Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2888/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 3 pkt 3 lit. h, par. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 463
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych  warunków posadowienia obiektów budowlanych
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 755/18 w sprawie ze skarg Ł. L., D. S., E. sp. z o.o. z siedzibą w L., J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. prostuje oczywiste omyłki w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 755/18, w ten sposób, że w miejsce oznaczenia strony skarżącej "E. Spółki z o.o. w L.", wpisuje "E. sp. z o.o. z siedzibą w L.", a w miejsce oznaczenia zaskarżonej decyzji "nr .", wpisuje "znak: [...]", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 755/18, oddalił skargi Ł. L., D. S., E. sp. z o.o. z siedzibą w L., J. L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 19 czerwca 2018 r., znak: IF-VII.7840.1.15.2018.MK, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia 20 marca 2018 r., nr 263/18, wydaną w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą C. [...] sp. j. z siedzibą w L. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejących budynków kamienic z przeznaczeniem na budynek usługowy (sala koncertowa, rozrywka, multimedia) z częścią techniczną, gospodarczą i parkingiem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz zagospodarowaniem dziedzińca wewnętrznego i rozbiórką odcinka zewnętrznej kanalizacji deszczowej na działkach o nr [...] przy ul. [...], nr [...] przy ul. [...] oraz nr [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] w L. w zakresie lokalizacji zadaszenia nad wejściem do budynku.

Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutów naruszenia § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r. poz. 2285 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych") oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wskazując, że do projektu budowlanego została dołączona "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego istniejących kamienic oraz wpływu na nie projektowanej rozbudowy przy ul. [...] w L." z grudnia 2017 r., opracowana przez mgr inż. B. C.. W ocenie Sądu, organy prawidłowo stwierdziły, że zostały spełnione wymogi określone w § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto, projekt w zakresie odnoszącym się do przyjętych rozwiązań technicznych przeciwdziałających negatywnemu oddziaływaniu planowanych robót budowlanych na otoczenie prawidłowo określa zakres oddziaływania inwestycji. Taką ocenę uzasadnia lektura treści ekspertyzy. Autor ekspertyzy odniósł się m.in. do stanu ściany sąsiedniej kamienicy, położonej na działce [...] (ściana granicząca z projektowaną salą koncertową). W ocenie eksperta, stan techniczny opisywanej ściany po wzmocnieniach został doprowadzony do poziomu dostatecznego. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy wywody znajdują się w punkcie 5, gdzie stwierdzono: "Sposób posadowienia przy ścianie sąsiedniej kamienicy w granicy z działką nr [...] polegający na: - zabezpieczeniu ściany od strony wykopu poprzez zastosowanie grodzic stalowych w celu wyeliminowania wypchnięcia ewentualnie uplastycznionej warstwy gruntu spod poziomu tej ściany; - dylatacji (pustce powietrznej) w całej wysokości pomiędzy ściana istniejącą i projektowaną; - gwarantują brak jakiegokolwiek negatywnego oddziaływania na ścianę sąsiedniego budynku". Z kolei we wnioskach końcowych ekspert stwierdził, że "[...] konstrukcja nośna projektowanej części nie będzie miała negatywnego wpływu na istniejący zespół kamienic, jak również na istniejącą ścianę sąsiedniej kamienicy pod względem konstrukcyjnym, m.in. poprzez odpowiednie jej zabezpieczenie oraz projektowany poziom posadowienia. Zarówno sposób posadowienia projektowanego budynku, odpowiedni układ konstrukcyjny, spełnione warunki nośności i użytkowania oraz stan techniczny okalających ją kamienic gwarantują spełnienie wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji zawartych w §§ 203 i 204 rozporządzenia [w sprawie warunków technicznych]". Skarżący nie wskazali żadnych konkretnych błędów czy braków, jakimi miałaby być dotknięta ta ekspertyza. Z ich argumentacji można jedynie pośrednio wnioskować, że ekspert nie uwzględnił złego – jak twierdzą skarżący – stanu kamienic położonych na działkach sąsiadujących, w szczególności na działce nr [...]. Odnosząc się do tej argumentacji, Sąd podkreślił, że ekspertyza odnosi się również do wpływu planowanej inwestycji na kamienice sąsiadujące, ekspert stwierdza, że przewidziane w projekcie rozwiązania techniczne zapobiegają naruszeniu stabilności konstrukcyjnej sąsiednich budynków. Po drugie, materiały zgromadzone w postępowaniach prowadzonych przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, dotyczące budynków posadowionych na działce [...] wskazują na samowolnie wykonywane prace w tych budynkach, bez wymaganych prawem pozwoleń. Materiały te nie potwierdzają w żadnym miejscu tezy skarżących o złym stanie tych kamienic, zwłaszcza w zakresie fundamentów. Po trzecie, powoływana przez skarżącego opinia geotechniczna sporządzona na jego zlecenie przez spółkę G. nie podważa absolutnie tez zawartych w opinii geotechnicznej sporządzonej na zlecenie inwestora przez spółkę P., ani też formułowanych przez uprawnionego geologa mgr inż. J. S., który potwierdził poprawność wyników badań przeprowadzonych przez spółkę P.

