Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3251/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6257 Powszechne usługi pocztowe
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1,2 i 3, art. 73 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1113
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 15 poz 14 art. 22 ust. 3
law: Dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego  usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych [A]z siedzibą w W. i [B] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2324/16 w sprawie ze skarg [A] z siedzibą w W. i [B] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyłonienia operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej: na rzecz [A] z siedzibą w W. 1 257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego oraz na rzecz [B] S.A. z siedzibą w W. 1 257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2324/16 oddalił skargi [A] z siedzibą w W. oraz [B] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyłonienia operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 30 grudnia 2014 r. Prezes UKE, ogłosił konkurs na operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025.

Zgodnie z wynikami konkursu ogłoszonymi 20 maja 2015 r., operatorem pocztowym wyłonionym została Poczta Polska S.A. w Warszawie, której Oferta nr 1 - w wyniku jej badania w pierwszym etapie oceny ofert - została zakwalifikowana do drugiego etapu. W drugim etapie konkursu oferta Poczty Polskiej uzyskała wynik 210,00 punktów. Oferta nr 2 [B] nie została zakwalifikowana do drugiego etapu.

Pismem z 21 maja 2015 r. Prezes UKE, zawiadomił Pocztę Polską o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wyboru operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych. [A] wniósł o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Prezes UKE dokonał wyboru Poczty Polskiej jako operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025, określił termin rozpoczęcia wykonywania obowiązku świadczenia usług powszechnych na 1 stycznia 2016 r. oraz termin zakończenia wykonywania obowiązku świadczenia usług powszechnych na 31 grudnia 2025 r. i na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. zaskarżonej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z [...] września 2016 r. Prezes UKE po rozpoznaniu wniosku [A] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję jednocześnie umorzył postępowanie w zakresie wniosku [B] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęły dwie skargi na powyższą decyzję. W odniesieniu do skargi [A] WSA przyjął, że wybór Poczty Polskiej na operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych w latach 2016-2025 był prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami. Prezes UKE przy wyborze operatora wyznaczonego kierował się przesłankami określonymi w art. 71 ust. 3 pkt 1-6 Prawa pocztowego. Organ dokonał szczegółowej analizy przesłanek określonych w tym przepisie, oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy. Nie istniała konieczność podejmowania dalszych czynności w celu analizy i oceny innych materiałów i danych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezzasadne okazały się powołane w tej skardze zarzuty dotyczące przeprowadzonego postępowania konkursowego, tj.: zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 Prawa pocztowego przez pominięcie okoliczności, że Poczta Polska nie mogła zostać operatorem wyłonionym w trakcie konkursu, gdyż nie spełniała przesłanek uczestnictwa w konkursie w zakresie wskaźnika kapitału własnego w 2012 r. oraz wskaźnika płynności bieżącej za 2011 r., ponadto nie gwarantuje realizacji zadań operatora wyznaczonego; zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Prawa pocztowego w zw. z § 5 ust. 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji i Administracji z 25 listopada 2013 r. w sprawie konkursu na operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1466) przez wybór Poczty Polskiej na operatora wyznaczonego, pomimo że żaden z operatorów pocztowych uczestniczących w konkursie nie spełnił warunków uczestnictwa w konkursie. WSA przyjął, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji jest niezależne od postępowania konkursowego. W świetle przepisów Prawa pocztowego brak jest podstaw do weryfikowania prac komisji konkursowej przez Prezesa UKE w postępowaniu w przedmiocie wyboru operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych.

