Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 99/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Krzysztof Retyk (spr.) Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia 22 czerwca 2001 r., nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 kwietnia 2001r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 104 Kpa, art. 71 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126) i § 11 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995r. Nr 10), po rozpatrzeniu wniosku A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania dwóch pomieszczeń w lokalu mieszkalnym nr [...] na pomieszczenia biurowe w budynku przy ul. M. w B. odmówił udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania dla wnioskowanej inwestycji

Przyczyną odmowy było niespełnienie wymogu usunięcia w terminie do dnia 31 marca 2001r. braków i nieprawidłowości określonych w postanowieniu Nr [...] z dnia 16 stycznia 2001r. a występujących w przedłożonym projekcie, które polegały na przedstawieniu prawa do władania nieruchomością na cele budowlane tj. zgody właściciela mieszkania nr [...] na proponowana zmianę sposobu użytkowania oraz zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Spółka z o.o., zarzucając jej naruszenie § 11 ust. l i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995r., Nr 10, poz. 47), poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż przepis ten ma wyłączne zastosowanie, gdy zmiana sposobu użytkowania wiąże się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych,

- naruszenie art. 7, 77, i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ustalenie braku zgody właściciela mieszkania nr [...] na proponowaną zmianę sposobu użytkowania,

- naruszenie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu stanowiącego odrębną własność wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej.

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 czerwca 2001r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną opisaną decyzję organu I instancji. Stwierdzono, że organ I instancji w swoim postanowieniu nr [...], nakładąjącym na A. Sp. z o.o. obowiązek usunięcia braków wniosku poprzez przedstawienie zgody właściciela mieszkania nr [...] na proponowaną zmianę sposobu użytkowania oraz zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, błędnie zastosował art. 35 ust. l i 3 Prawa budowlanego, gdyż w przedmiotowej sprawie zmiana sposobu użytkowania nie wiąże się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego fakt ten nie miał wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy ustalił, iż pełnomocnictwo notarialne, udzielone przez właściciela mieszkania nr [...] firmie A. sp. z o.o. obejmuje pełnomocnictwo do:

- czynności zwykłego zarządu w zakresie określonym w art. 98 Kodeksu cywilnego,

- zawarcia umowy o zmianie umów stanowiących podstawę ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych z nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...] poprzez przypisanie do lokali poszczególnych pomieszczeń gospodarczych i garaży lub wyodrębnienie ich jako samodzielnych lokali użytkowych,

- reprezentowania przed wszystkimi urzędami, sądami powszechnymi oraz w postępowaniu administracyjnym we wszelkich sprawach dotyczących tych nieruchomości w ramach zwykłego zarządu.

Dokument ten w ocenie organu nie udziela zgody na zmianę sposobu użytkowania. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego wpłynęła do akt zgoda właściciela mieszkania nr [...] na zmianę sposobu użytkowania, tym samym rozpatrywanie zarzutu naruszenia w decyzji Prezydenta Miasta art. 7,77 i 88 Kpa poprzez żądanie zgody właściciela mieszkania nr [...] na zmianę sposobu użytkowania stało się według organu odwoławczego bezprzedmiotowe.

Według organu odwoławczego zapis art. 71 ust. l Prawa budowlanego nakłada na administrację architektoniczno-budowlaną obowiązek stosowania odpowiednio również art. 32 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego organ I instancji może wydać pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na fakt, że budynek przy ul. M. w B. jest współwłasnością W. i M. S. oraz D. J. K., reprezentowanego przez A. sp. z o.o., to rozpatrując wniosek o zmianę sposobu użytkowania należało odwołać się do zapisów Kodeksu cywilnego dotyczących współwłasności. Zgodnie z art. 199 kc do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Przez czynności zwykłego zarządu należy rozumieć załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie nie pogorszonym, w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego jest równoznaczna ze zmianą jego przeznaczenia. Do skutecznego przeprowadzenia procedury zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. M. w B. na cele niemieszkalne, wymagana jest więc zgoda W. i M. S., której inwestor nie przedstawił organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło A. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie obu opisanych decyzji i zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego w szczególności, art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że posiadanie tytułu współwłasności nieruchomości i tytułu własności stanowiących odrębną własność lokali w budynku znajdującym się na tej nieruchomości nie jest równoznaczne z prawem do dysponowania tą nieruchomością (a konkretnie tymi lokalami) na cele budowlane,

- naruszenie art. 199 kc przez przyjęcie, że do zmiany przeznaczenia stanowiącego odrębną własność lokalu konieczna jest zgoda osób nie będących współwłaścicielami tego lokalu, ale będących współwłaścicielami nieruchomości i budynku, w którym lokal ten się znajduje.

Skarżący powołuje się na złożone w toku postępowania odwoławczego dodatkowe pismo D. K. z dnia 9 października 2000r. potwierdzające jego zgodę na zmianę przeznaczenia lokali, co zostało wyjaśnione na korzyść skarżącego i nie jest przedmiotem skargi.

