Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1947/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska Asesor WSA Iwona Kosińska /spr./ Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówił przyznania A.B. zasiłku celowego na opłacenie zadłużenia za energię elektryczną. Swoje stanowisko organ I instancji uzasadnił własnymi ograniczonymi możliwościami finansowymi oraz koniecznością partycypowania męża odwołującej się w opłatach za mieszkanie.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. B. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu podniosła, że samotnie wychowuje [...] dzieci, jej dochody uległy zmniejszeniu do kwoty [...] zł, natomiast mąż nie ma pracy i środków do życia.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stanęło na stanowisku, że z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, iż A. B. prowadzi gospodarstwo domowe z [...] dzieci. Odwołująca się jest w separacji z mężem na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] października 2000 r. sygn. akt [...]. Pomimo separacji wszyscy zamieszkują w jednym lokalu i w ocenie pracownika socjalnego, przeprowadzającego wywiad, wiele wskazuje na to, że wśród jej członków występują dobre relacje rodzinne. Źródłem utrzymania skarżącej są: zasiłek dla matek samotnie wychowujących dzieci ([...] zł.), zasiłki rodzinne ([...] zł.) oraz dotacja do czynszu ([...] zł.), co daje łączną kwotę dochodu [...]zł. Kryterium dochodowe w oparciu o art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej wynosi zaś w rozpatrywanym przypadku [...] zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego sytuacja życiowa skarżącej jest niewątpliwie trudna i wymaga wsparcia, dlatego też zostały jej przyznane w dniu [...] sierpnia 2005 r. dwa inne zasiłki: stały i okresowy. Organ II instancji stanął na stanowisku, że kwestia odmowy pomocy na spłatę zadłużenia za energię elektryczną znajduje swoje uzasadnienie w ustaleniach pracownika socjalnego, zaś Kolegium podziela pogląd, wyrażony w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym mąż odwołującej się winien także ponosić koszty związane z utrzymaniem mieszkania. Równocześnie organ II instancji, opierając się na treści art. 2 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593, ze zm.), wyjaśnił, że pomoc ta nie może być traktowana jako jedyne źródło dochodu i nie powinna zastępować prawa jednostki do samodzielnego zaspokajania potrzeb oraz prawa do inicjatywy i działania własnymi siłami. W tym przypadku, zdaniem organu, inicjatywa należy do obojga małżonków lub do każdego z osobna, ponieważ tylko wówczas może zaistnieć szansa na samodzielne przezwyciężenie powstałych trudności życiowych. Kolegium powołując się na treść art. 3 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy, zwróciło ponadto uwagę na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka oraz fakt, że pomoc musi być przyznawana z uwzględnieniem potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc ta nie może zaspokoić szerokiego zakresu potrzeb wszystkich zgłaszających się osób. Zatem w tym wypadku organ I instancji zmuszony jest prowadzić bardzo wyważoną politykę rozdziału posiadanych środków finansowych, by objąć pomocą jak największą ilość wnioskodawców.

Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] sierpnia 2005 r.

Decyzja ta stała się podstawą wniesienia przez A. B. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest samotną matką wychowującą [...] dzieci. Przez kilkanaście lat starała się samodzielnie zapewnić rodzinie środki utrzymania. Ze względu na niepełnosprawność własną (na skutek [...]) i syna nie ma obecnie możliwości zarobkowania. Skarżąca przedstawiła swoją trudną sytuację życiową, a zwłaszcza finansową. Zwróciła uwagę, że o dodatkową pomoc wystąpiła incydentalnie, ponieważ jej sytuacja finansowa drastycznie się pogorszyła w związku z oczekiwaniem na ponowne przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jej synowi. Wyjaśniła, że forma wspólnego zamieszkiwania z pozostającym w separacji mężem została określona prawomocnym orzeczeniem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] października 2000 roku sygn. akt [...], a fakt, że nie dochodzi między nimi do awantur nie może mieć wpływu na uprawnienia do otrzymania pomocy społecznej. Równocześnie skarżąca podniosła, że jej zdaniem przyczyną negatywnego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest niechętny stosunek do niej pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, będący wynikiem istniejącego konfliktu między nią a Dyrektorką Ośrodka, w związku z którym toczyło się postępowanie prokuratorskie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.), który stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W szczególności może być on przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Ponadto osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. Zasiłek celowy może być również przyznany w formie biletu kredytowanego.

Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza przywołany art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwianiu sprawy. Orzekając w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego organ ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy).

Analiza akt sprawy daje podstawę do uznania, że organ I instancji uchybił opisanej zasadzie i nie ustalił oraz nie rozważył sytuacji skarżącej w powiązaniu z własnymi możliwościami finansowymi oraz skalą potrzeb i ilością innych osób oczekujących pomocy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz materiału postępowania nie wynikają przesłanki, jakimi kierował się organ I instancji odmawiając skarżącej przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Organ ograniczył się jedynie do podania ogólnej informacji, iż:

- do Ośrodka w ciągu 8 miesięcy 2005 r. wpłynęło 810 podań, na realizację których wydatkowano kwotę w wysokości [...] zł, w tym na dożywanie dzieci i posiłek dla potrzebujących wydatkowano kwotę [...] zł.,

- na świadczenia i pomoc Ośrodek otrzymał w 2005 r. kwotę [...] zł. a więc dotacja miesięczna wyniosła [...] zł.,

- skarżąca pomimo separacji zamieszkuje wraz z dziećmi i mężem w jednym lokalu i w ocenie pracownika socjalnego, przeprowadzającego wywiad, "wiele wskazuje" na to, że wśród jej członków występują dobre relacje rodzinne.

Ponadto zdaniem organu I instancji mąż odwołującej się winien także ponosić koszty związane z utrzymaniem mieszkania, tym bardziej, iż zobowiązany jest do alimentowania dzieci. Nie mając zaś przeciwwskazań do podjęcia zatrudnienia nie może, zdaniem organu I instancji, przerzucać na skarżącą ciężaru utrzymania dzieci i mieszkania.

Dokonując takiej bardzo ogólnej i pobieżnej oceny rozpatrywanej sprawy organ I instancji pominął całkowicie fakt, że:

- mąż, z którym skarżąca jest w separacji na mocy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] października 2000 r. sygn. akt [...], jest bezrobotny i nie posiada żadnych środków finansowych,

- dochody skarżącej w chwili wydawania zaskarżonej decyzji uległy istotnemu ograniczeniu na skutek zakończenia okresu pobierania zasiłku pielęgnacyjnego na syna K.,

- sytuacja skarżącej, która sama ponosi koszty utrzymania i wyżywienie siebie i [...] dzieci, jest obecnie niewątpliwie bardzo trudna,

- w skład niezbędnych wydatków, poza kosztami utrzymania i wyżywienia, wchodzą również koszty leków niezbędnych dla syna oraz samej skarżącej,

- metraż zajmowanego obecnie przez 7 osób mieszkania wynosi [...] m2, zaś fakt wspólnego zamieszkiwania z będącym w separacji mężem wynika z prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] października 2000 r., który w pkt 4 postanowił, że przez czas wspólnego zamieszkiwania strony będą wspólnie korzystały z przedpokoju, kuchni i łazienki.

Rozstrzygnięcie przez organ sprawy mimo niewyjaśnienia powyższych kwestii i bez odniesienia się do nich w decyzji nie pozwala na przyjęcie, że decyzja ta mieści się w granicach uznania administracyjnego. Stawiając zaś skarżącej zarzut dotyczący braku działań mających doprowadzić do współfinansowania przez męża skarżącej kosztów zamieszkiwania i alimentowania wspólnych dzieci, organ nie poczynił żadnych ustaleń w kierunku określenia, czy mąż skarżącej posiada jakiekolwiek źródła utrzymania, czy fakt, że pozostaje bezrobotnym wynika z jego decyzji, czy jest efektem sytuacji na rynku pracy.

