Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 255/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu T. sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania T. Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.

Dnia [...].07.2020 r. spółka T. Sp. z o.o. złożyła w Urzędzie Miasta P. Wydziale Urbanistyki i Architektury wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z towarzyszącą infrastrukturą, na terenie działki nr [...]. obręb [...] M. , arkusz [...] w P..

Dnia [...].08.2020 r. Prezydent Miasta P. wydal postanowienie znak: [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...].09.2020 r. przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało podjęte.

Dnia [...].11.2020 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ewid. [...]. ark. [...]. obręb M.. położonej w P.. Decyzja ta została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja z dnia [...].02.2021 r., znak: [...]).

W toku postępowania administracyjnego uzupełniającego do organu I instancji wpłynęło pismo Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...].05.2021 r., z którego wynika, że zagospodarowanie terenu, obsługa komunikacyjna działki nr [...] musi uwzględniać rozwiązania wynikające z opracowywanego przez Miejską Pracownię Urbanistyczną projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "M. - R. - U." - rejon ulicy [...] w P.. Nadto obsługa komunikacyjna ww. działki odbywa się z terenów, które objęte są obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pn. "Mpzp obszaru M. - R. - U. - rejon ulic [...]" w P. i musi uwzględniać jego rozwiązania (§ 15 pkt 2, § 18), w tym docelowe poszerzenie terenu ulicy [...] - drogi publicznej klasy zbiorczej (symbol [...]) o teren działki nr [...]. ark. [...]. obr. M. . Mając na uwadze powyższą zabudowę, nasadzenia zieleni wysokiej oraz stałe miejsca postojowe należy tak zlokalizować, aby znalazły się całkowicie poza pasem przeznaczonym docelowo na komunikację. Ponadto zagospodarowanie terenu i obsługa komunikacyjna działki nr [...]. ark. [...]. obr. M. , na której planowana jest budowa 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z towarzyszącą infrastrukturą może odbywać się jednym, nowym zjazdem z ul. [...] (droga publiczna), poprzez działkę nr [...] (nie objętą nin. wnioskiem, nie będącą w administracji ZDM), za zgodą jej właściciela/zarządcy lub na ustanowionej notarialnie służebności przejazdu/przechodu. Jednocześnie w przypadku gdy wnioskodawca posiada współwłasność na drodze wewnętrznej spełnienie powyższego warunku jest wymagane.

W dniu [...].06.2021 r . Prezydent Miasta P. wydał decyzję nr [...], na rzecz: T. Sp. z o.o. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...]. ark. [...], położonej w P. przy ul. [...]. Do ww. decyzji załączono wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu - część tekstowa i graficzna.

Odwołanie z dnia [...].07.2021 r. od powyższej decyzji w terminie ustawowym, złożyła spółka T. Sp. z o.o.

Organ odwoławczy po przeanalizowaniu odwołania oraz przedłożonych akt sprawy, decyzją z [...] marca 2022 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

SKO wskazało, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021r., poz. 741, dalej "upzp"),:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164. poz. 1588, dalej jako "Rozporządzenie").

Kolegium podniosło, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy na rzecz inwestora, albowiem planowana inwestycja nie spełnia wymagań określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy, a mianowicie w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji w zakresie kontynuacji linii zabudowy, funkcji, wysokości planowanej zabudowy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, występujących na działkach sąsiednich.

W ocenie SKO w P., w przedmiotowej sprawie obszar analizowany nadal nie został wyznaczony w sposób prawidłowy. Wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznacza się według reguł określonych w § 3 ust. 2 Rozporządzenia, mając za punkt wyjścia granice działki objętej wnioskiem. Oznacza to, że obszar analizowany musi być wyznaczony wokół działki zainwestowania z szerokością co najmniej trzykrotności szerokości frontu tej działki w każdym kierunku. Trzeba jednak podkreślić, że wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego (lub większego ale tylko ze względu na konieczność uwzględnienia całych działek) nie zawsze spełnia wymagania powołanego rozporządzenia. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Nadto obszar analizowany winien objąć wszystkie działki znajdujący się w wyznaczonym terenie.

