Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1821/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2 ust 1 i 2 i 3 i art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 352
law: Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka- Trzebiatowski Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 627/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Finansów kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 627/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Wnioskiem tym zwrócono się o udostępnienie w trybie ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego kalendarza spotkań Ministra Finansów w okresie od 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji oraz księgi wejść i wyjść do Ministerstwa w tym okresie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Stowarzyszenie A. w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i "orzeczenie przez Sąd, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie żądanej informacji" oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego w zw. z art. 7 tej ustawy przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, znajduje zastosowanie wyłącznie do informacji, które na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej posiadają status informacji publicznej;

- art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacją sektora publicznego może być jedynie informacja publiczna, a wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznych i w konsekwencji informacji sektora publicznego, podczas gdy charakter wnioskowanych informacji jako informacji publicznych ma całkowicie irrelewantne znaczenie dla ich statusu jako informacji sektora publicznego;

- art. 1 ust. 2 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 345 z 31.12.2003, str. 90) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten zawęża ponowne wykorzystywanie informacji tylko do informacji, które według regulacji wewnętrznych państw członkowskich stanowią informacje publiczne.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania (nazywając je błędnie przepisami prawa materialnego) tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 tej ustawy poprzez ocenę sprawy w kontekście prawa do informacji publicznej, a nie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, co doprowadziło do oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji, uznając, iż ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego znajduje zastosowanie jedynie do takich informacji, które oceniane przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej będą posiadały status informacji publicznej, pominął treść art. 1 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Podkreślono, że norma ta w ogóle nie odnosi się do pojęcia informacji publicznej, co wskazuje, że przedmiotowa ustawa nie reguluje i nie wchodzi w zakres udostępniania informacji publicznych. Zaznaczono, że powołane ustawy różnią się zarówno zakresem przedmiotowym i podmiotowym, ale również celem uzyskania informacji.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej definicja informacji sektora publicznego wynikająca z art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego jest jednoznaczna oraz bardzo szeroka i obejmuje każdy dokument będący w posiadaniu instytucji państwowych, niewątpliwie więc mieszczą się w niej także wnioskowane w sprawie księgi wejść i wyjść oraz kalendarz Ministra. Są to bowiem treści utrwalone w postaci konkretnych dokumentów będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Wskazano, że wykładnia Sądu I instancji, wprowadzająca warunek spełniania kryteriów informacji publicznej, czyni powyższą definicję zbędną.

Ponadto podniesiono, że norma wynikająca z art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy PE i Rady nr 2003/98/WE nie odnosi się do pojęcia informacji publicznej, ani też jego odpowiednika, a jedynie do dokumentów, które nie są wydawane na podstawie zadań publicznych. Wskazano, że przepis ten stał się podstawą do wprowadzenia w ustawie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego przesłanki określonej w art. 6 ust. 4 pkt 1 tej ustawy i nie potwierdza stanowiska Sądu I instancji, że ponowne wykorzystywanie informacji dotyczy tylko informacji stanowiących według regulacji wewnętrznych regulacji państw członkowskich informacje publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami w danej sprawie.

Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga też, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa.

Kasacja nieodpowiadająca wyżej wskazanym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał.

W niniejszej sprawie skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zakwestionowało prawidłowość zastosowania przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. zarzucając Sądowi "ocenę sprawy w kontekście prawa do informacji publicznej, a nie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, co doprowadziło do oddalenia skargi".

Przed odniesieniem się do powyższego zarzutu, należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję skargi kasacyjnej w formułowaniu zarzutów i wniosków. Z jednej strony bowiem strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi ocenę sprawy "w kontekście prawa do informacji publicznej", a nie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, z drugiej strony natomiast wnioskuje m.in. o orzeczenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności "w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej" oraz o zobowiązanie podmiotu do załatwienia "wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie żądanej informacji". Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej doszedł do przekonania, że wnioski skargi kasacyjnej zostały sformułowane omyłkowo, a rzeczywistą intencją strony skarżącej kasacyjnie było wnioskowanie m.in. o orzeczenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w przedmiocie wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r., tj. wniosku o udostępnienie informacji sektora publicznego.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego ustawą z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2016 r., poz. 352) – dalej: u.p.w.i.s.p., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten analizował i oceniał prawidłowość rozpoznania wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. w oparciu o przepisy u.p.w.i.s.p. Wskazywanie przez Sąd I instancji na związki pomiędzy informacją sektora publicznego a informacją publiczną nie oznacza, że Sąd ten nie orzekał w granicach sprawy wyznaczonej treścią wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. i przepisami u.p.w.i.s.p. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12).

