Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 453/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 91, art. 93
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 60(3)
journal: Dz.U. 2010 nr 46 poz 275
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia miejsc do prowadzenia sprzedaży oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego w dniu 29 lutego 2012 r. podjęła uchwałę nr XVIII/157/12 w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia sprzedaży na terenie należącym do Miasta Wodzisławia Śląskiego lub będącym w jego zarządzie. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 60³ ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 z późn. zm.). W treści § 3 uchwały postanowiono, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 kwietnia 2012 r. nr NPII.4131.1.102.20012, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako sprzecznej z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, art. 60³ ustawy Kodeks wykroczeń i art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru zaprezentował stanowisko, iż żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa, zwłaszcza wskazany w uchwale, nie stanowi podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie ustalenia lokalizacji targowiska. Wcześniej obowiązujący dekret z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach (Dz. U. Nr 41, poz. 312 z póżn. zm.) w art. 5 stanowił, iż gmina ustala lokalizację targowisk i ich regulaminy. Jednakże dekret ten został uchylony przez art. 99 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.). Zatem, skoro odpadła podstawa prawna do podejmowania uchwał w tym przedmiocie, to w sprawie mogą mieć zastosowanie jedynie przepisy o lokalizacji inwestycji zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647), pozwalające kształtować organom gminy tzw. ład przestrzenny za pomocą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji administracyjnych w przypadku, gdy na danym terenie plan nie obowiązuje (por. art. 1 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym). Stanowisko takie zostało już wcześniej odzwierciedlone w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r., o sygn. akt OSK 1932/04, publ. Lex nr 2201367; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., o sygn. akt II SA/Ol 96/09 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Dodatkowo, Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego zastosowała przy podejmowaniu uchwały z dnia 29 lutego 2012 r. przepisy właściwe dla aktów normatywnych, zawierających przepisy powszechnie obowiązujące, gdyż określiła termin jej wejścia w życie w sposób przewidziany w art. 4 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2007 r. Nr 68, poz. 449 z późn. zm.), tj. po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Zdaniem organu nadzoru, w przypadku uchwał mających walor aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem z ich normatywnego charakteru wynika konieczność formułowania zapisów jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Stąd też, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy mogła ustalić wyłącznie regulamin korzystania z istniejącego targowiska. Nadto, żaden z innych powołanych w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepisów nie zawiera normy delegacyjnej, która upoważniałaby Radę Gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego w przedmiotowym zakresie.

Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi argumentowano, że domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania wynika z art. 7 ust. 1 pkt 11 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym wymienia się targowiska i hale targowe. Przedmiotowa uchwała nie rozstrzygała w drodze aktu prawa miejscowego o kwestii ustalenia lokalizacji targowiska, czy też jego regulaminu, a jedynie wyznaczała miejsca, w których dokonywanie sprzedaży nie będzie zagrożone sankcją. Zmiana art. 60³ Kodeksu wykroczeń wymuszała konieczność ich określenia tak, aby wszyscy prowadzący sprzedaż na terenie gminy w rozumieniu art. 15 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 z późn. zm.) wiedzieli, że sprzedaż poza miejscem do tego wyznaczonym podlega sankcji. Biorąc pod uwagę nieograniczony i niemożliwy do sprecyzowania krąg adresatów oraz konsekwencje nielegalnej sprzedaży towarów w miejscach do tego niewyznaczonych uznano, iż właściwym organem do podjęcia w tym zakresie uchwały jest rada gminy, która może stanowić przepisy prawa miejscowego. Jednocześnie, zdaniem skarżącej, z brzmienia art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie można w tym zakresie wyprowadzać kompetencji prezydenta, bowiem użyty w art. 60³ Kodeksu wykroczeń zwrot "miejsca do tego wyznaczone przez właściwe organy gminy", nie wskazuje na to, iż mowa jest o miejscach związanych z lokalizacją inwestycji w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym. Brak jest również podstaw do zawężania tego pojęcia do definicji targowiska istniejącej np. dla potrzeb statystyki publicznej, gdzie przez targowisko rozumieć należy "wyodrębniony teren lub budowlę (plac, ulicę, halę targową) ze stałymi względnie sezonowymi punktami sprzedaży drobnodetalicznej lub urządzeniami przeznaczonymi do prowadzenia handlu, codziennie lub w wyznaczone dni tygodnia". Wskazując na treść, art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym, jako podstawę prawną podjęcia zakwestionowanej uchwały, skarżąca miała na uwadze targowiska rozumiane jako wszelkie miejsca, w których prowadzona jest sprzedaż. O lokalizacji każdego z tych miejsc wiedzę winien mieć każdy prowadzący sprzedaż tak, aby mógł uniknąć sankcji wynikającej z art. 60³ Kodeksu wykroczeń oraz poboru opłaty targowej z tytułu prowadzenia sprzedaży w miejscach do tego niewyznaczonych. Z uwagi na powyższe trudności interpretacyjne związane z właściwym zdefiniowaniem pojęć użytych przez ustawodawcę, zdaniem skarżącej, koniecznym było podjęcie zakwestionowanej uchwały jako aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu nadzoru wniósł o jej oddalenie, uznając jej zarzuty za bezzasadne oraz podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zauważył, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie stanowią samodzielnej podstawy do stanowienia aktów prawa miejscowego na obszarze gminy. Treść art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r. o sygn. akt II OSK 673/11, publ. Lex nr 922354). Nadto, przepisy karne za wykroczenia nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowania uchwał przez organy stanowiące samorządu terytorialnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, powołał się na treść art. 91 ustawy o samorządzie gminnym i na formalny charakter rozstrzygnięcia nadzorczego opartego o kryterium zgodności z prawem w przedmiotowej sprawie z przepisami art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 60³ Kodeksu wykroczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 6 kwietnia 2012 r., nr NPII.4131.1.102.20012, w którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 29 lutego 2012 r. nr XVIII/157/12 w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia sprzedaży na terenie należącym do Miasta Wodzisławia Śląskiego lub będącym w jego zarządzie. Wojewoda Śląski zakwestionował prawidłowość zakwalifikowania tej uchwały jako aktu prawa miejscowego oraz brak podstawy prawnej do jej podjęcia w oparciu o art. 60³ ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 148 ustawy p.p.s.a. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póżn. zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu gminy. Generalnie przyjąć należy, iż za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Powody istotnego naruszenia prawa skutkujące zasadnością stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy mogą być zróżnicowane. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego, naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub też wadliwą jego wykładnię, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79 oraz z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów gminy, stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym należało uznać za zasadne, bowiem zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Bezspornie samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i realizuje istotną część przysługujących mu w ramach ustaw zadań publicznych, które wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). To jednak nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa (por. art. 7 Konstytucji RP).

