Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1047/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 1 lit. a, pkt. 2 i pkt. 23, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1, i ust. 3, art. 8 pkt. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 257/11 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od M. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Łd 257/11, po rozpoznaniu skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 23, art. 4 ust. 1 i ust.2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i ust. 3, art. 8 pkt 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. 2006, Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia [...] listopada 2010r., nr [...], którą odmówiono M. R. przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci W. R. i D. R. Kolegium wyjaśniło, że w odniesieniu do rodziny M. R. ma zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem żadne z jego dzieci nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Dochód rodziny wnioskodawcy za rok 2009 wyniósł [...] zł., co daje miesięcznie kwotę [...] zł. zaś w przeliczeniu na osobę kwotę [...] zł. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że zostało przekroczone kryterium dochodowe, wynoszące 504 zł. Odpowiadając na zarzuty, podniesione w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że przesłanką warunkującą przyznanie wnioskowanych świadczeń jest uzyskanie w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (w tym przypadku w 2009 r.) przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie w kwocie nieprzekraczającej ustawowego kryterium dochodowego. Wprawdzie w przypadku rodziny M. R. przekroczenie to wynosi [...] zł i jest niższe od najniższego zasiłku rodzinnego, lecz wobec rodziny wnioskodawcy przepis art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zastosowany został już w poprzednim okresie zasiłkowym, co oznacza, że rodzina skarżącego nie spełnia warunków określonych w art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że wobec odwołującego się nie można zastosować § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku stanowiącego o możliwości odliczenia dochodu utraconego po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, bowiem nie można uznać za utratę dochodu faktu zmiany warunków zatrudnienia. Zdaniem Kolegium, utrata zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych związana jest z rozwiązaniem stosunku pracy, nie zaś ze zmianą warunków pracy i płacy.

M. R. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wskazując na trudną sytuację materialną rodziny. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że nie wziął pod uwagę faktu obniżenia mu wynagrodzenia za pracę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał zasadność skargi, wskazując że definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, enumeratywnie wyliczający te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców. Regulacje powyższe, w ocenie Sądu, należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 ustawy. Mając na uwadze, zasadę, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy, Sąd zauważył jednak, że skarżący w złożonym odwołaniu podnosił, iż z dniem [...] lutego 2010r. na podstawie zawartego z pracodawcą porozumienia, zmianie uległy obowiązujące go warunki pracy i płacy. Z tą datą zmniejszył się również uzyskiwany przezeń dochód do kwoty [...] zł miesięcznie netto.

Sąd dalej wywodził, że według art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, "w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny, lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód". W przypadku uzyskania dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. (ust.4a). Normatywna utrata dochodu definiowana jest natomiast w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym należy doń m.in. utrata dochodu spowodowana, utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (lit c). Uzyskanie dochodu oznacza zaś m.in. uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (art.3 pkt 24 lit c) .

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesiono, że jedną z podstawowych zasad wykładni jest zaś to, że wykładni normy prawnej nie można przeprowadzić w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawnego, całej ustawy oraz obowiązujących reguł i wartości systemu prawa. Sąd podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym zastosowanie wyłącznie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej i wykładni celowościowej jest niedopuszczalne. Wprowadzone natomiast w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodów przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę służą przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu. Ustawodawca uzależnił, co do zasady, prawo do pomniejszenia dochodu rodziny od samego faktu utraty dochodu przez któregoś z jej członków - niezależnie od tego, kiedy owa utrata nastąpiła i w jakim terminie nastąpiło ewentualne uzyskanie innego dochodu.

W ocenie Sądu, jako utratę dochodu w rozumieniu art. 5 ust.4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit c oraz odpowiednio jego uzyskanie w myśl art. 5 ust 4a w zw. z art. 3 pkt 24 lit c ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy traktować także zmianę warunków pracy i płacy skutkującą, zmianą uzyskiwanych przez członka rodziny dochodów. Odmienna interpretacja wskazanych wyżej przepisów, według Sądu, stawiałaby w sposób nieuzasadniony w gorszej sytuacji osoby zatrudnione u tego samego pracodawcy lecz na innych (gorszych) warunkach, od osób tracących zatrudnienie i uzyskujących kolejne bez jakiejkolwiek przerwy w zatrudnieniu. Wówczas zaś jedynie zmiana pracodawcy decydowałaby o możliwości traktowania dochodów jako utraconych i odpowiednio - uzyskanych. W tym zakresie, dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię przepisów art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit c i art. 5 ust.4a w zw. z art. 3 ust. 24 lit c ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd uznał za błędną i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Sąd ponadto zalecił aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokonał wyliczenia dochodu rodziny skarżącego, uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, reprezentowane przez radcę prawnego. Powołując się na obie postawy z art.174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art.5 ust.4 w zw. z art.3 pkt 23 lit.c i art.5 ust.4a w zw. z art.3 pkt 24 lit.c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. 2006, Nr 139, poz.992 ze zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu można mówić również w sytuacji zmiany warunków pracy i płacy osoby zatrudnionej, skutkującej zmianą uzyskiwanych przez nią dochodów;