Strona skarżąca kasacyjnie wiąże zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i 151 p.p.s.a. upatrując naruszenia tych przepisów w "ocenie sprawy w kontekście prawa do informacji publicznej, a nie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego". Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powiązano natomiast z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Zamierzonego przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie skutku nie może odnieść powiązanie naruszenia art. 134 p.p.s.a. z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jest to przepis o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09. Zgodnie z nim dopuszczalne jest kwestionowanie ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia cytowanego przepisu tylko w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Dodać warto, że pogląd ten został podzielony w aktualnym wydaniu powoływanego przez autora skargi kasacyjnej komentarza do p.p.s.a. (k. 56 akt sądowych), w którym wskazano, że przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. M. Niezgódka-Medek, Art. 174 [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer Polska, 2018, teza 20). W wyroku NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13 wyjaśniono, że aby zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mógł stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Zdaniem NSA orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., czego w zasadzie nie zarzuca skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną jej oddalenia. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zaś okoliczność, że stanowisko Sądu jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie a nawet gdyby było merytorycznie błędne, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu nie może sprowadzać się do zarzutu uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W realiach niniejszej sprawy nie mógł również osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. "co doprowadziło do oddalenia skargi". Przypomnieć należy, że przepis art. 151 p.p.s.a., jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, będący przepisem kompetencyjnym nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skoro, jak już podano wyżej, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie wykazało, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a., to Sąd ten oddalając skargę nie mógł naruszyć art. 151 p.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenia art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p. przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na "uznaniu, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznych i w konsekwencji informacji sektora publicznego". Konstrukcja tej części tego zarzutu opiera się zatem nie na podważeniu wykładni przepisu ani sposobu jego zastosowania przez Sąd I instancji, lecz zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, w którym Sąd nie zakwalifikował żądania wniosku jako dotyczącego informacji sektora publicznego, a w ocenie strony skarżącej kasacyjnie wnioskowane informacje stanowią informacje sektora publicznego. Strona skarżąca odnosi się zatem do treści złożonego wniosku o udostępnienie informacji sektora publicznego, stanowiącego jeden z istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, kwestionując prawidłowość jego oceny. W związku z tym należy przypomnieć, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011r., I FSK 2071/09).

Wyjaśnienie podstaw zakwestionowania stanowiska strony skarżącej kasacyjnie co do pozostałych zarzutów naruszenia, tj. art. 1 i art. 7 u.p.w.i.s.p. oraz art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p. a także naruszenia art. 1 ust. 2 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 345 z 31.12.2003, str. 90) z uwzględnieniem dyrektywy 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. zmieniającej dyrektywę 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 175/1) – dalej określanej jako dyrektywa, wymaga szerszego odniesienia się do regulacji u.p.w.i.s.p. Zarzuty te sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu, że żądanych informacji nie można zakwalifikować jako informacji sektora publicznego ponieważ nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazana wyżej dyrektywa ustanawia minimalny zestaw reguł określających ponowne wykorzystywanie oraz praktyczne środki ułatwiające ponowne wykorzystywanie istniejących dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego Państw Członkowskich (art. 1 ust 1). Dyrektywa ta stosownie do treści art. 1 ust. 2 nie ma zastosowania do:

a) dokumentów, których wydawanie jest działalnością leżącą poza zakresem zadań publicznych zainteresowanych organów sektora publicznego określonych prawem lub innymi wiążącymi zasadami w państwie członkowskim lub, w przypadku braku takich zasad, określonych zgodnie z powszechną praktyką administracyjną w zainteresowanym państwie członkowskim, o ile zakres zadań publicznych jest przejrzysty i podlega przeglądowi;

b) dokumentów, do których prawa własności intelektualnej należą do osób trzecich;

c) dokumentów wyłączonych z dostępu na podstawie systemów dostępu państw członkowskich, również ze względu na:

