Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 618/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 7, 77 par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2019 r. znak [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2019 r. znak [...], którą orzeczono w części o zwrocie a w części o odmowie zwrotu działek oznaczonych w okresie przejęcia na Skarb Państwa numerami geodezyjnymi [...], stanowiącymi obecnie własność Gminy B.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 1981 r. nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził plan realizacyjny budowy parkingu przy ulicy [...] przez Przedsiębiorstwo E. w B.. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 1981 r., nr [...] pod ww. parking wywłaszczono m.in. działki nr [...] o powierzchni 462 m2 i nr [...] o powierzchni 186 m2, stanowiące wówczas współwłasność R. i J. W. (akt własności ziemi z [...] kwietnia 1976 r.). Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, a za przejętą nieruchomość składającą się z działek nr [...] o łącznej powierzchni 648 m2 ustalono odszkodowanie w wysokości 35 571 zł. Jak wynika z akt sprawy, obecnie wywłaszczone działki wchodzą w skład działki nr [...] stanowiącej własność Gminy B. na mocy decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] października 1995 r.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. spadkobiercy ustawowi dawnych współwłaścicieli wywłaszczonych działek (fakt wykazania następstwa prawnego pod tytułem ogólnym jest bezsporny), tj. K. P., B. W., J. W., Joanna W .i L. C., wnieśli o zwrot działek z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia.

Wniosek został rozpoznany decyzją odmowną Starosty B. z dnia [...] marca 2017 r. Powodem odmowy co do części dawnej działki było zrealizowanie na tej części wywłaszczonej nieruchomości celu wywłaszczenia (grunt wyłożony płytami betonowymi ażurowymi i w części zalany asfaltem, pełniący funkcję parkingu) oraz zlokalizowanie na pozostałej części pawilonu handlowego, który – jak wynika z dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w sprawie – dla wydzielenia działki podlegającej zwrotowi musiałby zostać podzielony, a sposobowi dokonania podziału (nie po ścianach biegnących od fundamentu aż po dach) sprzeciwia się regulacja art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej: u.g.n. Jak wskazał organ, granice nowo wydzielonej działki przebiegałyby w przypadkowych miejscach powierzchni obiektu.

Po rozpoznaniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] marca 2017 r., Wojewoda P. utrzymał tę decyzję w mocy w dniu [...] maja 2017 r. podzielając w całości ustalenia faktyczne i ocenę prawną Starosty. Wyjaśnił, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wydzielenie nowej działki powinno następować z uwzględnieniem regulacji art. 93 ust. 3b u.g.n., a zatem należy uznać za dopuszczalny tylko taki podział, gdy jego część zmieniająca właściciela będzie mogła być prawnie wyodrębniona (podział budynku wzdłuż pionowych płaszczyzn ścian). Jeżeli okaże się, że sposób podziału budynku pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi regulacjami prawnymi, to zwrot zabudowanej części terenu nie jest możliwy. W ocenie Wojewody, skoro zgodnie z opinią geodety uprawnionego nie da się podzielić nieruchomości w taki sposób aby nie naruszyć przepisu art. 93 ust. 3b u.g.n., to zaistniała sytuacja musi skutkować odmową zwrotu.

Wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. w sprawie II SA/Bk 522/17 tutejszy sąd uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] marca 2017 r. Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego o postępowaniu wyjaśniającym, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 3b u.g.n., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał na wyrok NSA w sprawie I OSK 610/15 i wyjaśnił, że odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być jedynie konsekwencją ustalenia o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, przy braku znaczenia w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości po zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Zdaniem sądu, w sprawie nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, czy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia (czy został wybudowany parking) na całym obszarze działek nr [...] i nr [...], wchodzących obecnie w skład działki nr [...]. Skupiono się na budowie parkingu na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...], nie zbadano natomiast czy wybudowano parking na części działki pod pawilonem handlowym zrealizowanym dopiero w 1996 r. Sąd wskazał, że wywłaszczenie miało miejsce w 1981 r., a więc piętnaście lat przed wybudowaniem pawilonu. Gdyby parking był zbudowany wcześniej, przed realizacją pawilonu, to późniejsza zmiana przeznaczenia tej części działki nr [...], na której postawiono następnie pawilon, pozostałaby bez wpływu na ocenę, czy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, którym było wybudowanie parkingu.

Zdaniem sądu, organy nie wyjaśniły również czym jest pawilon i jak został zbudowany, w tym nie dysponowały żadną na tę okoliczność dokumentacją. Tę bowiem skarżący przedstawili przed sądem i składa się ona z: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 1995 r. dotyczącej pawilonu, a także decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r. o pozwoleniu na budowę tymczasowego pawilonu handlowego wraz z opisem technicznym projektowanego obiektu w formie opisowej i rysunkowej. Jak wskazał sąd, w opisie technicznym pawilonu wskazano, że jest to obiekt handlowo-usługowy o konstrukcji drewnianej szkieletowej, nietrwale związany z gruntem, parterowy, z jednospadowym dachem. Natomiast na rysunku przedmiotowy obiekt został przedstawiony w ten sposób, że jego konstrukcja nośna (słupy), została posadowiona na fundamentach i ławach fundamentowych umieszczonych na głębokość 1,4 m pod ziemią. Zdaniem sądu, pomimo określenia w opisie technicznym, że "posadowienie pawilonu wymaga ułożenia z bloczków betonowych lub wylania z betonu niskiego cokolika", oraz wskazania w decyzji o pozwoleniu na budowę, że inwestycja dotyczy "tymczasowego pawilonu handlowego", przedmiotowy obiekt, zgodnie z opisem technicznym, może być fizycznie trwale z gruntem związany, a zatem hipotetycznie może być uznany za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Kwestie te wymagały wyjaśnienia, czego organ nie przeprowadził.

