Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 57/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 15, 80,136 i 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego uchyla decyzję I i II instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. , po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Starosty Powiatu O. z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania J. B. prawa do zasiłku przedemerytalnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzją organu pierwszej instancji wydaną na podstawie art. 150a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w związku z art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) i art. 104 k.p.a. odmówiono przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem 1 stycznia 2002r. na warunkach prawnych obowiązujących w dniu 31 grudnia 2001r. W uzasadnieniu podano, że J. B. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. jako osoba bezrobotna od dnia [...] r., w tym w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. posiadał prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu [...] r. do tamt. Urzędu wpłynął jego wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. wraz z dołączonymi do wniosku świadectwami pracy oraz dwoma oświadczeniami bezrobotnego w sprawie braku dokumentów potwierdzających okresy zatrudnienia i zeznaniami świadków. Do okresu uprawniającego do zasiłku (na podstawie art. 37j ust. 1 powołanej wyżej ustawy) zaliczono wnioskodawcy okresy zatrudnienia składające się łącznie na okres wynoszący [...] . Nie zaliczono okresu wykonywania pracy w Inspektoracie Powiatowym PZU w O. od dnia [...] r. od dnia [...] r. dowodzonego zeznaniami świadków. Organ pierwszej instancji podał, że świadkowie F. Sz. i H. B. zeznali, że wykonywana przez wnioskodawcę we wskazanym okresie praca była stała i wykonywana była w pełnym wymiarze czasu pracy. Na podstawie informacji uzyskanej w PZU we W. ustalono, że w archiwum PZU wśród akt osobowych pracowników zatrudnionych na umowę o pracę w jednostkach terenowych PZU w roku 1967 nie ma akt osobowych J. B. Akta osobowe pracowników z roku 1967 nie uległy zniszczeniu, zagubieniu, nie były też przechowywane w innym archiwum. J. B. nie przedłożył żadnych dokumentów, które wskazywałyby na zatrudnienie w 1967r. w PZU w O. Organ pierwszej instancji wskazał, że z powodu braku jakichkolwiek dowodów, poza zeznaniami świadków potwierdzających zatrudnienie skarżącego w Inspektoracie Powiatowym PZU w O. w okresie od [...] r. do [...] r., nie może zaliczyć w/w okresu do okresu zasiłkowego w związku z czym nie jest spełniony wymagany przepisem art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu okres zasiłkowy wynoszący 35 lat.

J. B. złożył odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego zgodnie z wnioskiem. Podniósł, że organ orzekający w pierwszej instancji nie zaliczając okresu zatrudnienia w Powiatowym Inspektoracie PZU w O. od [...] r do [...] r. udowodnionego, zdaniem skarżącego, zeznaniami świadków, wydał decyzję bez przesłuchania świadków, odmawiając złożonym przez nich oświadczeniom mocy dowodowej bez podstawy prawnej. Tym bardziej, że wskazany przez stronę świadek F. Sz. był przełożonym odwołującego się i dokładnie zna okres jego zatrudnienia. Nadto wniósł o przesłuchanie kolejnego świadka - K. S. , który zdaniem autora odwołania posiada informacje na temat zatrudnienia odwołującego się w PZU w O. Odwołujący się podniósł, że wszyscy świadkowie powinni być przesłuchani celem udowodnienia, że w podanym okresie pracował w Inspektoracie PZU w O. Wskazał również, że z uwagi na wielokrotne przeprowadzki PZU w O. nie można wykluczyć zagubienia, zaginięcia lub zniszczenia akt, zwłaszcza że od tego czasu minęło prawie czterdzieści lat.

Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewoda D. , opisaną wyżej decyzją z dnia [...] r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podał, że w toku postępowania odwoławczego na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy ustalono, że J. B. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. w dniu [...] r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia [...] r. Prawo do zasiłku skarżący utracił z dniem [...] r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił do PUP w O. o przyznanie zasiłku przedemerytalnego na warunkach obwiązujących przed zmianą ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wprowadzoną nowelą z dnia 17.12.2001r. o zmianie ustawy (...) o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Do wniosku dołączył świadectwa pracy potwierdzające przebieg jego pracy zawodowej, zaświadczenie wydane przez PUP w O. o pobieraniu zasiłku dla bezrobotnych oraz oświadczenia w sprawie braku dokumentów i zeznania świadków potwierdzające okresy zatrudnienia od [...] r. do [...] r. w Szkole Podstawowej w O. i od [...] r. do [...] r. w Inspektoracie Powiatowym PZU w O.

Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji odmówił wydaną w sprawie decyzją przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego z powodu niespełnienia w wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 150a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy okresie do 12.01.2002r. warunku koniecznego do nabycia zasiłku przedemerytalnego - 35 letniego okresu uprawniającego do zasiłku. Łącznie bowiem do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczono odwołującemu się [...] . Do okresów zasiłkowych nie zaliczono okresu wykonywania pracy w Inspektoracie Powiatowym PZU w O. od [...] r. do [...] r. udokumentowanego zeznaniami świadków. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji dopuścił jako dowód w sprawie zarówno oświadczenia zainteresowanego, jak i zeznania wszystkich powołanych przez niego świadków. Przed przekazaniem sprawy do organu odwoławczego przesłuchano kolejnego świadka K. S. wskazanego przez stronę w odwołaniu. W związku z tym, że zeznania świadków były bardzo rozbieżne i nie potwierdzały w sposób ostateczny i nie budzący wątpliwości zatrudnienia odwołującego się w Inspektoracie PZU - w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy w O. w dniu [...] r. przesłuchano wieloletnich pracowników Inspektoratu PZU w O. D. Z. i W. K. Nadto wcześniej w dniu [...] r. przesłuchano również W. F. , która w latach 1948-1978 wykonywała w Inspektoracie czynności księgowej. Zeznania tych świadków okazały się ze sobą spójne. Natomiast Państwowy Zakład Ubezpieczeń Oddział Okręgowy we W. potwierdził, że jest w posiadaniu akt osobowych pracowników zatrudnionych w 1967r. w jednostkach terenowych PZU, jednak w zbiorze nie ma osoby o nazwisku J. B. , z podanego okresu nie ma dokumentów płacowych, również w przeszłości nie miało miejsca zniszczenie lub zagubienie akt personalnych.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 maca 2005r. sygn. akt K 19/02, w konsekwencji którego ustawodawca na nowo uregulował możliwość ubiegania się o świadczenie lub zasiłek przedemerytalny, wprowadzając art. 150a do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczenia przedemerytalnego lub zasiłku na zasadach określonych w przepisach ustawy z 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001r. przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002r. spełniła warunki do jego nabycia. Tym samym mimo nie dokonania rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy do dnia 12 stycznia 2002r. należało spełniać warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Zgodnie zaś z treścią art. 37 j ust 1 powołanej ustawy zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie, spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące niezaliczenia skarżącemu okresu wykonywania pracy w Inspektoracie Powiatowym PZU w O. na podstawie zeznań świadków. Wskazał, że badając sprawę w trybie odwoławczym ponownie przeanalizował wszystkie przedstawione przez stronę dowody w postaci oświadczeń i zeznań świadków: K. S. , H. B. , F. Sz. , W. F. , D. Z. i W. K. Na podstawie zeznań świadków, w szczególności zeznań W. F. , D. Z. i W. K. , a także pism Państwowego Zakładu Ubezpieczeń we W. przyjęto, że brak jest możliwości zaliczenia stronie do okresu uprawniającego do zasiłku okresu zatrudnienia od [...] r. do [...] r. Zdaniem organu drugiej instancji zeznania powołanych przez skarżącego świadków: K. S. i H. B. również nie potwierdziły zatrudnienia strony w wyżej wymienionym okresie. Organ ten nie dał wiary zeznaniom świadka F. Sz. z tej przyczyny, że jego zdaniem mało prawdopodobne jest, aby kierownik, a następnie dyrektor w Inspektoracie PZU w O. , przyjął do pracy J. B. bez pisemnej umowy po czym, gdy ten porzucił pracę, po dwóch latach wyrzucił osobiście jego dokumenty. Organ wskazał również na wyjaśnienia PZU Oddziału Okręgowego we W. , z których wynika, że nawet gdyby ze stroną zawarto jedynie ustną umowę o pracę, to nie byłoby możliwości naliczenia jej wynagrodzenia, tym bardziej że według oświadczenia odwołującego się był on zatrudniony na dwa tygodnie na okres próbny, a następnie na czas nieokreślony z wynagrodzeniem [...] zł. Organ odwoławczy nadto zauważył, że skarżący nie posiada żadnych pomocniczych dokumentów, na podstawie których można byłoby ewentualnie uznać wnioskowany okres zatrudnienia. Brak jest legitymacji ubezpieczeniowej z tego okresu, również w dowodzie osobistym odwołujący się nie ma adnotacji o zatrudnieniu w 1967r. Nie ma też dokumentu potwierdzającego ukończenie kursu, na który według twierdzeń skarżącego został on skierowany podczas zatrudnienia w PZU. Brak także świadectwa pracy, o które jak podaje skarżący "nie zabiegał".

Reasumując organ odwoławczy podał, że mając na uwadze powołane wyżej ustalenia oraz znaczne rozbieżności w zeznaniach świadków, na podstawie których nie można ustalić, czy skarżący był we wnioskowanym okresie zatrudniony w Inspektoracie PZU w O. , bądź wykonywał pracę w ramach umowy zlecenia, brak jest możliwości uznania tego okresu jako okresu uprawniającego do zasiłku.

J. B. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której domagał się jej uchylenia w całości jako naruszającej prawo. Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się z zajętym zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji stanowiskiem z tego względu, że powołani w prowadzonym postępowaniu administracyjnym świadkowie jednoznacznie podali, że wykonywana przez niego w spornym okresie praca była stała, w pełnym wymiarze czasu, co jego zdaniem potwierdza organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że z powodu jakichkolwiek dowodów poza zeznaniami świadków nie można zaliczyć spornego okresu do okresu zasiłkowego. Zdaniem skarżącego takie stanowisko organu jest niezrozumiałe, bowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie dokonuje kwalifikacji jakościowej dowodów, a art. 75 § 1 k.p.a. wskazuje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Skarżący zarzuca niekonsekwencję również organowi drugiej instancji, który przyjmując za wiarygodne zeznania jednych świadków, odmawia jednocześnie tego przymiotu innym zeznaniom, wśród nich również tym, które stanowczo potwierdzają fakt zatrudnienia skarżącego w PZU w O.

Zarzucił, że w zaskarżonej decyzji pominięto istotne dla sprawy i wielokrotnie podtrzymywane oświadczenie świadka H. B. , złożone w dniu [...] r., zgodnie z którym skarżący pracował w Inspektoracie PZU w O. na stanowisku referenta ds. rozliczeń pozyskiwanych ubezpieczeń dobrowolnych.

Podniósł również, że Wojewoda D. nie ustosunkował się także do wskazanych przez niego informacji dotyczących zatrudnionych w owym czasie w Inspektoracie PZU osób, które jak podkreśla mogły być znane tylko temu, kto przez dłuższy czas przebywa w środowisku pracowników.

Organ drugiej instancji bezkrytycznie, zdaniem skarżącego, przyjął informacje uzyskane od Państwowego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział Okręgowy we W. dotyczące akt osobowych pracowników zatrudnionych w 1967r. w jednostkach PZU. Ponadto wywiódł, że rozstrzygnięcie organu zarówno pierwszej jak i drugiej instancji podyktowane jest troską o ochronę powierzonych środków publicznych. Nie może to jednak, zdaniem skarżącego, odbywać się z naruszeniem praw obywatelskich, w szczególności dotyczących ich życiowych interesów, tym bardziej że skarżący jest osobą w podeszłym wieku, niezdolną do podjęcia pracy zarobkowej, a przyznanie mu prawa do zasiłku przedemerytalnego zdecyduje o jego finansowej przyszłości. Zauważył, że do wymaganego przez ustawodawcę okresu pełnych 35 lat brakuje zaledwie dwudziestu czterech, ewentualnie dwudziestu pięciu dni.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych oraz sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność ich wykładni. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Wniesioną w niniejszej sprawie skargę należało uwzględnić albowiem wydane decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim zauważyć należy, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP. W postępowaniu administracyjnym wyrażona jest ona w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, a przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji prowadzi postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami prawa procesowego. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie poglądem doktryny i orzecznictwa, każde naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania jest rażącym naruszeniem prawa.

Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej. Rozpoznając sprawę ponownie w wyniku wniesienia odwołania organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, prowadzi bowiem do pozbawienia strony służącego jej prawa odwołania. W wyroku z dnia 08.01.1988r. sygn. IV SA 806/87 (ONSA 1988/1/24) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Praktyka przeprowadzania przez organy administracji uzupełniających dowodów dopiero po wydaniu decyzji i jej zaskarżeniu przez stronę, narusza prawa strony do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego ma dojść do wydania decyzji (art. 10 § 1, art. 79 i 81 k.p.a.)."