- ochronę bezpieczeństwa narodowego (tj. bezpieczeństwa państwa), obronność lub bezpieczeństwo publiczne,

- tajemnicę statystyczną,

- tajemnicę handlową (np. tajemnica przedsiębiorstwa, zawodowa lub firmowa);

ca) dokumentów, do których dostęp jest ograniczony na podstawie systemów dostępu w państwach członkowskich, w tym w przypadkach gdy obywatele lub przedsiębiorstwa muszą wykazać szczególny interes, aby uzyskać dostęp do dokumentów;

cb) części dokumentów zawierających wyłącznie logo, herby i oznaczenia;

cc) dokumentów wyłączonych z dostępu lub do których dostęp jest ograniczony na podstawie systemów dostępu z powodu ochrony danych osobowych, a także części dokumentów dostępnych na podstawie tych systemów, które to części zawierają dane osobowe, których ponowne wykorzystywanie zostało określone w przepisach jako niezgodne z prawem dotyczącym ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych;

d) dokumentów będących w posiadaniu publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych oraz ich filii, a także innych organów lub ich filii wypełniających zadania publicznej radiofonii i telewizji;

e) dokumentów będących w posiadaniu instytucji edukacyjnych i badawczych, w tym organizacje ustanowione w celu przekazywania wyników badań, szkoły i uniwersytety, z wyłączeniem bibliotek uniwersyteckich oraz

f) dokumentów będących w posiadaniu instytucji kulturalnych innych niż biblioteki, muzea i archiwa.

Należy też wskazać, że w art. 2 pkt 3 dyrektywy zdefiniowano też pojęcie dokumentu, który oznacza jakąkolwiek treść niezależnie od zastosowanego nośnika (zapisaną na papierze lub zapisaną w formie elektronicznej lub zarejestrowaną w formie dźwiękowej, wizualnej albo audiowizualnej) lub każdą część tej treści. Dyrektywa ta stała się przedmiotem implementacji do polskiego porządku prawnego w postaci ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Stosownie do treści jej art. 1 "ustawa ta określa zasady i tryb udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, podmioty, które udostępniają lub przekazują te informacje, warunki ponownego wykorzystywania oraz zasady ustalania opłat za ponowne wykorzystywanie". Natomiast zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p. "Przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3". Wykładnia wyłącznie językowa przepisu art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p. jak to postuluje autor skargi kasacyjnej, oderwana od pozostałych unormowań u.p.w.i.s.p. mogłaby prowadzić do wniosku, że informacją sektora publicznego jest w istocie każda treść, byleby została utrwalona i była w posiadaniu określonych w ustawie podmiotów. Wniosek ten nie znajduje jednak uzasadnienia na tle całokształtu regulacji u.p.w.i.s.p. Analiza przepisów u.p.w.i.s.p. wykazuje bowiem że reguluje ona "zasady i tryb udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania (...)" (art. 1). Sens wyodrębniania kategorii "informacji sektora publicznego" związany jest zatem z udostępnianiem i przekazywaniem tego rodzaju informacji w celu ponownego wykorzystywania, gdyż tylko ponowne wykorzystywanie jest przedmiotem regulacji u.p.w.i.s.p. Konieczne jest zatem uwzględnienie powyższej kwestii w procesie odkodowywania legalnej definicji ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. W art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. ustawodawca wskazał, że "Przez ponowne wykorzystywanie należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, zwane dalej "użytkownikami", informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona". Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem unormowań ustawy są informacje sektora publicznego wytworzone "dla celu publicznego", tylko bowiem w takiej sytuacji można dokonywać oceny, czy cel komercyjny lub niekomercyjny przyświecający użytkownikowi, jest "inny niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona". Możliwe byłoby w tej sytuacji przyjęcie, że szeroki katalog informacji sektora publicznego, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p. obejmuje dwie kategorie, tj. kategorię wszelkich informacji utrwalonych i będących w posiadaniu określonych w ustawie podmiotów, do których dostęp pozostaje poza regulacjami u.p.w.i.s.p. oraz kategorię takich informacji utrwalonych i będących w posiadaniu określonych w ustawie podmiotów, które zostały pierwotnie wytworzone "dla celu publicznego" i do których dostęp jest unormowany w przepisach u.p.w.i.s.p. Wyodrębnianie pierwszej z wyżej wskazanych kategorii pozbawione jest jednak jakiegokolwiek znaczenia prawnego, skoro ustawa kreuje "prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego" (art. 5), a nie "prawo do informacji sektora publicznego". W związku z tym uzasadniony rezultatami wykładni systemowej jest wniosek, zgodnie z którym nie tylko w art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p., lecz w obydwu ustępach art. 2 u.p.w.i.s.p. zostały zakodowane elementy normatywnej definicji informacji sektora publicznego, tj. takiej informacji, która jest przedmiotem regulacji ustawy (art. 1), a na jej podstawie stanowi również element treści publicznego prawa podmiotowego, o jakim stanowi art. 5 ustawy.

