Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1614/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 1984 nr 21 poz 97
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 305/07 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w P. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie wyboru Rady Fundacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1629/04

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 12 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 305/07 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyboru Rady Fundacji. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy P., powołując się na przepisy art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst. jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 46 poz. 203 ze zm.) i 1 § 16 ust. 1 Statutu Fundacji [...] w P., uchwalonego uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] Nr [...], powołała do Rady Fundacji [...] w P. na kadencję [...] (do [...]) W. K., A. Ł., W. M., M. M. i J. M., wskazując, iż Rada Fundacji wybierze spośród siebie Przewodniczącego i wiceprzewodniczącego oraz, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia. W dniu [...] został zmieniony przez Radę Fundacji m. in. § 16 statutu. Zgodnie z jego nowym brzmieniem w skład rady Fundacji [...] w P. wchodzi pięć osób skierowanych przez Zarząd Fundacji [...] w W.. Zmiana ta została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego postanowieniem Sądu Rejonowego w K. Wydział Gospodarczy w dniu [...].

W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd w pierwszej kolejności uznał, że zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji. Mając na uwadze to, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy między innymi ochrona zdrowia oraz pomoc społeczna i związane z tym sprawy dotyczące ośrodków i zakładów opiekuńczych, zaskarżona uchwała zaś dotyczy Fundacji powołanej przez Gminę P. właśnie w celu realizacji tych zadań, w ocenie Sądu uzasadnione jest przyjęcie, iż zaskarżona uchwała mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej. W tym miejscu bowiem wskazać należy, iż jeśli chodzi o fundacje ustawodawca zastrzegł w art. 12-14 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach do właściwości sądów powszechnych jedynie sprawy dotyczące badania zgodności działania fundacji z przepisami prawa i statutem oraz celem, w jakim fundacja została ustanowiona. W niniejszej sprawie natomiast przedmiotem zaskarżenia nie jest działanie fundacji, lecz organu gminy.

Skarga została wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 ppsa, a jej wniesienie zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, dlatego też należało rozpoznać ją merytorycznie.

Zgodnie z art. 7 ustawy o fundacjach z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego fundacja uzyskuje osobowość prawną zgodnie zaś z art. 4 fundacja działa na podstawie przepisów ustawy o fundacjach i statutu. W doktrynie przyjmuje się, że statut stanowi źródło prawa (por. komentarz do ustawy o fundacjach H. Cioch, A. Kidyba, Warszawa 2007 str. 40), niewątpliwie zaś jest on podstawowym dokumentem w działaniu fundacji. Wpisy do Krajowego Rejestru Sądowego są jawne i domniemywa się, że są one prawdziwe (art. 8 i 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze sądowym). W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, że w chwili założenia fundacji w pierwotnym brzmieniu Statut przewidywał, że w skład Rady Fundacji wchodzą osoby wybierane przez Radę Gminy w P., natomiast w dniu [...] to jest w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywał wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego statut, który w § 16 przewidywał, iż w skład Rady Fundacji wchodzi pięć osób skierowanych przez Zarząd Fundacji [...] w W.. Zasadą jest, iż wszelkie akty podejmuje się na podstawie obowiązującego w dacie ich wydawania prawa. Ponieważ przepisy statutu nie upoważniały Rady Gminy do podjęcia w dniu [...] uchwały ustalającej skład osobowy Rady Fundacji, uchwała niewątpliwie przepisy tego statutu narusza. Podnoszony w odpowiedzi na skargę zarzut, iż dokonana zmiana statutu jest nieważna, bowiem została dokonana bez zgody założyciela i wbrew statutowi a także ordynacji wyborczej do organów fundacji założonych przez Gminę, w niniejszej sprawie nie może być badany; będzie to objęte kognicją Sądu Rejonowego, do którego Gmina złożyła wniosek w tej sprawie. Dlatego tylko na marginesie wskazać należy, iż uchwalony przez Radę Gminy Statut Fundacji przewidywał jedynie, że zmiany statutu nie mogą dotyczyć podstawowych celów Fundacji i że do dokonywania innych zmian uprawniona jest Rada Fundacji. Wskazano, że jeśli Rada Gminy P. z jakiś powodów uważała, iż niezgodne z prawem było dokonanie w dniu [...] zmiany statutu, powinna była najpierw podjąć działania celem wyeliminowania tej zmiany.

