Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2766/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K., Wojewody M., [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 299/15 w sprawie ze skargi A.P., M. P., R. P., J. P. i S. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2015r., sygn. akt II SA/Kr 299/15, uwzględnił skargę A. P., M. P., R. P., J. P. i S. G. (dalej skarżący) na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody M. i uchylił tę decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że przedmiotem postępowania są działki: nr [...] (powstała z działki nr [...]) i nr [...] (powstała z działki nr [...]) odpowiadające wywłaszczonej parceli l. kat. [...] i [...], o zwrot których wystąpili skarżący. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Starosta K. wniosek uwzględnił i orzekł o ich zwrocie oraz zobowiązaniu zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania. W jego ocenie działki te stały się zbędne na cel wywłaszczenia, które nastąpiło na mocy decyzji b. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1969 r. pod budownictwo. Decyzja lokalizacyjna z dnia [...] sierpnia 1965 r. ustalała na tym terenie magazyny. Zbędne działki te były od początku, albowiem znajdowały się poza terenem objętym wspomnianą decyzją, natomiast objęte były decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1965 r., zgodnie z którą przeznaczone były pod realizację wojskowego placu ćwiczeń na tzw. [...]. Dalej Starosta wskazał, iż nieruchomość objęta obecnym żądaniem była już przedmiotem sprawy o zwrot, która zakończyła się decyzją odmowną Starosty K. z dnia [...] października 2002 r. utrzymaną w mocy przez Wojewodę M. z dnia [...] grudnia 2002 r., od której to decyzji skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 43/03, oddalił. W ocenie Starosty okoliczność ta jednak nie stoi na przeszkodzie ponownemu orzekaniu w tej sprawie, gdyż po zakończeniu poprzedniego postępowania zaszła zmiana stanu prawnego. Mianowicie modyfikacji uległa jedna z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określona w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, póz. 651 z późn. zm.), dalej ugn, wprowadzona ustawą nowelizacyjną z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Zmiana jest na tyle istotna, że nie można tu mówić o tożsamości stanu prawnego wykluczającego ponowne rozpatrzenie sprawy zwrotowej. Decyzję tę zaskarżyli odwołaniami: Skarb Państwa - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. i [...] S.A. Podniesiono w nich zarzuty naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., art. 136 ust. 3 ugn i przepisów procesowych, dowodząc wydania decyzji w sprawie uprzednio załatwionej decyzją ostateczną, nadto niewyjaśnienia sprawy poprzez nieprawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia i stanu jego realizacji. Zaskarżoną decyzją Wojewoda M., na zasadzie art. 9a ugn i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Uznał bowiem, iż kwestionowana decyzja zapadła z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Jego zdaniem pomiędzy sprawą niniejszą a sprawą zakończoną ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. istniej tożsamość wykluczająca ponowne orzekanie. Jakkolwiek art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn istotnie po zakończeniu poprzedniego postępowania uzyskał nowe brzmienie, gdyż wprowadzono do obrotu prawnego jako przesłankę zbędności nieruchomości termin 10 lat, w którym należało zrealizować cel wywłaszczenia, to jednak nie ma to znaczenia. Nie zmienia bowiem tożsamości stanu prawnego w kontekście okoliczności istotnych dla tej sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podnieśli zarzuty naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 136 ust. 3 ugn, art. 2 Konstytucji RP, art. 138 § 1 pkt 2, art. 7 art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 K.p.a., negując trafność stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy i dowodząc braku tożsamości obu spraw oraz niezrealizowania celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za niezasadny pogląd Wojewody, jakoby sprawa niniejsza była tożsama ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2002 r. Wskazał, iż decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko między tymi samymi stronami i tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Na tożsamość spraw składają się elementy podmiotowe (strony postępowania), przedmiotowe (treść żądania) oraz stan faktyczny i prawny. Kryterium podmiotowe zostało spełnione, gdyż poprzednio w sprawie brali udział skarżący i Skarb Państwa (Rejonowy Zarząd Infrastruktury), a obecnie nadto Agencja Mienia Wojskowego i Spółka [...]. Agencja Mienia Wojskowego jest odrębnym podmiotem od Skarbu Państwa, któremu część działki nr [...] została użyczona. Tę część wydzierżawiła ona Spółce [...]. W przekonaniu Sądu meriti użyczenie i dzierżawa nie stwarzają praw strony w tym postępowaniu, zatem przyznanie im takiego statusu nie ma znaczenia dla oceny tej przesłanki. Nie ma też znaczenia rozpatrzenie odwołania Spółki [...], skoro odwołanie wniósł również Skarb Państwa – właściciel nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji istnieje więc tożsamość podmiotowa. Wystąpiła także tożsamość przedmiotowa, gdyż żądania w obu sprawach objęły te same działki. Jeśli chodzi o tożsamość stanu faktycznego, to w opinii tego Sądu, jakkolwiek w obecnym postępowaniu zgromadzono dodatkowe dowody, to jednak większość znana była organom uprzednio. Wszak uznał, iż Wojewoda bardzo lakonicznie tę przesłankę ocenił. W szczególności w zakresie celu wywłaszczenia. Natomiast, co najważniejsze, przyjął Sąd meriti brak przesłanki tożsamości stanu prawnego. W tej materii wskazał na wspomnianą zmianę brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, która oznacza, iż poprzednie decyzje zapadły w ramach innych regulacji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, która jest warunkiem zwrotu. Wprowadziła ona 10-letni okres czasu, którego bezskuteczny upływ (brak realizacji celu wywłaszczenia) uzasadnia zwrot nieruchomości. Niepodobna zatem w jego ocenie mówić o tożsamości stanu prawnego. Dlatego niniejsza sprawa jest sprawą nową w stosunku do sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Podobnie zresztą orzeczono, jak wskazał Sąd meriti, w sprawach podobnych, których rozstrzygnięcia przytoczył i podzielił przedstawione w nich stanowisko, nie zgadzając się z odmiennymi poglądami. Dlatego przyjął brak podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Z tych względów orzekł jak w sentencji opisanego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a.