Rezultaty wykładni językowej i systemowej prowadzą zatem do wniosku, że informacją sektora publicznego w rozumieniu u.p.w.i.s.p. jest taka informacja niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie, która może podlegać ponownemu wykorzystywaniu, a zatem tylko taka, która została wytworzona dla celu publicznego. Innymi słowy informacją sektora publicznego jest informacja wytworzona dla celu publicznego utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie.

W tak odkodowanej definicji legalnej informacji sektora publicznego ustawodawca posłużył się kategorią "celu publicznego". Jednocześnie w art. 2 ust. 3 u.p.w.i.s.p. nawiązał dodatkowo do kategorii "zadań publicznych" stanowiąc, że "Ponownym wykorzystywaniem w rozumieniu ustawy nie jest udostępnianie lub przekazanie informacji sektora publicznego przez podmiot wykonujący zadania publiczne innemu podmiotowi wykonującemu zadania publiczne wyłącznie w celu realizacji takich zadań". Kompletne odczytanie treści definicji informacji sektora publicznego wymaga zatem ustalenia na tle przepisów u.p.w.i.s.p. treści powyższych pojęć. Pojęcia te należą do kanonu pojęć nauki prawa administracyjnego, a zatem w odkodowaniu ich treści na tle u.p.w.i.s.p. niezbędne jest przeprowadzenie procesu wykładni również z perspektywy celów i zadań prawa administracyjnego i administracji publicznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy roszczenie o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego jest roszczeniem, którego adresatem jest państwo reprezentowane przez jego organy, a nie inny członek wspólnoty państwowej, a dodatkowo w art. 25 ust. 2 u.p.w.i.s.p. przewidziano ochronę sądowoadministracyjną w postępowaniach o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

Związki pomiędzy takimi kategoriami jak cel publiczny, interes publiczny czy zadanie publiczne są ścisłe i w istocie nierozerwalne. W nauce zasadnie podkreśla się, że prawo administracyjne jako prawo publiczne ukierunkowane jest na realizowanie w granicach tego prawa celów publicznych i innych wartości publicznych, takich jak interes publiczny, dobro publiczne, zadania publiczne, sprawy publiczne, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Na skutek historycznej ewolucji interes publiczny – w kształcie określonym przez doktrynę nowożytnego państwa - zachował się w państwie prawnym jako cel działania administracji związanej prawem pochodzącym od przedstawicieli narodu (zob. J. Boć: Prawo administracyjne jako prawo publiczne, w: J. Boć (red.): Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 37-41).

