyki nietrakcyjnej i urządzenia techniczne oraz inne budowle usytuowane na obszarze kolejowym służące do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej. Z kolei w myśl §4 tego rozporządzenia dla określenia warunków technicznych wprowadza się podział budowli kolejowych na:

1) kolejowe budowle drogowe, których konstrukcja jest bezpośrednio lub pośrednio związana z ruchem pojazdów kolejowych, które stanowią:

a) drogi szynowe, gdy elementem konstrukcyjnym, po którym porusza się pojazd kolejowy, są dwie stalowe szyny ułożone na podbudowie równolegle; z uwagi na odległości pomiędzy szynami rozróżnia się: koleje normalnotorowe (o odległości 1.435 mm), wąskotorowe (o odległości mniejszej niż 1.435 mm), szerokotorowe (o odległości większej niż 1.435 mm), b) kolejowe obiekty inżynieryjne, zwane dalej "obiektami inżynieryjnymi", c) urządzenia zasilania elektrotrakcyjnego, 2) kolejowe budowle towarzyszące, które stanowią: a) budowle i urządzenia związane z obsługą przewozów osób i rzeczy, b) budowle zaplecza technicznego taboru kolejowego i dróg szynowych, c) budowle i urządzenia sterowania ruchem kolejowym, d) budowle i urządzenia telekomunikacyjne, e) urządzenia elektroenergetyki nietrakcyjnej i sieci techniczne, 3) koleje niekonwencjonalne.

Zdaniem Sądu, określając zakres uprawnień w specjalności kolejowej należało odwołać się do §8 rozporządzenia MTiGM, zgodnie z którym linia kolejowa powinna posiadać wyposażenie techniczne zapewniające osiąganie określonych parametrów eksploatacyjnych, o których mowa w §6 ust. 1 pkt 3. W świetle zaś ust. 2§8, wyposażenie techniczne linii kolejowej obejmuje konstrukcyjne elementy nawierzchni, podtorze, obiekty inżynieryjne oraz w szczególności następujące budowle i urządzenia:

1) systemu sterowania ruchem kolejowym, 2) związane z obsługą przewozu osób i rzeczy, 3) zaplecza technicznego taboru kolejowego, 4) zasilania elektrotrakcyjnego, 5) telekomunikacyjne, 6) zasilania elektroenergetycznego, 7) sieci technicznych, 8) związane ze skrzyżowaniem z drogami publicznymi w jednym poziomie, 9) związane z osłoną antyawaryjną. Z kolei stosownie do § 22 ust. 1 rozporządzenia MTiB uprawnienia budowlane w specjalności telekomunikacyjnej bez ograniczeń uprawniają do projektowania obiektu budowlanego lub kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym w zakresie telekomunikacji przewodowej wraz z infrastrukturą telekomunikacyjną oraz telekomunikacji radiowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Obie wymienione wyżej specjalności są rozłączne. W myśl art. 14 ust. 1 u.p.b. uprawnienia budowlane są udzielane w następujących specjalnościach, a mianowicie, architektonicznej, konstrukcyjno-budowlanej, drogowej, mostowej, kolejowej, wyburzeniowej, telekomunikacyjnej, instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji, i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. Uzyskanie uprawnień budowlanych w specjalnościach, o których mowa w ust. 1 ww. przepisu wymaga do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, po pierwsze ukończenia studiów magisterskich, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, po drugie odbycia dwuletniej praktyki na budowie.

Skarżący w trakcie praktyki wykonywał budowle i urządzenia systemu sterowania ruchem kolejowym, zasilania elektrotrakcyjnego, sieci technicznych oraz budowle i urządzenia telekomunikacyjne, stanowiące część kolejowej łączności telekomunikacyjnej. Wszystkie obiekty przywołane w treści ww. rozporządzenia MTiGM mają charakter budowli kolejowych i jako wyposażenie techniczne linii kolejowych są z nimi związane w rozumieniu § 20 ust. 1 rozporządzenia MTiB. Skarżący wnioskował o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności telekomunikacyjnej i wyłącznie praktyka, której zakres rzeczowy odpowiada zakresowi tej specjalności, spełniałaby warunek nadania tych uprawnień. Organ nie mógł zaliczyć skarżącemu praktyki udokumentowanej w książce praktyki w poczet praktyki w specjalności telekomunikacyjnej. Co prawda w ramach szeroko rozumianych budowli kolejowych występują budowle im towarzyszące, jak na przykład budowle i urządzenia telekomunikacyjne, a wyposażenie techniczne linii kolejowych obejmują między innymi budowle i urządzenia telekomunikacyjne, jednakże nie można zaliczyć zdobywania wiedzy (praktyki) w zakresie specjalności telekomunikacyjnej poprzez nabywanie umiejętności na budowie w obszarze stricte kolejowym, którego pośrednim przedmiotem zainteresowania są budowle i urządzenia telekomunikacyjne. Jak już bowiem wcześniej zaznaczono zakres rzeczowy danej praktyki winien w pełni odpowiadać zakresowi specjalności, w której dana osoba ubiega się o nadanie uprawnień budowlanych. Skarżący nie odbył dwuletniej praktyki zawodowej w specjalności telekomunikacyjnej, czego wymaga art. 14 ust. 3 pkt 3 u.p.b.

Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie wykonywać mogą co do zasady tylko osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją. Takie przygotowanie teoretyczne i praktyczne ma gwarantować odpowiednią jakość robót budowlanych oraz bezpieczeństwo. Osoba ubiegająca się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń musi spełniać warunki dotyczące wymaganego wykształcenia, jak i praktyki zawodowej określone w przepisie art. 14 ust. 3 u.p.b. Są to wymagania konieczne do uzyskania uprawnień budowlanych, które muszą być spełnione łącznie. Skarżący składając wniosek o nadanie uprawnień budowlanych we wskazanym wyżej zakresie nie spełnił warunku określonego w art. 14 ust. 3 pkt 3 u.p.b., tj. odbycia wymaganej praktyki na budowie. Zaliczona przez skarżącego praktyka zawodowa potwierdza bowiem wyłącznie wykonywanie przez niego budowli i obiektów z nimi powiązanych w obszarze kolejowym, nie zaś telekomunikacyjnym, co uniemożliwiło nadanie skarżącemu uprawnień, o które wnioskował.

IV.

Skarżący działając przez pełnomocnika adwokata, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz.270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego: §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 kwietnia 2008r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz art. 14 ust. 4 u.p.b. poprzez błędną ich wykładnię oraz zastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. w zw z art. 145§1 lit. a i c p.p.s.a. w zw z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77§1 w zw z art. 80 k.p.a. i art. 107§3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi K. S. mimo, że zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. i w takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie upatruje ich naruszenia w tym, że Sąd I instancji na podstawie art. 134 p.p.s.a. powinien zbadać nie tylko zgodność zaskarżonej decyzji z prawem ale także ocenić z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania wszelkie działania organu związane z wydaniem zaskarżonego aktu.

Regulacja art. 134§1 p.p.s.a. o braku związania wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi (oraz powołaną podstawą prawną) oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych twierdzeń i zarzutów. Ta ocena musi być dokonywana w granicach danej sprawy, określonych w kwestionowanym w skardze rozstrzygnięciu. Tym samym istnieje możliwość, że sąd uchyli treść zaskarżonego aktu z powodu innych uchybień niż te, które wskazywał wnoszący skargę. Sąd jest więc uprawniony uwzględnić z urzędu inne zarzuty i orzec odmiennie od wniosków skargi. Powyższe skutkuje tym, że granice zaskarżenia aktu lub czynności nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, co wynika z treści art. 134§1 p.p.s.a. wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, która w tym przepisie powinna być rozumiana w znaczeniu materialnoprawnym, nie procesowym. Wymóg art. 134§1 p.p.s.a. co do rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy oraz braku związania zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną powinien być tak rozumiany, iż wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych (ogólnych), to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze (czy też w kontrolowanym akcie) podstawą prawną. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do art. 1§1 p.u.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do tego, aby sprawować wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Prawidłowe stosowanie art. 134§1 p.p.s.a. w zw. z art. 1§1 i §2 p.p.s.a. wymaga od sądu administracyjnego orzekającego w I instancji, aby bez względu na treść skargi (jej zarzuty i wnioski) oraz powoływaną w sprawie podstawę prawną (przez organ administracji, lub przez stronę wnoszącą skargę) dokonał z pełną odpowiedzialnością i wnikliwością kontroli legalności zaskarżonego aktu.

Wymóg ten zrealizował Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. gdyż przeprowadził kontrolę kwestionowanego przez Skarżącego aktu w granicach przedmiotu zaskarżenia, którym była decyzja odmawiająca Skarżącemu nadania uprawnień budowlanych w specjalności telekomunikacyjnej bez przeprowadzania egzaminu i swoją oceną prawną nie wkroczył w inną sprawę, w stosunku do tej, która była przedmiotem rozstrzygania przez organ.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 77§1 w zw z art. 80 k.p.a. W szczególności nie mogą znaleźć uznania argumenty Skarżącej ukierunkowane na wykazanie wad przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz osiągniętych jego wyników. Organy administracji dokonały dokładnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, wyciągnięte z nich wnioski uzasadniły w sposób logiczny i wyczerpujący, zaś w decyzjach w sposób wyczerpujący wymieniły przesłanki, którymi się kierowały, podobnie jak w osnowie wskazały podstawę prawną tych rozstrzygnięć.

Badając legalność decyzji, zgodnie z art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę w razie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde zatem naruszenie procedury daje sądowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi, lecz wyłącznie takie, którego wpływ na wynik sprawy można byłoby ocenić jako istotny. Tym samym stwierdzenie przez sąd, że wprawdzie w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, jednak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji.