Sąd Wojewódzki odnosząc się do drugiej grupy zarzutów - wymogu opracowania dokumentacji geotechniczno-inżynierskiej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. poz. 463, zwane dalej: "rozporządzeniem w sprawie warunków geotechnicznych") - stwierdził, że sprowadzają się one w istocie do wadliwej kwalifikacji projektowanego obiektu. Obiekt, zdaniem skarżących, zakwalifikowano do nieprawidłowej kategorii geotechnicznej - drugiej, zamiast trzeciej, co w efekcie spowodowało brak przeprowadzenia badań geotechnicznych w zakresie wymaganym dla prawidłowo określonej kategorii. Na podstawie przeprowadzonych przez spółkę P. badań geotechnicznych określono warunki gruntowe jako proste, a w konsekwencji planowany obiekt zaliczono do drugiej kategorii geotechnicznej (§ 4 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków geotechnicznych). Zdaniem skarżących, projektowane prace dotyczą obiektów zabytkowych, dlatego powinny być zakwalifikowane do trzeciej kategorii geotechnicznej (§ 4 ust. 3 pkt 3 lit. h) rozporządzenia w sprawie warunków geotechnicznych). Sąd nie podzielił w tym zakresie zarzutów skarżących, uznając za prawidłową ocenę dokonaną przez organy. Wskazał, że jak wynika z pozwoleń konserwatorskich na prowadzenie robót budowlanych związanych z planowaną inwestycją (decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 maja 2017 r. i zmieniająca ją decyzja tego organu z dnia 7 listopada 2017 r.; Projekt budowlany, tom I, k. 46-51), do rejestru zabytków wpisane są same kamienice, znajdujące się w pierzei ul. [...]. Projektowane roboty budowlane dotyczą obiektów oficyn, które nie są wpisane do rejestru. Ponadto, niesporne jest rzeczywiście, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jako zespół urbanistyczny [...] (nr rej. Zabytków [...]), co również potwierdzają wspomniane pozwolenia konserwatorskie. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.) rozróżnia swoiste "indywidualne" i "grupowe" formy ochrony zabytków. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że wszystkie obiekty znajdujące się na terenie objętym "grupową" formą ochrony konserwatorskiej jaką jest wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego (historycznego zespołu budowlanego), stanowią zabytki w rozumieniu ustawy, a w konsekwencji należy je kwalifikować do trzeciej kategorii geotechnicznej. Takie twierdzenie wypacza sens ochrony konserwatorskiej i abstrahuje od podstawowego warunku oceny wartości zabytkowej poszczególnych przedmiotów. Nie ma zatem żadnych podstaw do twierdzenia, że nie wpisane do rejestru zabytków oficyny, których mają dotyczyć prowadzone roboty budowlane, są zabytkami w rozumieniu rozporządzenia w sprawie warunków geotechnicznych. W konsekwencji, biorąc pod uwagę analizy przeprowadzone przez spółkę P., których prawidłowość potwierdził uprawniony geolog mgr inż. S., nie ma podstaw do kwestionowania zasadności zakwalifikowania projektowanych obiektów do drugiej kategorii geotechnicznej. Skoro inwestor przedłożył stosowną ekspertyzę, odpowiednią do tej kategorii obiektów, zarzuty naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, § 4 ust. 3 pkt 3 lit. h) w zw. § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków geotechnicznych, należy uznać za nieuzasadnione.

