Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1010/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc publiczna
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 5. art. 149 § 2, art. 75
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 336
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2022 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. 2015 r., poz. 364), zwanego dalej "rozporządzeniem ONW 2014-2020", art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r., str. 1, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2988/95", art. 59, art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 549 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", art. 4, art. 50 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 608, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", art. 3, art. 15, art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014 r., str. 69, ze zm.), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z [...], nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej nr [...] z [...] oraz o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne:

31 maja 2017 r. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW strefa nizinna II. Powierzchnia zadeklarowanych we wniosku działek wynosiła 40,50 ha.

Od 15 do 29 listopada 2017 r. w gospodarstwie rolnym skarżącej została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO.

8 grudnia 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017, w której przyznał płatność ONW strefa nizinna II w wysokości 8 646,00 zł.

27 lutego 2018 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wpłynęły przekazane pisma E.B. z 20 grudnia 2017 r., w których wskazała na możliwość wystąpienia nieprawidłowości dotyczących przyznawanych płatności dla działek ewidencyjnych nr:

- 409, 410, 415 gmina B., powiat [...], województwo [...]- 427/1, 427/2, 429, 431, 442 gmina M., powiat [...], województwo[...];

- 194, 458 gmina Raków, 12/1, 41/1, 727/1, 728 gmina R., 111, 120, 121, 125, 231 gmina F., powiat [...], województwo [...].

W związku z powyższymi pismami wystąpiło podejrzenie, że w sprawie mogły zostać stworzone sztuczne warunki. Z uwagi na powyższe analizie poddane zostały również wnioski o przyznanie płatności D.M., A.M., K.P., P.L., Z.B., D.Z., A.B. oraz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.

9 stycznia 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił Prokuraturę Krajową o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Z.B. będącego prezesem spółki A.

Postanowieniem z [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania spółce A płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017 zakończonego decyzją ostateczną z [...].

10 lipca 2019 r. organ pierwszej instancji przesłuchał w charakterze świadka E.B. (po zmianie nazwiska P.). Przesłuchanie odbyło się w obecności Z.B., M.M. (reprezentującej skarżącą), A.P.(reprezentującego spółkę A).

13 listopada 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęły wyjaśnienia K.P.

18 listopada 2020 r. organ pierwszej instancji przesłuchał w charakterze strony Z.B. Przesłuchanie odbyło się w obecności A.P. (reprezentującego spółkę A).

Postanowieniem z [...] do akt sprawy dołączono protokoły z przesłuchania D.Z., P.L., A.B., K.P., D.M., A.M.

14 grudnia 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej wraz z załącznikami.

Postanowieniem z [...] organ pierwszej instancji dołączył do akt sprawy dowody w postaci protokołów z przesłuchania Z.B. i K.P.

Decyzją z [..] organ pierwszej instancji orzekł o uchyleniu decyzji dotychczasowej z [...] i odmowie przyznania płatności.

W odwołaniu od tej decyzji spółka A zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego.

Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyjaśnił, że wznowienie postępowania nastąpiło wskutek ujawnienia nowych okoliczności faktycznych.

Organ pierwszej instancji w dniu wydania decyzji ostatecznej nie miał wiedzy o stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, co uzasadniałoby odmowę przyznania wnioskowanych płatności. Fakt ten nowy i istotny dla sprawy przyznania płatności, nie był znany organowi, bowiem ujawniony został po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji z [...]. Organ uzyskał wiedzę w tym zakresie dopiero w toku postępowania wznowieniowego pozyskując z Prokuratury Okręgowej protokoły z przesłuchania Z.B., A.B., P.L., K.P., D.M. oraz A.M. Według organu drugiej instancji z zeznań złożonych w prokuraturze wynikały okoliczności, które uzasadniały zastosowanie instytucji wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Następnie organ drugiej instancji podniósł, że 27 lutego 2018 r. do organu pierwszej instancji wpłynęły przekazane pisma E.B. z 20 grudnia 2017 r., w których wskazała ona na możliwość wystąpienia nieprawidłowości dotyczących przyznawanych płatności dla działek ewidencyjnych nr:

- 409, 410, 415 gmina B., powiat [...], województwo[...];

- 427/1, 427/2, 429, 431, 442 gmina M., powiat [...],województwo [...];

- 194, 458 gmina R., 12/1, 41/1, 727/1, 728 gmina R., 111, 120, 121, 125, 231 gmina F., powiat [...], województwo [...].

W związku z powyższymi pismami wystąpiło podejrzenie, że w sprawie mogły zostać stworzone sztuczne warunki. Analizie poddane zostały wnioski o przyznanie płatności: D.M. – pracownika w firmie A z siedzibą w Ż., A.M. – pracownika w firmie A z siedzibą w Ż., K.P. – byłego pracownika w firmie A z siedzibą w Ż., P.L. – byłego pracownika w firmie A z siedzibą w Ż., Z.B. – posiadającego 50 udziałów i będącego prezesem zarządu spółki A, posiadającego do 12 stycznia 2017 r. 100 udziałów i będącego prezesem zarządu spółki A, prowadzącego zgodnie z wpisem w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej od 1 lutego 1996 r. działalność gospodarczą pod nazwą ,,A’’ A.B. – siostry Z.B., posiadającej 1 365 udziałów i będącej członkiem zarządu spółki A, D.Z. – byłego pracownika spółki B, w której udziały posiadają Z.B. oraz E.B.

Organ drugiej instancji wskazał na istniejące w 2017 r. powiązania rodzinne, zawodowe i biznesowe prezesa zarządu skarżącej – Z.B. z D.M., A.M., K.P., P.L., A.B., D.Z., E.B. i spółką B

Organ drugiej instancji stwierdził, że działki ewidencyjne o nr 194 i 458, zadeklarowane przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017, są przedmiotem współwłasności Z.B. oraz E.B. i zostały wydzierżawione skarżącej. Z.B., który wydzierżawia skarżącej grunty rolne, sam deklarował się jako prowadzący działalność rolniczą i wnioskował o przyznanie płatności. Łączna różnica pomiędzy potencjalną wysokością płatności OB na 2017 r., jaką otrzymałoby wszystkich osiem podmiotów, a wysokością płatności OB w przypadku zadeklarowania wszystkich działek w jednym wniosku o przyznanie płatności, wynosi 48 813,15 zł. Hipotetyczna suma płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyniosłaby łącznie 327 913,70 zł. Łączny dochód z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego skarżącej, D.M., A.M., K.P., P.L., Z.B., spółki B- A.B. jest wyższy o 48 813,15 zł i wynosi 376 726,85 zł. Hipotetyczna suma płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami wyniosłaby łącznie 11 550,00 zł, przy zastrzeżeniu, że płatność ONW przysługuje do powierzchni nie większej niż 75 ha, przy czym do 25 ha w wysokości 100% stawki, od 25 ha do 50 ha w wysokości 50% stawki, od 50 ha do 75 ha w wysokości 25% stawki. Łączny dochód z tytułu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami skarżącej, D.M., A.M., K.P., P.L., Z.B., spółki B, A.B. jest wyższy o 41 951,76 zł i wynosi 53 501,76 zł. Hipoteczna suma płatności ekologicznej wyniosłaby łącznie 141 793,33 zł. Łączny dochód z tytułu płatności ekologicznej skarżącej, D.M., A.M., K.P., spółki B, A.B. jest wyższy o 63 306,79 zł i wynosi 205 100,12 zł. Hipotetyczna suma płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej wyniosłaby łącznie 109 672,99 zł. Łączny dochód spółki B, P.L. i Z.B. z tego tytułu jest wyższy o 28 112,69 zł i wynosi 137 785,68 zł. Łączna potencjalna korzyść z tytułu podziału gospodarstwa to 182 184,39 zł.

