Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 456/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak Jerzy Stankowski Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości "U." Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 98/04 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości "U." Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości "U." Spółki z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Wójt Gminy [...], decyzją z dnia 18 listopada 1999 r. nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Gminie [...], oznaczonej jako działka nr 193/1 z obrębu Wojnowice, stanowiącej własność "U." Sp. z o.o. w [...]. Pismem z dnia 29 listopada 2002 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podał przy tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wsi Wojnowice został uchwalony dopiero w kwietniu 2000 r. Do tego czasu obowiązywał jedynie ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] nr III/13/92 z dnia 22 maja 1992r z póź.zm., zgodnie z którym wskazana działka położona była na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne-fermę drobiu Plan ten nie określał szczegółowych zasad podziału nieruchomości. Warunki podziału nieruchomości powinny być zatem sprecyzowane w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Decyzji takiej wnioskodawca jednak nie przedstawił.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], na podstawie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej kpa), stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 18 listopada 1999 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] poprzednie rozstrzygnięcie utrzymało w mocy. Kolegium uznało, że wskazana decyzja z dnia 18 listopada 1999 r. została wydana z rażącym art. 93 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U.Nr 115,poz.741). Jeżeli ustalenia planu miejscowego nie zawierały zasad podziału nieruchomości, to określenie warunków podziału dopiero w decyzji podziałowej zamiast w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, musi być bowiem kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Syndyk Masy Upadłości "U." Sp. z o.o. w [...]. Wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, polegające przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Wskazał, że Spółka "U." do wniosku o podział nieruchomości dołączyła decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27 sierpnia 1999 r.. Decyzja ta, ustalającą warunki dla inwestycji budowy zakładów usługowo-rzemieślniczych nieuciążliwych wraz z zabudową mieszkaniową, określała miedzy innymi rodzaj inwestycji, jej lokalizację, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto wskazywała linie rozgraniczające teren inwestycji. Na podstawie decyzji z 18 listopada 1999r właścicielom nieruchomości powstałych w wyniku podziału działki nr 193/1 wydano kilkanaście pozwoleń na budowę.Dlatego nawet, jeśli stanowisko SKO w [...] jest słuszne, należy uznać, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału wywołała już nieodwracalne skutki prawne, w postaci faktycznego podziału i zbycia znacznej części działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podkreślając, że w niniejszej sprawie należy odróżnić skutki prawne kwestionowanej decyzji i skutki prawne dotyczące tego samego przedmiotu, wywołane późniejszymi decyzjami dotyczącymi przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości "U." Spółki z o.o. w [...]. W motywach wyroku wskazał, że zgodnie z art.93 ust.1 w zw. z art.93 ust.6 ustawy z 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami, należy przyjąć, że podział nieruchomości następuje w oparciu o zapisy planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunki podziału ustalone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Znajduje to także potwierdzenie w § 3 ust.2 pkt.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. Nr 25,poz.130), zgodnie z którym, w przypadkach przewidzianych w art.93 ust.6 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, do wniosku o podział nieruchomości należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dacie wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 18 listopada 1999r obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalony uchwałą Rady Gminy [...] Nr III/13/92 z dnia 22 maja1992r, zmieniony uchwałą Nr III/14/94 z dnia 25 maja 1994r. Plan ten nie określał szczegółowych zasad podziału działki nr 193/1. Dlatego Spółka "U.", ubiegając się o podział tej nieruchomości, do wniosku powinna dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalającą warunki podziału działki. Z powołanych przepisów art.93 ust.6 ustawy i § 3 pkt.4 cyt .rozporządzenia wykonawczego jednoznacznie bowiem wynika, że w sytuacji, gdy nie ma planu zagospodarowania przestrzennego lub plan ten nie zawiera szczegółowych zasad podziału, osoba zainteresowana nie może zgłosić wniosku o podział nieruchomości bez uprzedniego przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.( G.Bieniek, A.Hopfer, Z.Marmaj, E.Mzyk, R.Zróbek "Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wydawnictwo Zachodnie Centrum Organizacji, T.II, str. 27). Spółka powyższego wymogu nie dopełniła. Przedstawiona przez nią decyzja z dnia 27 sierpnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr 193/1 nie powoływała się na przepis art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie ustalała warunków podziału przedmiotowej nieruchomości. Należało zatem przyjąć, że decyzja z dnia 18 listopada 1999 r., zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości wbrew art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Brak jest także podstaw do zastosowania art. 156 § 2 in fine kpa, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Sąd uznał, odwołując się przy tym do uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, (OSN z 1992 r. Nr 12, poz. 211), że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. W tym kontekście dla oceny skutków decyzji obojętne jest, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw jej wykonania. Dlatego zbycie części działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości oraz wybudowania przez właścicieli tych działek domów mieszkalnych w niniejszej sprawie nie może mieć istotnego znaczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Syndyk Masy Upadłości "U." Spółki z o.o. w upadłości, reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skargę kasacyjną Syndyk oparł na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego tj.

