Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 938/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.16, art.145 par.1, art.147-151, art.146
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...]r. znak [...] Prezydent Miasta C. na wniosek inwestorów N. i W. K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na części działki nr 1 k.m. [...], położonej w C. przy ul. [...], polegającej na: rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego, zlokalizowanego w granicy z działką nr 2 wraz ze zmianą sposobu użytkowania na dom przyjęć okolicznościowych oraz lokal mieszkalny.

Wnioskiem z dnia [...]r. N. i W. K. wystąpili o zmianę decyzji o warunkach zabudowy poprzez usunięcie zapisu; "oraz lokal mieszkalny".

Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. odmówił zmiany decyzji o warunkach zabudowy, wskazując na brak w obszarze analizowanym zabudowy o samodzielnej funkcji usługowej.

W dniu [...]r. K. S. złożył do Urzędu Miasta C. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] r. nr [...], wskazując jako podstawę swojego żądania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że organ bezzasadnie ograniczył krąg stron postępowania do właścicieli nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Ponadto zarzucił, że organ zaniechał ustalenia zakresu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, tym samym jako właściciel działki nr 3 (ul. [...]) pozbawiony został możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Wyjaśnił również, że jego działka położona jest po przeciwnej stronie ulicy w stosunku do nieruchomości na której realizowana jest inwestycja. W jego ocenie organ administracji wydając w przedmiotowej sprawie decyzję ustalającą warunki zabudowy, naruszył art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie uwzględnił okoliczności, że domu weselnego nie można pogodzić z istniejącą w bezpośrednim sąsiedztwie zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Powołał się przy tym na decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla podobnej inwestycji, która miała powstać przy ul. [...] na działkach nr: 4, 5 i 6.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta C. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...]r. znak [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...]r. znak [...]. Po rozpoznaniu wniesionego przez K. S. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją ostateczną z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W wyniku wniesionej przez K. S. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 lipca 2013r. sygn. akt II SA/Gl 504/13 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie sąd wskazał, że osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art.140 k.c. i art. 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności Dotyczy to w szczególności postępowania ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji, której oddziaływanie na tereny sąsiednie może odpowiadać przesłankom z art. 144 k.c. i zakłócać ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Ponieważ inwestycja planowana jest wśród zabudowy mieszkaniowej, a nieruchomość skarżącego oddzielona jest od terenu inwestycji tylko ulicą o szerokości 10m, to ze względu na specyficzny charakter przedsięwzięcia, zdaniem sądu uznać należało, iż możliwe jest jej oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomość skarżącego. Tym samym w ocenie sądu miał on interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji domu przyjęć okolicznościowych.

Uwzględniając wytyczne sądu decyzją nr [...] z dnia [...]r. znak [...] Prezydent Miasta C. uchylił decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...]r. znak [...] oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego, wraz ze zmianą sposobu użytkowania na dom przyjęć okolicznościowych oraz na lokal mieszkalny, przewidzianej do realizacji na części działki nr 1 k.m. [...] położonej w C. przy ul. [...].

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się inwestorzy N. i W. K., których pełnomocnik wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., które decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium bowiem nie podzieliło stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji organu I instancji, iż dom przyjęć okolicznościowych (dom weselny) nie stanowi kontynuacji funkcji dla obszaru, gdzie występuje zabudowa mieszkaniowo-usługowa obok dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez K. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014r. o sygn. akt II SA/Gl 916/14 skargę oddalił.

Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...]r. znak [...] uchylił własną decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] r. znak [...] oraz ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego, zlokalizowanego w granicy z działką nr 2 wraz ze zmianą sposobu użytkowania na dom przyjęć okolicznościowych, w tym na dom weselny oraz na lokal mieszkalny, przewidzianej do realizacji na części działki nr 1 k.m. [...], położonej w C. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że w obszarze analizowanym występują działki o funkcji usługowo-mieszkaniowej. Jednocześnie w celu zobrazowania istniejącego zagospodarowania i cech zabudowy konieczne było przeanalizowanie funkcji usługowej wzdłuż całej ulicy [...]. Organ wskazał również, że działalność polegająca na organizacji przyjęć okolicznościowych nie jest sprzeczna z funkcją mieszkaniową. Odnosząc się do kwestii odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla identycznej inwestycji przy tej samej ulicy organ wskazał, że w tamtej sprawie wniosek dotyczył działalności wyłącznie o charakterze usługowym bez funkcji mieszkalnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. S. zarzucając naruszenie:

- art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji bez uzyskania stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasady zachowania ładu przestrzennego, która wymaga aby nowa zabudowa odpowiadała charakterystyce urbanistycznej działki zabudowanej w sąsiedztwie. Taką tezę odwołujący wywiódł z decyzji nr [...] Prezydenta Miasta C. znak [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (gabinety lekarskie i dom weselny) przy ul. [...]. Zauważył jednocześnie, że powierzchnia planowanego budynku w części usługowej ([...]) to 400 m2, a funkcja mieszkaniowej to tylko 50 m2. W jego ocenie świadczy to o tym, że jest to zabudowa usługowo – mieszkaniowa, natomiast w rzeczywistości ma to być budynek wykorzystywany jedynie w celach usługowy, na co wskazuje wniosek inwestora o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy, poprzez wykreślenie zapisu o jego przeznaczeniu w części na lokal mieszkalny. Zdaniem odwołującego, z racji przeważającej na analizowanym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, możliwym było ulokowanie na działce inwestorów zabudowy mieszkaniowo-usługowej z opcją usługi niekolidującej z funkcją podstawową tj. mieszkaniową. Stwierdził również, że zaprojektowanie budynku w taki sposób, aby poziom hałasu nie wpływał negatywnie na poziom życia ludzi zamieszkujących obok, jest niemożliwy;

- § 3 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Przede wszystkim działka której dotyczy postępowanie winna znajdować się w centrum owego obszaru. Ponadto jego rozszerzenie ponad wymiar minimalny, winno być uzasadnione przez organ i służyć ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Takie działania nie mogą natomiast służyć poszukiwaniu funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić lokalizację projektowanej zabudowy. Wykluczone jest więc lokowanie usług uciążliwych w zwartej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem odwołującego naruszono również § 4 w/w rozporządzenia, gdyż w decyzji wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, podczas gdy wspomniany przepis prawa mówi o linii zabudowy. Gdy ta pierwsza (nieprzekraczalna linia zabudowy) nie wymaga lokowania nowej zabudowy wzdłuż owej linii, to wskazana w § 4 rozporządzenia linia już tak;

- art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, poprzez zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach Prezydenta Miasta C. wydanych w takich samych stanach faktycznych oraz ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej, jednak bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany;

- art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w tym przepisie;

- art. 7 i art. 10 k.p.a., co uniemożliwiło ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego i tych faktów prawotwórczych, które warunkują wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, a także pozbawiło odwołującego możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Mianowicie strony nie zostały powiadomione o czynności procesowej, jaką była wizja w terenie m.in. w oparciu o którą dokonano charakterystyki zagospodarowania działek w obszarze analizowanym.

Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wobec ustalenia, iż postępowanie było dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. K. S. jako strona bez własnej winy nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. znak [...]. Kolegium wyjaśniło również, że celem zobrazowania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie, rozszerzono obszar analizowany w kierunku południowo-wschodnim, bowiem ta część ul. [...] wykazuje jednorodny charakter wynikający z lokalizacji zabudowy w pasie do 150m od ulicy, układ działek ewidencyjnych, sposób obsługi komunikacyjnej i zabudowy. Tego nie można powiedzieć o obszarze położonym w kierunku północno-zachodnim, który dotychczas był niezabudowany, a obecnie ulega szybkiej urbanizacji, ulegając dalszym podziałom na działki o innych cechach urbanistycznych, dostępnych początkowo wewnętrznymi drogami dojazdowymi, które przekształcono następnie w drogi publiczne: [...],[...],[...]. Zdaniem Kolegium należy również zwrócić uwagę, że nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, czy też mieszkaniowo-produkcyjnym w zasadzie mieszczą się w strefie 75 m w obu kierunkach od działki wskazanej we wniosku, poza jednym przypadkiem dotyczącym ul. [...] (Tawerna PAFI - działka nr 7). Świadczy to o tym, że obszar wyznaczony w ten sposób nie miał na celu poszukiwania zabudowy, która pozwalałaby na stwierdzenie występowania zasady dobrego sąsiedztwa. Z tego też względu, w ocenie Kolegium obszar ten został wyznaczony prawidłowo. Zdaniem Kolegium kontynuacja funkcji o jakiej mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Kolegium zwróciło także uwagę na to, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentując przy tym niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Ponieważ w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa, ale występuje tu również zabudowa o charakterze mieszkaniowo-usługowym ( sklep spożywczy, lakiernia elektrostatyczna, wyrób dewocjonalii, produkcja i montaż kamienia dekoracyjnego oraz tawerna PAFI), uznać należało, że dla planowanej zabudowy istnieje kontynuacja funkcji. Kolegium nie podzieliło również zarzutu dotyczącego wyznaczenia linii nowej zabudowy wskazując, że obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Zdaniem Kolegium pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim tego, że planowana inwestycja polega na rozbudowie już istniejącego budynku znajdującego się w głębi nieruchomości. Jednocześnie z analizy wynika, że linia zabudowy na poszczególnych działkach jest niejednolita. Dlatego też w tego typu sytuacji wyznaczenie "nieprzekraczalnej linii zabudowy" było jak najbardziej uzasadnione. Kolegium wskazało również, że wydanie przez Prezydenta Miasta C. decyzji nr [...] z dnia [...]r. znak [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu weselnego z pokojami gościnnymi oraz gabinetów lekarskich, nie przesądza o braku podstaw do określenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jak wyjaśnił organ I instancji, rozstrzygnięcie negatywne zostało wydane z racji tego, że w obszarze analizowanym było brak samodzielnej zabudowy usługowej, a ponadto wnioskowane parametry (wskaźnik intensywności zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej), były większe od najwyższych w obszarze analizowanym. Odnosząc się do zarzutu braku uzgodnień Kolegium wskazało, że organ I instancji zgodnie z art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uzyskał uzgodnienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C.. Potwierdza to znajdująca się w aktach Opinia Sanitarna z dnia [...]r. nr [...]. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że w aktach brak jest postanowienia uzgadniającego niniejszą inwestycję z zarządcą drogi. Jednakże z uwagi na fakt, że ul. [...] w C. jest drogą gminną, zarządcą tej drogi jest prezydent miasta, który jednocześnie jest organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tożsamość właściwości organu do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy i uzgodnienia tej decyzji wywołuje ten skutek, że w takim przypadku nie dokonuje się uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a., gdyż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w razie współdziałania różnych organów. W odniesieniu do zarzutu braku udziału strony w oględzinach obszaru analizowanego Kolegium wskazało, że analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy nie jest czynnością procesową wymagającą uczestnictwa stron postępowania. Dlatego też organ administracyjny nie jest zobligowany do informowania o miejscu i czasie zbierania informacji niezbędnych do opracowania analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji nie można mówić o uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł K. S. podnosząc zarzuty tożsame z tymi, które zawarł w treści wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji. Dodatkowo jedynie wskazał, że wymienione przez organ w obszarze analizowanym lokale usługowe nie pełnią funkcji tożsamej z planowaną przez inwestorów, a rozszerzenie obszaru analizowanego było jedynie uzasadnione dążeniem organów do znalezienia terenu zabudowanego w sposób odpowiadający zasadzie dobrego sąsiedztwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w całości podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze, akcentując, że w przypadku spornej inwestycji nie ma kontynuacji funkcji a organy nie wzięły pod uwagę zakresu projektowanej działalności, która może zagrażać życiu mieszkańców nieruchomości sąsiednich. Wskazał również, że na nieruchomości sąsiedniej nie jest prowadzona działalność kamieniarska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazał się skuteczna, chociaż nie z przyczyn wskazanych w jej treści.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz.270 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. którą uchylił decyzję ostateczną z dnia [...]r. i ponownie ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na dom przyjęć okolicznościowych wraz z lokalem mieszkalnym.