Zdaniem organu drugiej instancji ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazuje na istnienie bezpośrednich więzi pomiędzy podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności i daje podstawy do ustalenia, że doszło do koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów oraz ich zmowy w dążeniu do uzyskania korzyści. Istniała zatem, gdy chodzi o stronę przesłanka subiektywna – zamiar uzyskania korzyści w postaci płatności w wysokości wyższej niż przysługiwałaby gdyby ubiegał się nią wyłącznie właściciel gruntów. Skarżąca poprzez prezesa zarządu, którym jest Z.B. wraz z jego pracownikami zatrudnionymi w firmie A, członkami rodziny oraz utworzonymi spółkami, uczestniczyła w mechanizmie mającym na celu zmaksymalizowanie wysokości otrzymanych płatności oraz uzyskanie płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana. Sztuczne przemieszczanie określonych działek pomiędzy wskazanymi podmiotami pozwalało na uzyskanie większych korzyści majątkowych. Stworzenie takiego sztucznego podziału przez podmioty wnioskujące o płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) do deklarowanych działek rolnych o obszarach kwalifikujących je do płatności, umożliwiało obejście ograniczeń powierzchniowych. Tym samym została spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, bowiem ograniczenia powierzchniowe stanowią cel obowiązującej regulacji. Nie ulega wątpliwości, że płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) dla jednego wielkopowierzchniowego gospodarstwa byłyby mniejsze niż gdyby to gospodarstwo zostało podzielone na mniejsze podmioty, które występowałyby z odrębnymi wnioskami dla tych samych powierzchni z uwagi na ograniczenia powierzchniowe płatności. W świetle istniejących powiązań, gospodarstwa rolne wskazanych powyżej podmiotów, stanowią jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób, a ich odrębność ma jedynie charakter formalnoprawny. Ustalone wielorodzajowe powiązania dowodzą, że angażowano wiele podmiotów w celu obejścia prawa polegającego na stworzeniu systemu optymalizującego wielkość i rodzaj płatności. To zaś wyklucza uznanie, że każdy z tych podmiotów prowadził niezależną, autonomiczną działalność rolniczą. Utworzone przez te same podmioty spółki również zmierzały wyłącznie do stworzenia sztucznych warunków do prowadzenia działalności nakierowanej na osiągnięcie korzyści. Dla oceny, czy podmiot może zostać uznany za rolnika w świetle jego definicji sformułowanej w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, a zatem czy prowadzi samodzielnie działalność rolniczą, należy brać również pod uwagę inne okoliczności, takie jak wyposażenie techniczne i organizacyjne takiego podmiotu. Zgodnie z definicją gospodarstwa (art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013) należy brać pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne bez względu na ich położenie na terenie kraju. Niezależnie zaś od istniejącej swobody układania stosunków gospodarczych i wyboru formy prowadzenia działalności, jak wynika z definicji art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1307/2013, rolnikiem jest również grupa osób fizycznych lub prawnych, która zarządza gospodarstwem, tj. wszystkimi jednostkami produkcyjnymi na terenie kraju. W ocenie organu drugiej instancji z dołączonych do akt sprawy protokołów z przesłuchań jednoznacznie wynika, że właścicielem gruntów rolnych, które zostały podzielone jest Z.B. Grunty te zostały przez niego wydzierżawione osobom pozostającym z nim w zależności służbowej lub rodzinnej. Zeznający w charakterze świadków w postępowaniu prowadzonym przed Prokuraturą Okręgową w P. pracownicy, którym Z.B. oddał w dzierżawę grunty rolne zgodnie wskazywali, że możliwość dzierżawy tych gruntów i korzyści finansowe z tego płynące traktowali jako dodatkową premię za sumienną pracę. Organ drugiej instancji wskazał przy tym na zeznania P.L. oraz A.M. Organ drugiej instancji stwierdził, że w dniu wydania pierwotnej decyzji, to jest 8 grudnia 2017 r., organ pierwszej instancji nie miał informacja o powiązaniach służbowych zachodzących między wymienionymi wyżej osobami. Z.B. posiada 50 udziałów, czyli połowę wszystkich udziałów w spółce B oraz był wyłącznym udziałowcem w spółce A od dnia jej rejestracji, tj. od 15 stycznia 2015 r. do 12 stycznia 2017 r. Analiza pełnego wpisu do KRS spółki A wskazuje, że od dnia jej rejestracji do 7 października 2020 r. jej siedziba mieściła się w Ż. pod adresem ul. A 3, który jest tożsamy z adresem siedziby spółki B. W przypadku D.M., A.M., P.L. oraz D.Z. wskazano w ewidencji producentów ten sam adres do korespondencji "ul. B 25, [..] Ż". Adres ten figuruje również w rejestrze CEIDG jako adres doręczeń firmy "A". Zgłoszenie do płatności gruntów przez pozornie odrębne od siebie gospodarstwa rolne pozwoliło ominąć zasadę degresywności płatności i w efekcie umożliwiło otrzymanie środków finansowych w wysokości większej niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek. Nie pozostaje przypadkowym, że poza spółką B powierzchnia wydzierżawiana i zgłaszana do płatności przez pozostałe podmioty nigdy nie przekracza 50 ha, co pozwala na zmaksymalizowanie otrzymanych płatności. Działka nr 409, położona w gminie B. o powierzchni 123,07 ha, została wydzierżawiona trzem pracownikom skarżącej – A.M. 41,38 ha, D.M. 41,00 ha oraz K.P. 41,00 ha. Na położonych obok siebie gruntach, mających formalnie różnych posiadaczy, prowadzono te same uprawy rolne. Stwierdzono ten sam rodzaj uprawy – gryka, co w połączeniu z brakiem naturalnych granic pomiędzy tymi obszarami prowadzi do uzasadnionego wniosku, że jedynym racjonalnym wytłumaczeniem wskazanego przemieszczenia przylegających do siebie gruntów rolnych pomiędzy różnymi podmiotami była maksymalizacja dofinansowania. Z zeznań pracowników skarżącej, którym wydzierżawiono grunty wynika, że podstawą dzierżawy była ustna umowa, a opłata za dzierżawę była przekazywana w formie gotówkowej, co poddaje w wątpliwość transparentność tego mechanizmu. Na zorganizowany charakter działania Z.B. wskazuje również jego zaangażowanie w proces składania wniosków o przyznanie płatności przez pozostałe osoby poprzez polecenie wspólnej dla wszystkich osoby odpowiedzialnej za treść składanych wniosków, które były opracowywane w ówczesnej siedzibie spółek B i A. Poza spółką B oraz Z.B. żadna z wymienionych wyżej osób, w tym skarżąca, nie posiada parku maszynowego niezbędnego do wykonywania zabiegów agrotechnicznych na działkach rolnych. Zawierano umowy o wykonanie prac agrotechnicznych z tymi samymi osobami. D.M., A.M. i K.P. zamieszkują w województwie [...]. Wydzierżawione nieruchomości rolne są natomiast położone w województwie [...] około 400 km od ich miejsca zamieszkania. W przypadku P.L. wydzierżawiona nieruchomość znajduje się w województwie [...] 300 km od miejsca zamieszkania. Wskazane osoby nie posiadają zaplecza technicznego (parku maszynowego), które umożliwiałoby im utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy. Nie są hodowcami zwierząt. Nie posiadają zwierząt, które mogłyby wypasać, czy karmić trawą bądź sianem zebranym z łąk o tak dużym areale. Nie prowadzą działalności, której jednym z celów byłaby sprzedaż płodów (trawy, siana). Wskazane osoby podejmowały jedynie działania polegające na złożeniu wniosku przygotowanego przez osobę wskazaną przez Z.B. W trakcie przesłuchań prowadzonych przez Prokuraturę Okręgową w P., świadkowie zeznali, że zarządzali nieruchomościami na odległość. Sporadycznie je odwiedzali. Konsultowali się z miejscowymi rolnikami zorientowanymi w tym, jakie prace i w jakim terminie należy wykonać na gruntach. Sprawdzali w terenie, czy zlecone prace zostały wykonane. 4 lipca 2019 r. K.P. złożył zeznania analogiczne do zeznań pozostałych świadków. Podczas przesłuchania 8 października 2020 r. zmienił swoje stanowisko. Organ drugiej instancji uznał jednak, że zeznania z 8 października 2020 r. potwierdzają zeznania D.Z. D.Z. otrzymał na mocy decyzji nr [...] płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 45 647,16 zł, na mocy decyzji nr [...] płatność ONW strefa nizinna II w wysokości 8 646,00 zł oraz na mocy decyzji nr [...] płatność ekologiczną wariant: 1.1 Uprawy rolnicze w okresie konwersji w wysokości 40 423,00 zł, co daje łącznie 94 716,16 zł. Brak wiedzy D.Z. o faktycznej wysokości przyznanych płatności sugeruje jego ograniczoną rolę w całym procederze.