Sąd stwierdził również naruszenie art. 93 ust. 3b u.g.n. Wywiódł, że w przepisie tym mowa jest o "wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu", a to oznacza, że ustawodawcy chodziło o budynek, przez który należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Sąd nie podzielił stanowiska organów, że za budynek w rozumieniu omawianego przepisu może być uznany także obiekt, który nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego oraz że pojęcie budynek należy definiować przez pryzmat § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB). Zdaniem sądu, zawarte w tych aktach prawnych definicje służą innym celom, zaś z konstrukcji całego art. 93 u.g.n., w tym ust. 3b tego przepisu, wynika że podział nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, dotyczy nieruchomości gruntowej, czyli gruntu wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Na to wskazuje użyte w przepisie art. 93 ust. 3b u.g.n. sformułowanie "jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana", które należy rozumieć przez pryzmat art. 4 pkt 1 u.g.n. Jak wskazał sąd, skoro zgodnie z art. 96 ust. 1b u.g.n., w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1, a ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział, to nowa granica ewidencyjna staje się granicą prawa własności przysługującego innemu podmiotowi niż dotychczas. Jeśli zatem nowa działka ma obejmować część budynku, to należy uznać za dopuszczalny tylko taki podział, gdy jego część zmieniająca właściciela będzie mogła być prawnie wyodrębniona. Aby jednak część budynku znajdująca się na wyodrębnianej działce mogła zmienić właściciela, to ta część budynku musi być na trwale z gruntem połączona, gdyż w przeciwnym razie stanowić będzie nadal własność dotychczasowego właściciela tego obiektu, którym może być ktoś inny niż właściciel działki. Zatem obiekt, który nie jest na trwałe z gruntem związany (nie jest budynkiem w rozumieniu Prawa budowlanego), nie stanowi przeszkody do wydzielenia nowej działki w ramach zwrotu nieruchomości określonego w art. 136 ust. 3 u.g.n. Zdaniem sądu w sprawie II SA/Bk 522/17, bez jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotowy pawilon jest budynkiem, czy też obiektem nietrwale z gruntem związanym, nie da się odpowiedzieć na pytanie, czy w sprawie niniejszej znajdzie zastosowanie art. 93 ust. 3b u.g.n.

Za niezasadne uznał sąd zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego ustalenia, że na dawnej działce nr [...] i części dawnej działki nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci parkingu. Jak wskazał sąd, "Brak stosownej dokumentacji odnośnie budowy parkingu pozostaje bez wpływu na fakt, że parking został faktycznie wybudowany". O wybudowaniu parkingu świadczy, w ocenie sądu, zapis z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 1995 r.: "teren istniejącego parkingu o nawierzchni utwardzonej". Zdaniem sądu, istnienie parkingu potwierdziły oględziny, w trakcie których wykonano zdjęcia, a istnieniu parkingu nie zaprzecza brak stosownego oznaczeni, że jest to parking. Teren jest ogólnodostępny i parkują tam samochody. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje, zdaniem sądu, kwestia kto parking wybudował. Zdjęcia na k. 76 akt adm. wskazują jednoznacznie, że teren parkingu został wyłożony płytami betonowymi, a wielkość inwestycji i jej jakość (utwardzenie terenu pod płytami powodujące gładkość nawierzchni) świadczą o tym, że musiała być dosyć kosztowna.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, po wyroku w sprawie II SA/Bk 522/17, który nie został zaskarżony skargą kasacyjną, Starosta włączył do akt sprawy dokumentację z budowy pawilonu, tj. decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] października 1995 r. i decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1996 r., jak również włączył do akt umowę dzierżawy pawilonu z dnia [...] grudnia 1995 r. i przesłuchał w charakterze świadka dzierżawcę pawilonu (k. 230 akt adm.). W sprawie została również sporządzona dokumentacja geodezyjna (k. 235 – 240) oraz operat szacunkowy (k. 322 akt adm.)

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Starosta B. orzekł o:

1. odmowie zwrotu całej działki oznaczonej w okresie przejęcia na Skarb Państwa nr [...], o powierzchni 0,0186 ha, obręb nr [...], położonej w B., obecnie wchodzącej w całości w skład działki nr [...] o powierzchni 0,1859 ha (powstałej z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,2274 ha), stanowiącej własność Gminy B., zagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia jako parking;

2. odmowie zwrotu części działki oznaczonej w okresie przejęcia na Skarb Państwa nr [...] o powierzchni 0,0331 ha (całkowita powierzchnia 0,0462 ha), obręb nr [...], położonej w B., obecnie wchodzącej w skład działki nr [...] o powierzchni 0,1859 ha (powstałej z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,2274 ha), stanowiącej własność Gminy B., zagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia jako parking;