Zaskarżono go trzema skargami kasacyjnymi.

W skardze kasacyjnej Wojewody M. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego – art. 137 ust. 1 ugn - poprzez błędną jego wykładnię i naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uznając tożsamość spraw obecnej i zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., a w konsekwencji wadliwie konkludując o bezprzedmiotowości tego postępowania. Na tej podstawie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przytoczono argumentację na poparcie tego stanowiska, dowodząc tożsamości obu spraw we wszystkich aspektach. Powołano się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W skardze kasacyjnej Skarbu Państwa – Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia na czym polega naruszenie przez organ art. 137 ust. 1 ugn,

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na bezzasadnym zarzuceniu organowi dokonania wadliwej oceny wiarygodności dowodów, a w konsekwencji błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.,

c) art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 171 i art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo że kwestia zwrotu przedmiotowej nieruchomości była rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, nadto zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej wskazano na niedostatki motywów zaskarżonego wyroku, nadto iż eksponowana zmiana stanu prawnego nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż poprzednio ustalono cel wywłaszczenia i przesądzono jego zrealizowanie ostateczną decyzją oraz prawomocnym wyrokiem. Dlatego wykluczone jest dokonywanie ponownych ustaleń w tej materii, ergo nie ma wpływu na wynik sprawy wprowadzenie do obrotu prawnego 10-letniego terminu na wykonanie inwestycji objętej decyzją wywłaszczeniową. Sprawa zwrotu została zamknięta. Powołano też przykłady orzecznictwa, wedle którego ocena zbędności nieruchomości przez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 ugn nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem odpowiednich regulacji, w tym 7 - letniego terminu przed 1 stycznia 1998 r. i 10 – letniego przed 22 września 2004 r. Tożsamość obu spraw uzasadniała przeto umorzenie niniejszego postępowania administracyjnego, zaś z uwagi na wcześniejsze orzekanie w tym zakresie należało odrzucić skargę. Odmiennej treści wyrok nie powinien się więc ostać. Tym bardziej, że zdaniem tego skarżącego kasacyjnie w sprawie zachodzi nieważność postępowania z powodu określonego w art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną wniosła również [...] S.A. w K., która zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 16, art. 156 § 1 pkt 3 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w związku z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż sprawa niniejsza i sprawa zakończona decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nie są tożsame i w konsekwencji uchylenie zgodnej z prawem, bo nienaruszającej art. 16, art. 156 § 1 pkt 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 170 i art. 153 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie oraz w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż uchylenie decyzji organu I instancji było prawidłowe, gdyż była ona sprzeczna z wyrokiem z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 43/03,

c) art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, wyłączających swobodę organu w ustaleniu faktów i poczynieniu rozważań prawnych, a także jego niezależność i niezawisłość,

