Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 936/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1,  art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy C. w 2020 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy C. (dalej: "Rada Gminy", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.") i art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm., dalej: "u.o.z."), podjęła [...] lutego 2020 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy C.

w 2020 roku (dalej: "Program", "uchwała").

Pismem z 22 września 2021 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł skargę na ww. uchwałę. Występując o stwierdzenie jej nieważności w całości, postawił zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 1 i 2 pkt 4 i 6 u.o.z., polegające na niewskazaniu w § 6 i 7 regulaminu i niezrealizowaniu wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowego obowiązku dotyczącego obligatoryjnego uregulowania kwestii sterylizacji albo kastracji zwierząt oraz usypiania ślepych miotów, na skutek ogólnikowego i nieprecyzyjnego charakteru regulacji w tym zakresie, co wyraża się nieskonkretyzowaniem lekarza weterynarii odpowiedzialnego za przeprowadzenie wskazanych zabiegów, w następstwie czego unormowanie dotyczące opieki nad bezdomnymi zwierzętami nie wyczerpuje całości zakresu ustawowego upoważnienia.

W uzasadnieniu, powołując się na poglądy prawne zawarte w orzecznictwie sądowym zapadłym w podobnych stanach faktycznych Prokurator stwierdził, że Rada Gminy powinna każdorazowo w treści przyjmowanego Programu wskazać jednoznacznie podmiot (lekarza weterynarii z imienia i nazwiska), któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w tej uchwale (wyrok WSA w Krakowie

z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/17, publ. cbosa, wyrok WSA

w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, publ. Lex nr 2284663, wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 945/17, publ. Lex nr 2400161).

Dodał, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi należy do specyficznej kategorii aktów prawa miejscowego, gdyż poza normami generalno-abstrakcyjnymi zawiera również normy indywidualno-konkretne. Przepis art. 11a u.o.z. należy odczytywać w połączeniu z art. 11 tej ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skuteczności realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie Program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji Programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1353/16, publ. Lex nr 2284664).

W związku z powyższym, zdaniem Prokuratora nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w przedmiotowej uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w Programie. Brak jednoznacznej konkretyzacji lekarza weterynarii w § 6 i 7 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Gminy nie wyczerpała w tym zakresie całości ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 11 a ust. 2 pkt 4

i 6 u.o.z., wskutek czego kontrolowana uchwała ma charakter niepełny

i niejednoznaczny.

W odpowiedzi na skargę, organ wystąpił o jej oddalenie w całości lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej jest nieważna. Rada Gminy poddała w wątpliwość, czy wszystkie ze wskazanych przez skarżącego naruszeń prawa miały charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności wskazanych w zarzutach skargi paragrafów Programu. Wywiodła, że o istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźnej

i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa, która, w ocenie Rady Gminy nie została wykazana przez skarżącego. Dodała, że nawet gdyby przyjąć, że wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części zaskarżonego aktu nie spowoduje zdaniem organu jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 160/11).

Końcowo zauważyła, że zaskarżona uchwała została aktualnie zastąpiona Programem uchwalonym na 2021 r. Nadto, Rada Gminy będzie ustawowo zobowiązana do uchwalenia do 31 marca 2022 r. Programu na kolejny - 2022 r. Tym samym zaskarżona uchwala nie obowiązuje. Ponadto nie nakłada ona na mieszkańców gminy żadnych obowiązków i nie narusza ich praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g.,

w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.).

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,

a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).

Do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, jak to zarzuca Prokurator w skardze.

W przedmiotowej sprawie nie było sporu co do tego, że uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/16, publ. LEX nr 2199460), a jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 w związku z § 2a p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).

Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.).

W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest sporne w orzecznictwie, że organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 oraz ust. 5 u.o.z. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743).

Badając zaskarżoną uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem należy stwierdzić, że skarga jest zasadna.

W § 6 załącznika do uchwały organ uregulował materię wymienioną w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., a dotyczącą obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt

w schroniskach dla zwierząt. Z treści ww. przepisu Programu wynika: "Zmniejszenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt

w schronisku, bądź azylu oraz zwierząt oddanych do adopcji poprzez członków Oddziału TOZ w C.". Sąd podziela zatem zarzut Prokuratora, że organ nie wskazał lekarza weterynarii odpowiedzialnego za przeprowadzenie powyższych zabiegów. Z tak zredagowanego zapisu § 6 Programu nie można bowiem uzyskać informacji, jaki podmiot (lekarz weterynarii) przeprowadza zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt.