Sąd I instancji nie zgodził się również z podniesionymi w skargach zarzutami naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania, z uwagi na postępowania prowadzone przez PINB [...] oraz [...] WKZ w odniesieniu do kamienicy znajdującej się na sąsiedniej działce nr [...]. Wskazał, że postępowania prowadzone przed tymi organami ujawniły prowadzenie w kamienicy przy ul. [...] prac budowlanych bez wymaganych pozwoleń. W ocenie Sądu, nawet gdyby uznać, że istnieje jakiś związek między faktami stwierdzonymi w tych postępowaniach (samowolnie wykonane prace) a uwarunkowaniami faktycznymi realizacji spornej inwestycji, to zagadnienie wstępne stanowiące podstawę zawieszenia postępowania wymaga zaistnienia związku między postępowaniami o charakterze prawnym, a nie faktycznym (gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd). Kwestia stanu budynków sąsiadujących z miejscem planowanej inwestycji jest kwestią ustaleń faktycznych, co więcej była przedmiotem wyczerpującej oceny organu, z uwzględnieniem prawidłowo sporządzonej ekspertyzy technicznej.

Zdaniem Sądu, chybione są również zarzuty skarżących dotyczące rzekomego wykonania przez inwestora, w warunkach samowoli budowlanej, zadaszenia nad pasem drogowym. Do dokumentacji projektowej dołączono decyzję Prezydenta [...] (z jego upoważnienia: Zarządu Dróg i Mostów [...]) z dnia 20 lutego 2018 r. zezwalającą na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] (działka nr ew. [...]) zadaszenia nad wejściem do objętego sporną inwestycją budynku usługowego przy ul. [...] (Projekt budowlany, tom 01, k. 131-133). Z kolei w piśmie z dnia 13 marca 2018 r. Zarząd Dróg i Mostów zaświadczył, że ww. decyzja stała się ostateczna z dniem 13 marca 2018 r. Ponadto, na zlecenie organu odwoławczego PINB [...] przeprowadził kontrolę, która wykazała, że projektowane zadaszenie od strony ul. [...] nie zostało wykonane.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że w świetle powyższych argumentów nieuzasadnione są również pozostałe podnoszone w skargach zarzuty, dotyczące niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz negatywnego wpływu planowanej inwestycji na obiekty sąsiadujące. Wobec przedstawionej argumentacji, dotyczącej załączenia przez inwestora odpowiedniej ekspertyzy technicznej oraz opinii geotechnicznej, chybiony jest zarzut, że budowa parkingu podziemnego może spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia wielu osób, a także może zagrozić stabilności sąsiednich budynków.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargi oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. sp. z o.o. z siedzibą w L., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy "Wojewodzie Lubelskiemu do ponownego rozpoznania", jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 4 ust. 3 pkt 3 lit. h) w zw. § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków geotechnicznych, przez przyjęcie, że "przedmiotowej w sprawie inwestycji nie należało zakwalifikować jako obejmującą budynek zabytkowy";