Na podstawie ustaleń doktryny prawa administracyjnego można przyjąć, że "celem publicznym rozumianym szeroko jest już samo działanie administracji zdeterminowane prawnie i ukierunkowane na realizację interesu publicznego, a celem publicznym w wąskim rozumieniu jest pożądany wynik tego działania - w postaci zrealizowania interesu publicznego - o sprecyzowanym kształcie. O ile zrealizowanie celu publicznego zawsze oznacza zaspokojenie jakiegoś interesu publicznego, o tyle działanie w interesie publicznym nie zawsze musi doprowadzić do zaspokojenia tego interesu, co nie przekreśla faktu, że również jest działaniem realizującym cel publiczny. Z punktu widzenia kryterium treści pomiędzy pojęciami celu publicznego i interesu publicznego można w związku z tym stawiać znak równości. Zrealizowanie celu publicznego oznacza zarówno przeprowadzenie odpowiednich działań (np. jurysdykcyjnych) dla realizacji interesu publicznego, jak i zaspokojenie interesu publicznego, a podjęcie działań w imię interesu publicznego jest zabiegiem skierowanym na realizację celu publicznego. (...) O ile realizacja celu publicznego w jego szerokim rozumieniu jest podstawową cechą działań administracji, którą powinna ona realizować niezależnie od tego, czy ustawodawca wyraźnie na taki obowiązek wskazuje, to wymóg uzyskania przez administrację określonego, konkretnego wyniku jej działania powinien być sprecyzowany przez prawodawcę, aby konkretne obowiązki administracji (a tym samym odpowiadające im z reguły prawa adresatów działań administracji) były określone wprost, aby zatem można było wymagać od administracji zrealizowania tych konkretnych obowiązków i aby możliwe było skontrolowanie działań administracji w tym zakresie. Niedopuszczalne byłoby zwłaszcza powierzenie ustalania tego wymogu samej administracji, gdyż byłoby to równoznaczne z ustalaniem przez nią samą konkretnych celów, jakie ma ona realizować, co z kolei kłóciłoby się z jej wykonawczym, służebnym charakterem względem demokratycznie legitymowanej władzy ustawodawczej" (por. W. Jakimowicz: Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s. 94-95 oraz przytaczane tam poglądy doktryny: s. 84 i nast.).

Definicja informacji sektora publicznego rozumianej jako informacja wytworzona dla celu publicznego utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie, rozpatrywana na tle przepisów u.p.w.i.s.p. skłania do wniosku, że pojęcie celu publicznego zostało użyte w tej definicji w jego szerokim rozumieniu. Przemawia za tym charakter prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego jako publicznego prawa podmiotowego.

Charakter ten określa art. 5 u.p.w.i.s.p. Wynika z niego roszczenie o ponowne wykorzystywanie takich informacji sektora publicznego, które zostały udostępnione w sposób wskazany w tym przepisie, tj. w systemie teleinformatycznym lub na wniosek o ponowne wykorzystywanie. Ustawodawca wyposaża zatem "każdego" w pewną sferę prawnego zachowania, tj. sferę "korzystania". Jednocześnie analiza przepisów u.p.w.i.s.p. wykazuje, że korzystanie to może odbywać się wyłącznie na ściśle określonych w ustawie warunkach. Spełnienie tych warunków nie daje podstaw do odmowy uwzględnienia roszczenia o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Istotą unormowania u.p.w.i.s.p. jest zatem wprowadzenie reglamentacji prawnej w zakresie przyznanego prawa korzystania z określonego rodzaju istniejącej już informacji jako pewnego dobra. Prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego przedstawia się jako prawo o treści negatywnej, z którego wynika roszczenie o nieingerencję w to prawo poza granice wskazane w ustawie.