W odniesieniu do skargi [B] S.A. Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu, że spółka ta nie dysponuje interesem prawnym legitymującym do udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Sąd przyjął, że o statusie strony decyduje treść art. 71 ust. 1 Prawa pocztowego, zgodnie z którym operator wyznaczony jest wybierany na okres 10 lat przez Prezesa UKE, w drodze decyzji, spośród operatorów pocztowych wyłonionych w drodze konkursu ogłaszanego przez Prezesa UKE. Operatorem pocztowym wyłonionym w drodze konkursu była Poczta Polska, co oznacza, że na etapie postępowania administracyjnego, wszczętego po zakończeniu konkursu, nie było innego operatora pocztowego - "konkurenta". Zdaniem WSA, treść decyzji, w której Prezes UKE wybiera operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych, określa czas świadczenia usług powszechnych i nadaje rygor natychmiastowej wykonalności, nie wpływa na prawa [B], albowiem nie kształtuje, nie modyfikuje, ani nie wygasza stosunku prawnego z jej udziałem.

WSA wyjaśnił, że [B] nie wskazała, w jaki sposób treść wydanych w sprawie decyzji miałaby oddziaływać na jej prawa, stąd też nie znalazł podstaw do skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zgodnie z wnioskiem strony.

[B] wniosła skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, powoływana jako: p.p.s.a.) spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:

1) niezasadne niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i bezpodstawne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że katalog stron postępowania w przedmiocie wyboru operatora wyznaczonego określa art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo Pocztowe (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1113 ze zm.) oraz przyjęciu, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi polegać na kształtowaniu, modyfikacji czy wygaszeniu stosunku prawnego z [B], podczas gdy interes prawny należy rozumieć jako wpływ na sferę uprawnień danego podmiotu;

2) niezasadne niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i bezpodstawne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 Prawa pocztowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że [B] nie jest stroną postępowania w przedmiocie wyboru operatora wyznaczonego, podczas gdy postępowanie to dotyczy interesu prawnego [B] ze względu na to, że [B] złożyła ofertę w postępowaniu konkursowym, powołana ustawa nie przewiduje prowadzenia odrębnego od konkursu postępowania w sprawie powierzenia obowiązku świadczenia usługi powszechnej oraz z uwagi na przyszłą partycypację w kosztach świadczenia usługi powszechnej;

3) niezasadne niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i bezpodstawne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 1 Prawa pocztowego przez oddalenie skargi [B] w wyniku uznania, że postępowanie konkursowe jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie wyboru operatora wyznaczonego, a w konsekwencji [B] nie przysługuje status strony w tym postępowaniu, podczas gdy postępowanie konkursowe, jako funkcjonalnie związane z wyborem operatora wyznaczonego, stanowi element jednego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji w sprawie wyboru operatora wyznaczonego;

4) niezasadne niezastosowanie art 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i bezpodstawne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 138 §1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 71 Prawa pocztowego w związku z art. 22 ust. 3 Dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz. U. UE. L z 1998 r. Nr 15, poz. 14 ze zm.) poprzez oddalenie skargi, podczas gdy brak było podstaw do umorzenia postępowania wszczętego w wyniku złożenia przez [B] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż wynik tego postępowania przekłada się w sposób bezpośredni na sferę praw i obowiązków [B] i Prezes UKF powinien rozpatrzyć złożony przez [B] środek odwoławczy;

5) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niespełniającego wymogów ustawowych, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutów sformułowanych w skardze oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia a także pominięcie kwestii obowiązku dokonania wykładni prounijnej oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia w zakresie nieuwzględnienia wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przez co wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona oświadczyła, że żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego o treści: "czy operator pocztowy ubiegający się o powierzenie mu świadczenia usługi powszechnej, który nie został wybrany lub operator pocztowy, który spełnia przesłanki, na podstawie których będzie on zobowiązany do udziału w pokryciu ewentualnego kosztu netto świadczenia tej usługi jest podmiotem, którego dotyczy w rozumieniu art. 22 ust. 3 Dyrektywy Pocztowej decyzja krajowego organu regulacyjnego w przedmiocie wyboru operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej?".