Wnioski o stworzeniu sztucznych warunków zostały przyjęte przez organy obu instancji w oparciu o ustalenie, że między skarżącą, a innymi wymienionymi w decyzji osobami, tj. Z.B., D.M., A.M., K.P., P.L. , D.Z. oraz A.B. istnieją, nienegowane przez skarżącą powiązania rodzinne i zawodowe. Nadto grunty deklarowane w 2017 r. do płatności zostały sztucznie rozparcelowane pomiędzy te osoby, chociaż położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności nie uzasadniało podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. Części tych jednolitych działek ewidencyjnych, wykazywanych jako działki rolne w posiadaniu poszczególnych powiązanych ze sobą podmiotów, nie jest wydzielona żadnymi granicami naturalnymi. Podziału gruntów nie wymagały też jakiekolwiek względy związane z rodzajem prowadzonej działalności czy sposobem wykorzystania zaplecza technicznego. Nie wykazano, że podział gruntów pomiędzy ubiegające się o płatności podmioty był w jakikolwiek sposób uzasadniony. Działania poszczególnych beneficjentów w aspekcie dzielenia areałów oraz ich powiązania zawodowe i rodzinne wskazują na celowość obejścia przepisów prawa, z ukierunkowaniem na optymalizację uzyskanej pomocy co do wartości kwot. Korzyść, jaką potencjalnie uzyskałyby wskazane osoby, wynosi łącznie 182 184,39 zł. W sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków mających na celu uzyskanie nieuzasadnionych korzyści w zakresie płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności dla młodych rolników, płatności ONW oraz płatności ekologicznej. Stanowiło to obejście przepisów regulujących udzielanie wsparcia rolnikom, w szczególności przepisów rozporządzenia ONW. Wobec tego zastosowanie winien znaleźć przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 skutkujący pozbawieniem prawa do uzyskania płatności. Realnym skutkiem wytworzenia sztucznych warunków było zmaksymalizowanie wszelkich płatności, o które ubiegały się utworzone podmioty. Skoro doszło do wytworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, skutkiem nie powinno być tylko umniejszenie płatności obszarowej, ale odmowa jej przyznania. Skarżąca nie prowadziła samodzielnie i na własny rachunek gospodarstwa rolnego. Rzekome gospodarstwo rolne skarżącej nie było samodzielne. Wszystkie podejmowane działania dotyczące tego podmiotu były bezpośrednio związane ze Z.B. Użytkownikiem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku był Z.B., który nimi zarządzał oraz dokonał sztucznego podziału swoich gruntów w celu zmaksymalizowania uzyskiwanych dotacji bezpośrednich, ekologicznych, rolno-środowiskowo-klimatycznych i ONW, omijając tym samym przepisy o degresywności.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zaskarżyła powyższą decyzję organu w całości, zarzucając jej :

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki wznowienia postępowania, a także wznowienie postępowania nastąpiło z powołaniem się na odmienną ocenę okoliczności znanych organowi pierwszej instancji w postępowaniu pierwotnym (tj. zakończonym decyzją ostateczną z 8 grudnia 2017 r.);

2. art. 149 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn wznowienia postępowania w niniejszej sprawie i ograniczenie się do powtórzenia kodeksowej przesłanki wznowienia postępowania bez wskazania jakie konkretnie nowe okoliczności faktyczne wyszły na jaw po wydaniu decyzji ostatecznej z 8 grudnia 2017 r.;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji z 8 grudnia 2017 r. bez istniejących ku temu podstaw, to jest w sytuacji gdy nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w szczególności nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a wznowienie postępowania nastąpiło w oparciu o dowód, który nie istniał w momencie wydania tej decyzji, tj. list E.B. z 20 grudnia 2017 r., który to list nie miał znaczenia dla sprawy i nie stanowił dowodu okoliczności mogących uzasadniać wznowienie postępowania, a nadto – brak podjęcia czynności wstępnych mających na celu ustalenie okoliczności mających stanowić podstawę wznowienia postępowania;

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, art, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1-2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a. błędne przyjęcie, że w sprawie został wyczerpująco zebrany materiał dowodowy;

b. pominięcie przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz pominięcie przyczyn tego zaniechania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

c. zaniechanie podjęcia czynności dowodowych mających na celu ustalenie, czy skarżąca wykonywała działalność rolniczą na własny rachunek, do kogo należały maszyny rolnicze wykorzystywane w pracach agrotechnicznych, kto wykonywał usługi na nieruchomościach deklarowanych przez spółkę do płatności;

5. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy na etapie postępowania przed tym organem nastąpiło zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynność niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji jedynie w oparciu o pośrednie dowody z zeznań świadków, podczas gdy z dowodów tych nie wynika dowodzona przez organy okoliczność, a zeznania te zostały potraktowane selektywnie; w szczególności dotyczy to wywiedzenia z protokołów przesłuchania świadków włączonych przez organ do akt sprawy, jakoby dzierżawcy Z.B. nie wykonywali produkcji rolnej na dzierżawionym terenie; ponadto poprzez brak wskazania, dlaczego jedynie część z tych dowodów została uznana za wiarygodną podstawę wydanej decyzji, tj. przyznanie mocy dowodowej jedynie zeznaniom świadków K.P. i E.P., a odmowy mocy dowodowej zeznaniom pozostałych świadków, nadto poprzez nieprzyznanie mocy dowodowej dowodom złożonym przez skarżącą z uwagi na ich irrelewantność dla sprawy, w tym dowodów dotyczących sytuacji osobistej Z.B., stanowiącej przyczynę rozporządzeń majątkowych tegoż, kwestionowanych przez organy obu instancji;

6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez powtórzenie nieuzasadnionej, selektywnej i naruszającej zasadę prawdy obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, dokonanej przez organ pierwszej instancji oraz utożsamienie skarżącej z zespołem podmiotów ze względu na łączącą te podmioty osobę Z. B., podczas gdy związki te wykazywane przez organ są "przygodne", a nadto – znane organowi w dniu wydawania decyzji ostatecznej, jak również poprzez przypisanie skarżącej działań bądź zaniechań podejmowanych przez dzierżawców skarżącej;

7. art. 77 k.p.a. w związku z art. 46 oraz art. 48 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 182), zwanej dalej "ustawą PROW 2014-2020", poprzez brak podjęcia przez organ środków nakierowanych na zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, takich jak odpowiednie działania kontrolne, a w zamian oparcie się na dowodach z zeznań świadków i tym samym brak udowodnienia przesłanek cofnięcia przyznanej skarżącej płatności;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 4 ust. 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez błędne uznanie, że skarżąca podjęła działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, a to poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści oraz że płatność przyznana skarżącej została uzyskana bezprawnie, co uzasadnia cofnięcie przyznanych środków, podczas gdy skarżąca wypełniała zobowiązania związane z prowadzeniem produkcji rolnej na zadeklarowanym do płatności terenie, a także poprzez błędne uznanie przez organ, że powiązania pracownicze i rodzinne oraz wspólne adresy korespondencji niektórych z podmiotów dzierżawiących nieruchomości od skarżącej są wystarczającą przesłanką stwierdzenia wytworzenia sztucznych warunków przez skarżącą, podczas gdy okoliczności te nie świadczą o relacji kierowniczej między Z.B., jako prezesem zarządu skarżącej, a wymienionymi przez organ podmiotami trzecimi;

