Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1218/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011r. sprawy ze skargi Ireny D. – B. na decyzję SKO we W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Uwzględniając wniosek I. D. Burmistrz C. decyzją z dnia [..] nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie utwardzonej nawierzchni o powierzchni około 80 m2 na należącej do niej zabudowanej budynkiem mieszkalno-pensjonatowym działce nr [...] położonej przy ul. K. w C., z przeznaczeniem na miejsca postojowe dla samochodów osobowych.

Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przeprowadzoną na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz uzyskaniem postanowień uzgadniających Zarządu Dróg Powiatowych w A., Okręgowego Urzędu Górniczego w P., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Ministra Zdrowia.

W związku z położeniem działki nr [...] w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej wymienionej w statucie uzdrowiska Ciechocinek przyjętym uchwałą nr XVIII/190/08 Rady Miejskiej Ciechocinka z dnia 3 listopada 2008 r. (Dz. Urzęd. Woj. Kuj. – Pom. z 2008r., Nr 158, poz. 2459), zamieszczono w decyzji, uwzględniając stanowisko uzgadniające Ministra Zdrowia, m.in. warunek prowadzenia inwestycji zgodnie z ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.) oraz statutem uzdrowiska C. i zachowania istniejących terenów zieleni na powierzchni działki (pkt. 2.2.3. decyzji).

Z akt sprawy wynika, że wystąpienie przez I. D. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nastąpiło w wykonaniu nałożonego na nią przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w ramach postępowania legalizacyjnego, obowiązku dostarczenia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (miejsca postojowe poprzez wyłożenie kostką brukową zostały już wykonane, bez wymaganego zgłoszenia).

Od powyższej decyzji odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. właściciele przyległej działki nr [...] I. i L. K., wnosząc o jej uchylenie.

Odwołujący się podnieśli, że ze względu na to, iż teren objęty decyzją znajduje się w ustalonej statusem uzdrowiska C. Strefie "B" ochrony uzdrowiskowej, ma w sprawie zastosowanie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.), wprowadzający obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie do 2 lat od dnia uzyskania przez gminę statusu uzdrowiska, w związku z czym, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji zobowiązany był zawiesić postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji do czasu uchwalania planu. Według nich art. 38 ust. 2 wymienionej ustawy dotyczy również uzdrowisk istniejących przed wejściem jej w życie, do których należy C.

Nadto odwołujący się wskazali, że przedmiotem kwestionowanej decyzji jest utwardzenie terenu, podczas gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie nielegalnej budowy miejsc postojowych, dla którego potrzeb decyzja ta została wydana.

Poza tym zarzucili, że decyzja mogła być wydana dla ustalenia lokalizacji inwestycji zamierzonej, a nie już zrealizowanej, w związku z czym postępowanie z wniosku I. D. winno być umorzone jako bezprzedmiotowe.

Pozostałe wymienione w odwołaniu uchybienia to: niezgodne z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określenie analizowanego obszaru, brak odniesienia się w przeprowadzonej analizie do ustalonego w statucie uzdrowiska wskaźnika terenów zielonych – nie mniej niż 55% obszaru strefy, niezgodnie ze stanem faktycznym przyjęcie dostępu do drogi publicznej (istniejący zjazd jest nielegalny) oraz odstąpienie od określenia w decyzji wskaźnika intensywności zabudowy w sytuacji ustalenia w statucie minimalnego procenta powierzchni terenów zielonych.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO podzielając stanowisko I. i Z. K., że w świetle treści art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. oraz art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istniał obowiązek zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy zainicjowanego wnioskiem I. D., stwierdziło iż okoliczność ta uszła uwadze Burmistrza C. i nie była przedmiotem jego rozważań, a pogląd wyrażony w piśmie przekazującym odwołanie, że przepis art. 38 ust. 2 ustawy z 28 lipca 2005 r. odnosi się tylko do uzdrowisk powstałych po wejściu w życie tej ustawy jest nietrafny, zaś wobec tego, że uchybienie przezeń wymienionemu obowiązkowi miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, zachodzi konieczność uwzględnienia wniosku odwołujących się.