Skargę kasacyjną wniósł również [A] zaskarżając wyrok WSA w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 71 ust. 1 Prawa pocztowego przez oddalenie skargi [A] pomimo zaistnienia okoliczności, które wskazują, że Poczta Polska nie spełniała warunków uczestnictwa w konkursie na operatora wyznaczonego do świadczenia pocztowych usług powszechnych w latach 2016-2025 określonych w rozdziale 4. dokumentacji konkursowej, ze względu na niespełnienie wymagań w zakresie wskaźnika zadłużenia kapitału własnego Poczty Polskiej w 2012 r., wskaźnika płynności bieżącej Poczty Polskiej za 2011 r., a także pominięcie faktu, że Poczta Polska nie gwarantuje realizacji zadań operatora wyznaczonego;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 71 ust. 3 pkt 1 Prawa pocztowego przez oddalenie skargi pomimo oparcia przez Prezesa UKE zaskarżonej decyzji w zakresie wydajności centrów rozdzielczych na danych zawartych w sprawozdaniu z działalności pocztowej operatora wyznaczonego za 2013 r., pomimo że na dzień wydania zaskarżonej decyzji Prezes UKE dysponował już danymi za 2015 r., co doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 71 ust 3 pkt 2 Prawa pocztowego przez oddalenie skargi pomimo pominięcia przez Prezesa UKE w zaskarżonej decyzji znanych Prezesowi UKE z urzędu wyników badań czasu przebiegu przesyłek pocztowych Poczty Polskiej przeprowadzanych na podstawie art. 52 ust. 1 powołanej ustawy i oparcie rozstrzygnięcia na podstawie badań własnych Poczty Polskiej, co doprowadziło do wyboru Poczty Polskiej na operatora wyznaczonego do świadczenia pocztowych usług powszechnych na lata 2016 -2025, pomimo że Poczta Polska nie zapewnia wymaganych wskaźników czasu przebiegu przesyłek pocztowych;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo oparcia rozstrzygnięcia przez Prezesa UKE w sprawie wyłącznie na danych przekazanych Prezesowi UKE przez Pocztę Polską w ofercie konkursowej z pominięciem jakichkolwiek innych okoliczności, w tym znanych Prezesowi UKE z urzędu (jak np. wyniki badania terminowości przesyłek Poczty Polskiej) oraz przez brak jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w kierunku weryfikacji prawdziwości oświadczeń Poczty Polskiej;

5) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w wyroku oraz w jego uzasadnieniu zarzutów dotyczących wadliwej oceny oferty Poczty Polskiej, a w szczególności (i) nieprawidłowego doszacowania wskaźnika płynności bieżącej przedstawionego przez Pocztę Polską, (ii) nieprawidłowego ustalenia wskaźnika zadłużenia kapitału własnego, (iii) pomięcia w postępowaniu administracyjnym dowodów znanych Prezesowi UKE z urzędu, w tym dotyczących wskaźników czasu przebiegu przesyłek Poczty Polskiej, (iv) pominięcie wyjaśnienia okoliczności związanych ze zmianą warunków konkursu ustalonych w dokumentacji, oraz (v) dostosowania placówek do potrzeb osób niepełnosprawnych;

II. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, t.j.:

1) art. 73 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz w zw. z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie konkursu na operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych oraz z § 6 tego rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i dopuszczenie zmian w dokumentacji konkursowej w drodze sprostowania oczywistej omyłki, podczas gdy wprowadzane zmiany przekraczały zakres oczywistej omyłki, co doprowadziło do tego, że w świetle stanu faktycznego sprawy żaden z operatorów pocztowych uczestniczących w konkursie, a w szczególności Poczta Polska, nie spełnił warunków uczestnictwa w konkursie oraz żaden z operatorów pocztowych nie gwarantował realizacji zadań operatora wyznaczonego;

2) art. 71 ust. 1 Prawa pocztowego w zw. z art. 71 ust. 3 pkt 2 tej ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r. poz. 545) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezes UKE wydając zaskarżoną decyzję, w której dokonał wyboru operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych, pomija określone w przepisach prawa wskaźniki czasu przebiegu przesyłek, co doprowadziło do oddalenia skargi w sprawie wyboru Poczty Polskiej na operatora wyznaczonego, pomimo że operator ten nie zapewnia wymaganych wskaźników czasu przebiegu przesyłek pocztowych;