Ponadto z informacji zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wynika, że organ z przewidzianej na 2005 r. dotacji [...] zł. w ciągu 8 miesięcy tego roku wydatkował jedynie kwotę w wysokości [...] zł, w tym na dożywanie dzieci i posiłek dla potrzebujących kwotę [...] zł., co stanowiło 43% całej rocznej dotacji. Na pozostałe do końca roku cztery miesiące Ośrodkowi powinna więc pozostać jeszcze do wydatkowania kwota [...] zł, stanowiąca 57% całej rocznej dotacji. Z podanych przez organ danych wynika, że w ciągu 8 miesięcy Ośrodek uzyskał środki finansowe w wysokości [...] zł. (8×[...]=[...]), z których po sfinansowaniu świadczeń w wysokości [...] zł w Ośrodku pozostała jeszcze kwota [...] zł ([...]-[...] =[...]). Oznacza to, że możliwości finansowe Ośrodka nie mogły być w dacie wydawania kwestionowanej decyzji obiektywną podstawą odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Rozstrzygnięcie przez organ sprawy zasiłku celowego powinno opierać się na wnikliwym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a decyzja być wyczerpująco uzasadniona. Zgodnie z art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie stanowi bowiem umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazuje związek pomiędzy tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne nabiera szczególnego znaczenia wówczas, gdy organ administracji publicznej działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Decyzje takie wymagają bowiem szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania, gdyż powinny wskazywać, dlaczego organ dokonał takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia obiektywnych przesłanek odmowy przyznania zasiłku celowego czyni tę decyzję wadliwą w stopniu istotnym, naruszającym przepisy prawa. Organ administracyjny wydając decyzję o charakterze uznaniowym jest zobowiązany nie tylko do zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, ale również do wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. Uznanie administracyjne nie tworzy bowiem dla organu uprawnienia do dowolności co do wydanego rozstrzygnięcia, która jeśli zaistnieje stanowi naruszenie prawa oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości.

Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji naruszając zasady postępowania administracyjnego rozstrzygnął sprawę w sposób, który pozwala na sformułowanie zarzutu naruszenia przez ten organ granic uznania administracyjnego. Wskazane wady decyzji organu I instancji nie zostały zauważone przez organ II instancji. Utrzymując w mocy wadliwą decyzję administracyjną organ II instancji naruszył obowiązujące przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę na fakt, że organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutu skarżącej zawartego w odwołaniu, że niechętny stosunek pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do skarżącej, wynika z istniejącego konfliktu między skarżącą, a Dyrektorką Ośrodka, w którym to sporze toczyło się postępowanie prokuratorskie. Organ II instancji nie przeprowadził w tej kwestii żadnego postępowania, mającego na celu wyjaśnienie, czy zarzuty skarżącej znajdują rzeczywiste podstawy. Ewentualne potwierdzenie podniesionych przez skarżącą okoliczności niewątpliwie powinno być przesłanką rozważenia kwestii konieczności wyłączenia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i podległych mu pracowników od rozstrzygania w sprawach dotyczących decyzji uznaniowych w stosunku do rodziny skarżącej.

Z analizy nadesłanych do Sądu akt administracyjnych sprawy wynika, że w istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku całego postępowania. Brak także dowodów na to, że organ II instancji prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Oznacza to, że kwestie te nie zostały przez organy obu instancji dostatecznie zbadane, choć zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania. Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organy nie wyjaśniły dokładnie sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, przez co nie poczyniły właściwych ustaleń odnośnie braku podstaw do przyznania skarżącej pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 §3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącej w świetle posiadanych środków finansowych oraz celów i zadań pomocy społecznej wynikających z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) oraz rozstrzygnąć kwestię ewentualnego istnienia przesłanek z art. 24 §3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.