Pojęcie celu publicznego użyte w definicji legalnej informacji sektora publicznego określa zakres wykreowanego przez prawodawcę publicznego prawa podmiotowego, a nie przesłanki ingerencji w to prawo lub jego reglamentacji, jak to ma miejsce np. w ustawowej konstrukcji wywłaszczenia (w art. 21 ust. 2 Konstytucja RP stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem) bądź w przypadku określania zakresu i sposobu czynienia użytku z kompetencji organów państwa (zgodnie z art. 216 ust. 1 Konstytucji RP środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie). O ile w sytuacjach, w których przesłanka celu publicznego dotyczy ingerencji w sferę praw adresatów działań administracji, standardy demokratycznego państwa prawnego uzasadniają posługiwanie się wąskim rozumieniem celu publicznego, o tyle nie ma podstaw do tego, aby ujmować kategorię celu publicznego, o jakiej mowa w art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. w jego wąskim rozumieniu, skoro w tym przypadku przy pomocy tej kategorii określa się zakres publicznego prawa podmiotowego. W konsekwencji nie powinno zaskakiwać, że ustawodawca nie sprecyzował w u.p.w.i.s.p. celu publicznego tak, jak to uczynił w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204) określającej zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 pkt 1), gdzie expressis verbis określił ten cel w ustawie nazywając go właśnie w tekście ustawy celem publicznym. Szerokie rozumienie pojęcia celu publicznego (pierwotnego celu publicznego) użytego w definicji legalnej informacji sektora publicznego przyjmowane jest również w doktrynie, gdzie podkreśla się, że za "pierwotny cel publiczny należy uznać, na gruncie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, cel, dla którego i.s.p. została wytworzona (pierwotny cel publiczny sensu stricto), jak i inne cele w ramach zadań publicznych, dla których i.s.p. jest wykorzystywana (pierwotny cel publiczny sensu largo). Obejmuje on operacje na informacji podejmowane na podstawie prawa dla realizacji zadań publicznych, w tym używanie i.s.p. w innych celach, niż została wytworzona, dla realizacji zadań publicznych, jak również udostępnianie informacji publicznej w granicach prawem określonych, na przykład na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotom spoza administracji publicznej" (zob. A. Piskorz-Ryń: Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2018, s. 143-144).

Przyjęcie, że ustawodawca posłużył się w definicji informacji sektora publicznego kategorią celu publicznego w jego szerokim rozumieniu uzasadnia stwierdzenie, że informacją sektora publicznego jest utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie informacja wytworzona w ramach działania zdeterminowanego prawnie i bezpośrednio ukierunkowanego na realizację interesu publicznego, tj. działania będącego podstawową cechą zachowań administracji publicznej realizującej zadania publiczne, którą powinna ona realizować niezależnie od tego, czy ustawodawca wyraźnie na taki obowiązek wskazuje.

Tak odkodowana definicja legalna informacji sektora publicznego pozwala przyjąć, że w zakresie tego pojęcia mieści się kategoria informacji publicznej. Skoro bowiem, zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, informacja publiczna to informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, to pojęcie informacji publicznej należy wiązać bezpośrednio z wykonywaniem przez jej dysponentów zadań publicznych (na co wprost wskazuje treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) – dalej: u.d.i.p.). Wykonywanie zadań publicznych jest z istoty rzeczy ukierunkowane na realizacje celów publicznych, a aksjologicznym uzasadnieniem kreowania przez prawodawcę w porządku prawnym prawa dostępu do informacji publicznej jest zapewnienie jawności i transparentności życia publicznego jako standardu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). U podstaw normatywnej kategorii informacji publicznej, w tym jej wytworzenia, leżą zatem wartości związane z wykonywaniem zadań publicznych, a tym samym z realizacją szeroko rozumianych celów publicznych. Pojęcie informacji publicznej mieści się więc w szerszej kategorii informacji sektora publicznego mogącej podlegać ponownemu wykorzystywaniu. Nie jest zatem trafne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, według którego "charakter wnioskowanych informacji jako informacji publicznych ma całkowicie irrelewantne znaczenie dla statusu jako informacji sektora publicznego" oraz dla możliwości ich ponownego wykorzystywania.

Należy też zwrócić uwagę na to, że skoro art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności, to informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Mając na uwadze przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności, przez które rozumie się "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216), należy przyjąć, że działanie oznacza aktywność ukierunkowaną na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakąkolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju aktywność organizacyjno-techniczna stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Warto zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjęto, że rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana (a zatem skierowana bezpośrednio) na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów (zob. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z dnia 24 stycznia 2018 r., I OSK 319/16; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17).

Uwagi powyższe prowadzą do wniosku, zgodnie z którym jeżeli określona informacja stanowi informację związaną ze sferą wewnętrzną podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji lub jej przekazania, nie może być kwalifikowana jako informacja sektora publicznego. Informacja związana ze sferą wewnętrzną podmiotów zobowiązanych do udostępnienia tego rodzaju informacji nie będąc bowiem informacją o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na bezpośrednie wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, nie może być bowiem traktowana jako informacja wytworzona w ramach działania zdeterminowanego prawnie i bezpośrednio ukierunkowanego na realizację interesu publicznego, tj. jako informacja wytworzona "dla celu publicznego". Zatem taka informacja nie spełnia przesłanek z art. 2 u.p.w.i.s.p. oraz art. 1 ust. 1 i 2 dyrektywy.