2. art. 35 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z 2014 r., str. 48) poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełniła kryteriów kwalifikowalności do płatności, co miało uzasadniać cofnięcie przyznanych środków, podczas gdy skarżąca wywiązała się z obowiązków wynikającej dla niej z tytułu otrzymanych płatności bezpośrednich;

3. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ, że warunki wymagane do uzyskania płatności zostały sztucznie stworzone, to jest w sprzeczności z celami prawodawstwa unijnego, podczas gdy skarżąca nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności i realizowała, jako samodzielny podmiot, cele określone w art. 31 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L 347 z 2013 r., str. 487), a także poprzez przyjęcie, że nie jest konieczne wystąpienie elementu subiektywnego i obiektywnego stworzenia sztucznych warunków, podczas gdy elementy te nie wystąpiły w sprawie, w szczególności skarżąca nie miała woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek;

4. art. 14 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie spełniła warunków przyznania płatności, w szczególności, że nie przysługuje jej przymiot rolnika posiadającego gospodarstwo rolne, podczas gdy skarżąca, posiadając do tego odpowiednie zaplecze techniczne, wykonywała produkcję rolną na zadeklarowanych przez siebie do płatności nieruchomościach rolnych;

5. § 2 rozporządzenia PROW 2014-2020 poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełnia kryterium bycia rolnikiem w myśl tego rozporządzenia, podczas gdy posiadając odpowiednie zaplecze techniczne wykonywała produkcję rolną na zadeklarowanych do płatności nieruchomościach rolnych.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o:

1. zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 12 listopada 2021 r., wniesionym 16 listopada 2021 r., skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – protokołu rozprawy z 28 września 2021 r. przed Sądem Rejonowym w T. w sprawie K.P. o sygn. akt [...] oskarżonego o popełnienie między innymi przestępstwa z art. 190 § 1 k.k. (groźba karalna) na okoliczność leczenia psychiatrycznego K.P. z powodu choroby dwubiegunowej afektywnej, przebywania przez K.P. w fazie manii w 2020 r. i w konsekwencji pozostawania w stanie wyłączającym zdolność rozpoznania znaczenia swojego postępowania.

W piśmie z 6 grudnia 2021 r., wniesionym 7 grudnia 2021 r., organ administracji wniósł o oddalenie wniosku dowodowego skarżącej.

W piśmie z 14 stycznia 2021 r., skarżąca podtrzymała dotychczas złożone wnioski dowodowe oraz dodatkowo wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

1. zawiadomienia Sądu Rejonowego w T. z 24 listopada 2021 r. na okoliczność przedłużenia w postępowaniu w sprawie sygn. akt [...] terminu do wykonania opinii biegłego lekarza psychiatry do 31 marca 2022 r.,

2. zaświadczeń lekarskich z 12 września 2021 r. oraz z 22 lipca 2021 r. na okoliczność stanu zdrowia psychicznego K.P.

Na rozprawie 16 marca 2022. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że podtrzymuje skargę oraz wnioski dowodowe zawarte w piśmie z 12 listopada 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: z Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola nie wykazała, aby zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym – po wznowieniu przez organ postępowania z urzędu w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem wznowionego postępowania nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. Inaczej w sposób oczywisty naruszyłoby to zasadę trwałości decyzji (por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., II FSK 47/05). Celem postępowania nadzwyczajnego jest zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. We wstępnej fazie tego postępowania organ administracji wyłącznie ustala, czy w ogóle wystąpiły przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, a następnie, czy ich wystąpienie miało wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jeśli tak, wówczas organ administracyjny wydaje nową decyzję w spawie. Wówczas też dochodzi do ponownego otwarcia procesu konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego do ustalonego ponownie stanu faktycznego sprawy.

Charakterystyczną cechą sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym – po wznowieniu postępowania administracyjnego, jest to, że diametralnie ulega ograniczeniu zakres stanu faktycznego i prawnego ocenianego (badanego) przez sąd administracyjny w porównaniu do stanu faktycznego i prawnego będącego przedmiotem takiej analizy w sytuacji kontroli decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I GSK 1190/09 i I GSK 1161/09 oraz wyrok WSA w Szczecinie z 14 października 2010 r., I SA/Sz 417/10).

Z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych. Dokonując oceny tych okoliczności trzeba mieć na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, jak i nadzwyczajny charakter wznowieniowego postępowania, uprawniające do wzruszenia decyzji ostatecznej jedynie w razie stwierdzenia kwalifikowanych wad postępowania zwykłego, a zakończonego decyzją ostateczną. Postępowanie wznowieniowe nie może bowiem służyć ponownemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy i zastępować postępowania odwoławczego (por. wyroki NSA: z 14 września 2018 r., II FSK 2687/16; z 13 stycznia 2012 r., II FSK 1582/10; z 19 listopada 2009 r., II FSK 933/08; z 19 grudnia 2013 r., II FSK 300/12). Z tego względu pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły, wąsko.

Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych judykatura rozumie obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2015 r., II FSK 2701/13; z 13 listopada 2013 r., II FSK 2675/12; z 23 maja 2003 r., III SA 2484/01). Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Tego rodzaju ocena nie należy do sfery ustaleń faktycznych, lecz jest kwestią subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną (por. wyroki NSA: z 13 marca 2014 r., II OSK 2541/12; z 1 lutego 2012 r., II OSK 2154/10).

Dodatkowo nie każde ujawnienie istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, istniejących w dacie rozstrzygania, lecz nieznanych organowi, świadczy o naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., II FSK 1640/09). Na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowe okoliczności lub dowody muszą być tego rodzaju, że mają bezpośredni związek z treścią rozstrzygnięcia sprawy. Powinny mieć znaczenie dla sposobu ukształtowania praw i obowiązków stron w decyzji ostatecznej. Ujawnione nowe okoliczności lub dowody winny uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane wcześniej organowi, to treść decyzji przedstawiałaby się inaczej (por. wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., II OSK 2160/12). Nowy dowód lub okoliczność istotny dla sprawy to taki, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki NSA z 20 marca 2019 r., II OSK 1112/17; z 18 maja 2017 r., I OSK 45/17).

Nie będą stanowiły podstawy wznowienia okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 2246/16). Nowe dowody wytworzone po wydaniu decyzji mogą jednakże stanowić podstawę wznowienia postępowania, gdy ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (por. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., I OSK 45/17).

Wbrew argumentacji skarżącej, taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie, bowiem pisma E.B. (obecnie P.) z 20 grudnia 2017 r. ujawniły istnienie nowej, nieznanej organowi w dacie podejmowania pierwotnego rozstrzygnięcia, okoliczności zawarcia przez skarżącą fikcyjnej umowy dzierżawy gruntów stanowiących część gospodarstwa rolnego będącego własnością E.B. (obecnie P.) oraz Z.B.

Natomiast pojęcie "wyjdą na jaw", w odniesieniu do dowodów lub okoliczności, oznacza takie dowody lub okoliczności, co do których istnienia organ nie posiadał wiedzy w trakcie toczącego się postępowania w trybie zwykłym. Nowe okoliczności lub dowody, aby mogły być podstawą wznowienia postępowania, nie mogły być znane organowi, przed którym postępowanie się toczyło i zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 14 maja 2015 r., II GSK 946/14). W świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. istotny jest obiektywny fakt nieznajomości, niewiedzy organu co do istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, nie zaś przyczyny tej niewiedzy, tj. dające się np. przypisać organowi albo stronie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., II GSK 1553/16).

Okoliczność nieprowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, a jedynie zawarcia przez skarżącą nieważnej i zawartej jedynie dla pozoru umowy dzierżawy zgłoszonego do dopłat gospodarstwa rolnego oraz uczestniczenia w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania płatności w zmaksymalizowanej wysokości, spełnia kodeksowe przesłanki "nowej okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i znajduje potwierdzenie nie tylko w pismach E.B. (obecnie P.) oraz złożonych przez nią i przez K.P. zeznaniach, ale także w zeznaniach D.M., A.M., D.Z., czy P.L.