Organ I instancji nie wyjaśnił również rozbieżności w zakresie numeracji działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (nr [...]) i numeru działki, której dotyczy postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej (nr [...]), która to rozbieżność może wskazywać, że chodzi tu o dwie różne nieruchomości.

Uznając za zbędne w świetle powyższych okoliczności odniesienie się do pozostałych zarzutów odwołania SKO, powołując się na art. 49 b ustawy Prawo budowlane, jednocześnie stwierdziło, że w realiach rozpatrywanej sprawy, zważywszy na toczące się przed organem nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne, istnieje możliwość ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej.

I. D. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza C. Skarżąca zarzuciła, że nie doręczając jej odpisu wniesionego odwołania, a tym samym uniemożliwiając jej ustosunkowanie się do jego treści, dopuszczono się uchybienia proceduralnego.

Nadto SKO błędnie przyjęło, że ustalenie warunków zabudowy dotyczy urządzenia parkingu samochodowego, który stanowi miejsce do parkowania powyżej 20 samochodów, w związku z którym pobierane są opłaty, podczas gdy odnosi się ono do jej podwórka, na którym mogą zmieścić się tylko 3-4 samochody właściciela posesji.

Według skarżącej prace polegające na skuciu posadzki betonowej w miejscu likwidacji trzech otworów szamba i położeniu trylinki, stanowiące w istocie remont podwórka, nie wymagały zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, gdyż takie stanowisko zajął organ nadzoru budowlanego w sprawie utwardzenia terenu działki I. i Z. K. w załączonym piśmie z dnia 19 sierpnia 2010 r., a poza tym o braku konieczności zgłoszenia o przystąpieniu do powyższych robót poinformowano ją w Urzędzie Miasta C. zanim remont podwórka rozpoczęła.

Skarżąca przy tym wyjaśniła, że budynek zrealizowany w 1996 r. na podstawie pozwolenia na budowę zajmuje 67 % powierzchni działki, w związku z czym nie ma możliwości zastosowania się obecnie do wymogu zachowania 55% powierzchni zielonej działki.

Zwróciła też uwagę, że każda wydana na jej wniosek decyzja zaskarżana jest przez sąsiadów, którzy absorbują zbędnie urzędników, a jej zawiadomienia kierowane do PINB dotyczące wykonanych przez nich robót nie spotykają się z właściwą reakcją. Dodatkowo podniosła, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został pozytywnie zaopiniowany przez kompetentne organy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nadto wywodząc, że organ I instancji poinformował skarżącą o wniesionym odwołaniu i nie było przeszkód, by zapoznała się z jego treścią, zaś w związku z twierdzeniem skarżącej, że inwestycja nie wymaga żadnych zezwoleń wskazując, iż postępowanie w spornej sprawie wszczęto na jej wniosek związany z obowiązkiem nałożonym postanowieniem PINB z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że kontrola ta sprowadza się do oceny, czy wydając decyzję organ nie naruszył prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu wpływającym na jej treść. W postępowaniu sądowym nie mogą być zatem brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej.

Poza tym, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd nie będąc przy ocenie legalności co do zasady związany granicami skargi, to jest mając obowiązek wykraczania poza podnoszone w skardze zarzuty i reagowania na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kontrolowanej decyzji, jest jednak związany granicami sprawy. Granice zaś sprawy w zakresie orzekania wyznacza, jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, jej przedmiot, przez który należy rozumieć treść określonych praw i obowiązków oraz ich podstawę faktyczną i prawną.

Oznacza to, że rozpoznając skargę sąd nie może wykraczać swoimi ocenami prawnymi przez granice sprawy określone prze przedmiot zaskarżonej konkretnej decyzji.

Ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest decyzja kasacyjna organu II instancji wydana w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci utwardzenia nawierzchni części działki skarżącej, jako nie mieszczące się w granicach sprawy poza oceną Sądu pozostały rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego podjęte w ramach postępowania zmierzającego do legalizacji popełnionej przez skarżącą samowoli budowlanej.