Zdaniem Kolegium słusznie podkreśliła odwołująca spółka, że zawężanie granic obszaru analizowanego do minimalnych rozmiarów jest niezrozumiałe i niezasadne, jeżeli zważy się, że wydając decyzje o warunkach zabudowy dla innych działek z tego obszaru, organ I instancji wytyczył obszar analizowany w większym od minimalnego rozmiarze.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej winna wskazywać precyzyjnie wszystkie działki podlegające analizie, znajdujące się w obszarze analizowanym. Winno z niej wynikać w jaki sposób potraktowano działki graniczne, czy były one objęte analizą. Z treści analizy graficznej i tekstowej winny wynikać parametry występujące w obszarze analizowanym oraz które z nich zostały przyjęte do analizy i które stanowią odniesienie dla ustalenia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 24 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej.

Uwzględniając powyższe, wątpliwości Kolegium budzi rzetelność dokonanej w niniejszej sprawie analizy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie powinno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem z akt sprawy wynika, że autor analizy nie dokonał szczegółowej analizy w zakresie parametru linii zabudowy. W konsekwencji przyjąć należało, że analiza wykonana została w sposób nierzetelny i niekompletny.

SKO nie zgodziło się również z organem I instancji, że planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy z obszaru analizowanego. Organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja częściowo (dla zabudowy przewidzianej do realizacji we frontowej części działki) zasadniczo stanowi przedłużenie linii zabudowy istniejącej w sąsiedztwie (§ 4 ust. 1 ww. rozporządzenia). Zdecydowanie większa część planowanej do realizacji zabudowy nie stanowi przedłużenia linii zabudowy sąsiedniej.

W tym zakresie SKO wskazało, że w myśl § 4 Rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 3).

Zdaniem Kolegium twierdzenie Prezydenta Miasta P., iż "analizując możliwości dopuszczenia realizacji wnioskowanej inwestycji w zakresie przebiegu linii zabudowy w głębi terenu, ustalono, że w przypadku, gdy planowana inwestycja kontynuowałaby sposób zagospodarowania terenu, funkcję zabudowy oraz wysokość zabudowy, można by rozważyć zasadność ustalenia ww. parametru na specjalnych zasadach opartych na przeprowadzonej analizie (zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia)" jest bezzasadne wobec kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania terenu, występującego w obszarze analizowanym.

Nadto odnosząc się do parametru funkcji, Kolegium podniosło, że jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne i budynki wielorodzinne. Wobec tego twierdzenie o braku kontynuacji tego parametru jest całkowicie bezzasadne.

Odnosząc się do kolejnego parametru, tj. szerokości elewacji frontowej organ odwoławczy wskazał wymaga, że parametr ten kształtuje się w przedziale od [...] m do [...] m, średnia wartość tego parametru wynosi [...] m. Wnioskowana wartość jednego segmentu wynosi ok. [...] m. Wobec tego mieści się ten przedmiotowy parametr w wartościach wymienionych w analizie. Wobec tego bezzasadny jest brak rozpatrzenia zastosowania w nin. przypadku § 4 ust 6 ww. Rozporządzenia.

Z kolei, jeżeli chodzi o parametr wysokości to wskazania wymaga, że w obszarze zabudowy zabudowa mieszkalna jednorodzinna posiada maksymalnie [...] kondygnacje nadziemne oraz wysokości od [...] m do około [...] m od istniejącego poziomu terenu. Przy czym z wniosku strony wynika, iż planowana zabudowa ma mieć do ok. [...] m. Stąd zasadne stałoby się ewentualne rozważenie tego zagadnienia na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia.

Odnośnie natomiast analizy przepisów odrębnych i twierdzenia organu I instancji jakoby przedmiotowy teren zagrożony był zalaniem, Kolegium podniosło, że spółka A. S.A. wydała pozytywną opinię na temat podłączenia inwestycji do sieci wodociągowej. Nadto na przedmiotowym terenie zostało zrealizowane zamknięte osiedle o pow. [...] ha o nazwie M. w postaci 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na terenie działek nr [...]. [...]. [...]. Warto także podkreślić również, że dnia [...].08.2019 r. spółka złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą na tej samej działce o nr ewid. [...]. ark. [...] położonej w P. przy ul. [...]. Mimo tego samego stanu faktycznego, w decyzji nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy organ I instancji nie podjął kwestii zagrożenia wynikającego z sąsiedztwa ze zbiornikami wodnymi A. . Nadto organ I instancji winien dokładnie wyjaśnić jakie przepisy odrębne zostały naruszone.

