Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3816/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska–Grońska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, z późn. zm.), dalej "ustawa zaopatrzeniowa", odmówił wyłączenia stosowania wobec T. S. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu organ podał, że T. S. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że na rzecz totalitarnego państwa pracował jedynie 1 rok, 6 miesięcy i 15 dni oraz w ww. okresie był studentem Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...]. Strona podkreśliła, że nie miała skrystalizowanego poglądu na temat pracy na rzecz totalitarnego państwa, a w czasie nauki była negatywnie traktowana z uwagi na pracę w Milicji Obywatelskiej i poglądy, które stały w sprzeczności z pracą w Służbie Bezpieczeństwa. Wnioskodawca podkreślił, że na własny wniosek został przeniesiony z powrotem do Milicji Obywatelskiej, pomimo że w związku z powyższym przeniesieniem obniżono mu uposażenie.

Organ podniósł, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w dniu [...] listopada 1999 r. oraz że ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Ponadto zgodnie z pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym Informację o przebiegu służby Nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] listopada 1983 r. do dnia [...] sierpnia 1984 r., tj. przez okres 9 miesięcy. Całkowity okres służby ww. wynosi 27 lat, 6 miesięcy i 1 dzień (od dnia [...] maja 1972 r. do dnia [...] listopada 1999 r.). Dodatkowo do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 2 lata i 4 dni (od dnia [...]października 1969 r. do dnia [...] października 1971 r.).

Minister wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby T. S. nierzetelnie wykonywał obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby wnioskodawcy. Z informacji tych wynika, że wnioskodawcy wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz awansowano w stopniu służbowym. Brak jest również dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia. Z ww. pisma wynika, że wnioskodawcy nie zostały nadane ordery/odznaczenia państwowe oraz odznaki/medale resortowe. Ponadto w opinii służbowej za okres od dnia 24 lipca 1987 r. do dnia [...] października 1992 r. wskazano: "Występują natomiast przypadki braku właściwego nadzoru nad pracą podległych policjantów. Jako zastępca [...] Wydziału [...], kierując samodzielnie tym Wydziałem od [...] lipca 1990 r. do [...] lipca 1991 r. dopuścił się wielu uchybień procesowych w prowadzonych postępowaniach przygotowawczych przez podległych mu funkcjonariuszy. W dniu [...] sierpnia 1991 r. z [...] S. przeprowadzono komisyjną rozmowę ostrzegawczą z udziałem pracowników Wydziału [...] w [...]."

Organ podniósł, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Minister, że wymieniona w pkt 1 tego przepisu przesłanka "krótkotrwałości" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Dalej organ podał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Przy czym zaznaczenia wymaga, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza.

Następnie organ wskazał, że jego zadaniem w tym postępowaniu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister podniósł, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Dalej organ podniósł, że całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 27 lat, 6 miesięcy i 1 dzień, natomiast służba zainteresowanego była pełniona na rzecz totalitarnego państwa przez okres 9 miesięcy. Tym samym, zdaniem Ministra, została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Z kolei odnosząc się do analizy przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Minister wskazał na fragment opinii służbowej, która jasno wskazuje, że w okresie, który obejmuje opinia strona postępowania dopuściła się uchybień w swojej pracy, aż do tego stopnia, że było konieczne przeprowadzenie z nią rozmowy dyscyplinującej. Opierając się na przytoczonych powyżej faktach dotyczących wykrycia zaniedbań w realizacji obowiązków służbowych w latach: 1987 - 1992 przez T. S., organ wskazał, że nie jest w stanie z całą stanowczością stwierdzić, by służba strony była rzetelna. Tym niemniej stwierdził, że biorąc pod uwagę całokształt służby strony, w sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Analizując przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku organ podniósł, że w okresie służby w Służbie Bezpieczeństwa wnioskodawca pobierał naukę w Wyższej Szkole Oficerskiej im. [...] w [...], zaś później nie podjął żadnych działań mających na celu zaprzestanie nauki, lecz ją kontynuował, wiedząc, że zgodnie ze statutem ww. uczelnia "(...) jest samodzielną jednostką organizacyjną w strukturze Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (...)", i że przez "(...) wykonywanie swoich zadań uczestniczy w umacnianiu porządku publicznego i bezpieczeństwa PRL (...)", gdzie wśród jej zadań wymieniono "(...) wychowanie słuchaczy na aktywnych oraz ideowych obywateli PRL, obrońców jej ustroju i bezpieczeństwa (...)", "(...) kształcenie słuchaczy w zakresie nauk społeczno-politycznych (...)", a także "(...) rozwijanie i upowszechnianie dorobku i tradycji służb MO 1SB w resorcie spraw wewnętrznych i poza resortem (...)".

Minister podkreślił, że w opinii służbowej z dnia [...] czerwca 1984 r. wskazano, że wnioskodawca: "Na łączności posiada 13 tajnych współpracowników, 2 kontakty operacyjne, 3 lokale konspiracyjne. Prowadzi 1 sprawę operacyjnego rozpracowania, 3 kwestionariusze ewidencyjne, sprawy obiektowe, 6 osób kontroluje w ramach materiałów wstępnych. Od strony formalnej prowadzone sprawy oraz obsługiwana sieć tajnych współpracowników nie budzi zastrzeżeń. Dokumenty są opracowane właściwie i systematycznie." Zdaniem organu wobec powyższego trzeba jednoznacznie stwierdzić, że wnioskodawca był funkcjonariuszem operacyjnym, a jego charakter pracy był ścisłe powiązany z istotą funkcjonowania państwa totalitarnego. Organ wskazał, że przechodząc do służby w Służbie Bezpieczeństwa na stanowisko inspektora grupy [...] SB RUSW w [...] strona uzyskała podwyższenie uposażenia w wysokości 1450 zł miesięcznie: 1000 zł dodatku specjalnego i 450 zł awans.

Ponadto organ podniósł, że z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że ww. był członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Zdaniem organu bycie członkiem PZPR stanowiło zindywidualizowane angażowanie się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Organ stwierdził, że skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR, to niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Organ wskazał, że z informacji dotyczącej przebiegu służby T. S. przekazanej przez Komendanta Głównego Policji za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. wynika również, iż w toku pełnionej służby nie zostały mu nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe lub inne wyróżnienia. Powyższe, w ocenie organu, w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż służba pełniona przez wnioskodawcę nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Minister uznał, że wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu.

Organ podniósł, że "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

W ocenie Ministra rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności policjanta. Stąd też nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację przypadku, w którym funkcjonariusz otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Ponadto, informacja dotycząca przebiegu służby sporządzona w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], stanowiąca "Informację dotyczącą przebiegu służby" zawiera m.in. przytoczony powyżej zapis dotyczący uchybień służbowych strony postępowania oraz wskazanie, że ww. "(...) zadania na stanowisku [...] Wydziału [...] realizuje w sposób dobry." Organ uznał, że powyższe sformułowania wskazują, iż służba wnioskodawcy była realizowana wyłącznie poprawnie. Strona nie wykazywała się przy tym ponadprzeciętnym zaangażowaniem w realizację powierzonych obowiązków, wykraczającym poza normalne warunki pełnienia służby. Opisany sposób realizacji zadań przez stronę nie stanowi wystarczającego powodu do. zastosowania przez organ przysługującego mu uprawnienia.

Odnosząc się do kwestii wskazanej przez stronę, dotyczącej orzeczenia komisji lekarskiej, która zakwalifikowała go do pierwszej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą w resorcie MSWiA organ wskazał, że służba w Policji zwykle wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy oraz ewentualnymi urazami. Ustalenia komisji lekarskiej z punktu widzenia przesłanek art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie znalazły zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Na powyższą decyzję T. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez niepełne zebranie materiału dowodowego i wybiórcze opisanie faktów mających drugorzędne (uzupełniające) a nie zasadnicze znaczenie w ocenie spełnienia przesłanek zawartych w art. 8a ustawy emerytalnej, a w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy przy zastosowaniu dowolnego kryterium i nie wystarczająco oparte o zindywidualizowane przesłanki, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wydanie negatywnej dla niego decyzji.