2) § 4 ust. 3 pkt 3 lit. h) w zw. § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków geotechnicznych "przedmiotowej w sprawie inwestycji nie należało zakwalifikować do III kat. geotechnicznej, co z kolei pociągało za sobą wymóg opracowania dokumentacji geotechniczno-inżynierską o której mowa w § 7 ust. 3 w/w rozporządzenia";

3) art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z § 4 ust. 3 pkt 3 lit. h) oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków geotechnicznych, przez przyjęcie, że nie zaistniały przesłanki do zakwalifikowania warunków geotechnicznych do III kategorii geotechnicznej, a co za tym idzie do nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków geotechnicznych;

4) § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przez przyjęcie, że istniała możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy nie została w niniejszej sprawie przedłożona ekspertyza techniczna dotycząca przebudowy, nadbudowy, rozbudowy lub zmiany przeznaczenia budynku - z uwzględnieniem stanu konstrukcji i elementów budynku oraz stanu podłoża gruntowego;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów regulujących postępowanie, co miało wypływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ II instancji dopuścił się naruszenia:

a) § 4 ust. 3 pkt 3 lit. h) w zw. § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków geotechnicznych w zw. z art. "138 ust. 1 pkt 1)" k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ I Instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestycję należało zakwalifikować jako obejmującą budynek zabytkowy oraz do III kat. geotechnicznej oraz opracować dokumentację geotechniczno-inżynierską, o której mowa w § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia;

b) art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z § 4 ust. 3 pkt 3 lit. h) oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków geotechnicznych w zw. z art. "138 ust. 1 pkt 1)" k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy zaistniały przesłanki do zakwalifikowania warunków geotechnicznych do III kategorii geotechnicznej, a co za tym idzie do nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków geotechnicznych;

c) § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. "138 ust. 1 pkt 1)" k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy nie została w niniejszej sprawie przedłożona ekspertyza techniczna stanu obiektu istniejącego stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniająca oddziaływanie spowodowane wzniesieniem nowego budynku, a także w sytuacji gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu - w przypadku braku ekspertyzy jak wyżej - nie można tego wykluczyć;

d) § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z "art. 138 ust. 1 pkt 1)" k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy nie została w niniejszej sprawie przedłożona ekspertyza techniczna dotycząca przebudowy, nadbudowy, rozbudowy lub zmiany przeznaczenia budynku, z uwzględnieniem stanu konstrukcji i elementów budynku oraz stanu podłoża gruntowego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ II instancji dopuścił się naruszenia:

a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. "138 ust. 1 pkt 1)" k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy organ I instancji powinien zawiesić niniejsze postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia wskazanych poniżej postępowań przed: PINB [...], znak: PNB.IO.I.3.5140/28/143581/17/18; [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, znak: IN.5142.78.7.2017, a następnie Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, gdyż rozstrzygnięcia ww. spraw stanowią zagadnienia wstępne dla niniejszej sprawy w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

b) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. "138 ust. 1 pkt 1)" k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a w szczególności utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej wadliwy projekt budowlany;

c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. "138 ust. 1 pkt 1)" k.p.a., przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że:

- w zakresie zadaszenia wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę stanowił próbę obejścia przepisów i legalizacji wykonanego już w tym miejscu zadaszenia,

- w zakresie parkingu podziemnego - jego budowa może spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia wielu osób, a także może zagrozić stabilności sąsiednich budynków,

- realizacja zatwierdzonego projektu budowlanego będzie miała negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie,

- w projekcie brak określenia działań i robót mających zapobiec utracie oparcia przez budynki na nieruchomościach sąsiednich,

