Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1106/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, art. 128 ust. 1, 4, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 roku sprawy ze skargi H. B. i W. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2017 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej k.p.a. oraz na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 9a, w związku art. 128 ust. 1 i 4, 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n., umorzył postępowanie z wniosku H. B. oraz W. B. w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w K. obręb L., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], z powodu braku legitymacji prawnej wnioskodawców do roszczenia o odszkodowanie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dnia 24 maja 2017 r. wpłynął wniosek H. B. i W. B., reprezentowanych przez pełnomocnika Radce prawnego A. S., o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia, w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odszkodowania należnego za ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku załączono kserokopię decyzji Prezydium Powiatowej Rady N. w K. z dnia 5 marca 1968 r. Nr SW [...], którą zezwolono Zakładowi [...] w P. na przeprowadzenie przewodów nadziemnych służących do przesyłania energii elektrycznej oraz innych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów.

Organ ustalił, że decyzją z dnia [...] 1968 r., znak [...], Prezydium Powiatowej Rady N. w K. Wydział Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), zezwoliło Zakładowi [...] w P. na przeprowadzenie budowy linii energetycznej 220 kV polegającej na budowie przewodów nadziemnych służących do przesyłania energii elektrycznej oraz innych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów, w miejscowości G. gr. G. pow. K. przez teren gr. L. i gr. B. do miejscowości K. gr. K. pow. K. - zgodnie z lokalizacją szczegółową Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] Nr [...]. Linia elektroenergetyczna 220 kV [...] miała przebiegać przez grunty właścicieli i użytkowników wymienionych w wykazie załączonym do decyzji, a osobom upoważnionym przez Zakład [...] w P. miało służyć prawo dostępu do przewodów i innych urządzeń, w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Równocześnie Wydział Spraw Wewnętrznych zobowiązał Zakład [...] do dokonania przy współudziale przedstawicieli Gromadzkiej Rady N. i użytkowników gruntów, spisu szkód wyrządzonych właścicielom-użytkownikom nieruchomości w związku z wejściem na teren objęty niniejszym zezwoleniem. Właścicieli nieruchomości i użytkowników, przez które przebiegała linia energetyczna, wskazywał wykaz załączony do decyzji, stanowiący jej integralny załącznik. Opisana linia elektroenergetyczna przebiega aktualnie przez działkę nr [...], położoną w K. obręb L., której wnioskodawcy są właścicielami.

Organ następnie wyjaśnił, że przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, będącej podstawą wydania decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości stanowił, że na żądanie właścicieli nieruchomości organ orzeka o odszkodowaniu za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust 1 i 2. Przy czym odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie; roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (art 36 ust powołanej ustawy). Z art. 36 ust. 3 wynikało natomiast, że właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody. Organ sprawdził zapisy w księdze wieczystej [...], prowadzonej dla nieruchomości ozn. nr [...] obręb L., a z działu II księgi wieczystej wyraźnie wynika, iż W. B. i jego żona H. B. stali się właścicielami przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy darowizny - aktu notarialnego z dnia [...] 1980 r. Rep A [...], gdzie J. B. i jego żona M. darowali swojemu synowi i synowej ww. nieruchomość.