Skarżący podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, gdyż uważa, że spełnia w całości ustawowe kryteria do skorzystania z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej tym bardziej, że:

1. okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jest czas przypadający do 31 lipca 1990 r., tymczasem art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że już od 12 września 1989 r. okres służby, pod warunkiem, rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a danej ustawy,

2. pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1. pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiste dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy; tymczasem takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734 z późn. zm.); wystąpienia ich ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; odnosi się do zagrożenia wpisanego standardowo w istotę służby formacji mundurowych; sprawiło to, że organ nie sprecyzował przedmiotowego pojęcia w ramach kryterium, określonego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,

3. organ błędnie ocenił wpływ służby na jego stan zdrowia przytaczając, iż orzeczenie komisji lekarskiej o pierwszej grupie inwalidzkiej w związku ze służbą nie znalazły zastosowania z punku widzenia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, co stoi w sprzeczności z dowodami, że to właśnie ustalone inwalidztwo I grupy w związku ze służbą dowodzi wypełniania obowiązków ,,....z narażeniem życia i zdrowia",

4. organ dokonał błędnej wykładni w zakresie zastosowania wyjątku "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; wywodzono, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek, miał wybitne osiągnięcia w służbie, szczególnie wyróżniające go na tle pozostałych, wobec tego uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami co jest równoznaczne, że tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", podczas gdy ustawodawca takich intencji nie miał,

5. organ nie przeprowadził postępowania w sposób wszechstronny i wnikliwy, poprzedzającego wydanie decyzji, w szczególności oceniono spełnienie przez wnioskodawcę kryterium art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie; pominięto fakt, że rzetelną służbę od 12 września 1989 r., ustawodawca potraktował jako przesłanka pozytywna co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy co miało istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia;

6. organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybił przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80, w z zw. z art. 6 k.p.a., gdyż postępowanie powinno być poprzedzone w szczególności:

- dokonaniem obiektywnej oceny spełnienia przeze skarżącego faktycznych kryteriów odnoszących się do służby przed dniem 31 lipca 1990 r. a nie przez pryzmat definicji "słownikowej" przez co pominięto fakt, że rzetelną służbę od 12 września

1989 r., ustawodawca potraktował jako przesłanka pozytywna co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

- oceniono spełnienie przez wnioskodawcę kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej głównie przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia", rozumianych jako kwalifikowane narażenie; jest to natomiast czynnik dodatkowy, wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a niedecydujący o jego spełnieniu; organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że zawarte w przepisie sformułowanie "z narażeniem życia i zdrowia" jest postacią kwalifikowaną tego narażenia i z jakich powodów uznano, że skarżący nie spełnia tego kryterium, jak również w oparciu o jakie przesłanki oceniono brak wystąpienia w rozpatrywanej sprawie "szczególnego przypadku" a jednocześnie organ z pominięciem dowodów z dokumentów, próbował zakwestionować rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych przeze skarżącego, utożsamiając przypadki braku należytego nadzoru nad podwładnymi z przewinieniami dyscyplinarnymi jakich się nie dopuścił, gdyż nie był karany dyscyplinarnie, zaś rozmowy ostrzegawcze nie mieściły się i nie mieszczą się w katalogu kar dyscyplinarnych;

7. organ uchybił przepisom art. 107 § 1 pkt. 6, w zw. z art. 11 k.p.a., gdyż nie wyjaśnił zasadności przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji bez jednoznacznego wskazania, czy spełnia przesłankę, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej, wręcz przeciwnie, w jednym z opisów wskazuje, że spełnia tą przesłankę, w końcowym wywodzie uzasadnienia wskazuje zaś, że nie spełniam; ponadto organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że zawarte w przepisie sformułowanie "z narażeniem życia i zdrowia" jest postacią kwalifikowaną tego narażenia, gdy ustawodawca nie odniósł się w tym przypadku do rozporządzenia o podwyższaniu emerytur, z jakich powodów uznano, że wnioskodawca nie spełnia tego kryterium, jak również w oparciu o jakie przesłanki oceniono brak wystąpienia w rozpatrywanej sprawie "szczególnego przypadku".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

a) uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, iż spełnia nie tylko kryteria z art. 8a ust. 1 pkt. 1 ale i również z art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej jako łączne przesłanki niezbędne do skorzystania z uprawnień z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej;

b) zasądzenie od organu kosztów postępowania;

c) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Skarżący dodatkowo wskazał, że nie jest zgodne ze stanem faktycznym stwierdzenie organu wskazujące, iż nie zostały mu nadane ordery/odznaczenia państwowe oraz odznaki/medale resortowe. Skarżący wyjaśnił, że był odznaczony w dniu [...] października 1989 r. Srebrną Odznaką "Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego" oraz w dniu [...] lipca 1998 r. Brązowym Krzyżem Zasługi.

Ponadto skarżący podniósł, że organ z pewnością ma wiedzę, iż sama przynależność do PZPR obejmowała niemal 100 % wszystkich funkcjonariuszy aparatu bezpieczeństwa, a odmowa wstąpienia do tej partii zapewne uniemożliwiłaby kontynuowanie nauki i zajmowania nawet najniższych stanowisk służbowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W skardze skarżący zawarł wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

W przedmiotowej sprawie Minister uznał, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała. Skarżący tego rodzaju służbę pełnił bowiem przez okres 9 miesięcy. Całkowity okres jego służby wynosił zaś 27 lata., 6 miesięcy i 1 dzień. Tym samym organ uznał, że skarżący spełnił przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd również tę ocenę podziela.

Odnośnie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustalenia organu nie są spójne. Z jednej strony bowiem Minister stwierdza, że biorąc pod uwagę całokształt służby przesłanka ta została spełniona (strona 6 decyzji), z drugiej zaś uznaje, że służba skarżącego była realizowania wyłącznie poprawnie (str. 9 decyzji).

Powyższe nieścisłości, jak również podniesiony w skardze zarzut nieuwzględnienia przyznanych skarżącemu odznaczeń, nie mają jednak większego znaczenia w sprawie, albowiem, w ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił, że skarżący nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Nie można bowiem uznać, że spełnienie dwóch przesłanek "krótkotrwałości" i "rzetelności" świadczy o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". W wyroku NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

NSA w wyroku tym wskazał również, że jednoczesne spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte.

Sąd w składzie tu orzekającym zaakceptował stanowisko Ministra, iż w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że postawa skarżącego w okresie 9-miesięcznej służby na rzecz państwa totalitarnego nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, lecz polegała na realizacji ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Wskazuje na to opinia służbowa z [...] czerwca 1984 r. W opinii tej wskazano: "Na łączności posiada 13 TW, 2 KO oraz 3 LK. Prowadzi 1 sprawę operacyjnego rozpracowania, 3 kwestionariusze ewidencyjne, 2 sprawy obiektowe, 6 osób kontroluje w ramach materiałów wstępnych." Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że użyte w tej opinii skróty oznaczają TW – tajny współpracownik, KO – kontakt operacyjny, LK- lokal konspiracyjny. Zdaniem Sądu wobec powyższego trzeba jednoznacznie stwierdzić, że skarżący był funkcjonariuszem operacyjnym, a jego charakter pracy był ścisłe powiązany z istotą funkcjonowania państwa totalitarnego. Postawa skarżącego w okresie służby na rzecz państwa totalitarnego (mimo że była to służba krótkotrwała, bo 9-miesięczna) nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, lecz polegała na realizacji ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Natomiast zdobywanie przez skarżącego wykształcenia, chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego, przynależność do PZPR, czy też świadome wstąpienie do SB nie stanowią okoliczności dyskredytujących funkcjonariusza w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przeciwne założenie prowadziłoby do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 13c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Możliwość wyłączenia reguł ogólnych w drodze decyzji odnosi się do pozostałych osób, które pełniły służbę w formacjach określonych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Reasumując należy stwierdzić, że w tej sytuacji, skoro służba skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zaskarżona decyzja odpowiada zatem obowiązującemu prawu, a podniesione

w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.