Wniesiona skarga w zakresie, w jakim Sąd władny był ją rozpoznać, nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zadanie polegające na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej jest na terenie gminy realizowane przede wszystkim poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym – obok ustalenia przeznaczenia terenów – określa się sposób ich zagospodarowania i zabudowy. Z uwagi na fakultatywny co do zasady charakter planowania przestrzennego, w sytuacji braku planu i potrzeby dokonania zmiany sposobu zagospodarowania terenu, wskazana wyżej ustawa przewiduje w art. 59 w określonych w nim przypadkach wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Ustęp 1 tego artykułu zawiera podstawę prawną dla tego rodzaju decyzji m.in. w razie zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Z kolei w ustępie 2 unormowano decyzyjną zmianę zagospodarowania terenu nie wymagającą pozwolenia na budowę z wyłączeniem tymczasowej jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku.

Prawidłowa interpretacja art. 59 ust. 1 i 2 uzasadnia przyjęcie, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu nawet wówczas, gdy nie wymagają one pozwolenia czy też zgłoszenia, a wyjątek stanowi tymczasowe zagospodarowanie terenu.

Ze względu na to, że ustawy o planowaniu przestrzennym i prawo budowlane normują kwestie wiążące się tym samym z procesem inwestycyjnym, definicje pojęć zamieszczone w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) mają zastosowanie także na gruncie omawianej regulacji.

W świetle art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Jakkolwiek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. kwalifikując utwardzenie kostką brukową nawierzchni części działki skarżącej w postanowieniach z dnia [...] –nakładającym obowiązek m.in. dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy (w aktach administracyjnych) i dnia [...] – zwieszającym postępowanie legalizacyjne do czasu wydania wymienionej decyzji (zał. do skargi) do przepisu art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane uznał tym samym, iż skarżąca zrealizowała miejsca postojowe dla samochodów osobowych i tak też w decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy, wbrew zarzutowi I. i Z. K., określono przedmiot inwestycji (vide pkt 1.1.2. sentencji), zaś w skardze skarżąca podnosi, że wykonane przez nią prace polegały wyłącznie na remoncie podwórka poprzez ułożenie nawierzchni z trylinki, to w obydwu przypadkach mamy do czynienia z robotami budowlanymi, co wynika zarówno z wymienionego wyżej art. 29 ust. 1 pkt 10 ("budowa" miejsc postojowych), jak i art. 29 ust. 2 pkt 5 ("roboty budowlane" polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych) i to wymagającymi zgłoszenia przed przystąpieniem do ich wykonania (art. 30 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego).

Jednocześnie stwierdzić należy, że jeżeli skarżąca po usunięciu płyt betonowych, czy też posadzki betonowej z miejsc, gdzie wcześniej znajdowały się otwory zlikwidowanego szamba, położyła na całej szerokości działki w części przyległej do ulicy Jagiełły (jak wynika z załączonego do wniosku z dnia 28 lipca 2009 r. szkicu sytuacyjnego) na powierzchni 60 m2 (według wniosku), czy też 80m2 (według decyzji o warunkach zabudowy), kostkę brukową (trylinka), to niewątpliwie dokonała zmiany zagospodarowania części terenu działki.

Tym samym spełnione zostały określone w art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki do ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w następstwie przeprowadzonego na wniosek skarżącej postępowania.

W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo dla powyższych robót użył określenia budowa. Remont bowiem, na który powołuje się skarżąca, to w myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie stanowiących bieżącej konserwacji. Inaczej mówiąc remont polega na wykonaniu robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, by nie uległ on pogorszeniu z powodu eksploatacji. Tak więc za remont nie mogą być uznane roboty, w wyniku których powstają nowe elementy i to na większej niż dotąd powierzchni, jak to w niniejszym przypadku miało miejsce (vide wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r. II OSK 636/05).