Decyzja ograniczająca prawo własności rzeczonej nieruchomości, została wydana 5 marca 1968 r., a wówczas właścicielem nieruchomości był J. B., co wynika z wykazu załączonego do decyzji, gdzie pod pozycją nr 61 figuruje jako właściciel bądź użytkownik nieruchomości J. B.. Organ dokonał sprawdzenia stanu prawnego nieruchomości nr [...] położonej w K. obręb L. ustalając, na podstawie rejestru założonego w dniu 20 października 1967 r., iż władającym ww. nieruchomością był J. B.. Zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, roszczenie odszkodowawcze przysługuje osobom, które poniosły szkody na skutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124 -126 u.g.n. Wnioskodawcy nabyli nieruchomość w 1980 roku, czyli w sytuacji, gdzie linia istniała na nieruchomości od kilku lat. Literalne brzmienie art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie której wybudowano linię energetyczną, nakazuje przyjąć, że odszkodowanie za ewentualne szkody przysługiwałoby tylko i wyłącznie "osobie wywłaszczonej". Nie można przyjąć, że legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odszkodowania przysługuje każdemu następnemu właścicielowi nieruchomości, który nabył ją widząc, że korzystanie z niej zostało ograniczone poprzez budowę linii energetycznej. Prawo do odszkodowania jest ściśle związane z uszczerbkiem powstałym w przysługującym konkretnej osobie prawie własności i nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości. Generalną regułą obowiązującą w przepisach prawa administracyjnego jest osobisty charakter uprawnień publicznoprawnych co powoduje, że nie przechodzą one na następców prawnych. Odszkodowanie ma na celu naprawę szkody, a szkodę mogła ponieść jedynie osoba będąca właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji o ograniczeniu prawa własności, a więc w tym przypadku J. B.. Wnioskodawcy nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji, tj. w dniu 5 marca 1968 r., a nabyli ją dopiero w 1980 r. Nie nabyli też nieruchomości w drodze sukcesji uniwersalnej (np. dziedziczenia), a w drodze sukcesji singularnej, tj. w drodze zawarcia umowy cywilno-prawnej, w tym przypadku w drodze darowizny. Brak następstwa prawnego w drodze sukcesji uniwersalnej wnioskodawców wobec osoby, do której została skierowana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1968 r. znak [...], wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie współczesnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 129 ust. 5 pkt. 3 tej ustawy.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 lipca 2017 r. wniósł ustanowiony w sprawie pełnomocnik wnioskodawców, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 128 l 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia odszkodowania należnego za ograniczenie prawa własności nieruchomości na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady N. w K. z dnia 5 marca 1968 r.,

- art. 64 i 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez niezagwarantowanie prawa do odszkodowania w przypadku dokonania wywłaszczenia,

oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskodawcy nie kwestionują, iż osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest osoba będąca właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia oraz jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej. Jednakże takie uprawnienie przysługuje również osobie, która jest aktualnym właścicielem nieruchomości. Przedmiotową kwestię przeanalizował i rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 180/15. Wnioskodawcy, którzy otrzymali działkę na podstawie umowy darowizny, są również uprawnieni do otrzymania stosownego odszkodowania w związku z budową linii przesyłowej. Na potwierdzenie wskazano wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 513/11, w którym Sąd uznał, że jeżeli odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną nie zostało przyznane osobom uprawnionym, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby zostało przyznane w oparciu o art. 129 § 5 pkt 3 u.g.n. Sądy administracyjne w szeregu analogicznych orzeczeń przyznających prawo do odszkodowania następcom prawnym osób wywłaszczonych, nie różnicują następstwa prawnego. Nie ma więc znaczenia, czy następstwo prawne powstało na podstawie sukcesji uniwersalnej czy syngularnej. Z powyższego wynika, iż wnioskodawcom przysługuje roszczenie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania. Są oni bowiem następcami prawnymi J. i M. B. (otrzymali nieruchomość w formie umowy darowizny), są także obecnymi właścicielami nieruchomości objętej wywłaszczoną decyzją, a przedmiotowe odszkodowanie nie zostało dotychczas wypłacone. Odwołujący podnieśli, iż w doktrynie i orzecznictwie istnieje pogląd, na który powołuje się Prezydent Miasta K., że prawo do uzyskania odszkodowania wynika z faktu wstąpienie w ogół praw i obowiązków, nie zaś z faktu nabycia praw do nieruchomości, lecz takie stanowisko należy uznać za chybione, z uwagi na brak ustawowego katalogu czynności prawnych, które uprawniają do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie.

Decyzją z dnia [...] 2017 r., Nr [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że decyzja o umorzeniu postępowania w całości nie rozstrzyga merytorycznie sprawy - wydanie takiej decyzji zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 września 2002 r., sygn. akt SA/Sz 3020/00, LEX nr 1693598). Umorzenie postępowania nie jest zależne od woli organu administracji publicznej. Organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania (patrz: M. Wolanin, Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, PS 2000. nr 7-8, s. 18). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (patrz; wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 27 stycznia 1998 r.. sygn. akt 1 SA/Łd 1025/96. LEN nr 1690657).