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, rozpoznając zgłoszony przez skarżącego wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, dysponował jako dowodami w sprawie dołączonymi do wniosku świadectwami pracy oraz dwoma oświadczeniami strony w sprawie braku dokumentów potwierdzających okresy zatrudnienia, a także zeznaniami świadków na okoliczność zatrudnienia w okresach, za które skarżący nie posiada dokumentów, w tym na okoliczność zatrudnienia skarżącego w Inspektoracie Powiatowym PZU w O. w okresie od [...] r. do [...] r. zeznaniami dwóch świadków: F. Sz. i H. B. , którym to zeznaniom organ ten nie dał wiary.

Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku wniesionego odwołania organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, przy czym w obszernym uzasadnieniu owej decyzji omówił i ocenił zeznania wielu świadków, którzy - jak wynika z protokołów ich zeznań - zostali przesłuchani przed organem pierwszej instancji, już po wydaniu przez ten organ w dniu [...] r. decyzji. Rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji na okoliczność zatrudnienia skarżącego w w/w okresie w Inspektoracie Powiatowym PZU w O. dysponował dołączonymi do wniosku lakonicznymi zeznaniami na piśmie dwóch świadków, których przesłuchał już po wydaniu przez siebie decyzji w dniach [...] r. - św. H. B. i w dniu [...] r. - św. F. Sz. Na okoliczność powyższą przesłuchał także w tym samym trybie, już po wydaniu decyzji z dnia [...] r. świadków: K. S. , D. Z. , W. K. i W. F. , których zeznania ocenione zostały dopiero po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym przez organ drugiej instancji i szeroko omówione w wydanej przez ten organ, a zaskarżonej do Sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, decyzji administracyjnej. Organ pierwszej instancji zwrócił się także pismem z dnia [...] r. do PZU Oddział Okręgowy we W. o podanie określonych w nim informacji dotyczących zatrudnienia skarżącego w spornym okresie w Inspektoracie Powiatowym PZU w O. Z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych sprawy nie wynika, by powyższe postępowanie dowodowe prowadzone było przez organ pierwszej instancji na zlecenie organu drugiej instancji w trybie art. 136 k.p.a., co może wskazywać, że postępowanie dowodowe w tym zakresie było prowadzone w trybie pozaprocesowym, a więc z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Nie można uznać za realizację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oceny obszernie przeprowadzonych już po wydaniu przez organ pierwszej instancji dowodów, której to oceny organ ten dokonał w skierowanym do organu drugiej instancji piśmie przewodnim, przesyłając temu organowi akta sprawy wraz z odwołaniem strony. Pismo to bowiem nie jest integralną częścią decyzji administracyjnej wydanej w sprawie przez organ pierwszej instancji. Z tych też względów nietrafne jest powoływanie się przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji na ponowne przeanalizowanie w trybie odwoławczym wszystkich przedstawionych przez stronę dowodów.

Gdyby nawet przyjąć, że powyższe postępowanie dowodowe było prowadzone przez organ pierwszej instancji w trybie art. 136 k.p.a., to jest na zlecenie organu odwoławczego, to zważywszy jego rozmiar, nie można przyjąć, że jest postępowaniem uzupełniającym. Gdyby zatem w postępowaniu odwoławczym organ prowadzący postępowanie uznał za celowe i konieczne przeprowadzenie postępowania dowodowego w rozmiarze takim, jak to zostało w sprawie uczynione, winien był, w świetle tego co powiedziano wyżej, wydać w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. decyzję kasacyjną skoro zgodnie z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. organ ten ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie po wydaniu decyzji w pierwszej instancji postępowania dowodowego w takim rozmiarze, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, narusza przepis art. 15, art. 7, art. 77, art. 80, art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji zaskarżona decyzja organu odwoławczego jako podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych przepisów procedury administracyjnej podlegała uchyleniu. Z podanych wyżej przyczyn uchyleniu także podlegała decyzja organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji przeprowadzi postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami procedury administracyjnej i wyda decyzję w oparciu o stosowne przepisy prawa.

Skoro zatem skarga okazała się zasadna, wydane w sprawie decyzje podlegały uchyleniu, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.