Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1321/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Muszynie na uchwałę Nr XXII/150/2016 Rady Gmina Rytro z dnia 2 listopada 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytro stwierdza nieważność § 16 ust. 2, 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Muszynie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXII/150/2016 Rady Gminy Rytro z 2 listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytro, w części dotyczącej § 16 ww. uchwały, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, w tym:

- art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku poprzez określenie w/w akcie prawa miejscowego, bez ustawowego upoważnienia, obowiązku wyprowadzenia psa na smyczy, czy również wskazywania miejsc, bądź sytuacji w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi,

- art. 10 a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) przez wydanie unormowań prawnych, sprzeczne z normą o randze ustawowej.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części aktu prawa miejscowego.

W uzasadnieniu Prokurator podał, że zaskarżoną uchwałą określono obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, wskazując, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. Z tych względów osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązano do trzymania ich na terenie swojej nieruchomości, zaznaczając przy tym, że wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu warunków w postaci wyprowadzania psa na smyczy, natomiast co do psów ras uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe. Jednocześnie wskazano, że zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem ( §16 ust. 1, 2 i 3). Powyższe obowiązki na mocy ust. 4 nałożono także na właścicieli innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi. Ponadto osoby utrzymujące zwierzęta domowe zostały zobowiązane do usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych oraz innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku (§ 16 pkt. 4 i 5 ).

W ocenie Prokuratura powyższe unormowania należy uznać za sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, poprzez przekroczenie przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego przyznanej kompetencji prawotwórczej. Odwołując się do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący wskazał, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 Zasad Techniki Prawodawczej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z d 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz.U. z 2013 r. póz. 1399), która zawiera delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały w art. 4 ust. 1 w/w ustawy. Powyższa norma prawna statuuje upoważnienie rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy.

Regulamin wydany na w/w podstawie określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy. Regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę.

Oceniając zaskarżone normy prawa miejscowego, Prokurator wskazał, że rada miejska przekroczyła swoje kompetencje, określając obowiązek wyprowadzenia psa na smyczy bądź w kagańcu, jak również wskazania miejsc, czy sytuacji w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi ( por. Wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn akt II OSK 443/16). Zagadnienia te zostały uregulowane w art. 10 a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt ( Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm), który stanowi zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Jednocześnie ust. 4 ww. przepisu stanowi, że zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Nie ulega wątpliwości, że treść zaskarżonego § 16 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Rytro modyfikuje te unormowania i jest bardziej rygorystyczna niż przepisy ustawy.

Na marginesie Prokurator podniósł, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, w tym także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzone zgodnie z poszanowaniem zasad proporcjonalności. Podkreślił, że postanowienia regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenie wolności i praw człowieka muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (por. art. 31 ust 3. Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rytro wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że żądania skargi w kierunku stwierdzenia nieważności zapisów całego § 16 Regulaminu wydają się być żądaniami nieuzasadnionymi. Organ zaznaczył, że przedmiotowa uchwała nie została wzruszona w trybie nadzoru Wojewody, należy zatem domniemywać, że w ocenie organu nadzorczego jej zgodność z prawem nie wzbudzała wątpliwości. Dalej organ wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wymaga od rad gmin regulacji obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu, między innymi, ochronę przed zagrożeniem dla ludzi. Jego brzmienie sugeruje, że jest ono wyłącznym źródłem kompetencji rad gmin do wydawania przepisów prawa miejscowego. Byłaby to sugestia niezasadna, albowiem kwestia obowiązków w zakresie przeciwdziałania zagrożeniu ze strony zwierząt domowych na terenie gmin stanowi ich zadanie własne na zasadzie art. 7 ust. 1 pkt. 14 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.); art. 40 ust. 3 u.s.g. jest samodzielną podstawą uchwalania norm prawa miejscowego w odnośnym zakresie. Oczywiście ustawodawca nie określa ściślej zakresu przedmiotowego regulacji prawnej objętej regulaminami utrzymywania czystości i porządku w gminach. Z perspektywy skarżącego, w zasadzie, każde dookreślenie obowiązków posiadaczy zwierząt domowych musiałoby uchodzić za intruzję w zakres ich praw. Ipso facto. Jeśli zdaniem skarżącego zakres ingerencji czynnika samorządowego limitowany jest ustawowym zakazem puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania, to wszystko ponad, a nawet dookreślenia tego zakazu, stanowić musi nieuprawnioną ingerencję w sferę gwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności obywatelskich.