Zdaniem Kolegium teren inwestycji nie leży na trasie ewentualnego spływu wód. Znajduje się ona na wypłaszczeniu przy ul. [...] na południe od wzgórza M. . W przypadku ewentualnej awarii zbiorników główna fala powodziowa zostanie skierowana w kierunku wschodnim. Będzie to efekt położenia zbiorników - w podwójnej linii, po trzy w kierunku wschodnim; podczas gdy w kierunku południowym zbiorniki są ułożone po dwa. Do tego dochodzi okoliczność, iż najwyższy spadek terenu jest po stronie wschodniej wzgórza M. . Ewentualna fala dotarłaby tam bardzo szybko i z dużą siłą, a przecież od strony wschodniej w odległości [...] m znajdują się zabudowa mieszkaniowa, w tym osiedle domów szeregowych. Jednocześnie odległość od zbiorników do terenu Inwestycji wynosi [...] m i obszar ten jest intensywnie pokryty roślinnością, w tym drzewami. W związku z tym, gdyby nawet woda płynęła w tę stronę, to po pierwsze zostałaby zatrzymana przez roślinność, a po drugie na takiej odległości wytraciłaby prędkość - być może do zera i niewykluczone, że wsiąkła w teren.

Odnośnie określenia przeznaczenia spornej nieruchomości w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ale studium nie jest aktem prawa miejscowego. Tym samym nie określa i nie ustala przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, ani też nie określa sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, gdyż to następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ww. ustawy).

W ocenie SKO w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji naruszył również przepisy prawa procesowego. Organ administracji był obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7. art. 77 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw od decyzji Kolegium złożyła spółka T. Sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji, pomimo iż istniała możliwość wydania rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy.

W ocenie skarżącej pomimo spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. SKO uznało, że sprawa nie może być rozstrzygnięta na etapie odwoławczym i po raz drugi przekazało sprawę organowi I instancji do rozpoznania. Mimo, że SKO od samego początku kwestionuje wyniki analizy urbanistycznej, organ I instancji uporczywie dokonuje odmiennej oceny niż organ odwoławczy. Zdaniem skarżącego zasada dwuinstancyjności oznacza, że przedmiotem postepowania odwoławczego nie jest sama weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy, która może przybrać charakter merytoryczno-reformacyjny.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "k.p.a.").

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. To znaczy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji, co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.

Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Ponadto kontrola sądowa decyzji zaskarżonej sprzeciwem, wymaga sięgnięcia do treści art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowe dokonanie analizy urbanistycznej i ustalenie, czy zachodzi kontynuacja cech i funkcji w zakresie linii zabudowy. SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie obszar analizowany nadal nie został wyznaczony w sposób prawidłowy. Kolegium stwierdziło, że zawężanie granic obszaru analizowanego do minimalnych rozmiarów jest niezrozumiałe i niezasadne, jeżeli zważy się, że wydając decyzje o warunkach zabudowy dla innych działek z tego obszaru, organ I instancji wytyczył obszar analizowany w większym od minimalnego rozmiarze.

Wskazano, że autor analizy nie dokonał szczegółowej analizy w zakresie parametru linii zabudowy. W konsekwencji przyjąć należało, że analiza wykonana została w sposób nierzetelny i niekompletny. SKO nie zgodziło się z organem I instancji, że zdecydowanie większa część planowanej do realizacji zabudowy nie stanowi przedłużenia linii zabudowy sąsiednie, bowiem jak wynika z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1).

Zdaniem Kolegium twierdzenie Prezydenta Miasta P., iż "analizując możliwości dopuszczenia realizacji wnioskowanej inwestycji w zakresie przebiegu linii zabudowy w głębi terenu, ustalono, że w przypadku, gdy planowana inwestycja kontynuowałaby sposób zagospodarowania terenu, funkcję zabudowy oraz wysokość zabudowy, można by rozważyć zasadność ustalenia ww. parametru na specjalnych zasadach opartych na przeprowadzonej analizie (zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia)" jest bezzasadne wobec kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania terenu, występującego w obszarze analizowanym.