Podejmując zaskarżoną uchwałę organ powołał się także na przepisy art. 5 ustawy o Fundacjach oraz art. 15 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z brzmieniem tego pierwszego fundator ustala statut fundacji, określający jej nazwę i majątek, cele, zasady, formy i zakres działalności fundacji, skład i organizację zarządu, sposób powoływania oraz obowiązki i uprawnienia tego organu i jego członków. Statut może zawierać również inne postanowienia, w szczególności dotyczące prowadzenia przez fundację działalności gospodarczej, dopuszczalności i warunków jej połączenia z inną fundacją zmiany celu lub statutu, a także przewidywać tworzenie obok zarządu innych organów. Jak wynika z powyższego uregulowania przepis ten dotyczy jedynie uchwalenia statutu fundacji przed nabyciem przez nią osobowości prawnej. Z chwilą gdy fundacja zostaje wpisana do rejestru sądowego i uzyskuje osobowość prawną, staje się ona niezależnym od fundatora podmiotem. Fundator wobec niej może mieć tylko takie uprawnienia, jakie zastrzegł dla siebie w statucie. W związku z tym również art. 5 ust. 1 o fundacjach nie dawał organowi uprawnienia do władczego wkraczania w kwestie powołania członków Rady Fundacji. Źródła takiego uprawnienia nie mógł również stanowić art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym. Takim organem jest ona bowiem tylko w sprawach należących do kompetencji jednostek samorządowych. Powołana przez Radę Gminy P. Fundacja stała się samodzielnym podmiotem prawa, nie jednostką pomocniczą gminy, w stosunku do której Rada gminy mogłaby podejmować władcze działania w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego też zaskarżona uchwała narusza nie tylko statut, ale także powołany w jej podstawie prawnej przepis ustawy o samorządzie gminnym. Zatem zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej skoro z naruszeniem aktualnie obowiązującego statutu kieruje do organu fundacji osoby wybrane przez nieuprawniony do tego podmiot. Powołanie dwóch składów tego samego organu Fundacji godzi w porządek prawny.

Skargą kasacyjną z 14 sierpnia 2007 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie art. 65 § 1 kc, art. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach oraz § 16 statutu oraz § 16 pkt 1 aktu notarialnego o ustanowieniu Fundacji Rep. Nr [...]. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.