Podkreślenia wymaga fakt, iż postępowanie zakończone wydaniem skarżonej decyzji prowadzone było w trybie wznowienia postępowania, czyli nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego służącym weryfikacji decyzji ostatecznych w administracyjnym toku instancji. Zgodnie z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 zwanej dalej "k.p.a."), decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z kolei jak stanowi art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli, zachodzą określone w nim przesłanki, m.in. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). Nadto przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określają również art. 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że na skutek pisma (wniosku) K. S. z dnia [...]r. prezydent Miasta C. postanowieniem z dnia [...]r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r.

Zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, jednak wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (tak jak w niniejszej sprawie) następuje tylko na wniosek strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 K.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), a postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania wszczyna pierwszą fazę postępowania wznowieniowego mającego na celu ustalenie czy przesłanki do jego wznowienia rzeczywiście istnieją. W drugim, właściwym etapie postępowania wznowieniowego, w razie stwierdzenia przesłanek wznowienia, przeprowadza się także postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ bada więc czy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 145 § 1, 145a § 1 lub 145b § 2 K.p.a., a następnie przeprowadza postępowanie wyjaśniające mające na celu rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jednocześnie ustawodawca w art. 146 k.p.a. zastrzegł negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, mimo zaistnienia przesłanek wznowieniowych. Tak więc uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). W art. 152 § 2 zawarto zastrzeżenie, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z powyższego wynika, że we wznowionym postępowaniu, w zależności od okoliczności sprawy, organ może wydać wyłącznie rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 lub 152 k.p.a. Może on więc albo odmówić uchylenia decyzji gdy stwierdzi brak przesłanek do wznowienia lub może uchylić decyzję dotychczasową, orzekając jednocześnie co do istoty sprawy, jeżeli stwierdzi wystąpienie przesłanek wznowieniowych przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych z art. 146 k.p.a., lub też w sytuacji gdy stwierdzi wystąpienie przesłanek do wznowienia postępowania przy jednoczesnym wystąpieniu przesłanek negatywnych z art. 146 k.p.a. wydać decyzję w której stwierdza, że decyzja będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego została wydana z naruszeniem prawa i wskazać konkretne okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W okolicznościach niniejszej sprawy szczególną uwagę zwrócić należy, na unormowanie zawarte w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. W sytuacji bowiem gdy organ stwierdzi podstawy do wznowienia postępowania (czyli jego kwalifikowaną wadę), ale w wyniku wznowionego i prowadzonego ponownie postępowania zapaść miałaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej, organ nie wydaje rozstrzygnięcia uchylającego decyzję dotychczasową i zarazem ponownie rozstrzygającego istotę sprawy. Obowiązany jest on bowiem wydać decyzję, w której stwierdzi wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa oraz wskaże w rozstrzygnięciu okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Powyższe regulacje całkowicie pominięte zostały przez organy rozpatrujące niniejszą sprawę. We wznowionym postępowaniu, oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organy pierwszej jak i drugiej instancji doszły do przekonania, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na dom przyjęć okolicznościowych oraz lokal mieszkalny, a więc do wydania decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej i tylko do tej kwestii ograniczyły zakres swoich rozważań. Całkowicie pomijając natomiast okoliczności związane z negatywnymi przesłankami do uchylenia decyzji określonymi w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. W szczególności organy nie dokonały weryfikacji 5 letniego terminu, po upływie którego nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art.145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. Należy wskazać, że obowiązkiem organu stosującego art.146 § 1 k.p.a. jest wyjaśnienie, czy decyzja została doręczona, czy ogłoszona, komu i w jakim dniu oraz wykazanie tego faktu. Nie można uznać decyzji za doręczoną, jeśli okoliczność ta nie została wykazana w postępowaniu wyjaśniającym, gdyż faktu tego się nie domniemywa ( por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 8120, LEX nr 1081053). Podkreślić przyjdzie również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdzając, iż w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz z art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz.199 z późn. zm. dalej:" u.p.z.p."), a więc, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu a jednocześnie, że istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, powinien porównać dokonane ustalenia z tymi, które były podstawą do wydania decyzji dotychczasowej i w sytuacji gdy we wznowionym postępowaniu zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, winien on uchylić decyzję organu pierwszej instancji jako wadliwą, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jednocześnie rozstrzygając sprawę co do istoty. Przy takim ustaleniu, prawidłowym rozstrzygnięciem byłaby decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Organ winien więc stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazać, że nie uchylił decyzji bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. jak to uczynił organ pierwszej instancji.