W ocenie sądu organ zatem prawidłowo wznowił postępowanie w sprawie dotyczącej przyznanych skarżącej płatności.

W pismach z 20 grudnia 2017 r. E.B., jako współwłaścicielka działek ewidencyjnych o nr 415, 410 oraz 409 znajdujących się w województwie [..], powiecie [...], gminie B., działek ewidencyjnych nr 427/1, 427/2, 429, 431, 442 znajdujących się w województwie [...], powiecie [...], gminie M., miejscowości W., działek ewidencyjnych nr 194, 458, 12/1, 41/1, 728, 727/1, 120, 125, 111, 121, 231 znajdujących się w województwie [...], powiatach [...] i [...], gminach R., R. i F., wniosła o wstrzymanie przyznawania płatności bezpośrednich dla osób wnioskujących o płatności dla wskazanych działek. W pismach tych E.B. oświadczyła, że umowy dzierżawy obejmujące te grunty zostały zawarte bez jej zgody. Jednocześnie wskazała na okoliczności mogące świadczyć o nienależnym pobraniu środków. E.B. w pismach tych wskazała, że "beneficjentem końcowym" jest Z.B. "Umowy dzierżawy zostały zawarte z osobami podstawionymi (w tym z pracownikami Z.B.)", gdyż "przekraczał normy obszarowe uprawniające do otrzymania 100% płatności. Zawarcie umowy dzierżawy pozwala na pobieranie płatności za pośrednictwem podstawionych osób w większym rozmiarze niż otrzymywałby" je gdyby wystąpił o nie osobiście. Pisma E.B. z 20 grudnia 2017 r. wpłynęły 3 stycznia 2018 r. do Kancelarii [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w S. i do Kancelarii [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, 2 stycznia 2021 r. do Kancelarii [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zawiadomieniami z 4 i 8 stycznia 2018 r., pisma te zgodnie z właściwością przekazano Kierownikowi [...] Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Kierownikowi Koneckiego Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z widniejących na nich prezentat urzędu wynika, że wpłynęły one do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., a więc do organu pierwszej instancji, 15, 16 i 18 stycznia 2018 r., a więc już po wydaniu decyzji o przyznaniu skarżącej płatności. Pismem z 23 lutego 2018 r. pisma E.B. zostały przekazane przez Kierownika Biura Kontroli i Bezpieczeństwa [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa organowi pierwszej instancji, który otrzymał je 27 lutego 2018 r. W piśmie tym zwrócono się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. o zweryfikowanie spraw beneficjentów, którzy zadeklarowali działki rolne położone na wskazanych przez E.B. działkach, w szczególności w zakresie tego, czy gospodarstwo rolne zostało podzielone wyłącznie w celu stworzenia sztucznych warunków umożliwiających przyznanie płatności.

Jak wynika z załączonej przez skarżącą do wniosku o przyznanie płatności umowy dzierżawy gruntów rolnych z 20 maja 2017 r., umowa ta została zawarta pomiędzy skarżącą jako dzierżawcą a D.Z. jako wydzierżawiającym. Jej przedmiot stanowiły nieruchomości rolne położone w miejscowości C., gmina R. – działka nr 194 i w miejscowości M., gmina R. – działka nr 458 o powierzchni 40 ha 50 a. Skarżącą reprezentował Z.B. D.Z. (wydzierżawiający) był pracownikiem spółki B, w której Z.B. jest jednocześnie udziałowcem i prezesem zarządu. Pismo E.B. z 20 grudnia 2021 r. skierowane do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotyczyło, m.in. działek nr 194 i 458 działek, dla których prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w K. księga wieczysta [...].

Jak już wyżej wskazano, nowe dowody wytworzone po wydaniu decyzji mogą stanowić materiał dowodowy w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania, gdy wynikają z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ nie wiedział w chwili wydawania decyzji (por. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., I OSK 45/17). Sytuacja taka właśnie zaistniała w kontrolowanej sprawie, bowiem pisma E.B. z 20 grudnia 2017 r. ujawniły istnienie nowej nieznanej organowi w dacie podejmowania pierwotnego rozstrzygnięcia okoliczności zawarcia przez skarżącą fikcyjnej umowy dzierżawy części gospodarstwa rolnego będącego własnością osoby nią zarządzającej – Z.B. za pośrednictwem D.Z., który był pracownikiem spółki B, w której Z.B. ma udziały i jest prezesem zarządu. Pisma te należy jednocześnie oceniać w kategoriach pism sygnalizujących/informujących organ administracji o istotnych dla sprawy okolicznościach, które miały miejsce nie tylko w dacie wydawania decyzji przyznającej dopłaty, ale także w chwili składania wniosku o ich przyznanie, a o których organ nie wiedział. Przepisy Kodeksy postępowania administracyjnego nie regulują sposobu, w jaki organ może powziąć informacje o nowych okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 tego aktu. Nic zatem nie stało na przeszkodzie, aby w związku z treścią pism z 20 grudnia 2017 r. organ administracji wznowił postępowanie, żeby zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przeprowadzić następnie postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020, pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1.

Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia PROW 2014-2020, wydanego na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW 2014-2020, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";

2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Stosownie do treści § 2 ust. 2 rozporządzenia PROW 2014-2020 płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych:

1) na których jest:

a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";

b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013;

2) położonych na obszarach ONW.

Pojęcie "rolnika" na potrzeby systemów wsparcia rolników w ramach wspólnej polityki rolnej definiuje art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013. Do definicji tej odsyła powołany wyżej art. 2 ust. 1 rozporządzenia PROW 2014-2020. W myśl art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 pojęcie "rolnika" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013). Rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 jest więc nie tylko osoba fizyczna lub prawna, ale także grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków, a gospodarstwem rolnym są wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez tak rozumianego rolnika.

Istotną zatem kwestią jest ocena, czy skarżącą można uznać za samodzielnego, odrębnego producenta rolnego w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, to jest czy skarżąca w 2017 r. była posiadaczem gospodarstwa rolnego, w związku z władaniem, na które przyznano płatność.

Stosownie do art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W świetle orzecznictwa i piśmiennictwa posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą (por. E. Gniewek, Komentarz do art. 336 Kodeksu cywilnego, [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001 r.). Jako stan faktyczny posiadanie niezależne jest od tego, czy posiadaczowi przysługuje tytuł prawny, z którego wynika uprawnienie do władania przedmiotem posiadania. Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego elementu władania rzeczą, określanego jako corpus possessionis, oraz psychicznego elementu animus rem sibi habendi, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny. Komentarz , t. 1, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 768-769; E. Skowrońska-Bocian [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. I, Warszawa 1999, s. 681). Przedstawione właściwości posiadania wyłączają uznanie za posiadacza osoby, która legitymując się tytułem prawnym do władania rzeczą, uzyskała ten tytuł w innym zamiarze niż władanie rzeczą dla siebie i ten odmienny zamiar kontynuuje. Nie jest też posiadaczem osoba, która ponadto nie sprawuje fizycznego władztwa nad rzeczą.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej. Jak zeznał 18 listopada 2020 r. Z.B., skarżąca nie posiadała maszyn rolniczych i miała użytkować maszyny będące w posiadaniu innych osób, których poza Ł.Ś., Z.B. nie potrafił wskazać. Z.B. nie potrafił także wskazać innych osób, poza T.N., które miały wykonywać zabiegi agrotechniczne na deklarowanych do płatności działkach. W trakcie przesłuchania 18 listopada 2020 r. Z.B. oświadczył, że spółka A to firma działająca w branży energetycznej, a podjęcie dzierżawy gruntów rolnych miało służyć przygotowaniu gruntów jako powierzchni pod farmy fotowaltaliczne. Spółka planowała sprzedaż gotowych do użytkowania projektów razem z przejęciem umowy dzierżawy lub inwestycję własną w farmę fotowoltaliczną. W planach spółki A nie było prowadzenia działalności rolniczej na wydzierżawionych gruntach, lecz przygotowanie wymaganej dokumentacji i wybudowanie farmy fotowoltalicznej bądź przygotowanie gotowego projektu i jego ewentualne odsprzedanie. Gdyby spółka nie kontynuowała przyjętego programu rolnośrodowiskowego, to naraziłaby się na "regres z ARIMR", co byłoby dla spółki generowaniem niepotrzebnych strat. Z zeznań tych zatem wynika, że celem działalności skarżącej nie jest nawet działalność rolnicza, a złożenie przez nią wniosku służyło wyłącznie uzyskaniu dopłat i uniknięciu konsekwencji braku kontynuacji programu rolnośrodowiskowego, którego realizację wcześniej zadeklarowano. Celem skarżącej było więc w istocie pozyskanie środków finansowych z dopłat, a nie prowadzenie działalności rolniczej. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających poniesienie wydatków związanych z uprawą zadeklarowanych we wniosku do płatności działek oraz uzyskania dochodów z działalności rolniczej, którą miała na nich prowadzić. Czynsz dzierżawny w wysokości 4 050 zł skarżąca miała płacić D.Z., lecz w aktach sprawy brak jest dowodu, że czynsz ten został w ogóle zapłacony. W 2017 r. Z.B. zarządzał skarżącą, prowadził jej sprawy jako prezes zarządu i jednocześnie był współwłaścicielem działek, które wydzierżawił skarżącej za pośrednictwem D.Z. – pracownika spółki B, w której także był prezesem zarządu i posiadał udziały (zeznania D.Z. z 25 czerwca 2019 r., umowa dzierżawy z 20 maja 2017 r., zeznania Z.B. z 18 listopada 2020 r., informacja z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego).