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając swe stanowisko Spółka podała, iż eksponowana przez Sąd meriti zmiana stanu prawnego nie ma znaczenia dla tej sprawy, gdyż już w 2002 r. przesądzono cel wywłaszczenia i jego zrealizowanie na spornych działkach, zatem przed nowelizacją ugn. Tym bardziej, że w sprawie zapadł wyrok z dnia 27 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Kr 43/03, potwierdzający to stanowisko. Odmowa zwrotu jest ostateczna i prawomocna. Zatem wyklucza ponowną merytoryczną ocenę żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Także odmienna ocena dowodów nie może uzasadniać rozpatrzenia tej samej sprawy po raz kolejny. Zwłaszcza, że orzecznictwo stoi na stanowisku stosowania terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 ugn do wywłaszczeń dokonanych po ich wprowadzeniu do obrotu prawnego. Wskazano wreszcie na uchybienia w prezentacji motywów zaskarżonego wyroku.

Odpowiadając na skargi kasacyjne skarżący postulowali ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Argumentowali za poglądem Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a., co oznacza związanie granicami skarg kasacyjnych. Eksponowany w skarze kasacyjnej Skarbu Państwa zarzut nieważności postępowania opisany w art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. oczywiście nie ma miejsca. Przepis ten stanowi, iż nieważność postępowania zachodzi wówczas, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Mowa w nim rzecz jasna o postępowaniu sądowoadministracyjnym, które musiałoby przede wszystkim dotyczyć tego samego aktu organu administracyjnego, jaki był już kontrolowany przez sąd administracyjny, nadto obejmować ten sam krąg podmiotów i zakres przedmiotowy, bo te elementy w uproszczeniu składają się na pojęcie sprawy w jego rozumieniu. Przepis ten jest wyrazem reguły res iudicata, formułującej zakaz wielokrotnego rozpoznawania tej samej sprawy. Res iudicata, czyli rzecz osądzona wyklucza ponowne orzekanie w identycznej sprawie, służąc zapewnieniu pewności i stabilności prawa oraz rozstrzygnięć organów państwa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 P.p.s.a.). Wszak tylko o sprawę sądowoadministracyjną w nim chodzi. Tymczasem nie dowiedziono, aby zaskarżona obecnie decyzja, czyli decyzja Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2015 r. była już przedmiotem rozpoznania przed sądem administracyjnym, a tylko wówczas można byłoby mówić o nieważności postępowania z tej przyczyny. Oczywiście jedynie wtedy, kiedy sprawa taka toczyła się między tymi samymi stronami, w tym samym stanie prawnym i faktycznym, bo te reguły odnoszą się i do tego postępowania. Jednakowoż obecnie podlega kontroli legalności inna decyzja, a postępowanie sądowe ma umożliwić ocenę jej zgodności z prawem. Tymczasem zaskarżony wyrok w takich warunkach nie zapadł, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał co prawda w materii zwrotu nieruchomości objętej żądaniem w obu sprawach, lecz poprzednio badał inną decyzję Wojewody M. - z dnia [...] grudnia 2002 r., która jest innym aktem niż oceniany aktualnie już choćby tylko z uwagi na podstawę prawną. Decyzja obecnie zaskarżona umarza postępowanie w tym zakresie, a nie orzeka merytorycznie. W tym kontekście niepodobna utrzymywać, aby sprawa była już załatwiona. Te wywody w niniejszej sprawie dotyczyć winny raczej kwestii rzeczy osądzonej (bardziej załatwionej) na gruncie administracyjnym, co jest istotą sporu w sprawie, lecz nie uzasadniają przyjęcia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, podobnie jak nie motywują do poglądu o konieczności odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Sam tylko substrat sprawy (żądanie zwrotu tej samej nieruchomości) nie jest właściwym uzasadnieniem obu opisanych zarzutów. Z tego powodu nie doszło też do uchybień przepisom art. 170 i art. 171 P.p.s.a., choć mogą mieć niejakie znaczenie, lecz tylko w aspekcie zaakceptowanych poprzednim wyrokiem ustaleń i rozważań, wszak akcent w tym obszarze należało położyć na kwestie rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, a nie sądowym.

Rozpoznając dalsze zarzuty wypada przypomnieć, że po myśli art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Te same reguły dotyczą drugiej z podstaw, wszak tu dodatkowo należy wykazać możliwość istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy. Godzi się też wyjaśnić, że kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt I FSK 383/12 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl – "CBOSA").