W § 7 Programu wskazano zaś, iż: "Usypianie ślepych miotów realizowane będzie poprzez sfinansowanie kosztów usypiania ślepych miotów psów bezdomnych oraz kotów wolno żyjących. Zwierzę usypiane traktowane jest do ostatniej chwili życia – łagodnie i przyjaźnie. Zbieg uśpienia wykonany będzie w sposób humanitarny". Trafnie zatem, także i w tym zakresie wskazuje Prokurator na brak wskazania lekarza weterynarii odpowiedzialnego za wykonywanie usypiania ślepych miotów, wobec czego i to unormowanie nie wyczerpuje całości zakresu ustawowego upoważnienia.

Zaskarżona uchwała nie realizuje więc w całości zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 4 i pkt 6 u.o.z., co kwestionuje stopień zdatności tych norm do ich wykonania. Zdaniem Sądu Rada Gminy powinna każdorazowo w treści przyjmowanego Programu wskazywać jednoznacznie podmiot, któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w tej uchwale. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z Programu (por. wyrok NSA

z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11, publ. CBOSA).

Wykładnia celowościowa przepisów art. 11a i art. 11 u.o.z. prowadzi do wniosku, że dla skuteczności realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie Program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji Programu, tym bardziej, że program taki jest uchwalany jedynie na rok (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, publ. Lex nr 2284664).

W związku z powyższym brak jednoznacznej konkretyzacji podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt oraz usypianie ślepych miotów wskazuje, że Rada Gminy nie wyczerpała w tym zakresie całości ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 4 i pkt 6 u.o.z., wskutek czego kontrolowana uchwała ma charakter niepełny i niejednoznaczny.

Poza tym wskazać należy, iż organ nie wykonał w pełni dyspozycji przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że bezwzględnie wymaga on, aby rada wskazała nie tylko wysokość środków przeznaczonych na realizacji programu, ale także określiła w sposób szczegółowy i wyczerpujący sposób wydatkowania tych środków poprzez wyodrębnienie wykonywanych w ramach programu zadań oraz przypisanie do poszczególnych zadań środków na ich realizację.

Takie stanowisko prezentowane jest w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza wymóg przedstawienia w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobu wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Tylko powiązanie ustalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu,

z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją

i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi

w uchwale priorytetami. Ustawa wymaga więc, aby wydatkowane środki zostały wskazane wraz z rozbiciem ich na poszczególne cele (m.in. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20, z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, z 5 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 703/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wszystkie publ. CBOSA).

W kontrolowanej uchwale organ w § 10 jej załącznika przewidział środki finansowe na realizację Programu w ogólnej wysokości 80.000 zł bez rozbicia tych środków na poszczególne cele wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd

o niepełnej regulacji przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z., jeśli rada gminy pozostawia organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobodę w zakresie sposobu wydatkowania tych środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach (por. również wyroki: WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, WSA

w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14 i z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17, WSA

w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 110/21, WSA w Białymstoku

z 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 551/21, WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 535/21, WSA w Olsztynie z 16 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 683/21, wszystkie publ. CBOSA).

W związku z powyższym należało uznać, że organ nie wypełnił wszystkich obowiązków nałożonych art. 11a ust. 5 u.o.z., a więc nie wyczerpał całości delegacji ustawowej wynikającej z tego przepisu.

Uwzględniając wagę i rangę stwierdzonych powyżej w zaskarżonej uchwale istotnych naruszeń prawa (w tym brak pełnych i jednoznacznych wszystkich obligatoryjnych elementów), zasadne jest stwierdzenie jej nieważności w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności

w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni

i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie nie występuje.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że możliwość merytorycznego orzekania

w niniejszej sprawie nie była wyłączona przez okoliczność, iż zaskarżona uchwała dotyczy jedynie roku 2020 i na dzień orzekania przestała obowiązywać. Zwrócić bowiem należy uwagę, że stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan,

w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał niepozostających już w obrocie nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, publ. Lex Nr 384291, z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, publ. Lex Nr 334309, z 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 58/06, publ. Lex Nr 320905).

Z tych względów Sąd orzekając na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, orzekając jak w wyroku.