Dokonując oceny żądanych we wniosku informacji wedle podanych wyżej kryteriów, należy uznać, że nie mają one charakteru informacji sektora publicznego. Informację dotyczącą kalendarza spotkań Ministra Finansów, należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną. Żądany terminarz, stanowi przedmiot roboczy, biurowy, służący realizacji zadań publicznych przez ministra tylko w sposób pośredni. Również informacja dotycząca treści księgi wejść i wyjść gości Ministerstwa Finansów nie mogła zostać zakwalifikowana jako informacja sektora publicznego ponieważ nie zawiera informacji o wykonywanych przez organ zadaniach publicznych, jako że przedstawia informację o personaliach osób spoza aparatu administracji publicznej, sporządzaną dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Jest to nośnik informacji o charakterze wewnętrznym, czysto technicznym, służący do zarządzania budynkiem, wspomagającym pracę recepcji i pomocniczo działu organizacyjnego w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Istotne jest też, że wytwarzanie i posiadanie żądanych informacji nie jest wymagane przepisami prawa regulującymi wykonywanie nałożonych na ten organ zadań publicznych.

Konkludując, żądane informacje są związane ze sferą wewnętrzną działalności Ministra Finansów, nie są informacjami o takiej jego aktywności, która ukierunkowana jest na bezpośrednie wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, nie mogą być zatem traktowane jako informacje wytworzone w ramach działania zdeterminowanego prawnie i bezpośrednio ukierunkowanego na realizację interesu publicznego, tj. jako informacje wytworzone pierwotnie "dla celu publicznego".

W skardze kasacyjnie podniesiono również zarzut błędnej wykładni art. 7 u.p.w.i.s.p., który stanowi, że "Przepisy ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego" (ust. 1),a ponadto, że "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów ustawy o ochronie danych osobowych" (ust. 2). Abstrahując od wadliwego niewskania przez autora skargi kasacyjnej szczegółowej jednostki redakcyjnej, która jego zdaniem została naruszona przez Sąd, ale wobec niezwykle lakonicznego uzasadnienia tego naruszenia, stwierdzić tylko trzeba, że zarzut ten nie mógł być skuteczny w realiach niniejszej sprawy. W żadnym bowiem miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a tym samym nie odnosił swojego stanowiska, że żądanych informacji nie można zakwalifikować jako informacji sektora publicznego ponieważ nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej - do treści tego przepisu.

Ubocznie wskazać należy, że skoro ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego dotyczy wykorzystania informacji w celu innym niż pierwotny cel publiczny, dla którego informacja została wytworzona (art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p.), to treść art. 7 ust. 1 u.p.w.i.s.p. uzasadnia wniosek, że jeżeli podmiot zobowiązany stwierdzi, że ma do czynienia z żądaniem, które podlega przepisom u.d.i.p. (tzn. w ocenie wnioskodawcy dotyczy działalności, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, co następnie jest oceniane przez organ na podstawie u.d.i.p.) bądź innym określającym zasady dostępu do informacji, to nie ma podstaw do tego, by w takiej sytuacji stosować przepisy u.p.w.i.s.p. W takim przypadku uzasadnione jest poinformowanie o tej okoliczności zainteresowanego ze wskazaniem na treść art. 7 ust. 1 ustawy, a jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie przepisy ustaw, o których mowa w tym przepisie uzasadniona jest realizacja dostępu w sposób i formie w nich przewidzianych (zob. M. Sakowska-Baryła w: Ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Wyd. Ministerstwo Cyfryzacji, Warszawa 2016 r., str. 53).

Skoro w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie zakwalifikowania przez Sąd pierwszej instancji żądanych informacji, jako nieposiadających przymiotu informacji sektora publicznego, to Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że Minister Finansów nie pozostaje w bezczynności i oddalił skargę.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego Stowarzyszenia na rzecz Ministra Finansów orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.