W ocenie organu nieuprawnione jest kwestionowanie całościowego brzmienia § 16 odnośnego regulaminu. Prokurator zdaje się kwestionować expressis verbis wymóg regulaminowy "wyprowadzenia psa na smyczy bądź w kagańcu, jak również wskazanie miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi". Kwestionowane brzmienie nie odnosi się do ust. 1, 2 czy 5 odnośnego paragrafu. Nie wiedzieć zatem czemu petitum skargi miałoby obejmować te przepisy (jednostki redakcyjne). W judykaturze przyjmuje się, że przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca upoważnił rady gmin do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. W ocenie organu nakaz wyprowadzenia psów na smyczy, względnie na smyczy i w kagańcu (w przypadku ras "agresywnych") wyłącznie przez osoby dorosłe w pełni koresponduje z zasadą proporcjonalności zwłaszcza w kontekście konsekwencji, jakie mogą wywołać pozostające poza nadzorem reakcje zwierząt domowych w sferze takich dóbr prawnych, jak życie i zdrowie ludzkie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W rozpoznawanej sprawie skarga Prokuratora Rejonowego w Muszynie została wniesiona na uchwałę nr XXII/150/2016 Rady Gminy Rytro z 2 listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytro, w części dotyczącej § 16 ww. uchwały. Skarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019. 2010) dalej w skrócie u.c.p.g., zgodnie z którym: Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust.1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (ust. 2 pkt. 6).

Na wstępie wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma - zgodnie z ww. przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g. - charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506), dalej u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są bowiem dla regulacji ustawowej i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Analizując treść zakwestionowanego w całości przepisu § 16 Regulaminu w kontekście przytoczonego art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. podkreślić też trzeba, że wskazane w nim ustawowe cele regulacji mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest prawidłowe zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza jego treść, względnie, które zostały uregulowane w innych ustawach. Zauważyć też należy, że wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. elementy regulaminu mają charakter obligatoryjny, a zatem wszystkie wskazane w nim cele powinny być uwzględnione w regulaminie.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się również, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust.1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie istotne prawa (po. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Koresponduje to z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie , co do zasady, jest zatem niedopuszczalne. Nie zawsze jednak - w ocenie Sądu rozstrzygającego w niniejszej sprawie - takie naruszenie techniki prawodawczej w aktach prawa miejscowego (regulamin) musi oznaczać rażące naruszenie, uzasadniające stwierdzenie nieważności.

Przepis § 6 Zasad techniki prawodawczej statuuje natomiast nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Jak już wskazano zakres kwestionowanego regulaminu wynikał z przepisu art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej uchwalenia. Zgodnie z treścią § 16 zaskarżonej uchwały Regulamin stanowi, że:

1.utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi;

2. osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązano do trzymania ich na terenie swojej nieruchomości.

3. wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków:

1) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe,

2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem;

4. ust. 3 stosuje się odpowiednio do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi;

5. osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych oraz innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie § 16 ust. 1- 5 załącznika do uchwały nr XXII/150/2016 r. w sprawie uchwalenia Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Rytro należało uznać, że tylko ustalenia zawarte w regulamin § 16 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 w istotny sposób istotny naruszają prawo, natomiast pozostałe zapisy § 16 ust. 1 i ust. 5 nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Jako trafny należało ocenić zarzut skargi odnoszący się do § 16 ust. 2 Regulaminu. Jak bowiem wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. celem legislacji gminnej wskazanej w ww. przepisie jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale nie wszystkich obowiązków, lecz tylko takich, które dotyczą: ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrony przez zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zakwestionowany natomiast przepis § 16 ust. 2 Regulaminu reguluje kwestię, która w ocenie Sądu wykracza poza upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. dotyczy bowiem obowiązku utrzymywanie zwierząt domowych na terenie własnych nieruchomości, przy czym kwestia ta zasadniczo została uregulowana w art. 4 pkt. 17 ustawy z 21. 08. 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2019.122), dalej w skrócie u.o.z., w którym ustawodawca określił, że przez zwierzęta domowe rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Nadto w art. 9 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca zobowiązał utrzymujących zwierzę domowe, do zapewnienia mu pomieszczenia chroniącego przed zimnem, upałami i odpadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiające swobodną zmianę pozycji ciała, odpowiednią karmę i stały dostęp do wody, oraz zastrzega, że uwięź, na której trzymane jest zwierzę, nie może powodować u niego urazów oraz musi mu zapewnić możliwość niezbędnego ruchu. W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości, że w regulaminie nie potrzeby wpisywania "obowiązku trzymania zwierząt domowych na terenie swojej nieruchomości" ponieważ po pierwsze kwestia taka jest już odrębnie uregulowana w akcie rangi ustawowej, a po drugie nie jest uzasadniona celem wskazanym w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym jest jedynie ochrona przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Trafne są także zastrzeżenia skarżącego prokuratora odnoszące się do regulacji zawartej w § 16 ust. 3 Regulaminu , w którym wprowadzono ustalenia dotyczące wyprowadzania psów w miejsca publiczne ustalając, że jest to możliwe jedynie gdy pies jest wyprowadzany na smyczy, a w odniesieniu do psów ras uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe (ust. 3 pkt 1). Dozwolono też na zwalnianie psa ze smyczy tylko wtedy gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Oceniając zakwestionowany przez prokuratora przepis przede wszystkim należy wskazać, że kwestia wyprowadzania psów w miejscach publicznych został uregulowana w przepisie art. 10a ust.3 ustawy o ochronie zwierząt zgodnie z którym: zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Oceniając zakwestionowany przepis w kontekście art. 10 a ust. 3 u.o.z. wypada zauważyć, że uchwałodawca miejscowy ustalił w Regulaminie sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie ,od wprowadzonego w ust. 3 generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy, a psów uznanych za niebezpieczne lub zachowujących się agresywnie dodatkowo w kagańcu i tylko przez osoby dorosłe. Wskazano też, że zwolnienie psów że smyczy musi się wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli Podkreślić należy, ze nakaz taki nie wynika z przepisu rangi ustawowej (art. 10a ust.3 u.o.z.), w którym sformułowano jedynie generalny zakaz puszczania psów bez możliwości kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikacje właściciela lub opiekuna. Tym samym ww. normę z Regulaminu wypada ocenić jako przekroczenie delegacji ustawowej i naruszenie prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości, a nadto nieuprawnione zmodyfikowanie ustawowego nakazu z art. 10a ust. 3 u.o.z. zobowiązującego nadto do oznakowania psów zwalnianych ze smyczy, umożliwiających ich identyfikację. Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy a psów ras uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu bez uwzględnienia ich cech indywidualnych i sytuacyjnych (np. wiek, psa lub jego chorobę, a także inne szczególne okoliczności może w określonych sytuacjach stanowić działanie niehumanitarne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13. 09. 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, wyrok NSA z 14.11.2017 r. sygn. akt II OSK 443/16 i wyrok WSA w Kielcach z 7.11. 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 674/19). Podkreślić przy tym wypada, ż zgodnie z definicją legalną z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" - zostało określone w ustawie o ochronie zwierząt i rozumie się przez nie: "traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę" . Ocenić zatem trzeba, że przepis § 16 ust. 3 Regulaminu jest w odniesieniu do wyprowadzania i zwalniania psów poza terenem prywatnym znacznie bardziej rygorystyczny niż regulacja ustawowa (art. 10a ust. 3 u.o.z.). Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