- projekt nie uwzględnia warunków geotechnicznych na obszarach przyległych.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że powyższe obejmuje także afirmację przez WSA w Lublinie błędnego przyjęcia przez organy I i II instancji, że: a) decyzja z dnia 17 stycznia 2018 r., znak: PNB.IO.I.3.5140/28/143790/17/18, była decyzją kończącą to postępowanie; b) postępowanie przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków znak: IN.5142.78.7.2017 również zostało zakończone, podczas gdy ww. postępowania były w toku i nie zostały zakończone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 7 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na znaczną ilość uczestników postępowania.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty prawnomaterialne jednocześnie sformułował zarzut procesowy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji, wobec naruszenia wymienionych wcześniej i zakwestionowanych przepisów prawa materialnego. W rzeczywistości doszło do powtórzenia tych samych zarzutów. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należy do tak zwanych przepisów wynikowych. Do jego naruszenia dochodzi wówczas, gdy dojdzie do naruszenia konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należy odwołać się do wymienionego przepisu i wykazać, że naruszenia konkretnych przepisów materialnoprawnych miało wpływ na wynik sprawy. Zbędne jest zatem powtarzanie dwukrotne tych samych zarzutów, raz jako przepisów materialnoprawnych, a następnie, jako przepisu procesowego w związku z tymi samymi przepisami prawa materialnego. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty sformułowane w punktach 1, 2, 3, 5a i 5b skargi kasacyjnej. W zarzutach tych skarżący kasacyjnie podnosi, że błędnie nie zakwalifikowano budynków oficyn objętych zamierzeniem inwestycyjnym jako budynków zabytkowych, w konsekwencji czego przyjęto, że nie zaliczają się one, zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 3 lit. h) rozporządzenia w sprawie warunków geotechnicznych do trzeciej kategorii geotechnicznej, która obejmuje obiekty zabytkowe i monumentalne, i w wyniku tego błędu, nie zażądano od inwestora przedłożenia dokumentacji geotechniczno-inżynierskiej, o której mowa w § 7 ust. 3 wymienionego rozporządzenia. Stanowiska tego nie można zaakceptować. W sprawie niesporne jest, że zamierzenie inwestycyjne położone jest w obszarze wpisanym do rejestru zabytków jako zespół urbanistyczny [...] (nr rej. Zabytków [...]), co wynika także z załączonych do akt pozwoleń konserwatorskich. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.) przewiduje różne formy ochrony zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 1 powołanej ustawy zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W myśl pkt 2 powołanego artykułu, zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1. Natomiast w punkcie 12 tegoż artykułu ustalono, że zabytkiem jest także historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny. W przypadku, gdy zabytkiem jest nieruchomość, przedmiotem ochrony są najczęściej konkretne obiekty budowlane, ich części lub zespoły takich obiektów. W przypadku historycznego układ urbanistycznego lub ruralistycznego przedmiotem ochrony są przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Co więcej, w myśl art. 9 ust. 3 powołanej ustawy, wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Z powyższych unormowań wynika, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia różne formy ochrony zabytków. Czym innym jest ochrona konkretnego zabytkowego obiektu budowlanego, a czy innym ochrona określonego założenia urbanistycznego. Nie można zatem przyjmować, jak czyni to strona skarżąca kasacyjnie, że konsekwencje objęcia różnymi formami ochrony określonych zabytków są takie same. Z § 4 ust. 3 pkt 3 lit. h) rozporządzenia w sprawie warunków geotechnicznych wynika jednoznacznie, że dotyczy on obiektów zabytkowych i monumentalnych a nie założeń urbanistycznych. Niezasadne są zatem wywody strony skarżącej kasacyjnie, że nie wpisane do rejestru zabytków oficyny, których mają dotyczyć prowadzone roboty budowlane, są obiektami zabytkowymi w rozumieniu rozporządzenia w sprawie warunków geotechnicznych. Trafnie uznał Sąd I instancji, że oficyn tych nie należy kwalifikować do obiektów budowlanych trzeciej kategorii geotechnicznej. Dla potrzeb prowadzonego postępowania wystarczającym zatem było sporządzenie projektu geotechnicznego wraz z opinią geotechniczną. Nie doszło tym samym do uchybienia przepisom prawa materialnego powołanym we wskazanych wyżej zarzutach skargi kasacyjnej.