Zdaniem Wojewody istotą prowadzonego postępowania odwoławczego jest ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie wnioskodawca posiada legitymację prawną do wniesienia roszczenia o odszkodowanie. Wojewoda wyjaśnił, że ograniczenie praw do przedmiotowej nieruchomości zostało dokonane w oparciu o decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z [...] 1968 r. znak [...], wydaną w trybie przepisu art. 35 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości z 1958 r. Ustawa ta w art. 36 ust. 1 przewidywała prawo do odszkodowania za straty związane z przeprowadzaniem przez teren nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Odszkodowanie przysługiwało również za straty związane z koniecznością zapewnienia dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Drugi rodzaj odszkodowania wiązał się natomiast ze stratami w zasiewach, uprawach i plonach. W tym ostatnim przypadku ustalenie odszkodowania następowało w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie, zaś roszczenie o to świadczenie przedawniało się z upływem 3 lal od powstania szkody (art. 36 ust. 2 tejże ustawy). Ustawa o wywłaszczaniu nieruchomości z 1958 r. określała termin przedawnienia roszczeń jedynie w odniesieniu do odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach. W stosunku do pozostałych roszczeń odszkodowawczych wynikających z art. 36 tejże ustawy nie przewidziano możliwości przedawnienia. W przedmiotowej sprawie nie można odwołać się do instytucji przedawnienia przewidzianej w prawie cywilnym, bowiem odszkodowanie na gruncie prawa administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie regulują te kwestie. Wniosek o ustalenie odszkodowania za ograniczone prawo własności nieruchomości złożono 18 maja 2017 r., a zatem pod rządami obowiązującej obecnie u.g.n. Roszczenie to nie uległo przedawnieniu.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Niewątpliwie przez pozbawienie praw do nieruchomości na gruncie przywołanego przepisu należy rozumieć również sytuację, gdy następuje ograniczenie prawa do nieruchomości przez zakładanie urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem wywłaszczenie polegać może na odebraniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, ale także na ograniczeniu tychże praw-. Przepis art. 129 ust. 5 pkl 3 u.g.n. ma zastosowanie do tych wszystkich stanów faktycznych, w których nastąpiło odjęcie lub ograniczenie prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006r. sygn. I OPS 1/06 nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i do zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Wobec powyższego roszczenie odszkodowawcze w przedmiotowej sprawie należy rozpatrywać z uwzględnieniem u.g.n. Zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone, a zatem roszczenie o odszkodowanie przysługuje tylko osobie wywłaszczonej. W niniejszej sprawie z roszczeniem odszkodowawczym nie wystąpił właściciel nieruchomości - Pan J. B., którego prawo do nieruchomości zostało ograniczone w momencie budowy linii przesyłowej. Uprawnienia do domagania się odszkodowania nie mają natomiast osoby, które nabyły wywłaszczoną nieruchomość w drodze umowy darowizny po wybudowaniu energetycznej linii przesyłowej, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowo administracyjnym przeważa pogląd że roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Obowiązek zapłaty odszkodowania wiąże się bowiem ścisłe z faktem doznania uszczerbku w przysługującym danemu podmiotowi prawie własności.

W ocenie Wojewody Prezydent Miasta K. zasadnie umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem z 18 maja 2017 r., ponieważ ww. wnioskodawcy nie byli osobami wywłaszczonymi (status ten posiada Pan J. B., pierwotny właściciel), a nieruchomość położoną w K., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków: obręb L., działka nr [...], nabyli w drodze umowy darowizny. Stanowisko to znajduje oparcie w treści art. 128 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że roszczenia odszkodowawcze przysługują wyłącznie osobom, które zostały wywłaszczone. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Wojewoda podniósł, że niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. W świetle powyższego za bezzasadne organ uznał zarzut, że decyzja Prezydenta Miasta K. narusza przepisy art. 128 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W ocenie Wojewody bezzasadny jest również zarzut, że Prezydent Miasta K. wydał przedmiotową decyzję z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w cytowanym wyżej przepisie. Prezydent Miasta K. wskazał fakty, które uznał za uzasadnione oraz dowody, na których oparł swoją decyzję. W decyzji przytoczono przepisy prawa, które uzasadniały wydanie przedmiotowej decyzji oraz dokonano prawidłowej ich wykładni prawnej, posiłkując się bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Kończąc Wojewoda stwierdził, że Prezydent Miasta K. nie naruszył przepisów art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej, dotyczących dopuszczalności wywłaszczenia oraz wolności i praw ekonomicznych. Przepisy te adresowane są do osób wywłaszczonych, a wnioskodawcy nie posiadają takiego statusu w przedmiotowej sprawie.