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że wyrokiem z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 488/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D.Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 10 marca 2021 r., nr 106/2021 utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z 27 października 2020 r. nr [...] uchylającą własną ostateczną decyzję z 24 kwietnia 2017 r. nr [...] i odmawiającą przyznania płatności ONW na rok 2016 oraz nakładającą sankcję.

W sprawie tej D.Z. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności ONW na rok 2016 do działek rolnych położonych w województwie świętokrzyskim, w powiecie [..] , w gminie R. o nr 194 i 458, a więc do działek, które następnie w 2017 r. miały stanowić przedmiot umowy dzierżawy gruntów rolnych z 20 maja 2017 r. zawartej przez D.Z. ze skarżącą.

W uzasadnieniu wyroku z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 488/21 sąd uznał, że okoliczność nieprowadzenia przez D.Z. działalności rolniczej na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, a jedynie zawarcia nieważnej i zawartej jedynie dla pozoru umowy dzierżawy zgłoszonego do dopłat gospodarstwa rolnego spełnia kodeksowe przesłanki "nowej okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., znajdując potwierdzenie w piśmie E.B. z 20 grudnia 2017 r. oraz w zeznaniach D.Z. złożonych 25 czerwca 2019 r. w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Okręgowa w P. Sąd ocenił, że D.Z. nie prowadził indywidulanej działalności rolniczej. Był jedynie formalnym posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności, na których działalność rolniczą faktycznie prowadziła firma B należąca do Z.B. Nie decydował samodzielnie o sposobie prowadzonych na gruntach zgłoszonych do płatności upraw, lub aby dokonywał jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych. Umowa dzierżawy pomiędzy D.Z. a Z.B. została zawarta dla pozoru w celu uzyskania dopłat w wyższej wysokości z pominięciem zasady degresywności pomocy dla rolników. Przy czym z uwagi na brak akceptacji dla jej zawarcia ze strony małżonki wydzierżawiającego umowa ta była co najmniej bezskuteczna i nie mogła stanowić podstawy do zwrócenia się z wnioskiem o uzyskanie dopłat. Umowa ta nie mogła więc dowodzić zasadniczej kwestii, że D.Z. jest posiadaczem gruntów, na które dopłaty można by w ogóle przyznać.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że po stronie skarżącej nie występował żaden z wymienionych dwóch elementów składających się na istnienie posiadania zależnego w rozumieniu 336 k.c.

Z uzasadnień wydanych decyzji wynika, że podstawę ustaleń faktycznych organów administracji stanowiły nie tylko zeznania K.P. i E.P., ale również zeznania Z.B. (z 18 listopada 2019 r. i z 6 maja 2020 r.), D.M. (z 11 września 2019 r.), A.M. (z 24 czerwca 2019 r.), P.L. (11 września 2019 r.), D.Z. (z 25 czerwca 2019 r.), A.B. (z 6 września 2019 r.). Organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie przytoczył zeznania wskazanych osób. W przesłuchaniu E.P. 10 lipca 2019 r. uczestniczył Z.B., M.M., reprezentująca skarżącą, A.P., reprezentujący spółkę B. Skarżąca skorzystała z możliwości zadawania pytań temu świadkowi. Nie zgłosiła zastrzeżeń co do sposobu przeprowadzenia tego dowodu.

Zwrócić należy uwagę, że złożone przez K.P. 4 lipca 2019 r. zeznania z korespondują z zeznaniami innych świadków (A.M., D.M., P.L. i D.Z.), będących pracownikami skarżącej oraz spółki B. Nie budzi wątpliwości, że Z.B. jako członek zarządu obu spółek (A i B) w ramach zarządzania nimi podejmuje także decyzje mające bezpośredni wpływ na sytuację osób w nich zatrudnionych, które z tego względu są od niego zależne.

Nie jest sporne, że do płatności została zgłoszona przez A.M., D.M. i K.P. ta sama działka (nr 409), która została podzielona pomiędzy te osoby, z tym samym rodzajem uprawy (gryką). Świadkowie D.M., A.M., K.P., P.L., D.Z. i A.B. nie posiadali parku maszynowego do wykonywania zabiegów agrotechnicznych. Działki, na które zgłoszono wnioski o dopłaty znajdowały się znacznej odległości od miejsc zamieszkania świadków D.M. , A.M. i K.P. – 400 km, P.L. – 300 km.

W ocenie sądu z ustalonych przez organy administracji okoliczności faktycznych wynika, że osoby te nie prowadziły indywidulanej działalności rolniczej. Były jedynie formalnymi posiadaczami gruntów zgłoszonych do płatności, na których działalność rolniczą faktycznie prowadził Z.B. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby wskazane podmioty, w tym skarżąca, samodzielnie decydowały o sposobie prowadzonych na gruntach zgłoszonych do płatności upraw lub aby dokonywały jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych.

Z zeznań D.Z., A.M., P.L., D.M. wynika, że osoby te wystąpił o dopłaty w celu uzyskania "premii" z tytułu pracy na rzecz Z. B. – właściciela wydzierżawionych gruntów i firmy, która je faktycznie użytkowała. Uzyskane z tytułu otrzymanych dopłat kwoty, po potrąceniu wynagrodzenia za dzierżawę, zostały wykorzystane przez P.L. na budowę domu, D.M. na operację i rehabilitację syna oraz budowę domu, D.Z. "na potrzeby własne", a więc na cele niezwiązane ze wsparciem rolnictwa.