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. W myśl z kolei art. 40 ust. 2 tej samej ustawy bezpośrednio na jej podstawie organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Szczególną, odrębną w stosunku do wyliczonych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o samorządzie gminnym aktów prawa miejscowego kategorię stanowią przepisy porządkowe, które stosownie do art. 40 ust. 3 rada gminy także może wydawać jednak jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a nadto jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z tego względu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi przestrzegać ogólnych rozwiązań ustrojowych, zasad praworządności i legalności. Jego działanie może więc sięgać jedynie do granic wyznaczonych przez przepis rangi ustawowej. Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, Nr 5, poz. 126). Wobec tego, wydając przepisy gminne, rada gminy winna czynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Stosownie bowiem do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Podkreślić w tym miejscu należy, że organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Uchwała, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym, nie może zatem stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa.

W świetle powyższego, sformułowane w skardze zarzuty nie są uprawnione. Wspomniany w skardze przepis art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym jest regulacją prawa ustrojowego, bowiem ustala zakres działania organów gminy, a więc jest przepisem określającym w sposób ogólny granice, w jakich odrębne ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych. Przepis ten definiuje zadania własne gminy, lecz nie tworzy samoistnej podstawy określenia kompetencji gminy w danego rodzaju sprawach. Należy podzielić pogląd, że każdy z zakresów spraw wymienionych w przepisie art. 7 ustawy o samorządzie gminnym powinien być "potwierdzony" i uszczegółowiony w odrębnej ustawie, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy (zob. K. Jaroszyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, (red.) R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 87-89).

Upoważnienia do wydania kwestionowanej uchwały nie można wyprowadzić też z treści art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, przewidującego, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Z przepisu tego wynika dla organów gminy upoważnienie, mające charakter klauzuli generalnej, do wydawania przepisów gminnych, bez upoważnienia zawartego w konkretnej ustawie materialno - prawnej regulującej określoną dziedzinę życia. Nie oznacza to jednak niczym nieskrępowanej swobody rady w tworzeniu lokalnych aktów normatywnych w takich sytuacjach. Stanowienie przez radę gminy prawa powszechnie obowiązującego na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest możliwe tylko w ramach przyznanych gminie kompetencji, związanych z realizacją nałożonych na nią zadań.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmowane jest jednolicie, że przez pojęcie "zasady zarządu mieniem gminy" należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły, bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, dotyczące sposobu gospodarowania mieniem gminnym (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1440/08 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 554/07, OWSS 2008/3/69 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Należy mieć również na uwadze, iż wszelkie uchwały podejmowane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też postanowienia zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać, bowiem jak już wyżej wskazano stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika bowiem, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych i powinno określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego. Ponadto, musi określać organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa (wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 674/11 i z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2622/00, Lex nr 54801).

Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Ma rację organ nadzoru, iż żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa, zwłaszcza wskazany w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały, nie stanowi podstawy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie ustalenia lokalizacji miejsc wyznaczonych do sprzedaży, określonych w uchwale między innymi jako targowiska (§ 1 pkt 1-5 uchwały). Przede wszystkim należy wskazać, że skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 13 października 2005 r. o sygn. OSK 1932/04, według którego ustalenie lokalizacji i to nie tylko targowiska ma cechy aktu indywidualnego, nie zaś przepisu prawnego powszechnie obowiązującego o charakterze generalnym. Istnieją pewne podobieństwa pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, a uchwałą o ustaleniu lokalizacji targowiska. Zarówno bowiem w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, jak i w przypadku wspomnianej uchwały chodzi o wskazanie, że inwestycja w postaci targowiska może zostać zrealizowana w oznaczonym miejscu. Jednakże, co trzeba podkreślić, w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do wydawania takich uchwał. Nie obowiązuje już teraz dekret z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach, który został uchylony przez art. 99 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. - Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.). Ten ostatni przepis również przestał obowiązywać z dniem 21 sierpnia 2004 r., na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 179, poz. 1808). Przyjęcie poglądu, że przedmiotowa uchwała jest aktem indywidualnym wskazuje, że została ona podjęta przez organ niewłaściwy. Sprawy dotyczące ustalania warunków zabudowy bądź lokalizacji inwestycji zostały ustawowo przyznane organom wykonawczym gminy, a w niektórych wypadkach na rzecz wojewody (art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647). Zauważyć przyjdzie, iż to gmina ponosi wydatki na prowadzenie targowiska miejskiego, jak też pobiera wynagrodzenie za udostępnienie miejsc na targowisku w ramach umowy najmu lub dzierżawy, jak również z mocy prawa pobiera opłatę targową w związku z tym ustalenie lokalizacji targowiska ma cechy aktu indywidualnego, nie zaś przepisu prawnego powszechnie obowiązującego o charakterze generalnym.

Art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z ust. 2 wspomnianego art. 59 wynika, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

W tej sytuacji odpadła podstawa prawna do podejmowania uchwał w tym przedmiocie, zatem w sprawie mogą mieć zastosowanie jedynie przepisy w zakresie lokalizacji inwestycji zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647), pozwalające kształtować organom gminy tzw. ład przestrzenny za pomocą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji administracyjnych w przypadku, gdy na danym terenie plan nie obowiązuje (por. art. 1 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 tej ustawy). Stanowisko takie zostało już wcześniej odzwierciedlone w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r., o sygn. akt OSK 1932/04, publ. Lex nr 2201367; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., o sygn. akt II SA/Ol 96/09 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Dodatkowo, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej między innymi w wyroku z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 35/10 wykładnia językowa art. 15 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 z późn. zm.) prowadzi do konkluzji, że:

1) wszystkie budynki, w których jest prowadzony handel są targowiskami,

2) sprzedaż dokonywana w budynkach (generalnie "wyłączona" z tego obowiązku) podlega opłacie targowej, gdy:

a) budynek jest targowiskiem pod dachem,

b) budynek jest halą używana do targów, aukcji i wystaw.

Podsumowując, skoro art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 7 ust. 1 pkt 11 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r. o sygn. akt II OSK 673/11, publ. Lex nr 922354), to również przepis art. 60³ Kodeksu wykroczeń, jako przepis karnoadministracyjny nie może stanowić podstawy prawnej podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż skarżąca podejmując zakwestionowaną uchwałę, w istocie nie miała podstawy prawnej i nie była upoważniona do jej podjęcia, a tym samym uchwała ta została podjęta sprzecznie z prawem.

Zdaniem składu orzekającego sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa. Jednakże wobec stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały, pozbawione uzasadnienia stało się dokonanie przez Sąd szczegółowej analizy skargi, bowiem sąd administracyjny nie kontroluje celowości wydania określonych aktów administracji publicznej, a wyłącznie ich zgodność z obowiązującym prawem.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości określenia w § 3 uchwały, że kwestionowana uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, stwierdzić należy, że powyższe narusza art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.). W myśl art. 4 ust. 1 tylko akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane są w dziennikach urzędowych i co do zasady wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Przepis art. 13 pkt 2 tej ustawy przewiduje zaś, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez m.in. organ gminy. Jak już wyżej stwierdzono, przedmiotowa uchwała, nie stanowiąc aktu prawa miejscowego, nie mogła być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Z tego samego względu, postanowienie, że wejdzie ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w tym Dzienniku, narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że zakwestionowana uchwała została podjęta z bez podstawy prawnej i dlatego zaistniała przesłanka do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na względzie, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.