Pełnomocnik H. B. i W. B. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie (1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia spawy,

- art. 105 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania, pomimo iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka umorzenia postępowania, a w szczególności prowadzenie postępowania nie stało się bezprzedmiotowe;

(2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

- naruszeniu art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie że Skarżący nie posiadają legitymacji czynnej,

- naruszeniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie Skarżący nie mają legitymacji czynnej.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przytoczoną na etapie postępowania administracyjnego. Odwołano się nadto do wyroków tut. Sądu wydanych w sprawach o sygn. akt IV SA/Po 598/16 i II SA/Po 180/15. Przytaczając obszerne fragmenty z uzasadnień tych wyroków skarżący wywiedli, że skoro z aktu notarialnego nie wynika, iż cena nieruchomości została obniżona przez posadowioną infrastrukturę, to należy domniemać iż poprzedni właściciel zrzekł się na rzecz następcy prawnego, prawa do ubiegania się o odszkodowanie, a w konsekwencji nastąpiła cesja wierzytelności. W przypadku w którym roszczenie nie zostało wypłacone na rzecz wywłaszczonego właściciela gruntu, a nieruchomość została zbyta, to następca prawny może zgłosić swoje roszczenie o ustalenie odpowiedniego odszkodowania. W tym zakresie odwołano się do wyroku tut. Sądu z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 551/14. Zdaniem skarżących skoro sądy administracyjne przyjmują, że jest możliwość ubiegania się o odszkodowanie przy umowach cywilnoprawnych (umowa sprzedaży), to niezasadne jest przyjęcie, iż przy umowie darowizny nie doszło do przelewu wierzytelności. Przy tym za niekonstytucyjne należy uznać przyjęcie, iż w latach 70 należało "domyślać" się, że w obecnym stanie prawnym interpretacja organów administracji publicznej przyznaje tylko sukcesji uniwersalnej legitymacje czynną. Zaniechanie organu administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewoda podniósł, że powołane w skardze wyroki WSA w Poznaniu zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2635/14 oraz z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2781/15. Zdaniem Wojewody podnoszone w skardze zarzuty nie mogą mieć wpływu na ostateczny kształt zapadłej w sprawie decyzji.

Pismem procesowym z dnia 2 stycznia 2018 r. uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego P. S.A. z siedzibą w K. wniósł o oddalenie skargi. Podzielając stanowisko rozpatrujących sprawę organów administracji podniesiono, że skoro H. B. i W. B. stali się właścicielami nieruchomości objętej wnioskiem na podstawie umowy darowizny, a więc pod tytułem darmym, to z istoty tego rodzaju nabycia prawa własności wynika, iż nieruchomość stanowiła bezpłatne przysporzenie na rzecz wnioskodawców, nie ustalano ceny jej nabycia, zatem nie mogło dość do scedowania na nich uprawnienia do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności w części, w jakiej zajęta jest ona pod urządzenia infrastruktury energetycznej. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone, a zatem roszczenie o odszkodowanie przysługuje tylko osobie wywłaszczonej. W niniejszej sprawie z roszczeniem odszkodowawczym nie wystąpił właściciel nieruchomości - Pan J. B., którego prawo do nieruchomości zostało ograniczone w momencie budowy linii przesyłowej. Uprawnienia do domagania się odszkodowania nie mają natomiast osoby, które nabyły wywłaszczona nieruchomość w drodze umowy darowizny po wybudowaniu energetycznej linii przesyłowej, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy darowizny, a więc nie ponieśli żadnych kosztów jej nabycia, gdyż nie byli zobowiązani do zapłaty ceny. Zatem nie było konieczność dogłębnego analizowania treści przedmiotowej umowy darowizny, skoro wnioskodawcy nie ponieśli uszczerbku w przysługującym im prawie, bowiem linia istniała w chwili przenoszenia prawa własności na wnioskodawców.