2 ) naruszenie przepisów postępowania :

- art.145 §1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2011 r., wskutek błędnego przyjęcia, że decyzja ta naruszała art. 5 ust.4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit.c i art.5 ust.4a w zw. z art.3 ust.24 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych;

- art.151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona.

Mając na względzie powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. R., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej wywodzono, przytaczając regulacje art. 5 ust.1 i 4 oraz art.3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że błędna jest dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia pojęć " dochód utracony " i "dochód uzyskany". Zwrócono uwagę, że pojęcia te mają charakter definicji legalnych, gdyż znajdują się w słowniczku ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprzez posłużenie się definicją legalną prawodawca nadaje wskazanym słowom ściśle określone znaczenie, zaś w teorii prawa przyjmuje się, że w przypadku istnienia definicji, sformułowanego przez nią znaczenia definiowanego terminu nie wolno przełamywać przy zastosowaniu innych rodzajów wykładni. Zaskarżony wyrok, w ocenie skarżącego organu, został podjęty w oparciu o wykładnię przepisów, która w sposób niedopuszczalny rozszerza zakres stanów faktycznych objętych legalną definicją pojęć " dochód utracony" i "dochód uzyskany". Autor skargi kasacyjnej, powołując się na treść art. 3 pkt 23 i pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwrócił uwagę, że przytoczone w tym przepisie zdarzenia , z którymi ustawodawca wiąże " utratę dochodu" i "uzyskanie dochodu" zaczerpnięte są z katalogu zamkniętego, ściśle określonego, co oznacza niedopuszczalność jego poszerzenia w drodze wykładni.

W skardze kasacyjnej zarzucono zatem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, posługując się wykładnią celowościową, dokonał niedopuszczalnego rozszerzenia katalogu przypadków uznawanych za " utratę dochodu" i " uzyskanie dochodu". Skutkiem takiej wykładni jest wprowadzenie do tego katalogu contra legem stanów faktycznych, których ustawodawca stanowiąc przedmiotowy przepis nie brał pod uwagę, jako mających znaczenie prawne.

Skarżący organ prezentuje w skardze kasacyjnej pogląd, że znaczenie pojęcia "utrata zatrudnienia" i odpowiednio "uzyskanie zatrudnienia" wiąże się z ustaniem lub nawiązaniem stosunku pracy lub podobnego stosunku prawnego ( za wyjątkiem umowy o dzieło). Natomiast zmiana warunków pracy i płacy, jeśli nie towarzyszyło jej ustanie jednej umowy o pracę i nawiązanie kolejnej, nie skutkuje ani utratą, ani też uzyskaniem zatrudnienia, nie może być rozpatrywana w kategoriach utraty lub uzyskania dochodu – w znaczeniu, jakie tym pojęciom nadaje ustawa o świadczeniach rodzinnych.