3. uznaniu, że część działki oznaczonej w okresie przejęcia na Skarb Państwa nr [...] o powierzchni 0, 0131 ha (całkowita powierzchnia 0,0462 ha), obręb nr [...], położonej w B., obecnie wchodzącej w całości w skład działki nr [...], o powierzchni 0,0131 ha (powstałej z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,2274 ha), stanowiąca własność Gminy B., stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

4. dokonaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr [...], o powierzchni 0,0131 ha, na rzecz: J. W. - udział 20/32, K. P. - udział 3/32, B. K. W. - udział 3/32, L. C. - udział 3/32, J. W.- udział 3/32;

5 i 6. ustaleniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości w kwocie 2.000,82 zł i zobowiązaniu wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy B. ustalonego odszkodowania w kwocie 2 000,82 zł w sposób uwzgledniający wielkość ich udziałów;

7. ustaleniu stosownie do art. 96 ust. 1b u.g.n., że ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,2274 ha, na działki: [...] o powierzchni 0,0131 ha, [...] o powierzchni 0,0284 ha, [...] o powierzchni 0,1859 ha;

8. stwierdzeniu, że z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna, wygasa dzierżawa zwracanej nieruchomości na części działki nr [...] stanowiącej nową działkę nr [...].

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji przytoczył, jako aktualne, poprzednio dokonane ustalenia dotyczące sposobu nabycia własności przez poprzedników prawnych wnioskodawców (akt własności ziemi), wskazał na decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny oraz decyzję wywłaszczeniową wydaną na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10, poz. 64 z 1974 r.), przeznaczającą dawne działki nr [...] pod budowę parkingu, jak również na decyzję komunalizacyjną z 1995 r. Wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot wchodzi aktualnie w skład działki nr [...] stanowiącej własność Gminy B.. W trakcie oględzin w dniu [...] grudnia 2015 r. ustalono natomiast, że:

- obszar działki nr [...] w granicach dawnej działki nr [...] stanowi teren utwardzony w części asfaltem a w części płytami betonowymi ażurowymi. Obszar utwardzony asfaltem pełni funkcje wjazdu na parking urządzony na pozostałej części działki;

- działka nr [...] w granicach dawnej działki nr [...] w części stanowi teren utwardzony płytami betonowymi ażurowymi, a w części stanowi teren zabudowany budynkiem parterowym, pełniącym funkcję handlową.

Zdaniem organu pierwszej instancji, część działki nr [...] poza obszarem zajętym pod pawilon, a więc obszar utwardzony płytami betonowymi typu "jomb", które ze względu na dużą wytrzymałość i trwałość mają zastosowanie głównie przy budowie podjazdów i miejsc parkingowych, stanowi parking, zaś zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja geodezyjno-kartograficzna z przeprowadzonych prac pomiarowych w rejonie objętym postępowaniem zwrotowym, w tym szkice polowe z roku 1984, potwierdzają fakt realizacji na tym obszarze parkingu. W związku z tym należy przyjąć, że na tym obszarze cel wywłaszczenia zrealizowano, parking wykonano i ta część nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia i nie może podlegać zwrotowi.

Zdaniem natomiast Starosty, aby wyjaśnić, czy teren pod pawilonem był zagospodarowany jako parking, zgromadzono dodatkowe dokumenty: pozyskano od Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. fotogrametryczne zdjęcia lotnicze: 13 4489, 13_4490, 14 4469, 14 4470 (wykonane w dacie: 1981-04-25); 7_2488, 7_2489 (wykonane w dacie: 1996-04-25). Wynika z nich, że w 1981 r. teren działki nr [...] w całości stanowił teren niezabudowany, część tego terenu była wykorzystywana rolniczo. W 1996 r. zdjęcia lotnicze obrazują teren już w części zabudowany pawilonem handlowym, w części zagospodarowany jako parking, pozostały teren pozostał nieutwardzony i niezagospodarowany. Przedmiotowe zdjęcia, w ocenie organu, nie uprawniają do jednoznacznego ustalenia, czy teren pod pawilonem był zagospodarowany jako parking. Odpowiedź na to pytanie dostarcza jednak, zdaniem Starosty, decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 1995 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego pawilonu handlowego na części działki nr [...] położonej w B. przy ul. [...]. Powołaną decyzję dotyczącą budowy tymczasowego pawilonu podjęto w oparciu o stan aktualny zagospodarowania i zainwestowania działki nr [...]. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że na części działki nr [...] zlokalizowany był ogólnodostępny parking, pozostały teren był nieuporządkowany i istniała możliwość lokalizacji tymczasowego pawilonu handlowego.

Zdaniem Starosty, należy przyjąć w oparciu o powyższe, że na części nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem postępowania, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...], [...], został zrealizowany cel wywłaszczenia i nadal jest ona wykorzystywana zgodnie z tym celem, tj. pod parking i wjazd na parking. Nie podważa tego ustalenia brak dokumentacji odnośnie budowy parkingu, zaś potwierdza ten fakt zapis decyzji o warunkach zabudowy: "teren istniejącego parkingu o nawierzchni utwardzonej", a także przeprowadzone w dacie [...] grudnia 2015 r. oględziny nieruchomości oraz wykonane wówczas zdjęcia. Teren ten jest ogólnodostępny i parkują tam samochody.