Odnosząc się do zacytowanego przez skarżących na stronie 5 skargi stanowiska E. B.-K. podniesiono, iż zostało ono wydane w oparciu o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 551/14, który został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2635/14. Jednocześnie powołane w skardze orzeczenia zostały wydane w oparciu o odmienny stan faktyczny i prawny, w porównaniu do istniejącego na gruncie niniejszej sprawy. W orzeczeniach powołanych przez wnioskodawców sądy administracyjne zaznaczały, iż celem ustalenia, czy dany podmiot ma legitymację do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie, konieczne jest zbadanie treści umowy sprzedaży na okoliczność ustalenia, czy w jej treści nie ma postanowień wskazujących, iż doszło do przeniesienia na nabywców nieruchomości uprawnienia do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie nieruchomości, ponadto sądy wskazywały, iż organy powinny badać okoliczności i wysokość ustalenia ceny sprzedaży, gdyż w sytuacji nieobniżenia jej należy uznać, iż nabywcy będą mieli prawo do żądania odszkodowania. Na gruncie niniejszej sprawy nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy darowizny. Wobec zatem ustalenia przez organy administracyjne obu instancji, iż wnioskodawcy jako nabywcy nieruchomości w drodze umowy darowizny, na których nie zostało przeniesione uprawnienie do żądania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, nie posiadają legitymacji czynnej na gruncie niniejszej sprawy, zasadnym było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość postępowania występuje min. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej w dalszej części również: "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2017 r., nr [...], umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody z [...] 2017 r. nr Nr [...]. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż zaskarżone decyzje obarczone są wadami skutkującymi koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawy prawnej dla ustalenia odszkodowania skarżący upatrują w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., stosownie do którego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Prawidłowo ustalił jednak organ, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Podstawę prawną wydania decyzji z dnia [...] 1968 r. Nr SW [...], którą zezwolono Zakładowi [...] w P. na przeprowadzenie przewodów nadziemnych służących do przesyłania energii elektrycznej oraz innych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów m.in. przez nieruchomość położoną w K. obręb L., ozn. w ewidencji gruntów i budynków nr [...], stanowiły przepisy art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przyjmuje się, że przepis art. 35 ust. 1 tej ustawy odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepisy obu przywołanych ustaw przewidują odszkodowanie za: straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 albo szkody powstałe wskutek zdarzeń, o jakich mowa w art. 120 i 124-126. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r., I OSK 2035/13 uznał, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 120 i art. 124-126 tej ustawy, gdyż odszkodowanie, o jakim w nim mowa wynikać może zarówno z przepisu art. 128 ust. 1, jak i art. 128 ust. 4 tej ustawy. Co prawda ustawa rozróżnia pozbawienie praw (art. 129 ust. 5 pkt 3), wywłaszczenie (art. 128 ust. 1), zdarzenia, o których mowa w art. 120 i 124 - 126 (art. 128 ust. 4), wreszcie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1), to jednak sformułowanie "pozbawienie praw" nie oznacza tylko całkowitego pozbawienia prawa własności, a mieści w sobie również ograniczenie wynikających z niego uprawnień. W konsekwencji, jeśli mimo obowiązku ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia praw (ograniczenia prawa własności) tego nie uczyniono pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Nie budzi zatem wątpliwości, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do spraw zaszłych, sprzed wejścia w życie u.g.n. Zarówno orzecznictwo (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2035/130), jak i doktryna (por. J. Jaworski, M. Wolanin Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami Legalis 2017), przyjmują, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r., jak również w obecnie obowiązującej – ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Należy zatem uznać, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że przepis art. 36 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., przewidywał wprawdzie 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w: zasiewach, uprawach i plonach. Skoro zatem roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod budowę urządzeń sieci elektroenergetycznej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie. Wskazać również należy, że istnieje ciągłość instytucji, pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, takich jak wywłaszczenie lub zajęcie nieruchomości czy zezwolenie na założenie na niej ciągów drenażowych czy linii elektrycznych i zawsze w ustawach gruntowych kwestie odszkodowawcze były w takich przypadkach ustalane w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania. Z tego względu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13 oraz z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2723/15) zwracało uwagę, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem. W myśl zaś art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów.

W związku z powyższym, ponieważ ograniczenie prawa własności właściciela nieruchomości położonej w K. obręb L. stanowiącej działkę nr [...], nastąpiło w 1968 r., prawo do żądania odszkodowania z tytułu utraty przez ww. nieruchomość wartości z powodu powyższego ograniczenia prawa, nie uległo przedawnieniu, wniosek o przyznanie odszkodowania został wniesiony pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami - to w świetle art. 233 u.g.n. należało uznać, że niniejsza sprawa jest w istocie sprawą wszczętą po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą należy prowadzić od dnia 1 stycznia 1998 r. na podstawie przepisów tej ustawy, wśród których znajduje się art. 129 ust. 5 pkt 3, dający podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania właśnie za ograniczenie w przeszłości praw do nieruchomości.