Z uwagi na powołanie się we wszystkich skargach kasacyjnych na podstawę naruszenia przepisów postępowania i poparcie zarzutów zbliżonymi argumentami oraz okolicznościami, wszystkie zostaną omówione łącznie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wytyków "pryncypialnych" wskazać należy, iż są one niezasadne, bowiem Sąd I instancji przeprowadził ocenę legalności zapadłych w sprawie decyzji, czego wyrazem są obszerne wywody i rozważania w tym przedmiocie przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku. To natomiast czy ustalenia faktyczne i ostateczna konkluzja są prawidłowe, nie podlega podważeniu zarzutem naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Tym bardziej, gdy zważyć, iż Sąd meriti zastosował przewidziany prawem procesowym środek. Nie uchybił też art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Sąd I instancji podał też wytyczne co do dalszego toku postępowania, które nie wykraczają poza jego kognicję. Ma on bowiem uprawnienie i nawet obowiązek wyraźnego wskazania, jakie czynności winien przeprowadzić organ i w jakim kierunku je rozważyć. Jest to wszak wyraz poglądu prawnego i jego konsekwencja, ma także znaczenie dla ekonomii procesowej. Poza tym jest to efekt reguły z art. 153 P.p.s.a. Trzeba też podkreślić, że organy administracji publicznej nie są niezależne i niezawisłe, gdyż te pojęcia właściwe są sądom, przeto należy je odróżnić od samodzielności i swobody organów administracyjnych w zakresie ustaleń faktycznych i rozważań prawnych.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty uchybienia 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., to wypada wyjaśnić, iż przepisy te regulują sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w ich hipotezie sytuacji. Zatem ich zastosowanie jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto naruszenie może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił. Tym samym naruszenie wskazanych norm będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi na mocy art. 151 P.p.s.a. Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Przepisy te to tzw. przepisy wynikowe, a ich zastosowanie w sprawie jest konsekwencją oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zarzut w tym obrębie wymaga zatem powiązania tych przepisów z przepisami naruszonymi przez organ.