W świetle zgromadzonych akt administracyjnych stwierdzić należy, że dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej, tj. do określenia rzeczywistego stanu stosunków faktycznych powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie może budzić wątpliwości w świetle uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, że dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów - fundamentalne znaczenie ma zasada z art. 7 k.p.a., rozwinięta w innych przepisach (art. 75-86 k.p.a.), zobowiązująca organ administracji do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasada ta oznacza, że organ poprzez włączenie określonego źródła dowodowego do postępowania wyjaśniającego ma na celu uzyskanie określonego środka dowodowego, czyli dowodu istnienia lub nieistnienia określonego faktu, albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie. Dlatego zgodnie z art. 77§1 k.p.a. organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względzie skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem. Wyjątki w tym zakresie może wprowadzić tylko przepis szczególny przyznający pierwszeństwo niektórym dowodom. Natomiast fakty nieobjęte materiałem dowodowym nie mogą stanowić rozstrzygnięcia sprawy, chyba że są to fakty powszechnie znane lub znane organowi z urzędu. Reguły dowodzenia zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego wskazują, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Takie działanie organu narusza art. 7 k.p.a. Zasady dowodzenia dają podstawy do twierdzenia, iż ocena czy określone dowody mają znaczenie dla sprawy, czy też nie, może być przeprowadzona dopiero po uprzedniej analizie całokształtu zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego.

Art. 80 k.p.a. statuuje natomiast zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Interpolując powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że podstawowym dokumentem jaki miał znaczenie w sprawie i który organy poddały wnikliwej analizie w była ,,Książka praktyki zawodowej do uprawnień budowlanych" wystawiona przez [...] Okręgową Izbę Inżynierów Budowlanych. Treść wpisów zamieszczonych w książce praktyk jak również ich kompletność i poprawność na żadnym etapie postępowania nie były kwestionowane przez Skarżącego. Podobnie, dołączone do akt sprawy zaświadczenia potwierdzające zakres posiadanych przez opiekunów praktyki uprawnień również nie były kwestionowana.

Uznanie za nietrafne zarzutów naruszenia przepisów postępowania skutkuje przyjęciem za wiążące ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że są one chybione. Zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a w przypadku odbywania praktyki za granicą pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia odpowiednie w danym kraju. Jak z powyższego wynika, osoba, pod kierownictwem której odbywana jest praktyka zawodowa (która w założeniach ma być w przyszłości zaliczona i stanowić podstawę do nadania określonych uprawnień zawodowych) musi legitymować się ,,odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi". Przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Transportu i Budownictwa z 28 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w §3 ust. 1 stanowią, że praktyka zawodowa, o której mowa w art. 14 ust. 4 ustawy, odbywana jest po uzyskaniu dyplomu ukończenia wyższej uczelni pod kierownictwem osoby posiadającej ,,uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności" i będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego. Analiza regulacji prawnej w sposób jednoznaczny wskazuje, że opiekun praktyki pod kierownictwem którego praktykant wykonuje określone prace, musi posiadać uprawnienia budowlane bez ograniczeń czyli w pełnym zakresie. W przedmiotowej sprawie, co wynikało z Książki Praktyk a co nie zostało podważone przez Skarżącego, Skarżący odbywał praktyki pod kierownictwem trzech osób: K. W., E. K. i J. G. Opiekunowie praktyki potwierdzali w Książce Praktyk czynności wykonywana przez Skarżącego w stosownej rubryce, dodatkowo zaopatrując to swoim podpisem i odciskiem pieczęci zawierającej stosowny nr posiadanych uprawnień ze wskazaniem także zakresu posiadanych przez siebie uprawnień. I tak: K. W. posiadał uprawnienia w zakresie urządzeń zabezpieczenia ruchu kolejowego o łączności kolejowej, E.K. uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w specjalności instalacyjnej w telekomunikacji przewodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w zakresie linii, instalacji i urządzeń liniowych natomiast J.G. posiadał uprawnienia do projektowania i do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności telekomunikacyjnej. Wynika z tego, że tylko J. G. był tym opiekunem, który legitymował się uprawnieniami adekwatnymi do uprawnień o które ubiegał się Skarżący. Zaznaczyć także należy, że Skarżący wprawdzie odbył praktykę pod kierownictwem J. G. ale jedynie okresie tj. od 3 czerwca 2011r. do 8 lipca 2011r. a nie wymaganych 2 lat. Skarżący nie mógł zatem uzyskać wnioskowanych uprawnień, bowiem nie odbył dwuletniej praktyki na budowie (o której mowa w art. 14 ust. 3 pkt 2 b ustawy Prawo budowlane) pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Udzielenie uprawnień budowlanych określonej osobie jest jednocześnie gwarancją i świadectwem, że ta osoba posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywaną pracę w określonym zakresie. W związku z tym ustawodawca ma w pełni prawo ustalać odpowiednie wymagania w zakresie wiedzy teoretycznej i praktyki zawodowej.

W świetle powyższych rozważań nie sposób uznać, że WSA w W. dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej zarzutów i żądań, orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w wyroku.