Sąd podziela zajęte przez SKO we W. w zaskarżonej decyzji, w związku z podniesionym w odwołaniu od decyzji I instancji zarzutem (wg odwołujących się warunki zabudowy mogą dotyczyć tylko przyszłej inwestycji), stanowisko, że okoliczność zrealizowania inwestycji w ramach samowoli budowlanej nie mogła stanowić w rozpatrywanej sprawie przeszkody do wydania w następstwie wniosku I. D. decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla utwardzenia nawierzchni działki, bowiem z art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane wprost wynika uprawnienie organu nadzoru budowlanego do żądania, w ramach postępowania legalizacyjnego, od sprawcy samowoli budowlanej przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w razie braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uprawnienie tegoż sprawcy do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wydanie takiej decyzji (pozytywnej lub negatywnej), przy czym orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem sygn. P 46/08 z dnia 21 września 2009 r. o sprzeczności z Konstytucją RP powyższego przepisu w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" spowodowało, iż omawiana decyzja może być doręczona organowi także po wszczęciu postępowania – w jego toku przed upływem wskazanego w art. 49 b ust. 2 terminu. Nie bez znaczenia jest również, że w ww. wyroku sygn. P46/08 Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność uwzględnienia jego rezultatów także w sprawach zakończonych i będących w toku.

Nadmienić należy, że już wcześniej na tle poprzedniego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, którego konsekwencją była nowelizacja w analogicznej części art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do postępowań legalizujących wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia, w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych w ramach kontroli legalności decyzji o rozbiórce, stosując wykładnię systemową i celowościową zamiast wykładni gramatycznej, dopuszczano możliwość wylegitymowania się przez sprawcę realizacji obiektu z pominięciem procedury zgłoszenia decyzją o warunkach zabudowy już w toku postępowania legalizacyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem przez Burmistrza C. decyzji przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym na kopii mapy w skali 1:500. Widniejące na załączniku graficznym do decyzji granice analizowanego obszaru, w ocenie Sądu, zakreślono w wymaganej w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nr 339/11 (tj. od ul. Kolejowej, gdyż front działki to jej część przyległa do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 rozporządzenia).

Ze względu na to, że działka skarżącej zabudowana jest od 1996 r. i to na powierzchni przekraczającej 55% jej obszaru, słusznie w decyzji pierwszoinstancyjnej zamieszczono zapisy (w ślad za wnioskami analizy) o ustaleniu wskaźnika intensywności zabudowy na dotychczasowym poziomie oraz konieczności zachowania istniejącego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (wymóg ustalenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w całym obszarze działki wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy – Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

Natomiast przewidziany w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.) minimalny 55% wskaźnik procentowy terenów zielonych, podobnie jak z przyjęty w obowiązującym statucie uzdrowiska C. (Dz. Urzęd. Woj. Kuj. – Pom. z 2008 r., Nr 158, poz. 2459) dla strefy B, w której położona jest działka skarżącej, wskaźnik 80,7% odnoszą się do obszaru całej strefy, a nie poszczególnych nieruchomości.

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy może dotyczyć tylko nieruchomości mającej dostęp do drogi publicznej. Załącznik graficzny do decyzji organu I instancji wskazuje na istniejący wjazd na działkę od strony ulicy K. i takie też stwierdzenie zawiera przeprowadzona analiza, co oznacza spełnienie powyższego warunku. Poza tym działka przylega do ulicy W. Zgodnie z art. 2 pkt 14 wymienionej ustawy dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do takiej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub nawet przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W świetle art. 138 § 1 kpa zasadą jest, iż organ odwoławczy załatwia sprawę merytorycznie. Wyjątkiem od tej zasady jest unormowanie zawarte w § 2 art. 138 przewidujące przekazanie decyzją kasacyjną sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jakkolwiek w powyższymi przepisie ograniczono możliwość wydania tego rodzaju decyzji do sytuacji, w których dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części to należy przyjąć, iż dotyczy on także wypadków, gdy postępowanie administracyjne (pierwszoinstancyjne) przeprowadzone zostało (w całości lub znacznej części) z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, wobec czego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa.

W ocenie Sądu tego rodzaju sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. mogło we własnym zakresie wyjaśnić kwestię rozbieżności co do numeracji działki skarżącej (np. zwracając się o wypowiedzenie się w tej mierze przez skarżącą), to zastosowanie przezeń art. 138 § 2 kpa uzasadnione było rażącym naruszeniem przez Burmistrza C. przepisów proceduralnych - art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.).