Nadto odnosząc się do parametru funkcji, SKO wskazało, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne i budynki wielorodzinne. Wobec tego twierdzenie o braku kontynuacji tego parametru jest całkowicie bezzasadne.

Odnosząc się do kolejnego parametru, tj. szerokości elewacji frontowej Kolegium stwierdziło, że parametr ten kształtuje się w przedziale od [...] m do [...] m, średnia wartość tego parametru wynosi [...] m. Wnioskowana wartość jednego segmentu wynosi ok. [...] m. Wobec tego przedmiotowy parametr mieści się w wartościach wymienionych w analizie. Zatem bezzasadny jest brak rozpatrzenia zastosowania w tym przypadku § 4 ust 6 ww. Rozporządzenia.

Z kolei, jeżeli chodzi o parametr wysokości to wykazano, iż w obszarze zabudowy zabudowa mieszkalna jednorodzinna posiada maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne oraz wysokości od [...] m do około [...] m od istniejącego poziomu terenu. Przy czym z wniosku strony wynika, iż planowana zabudowa ma mieć do ok. [...] m. Stąd zasadne stałoby się ewentualne rozważenie tego zagadnienia na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, mając powyższe na uwadze, Kolegium zgodnie z dyspozycją art. 15 k.p.a. de facto dokonało ponownego rozpatrzenia sprawy w toku instancji i w istocie dokonało merytorycznej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W związku z tym wypada zauważyć, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma dostatecznych podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy ("decyzji w.z.") organ odwoławczy w żadnym przypadku nie ma kompetencji do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora (jak to jest np. w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia - por. wyrok NSA z 27 marca 2009 r., II OSK 443/08, CBOSA). Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji w.z. - tj. do ustalenia warunków zabudowy - nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA z 4 marca 2021 r., IV SA/Po 1958/20, CBOSA).

Potwierdza to orzecznictwo sądowe, w którym został wyrażony pogląd, że w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszystkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15, CBOSA). W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ponadto wyjaśnił, że problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej - procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy w niniejszej sprawie, zwłaszcza sporządzona analiza funkcji, cech i parametrów zabudowy, nie wskazuje na potrzebę jej uzupełnienia w całości czy znacznym zakresie, a ocena tego materiału nie przekracza możliwości organu odwoławczego oraz jego ewentualne uzupełnienie mieści się w dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a.

Sąd podziela odmienne od Kolegium stanowisko, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

Zebrany w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy pozwala na merytoryczną jego ocenę i wydanie decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy co do istoty, czego w znacznej części organ odwoławczy dokonał, natomiast jego uzupełnienie w ograniczonym zakresie może być dokonane przez Kolegium samodzielnie lub na jego zlecenie przez organ I instancji (art. 136 § 1 k.p.a.).

Sąd podkreśla przy tym, że spory między organami, co do przyjętego stanowiska w zakresie oceny kontynuacji linii zabudowy stały się i mogą być nadal przyczyną wielokrotnych rozstrzygnięć organów obu instancji pozbawiając inwestorkę uzyskania ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy wydać powinien zatem organ odwoławczy poddając kontroli sądowej przyjęte stanowiska i twierdzenia organu, celem jak najszybszego załatwienia sprawy.

Nowelizacja art. 138 k.p.a. ma służyć temu, by organ II instancji nie uchylał się od merytorycznej analizy i oceny sprawy co do jej istoty. Uchylenie decyzji organu I instancji możliwe jest jedynie wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Jak wskazano powyżej, na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Kolegium nie wykazało w jakim zakresie organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego uzasadniającego zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Ponownie merytorycznie rozpatrzy niniejszą sprawę, której przedmiotem pozostaje wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ewid. [...]. ark. [...]. obręb M.. położonej w P.. W opisanych powyżej przypadkach wymagających uzupełnienia w trybie dodatkowego postępowania uzupełniającego Kolegium na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe lub wymagane materiały lub zleci jego uzupełnienie organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawi w sposób klarowny i wyczerpujący tok rozumowania i zastosowane przepisy prawa materialnego. Rzeczą Kolegium będzie wszechstronne uzasadnienie przyjętego stanowiska w sprawie oraz wyjaśnienie stronom postępowania zgłoszonych wątpliwości z uwzględnieniem wymagań art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ odwoławczy w procesie decyzyjnym.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).