D.Z. zeznał, że nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego i nie posiadał nigdy żadnych maszyn rolniczych. Gospodarstwo posiadał od 2016 do 2017 r. Miało ono powierzchnię około 40 ha i było położone w gminie R., województwo [...]. Nie był właścicielem gospodarstwa rolnego wydzierżawionego przez Z.B. Był w tym czasie pracownikiem firmy B. Wystąpienie z wnioskiem o dopłaty zaproponował jemu i innym pracownikom swojej firmy Z.B. Świadek ten dodał, że nie znał powodów złożonej mu propozycji dzierżawy, ale być może takie działanie opłacało się Z.B. Nie wnikał przy tym w relacje dotyczące stosunków w rodzinie B. Świadek ten twierdził, że uprawę zlecił firmie B, w której był zatrudniony. Jednocześnie wskazał, że jego doradcą był P.S., którego poznał za pośrednictwem Z.B. Świadek był zobowiązany do zapłaty czynszu dzierżawnego, jak twierdzi, w kwocie 4 500 zł rocznie, ale już nie pamięta, w jaki sposób zapłacił czynsz dzierżawny. Nie uzyskiwał przy tym żadnego dochodu z gospodarstwa, a zebrane jesienią 2017 r., a więc w roku, w którym to skarżąca miała dzierżawić od niego działki nr 194 i 458, 28 tom gryki i 400 kg saladery zabrał Z.B. jako "koszt uprawy". Zysk D.Z. miał polegać na pobraniu dopłat z tego tytułu, że był młodym rolnikiem, upraw ekologicznych i dopłaty bezpośredniej. Dzierżawa zakończyła się w 2018 r. Po zakończeniu dzierżawy nieruchomość została przekazana na rzecz "firmy A należącej do Z.B.". Z usług P.S. korzystali także P.L., D.M., A.M. oraz K.P. (zeznania P.L.). A.M. zeznał dodatkowo, że grunty zostały wydzierżawione pracownikom z uwagi na przekroczenie limitów upoważniających do wyższych dotacji oraz wiek ponad 40 lat, który również ma wpływ na wysokość dotacji.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że wyrokami z 20 października 2021 r. zostały oddalone skargi: A.M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej z [...] w sprawie przyznania A.M. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017, odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017 i nałożeniu sankcji w wysokości 7 407,02 zł (sprawa o sygn. akt III SA/Łd 513/21) oraz D.M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z [...], nr [..] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej z [...] w sprawie przyznania D.M. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017, odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017 i nałożeniu sankcji w wysokości 7 339 zł (sprawa o sygn. akt III SA/Łd 520/21).

W sprawach tych sąd uznał, że okoliczność nieprowadzenia przez A.M. i D.M. działalności rolniczej na gruntach zadeklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności, a jedynie zawarcia nieważnych i zawartych wyłącznie dla pozoru umów dzierżawy zgłoszonych do dopłat gospodarstw rolnych spełnia kodeksowe przesłanki "nowej okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., znajdując potwierdzenie w piśmie E.B. oraz w zeznaniach A.M. złożonych 24 czerwca 2019 r. i D.M. złożonych 11 września 2019 r. w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową w P. Sąd podzielił ustalenia organów co do tego, że A.M. i D.M. nie byli rolnikami ani posiadaczami gospodarstwa rolnego, a jedynie wystąpili o dopłaty w celu uzyskania premii z tytułu pracy na rzecz Z.B. Sąd stwierdził także, że organ prawidłowo wznowił postępowania w sprawach dotyczących przyznanych tym osobom w 2017 r. płatności. Umowy dzierżawy pomiędzy A.M. i D.M. a Z.B. zostały zawarte dla pozoru w celu uzyskania dopłat w wyższej wysokości z pominięciem zasady degresywności pomocy dla rolników. Przy czym z uwagi na brak akceptacji dla jej zawarcia ze strony małżonki wydzierżawiającego umowy te sąd uznał za co najmniej bezskuteczne i nie mogące stanowić podstawy do zwrócenia się z wnioskami o uzyskanie dopłat. Umowy te nie mogły więc dowodzić zasadniczej kwestii, że A.M. i D.M. są posiadaczami gruntów, na które dopłaty można by w ogóle przyznać.

W sprawach o sygn. akt III SA/Łd 513/21 i III SA/Łd 520/21 sąd ocenił prawidłowość ustaleń faktycznych organów administracji poczynionych między innymi w oparciu o zeznania A.M. z 24 czerwca 2019 r. i D.M. z 11 września 2019 r., które stanowiły również podstawę ustaleń faktycznych organów administracji w niniejszej sprawie. Co więcej, ocena ta odnosiła się do tego samego rodzaju płatności jak w niniejszej sprawie i na ten sam rok, tj. 2017 r.

W ocenie sądu w następstwie przeprowadzonego po wznowieniu postępowania organy administracji zasadnie uznały, że stanowiące współwłasność Z.B. i E.B. (obecnie P.) grunty zostały w sposób sztuczny zadeklarowane do płatności w 2017 r. przez powiązane ze sobą w sposób rodzinny i zawodowy podmioty, w tym skarżącą, w celu uzyskania nieuzasadnionych korzyści poprzez zawyżenie płatności. Działalność skarżącej nie miała charakteru rzeczywistego i autonomicznego. Działalność rolnicza Z.B. przez podmioty zależne miała charakter wyłącznie formalny, ekonomicznie nieuzasadniony, co świadczyło o "sztuczności" w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Składanie odrębnych wniosków przez powiązane w taki sposób podmioty i zgłoszenie w nich działek rolnych, które zgłoszone łącznie uzasadniałyby przyznanie mniejszej płatności wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. Skarżąca nie przedstawiła żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów. Nie stanowi w tym wypadku wystarczającego uzasadnienia powołanie się na osobistą sytuację Z.B., który kierował podzielonym w ten sposób gospodarstwem rolnym. Skarżąca stanowi w istocie fragment zorganizowanej całości gospodarczej – gospodarstwa rolnego, którym zarządza Z.B.

Zdaniem sądu organy administracji nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., których stosowanie w sprawie niniejszej oceniać należy z uwzględnieniem obowiązujących w postępowaniu o płatności reguł rozkładu ciężaru dowodu i przejawów aktywności procesowej strony, na której ciąży obowiązek wykazania okoliczności z których wywodzi skutki prawne. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Niewątpliwym jest, że na organie administracji spoczywa ciężar dowodu w zakresie wykazania, że w sprawie ziściły się przesłanki wznowienia postępowania, jednakże w następstwie wznowienia prowadzone jest postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia zgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko wówczas możliwe jest przeprowadzenie prawidłowego procesu subsumcji normy prawnej pod taki stan. Mimo więc tego, że mamy do czynienia z działaniem organu w trybie nadzwyczajnym, to trzeba pamiętać, że dotyczy ono kontroli decyzji zapadłej w postępowaniu cechującym się określonymi regułami, dlatego nie ma powodu i stosownych podstaw, aby te reguły ignorować, czy je negować. Tym samym na organie prowadzącym postępowanie w niniejszej sprawie ciążył obowiązek prowadzenia tego postępowania z dochowaniem zasady praworządności. Organ uznając zatem, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne uzasadniające wznowienie postępowania w sprawie przyznanych skarżącej płatności, miał obowiązek wykazania tych okoliczności. Skarżącą obciążał zaś ciężar dowodu w zakresie spełnienia warunków do nabycia wnioskowanych dopłat. Przy takim rozkładzie ciężaru dowodu organ, obligowany przy tym ustawowo do stania na straży praworządności, był uprawniony do stosowania art. 75 k.p.a. nakazującego dopuszczenie jako dowodu w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a., wyrażającym zasadę swobodnej oceny dowodów. Z przywołanych przepisów, a w szczególności z art. 75 k.p.a. wynika zatem, że dowodem w postępowaniu dotyczącym płatności mogą być także dowody zebrane na potrzeby innego postępowania, w tym postępowania karnego (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 1206/11). Z tego też powodu organ prowadzący postępowanie administracyjne mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodzie z zeznań świadków, czy wyjaśnień oskarżonego utrwalonych przez inny organ procesowy w innym postępowaniu np. karnym i tak też uczynił. Skarżąca nie przedstawiła materiału dowodowego pozwalającego na przyjęcie, że rzeczywiście prowadziła działalność rolniczą na zadeklarowanych we wniosku działkach, co jest warunkiem przyznania płatności. Aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., I GSK 1402/19). W tym stanie rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie poddał szczegółowej analizie załączonych przez skarżącą do odwołania dokumentów w postaci zawiadomienia z 19 maja 2021 r. o przesłaniu aktu oskarżenia przeciwko K.P. do Sądu Rejonowego w T., opinii psychologicznej o małoletniej J.B. oraz paragonów potwierdzających zakupy lekarstw, suplementów, mleka modyfikowanego dla dzieci, usług medycznych, czy płytki przedsionkowej w sklepie stomatologicznym, które E.P. miała przedłożyć w sprawie obowiązku alimentacyjnego.