Odnośnie części wywłaszczonej nieruchomości, na której znajduje się obecnie pawilon, organ pierwszej instancji wskazał na możliwość wydzielenia tej działki i wyznaczenia granicy przez ten obiekt budowlany. Wskazał, że na tej części parking nie został zrealizowany. Co prawda nie uzyskano stosownych wyjaśnień potwierdzających rodzaj obiektu (budynek lub inny obiekt) od Prezydenta Miasta B., jak również nie wniosło nic nowego do sprawy przesłuchanie dzierżawcy gruntu na tę okoliczność, jednak – w ocenie Starosty - niezależnie jakiego rodzaju obiektem zabudowana jest nieruchomość, w postępowaniu prowadzonym w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlega ona zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu. Zapisy art. 93 ust. 3b u.g.n. nie mają zastosowania. Organ wskazał na wyrok w sprawie I OSK 3071/14 i wyjaśnił, że posadowienie na przejętej nieruchomości, niezwiązanego z realizacją celu wywłaszczenia budynku czy też obiektu nietrwale z gruntem związanego, nie może przekreślać ochrony interesu stron postępowania zwrotowego. Roszczenie o zwrot nieruchomości ma charakter roszczenia konstytucyjnego i nie może doznawać ograniczeń innych niż wynikające z art. 136 ust. 3 i art. 229 u.g.n. Organ orzekający o zwrocie nieruchomości (bądź jej części) decyzją o zwrocie nieruchomości zatwierdza podział, nie będąc związany regulacją art. 93 ust. 3b u.g.n. Dlatego, z uwagi na ustalony stan prawny i faktyczny nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (stanowi ona część działki oznaczonej [...] o powierzchni 0,2274 ha), dokonany został stosowny podział działki nr [...]. W wyniku opracowanego przez geodetę projektu podziału wydzielona została zbędna na cel wywłaszczenia, przeznaczona do zwrotu działka nr [...] o powierzchni 0,0131 ha. Projekt podziału został sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wpisany do ewidencji zasobu miejskiego pod numerem ewidencyjnym [...].

Organ pierwszej instancji wyjaśnił również zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynikające z art. 136 i art. 137 u.g.n., a także zasady orzekania o zwrocie odszkodowania. Wskazał, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem tych przepisów do obrotu prawnego. Wyjaśnił, że orzeczono o zwrocie odszkodowania proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości, zaś wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi ustalono na podstawie wyników operatu szacunkowego, dowodu wiarygodnego i odpowiadającego przepisom prawa. Wyjaśnił także, że nakłady poniesione przez dzierżawcę, związane z realizacją pawilonu handlowego, nie podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania w prowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazał na treść art. 138 ust. 2 u.g.n. i wygasanie z mocy prawa umów dzierżawy od dnia uzyskania przez decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości przymiotu ostateczności.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina B., która zarzuciła niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Polegają one, zdaniem Gminy, na skoncentrowaniu się wyłącznie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości nr [...] w oderwaniu od całej nieruchomości wywłaszczonej, obejmującej obszar o łącznej pow. 0,2003 ha, a więc bez wnikliwego rozważenia realizacji celu wywłaszczenia na całej nieruchomości. Gmina wywodzi, że Starosta przyjął błędne przesłanki dokonania podziału i wydzielenia obszaru przeznaczonego do zwrotu na podstawie art. 96 ust. 1b u.g.n., skutkujące zwrotem części wywłaszczonej nieruchomości zabudowanej pawilonem handlowym. Tymczasem przepis art. 93 ust. 3b u.g.n. sprzeciwia się zwrotowi, wskutek którego budynek nie zostałby podzielony wzdłuż pionowych płaszczyzn. Wskazała na wyrok w sprawie I OSK 2381/14.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W całości podzielił ustalenia i ocenę prawną przeprowadzone przez Starostę, w tym dotyczące ustalenia, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości, poza obszarem zajętym pod pawilon, doszło do realizacji celu wywłaszczenia, stąd ta część nie może być zwrócona. Co do części pod pawilonem, wskazując na treść art. 136 i art. 137 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż na tej części cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Potwierdzeniem tego jest decyzja z dnia [...] października 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z której uzasadnienia wynika, że na części działki nr [...] zlokalizowany jest ogólnodostępny parking, natomiast pozostały teren jest nieuporządkowany, a na nieuporządkowanej części istnieje możliwość lokalizacji tymczasowego pawilonu handlowego. Nie podzielił Wojewoda zarzutu, iż Starosta skoncentrował się tylko na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Wojewody, przyznanie racji stanowisku skarżącej doprowadziłoby do sytuacji, w której realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości, skutkowałaby automatycznie uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości. Taka wykładnia przepisów przeczyłaby ratio legis art. 137 ust. 2 u.g.n. W przedmiotowej sprawie nabyta na rzecz Skarbu Państwa została m.in. nieruchomość oznaczona dawniej jako działka nr [...]. Na części tej dawnej działki nie zrealizowano celu wywłaszczenia, nieruchomość w tej części jest więc zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi.