W analizowanym przepisie § 16 ust. 3 Regulaminu czystości i porządku nie przewidziano możliwości uwzględnienia specyficznych sytuacji i tym samym wprowadzono niekiedy nadmierne ograniczenia mogące tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy wyprowadzaniu i zwalnianiu ze smyczy zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami lub innymi aktami prawa miejscowego. Krytycznie trzeba też ocenić wprowadzenie nakazu wyprowadzania psów ras agresywnych lub zachowujących się w sposób agresywne – wyłącznie przez osoby dorosłe. Wskazane kryterium dorosłości nie jest jasne, a poza w szczególnych sytuacjach osoba dorosłą, ale w podeszłym wieku lub osłabiona chorobą może mieć mniejsze możliwości sprawowania kontroli nad psem niż osoba, która co prawda nie spełnia nieprecyzyjnego warunku "dorosłości", ale dysponuje odpowiednią warunkami do kontrolowania zachowania psa. Zastrzeżenia wskazane do ust. 3 odnoszą się również do § 16 ust. 4 Regulaminu, który ma odpowiednie zastosowanie do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi. Pomijając fakt, że w warunkach polskich najczęściej zwierzętami domowymi są praktycznie obok psów koty (W. Radecki, Ustawa o czystości i porządku w gminie .Komentarz V, 2016 LEX), względnie inne małe zwierzęta lub ptaki, które jednak trudno uznać jako niebezpieczne – to pojawia się pytanie dlaczego w odniesieniu do tych innych zwierząt domowych uchwałodawca gminny wskazał jedynie na kryterium zagrożenia a pominął ich ewentualną ich uciążliwość dla ludzi, względnie ochronę przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Podsumowując tę część rozważań, zdaniem Sądu powyższe uregulowania ze względu na swój brak precyzji, ogólnikowość, nieuzasadnioną bezwyjątkowość, a w odniesieniu do niektórych sformułowań nadmierny rygoryzm niezgodny z regulacją ustawową i naruszenie zasady proporcjonalności - nie mogły się utrzymać.

Odnosząc się do pozostałych uregulowań § 16 Regulaminu Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że naruszają one w sposób rażący porządek prawny. I tak, co prawda regulacja zawarta w ust. 1 stanowi w istocie powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.o.z. , a tym samym uchybia normie z § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawcze,j to jednak naruszenie to w ocenie Sądu nie stanowi podstawy do stwierdzenia jego nieważności. Na marginesie można zauważyć, że powyższe powtórzenie spełnia funkcję informacyjną gdyż umożliwia dodatkowo zaznajomienie się z podstawową zasadą utrzymywania zwierząt domowych tak aby nie stanowiły one zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi.

Jako nieuzasadniony trzeba też ocenić zarzut dotyczący § 16 ust. 5 Regulaminu. Przepis ten dotyczy obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych oraz innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku. Podkreślić należy, że potrzeba ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku wynika wprost z delegacji art. 4 ust. 2 pkt 6 in fine u.c.p.g. W ocenie Sądu sformułowanie "miejsca publiczne mieści się w pojęciu ustawowym miejsc do wspólnego użytku. Fakt, że pojęcie ustawowe jest podobne do sformułowania, którym posłużył się uchwałodawca gminny nie uzasadnia stwierdzenia nieważności powyższego przepisu.

Mając na uwadze okoliczności wskazane w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przy zastosowaniu przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji