Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 848/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 141 par. 4, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 12 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 615/09 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 26 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 615/09, po rozpoznaniu skargi T. S.A. w W. (dalej: T. S.A. ) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z [...] kwietnia 2007 r., w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt pod nazwą "[...]"; stwierdził nieważność decyzji Prezesa UKE z [...] czerwca 2006 r. zatwierdzającej projekt cennika, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa UKE z [...] grudnia 2006 r.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 13 marca 2006 r. T. S.A. przekazała Prezesowi UKE projekt nowego "[...]". Projekt ten został zatwierdzony decyzją Prezesa UKE z [...] czerwca 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 46 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 221 ust. 1 pkt 3 lit. l) ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: P.t.).

Prezes UKE pismem z 17 listopada 2006 r. zawiadomił T. S.A. o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji z [...] czerwca 2006 r. na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), zwracając się jednocześnie do Spółki o wyrażenie zgody na zmianę tej decyzji. W piśmie z 28 listopada 2006 r. T. S.A. poinformowała, że nie wyraża zgody na zmianę decyzji z [...] czerwca 2006 r., w trybie art. 155 k.p.a.. W związku z tym Prezes UKE wszczął postępowanie w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 161 k.p.a., a decyzją z [...] grudnia 2006 r., nr [...] umorzył postępowanie wszczęte w trybie art. 155 k.p.a.

Następnie Prezes UKE decyzją z [...] grudnia 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 w związku z art. 161 § 1 k.p.a., art. 206 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 61 ust. 2 w związku z art. 221 ust. 1 pkt 3 lit. l) P.t., zmienił decyzję z [...] czerwca 2006 r. w ten sposób, że zgłosił sprzeciw wobec części przedłożonego cennika i zobowiązał T. S.A. do przedłożenia poprawionego aktu w części objętej sprzeciwem. W uzasadnieniu stwierdził, iż powyższa zmiana była spowodowana napływającymi (po zatwierdzeniu cennika) informacjami od podmiotów publicznych i przedsiębiorców telekomunikacyjnych, iż wejście w życie z dniem 1 stycznia 2007 r. cennika i łącząca się z tym podwyżka miesięcznych opłat abonamentowych na łącza analogowe dla pasma 300-3400 Hz zwykłej i specjalnej jakości, może wywołać poważne szkody dla gospodarki narodowej i zagrozić ważnym interesom Państwa.

T. S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji albo uchylenia decyzji z [...] grudnia 2006 r. oraz decyzji z [...] czerwca 2006 r.

Prezes UKE decyzją z [...] kwietnia 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2006 r., a wniosek T. S.A. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej, został wyłączony do odrębnego postępowania, w którym Prezes UKE decyzją z [...] lipca 2007 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. T. S.A. nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyższej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 6 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 988/07, po rozpoznaniu skargi T. S.A. na decyzję Prezesa UKE z [...] kwietnia 2007 r., w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt cennika pod nazwą "[...]"; stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa UKE z [...] grudnia 2006 r., stwierdził nieważność decyzji Prezesa UKE z [...] czerwca 2006 r., zatwierdzającej projekt cennika oraz uchylił decyzję Prezesa UKE z [...] lipca 2007 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2006 r.

Orzekając w sprawie skargi T. S.A. na decyzję Prezesa UKE z [...] kwietnia 2007 r. Sąd stwierdził, że dla jej końcowego załatwienia niezbędne stało się zastosowanie, na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przewidzianych tą ustawą środków, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, tj. decyzji z [...] czerwca 2006 r. oraz z [...] lipca 2007 r.

Zauważył, że ustawa - Prawo telekomunikacyjne z 2004 r. określa w art. 48 tryb zatwierdzania cenników i regulaminów. Wbrew twierdzeniom organu, regulacja przewidziana w powołanym przepisie nie polega na zatwierdzaniu przedłożonego przez operatora o znaczącej pozycji projektu (albo jego zmiany) cennika lub regulaminu świadczenia usług w drodze decyzji, a jedynie przewiduje możliwość zgłoszenia sprzeciwu. Nie stanowi także podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o zatwierdzeniu cennika art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 oraz art. 46 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 221 ust. 1 pkt 3 lit. l) i ust. 2 P.t., a taka podstawa prawna wskazana została w decyzji z [...] czerwca 2006 r.

Ustalony w ustawie - Prawo Telekomunikacyjne 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu liczony od daty dokonania "przedłożenia projektu cennika regulaminu świadczenia usług lub ich zmiany", jest terminem prawa materialnego. Termin ten określa w czasie kompetencję organu do wydania decyzji o sprzeciwie. Powyższe oznacza, że z upływem tego terminu organ traci kompetencję do wydania takiego rozstrzygnięcia. Dokument w stosunku do którego nie zgłoszono sprzeciwu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 P.t., należy traktować jako zatwierdzony w rozumieniu art. 46 ust. 3 pkt 4 i art. 47 ust. 8 P.t. W związku z powyższym Sąd uznał, że decyzja Prezesa UKE z [...] czerwca 2006 r. została wydana bez podstawy prawnej.

W konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2006 r. stało się niezbędne skorzystanie przez Sąd z możliwości wymienionej w art. 135 p.p.s.a., wobec ostatecznej decyzji Prezesa UKE z [...] lipca 2007 r., na mocy której organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2006 r. Sąd uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Jego zdaniem, organ źle ocenił stan faktyczny sprawy i niezasadnie uznał, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Stwierdzając nieważność decyzji z [...] kwietnia 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] grudnia 2006 r., w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt cennika, Sąd wskazał, iż organ administracji publicznej, który zamierza zastosować przepis art. 161 § 1 i 2 k.p.a. powinien ustalić, czy dana decyzja ostateczna nie jest dotknięta wadą uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1) względnie, czy nie jest to decyzja, na mocy której strona nie nabyła prawa (art. 154), bowiem są to przesłanki negatywne uniemożliwiające zastosowanie komentowanego przepisu. Ponadto warunkiem koniecznym wydania decyzji na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. jest istnienie decyzji ostatecznej. W sprawie była taką decyzja z [...] czerwca 2006 r. Decyzja, do której wydania w istocie nie powinno dojść, z uwagi na brak podstawy prawnej. Jednakże istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2006 r. stworzyło organowi możliwość wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia tego rozstrzygnięcia. Po przeprowadzeniu postępowania polegającego na próbie wykorzystania w pierwszej kolejności możliwości zmiany wspomnianej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., organ wszczął z urzędu postępowanie na podstawie art. 161 § 1 k.p.a.. W sprawie tryb przewidziany w art. 161 § 1 k.p.a. nie mógł zostać przez organ zastosowany, ponieważ decyzja z [...] czerwca 2006 r. była dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem została wydana bez podstawy prawnej. Organ zatem wadliwie ocenił przedmiotową decyzję przez pryzmat przesłanek określonych w przepisie 156 k.p.a., a ocena ta nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Gdyby bowiem organ miał wzgląd na treść przepisu art. 48 ust. 2 P.t. uznałby, iż nie było podstawy prawnej do wydania decyzji z [...] czerwca 2006 r. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ istniała co prawda podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji (art. 161 § 1 k.p.a.), ale rozstrzygnięcie w niej zawarte w sposób oczywisty odbiega od obiektywnie istniejącego i możliwego do zastosowania stanu prawnego.

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej Prezesa UKE, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 373/08, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w W. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W ocenie NSA za trafny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 k.p.a., polegający na przyjęciu, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy do takiego naruszenia nie doszło, a ewentualne uchybienia mogły uzasadniać wyłącznie uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie "o naruszeniu prawa" i "o rażącym naruszeniu prawa". Dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie wykazał, aby zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzone przez WSA uchybienie, polegające na tym, że Prezes UKE wzruszył na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. decyzję z [...] czerwca 2006 r., w sytuacji gdy istniała możliwość wykorzystania innego trybu jej wzruszenia, nie jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. NSA, nie przesądzając kwestii możliwości i istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zauważył, że WSA nie wykazał, aby kontrolowana decyzja była dotknięta wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nastąpiło z naruszeniem tego ostatnio wymienionego przepisu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając kolejny zarzut sprowadzający się do zwalczania stanowiska WSA, że kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd był zobowiązany do stosowania środków przewidzianych ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stosunku do aktów, które nie były objęte skargą - decyzji Prezesa UKE z [...] czerwca 2006 r. oraz [...] lipca 2007 r. - NSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana przez Prezesa UKE na podstawie art. 161 § 1 k.p.a.. Postępowanie prowadzone w tym nadzwyczajnym trybie ma na celu zbadanie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w sytuacji wywołanej zdarzeniami nadzwyczajnymi. Wspomniane postępowanie toczyło się w tej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, co postępowanie zakończone decyzją z [...] czerwca 2006 r. Zachodziła bowiem tożsamość podmiotowa (rozstrzygano o uprawnieniu tego samego podmiotu), jak i przedmiotowa, gdyż obie decyzje dotyczyły tego samego przedmiotu - uprawnienia T. S.A. do stosowania "[...]". W związku z tym NSA podzielił pogląd WSA, iż uwzględnienie skargi i jednoczesne ustalenie, że decyzja z [...] czerwca 2006 r. narusza prawo, uzasadniało skorzystanie przez Sąd pierwszej instancji z możliwości zastosowania na podstawie art. 135 p.p.s.a. przewidzianych ustawą środków, także w stosunku do tej ostatnio wymienionej decyzji.

W ocenie NSA nie było natomiast dostatecznych podstaw do objęcia kontrolą decyzji Prezesa UKE z [...] lipca 2007 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2006 r. NSA zauważył, że brak było wystarczających argumentów do przyjęcia tożsamości sprawy dotyczącej zmiany decyzji z [...] czerwca 2006 r. na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. i sprawy stwierdzenia nieważności tej decyzji. W obu sprawach występuje bowiem tożsamość podmiotowa, ale elementy przedmiotowe są różne. Różnice te dotyczą podstawy faktycznej i prawnej obu spraw.

Oceniając zarzuty naruszenia art. 48 ust. 2 P.t. NSA wskazał, że sprowadzały się one do kwestionowania stanowiska WSA o braku podstawy prawnej do podjęcia decyzji z [...] czerwca 2006 r., zatwierdzającej cennik oraz oceny charakteru terminu do zgłoszenia sprzeciwu wobec przedstawionego projektu cennika. NSA uznał te zarzuty za nietrafne. Wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 2 P.t. Prezes UKE, w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia przedłożenia projektu cennika, regulaminu świadczenia usług lub ich zmiany, może zgłosić sprzeciw, jeżeli projekt cennika lub regulaminu jest sprzeczny z decyzjami, o których mowa w art. 46 ust. 2 i art. 47 ust. 1 P.t. i zobowiązać przedsiębiorcę telekomunikacyjnego do przedstawienia poprawionego cennika lub regulaminu, w części objętej sprzeciwem. W każdym przypadku, gdy przepis prawa przewiduje możliwość wyrażenia sprzeciwu, organ musi zdecydować, czy wyrazić sprzeciw, prowadząc w tym celu stosowne ustalenia. Tylko w przypadku, gdy organ zamierza się sprzeciwić, zapada rozstrzygnięcie przybierające postać decyzji. Załatwienie sprawy, w przypadku gdy organ wyraża sprzeciw, następuje w drodze wydania aktu administracyjnego przybierającego postać decyzji, natomiast w pozostałych przypadkach (tj. gdy organ nie zamierza wyrazić sprzeciwu) organ nie ma kompetencji do wydania aktu administracyjnego. Zdaniem NSA, powyższe prowadzi do wniosku, że wyposażenie Prezesa UKE w kompetencję wniesienia sprzeciwu wobec przedstawionego projektu cennika nie jest równoznaczne z uprawnieniem tego organu do zatwierdzania wspomnianego projektu w drodze decyzji. Zatem po upływie 30-dniowego terminu na zgłoszenie sprzeciwu cennik z mocy prawa staje się obowiązujący, co wyłącza potrzebę rozstrzygania tej kwestii poprzez podjęcie decyzji administracyjnej. Ustanowiony w art. 48 ust. 2 P.t. termin jest terminem materialnoprawnym; jego upływ wywołuje skutek materialnoprawny w postaci nabycia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego prawa do stosowania przy zawieraniu umów cennika, którego projekt przedstawił zgodnie z art. 48 ust. 1 P.t. Upływ wspomnianego terminu nadaje pełną skuteczność czynności przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Wobec milczenia Prezesa UKE, sprawa administracyjna zostaje załatwiona. Ustanowiony w art. 48 ust. 2 P.t. termin nie ma zatem charakteru procesowego, którego upływ nie pozbawia Prezesa UKE kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przeciwnie, po upływie 30 dni od daty przedstawienia projektu cennika Prezes UKE traci możliwość ingerencji w przedstawiony projekt, gdyż wspomniany termin nie może być przedłużony, ani przywrócony. Z przytoczonych powodów NSA uznał, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 48 ust. 2 P.t. była prawidłowa.

Wskazane uchybienia przepisom postępowania uzasadniały jednakże uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., który rozpoznając sprawę ponownie winien rozważyć, czy istotnie zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności oraz możliwość i zakres korzystania z uprawnienia wynikającego z art. 135 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. ponownie rozpoznając sprawę stwierdził nieważność decyzji Prezesa UKE z [...] czerwca 2006 r. i uchylił zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa UKE z [...] grudnia 2006 r.

Wskazując na poglądy prawne oraz jednoznaczną treść wiążących wskazań NSA stwierdził, że do wydania decyzji Prezesa UKE z [...] czerwca 2006 r. doszło w warunkach braku podstaw prawnych do jej wydania, gdyż tylko w przypadku, gdy organ zamierza się sprzeciwić (wyrazić sprzeciw), zapada rozstrzygnięcie przybierające postać decyzji, natomiast w pozostałych przypadkach (tj. gdy organ nie zamierza wyrazić sprzeciwu) organ nie ma kompetencji do wydania tego aktu administracyjnego. Ustanowiony w art. 48 ust. 2 P.t. termin jest terminem materialnoprawnym, którego upływ wywołuje skutek materialnoprawny w postaci nabycia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego prawa do stosowania przy zawieraniu umów cennika, którego projekt przedstawił zgodnie z art. 48 ust. 1 P.t. Sąd wskazał, iż w przedmiotowym zakresie mogło mieć miejsce rozciągnięcie kontroli sądowadministracyjnej na podstawie art. 135 p.p.s.a. Podzielił pogląd prawny NSA, zgodnie z którym określenie "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" odnosi się do sprawy administracyjnej w ujęciu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy występuje, gdy dotyczą one tego samego podmiotu, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej. W ocenie Sądu, w odniesieniu do sprawy objętej zaskarżoną decyzją oraz decyzją z [...] czerwca 2006 r. występuje związek tego rodzaju.

Powołując się na związanie treścią wskazań NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odstąpił od kontroli na podstawie art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji Prezesa UKE z [...] lipca 2007 r., z uwagi na okoliczność braku wystarczających podstaw do przyjęcia tożsamości sprawy dotyczącej zmiany decyzji z [...] czerwca 2006 r. na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. i sprawy stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wprawdzie w obu sprawach występuje tożsamość podmiotowa, jednakże elementy przedmiotowe (podstawa faktyczna i prawna spraw) są różne.

Sąd dokonał również ponownej oceny zarzutów skargi odnoszących się bezpośrednio do zaskarżonej decyzji Prezesa UKE z [...] kwietnia 2007 r., a także do decyzji tego organu z [...] grudnia 2006 r., również mając na uwadze wiążące wskazania NSA. Sąd stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Prezesa UKE, jak również decyzji ją poprzedzającej, doszło do naruszenia prawa poprzez zastosowanie instytucji zmiany decyzji w trybie art. 161 § 1 k.p.a., podczas gdy podlegała ona procedurze stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na podstawie przesłanki braku podstawy prawnej do jej wydania. Wyżej opisane naruszenie prawa miało zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem w omawianym stanie faktycznym nie było możliwe zastosowanie wskazanego trybu zmiany decyzji ostatecznej. Naruszenie prawa miało zatem charakter istotny w rozumieniu art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a., co uzasadniało eliminację obu decyzji z obrotu prawnego.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznając, iż decyzja Prezesa UKE z [...] czerwca 2006 r. została wydana bez podstawy prawnej, stwierdził jej nieważność w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast uznając, iż Prezes UKE podjął zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] grudnia 2006 r. w sposób niezgodny z prawem, uchylił te decyzje w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Prezes UKE wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił obrazę przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 153 i 190 p.p.s.a., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającą na rozpoznaniu sprawy wbrew wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (w zakresie w jakim dotyczy ona decyzji Prezesa UKE z [...] czerwca 2006 r.);

- art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie zawarcie w zaskarżonym wyroku wytycznych dla organu administracji, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa UKE oraz decyzji ją poprzedzającej;

- art. 48 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 8 P.t. i art. 17 ust 2 Dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Prezes UKE wydając decyzję z [...] czerwca 2006 r. nie mógł zatwierdzić cennika pod nazwą "[...]".

Uzasadniając pierwszy zarzut kasacyjny autor skargi wskazał, że samo zaistnienie przesłanek z art. 135 p.p.s.a. nie oznacza, że NSA podzielił pogląd, iż należy stwierdzić nieważność decyzji z [...] czerwca 2006 r. Sąd pierwszej instancji powinien dokładnie i wnikliwie wyjaśnić, dlaczego konieczne jest stwierdzenie nieważności tej decyzji, a nie jest wystarczające jej uchylenie. Skarżący zaznaczył, iż na skutek rozstrzygnięcia WSA w obrocie funkcjonować będzie decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji (co do której jest jednoznaczna wykładnia NSA, iż jej kontrola sądowa nie mieści się w granicach rozpoznania sprawy, a decyzja jest ostateczna i prawomocna) oraz wyrok Sądu pierwszej instancji (o ile się uprawomocni) stwierdzający nieważność decyzji z [...] czerwca 2006 r.

Niezależnie od powyższego skarżąca podniósł, że WSA (na str. 42 i 46 uzasadnienia) stwierdził (odwołując się do treści 153 p.p.s.a.), iż jest on związany wskazaniami NSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jednak jego zdaniem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do rozstrzygnięć wydawanych przez Sąd pierwszej instancji, czyli nie mógł mieć zastosowania do wyroku NSA uchylającego zaskarżony wyrok do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej stwierdził, że obligatoryjnym elementem uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylającego zaskarżoną decyzję winny być wskazania dla organu administracji, co do dalszego postępowania w sprawie. Wskazania te winny zostać sformułowane w wyroku w sposób wyraźny tak, aby organ administracji wiedział, jakie działania ma podjąć rozpoznając sprawę po uchyleniu przez Sąd uprzednio wydanej decyzji. Wada uzasadnienia wyroku polegająca na braku wytycznych dla organu administracji, jest wadą istotną.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego strona skarżąca wskazała, że zdaje sobie sprawę z treści przepisu art. 190 p.p.s.a., niemniej jednak z chwilą akcesji Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej sądy mają obowiązek dokonywać prowspólnotowej wykładni prawa. Oznacza to, iż interpretacja prawa polskiego musi odbywać się w taki sposób, aby urzeczywistnić zobowiązania wynikające z prawa wspólnotowego. Strona stwierdziła, iż obowiązek prowspólnotowej wykładni prawa i przepis art. 190 p.p.s.a. mogą pozostawać w kolizji, zwłaszcza jeżeli skarga kasacyjna zawiera zarzut (podstawę kasacyjną) oparty na stosowaniu prawa wspólnotowego lub jego wykładni, zaś przy poprzednim rozpoznaniu sprawy taki zarzut nie był podnoszony. Jednak z uwagi na potrzebę prowspólnotowej wykładni, której NSA, dokonując wcześniej wykładni art. 48 ust. 2 P.t. nie wziął pod uwagę, konieczne jest podniesienie tego zarzutu. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że NSA nie brał pod uwagę faktu, iż przepis art. 48 P.t. stanowi implementację art. 17 ust 2 dyrektywy o usłudze powszechnej, oraz że został włączony do polskiego porządku prawnego m.in. w tym celu, aby przepis ten urzeczywistnić. Zdaniem Prezesa UKE ustępów 1 i 2 przepisu art. 48 P.t. nie należy rozpatrywać samodzielnie, a jedynie w zestawieniu z przepisami art. 46 ust. 3 pkt 4 lub art. 47 ust. 8 P.t., oraz art. 17 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej, które wyraźnie mówią o "przedkładaniu cennika do zatwierdzenia". Z treści powołanych przepisów wynika, że przedstawiany projekt "[...]" powinien być zatwierdzony przez Prezesa UKE poprzez wydanie decyzji administracyjnej, tak aby móc zrealizować przepis art. 17 dyrektywy o usłudze powszechnej. Nie może bowiem zaistnieć sytuacja, w której przedsiębiorca telekomunikacyjny jest zobowiązany w świetle prawa wspólnotowego, a także krajowego (ciąży na nim obowiązek nakładany przez: Prezesa UKE w drodze decyzji, która go wiąże jako decyzja ostateczna, lub ustawę) do przedstawiania cenników lub regulaminów do zatwierdzenia, zaś Prezes UKE, który sam taki obowiązek na przedsiębiorcę nakłada zgodnie z dyrektywą, może wydawać jedynie decyzje zawierające sprzeciw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie środek prawny oparto w pierwszej kolejności na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc na naruszeniu przepisów postępowania, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor środka zaskarżenia w ramach omawianej podstawy skargi kasacyjnej podniósł dwa zarzuty, to jest błędne wskazanie podstawy związania Sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, połączone z niewłaściwym stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] czerwca 2006 r., a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obligatoryjnego elementu uzasadnienia wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, to jest wskazań dla organu administracji, co do dalszego postępowania w sprawie.

Należy zgodzić się ze skarżącym Prezesem UKE, że jest uchybieniem proceduralnym podanie art. 153 p.p.s.a., jako podstawy związania Sądu pierwszej instancji oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wskazany przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. O ile ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, to "wskazania" określają sposób postępowania "tego sądu oraz organu" w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, a ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Omawiany przepis nie jest więc podstawą związania sądu pierwszej instancji oceną prawną NSA, ale jest nim art. 190 p.p.s.a., który wprost stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z powołanym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg, ponieważ odnosi się również do stron postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. (por. H. Knysiak-Molczyk: Skarga kasacyjna w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., Bielsko-Biała 2003, s. 301)

Oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny prowadzi do jej oddalenia. (v. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu... Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2006, s. 421)

W konsekwencji, podstawa prawna związania sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez NSA istnieje, a niewłaściwe wskazanie przepisu art. 153 zamiast art. 190 p.p.s.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

W ramach powyższego zarzutu podniesiono również, że NSA w uzasadnieniu wyroku z 11 grudnia 2008 r. nie wypowiedział się wprost o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2006 r., a jedynie o możliwości zajęcia się tą decyzją w ramach uprawnienia z art. 135 p.p.s.a.

Stwierdzenie to jest zgodne z prawdą, ale Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu wyraźnie wypowiedział się, że decyzja z [...] czerwca 2006 r. została wydana bez podstawy prawnej (s. 21 uzasadnienia), a brak podstawy prawnej jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto już w pierwszym wyroku WSA z 6 listopada 2007 r. (VI SA/Wa 988/07) stwierdzono nieważność decyzji z [...] czerwca 2006 r. i ta kwestia nie była podstawą uchylenia wyroku WSA przez NSA, mimo że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił orzeczenie pierwszoinstancyjne w całości.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż rzeczywiście Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu własnego orzeczenia wskazań co do dalszego postępowania, co było szczególnie zauważalne w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję zaskarżoną i decyzję ją poprzedzającą z argumentacją, że organ nie mógł wszcząć postępowania na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., gdyż istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2006 r.

Treść pisemnych motywów zaskarżonego wyroku nie potwierdza trafności omawianego zarzutu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia elementy konieczne uzasadnienia wyroku sądu, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji zawarta została jednoznaczna ocena prawna, która bez żadnych wątpliwości winna determinować dalsze postępowanie organu administracyjnego, to jest ocena wskazująca na bezprzedmiotowość postępowania opartego na przepisie art. 161 § 1 k.p.a., w sytuacji istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2006 r. W konsekwencji, ocena wskazująca na zasadność umorzenia postępowanie bez ponownego wydawania decyzji.

Tak więc brak wskazań, jakie winno zawierać uzasadnienie WSA, nie było uchybieniem procesowym istotnie rzutującym na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Kwestionując prawidłowość wykładni art. 48 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 8 P.t. i art. 17 ust. 2 Dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej..., polegającej na przyjęciu, iż Prezes UKE wydając decyzję z [...] czerwca 2006 r. nie mógł zatwierdzić cennika T. S.A., autor skargi kasacyjnej odnosi się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który był prawomocny i ostateczny z dniem wydania, więc kwestionowanie tego orzeczenia w ponownej skardze kasacyjnej jest niedopuszczalne.

Ponadto zarzut ten jest niezasadny ze względu na treść art. 190 zd. 2 p.p.s.a, zgodnie z którym nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA, prowadzi do jej oddalenia. (por. J.P. Tarno j.w.)

Na marginesie powyższego można jedynie zauważyć, że powoływana w skardze dyrektywa wskazuje na cel regulacji, natomiast sposób jej realizacji pozostawiony został na warunkach autonomii proceduralnej państwom członkowskim UE.

Z tych względów skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).