Jak również wskazał Wojewoda, organ poszukiwał materiału dowodowego w zakresie budowy na działce nr [...] tymczasowego pawilonu handlowego. Zebrany materiał wskazuje, że wybudowanie na zwracanej działce pawilonu handlowego nie powinno stanowić przeszkody do zwrotu tej części nieruchomości. W opisie technicznym do projektu budowlanego tymczasowego pawilonu handlowego opisano ten obiekt jako "pawilon handlowo- usługowy o konstrukcji drewnianej szkieletowej, nietrwale związany z gruntem". Z uzasadnienia do decyzji z dnia [...] października 1995 r. ustalającej warunki zabudowy wynika z kolei, że pawilon handlowy jako obiekt tymczasowy powinien być rozebrany bez odszkodowania na każde żądanie władz budowlanych. W tej sprawie również geodeta opracował projekt podziału działki nr [...]. Zgodnie z tą opinią z działki nr [...] została wydzielona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i przeznaczona do zwrotu działka nr [...] o powierzchni 0,0131 ha. Projekt został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wpisany do ewidencji zasobu miejskiego. Zdaniem Wojewody, w postępowaniu o zwrot nieruchomości, w przypadku kolizji dwu norm (art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2, i art. 139 u.g.n.) z normą wywiedzioną z art. 93 ust. 3b tej ustawy, z uwagi na cel postępowania zwrotowego, ograniczeń z art. 93 ust. 3b nie stosuje się. Wojewoda wskazał na wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt I OSK 3071/14). Zdaniem Wojewody, sąd w treści uzasadnienia powołując się na poglądy doktryny wskazał, że nawet brak istniejących ścian oddzielenia przeciwpożarowego bądź ścian usytuowanych na całej wysokości budynku od fundamentów do przykrycia dachu, nie czyni niemożliwym podziału budynku. Płaszczyzną podziału może być bowiem nie tylko ściana już istniejąca lecz także ściana w tym celu wykonana. Podział nieruchomości w postępowaniu o zwrot nieruchomości (lub jej części) następuje w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikającego z przepisów niniejszej ustawy (art. 95 pkt 4 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.). Organ przy ustaleniu przesłanek pozytywnych zwrotu, przy braku przesłanek negatywnych zatwierdza podział nieruchomości, na podstawie lex specialis do art. 93 ust. 3b u.g.n. (art. 95 pkt 4 w zw. z art. 96 ust. 1 b u.g.n.). Zdaniem organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy wskazuje, że przesłanki zwrotu zostały w sprawie spełnione. Wniosek został złożony przez uprawnione osoby. Wywłaszczona nieruchomość stanowi własność Gminy B.. Nie zaistniały okoliczności wskazane w art. 229 u.g.n. Na części zwracanej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, którym była budowa parkingu. Został w tym miejscu posadowiony pawilon handlowy, który nie może zostać uznany jako element związany z realizacją celu wywłaszczenia. Wojewoda wskazał również na konstytucyjny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tym kontekście wskazał, że posadowienie na zwracanej działce obiektu tymczasowego, który jak wynika z zebranego materiału dowodowego został opisany w opisie technicznym do projektu budowlanego jako obiekt nietrwale związany z gruntem, który ponadto zgodnie z decyzją z dnia [...] października 1995 r. może być rozebrany na każde żądanie władz budowlanych, nie może pozbawiać wnioskodawców praw do zwrotu tej części nieruchomości, bowiem przepis art. 93 ust. 3b u.g.n., którego naruszenie zarzuca Gmina, nie został wskazany jako jeden z warunków niezbędnych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2019 r. złożyła do sądu administracyjnego Gmina B., która zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz brak dostatecznego uzasadnienia prawnego;

2. naruszenie art. 93, art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 u.g.n. poprzez uznanie, że część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczeniowym.

W uzasadnieniu skargi powtórzono w całości argumentację zawartą w odwołaniu, podkreślając istnienie uzasadnionych wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego oraz interpretacji przepisów prawa, jak też brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do okoliczności kluczowych w sprawie. Zdaniem skarżącej, w postępowaniu ustalono ponad wszelką wątpliwość, iż cel wywłaszczenia (budowa parkingu) został zrealizowany. Natomiast organy nie zrealizowały wytycznych sądu sformułowanych w sprawie II SA/Bk 522/17, bowiem nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowego na okoliczność, czy został zrealizowany parking pod pawilonem. Zdaniem skarżącej, nie uprawniają do jednoznacznych wniosków w tym zakresie zdjęcia lotnicze oraz uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla pawilonu handlowego. Nadal również brak jest wyjaśnienia, czy pawilon jest budynkiem czy obiektem nietrwale związanym z gruntem, zatem nie można stwierdzić, czy w sprawie ma zastosowanie przepis art. 93 ust. 3b u.g.n. Na dzień wydania decyzji nie zgromadzono dokumentacji wskazującej, czym jest pawilon i jak został zbudowany. Zdaniem skarżącej, z opisu technicznego wynika, że obiekt może być trwale związany z gruntem, a zatem może być hipotetycznie uznany za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Także jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie nie uzyskano w wyniku przesłuchania dzierżawcy pawilonu. Skarżąca stanęła na stanowisku, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma zastosowanie art. 93 ust. 3b u.g.n. Powołała wyrok w sprawie I OSK 2381/14.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał własne stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i ponownie wskazał na wyrok NSA w sprawie I OSK 3071/14.

Podczas rozprawy w dniu 21 listopada 2019 r. uczestnik postępowania wskazał, że w jego ocenie pawilon nie jest związany trwale z gruntem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem mimo ponownego rozpoznawania sprawy po wyroku tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 522/17, organy nadal nie wyeliminowały wątpliwości dotyczących charakteru obiektu budowlanego jakim jest pawilon handlowy. Zarzuty skargi w tym zakresie są trafne, a niewyjaśnienie powyższej okoliczności stanowi brak postępowania wyjaśniającego, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy ponownie orzekające w niniejszej sprawie, jak i obecnie wyrokujący sąd, pozostawały związane oceną prawną sformułowaną w postępowaniu sądowym o sygnaturze II SA/Bk 522/17. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W konsekwencji, niezależnie od własnych poglądów organów na sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz niezależnie od orzecznictwa w innych sprawach, jeśli w uzasadnieniu prawomocnego wyroku sądu (niezaskarżonego przez organ) sformułowano określoną ocenę co do sposobu rozumienia i stosowania w konkretnym przypadku przepisów prawa, a także gdy sąd wskazał organom kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości, organ od tej oceny odstąpić nie może. Taki jest sens regulacji art. 153 P.p.s.a.

W sprawie II SA/Bk 522/17 sąd sformułował zaś następującą ocenę prawną:

- pozytywnie ocenił zastosowanie przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n. przez odmowę zwrotu części dawnych działek nr [...] w zakresie obejmującym fragment obecnej działki nr [...] zagospodarowanej asfaltem i ażurowymi płytami betonowymi, za wyjątkiem fragmentu zajętego pod pawilon handlowy (vide s. 10 uzasadnienia wyroku). Sąd wskazał, że o fakcie istnienia parkingu przesądza zgromadzony materiał dowodowy (zapis decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla pawilonu handlowego, oględziny i materiał zdjęciowy), zaś bez znaczenia dla wyniku sprawy w tej części pozostają okoliczności takie jak inwestor parkingu oraz brak dokumentacji budowlanej;

- konsekwencją powyższego były wytyczne sądu odnośnie kierunku wyjaśnienia sprawy (s. 7 uzasadnienia wyroku). Zdaniem bowiem sądu, organy nie zbadały, "czy czasami parking nie był też wybudowany na pozostałej części działki nr [...], na której znajduje się wybudowany dopiero w 1996 r. pawilon handlowy". Jak również organy nie zbadały dokumentacji z postępowania o warunki zabudowy i z uzyskania pozwolenia na budowę odnośnie pawilonu handlowego w kontekście tego, czy obiekt jest fizycznie trwale związany z gruntem w sposób uprawniający do zakwalifikowania go jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. (s. 8 uzasadnienia wyroku). W konsekwencji również za zasadny sąd uznał zarzut naruszenia art. 93 ust. 3b u.g.n., bowiem bez wyjaśnienia czy obiekt jest czy nie jest trwale związany z gruntem nie można wskazać, czy nieruchomość jest zabudowana w taki sposób, że budynek stanowi jej część składową (s. 9 uzasadnienia wyroku);

- sąd sformułował przy tym – powołując wyrok WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 540/12) - ocenę prawną, zgodnie z którą "Jeśli zatem nowa działka ma obejmować część budynku, to należy uznać za dopuszczalny tylko taki podział, gdy jego część zmieniająca właściciela będzie mogła być prawnie wyodrębniona" (s. 9 uzasadnienia wyroku). Końcowo sąd wskazał, że "obiekt, który nie jest na trwałe z gruntem związany (nie jest budynkiem w rozumieniu Prawa budowlanego), nie stanowi przeszkody do wydzielenia nowej działki w ramach zwrotu nieruchomości określonego w art. 136 ust. 3 u.g.n." (s. 10 uzasadnienia wyroku).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, organy wywiązały się z wytycznych jedynie częściowo. Przeprowadziły, zgodnie z zaleceniem sądu, uzupełnienie materiału dowodowego włączając do akt sprawy decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] października 1995 r. oraz pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 1996 r. wraz z dokumentacją projektową – obydwie decyzje dotyczące spornego pawilonu handlowego (k. 213 i 227 akt adm.). Przeanalizowały również zebrany materiał dowodowy uznając, że:

- teren wywłaszczony (obszar dawnych działek nr [...] stanowiący obecnie fragment działki nr [...]) w części został na cel wywłaszczenia zagospodarowany (dotyczy to fragmentu poza obszarem zajętym pod pawilon handlowy) i nie może być zwrócony. To ustalenie jest w zasadzie powtórzeniem ustalenia zaakceptowanego przez sąd w sprawie II SA/Bk 522/17, z tym że organy dodatkowo jeszcze powołały się na fragment uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którym teren poza urządzonym parkingiem jest niezagospodarowany i jest możliwość jego zagospodarowania pod pawilon handlowy (vide k. 227 i 227 verte akt adm.). Oceniły również dodatkowo zdjęcia lotnicze z 1981 r. oraz z 1996 r. (np. s. 8 uzasadnienia decyzji Starosty);

- teren wywłaszczony w części znajdującej się pod pawilonem handlowym nie został zagospodarowany na cel wywłaszczenia, bowiem przed zrealizowaniem na nim pawilonu był to teren niezagospodarowany. To ustalenie organy wyprowadziły również z ww. treści uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy (s. 8 uzasadnienia decyzji Starosty, s. 4 uzasadnienia decyzji Wojewody), przyznając, że zdjęcia lotnicze nie są jednoznaczne w tym względzie, jednak dowód w postaci ww. decyzji należy ocenić jako przesądzający tę okoliczność.

Sąd w sprawie niniejszej ocenia powyższe ustalenia jako prawidłowe, będące wynikiem należytej i starannej analizy znajdującej się w aktach dokumentacji, która jest wystarczająca do ich przyjęcia. Wielokrotnie podejmowane próby uzyskania dodatkowych dokumentów nie powiodły się, zatem organ ocenił materiał, którym dysponował i ocenił go bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że treść decyzji o warunkach zabudowy była - odnośnie okoliczności zrealizowania parkingu bądź nie, pod pawilonem - dowodem wiodącym. Wynika z niej niezagospodarowanie tego terenu przed wykonaniem pawilonu handlowego przy istniejącym zrealizowaniu parkingu na pozostałej części. Zdaniem sądu, ustalenia organów i ocena w tym zakresie nie noszą znamion naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, tj. naruszenia art. 7, 77 § 1 K.p.a., a uzasadnienia spełniają wymagania art. 107 § 3 K.p.a.

Dodać należy, że w stanie prawnym aktualnym na datę wydania zaskarżonej decyzji mamy do czynienia z normatywną definicją przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.), która to definicja nie obowiązywała w dacie wywłaszczeń spornych działek. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., zaś przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w dniu 22 września 2004 r. Zastosowanie tych terminów do wywłaszczeń mających miejsce przed wejściem w życie art. 137 u.g.n. byłoby zastosowaniem prawa wstecz, co jest niedopuszczalne, zwłaszcza że nie obowiązuje szczególny przepis intertemporalny zezwalający na takie stosowanie (vide wyroki z dnia 10 listopada 2017 r., I OSK 1603/17; z dnia 15 lipca 2014 r., I OSK 761/13, CBOSA). Jak wskazał natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11, jak długo "wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji". W sprawie niniejszej powyższe wywody pozostają aktualne. Skoro bowiem ustalono, że część wywłaszczonej nieruchomości została zajęta pod parking, to odnośnie tej części nie wystąpiła sytuacja niezrealizowania celu wywłaszczania, a przy braku możliwości zastosowania art. 136 i art. 137 u.g.n. do realizacji celu wywłaszczenia przed wejściem w życie tych przepisów, nie było konieczne badanie, czy te terminy zostały zachowane. Odmiennie natomiast rzecz się ma odnośnie terenu pod pawilonem handlowym, co do którego ustalono bez naruszenia prawa, że co najmniej w roku 1996 (data powstania pawilonu) na terenie tym nie było urządzonego parkingu. Niewątpliwie również wykonanie pawilonu nie jest realizacją celu wywłaszczenia, którym był parking. W tym zatem fragmencie postępowania mamy do czynienia z trwającym do dnia dzisiejszego niezrealizowaniem celu wywłaszczenia. Taka zaś sytuacja uprawnia do zwrotu jeśli nie występują okoliczności prawne szczególne, wprowadzone przez ustawodawcę, wyłączające zwrot. I właśnie na te okoliczności szczególne wskazał sąd w sprawie II SA/Bk 522/17 jako niezbadane należycie, tj. na przepis art. 93 ust. 3b u.g.n. Jednocześnie sąd sformułował pogląd, że nie można zwrócić budynku (obiektu trwale związanego z gruntem), jeśli nie jest możliwe prawne wyodrębnienie jego części. I w tym zakresie organy nie poczyniły wystarczających ustaleń.

Trafnie w skardze zarzucono, że nadal nie wiadomo jakiego rodzaju obiektem jest pawilon handlowy. Ustalenia i ocena prawna organu pierwszej instancji sprowadzają się do wskazania, że: nie uzyskano odpowiedzi na ten temat od właściciela gruntu czyli Gminy B., nie wyjaśniło wątpliwości przesłuchanie dzierżawcy. Zatem skoro nieruchomość zwracana podlega zwrotowi w stanie w dniu orzeczenia o zwrocie, a NSA w sprawie I OSK 3071/14 wskazał, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako konstytucyjne wyłącza w sprawach o zwrot przepis art. 93 ust. 3b u.g.n. – należy orzec zwrot tym bardziej, że geodeta sporządził projekt podziału. Organ odwoławczy podzielając powyższą ocenę dodał jedynie, że w opisie technicznym do projektu budowlanego wskazano, iż jest to obiekt nietrwale związany z gruntem, a w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że jest to obiekt tymczasowy, mogący być rozebranym na żądanie właściciela.

Sąd w składzie obecnie rozpoznającym sprawę zauważa jednak, że w sprawie II SA/Bk 522/17 zwrócono organom uwagę na konieczność oceny nie tylko słów opisujących pawilon w ww. decyzjach (warunkach zabudowy, pozwoleniu na budowę) jako "tymczasowy" i "nietrwale związany z gruntem". Wskazano bowiem na konieczność uwzględnienia całego opisu technicznego wykonania budynku, a w szczególności sposobu jego osadzenia w gruncie (rysunek do pozwolenia na budowę wskazujący fundamenty i ławy fundamentowe umieszczone na głębokość 1,4 m pod ziemią oraz opis w decyzji o warunkach zabudowy dotyczący wykonania niskiego cokoliku i ułożenia bloczków betonowych, s. 8 uzasadnienia wyroku). Tych elementów decyzji wydanych w procesie budowlanym spornego obiektu w ogóle nie przeanalizowano i nie odniesiono do stanu na gruncie, tj. sposobu wykonania obiektu a nie wyłącznie jego opisu. Tymczasem z uzasadnienia w sprawie II SA/Bk 522/17 wynika, że ma to znaczenie właśnie z uwagi na treść art. 93 ust. 3b u.g.n. Sąd zatem przesądził, że przepis ten ma zastosowanie w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dodatkowo sąd powołał uzasadnienie wyroku w sprawie II SA/Lu 540/12. Orzeczenie to jest dostępne w systemie CBOSA. Wskazano w nim w sposób następujący: "Dokonując jednak zatwierdzenia podziału nieruchomości, której część podlega zwrotowi organ zobowiązany jest stosować uregulowane w u.g.n. zasady dokonywania podziałów. Jedną z nich określa art. 93 ust. 3b u.g.n. stanowiąc, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części". Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis art. 93 ust. 3b u.g.n. sąd w sprawie II SA/Bk 522/17 ocenił jako mający zastosowanie w sprawach zwrotowych.

