Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 69/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 4, art. 81a ust. 1 i 2, art. 81c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 37 par. 1, art. 61 par. 1 i 4, art. 61a par. 1, art. 221 par. 3, art. 227, art. 241, art. 242 par. 1, art. 246 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 8 i 9, art. 53 par. 2b, art. 149 par. 1 pktr 1-3, art. 149 par. 1a, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie legalności budowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W piśmie z [...] lutego 2020 r. zatytułowanym "WNIOSEK" J. K. (dalej również: zainteresowany; skarżący), na podstawie art. 61 § 1, art. 221 § 3, art. 241, art. 242 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w związku z art. 48, art. 49b, art. 81, art. 83, art. 84 i art. 84a Prawa budowlanego, wystąpił do Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor powiatowy; PINB w [...]; organ) o: "1. przeprowadzenie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego w [...] przy ul. [...] w pasie drogi powiatowej[,] w przedmiocie legalności istnienia na tej nieruchomości dwóch podjazdów, 2. wszczęcie z urzędu i przeprowadzenie, w interesie publicznym, postępowania administracyjnego, którego podstawę stanowić będzie art. 48 lub 49b prawa budowlanego". W uzasadnieniu podniósł, że istnieje podejrzenie, że roboty budowlane w postaci budowy dwóch podjazdów były wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Wyjaśnił też, że podjazdy zostały wybudowane przez właściciela restauracji w 2010 r.

W piśmie z tego samego dnia zainteresowany skorygował przedmiotowy wniosek, wskazując prawidłowy "adres owej samowoli", jako "ul. [...]".

Przedmiotowe podania wpłynęły do siedziby Inspektora powiatowego w dniu [...] lutego 2020 r. W związku z tym Inspektor powiatowy [...] marca 2020 r. przeprowadził kontrolę na tej nieruchomości, z czego został sporządzony protokół wraz z dokumentacją zdjęciową (znak sprawy: [...]).

Po przeprowadzeniu kontroli PINB w [...] wykonał [...] marca 2020 r. analizę projektu budowlanego, zatwierdzonego przez Starostę [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. znak [...], obejmującą przebudowę budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-handlowy w miejscowości [...] przy ul. [...]. W wyniku tej analizy ustalił, że dwa podjazdy będące przedmiotem wniosku J. K. zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Na tę okoliczność została sporządzona adnotacja służbowa z tego samego dnia.

Następnie w piśmie z [...] marca 2020 r. znak [...] (nr rej. [...]) organ wezwał J. K. do pisemnego wykazania i udowodnienia w terminie 14 dni, jaki interes prawny posiada w sprawie legalności i prawidłowości wykonania w [...] przy ul. [...] dwóch podjazdów i "pod rygorem rozpatrzenia sprawy na podstawie posiadanych dokumentów". Skarżący nie odpowiedział na wezwanie organu. Natomiast Inspektor powiatowy w piśmie z [...] marca 2020 r. (nr rej. [...]) zwrócił się do Starosty [...] z prośbą o wyjaśnienie, czy pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] września 2005 r. dotyczyło również wykonania dwóch podjazdów usytuowanych na działce nr [...]. Wyczerpującą informację w tym zakresie Starosta przedstawił w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. znak [...], które wpłynęło do PINB w [...] [...] kwietnia 2020 r.

Z kolei [...] marca 2020 r. do PINB w [...] wpłynęło ponaglenie J. K. z dnia [...] marca 2020 r. z uwagi na bezczynność tego organu w załatwieniu sprawy – "wniosku strony z dnia [...].02.2020 r. (wpływ do organu w dniu [...].02.2020 r.)" – polegającej na przeprowadzeniu kontroli i wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności budowy i użytkowania dwóch podjazdów przy ul. [...] w [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor wojewódzki; [...]WINB) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Inspektor wojewódzki podniósł, że PINB w [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające i kontrolę, której żądał J. K., zaś w celu zbadania kręgu stron, zgodnie z art. 28 k.p.a., wezwał zainteresowanego do pisemnego wykazania i udowodnienia, jaki interes prawny posiada w przedmiotowej sprawie, bowiem ustalenie prawidłowego kręgu stron umożliwi zawiadomienie ich (zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a.) o wszczęciu ewentualnego postępowania administracyjnego.

W skardze z [...] lipca 2020 r. (data nadania pocztowego pisma z [...] czerwca 2020 r.) wniesionej za pośrednictwem PINB w [...] J. K., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), zarzucił Inspektorowi powiatowemu bezczynność w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpoznania podania skarżącego – wniosku z [...] lutego 2020 r. (wpływ do organu w dniu [...] lutego 2020 r.) – i wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy dwóch podjazdów usytuowanych w pasie drogi powiatowej przy ul. [...] w [...].

Skarżący stwierdził po stronie organu naruszenie art. 35 § 1 i art. 12 k.p.a. "polegające na bezczynności organu". Podniósł w tym względzie, że organ nie załatwił sprawy w żaden sposób, a w szczególności nie wydał na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W jego ocenie organ pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu sprawy, gdyż: 1) w piśmie znak [...] z dnia [...] marca 2020 r. organ wezwał zainteresowanego do "pisemnego wykazania i udowodnienia jaki interes prawny posiada w sprawie legalności i prawidłowości wykonania w [...] przy ul. [...] dwóch podjazdów" i poinformował skarżącego, że "niniejszemu wezwaniu należy uczynić zadość w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, pod rygorem rozpatrzenia sprawy na podstawie posiadanych dokumentów"; 2) skarżący nie odpowiedział na wezwanie organu i oczekiwał "rozpatrzenia sprawy na podstawie posiadanych dokumentów"; 3) pomimo zapowiedzi rozpatrzenia sprawy do dnia dzisiejszego, tj. do dnia [...] czerwca 2020 r., a zatem "przez okres ponad trzech miesięcy PINB w [...] nie rozpatrzył sprawy w jakikolwiek sposób".

Zainteresowany podniósł przy tym, że "w przedmiotowej sprawie podstawa prawna zgłoszonego przez skarżącego żądania była oczywista i jednoznaczna", gdyż "podanie skarżącego zawierało dane pozwalające na ustalenie przedmiotu postępowania, a także wskazywało źródło interesu prawnego zgłaszającego żądanie". Dodał również, że "wola i oczekiwania skarżącego zostały sformułowane wystarczająco precyzyjnie".

Zdaniem skarżącego, z postanowienia Inspektora wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] wynika, że PINB w [...] podjął czynności kontrolnie i wyjaśniające, ale nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i podanie skarżącego z [...] lutego 2020 r. zostało w zakresie żądania wszczęcia postępowania całkowicie zignorowane przez Inspektora powiatowego. Zainteresowany stwierdził, że "przedmiotowe podanie nie zostało w ogóle poddane wymogom procedury administracyjnej i stan ten trwa od dnia [...] lutego 2020 r. do tej pory, a zatem już ponad cztery miesiące". Powołując się na przepisy art. 61 i art. 61a k.p.a. zainteresowany stwierdził, że "podanie skarżącego, w najgorszym wypadku, powinno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania", a "do tej pory takiego rozstrzygnięcia skarżący nie otrzymał". W ocenie skarżącego "jest niewątpliwe, że PINB w [...] pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności w załatwieniu podania skarżącego z dnia [...].02.2020 r.".

Przy tak sformułowanych zarzutach i argumentacji, zainteresowany wniósł o "uwzględnienie skargi na bezczynność PINB w [...] przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie PINB w [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w [...] w trybie autokontroli". Ponadto o stwierdzenie, że PINB w [...] dopuścił się bezczynności, i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Domagał się również zasądzenia "od PINB w [...] na rzecz skarżącego J. K. sumy pieniężnej (...)", a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarga wpłynęła do PINB w [...] [...] czerwca 2020 r.

W piśmie z [...] czerwca 2020 r. znak [...] (nr rej. [...]), sprostowanym następnie w piśmie z [...] lipca 2020 r. (nr rej. [...]) organ zawiadomił zainteresowanego o tym, że na jego wniosek z [...] lutego 2020 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie legalności budowy dwóch podjazdów usytuowanych w pasie drogi powiatowej przy ul. [...] w [...]. Następnie w piśmie z [...] lipca 2020 r. (nr rej. [...]) organ na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił strony tego postępowania, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

W odpowiedzi na skargę Inspektor powiatowy przedstawił stan faktyczny sprawy i wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niezasadność. Argumentował m.in., że "przeprowadził żądaną przez (...) J. K. kontrolę na nieruchomości usytuowanej w [...] przy ul. [...], prowadził czynności wyjaśniające, co udokumentowane jest w aktach sprawy".

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] (nr rej. [...]) Inspektor powiatowy umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy dwóch podjazdów usytuowanych w pasie drogi powiatowej przy ul. [...] w [...], wszczęte na wniosek J. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei art. 149 § 1b powołanej ustawy przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie, po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu), stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15, dostępnym jw.).

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a., skoro strona skarżąca przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierowała do [...]WINB ponaglenie z [...] marca 2020 r. na bezczynność PINB w [...] w załatwieniu sprawy – "wniosku strony z dnia [...].02.2020 r. (wpływ do organu w dniu [...].02.2020 r.)" – polegającej na przeprowadzeniu kontroli i wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności budowy i użytkowania dwóch podjazdów przy ul. [...] w [...]. Sposób załatwienia tego ponaglenia przez Inspektora wojewódzkiego nie miał doniosłości prawnej, jakkolwiek warto zauważyć, że tutejszy Sąd w pełni podzielił stanowisko tego organu, wyrażone w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...], co do całkowitej bezzasadności wniesionego środka prawnego.

Przechodząc zaś do merytorycznych rozważań, Sąd wyjaśnia, że aktualnie w Kodeksie postępowania administracyjnego poczyniono ustawowe rozróżnienie pojęć bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Obecnie zatem dla prawidłowego zastosowania przez Sąd przepisów zawartych w art. 149 p.p.s.a. niezbędne jest rozstrzygnięcie o postaci zawinionej zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Zwłoka ta może wystąpić w dwóch wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. postaciach (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), co z uwagi na systemową spójność prawa nie powinno być rozumiane inaczej niż wynika to z art. 37 § 1 k.p.a. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Konsekwentnie zatem z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jest to stan obiektywny, bowiem wynika z samego faktu przekroczenia terminów załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie do tego, czy jest to termin ustawowy czy wyznaczony przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13). Przy tym bezczynnością jest nie tylko przypadek, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1987/18 i 9 października 2018 r. sygn. akt I GSK 27/19).

W niniejszej sprawie nie można było przypisać Inspektorowi powiatowemu bezczynności w załatwieniu sprawy opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. W skardze, zainteresowany zarzucił organowi nadzoru budowlanego bezczynność w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpoznania podania skarżącego – wniosku z [...] lutego 2020 r. (wpływ do organu: [...] lutego 2020 r.) – i wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy dwóch podjazdów usytuowanych w pasie drogi powiatowej przy ul. [...] w [...]. Wobec tego trzeba zauważyć, że – jak to trafnie sam zainteresowany zauważył w skardze – "w przedmiotowej sprawie podstawa prawna zgłoszonego przez skarżącego żądania była oczywista i jednoznaczna", gdyż "podanie skarżącego zawierało dane pozwalające na ustalenie przedmiotu postępowania, a także wskazywało źródło interesu prawnego zgłaszającego żądanie", a "wola i oczekiwania skarżącego zostały sformułowane wystarczająco precyzyjnie".

Z miejsca zatem należy podkreślić, że istotnie – podanie z [...] lutego 2020 r. wskazywało jednoznacznie, o podjęcie jakich działań chodziło zainteresowanemu. Powołanie określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego pozwalało zidentyfikować treść pisma. Z pisma tego wynikało dostatecznie wyraźnie, że zainteresowany nie powołuje się w sprawie na swój własny, indywidualny interes prawny, lecz występuje w interesie publicznym, na co wskazywało powołanie przepisów dotyczących składania skarg i wniosków (art. 221 § 3 k.p.a.) oraz samych wniosków (art. 241 i art. 242 § 1 k.p.a.). Skarżący jest profesjonalistą z zakresu prawa budowlanego (w przedmiotowej sprawie występuje jako "J. K. [...] os. [...], [...]") i znane są mu zagadnienia procedury administracyjnej. Poza tym, jak to wynika ze skargi, korzysta z pomocy zawodowego pełnomocnika procesowego (radcy prawnego G. W.), który jako adres do doręczeń wskazał właśnie [...] os. [...], [...].

Organ nadzoru budowlanego zareagował na pismo zainteresowanego i podjął czynności kontrolne na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dna 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.). Podanie skarżącego, jako wniosek, o którym mowa w art. 241 k.p.a., nie wszczęło postępowania w sprawie indywidualnej. Z kolei prowadzenie czynności kontrolnych przez organ samo w sobie nie oznaczało, że prowadzi on jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które każdorazowo powinno zmierzać do wydania decyzji kończącej to postępowanie. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego i jedynie, w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego.

Pismo skarżącego z [...] lutego 2020 r. (data wpływu do organu) ma w istocie charakter interwencyjny (skargi i wnioski) i zawiera informację o zasadności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi. Przeprowadzenie takich czynności nie świadczy jeszcze o konieczności prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi lub wniosku obywatela, przepisy art. 48, art. 50-51 Prawa budowlanego mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi (wniosku) obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Niezadowolenie z działania organu podejmowanego w tym trybie może być z kolei podstawą skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 k.p.a., którą wnosi się do organu właściwego, ustalanego według zasad określonych w art. 229 k.p.a. Trzeba również zauważyć, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. Podejmowane w omawianym trybie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 k.p.a.) lub zawiadomienie o sposobie załatwieniu wniosku (art. 244 § 2 k.p.a.) nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego, a wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 2132/10, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13 i 25 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2622/13 – dostępne jw.). Konsekwentnie też, w razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. albo wniosku wniesionego na podstawie art. 241 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu. Skarga na tego rodzaju bezczynność byłaby zatem niedopuszczalna i podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Idąc dalej, należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie zainteresowany zarzucił Inspektorowi powiatowemu nie tyle bezczynność w załatwieniu postępowania w trybie skarg i wniosków, co bezczynność w postępowaniu jurysdykcyjnym, "w rozpoznaniu podania skarżącego" z dnia [...] lutego 2020 r. – "wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy dwóch podjazdów usytuowanych w pasie drogi powiatowej przy ul. [...] w [...]". Tak określony przedmiot bezczynności powiązał z "niezałatwieniem (w jakikolwiek sposób) [sprawy administracyjnej], w szczególności z niewydaniem przez PINB w [...] postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa jest w art. 61a § 1" k.p.a.

Odnosząc się do tak dookreślonego przedmiotu skargi, tutejszy Sąd wyjaśnia, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dodać trzeba, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmiot żądający wszczęcia postępowania ma w tym interes prawny, jak również ustalenie kręgu stron uprawnionych do udziału w tym postępowaniu. Niewątpliwie też sposób wszczęcia postępowania, tj. na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu ma chociażby wpływ na takie kwestie, jak data wszczęcia postępowania, możliwość zawieszenia postępowania, czy też zakończenie postępowania poprzez cofnięcie żądania przez stronę. Ponadto, jeżeli organ administracji uznaje, że w sposób oczywisty żądanie wszczęcia postępowania nie pochodzi od strony lub z innych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast jeśli organ uznaje, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to nie ma obowiązku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia (patrz: wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2487/14, dostępny jw.).

Ponadto należy mieć na względzie specyfikę Prawa budowlanego i pamiętać, że zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Jak przyjmuje się z orzecznictwie, powołany przepis stanowi lex specialis wobec regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w takim zakresie, że dopuszcza na wstępnym etapie, jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym (tak też NSA w wyroku z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1231/16, dostępnym jw.). Powołany art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego pozwala na dokonywanie czynności wstępnych i zakres tych czynności wstępnych powinien zmierzać do ustalenia istnienia podstaw do ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie. Tego rodzaju czynności wstępne, nazwane czynnościami kontrolnymi, obejmują wstęp na teren inwestycji (art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego), przeprowadzanie kontroli w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika (art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego) oraz domagania się informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem lub wykonaniem danych robót (art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Przy czym, jak wynika z przywołanego art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego – dopiero ustalenia dokonane w czasie takich czynności kontrolnych mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego regulowanego w jednym z trybów (postepowania naprawcze) objętych Prawem budowlanym. Innymi słowy, trzeba mieć na uwadze, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie każde zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych, nawet pochodzące od strony, wprost prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 2582/18, dostępnym jw.). Skoro zatem zwykle dopiero wyniki przeprowadzonych kontroli obiektu budowlanego mogą wskazywać na konieczność uruchomienia postępowania legalizacyjnego (naprawczego), to same czynności kontrolne nie wchodzą zasadniczo w skład postępowania jurysdykcyjnego, a zatem datą wszczęcia postępowania nie powinien być ani dzień ich przeprowadzenia, ani też dzień wniesienia podania o przeprowadzenie kontroli obiektu. To z kolei może mieć znaczenie również przy ustalaniu stanu prawnego sprawy, tj. brzmienia przepisów, jakie powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.

Idąc dalej, trzeba w tym miejscu podkreślić, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to ze względu na zasadę wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest zatem w takiej sytuacji uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony, poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (a zatem i pozostawienie organowi uznania, czy zaistniały warunki do wszczęcia postępowania z urzędu). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepisy Prawa budowlanego regulujące tryby postępowań nadzorczych organów nadzoru budowlanego w sprawach związanych z kontrolą legalności wykonywanych robót budowlanych (art. 48-51 Prawa budowlanego) nie zawierają postanowień w zakresie wszczęcia postępowania w tego rodzaju sprawach. Stanowisko dopuszczające wszczęcie postępowania w zakresie objętym przepisami art. 48-51 Prawa budowlanego (regulującym tzw. postępowanie legalizacyjne lub naprawcze) nie tylko z urzędu, ale i na wniosek strony postępowania jest szeroko akceptowane w orzecznictwie sądowym (patrz np. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11 i 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1815/13, postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1815/13 czy nowsze orzecznictwo, jak wyroki NSA z dnia 21 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2364/17 i 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 45/18, dostępne jw.).

Z kolei krąg stron prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i legalizacyjnego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. W tych postępowaniach poza inwestorem może występować każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a w szczególności taką osobą może być właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestora, jeżeli roboty budowlane naruszają jego interes prawny (najczęściej chodzi o ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości w zakresie jej zagospodarowania i zabudowy). Jeżeli zatem w takich sprawach poza inwestorem mogą występować inne strony postępowania, tym bardziej nie do zaakceptowania byłby wniosek, że postępowania które należą do właściwości organu nadzoru budowlanego mogą być wszczynane tylko z urzędu (tak NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1939/16, dostępnym jw.).

W niniejszej sprawie, jak to już zostało wcześniej podkreślone, podanie zaineresowanego z dnia [...] lutego 2020 r. jednoznacznie wskazywało, że złożony wniosek w rozumieniu art. 241 k.p.a. nie został oparty na indywidualnym interesie prawym wnoszącego podanie, lecz z odwołaniem się do interesu publicznego, o którym mowa w art. 221 § 3 k.p.a. Podanie to sygnalizowało potrzebę wszczęcia z urzędu odpowiedniego postępowania nadzorczego na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Nie stanowiło zaś podania zawierającego wniosek o wszczęcia postępowania na żądanie strony, ani też podania strony zawierającego żądanie podjęcia działań z urzędu. Rzeczą znamienną jest, że zainteresowany nie odpowiedział na wezwanie organu z dnia [...] marca 2020 r. dotyczące "wykazania i udowodnienia", jaki interes prawny posiada w sprawie legalności i prawidłowości wykonania w [...] przy ul. [...] dwóch podjazdów. W skardze zainteresowany sam potwierdził, że "nie odpowiedział na wezwanie organu i oczekiwał »rozpatrzenia sprawy na podstawie posiadanych [przez organ] dokumentów«". Dodać należy, że przedmiotowe wezwanie z [...] marca 2020 r. było zasadne, niezależnie od tego, czy postępowanie zostałby wszczęte z urzędu czy też na wniosek strony. Przepis art. 61 § 4 k.p.a. wymaga bowiem, aby o wszczęciu każdego postępowania – tj. wszczętego z urzędu lub na wniosek strony – zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie treść podania (wniosku) zainteresowanego z [...] lutego 2020 r. jednoczenie wskazywała na to, że sygnalizuje on potrzebę wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzorczego z urzędu, w interesie publicznym. Co więcej – tak treść tego podania, jak i późniejsza postawa procesowa zainteresowanego jednoznacznie wskazywały na to, że nie występuje w tej sprawie jako strona postępowania, która swoje uprawnienia procesowe wywodzi z konkretnego, indywidualnego interesu prawnego. Skarżący nie przedstawił organowi w tym względzie nawet najmniejszych poszlak. Wobec tego, skoro Inspektor powiatowy na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych i wyjaśniających uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego z urzędu nie był zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, bądź też do wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. W konsekwencji, nie można było przypisać PINB w [...] bezczynności w załatwieniu sprawy obejmującej wniosek o wszczęcie z urzędu, w interesie publicznym, postępowania na podstawia art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego". W aktualnym stanie prawnym nie ma możliwości, aby za pomocą skargi na bezczynność organu "wymusić" na organie właściwym wszczęcie postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2162/17, dostępny jw.). Zainteresowany ma w tym względzie do dyspozycji środki prawne, określone w dziale VIII Kodeksu postepowania administracyjnego.

W takiej sytuacji skarga podlegała w całości oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na koniec jeszcze należy podkreślić, że poza granicami niniejszej sprawy, wyznaczonymi jej stanem faktycznym i prawnym leżała ocena zasadności zawiadomienia skarżącego przez organ (w piśmie z [...] czerwca 2020 r.) o wszczęciu postępowania na wniosek (żądnie) zainteresowanego J. K. z [...] lutego 2020 r. w sprawie legalności budowy dwóch podjazdów usytuowanych w pasie drogi powiatowej przy ul. [...] w [...], a następnie umorzenie tego postępowania w decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] (nr rej. [...]) ze względu na stwierdzenie, że zainteresowany nie ma przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przedmiot niniejszego rozstrzygnięcia i przepisy, które znajdowały zastosowanie w tym względzie, stanowiły o granicach sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 k.p.a., która została rozstrzygnięta pod sygn. akt II SAB/Po 69/20 w wyniku rozpoznania skargi J. K. z [...] czerwca 2020 r. na bezczynność PINB w [...] w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpoznania podania skarżącego – wniosku z [...] lutego 2020 r. (wpływ do organu w dniu [...] lutego 2020 r.) – i wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy dwóch podjazdów usytuowanych w pasie drogi powiatowej przy ul. [...] w [...]. Tutejszy Sąd uznał, że podanie z [...] lutego 2020 r. wskazywało jednoznacznie na to, że zawiera żądanie wszczęcia postępowania z urzędu, w interesie publicznym, a nie ze względu na konkretny i indywidulany interes prawny wnoszącego podanie.

Niniejszy wyrok nie mógł objąć swoim zakresem również kwestii oceny (kontroli pod kątem zgodności z prawem) decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] (nr rej. [...]) o umorzeniu postępowania. Rozstrzygnięcie to jest odrębnie zaskarżalne w trybie instancyjnym (do organu nadzoru budowlanego wyższego stopnia), a ewentualna ostateczna decyzja organu drugiej instancji może być kwestionowana w osobnej skardze do sądu administracyjnego (art. 16 § 2 k.p.a.). Niedopuszczalne było również sformułowanie w niniejszym wyroku ocen prawnych i wytycznych, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., które dotyczyłyby prawidłowości decyzji PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...]

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie powołanych przepisów, a także na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.