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 128 ust. 4 u.g.n., może być każdoczesny aktualny właściciel nieruchomości.

Należy zatem wskazać, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie – w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 u.g.n., względnie jeszcze wcześniej w art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - jest "osoba wywłaszczona" (art. 128 ust. 1 u.g.n.), czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia (zwany też "poprzednim właścicielem"). W rozpatrywanym przypadku pamiętać należy o tym, że szczególna forma wywłaszczenia uregulowana w art. 35 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. została zastosowana w tym przypadku w 1968r., kiedy skarżący jeszcze nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości, której własność nabyli dopiero w 1980r. Ma to o tyle istotne znaczenie, bowiem skarżący nie nabyli (jak słusznie wskazały organy) własności przedmiotowej nieruchomości w drodze sukcesji uniwersalnej (np. dziedziczenia), lecz w drodze sukcesji syngularnej, tj. w drodze zawarcia umowy darowizny.

Na zasadach ogólnych, na mocy sukcesji uniwersalnej, uprawnionym do zgłoszenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie jest także następca prawny osobny wywłaszczonej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. Taki krąg podmiotów legitymowanych jest generalnie charakterystyczny dla żądań (roszczeń) powstających w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Potwierdza to przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., który w odniesieniu do bodaj nie mniej istotnego rodzaju takich żądań (roszczeń) – jakim jest żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia – expressis verbis przesądza, że z takim żądaniem może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. W ocenie Sądu również te podmioty – poprzedni właściciel względnie jego następca prawny pod tytułem ogólnym – są co do zasady legitymowane do występowania z żądaniem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie (tu: za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej). Natomiast sama umowa darowizny – zgodnie z zapisami działu II w księdze wieczystej [...], prowadzonej dla nieruchomości ozn. nr [...] obręb L., zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 11 sierpnia 1980 r. Rep A [...], nie może być traktowana jako czynność prawna przenosząca zarazem uprawnienie do wystąpienia przez skarżących z żądaniem przyznania odszkodowania. Rozważana darowizna wiąże się bowiem z syngularnym charakterem sukcesji, więc nabyciem konkretnego prawa, a nie wstąpieniem w ogół praw i obowiązków zbywcy (zwanym sukcesją uniwersalną). Na żadnym etapie skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wywodzili, iż są następcami prawnymi wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Tymczasem jedynie wówczas służyłoby im żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości. Ustalenie, że skarżący nie są następcami prawnymi pod tytułem ogólnym podmiotu wywłaszczonego, czyni ich żądanie bezzasadnym. Brak następstwa prawnego skarżących na zasadzie sukcesji generalnej wobec osoby, do której skierowana została decyzja z dnia 5 marca 1968 r., wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy. Uzupełniająco Sąd zaznacza, iż również w przypadku, gdy przedmiotem umowy darowizny jest gospodarstwo rolne nie następuje zmiana charakteru sukcesji (zob. np. E. Kremer, Odpowiedzialność za zobowiązania związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, Kraków 2004, s. 48-49). Mając to na uwadze zdaniem Sądu należy się zgodzić z Wojewodą, że materiał dowodowy, w zakresie w jakim został zebrany przez Prezydenta Miasta K., nie daje podstawy do przyjęcia, iż skarżący należą do kręgu osób, które mogą ubiegać się o odszkodowanie związane z przeprowadzeniem przez należącą do niech działkę nr [...] linii elektroenergetycznej.

Dokonana wyżej ocena prawna znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2781/15, którym uchylony został powoływany w skardze wyrok tut. Sądu z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 180/15 (wyroki dostępne na stronach internetowych NSA w CBOSA).

Ze względu na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców w żądaniu ustalenia i wypłaty odszkodowania organ prawidłowo umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że brak interesu prawnego po stronie podmiotu wszczynającego postępowanie stanowi o braku jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, a mianowicie podmiotu, co musi prowadzić do rozstrzygnięcia natury wyłącznie procesowej, tzn. do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wobec tego, że stało się ono bezprzedmiotowe (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3069/15; z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11; 25 listopada 2015 r., I OSK 1663/15, CBOSA).

Z wymienionych powodów Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. są w okolicznościach sprawy prawidłowe, stąd skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.