W rozpoznawanych kasacjach powiązano je z wytykami uchybień obejmujących opisane wyżej przepisy K.p.a. i ugn. Oceniając ten zarzut wpierw godzi się podkreślić, że sprawa na gruncie administracyjnym została wyjaśniona do rozstrzygnięcia, przy czym w tym aspekcie obecnie należy mieć na uwadze materię wyłącznie procesową, czyli odnoszącą się do zagadnienia tożsamości spraw – obecnej i zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Na tym etapie (kontroli decyzji odwoławczej, a nie pierwszoinstancyjnej) nie podlega badaniu meritum sporu, czyli przesłanki zwrotowe, gdyż w tym zakresie zaskarżona decyzja się nie wypowiedziała i nie mogła tego uczynić umarzając postępowanie pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości. Tym bardziej, że postępowanie administracyjne w jakim zapadła nie jest kolejną instancją zwyczajną, w toku której badaniem objęty jest całokształt sprawy zarówno formalnie jak i merytorycznie, ani postępowaniem nadzwyczajnym, gdzie ocenie podlegają szczególne przesłanki. Zatem kwestie ustaleń w przedmiocie celu wywłaszczenia spornych działek i jego realizacji, jak też wywody dotyczące środków dowodowych i ich oceny, nie mogą być przedmiotem analizy. Natomiast jak słusznie zauważono, są nimi kryteria tożsamości obu spraw. Należą do nich kwestie podmiotowe i przedmiotowe, a więc istotna jest tożsamość stron, przedmiotu żądania, jak i tożsamość stanu faktycznego oraz prawnego. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku i skarg kasacyjnych jedynym spornym punktem w tym zakresie jest zagadnienie stanu prawnego. Bowiem nie budzi wątpliwości konkluzja Sądu mertii o tożsamości podmiotowej i przedmiotowej. W tym ocena przymiotu stron podmiotów niebędących skarżącymi i Skarbem Państwa, jak też skutki przyznania im tego statusu. Zaś zagadnienie stanu faktycznego, wbrew jego twierdzeniu, zostało poprawnie rozważone przez organ odwoławczy. Zaskarżona decyzja nie oparła się na materiale dowodowym dotyczącym meritum sprawy, zebranym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bo orzekała niemerytorycznie, przeto kwestie faktyczne należało pozostawić na uboczu, a ograniczyć się wyłącznie do przesłanek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Tożsamość spraw dotyczy przy tym w tym aspekcie tylko faktów prawotwórczych. W tym miejscu trzeba zważyć, iż tożsamość obu spraw wyklucza możliwość rozpatrzenia kolejnego wniosku tych samych stron dotyczącego tej samej materii, o ile stan faktyczny i prawny jest niezmieniony. W takim bowiem wypadku zapadła decyzja co do istoty byłaby dotknięta wadą nieważności po myśli art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Naruszałaby wszak omówioną wyżej zasadę res iudicata, która w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie. Odmienne podejście uchybiałoby też zasadzie trwałości decyzji administracyjnych (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 1989 r., str. 103). W sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją postępowanie należy umorzyć. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wtedy, kiedy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe przykładowo wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (op. cit.). Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma też miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej, a więc wówczas, gdy przedmiot jej nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organu odwoławczego, wedle którego wniosek inicjujący obecne postępowanie zwrotowe dotyczy sprawy uprzednio załatwionej decyzją ostateczną, bo przemawia za tym poglądem tożsamość spraw we wszystkich obszarach, a więc także w aspekcie stanu prawnego, nie zgadzając się z odmienną argumentacją Sądu I instancji wyrażoną w motywach zaskarżonego wyroku. Bezspornie po wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. zmienił się stan prawny w zakresie przesłanek zwrotu nieruchomości. W dniu 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która znowelizowała pkt 2 ust. 1 art. 137 nadając mu brzmienie, wedle którego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Jednakowoż, aby zmiana stanu prawnego była równoznaczna z wyróżnieniem obu spraw, jako nieidentycznych, musi być dla nich istotna, a więc podobnie jak w przypadku zmiany stanu faktycznego, mieć charakter "twórczy". Sama tylko zmiana prawa (konkretnego przepisu) nie uzasadnia poglądu o braku tożsamości spraw rozstrzyganych w danym reżimie prawnym. Należy ją zawsze odnosić do stanu danej sprawy, gdyż nie ma tu pola dla automatyzmu. Należy więc uwzględnić np. rodzaj, charakter, cel zmian w odniesieniu do okoliczności sprawy i możliwości ich wpływu na jej wynik, przy czym konieczne jest uwzględnienie i wyważenie zasad, np. stabilizacji stosunków prawnych, praw jakich dotyczy sprawa, intencji ustawodawcy. A także mieć na uwadze hierarchię zasad, reguły logiki, nie pomijając tej kwestii, że zmiana stanu prawnego z zasady nie może ingerować w ukształtowane stosunki prawne, bo nie jest środkiem nadzwyczajnym ich modyfikacji. Jeżeli zatem zważyć na utrwalone orzecznictwo, wedle którego terminy z art. 137 ust. 1 ugn nie mogą być stosowane do wywłaszczeń sprzed ich wprowadzenia do obrotu, a co najmniej oddziałują dopiero od ich wejścia w życie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2876/12, 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 36/13, 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 49/15, publ. CBOSA i cytowane w nich orzecznictwo), w tym na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A z 2014 r. nr 3, poz. 31), wedle którego art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, omawiana zmiana nie jest relewantna dla tej sprawy. Jak bowiem wynika z treści decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. i wyroku z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 43/03, cel wywłaszczenia na spornych nieruchomościach został zrealizowany przed dniem wejścia w życie wspomnianej noweli. Co więcej, nastąpiło to przed dniem złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie, co w judykaturze jest uznawane jako przeszkoda do zwrotu nieruchomości bez względu na terminy z art. 137 ust.1 ugn. Dlatego pozbawione sensu i logiki byłoby w niniejszej sprawie badanie zachowania 10 - letniego terminu na realizację celu wywłaszczenia, od ostateczności decyzji wywłaszczeniowej, bo musiałby on zostać liczony co najmniej od dnia wejścia w życie noweli, czyli do dnia 22 września 2004 r., podczas gdy w ostatecznej decyzji i prawomocnym wyroku przyjęto zrealizowanie celu wywłaszczenia w latach 60-tych – 70-tych ubiegłego stulecia. Ten zaś stan jest istotny z punktu widzenia niniejszych rozważań. W konsekwencji czego zarzuty skarg kasacyjnych prezentowane w obrębie art. 156 § 1 pkt 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z odpowiednimi przepisami P.p.s.a. okazały się trafne. Wbrew stanowisku Sądu I instancji do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżących dojść nie mogło, gdyż dotyczył on sprawy już załatwionej decyzją ostateczną.

Zaskarżony wyrok jako wadliwy podlegał przeto uchyleniu. A skoro sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny władny był rozpoznać skargę. Z wyłożonych powodów uznał ją za niezasadną, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Rozstrzygnięcie niniejsze oparte zostało o art. 188 oraz art. 151 w związku z art. 193 i art. 207 § 2 P.p.s.a.