3) art. 71 ust. 1 Prawa pocztowego w zw. z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego oraz w związku z załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie i nierozważnie określonych przez ustawodawcę wymagań związanych z wskaźnikami czasu przebiegu przesyłek, co doprowadziło do oddalenia skargi w sprawie wyboru Poczty Polskiej na operatora wyznaczonego, pomimo że operator ten nie zapewnia wymaganych wskaźników czasu przebiegu przesyłek pocztowych;

4) art. 71 ust. 1 Prawa pocztowego w zw. z art. 71 ust. 3 pkt 2 tej ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego przez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przesłanki wypełniania zadań operatora wyznaczonego w kontekście zapewnienia wymaganych wskaźników czasu przebiegu przesyłek) co doprowadziło do oddalenia skargi w sprawie wyboru Poczty Polskiej na operatora wyznaczonego, pomimo że Poczta Polska nie gwarantuje prawidłowego wykonywania zadań operatora wyznaczonego, w szczególności w zakresie terminowości doręczeń przesyłek zgodnej z przepisami prawa.

[A] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona oświadczyła, że żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania przeprowadzonego przez WSA w Warszawie, co pozwoliło przystąpić do kontroli zaskarżonego wyroku z perspektywy podstaw kasacyjnych.

W rozpatrywanej sprawie wniesione zostały dwie skargi kasacyjne od wyroku Sądu pierwszej instancji, przy czym w pierwszej kolejności rozpatrzenia wymagały zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej [B] - ze względu na konsekwencje procesowe ewentualnego stwierdzenia ich zasadności, polegające na konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji z udziałem tej spółki jako strony postępowania. Powołane zarzuty zmierzają bowiem do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie zaaprobował stanowisko Prezesa UKE, zgodnie z którym [B] nie jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której została wydana decyzja o wyborze Poczty Polskiej na operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej materii nie zasługiwały na aprobatę argumenty skarżącej kasacyjnie o ścisłym związku postępowania konkursowego obejmującego ocenę złożonych ofert przez powołaną do tego komisję i następującego po nim wyboru operatora przez Prezesa UKE na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa pocztowego, który - zdaniem strony - uzasadnia przyjęcie, że w istocie mamy do czynienia z jednym postępowaniem administracyjnym. Sąd w obecnym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku z 11 grudnia 2018 r. sygn. II GSK 4637/16 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query, dalej: CBOSA), zgodnie z którym postępowanie konkursowe oraz postępowanie administracyjne w sprawie wyboru operatora wyznaczonego są postępowaniami odrębnymi, niezależnymi i różniącymi się od siebie w sposób istotny. Postępowanie konkursowe nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym w rozumieniu k.p.a. Jest ono prowadzone przez komisję konkursową, niebędącą organem administracji i niewyposażoną przez ustawę w kompetencję administracyjną do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej i konkretnej sprawy administracyjnej. Postępowanie komisji konkursowej kończy się przekazaniem przez nią Prezesowi UKE protokołu z przebiegu konkursu wraz z ofertami, dokumentacją konkursową oraz pozostałymi dokumentami zgromadzonymi w toku konkursu, następnie dochodzi do ogłoszenia przez Prezesa UKE wyników konkursu. To ogłoszenie nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wieńczy ono etap poprzedzający właściwe postępowanie administracyjne, prowadzone na podstawie k.p.a., zmierzające do rozstrzygnięcia przez Prezesa UKE, w drodze decyzji, sprawy administracyjnej wyboru operatora wyznaczonego spośród operatorów pocztowych wyłonionych w drodze konkursu. Nadanie sprawie indywidualnego charakteru następuje dopiero po wyłonieniu przez komisję operatora pocztowego, a więc na etapie konkursu istniejącej tam sprawy nie można utożsamiać ze sprawą indywidualną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (tak też w uzasadnieniu wyroku z 23 stycznia 2020 r. sygn. II GSK 3246/17, dostępnym w CBOSA). Z omówionych względów rozumowanie skarżącej kasacyjnie, że mamy do czynienia z jednym postępowaniem, a w konsekwencji - niezależnie od jego etapu - z tym samym kręgiem stron postępowania okazało się błędne, gdyż zostało zbudowane na fałszywym założeniu.

Trafnie natomiast [B] podniosła, że ocena legitymacji do występowania z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa UKE o wyborze operatora wyznaczonego do świadczenia usług publicznych nie może być dokonywana na podstawie wykładni art. 28 k.p.a. i art. 71 ust. 1 Prawa pocztowego przeprowadzonej z pominięciem zasad określonych w dyrektywie 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług.

Powołana dyrektywa, w brzmieniu ukształtowanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniającą dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty (Dz. U. UE. L.08.52.3) zakłada, że państwa członkowskie powinny dysponować elastycznością w zakresie ustalania najbardziej efektywnego i odpowiedniego mechanizmu gwarantującego dostępność usługi powszechnej przy jednoczesnym poszanowaniu zasad obiektywności, przejrzystości, niedyskryminacji, proporcjonalności oraz minimalizacji zakłóceń na rynku wewnętrznym (zob. motyw 23 dyrektywy zmieniającej). Założeniom tym odpowiada treść art. 4 ust. 2 dyrektywy 97/67/WE, zgodnie z którym Państwa członkowskie mogą wyznaczyć jedno lub więcej przedsiębiorstw jako operatorów świadczących usługę powszechną, tak by zapewnić świadczenie usługi na całym terytorium kraju. Państwa członkowskie mogą też wyznaczać różne przedsiębiorstwa do świadczenia różnych elementów usługi powszechnej lub do świadczenia tej usługi w różnych częściach terytorium kraju. W takiej sytuacji ustalają one zgodnie z prawem wspólnotowym przypisane im prawa i obowiązki oraz podają je do wiadomości publicznej. W szczególności - co wymaga podkreślenia - państwa członkowskie zobligowane zostały do zapewnienia, by powierzanie świadczenia usługi powszechnej odbywało się na zasadach przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności. Przestrzeganie tych zasad podlegać ma weryfikacji. Art. 22 ust. 3 powoływanej dyrektywy nakłada obowiązek zapewnienia na poziomie krajowym efektywnych mechanizmów dających każdemu użytkownikowi lub operatorowi świadczącemu usługi pocztowe, którego dotyczy decyzja krajowego organu regulacyjnego, prawo do odwołania się od takiej decyzji do jednostki odwoławczej niezależnej od zaangażowanych stron.

W świetle powołanych unormowań dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady nie powinno zatem budzić wątpliwości, że integralnym elementem systemu służącego kształtowaniu dogodnych warunków rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych i poprawy jakości tych usług są środki ochrony mechanizmu konkurencyjności. Wybór operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych powinien być dokonywany w ramach procedur przejrzystych, niedyskryminujących i odpowiadających zasadzie proporcjonalności. Niezbędna jest również jego sprawdzalność w sensie możliwości poddania kontroli rozstrzygnięć organu regulacyjnego. Prawodawca unijny stosunkowo szeroko zakreślił krąg podmiotów uprawnionych do uruchomienia takiej kontroli przyjmując, że może ją inicjować każdy operator świadczący usługi pocztowe, którego "dotyczy" decyzja organu regulacyjnego. Zaznaczyć trzeba przy tym, że reguły i wytyczne wynikające z powoływanej dyrektywy skierowane są nie tylko do ustawodawcy krajowego, ale również do organów administracji stosujących prawo jako determinanta jego wykładni.

Uwzględniając powyższe brak jest podstaw do odmowy uznania [B] za podmiot legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją w przedmiocie wyboru Poczty Polskiej na operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025. Zdaniem NSA, w świetle powołanych zasad prawa unijnego nie można arbitralnie wykluczyć z udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezesa UKE jednego z dwóch operatorów pocztowych, którzy uczestniczyli w konkursie - tylko dlatego, że jego oferta została negatywnie oceniona przez komisję konkursową. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przyjęcie, że [B] nie jest uprawniona do skorzystania ze środka odwoławczego, a w konsekwencji pozbawienie jej również możliwości inicjowania sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ regulacyjny, powodowałoby, że jedynym uczestnikiem konkursu do tego legitymowanym byłby operator pocztowy, którego oferta została zaakceptowana i który - na mocy tej decyzji - został wyznaczony do świadczenia usług publicznych. Wymagana w powołanej dyrektywie ochrona interesu operatorów konkurujących na rynku usług pocztowych poprzez zapewnienie każdemu, którego dotyczy decyzja organu regulacyjnego, możliwości poddania jej weryfikacji miałaby więc charakter wyłącznie iluzoryczny. Wykładnia prowadząca do takiego skutku jest nie do pogodzenia z zasadami przyjętymi w prawie unijnym.

Z drugiej strony, w świetle uregulowań dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady nie można też przyjąć jako generalnej zasady, że każdy podmiot, który złożył ofertę konkursie, jest legitymowany do uruchomienia postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy wyboru operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych. Jak wspomniano na wstępie rozważań, prawo do odwołania służyć ma ochronie mechanizmu konkurencyjności, który korzystnie wpływa na rozwój rynku usług pocztowych i podnoszenie ich jakości. Zabezpieczać powinno więc nie tylko interes operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych, ale również interes konkurentów, których prawa mogą być ograniczone na skutek wydania decyzji organu regulacyjnego. W tym kontekście przesłanka odnosząca się do tego, że decyzja "dotyczy" danego podmiotu, powinna być rozumiana jako oddziaływanie decyzji na pozycję rynkową przedsiębiorstwa, które jest konkurentem adresata albo adresatów tej decyzji (por. opinia Rzecznika Generalnego TSUE z 9 września 2014 r. w sprawie C-282/13, wyrok TSUE z 22 stycznia 2015 r. w sprawie C-282/13 i powołane tam orzecznictwo).

W obecnie rozpatrywanej sprawie ze środkiem odwoławczym od decyzji organu regulacyjnego w przedmiocie wyboru Poczty Polskiej na operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych wystąpił przedsiębiorca prowadzący działalność na rynku usług pocztowych i będący jednym z dwóch podmiotów, które zgłosiły swoją ofertę w konkursie wraz z dokumentacją w celu wykazania spełnienia wymagań do świadczenia usług publicznych.

Abstrahując od tego, że rażące naruszenie przepisów prawa w postępowaniu konkursowym może być powodem unieważnienia konkursu w trybie art. 75 ust. 1 Prawa pocztowego, w ocenie NSA wybór operatora wyznaczonego dokonywany przez Prezesa UKE nie jest decyzją związaną, polegającą na formalnym zatwierdzeniu oferty najwyżej ocenionej przez komisję konkursową, która – jak wskazano – nie jest organem administracji publicznej uprawnionym do władczego rozstrzygnięcia tej sprawy. W postępowaniu administracyjnym, w którym Prezes UKE rozstrzyga o wyborze operatora pocztowego do świadczenia usług powszechnych wyniki prac komisji konkursowej i dokumentacja konkursowa złożona przez operatorów uczestniczących w konkursie podlega ocenie tego organu z punktu widzenia spełnienia przesłanek wyboru operatora wyznaczonego wynikających z art. 71 ust. 2 i 3 Prawa Pocztowego.

Z omówionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że [B] jest legitymowana do żądania by organ, który dokonał wyboru jej konkurenta na operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych ponownie rozpatrzył tę sprawę z uwzględnieniem jej stanowiska i zarzutów, a co się z tym wiąże również do poddania ostatecznej decyzji w tym przedmiocie kontroli sądowej.

Wbrew twierdzeniu [B], w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób istotny wpływałoby na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - żadna ze skarg nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnił również, z jakiego powodu nie znalazł podstaw do skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 470/14, wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. II GSK 702/15, wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. II GSK 2336/16, wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. II GSK 2671/16, wyrok NSA z 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16, dostępne w CBOSA). Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej, na skutek czego nastąpiło stwierdzenie częściowej ich zasadności.

W odniesieniu do zawartego w skardze kasacyjnej [B] wniosku o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prejudycjalnym w trybie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wyjaśnienia wymaga, że skład orzekający przyjmując stanowisko powyżej przedstawione nie powziął wątpliwości, które wymagałyby rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Ze względu na stwierdzone naruszenie polegające na pominięciu przez organ regulacyjny przy rozpatrywaniu sprawy zarzutów i stanowiska [B], której – jak wskazano – przysługiwał status strony postępowania, dokonana przez Sąd pierwszej instancji merytoryczna ocena zgodności z prawem ustaleń organu na okoliczność spełnienia przesłanek wyboru operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych, której dotyczyły zarzuty skargi kasacyjnej [A], okazała się przedwczesna.

Nie rozstrzygając na obecnym etapie kwestii, które to organ powinien w pierwszej kolejności zbadać i ocenić w ponownie prowadzonym postępowaniu z udziałem podmiotów do tego legitymowanych, tytułem uwagi ogólnej można jedynie nadmienić, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w swym orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w sprawach o szczególnej specyfice związanej z regulacją rynków, gwarantowaniem i standaryzowaniem świadczonych usług (jakie występują np. na gruncie Prawa telekomunikacyjnego i Prawa pocztowego), do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji - w wyniku kontroli sądowej - nie może doprowadzić każdy mankament w procedowaniu organu, czy każda pojawiająca się wątpliwość co do danych źródłowych, wskaźników, czy założeń metodologicznych. Powodem uchylenia przez sąd administracyjny decyzji może być dopiero wykazanie, że przyjęte w niej postanowienia są wadliwe w sposób na tyle istotny i wyraźny, że decyzja ta jest sprzeczna z prawem (zob. wyrok z 11 kwietnia 2019 r. sygn. II GSK 1087/17, dostępny w CBOSA).

Wyjaśnienia wymaga również, że Naczelny Sąd Administracyjny wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie miał na względzie, że do priorytetowych zadań państwa członkowskiego w odniesieniu do rynku usług pocztowych należy zagwarantowanie dostępności i ciągłości świadczenia usług powszechnych. Stąd też stwierdzone naruszenie prowadzić powinno do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i zaskarżonej decyzji, nie zaś poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] czerwca 2015 r. Przepisy Prawa pocztowego określające podmiot, który wykonywać ma obowiązki operatora wyznaczonego w przypadku unieważnienia konkursu (art. 73 ust. 3), wygaśnięcia decyzji o wyborze operatora wyznaczonego (art. 77 ust. 2 i ust. 6), uchylenia decyzji o wyborze operatora pocztowego przez Prezesa UKE (art. 78 ust. 4 i art. 79 ust. 3), jak również przepisy przejściowe związane z wejściem w życie ustawy - Prawo pocztowe (art. 178 ust. 1) nie odnoszą się bowiem wprost do sytuacji, której następuje uchylenie decyzji o wyborze operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usług publicznych przez sąd administracyjny na skutek uwzględnienia skargi.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapozna się z zarzutami [B] i oceni, czy kwestie przez nią podnoszone można uznać za zbadane i wyjaśnione w sposób, który pozwala na reformatoryjne orzekanie w kontekście art. 136 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 b k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935).

Z uwagi na powyższe, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).