Skarga dotyczy jedynie rozstrzygnięcia, czy wydanie przez organ nadzoru budowlanego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu stanowiącego odrębną własność jest uzależnione od zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, nie będących jednocześnie współwłaścicielami lokalu, którego pozwolenie ma dotyczyć.

Zdaniem skarżącej zauważyć należy, iż wystarczającym i dostatecznym dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego jest prawo własności, a to zostało wykazane. Każdy właściciel ma bowiem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i pozwolenie budowlane musi być jemu wydane, jeżeli w konkretnym przypadku nie sprzeciwiają się temu inne szczegółowe przepisy czy plan zagospodarowania przestrzennego. Lokal stanowiący odrębną własność jest również nieruchomością, a więc jego właściciel ma prawo dysponowania tym lokalem na cele budowlane, czyli prawo ubiegania się o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania lokalu.

Zgodnie z art. 71 prawa budowlanego przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 stosuje się jedynie "odpowiednio" , a więc nie wprost i nie można z niego wywodzić wniosku, iż zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa

budowlanego sformułowanie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" oznacza w przypadku ubiegania się o zmianę sposobu użytkowania lokalu konieczność uzyskania zgody właścicieli innych lokali w budynku położonym na tej nieruchomości.

Skoro lokal stanowiący odrębną własność jest "nieruchomością" i skoro art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego stosuje się przy zmianie przeznaczenia lokalu tylko" odpowiednio", to w tym wypadku w ocenie skarżącej przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania lokalu stanowiącego odrębną własność może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania tym lokalem na cele mieszkalne bądź użytkowe. Przepis art. 199 kc nie ma zdaniem skarżącego zastosowania, ponieważ małżonkowie Słomko nie są współwłaścicielami lokali mieszkalnych objętych wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o Jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał skargę za niezasadną, gdyż organ administracji nie naruszył prawa.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 72 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126). W dacie podjęcia decyzji przez organ II instancji art. 72 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowił, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio.

Stosownie zaś do treści art. 32. ust. 4 pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym,

2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie zatem z przytoczonymi przepisami, jednym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania jest wykazanie się przez inwestora (wnioskodawcę) prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ administracji publicznej, wydąjąc decyzję, ocenia spełnienie przesłanek, od których zależy pozytywne rozstrzygnięcie. Organ nie może udzielić pozwolenia zmianę sposobu użytkowania, jeżeli wymagane przez przepisy prawa przesłanki nie zostały spełnione. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 32, o jakim mowa w cytowanym wyżej art. 72 ust. 1 Prawa budowlanego oznacza również, że niektóre wymienione w nim przesłanki warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę w odniesieniu do pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania stosować należy wprost. Taka sytuacja odnosi się do przesłanki wymienionej w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu i zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty podjęcia decyzji, może wynikać z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych.

Własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom i stanowi współwłasność w rozumieniu art. 195 kodeksu cywilnego. Do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co nąjmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli (art. 199 kc).

Zmiana sposobu użytkowania lokalu w budynku stanowiącym współwłasność jest w ocenie Sądu czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a zatem wymaga zgody współwłaścicieli albo zastępującego tę zgodę orzeczenia sądu. Zgoda współwłaścicieli, bądź rozstrzygnięcie sądu zastępujące tę zgodę, stanowi niezbędny warunek, pozwalający uznać, że inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym zgoda współwłaścicieli lub orzeczenie sądu wydane w trybie art. 199 k.c. stanowi o spełnieniu przez inwestora przesłanki, o jakiej mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2000r., sygn. akt SA/Łd 1424/99, ONSA 2001/4/167)). Brak zgody współwłaścicieli (orzeczenia sądu) jest zaś równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością, a w świetle art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 1 prawa budowlanego niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia zmianę sposobu użytkowania inwestorowi, niemogącemu się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W tym kontekście za niezasadny uznać trzeba zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przez organy administracji przepisu art. 71 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 199 kodeksu cywilnego, ponieważ niespornie skarżący dysponował zgodą na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego tylko od jednego ze współwłaścicieli nieruchomości (budynku mieszkalnego) przy ul. Z. w B. W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia prawnego okoliczność, iż lokale znajdujące się w wymienionym budynku stanowią odrębne przedmioty własności, stan współwłasności obejmuje bowiem wszystkie pozostałe części budynku, zaś stan współużytkowania wieczystego - działkę gruntu, na której posadowiony jest budynek. Przepis art. 199 kc mieści się wśród przepisów regulujących problematykę zarządu rzeczą wspólną. Mają one na celu unormowanie stosunków między współwłaścicielami, jeżeli chodzi o rozporządzenie rzeczą wspólną albo o podjęcie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Przyjmuje się w doktrynie, że "czynność zwykłego zarządu" jest to taka czynność, której dokonanie jest niezbędne dla normalnego, niezakłóconego korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. Nie może ona prowadzić do zmiany przeznaczenia rzeczy ani jej sytuacji prawnej. W tym kontekście organ administracji nie naruszył prawa przytoczonych powyżej przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 199 kodeksu cywilnego, uznając, że skarżąca spółka nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.