Wskazać również należy, że podstawą do przyznania płatności ONW na 2017 r. decyzją z 8 grudnia 2017 r. był wniosek z 31 maja 2017 r., w którym skarżąca, reprezentowana przez Z.B., zadeklarowała prowadzenie działalności rolniczej na wskazanych w nim działkach rolnych A, A1, B, B1, C, C1, C1a, położonych na działkach ewidencyjnych o nr 194 i 458. Wniosek złożony został na urzędowym formularzu według wzoru ustalonego w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinien spełniać formularz wniosku umieszczany na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 353 ze zm.). Oprócz wskazania gruntów do naliczenia dopłat Z.B. w imieniu skarżącej zawarł w nim oświadczenia i zobowiązania. W szczególności oświadczył, że znane mu są skutki składania fałszywych oświadczeń wynikające z art. 233 § 1 i § 6 oraz art. 297 § 1 i § 2 k.k. oraz, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej, objętych wnioskiem. Tym samym przez fakt złożenia wniosku Z.B. potwierdził, że skarżąca jest posiadaczem gruntów w nim wskazanych. Nie może budzić wątpliwości, w świetle regulacji prawnych dotyczących płatności ONW zawartych we wskazanych powyżej przepisach, że wniosek taki jest zasadniczym dokumentem stanowiącym podstawę przyznania wnioskowanych płatności. W postępowaniu o ich przyznanie nie jest wymagane wykazanie dowodami faktu bycia posiadaczem i prowadzenia działalności rolniczej na posiadanych gruntach. W szczególności nie jest wymagane wykazanie się formalnym tytułem prawnym do gruntu, co oznacza, że w sytuacji gdy w wyniku kontroli "krzyżowej" organ ustali, że nie zaistniała sytuacja zadeklarowania do dopłat tych samych gruntów przez różne podmioty, to ogranicza kontrolę administracyjną wniosku do poprawności i zupełności jego wypełnienia. Wystarczające zatem dla przyznania dopłat są oświadczenia zawarte we wniosku podmiotu ubiegającego się o dopłatę bezpośrednią (analogicznie jak w art. 75 § 2 k.p.a.). Samo istnienie formalnego tytułu prawnego do władania gruntem (np. pisemna umowa dzierżawy) nie stanowi podstawy do przyznania płatności. Prawnym wymogiem jest prowadzenie na nim działalności rolniczej przez jego rzeczywistego posiadacza, czego w kontrolowanej sprawie skarżąca nie wykazała.

W tych warunkach możliwe jest zatem, że organ w toku postępowania zwykłego mógł nie posiadać pełni wiedzy, co do wszystkich okoliczności sprawy, skoro skarżąca nie ujawniła wszystkich istotnych dla jej rozpatrzenia informacji, a jednocześnie brak było w chwili orzekania podstaw do kwestionowania treści wniosku oraz przedłożonej przez nią dokumentacji. W tej sytuacji ujawnienie nowych okoliczności faktycznych wskazujących, że skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej na zadeklarowanych do płatności gruntach, mających wpływ na ocenę stanu faktycznego i sposób rozstrzygnięcia, może być kwalifikowane jako nowa okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W ocenie sądu organy należycie wykazały wystąpienie przesłanek wznowienia postępowania i prawidłowo w oparciu o całokształt materiału dowodowego ustaliły, że skarżąca nie posiadała gospodarstwa rolnego i nie prowadziła działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach. Skarżąca nie przedstawił materiału dowodowego pozwalającego na przyjęcie tezy przeciwnej. Aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1402/19).

Reasumując stwierdzić należy, że prawidłowo organy administracji uznały, że skarżąca uczestniczyła stworzeniu sztucznych warunków mających na celu uzyskanie nieuzasadnionych korzyści w zakresie płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności dla młodych rolników, płatności ONW oraz płatności ekologicznej. Umowę dzierżawy działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności uznać należy za zawartą dla pozoru w celu uzyskania dopłat w wyższej wysokości z pominięciem zasady degresywności pomocy dla rolników. Przy czym z uwagi na brak tytułu prawnego D.Z. do dysponowania tymi działkami, wobec braku akceptacji E.P. dla ich oddawania w dzierżawę innym podmiotom, umowę tę uznać należy za co najmniej bezskuteczna i nie mogącą stanowić podstawy do zwrócenia się z wnioskiem o uzyskanie dopłat. Umowa ta nie mogła więc dowodzić zasadniczej kwestii, że skarżąca jest posiadaczem gruntów, na które dopłaty można by w ogóle przyznać.

Stanowiło to obejście przepisów regulujących udzielanie wsparcia rolnikom, w szczególności przepisów rozporządzenia ONW. Wobec tego zastosowanie winien znaleźć przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W odniesieniu wnioskowanych płatności rozdzielenie gruntów i złożenie kilku wniosków przez różne podmioty miało na celu uzyskanie nienależnych korzyści poprzez zmniejszenie pomniejszenia płatności ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, uzyskanie ośmiokrotnie wyższej płatności redystrybucyjnej (dodatkowej), uzyskanie dopłat dla młodego rolnika, uzyskanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami dla powierzchni przekraczającej 75 ha, uzyskanie płatności ekologicznej i rolno-środowiskowo-klimatycznej w pełnej wysokości. Zgodnie z motywem 13 preambuły rozporządzenia nr 1307/2013 charakterystyczną cechą rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielanie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów. Więksi beneficjenci, dzięki ich zdolności do eksploatowania korzyści skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Ponadto możliwość dostosowania ułatwia większym beneficjentom gospodarowanie przy niższym poziomie jednolitego wsparcia. Państwa członkowskie powinny zatem zmniejszyć o co najmniej 5 % część płatności podstawowej, która ma zostać przyznana rolnikom, jeśli przekracza ona 150.000 EUR. Aby zapobiec nieproporcjonalnym skutkom dla dużych gospodarstw o wysokiej liczbie pracowników, państwa członkowskie mogą zadecydować o uwzględnieniu kosztów zatrudnienia podczas stosowania tego mechanizmu. Aby takie zmniejszenie poziomu wsparcia było skuteczne, nie należy przyznawać żadnych korzyści rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki w celu uniknięcia jego skutków.

W świetle przedstawionych rozważań sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający i został oceniony należycie, tj. zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, pozwalając organowi odwoławczemu na utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Tym samym zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia w rzeczywistości, a działając z urzędu, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie dopatrzył się innych uchybień prawa, które winny skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji.

Końcowo odnosząc się do zgłoszonych wniosków dowodowych przez skarżącą, sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Co do zasady nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Innymi słowy istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., winny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego. O takich wątpliwościach można mówić, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2020 r., II FSK 1560/18).

W ocenie sądu dowody, o których przeprowadzenie wnosiła skarżąca, nie były niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zmierzały bowiem w istocie wyłącznie do podważenia dokonanej przez organy administracji oceny dowodów z zeznań jednego ze świadków – K.P. poprzez wykazanie, że nie jest on zdolny do spostrzegania z powodu choroby. Jednakże, jak już wyżej wskazano, podstawy ustaleń faktycznych organów administracji nie stanowiły wyłącznie zeznania tego świadka. Co więcej, zeznania złożone przez K.P. 4 lipca 2019 r. znajdują potwierdzenie w innych dowodach przeprowadzonych przez organy administracji, w tym w zeznaniach świadków A.M., D.M., P.L. i D.Z. Poza tym zaświadczenia lekarskie załączone do pisma z 14 stycznia 2022 r. wskazują jedynie ogólnie, że K.P. w 2019 r. miał epizod depresyjny. Epizod maniakalny miał mieć z kolei w sierpniu-wrześniu 2020 r., podczas gdy zeznania złożył 8 października 2020 r., a więc później. W oparciu o przedłożone przez skarżącą dokumenty nie można zatem uznać, że zeznania K.P. nie mogą stanowić dowodu w sprawie.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

D.j.