Stosownie do art. 62 ust. 2 wymienionej ustawy z dnia 27 marca 2003 r., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.

Obowiązek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru, wyłącza zatem w istocie możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonej na takim obszarze. Podkreślić należy, że powyższy przepis był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 22 marca 2005 r. sygn. K 22/2004 stwierdził, iż niej jest on niezgodny z Konstytucją RP.

Z kolei zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu. Zaznaczyć trzeba, że upływ zakreślonego w art. 38 ust. 2 terminu dwuletniego nie dezaktualizuje nałożonego przez ustawodawcę na gminę obowiązku uchwalenia planu, ani nie wyłącza przewidzianego w art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy.

Ze względu na to, że w myśl przepisu przejściowego art. 59 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu niniejszej ustawy, Gmina Miejska C., posiadająca wcześniej status uzdrowiska, jest uzdrowiskiem w rozumieniu ww. obecnie obowiązującej ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., w związku z czym art. 38 ust. 2 z wynikającym z niego obowiązkiem ma na jej terenie charakter wiążący. Tak też powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide m.in. wyroki NSA z dnia 7 lipca 2010 r. II OSK 1073/09 i dnia 4 lutego 2009 r. II OSK 94/08, WSA w Krakowie z dnia 28 września 2009 r. II SA/Kr 1022/09, WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r. IV SA/Wa 559/10 i WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2010 r. II SA/Gd 340/10 - dostępne w Internecie). Nie można przy tym pominąć okoliczności, że brzmienie art. 38 ust. 2 ustawy nie wskazuje na jakiekolwiek zróżnicowanie gmin uzdrowiskowych w zależności od tego kiedy uzyskały status. Bezspornym jest, że w świetle statutu uzdrowiska C. przyjętego uchwałą nr XVIII/190/08 Rady Miejskiej Ciechocinka z dnia 3 listopada 2008 r. działka skarżącej, której dotyczy decyzja ustalająca warunki zabudowy, położona jest w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej oraz, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wszczęto i prowadzono pod rządem ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., wobec czego jej art. 38 ust. 2 miał w rozpatrywanej sprawie pełne zastosowanie.

Z uwagi na to, że gmina miejska C. nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonana interpretacja wymienionych wyżej przepisów ustaw uzdrowiskowej oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalająca na podjęcie przez organ I instancji innego rozstrzygnięcia aniżeli zawieszającego postępowanie zainicjowanie wnioskiem skarżącej z dnia 28 lipca 2009 r., wskazuje na trafność stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego skutkującego uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, co w konsekwencji uzasadnia oddalenie przez Sąd wniesionej skargi w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Jakkolwiek obowiązek zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. bez określenia przez ustawodawcę maksymalnego okresu przez jaki postępowanie może być zawieszone i bez wprowadzenia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy na zasadach ogólnych w przypadku nieuchwalenia planu w określonym terminie stanowi znaczne ograniczenie uprawnień skarżącej jako właścicielki działki nr [...], to jednak ma ona możliwość zmiany zaistniałej sytuacji poprzez wniesienie w trybie art. 101a w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) do sądu administracyjnego skargi w związku z niewykonaniem przez Radę Miasta C. w zakreślonym przez ustawodawcę terminie obowiązku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego (patrz też wyrok WSA w Krakowie z 5 marca 2010 r. dostępny w Internecie). Nadto przypisy Kodeksu cywilnego uprawniają do dochodzenia odszkodowania od organu i samorządu za szkody wyrządzone przez niewydanie aktu normatywnego (a do nich należy będący aktem prawa miejscowego plan zagospodarowania), którego obowiązek wydania statuuje przepis prawa.

Końcowo nadmienić należy, że wbrew zarzutowi skarżącej, w razie wniesienia odwołania, na organie ciąży tylko obowiązek powiadomienia o tym fakcie stron postępowania, a nie doręczania im odpisu odwołania, co wyraźnie wynika z art. 131 kpa, zaś do negowania nałożonego obowiązku dostarczania decyzji o warunkach zabudowy uprawniona była skarżąca w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego.

Z przedstawionych wyżej względów orzeczono, jak w sentencji.