Co więcej, Wojewoda w ogóle nie dostrzegł treści przesłuchania dzierżawcy (k. 229-230 akt adm.), który wskazał, że "wizualnie jest on (obiekt – przyp. sądu) trwale związany z gruntem, nie ma prześwitów pomiędzy ziemią a pawilonem, wewnątrz jest wylana betonowa posadzka i ułożony gres. Wizualnie pawilon handlowy jest posadowiony na fundamentach. Wewnątrz budynku stoją słupy nośne, które są zabetonowane w ziemi". Z kolei wskazać należy, że podczas rozprawy przed sądem w dniu 21 listopada 2019 r. uczestnik postępowania B. W. wskazał, że w jego ocenie pawilon nie jest trwale związany z gruntem.

Wobec powyższego nadal pozostaje niewyjaśniony charakter spornego pawilonu jako obiektu trwale bądź nietrwale związanego z gruntem. Nie zmienia tej oceny fakt wskazania na możliwość usunięcia pawilonu na żądanie właściciela. Nie przesądza to o jego nietrwałym związaniu z gruntem. Zabrakło w tym względzie wszechstronnej oceny decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o warunkach zabudowy – w całokształcie tych aktów a nie tylko w oderwanych od siebie fragmentach. Zabrakło także oględzin pawilonu, zdjęć faktycznego sposobu jego wykonania, a w razie braku wystarczającej wiedzy po stronie organów – także ewentualnie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, który wypowiedziałby się jednoznacznie co do spornej kwestii trwałości związania z gruntem i możliwości podziału wzdłuż pionowych płaszczyzn. Budzi to wątpliwości tym bardziej, że w aktach sprawy znajdują się wydruki bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie kwestii trwałości związania z gruntem (k. 183-186 akt adm.), a mimo to organy obydwu instancji nie zajęły się tą kwestią w sprawie niniejszej w sposób wszechstronny, mimo zaleceń sądu.

Zauważyć nadto należy, że organy powołały się na wyrok NSA w sprawie I OSK 3071/14, w którym sąd kasacyjny ocenił roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako mające pierwszeństwo przed ograniczeniami wynikającymi z art. 93 ust. 3b u.g.n., natomiast skarżący powołał się na wyrok NSA w sprawie I OSK 2381/14, w którym sąd kasacyjny wyraził pogląd, że w sprawach dotyczących podziału nieruchomości na potrzeby postępowania zwrotowego (art. 95 pkt 4 w związku z art. 96 ust. 1b u.g.n.) znajdują zastosowanie wymogi związane z podziałem budynku wzdłuż pionowych płaszczyzn ścian (podział nieruchomości zabudowanych). Umknęło jednak organom, że pozostawały one w tej kwestii w sprawie niniejszej związane oceną prawną sformułowaną w postępowaniu II SA/Bk 522/17, która dotyczyła możliwości podziału budynku wzdłuż pionowych płaszczyzn i utworzenia, w przypadku ustalenia, że mamy do czynienia z budynkiem, takiej jego części, która mogłaby być prawnie wyodrębniona (s. 9 uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bk 522/17). W pierwszej kolejności zobowiązane były jednak ustalić czy mamy do czynienia z budynkiem. Tego zaniechano, co skutkowało uwzględnieniem skargi z uwagi na naruszenie art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. i w związku z art. 93 ust. 3b u.g.n.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, że zarówno w sprawie I OSK 2381/14 jak i w sprawie I OSK 3071/14 ze stanu faktycznego wynika dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia istnienia trwałego związania obiektu z gruntem. Nie jest ta kwestia zatem zagadnieniem oczywistym i dającym się ustalić wyłącznie na podstawie opisu technicznego obiektu.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy uzupełnią materiał dowodowy w kierunku wskazanym przez sąd w sprawie niniejszej oraz w sprawie II SA/Bk 522/17, a w zależności od dokonanych ustaleń odnośnie charakteru pawilonu handlowego – orzekną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. formułując uzasadnienie decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a., pozostając związane oceną prawną sądu zgodnie z art. 153 P.p.s.a.

Należy na marginesie dodać, że sąd włączył do akt sprawy decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] oraz decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] wydane w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w stosunku do działek sąsiednich wobec działek nr [...] wywłaszczonych w 1981 r. (k. 53-62). Obrazują one chronologicznie sposób dokonywania podziałów działki nr [...], w tym wydzielania na przestrzeni lat działki nr [...].

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej wpis w kwocie 200 zł.