Niezależnie od powyższej argumentacji autor skargi kasacyjnej nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, jakoby przyjęcie prezentowanej przez organ interpretacji miało skutkować postawieniem w gorszej sytuacji osób zatrudnionych u tego samego pracodawcy lecz na innych ( gorszych) warunkach, od osób tracących zatrudnienie i uzyskujących kolejne, bez jakiejkolwiek przerwy w zatrudnieniu. Sąd stojąc na takim stanowisku błędnie założył, że zmiana warunków pracy i płacy w każdym wypadku będzie mniej korzystna dla pracownika. Ewentualne zmiany dochodu wynikające z modyfikacji warunków płacowych znajdą odzwierciedlenie w dochodzie osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne dopiero w następnym okresie zasiłkowym, zgodnie z regułą wynikającą z art.3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył M. R., wnosząc o jej oddalenie, wskazując na trudną sytuację materialną rodziny i załączając odcinki wynagrodzeń z ostatnich dwóch miesięcy. Skarżący podał, że obniżenie dochodu rodziny nastąpiło od listopada 2009 r., czego nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaś podana przez organ argumentacja dotycząca osób korzystających z urlopu wychowawczego i dłużników alimentacyjnych jego nie dotyczy i nie rozumie w tym zakresie wywodów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.- powoływanej dalej, jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w §2 powołanego przepisu. Oznacza to, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego ogranicza się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie powołuje się na obie podstawy wymienione w art.174 p.p.s.a., czyli oparta jest zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak również podnosi zarzuty naruszenia prawa procesowego. W odniesieniu do podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów na podstawie których proceduje sąd administracyjny tj.art.145 §1 pkt 1 lit.a i art.151 p.p.s.a., wiążąc ich naruszenie z przepisami prawa materialnego, nie zaś z przepisami postępowania sądowego lub procedury administracyjnej. To powoduje, że rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa materialnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie art.5 ust.4 w zw. art.3 pkt 23 lit.c i art.5ust.4a w zw. z art.3 pkt.24 lit.c ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że utratą dochodu jest również zmiana warunków pracy i płacy osoby zatrudnionej skutkująca zmianą uzyskiwanych przez nią dochodów. Zatem w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy wykładni pojęcia " utrata dochodu" , o którym mowa w art.3 pkt 23 lit.c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wskazana ustawa określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Jak wynika z treści art.5 ust.1 wskazanej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art.4ust.2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł., przy czym pojęcie dochodu sprecyzowano w art.3 ust.1. Ustawa przewiduje także sytuację, gdy z powodu utraty dochodu pomniejsza się dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się o utracony dochód.

Ustawodawca zdefiniował w art.3 pkt 23, czym jest utrata dochodu, stanowiąc, iż jest to " utrata dochodu spowodowana: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e)uchylony, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej". Z treści przytoczonego przepisu wynika bezspornie, że wyliczenie to jest wyczerpujące i stanowi katalog zamknięty.

W niniejszej sprawie wymaga rozważenia, czy pod pojęciem utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej mieści się zmiana warunków płacy i pracy spowodowana wypowiedzeniem zmieniającym. Gdy mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą a także wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy zlecenia, umowy o dzieło ( art.3 pkt 22). Odpowiednio zatem utrata zatrudnienia oznacza utratę pracy świadczonej na podstawie umowy o pracę lub innych umów wymienionych w art. 3 pkt 22 ustawy, nie oznacza natomiast zmiany warunków pracy i płacy, polegającej na obniżeniu, czy podwyższeniu wynagrodzenia, przy trwaniu stosunku pracy. Gdy z osobą wnioskującą o przyznanie świadczenia rodzinnego rozwiązany zostanie stosunek pracy lub zostanie rozwiązana inna z umów wymienionych w art.3 pkt 22 ustawy, czyli w sytuacji, gdy osoba ta utraci jedno ze źródeł dochodu mające umocowanie w określonym stosunku prawnym, to wówczas może odliczyć dochód utracony. Analiza przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych: art.3 pkt 22 i pkt 23, art.5 ust.4 nie daje podstaw do uznania, że w przypadku obniżenia wynagrodzenia za pracę przy trwającym stosunku pracy następuje utrata dochodu w rozumieniu art.5 ust.4 w zw. z art.3 pkt 23 lit. c omawianej ustawy.