Z uwagi na powyższe stwierdzić przyjdzie, że zaistniały przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, bowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania ( art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. ), które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących zasadności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jako nietrafny należało uznać zarzut dotyczący braku mocy wiążącej w postępowaniu wznowieniowym opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. w sytuacji gdy przedmiotowa opinia wydana została dla warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego z przeznaczeniem na dom przyjęć okolicznościowych oraz części mieszkalnej, tj. możliwości realizacji inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, w oparciu o projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, który co do istoty jest zgodny z przyjętym w zaskarżonej decyzji. Zatem brak było podstaw do ponownego występowania do organu o wydanie kolejnej opinii, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostawała opinia wydana w [...]r. Należy wskazać, że dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne ( por. wyrok NSA z dnia 21 września 2012r. sygn. akt II OSK 882/11, LEX nr 1252227).

Chybiony jest również zarzut dotyczący braku kontynuacji funkcji. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko organów, że kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości tej funkcji, natomiast może stanowić uzupełnienie funkcji istniejącej. Niewątpliwie uzupełnieniem istniejącej funkcji mieszkaniowej, może być działalność polegająca na organizowaniu przyjęć okolicznościowych, a z całą pewnością nie jest to działalność sprzeczna z funkcją mieszkaniową ( por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 17520 dostępny na: www.orzeczeniansa.gov.pl). Niezależnie od tego wskazać należy również, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty, które obok funkcji mieszkaniowej pełnią funkcję usługową, w tym zbliżoną do planowanej ([...]).

W ocenie Sądu organy prawidłowo wyznaczyły w niniejszej sprawie obszar analizowany wskazując, że w celu zobrazowania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie rozszerzono obszar w kierunku południowo-wschodnim, który charakteryzuje się: jednorodną zabudową w pasie 150m od ulicy, jednorodnym układem działek, takim samym sposobem obsługi komunikacyjnej, jak również podobnym sposobem zabudowy, czego nie można powiedzieć o obszarze położonym w kierunku północno zachodnim. W tej sytuacji nie można skutecznie organom zarzucać, że dokonały nieuzasadnionego rozszerzenia obszaru analizowanego, bowiem wielkość przyjętego do analizy obszaru służyła zachowaniu ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze.

Jako nietrafne należy uznać również stanowisko skarżącego dotyczące linii zabudowy. Pojęcie linii zabudowy, którym posługuje się art. 61 ust. 7 u.p.z.p. i wydane na jego podstawie rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588), zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy" jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy ( por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012r. sygn. akt II OSK 1218/11, LEX nr 1291855).

Sąd podzielił również pogląd wyrażony w uzasadnianiu decyzji Kolegium, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest zobligowany do informowania stron postępowania o miejscu i czasie zbierania informacji niezbędnych do opracowania analizy urbanistycznej o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Dlatego też niezasadny jest zarzut naruszenia w tym zakresie art. 79 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art.10 k.p.a. Tym bardziej, że kopia tej analizy stanowiąca załącznik do decyzji została stronie skarżącej doręczona.

W tym stanie rzeczy mając na uwadze, że organy rozpoznające sprawę jednak naruszyły wskazane na wstępie przepisy postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art.205 § 2 i art.209 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji uwzględni powyższą wykładnię prawa i wskazania dotyczące zastosowania art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 2 k.p.a.