a) art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez błędne zastosowanie,

b) art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez jego błędną wykładnię,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.

a) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie ewentualnych błędów decyzji za rażące naruszenie prawa,

b) art. 156 § 2 kpa, poprzez nieuznanie, że unieważniona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w dniu wydania orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nakazującym dokonywanie podziału w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, już nie obowiązywał, utraciwszy moc 15 lutego 2000 r. Błędnie zatem nie zastosowano przepisu art. 93 ust. 1 tej ustawy, który zezwalał na podjęcie unieważnionej decyzji. Skarżący ponownie wyraził opinię, że decyzja zatwierdzająca podział działki 193/1 wywołała nieodwracalne skutki prawne dla nabywców działek powstałych na skutek podziału nieruchomości, którzy uzyskali pozwolenia na budowę, wybudowali budynki i otrzymali pozwolenia na ich użytkowanie. Z uwagi na fakt, iż Spółka "U." znajduje się w upadłości, nie będą oni mogli realizować żadnych roszczeń odszkodowawczych wobec niej. Z ostrożności procesowej skarżący wskazał ponadto, że nawet jeśli unieważniona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, to wad tych nie można zakwalifikować jako naruszenia prawa o dużym ciężarze gatunkowym, skutkującym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał, że art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązywał w dniu wydania unieważnionej decyzji tj. 18 listopada 1999 r., a zatem miał decydujące znaczenie dla oceny jej legalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z uwagi na określone wymogi, które musi spełniać ta skarga, jej sporządzenie ustawodawca powierzył wykwalifikowanym prawnikom (art.175 § 1- 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-dalej ustawa P.p.s.a.). Profesjonalna znajomość prawa tych pełnomocników miała gwarantować odpowiedni poziom merytoryczny i formalny skargi kasacyjnej, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Stosownie do art.183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki wymienione w art.183 § 2 P.p.s.a., a zatem niniejsza sprawa mogła być rozpatrywana przez NSA tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Wskazane w niej podstawy zaskarżenia determinują kierunek i zakres kontroli Sądu II instancji. Sąd ten nie może bowiem z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień niż podane w skardze. Nie jest też uprawniony do jakiegokolwiek uzupełniania czy korygowania zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 174, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt.1) bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt.2).

Przez przepisy postępowania, o których mowa w art.174 pkt.2 P.p.s.a, należy rozumieć wyłącznie przepisy regulujące postępowanie sadowoadministracyjne, tj. przepisy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Druga z podstaw kasacyjnych nie może zatem opierać się na zarzucie naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks ten reguluje zasady postępowania przed organami administracji publicznej a nie postępowania sądowego. W orzecznictwie podnosi się zatem, że "Wskazane w art.174 pkt.2(...) naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej, odnosi się do postępowania Sądu i naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania, ale nie dokonanej przez Sąd oceny działania organu administracji pod katem zachowania przepisów procedury obowiązujących ten organ" ( wyrok NSA z 17 czerwca 2004r OSK 337/04 ) Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia jako przepisów postępowania art. 156 § 1 pkt.2 i art.156 § 2 kpa. jest więc całkowicie chybiony. WSA we Wrocławiu nie. mógł naruszyć tych przepisów, gdyż nie regulują one postępowania przed tym Sądem.

Nieskuteczny jest także zarzut błędnej wykładni art.93 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Stawiając taki zarzut autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie zinterpretowanego przepisu ( por. wyrok NSA z 30 czerwca 2004r FSK 208/04 ONSAiWSA 2004, nr 3, poz.55).Tymczasem autor skargi kasacyjnej ani w petitum ani uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie sprecyzował na czym miała polegać błędna wykładnia powołanego przepisu. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia uniemożliwia podjęcie polemiki z tak postawionym zarzutem. To samo dotyczy podniesionego jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu, iż w sprawie " błędnie nie zastosowano przepisu art.96 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ".

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut niewłaściwego zastosowania art.93 ust.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym zarzutem przypomnieć należy, że art.156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego określa rodzaje wad materialnoprawnych decyzji administracyjnych, które obwarowane są sankcja nieważności. Zgodnie z art.156 § 1 pkt.2 kpa "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji: która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Z treści tego przepisu wynika, że ocena zgodności z prawem opiera się o przepisy prawne obowiązujące w dniu wydania decyzji. Późniejsza zmiana stanu prawnego nie znaczenia dla badania legalności decyzji.

Dla oceny zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 18 listopada 1999 r miarodajne są zatem normy prawa materialnego i procesowego, które obowiązywały w dacie podjęcia powyższej decyzji, a nie stan prawny obowiązujący w czasie postępowania nadzorczego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Istotne było zatem pierwotne brzmienie art.93 ust.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie zmiana tej normy dokonana ustawą z dnia 7 stycznia 2000r o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw ( Dz.U. z 2000r, Nr 6, poz.70). Nietrafny jest więc zarzut niewłaściwego zastosowania przez WSA we Wrocławiu art.93 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 18 listopada 1999r.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.