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, gdy zarzuca Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacji bowiem, gdy treść przepisu prawa według jego brzmienia literalnego nie nasuwa wątpliwości nie ma potrzeby posiłkować się wykładnią systemową czy funkcjonalną w procesie stosowania prawa. W niektórych stanach faktycznych i prawnych, gdy przepis prawa zawiera definicję legalną stosowanie innych rodzajów wykładni może wręcz prowadzić do wniosków sprzecznych z treścią przepisu prawa. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się pierwszeństwo wykładni językowej na pozostałymi rodzajami wykładni tj. systemową i celowościową. Tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego brzmienia przepisu, w szczególności, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego teksu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania lub gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zachodzi, a zastosowanie przez Sąd I instancji wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do rozszerzenia ustawowego katalogu przyczyn "utraty dochodu" . Przy zastosowaniu tego rodzaju wykładni również zmiana warunków pracy i płacy polegająca na podwyższeniu wynagrodzenia prowadziłaby do powiększenia uzyskanego dochodu ( art.5 ust.4a w zw. z art.3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Podnoszony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku- przemawiający za dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią- argument, że literalna wykładnia art.5 ust.4 w zw. z art.3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych stawiałaby w gorszej sytuacji osoby zatrudnione u tego samego pracodawcy lecz na innych ( gorszych) warunkach, od osób tracących zatrudnienie i uzyskujących kolejne bez jakiejkolwiek przerwy w zatrudnieniu, nie jest trafny. Sytuację, na którą wskazuje Sąd I instancji regulował §17ust.2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105, poz.881 ze zm.), którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. P 45/08, publ.OTK-A 2009, Nr 6, poz.88. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że wskazany przepis rozporządzenia wbrew ustawie o świadczeniach rodzinnych wprowadził dodatkową negatywną przesłankę w postaci uzyskania innego dochodu w tym samym roku kalendarzowym, co wyłącza przewidziane art.5 ust.4 pomniejszenie dochodu rodziny o dochód utracony w sytuacji, gdy utrata i uzyskanie innego dochodu następuje w tym samym roku kalendarzowym. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wyrokach zajmował w tej kwestii stanowisko, że uzyskanie innego dochodu w tym samym roku kalendarzowym, w którym nastąpiła utrata dochodu nie wyklucza pomniejszenia dochodu rodziny. Są to jednak rozważania dotyczące sytuacji, gdy nastąpiła utrata zatrudnienia, nie zaś zmiana warunków zatrudnienia. Proponowana przez Sąd I instancji wykładnia prowadziłaby do sytuacji, gdy zmiana warunków zatrudnienia polegająca na podwyższeniu wynagrodzenia skutkowałaby powiększeniem dochodu rodziny o dochód uzyskany. Trzeba też wskazać, że przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia zapadły w odmiennych, niż w niniejszej sprawie stanach faktycznych.

Niezależnie od powyższego należy wspomnieć, że w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1324/07, publ.www.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny zajął w kwestii wykładni pojęcia utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia dość jednoznaczne stanowisko, iż utratę zatrudnienia należy wiązać z rozwiązaniem konkretnego stosunku prawnego. Analogiczne stanowisko przedstawiono także w orzecznictwie wojewódzkich sadów administracyjnych ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2011, sygn. I SA/Wa 17/11, publ. Lex 784502, WSA w Gliwicach z dnia 22 września 2009 r., sygn. IV SA/Gl 85/09, publ. Lex 580312).

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze M. R. o przyznanie świadczeń rodzinnych skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, są one w kontekście powyższych rozważań nieuzasadnione. Okoliczność, że skarżącemu z dniem [...] lutego 2010 r., czyli w roku następującym po roku kalendarzowym stanowiącym podstawę obliczenia dochodu rodziny, obniżono wynagrodzenie nie może być uznana za dochód utracony w rozumieniu art.5 ust.4 w zw. z art.3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast okoliczność obniżenia wynagrodzenia za miesiąc listopad i grudzień 2009 r. została uwzględniona przy obliczaniu dochodu za 2009 r.

Skarżący podniósł w skardze, a także w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż nie rozumie, z jakich powodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytacza przepisy dotyczące dłużników alimentacyjnych. Tytułem wyjaśnienia skarżącemu tej kwestii wskazać należy, że pojęcie dochodu utraconego wprowadzone zostało do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz.U. 2005., Nr 86, poz.732). Mocą art.27 wymienionej ustawy do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wprowadzono zmiany, polegające m.in. na dodaniu w art.3 punktów 23 i 24, określających definicję dochodu utraconego i dochodu uzyskanego. Z kolei w uzasadnieniu projektu wskazanej ustawy ustawodawca stwierdził, iż celem zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest m.in. konieczność ujednolicenia stosowania prawa, co oznacza, jak słusznie zauważa organ w skardze kasacyjnej, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie jakichkolwiek dowolności w zakresie kwalifikowania określonych zdarzeń, jako skutkujących utratą dochodu.

Podsumowując nie może budzić wątpliwości, że organy administracji prawidłowo wyliczyły dochód rodziny M. R., dochodząc w wyniku tych wyliczeń do wniosku, że przekroczone zostało kryterium dochodowe stanowiące ustawowy wymóg przyznania świadczeń rodzinnych. Niewątpliwie rodzina skarżącego jest w trudnej sytuacji materialnej, jednakże decyzja o przyznaniu zasiłku rodzinnego nie jest decyzją uznaniową.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł, jak w wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od M. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek ( trudna sytuacja materialna rodziny), o którym mowa w art.207 §2 p.p.s.a.