W uzasadnieniu podniesiono, że Fundacja [...] w P. została powołana do życia uchwałą Nr [...] Rady Gminy w P. z dnia [...] Fundatorem jest Gmina P., która w [...] wniosła wkład założycielski w wys. [...] tys. zł. z budżetu Gminy jak również przekazała w użyczenie na 25 lat obiekt budowlany wartości 4,5 mln. zł. Aby zabezpieczyć interesy majątkowe Gminy, Rada wspomnianą uchwałą zatwierdziła statut fundacji stanowiący załącznik do uchwały, z którego wynikało, że Rada Gminy zastrzegła sobie w § 16 statutu prawo powoływania Rady Fundacji, która miała prawo powoływania Zarządu jako organu wykonawczego. Statut fundacji wyposażał Radę Fundacji w szereg kompetencji tak, że została zachowana funkcja nadzorcza Rady Gminy nad fundacją, którą utworzyła i wyposażyła w majątek. Uchwała Rady Gminy upoważniła Wójta do sporządzenia aktu notarialnego o ustanowieniu fundacji w brzmieniu odpowiadającym statutowi fundacji. Zawarty akt notarialny w § 16 wyraźnie stwierdza, iż organem uprawnionym do powołania Rady Fundacji jest Rada Gminy. Oświadczenie woli fundatora w kwestii Rady Fundacji ma charakter obligatoryjny, gdyż wiąże się z problemem zarządzania fundacją przez właściwe wykorzystanie przekazanych składników majątkowych. Jest rzeczą oczywistą, iż fundator sporządzając statut jak również mając wpływ na treść aktu notarialnego złożył oświadczenie woli art. 65 § 1 kc o określonej treści zawartej w § 16 uchwały i aktu notarialnego. Dokonując prawidłowej wykładni zawartego oświadczenia należy stwierdzić, iż fundator nie wyraziłby zgody na powołanie fundacji, gdyby zapis § 16 statutu brzmiał tak jak po dokonaniu jego zmiany uchwałą Rady Fundacji z dnia [...]. Zmieniony § 16 statutu przyjmuje, iż w skład Rady Fundacji [...] w P. wchodzi 5 osób dożywotnio skierowanych przez Zarząd Fundacji w W.. Gdyby taki zapis statutu zwierała uchwała Rady Gminy byłby on nieważny i powinien zostać uchylony przez organ nadzoru traktując go jako wyprowadzenie mienia gminnego na rzecz osób trzecich i pozbawienia się całkowitej kontroli nad powołaną fundacją. Sąd rozpatrujący sprawę powinien brać pod uwagę wolę fundatora zawartą w akcie fundacyjnym i statucie. Powołana przez niego osoba prawna powinna działać w sposób, jaki sobie wyobrażał fundator. Zapisy § 16 nie zawierały bowiem treści uniemożliwiających działalność fundacji w zmieniających się warunkach. Tymczasem Sąd uwzględniając skargę zdaniem skarżącej dokonał błędnej wykładni cytowanych przepisów w szczególności zaś art. 65 § 1 kc i § 16 statutu i aktu notarialnego, przyjmując, iż Rada Fundacji może w sposób dowolny zmieniać statut fundacji nawet wbrew woli fundatora i wbrew jego żywotnym interesom, w stosunku do fundacji. Gmina nie może wspierać fundacji, gdy nastąpiło jej "wrogie przejęcie" przeciwko Gminie. Fundacja była powołana w określonym celu. Fundusz założycielski został pokryty ze środków budżetu Gminy, a potem wyprowadzenie majątku Gminy poza jej nadzór i kontrolę stanowi naruszenie istotnych postanowień statutu i jako takie nie może korzystać z ochrony prawnej. Mając na względzie podniesione okoliczności wnosimy o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi wniesiono o oddalenie w całości skargi kasacyjnej, ponieważ: 1) skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów natury prawnej i nie odnosi się merytorycznie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 2) Przewodniczący Rady Gminy P. A. K. wnosząc skargę działał bez umocowania Rady Gminy P. (do skargi nie dołączono uchwały Rady Gminy upoważniającej jej Przewodniczącego do wniesienia skargi); 3) z treści skargi nie wynika, aby została ona sporządzona przez radcę prawnego lub adwokata (z treści doręczonego odpisu nie wynika aby do skargi dołączono stosowne pełnomocnictwo dla radcy prawnego). W kolejnym piśmie procesowym wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Zarzut naruszenia art. 65 § 1 kc jest oczywiście bezzasadny, ponieważ przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach został błędnie postawiony. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. A zatem koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest także sprecyzowanie, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doszło i na czym ono polegało. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty pogwałcenia przepisów prawa materialnego lub prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i odsyłanie do pism procesowych zawartych w aktach sprawy. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z 15 marca 2004 r., FSK 258/04 (Prz.Podat. 2004, nr 7, poz. 53) podkreślono, że autor skargi ma obowiązek przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je. Autor skargi ma wskazać, jaki konkretny przepis prawa materialnego został naruszony przez orzekający sąd i na czym – jego zdaniem – polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd. Sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. W szczególności nie może się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub, że naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując taki zarzut, należy określić przez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Przy tym, jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych) – por. np. art. 16 ustawy z 5 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654 ze zm.), określający wydatki niestanowiące kosztów uzyskania przychodów – to trzeba wyraźnie zaznaczyć, która z tych norm została naruszona. Ogólnikowe powołanie się na taki artykuł stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. Przepis art. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach jest właśnie takim, który zawiera kilka norm prawnych (został podzielony na 6 ustępów). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, który z nich został naruszony przez Sąd I instancji, uniemożliwiając tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustalenie granic zaskarżenia. Z tego powodu i ten zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzutu naruszenia § 16 statutu również nie można uznać za mający usprawiedliwione podstawy, ponieważ – co dowodnie wykazał Sąd I instancji – w dniu 19 lutego 2007 r. to jest w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywał wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego statut, który w § 16 przewidywał, iż w skład Rady Fundacji wchodzi pięć osób skierowanych przez Zarząd Fundacji [...] w W..

Z kolei zarzut naruszenia § 16 pkt 1aktu notarialnego o ustanowieniu Fundacji Rep. Nr [...] jest delikatnie rzecz ujmując nieporozumieniem. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z samej swej istoty uzgodnione przez strony postanowienia dotyczące łączącego jej stosunku prawnego, zawarte w akcie notarialnym nie są przepisami prawa w rozumieniu art. 174 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.