Niezasadne są również zarzuty podniesione w punktach 4), 5c) i 5d) skargi kasacyjnej. Autor skargi podnosi, powołując się na § 204 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który stanowi, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania, że w sprawie nie została przedłożona ekspertyza techniczna stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniająca oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku (§ 206 ust. 1 rozporządzenia), jak również, że w myśl § 206 ust. 2 rozporządzenia, nie została przedłożona ekspertyza techniczna dotycząca rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku w odniesieniu do stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Otóż, w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, który skład Sądu orzekający w sprawie w pełni podziela, że skoro § 206 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych został zamieszczony w dziale V, który odnosi się do bezpieczeństwa konstrukcji w fazie projektowania i wykonywania budynków, to wykonanie ekspertyzy w tym zakresie może być konieczne nie tylko na etapie projektowania obiektu budowlanego (jego przebudowy, nadbudowy czy rozbudowy) ale także po wydaniu pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem budowy, jak i w toku budowy w celu zapobieżenia zagrożeniom dla bezpieczeństwa budynków istniejących (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1935/10 – LEX nr 1152103). Obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej należy traktować nie tyle w kategoriach procesowych, ile ściśle technicznych, jako obowiązek poddania analizie stanu techniczno-budowlanego istniejącego obiektu z punktu widzenia dopuszczalności wzniesienia w bezpośrednim sąsiedztwie innego budynku. Należy także podkreślić, że ekspertyza techniczna nie jest wymagana w każdym przypadku, lecz tylko wtedy, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenie jego przydatności do użytkowania. Jeżeli osoba sporządzająca projekt budowlany, posiadająca stosowne uprawnienia, nie stwierdzi tego rodzaju zagrożeń, ekspertyza jest zbędna (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 906/12 – LEX nr 1559941). W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, do projektu budowlanego została załączona ekspertyza z grudnia 2017 r., opracowana przez mgr inż. B. C., opisana wyżej szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na podstawie jej analizy Sąd I instancji trafnie uznał, że organy prawidłowo stwierdziły, że zostały spełnione wymogi określone w § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie doszło także do naruszenia § 206 ust. 2 wymienionego rozporządzenia, poprzez brak, w sytuacji nadbudowy istniejącego budynku i jego rozbudowy, wymaganej prawem ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku, uwzględniającej stan podłoża gruntowego. W istocie powołana wyżej ekspertyza techniczna w połączeniu z załączonym do akt projektem geotechnicznym wraz z opinią geotechniczną oraz opis techniczny zawarty w projekcie budowlanym stanowią "ekspertyzę" stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego wymaganą przy nadbudowie, rozbudowie i przebudowie budynku. Odnoszą się bowiem do stanu technicznego w jakim znajduje się przewidziany do nadbudowy i przebudowy budynek inwestora. Projektując konkretne rozwiązania projektant dokonuje analizy stanu konstrukcji i elementów budynku by potwierdzić stabilność konstrukcji. Wobec tego zarzut niekompletności projektu budowlanego jest chybiony. Nie ma też podstaw, by zarzucić Sądowi I instancji, że zaakceptował stanowisko organów orzekających w sprawie o braku podstawy do zawieszenia postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu prawomocnego zakończenia postępowań przed PINB [...], znak: PNB.IO.I.3.5140/28/143581/17/18 i [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, znak: IN.5142.78.7.2017, a następnie Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, gdyż rozstrzygnięcia ww. spraw stanowią zagadnienie wstępne dla niniejszej sprawy w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Wymienione postępowania dotyczą kamienicy znajdującej się na sąsiedniej działce przy ul [...] oznaczonej numerem ewidencyjnym nr [...]. Przedmiotem tych postępowań są kwestie związane z pozwoleniem konserwatorskim oraz konsekwencje prowadzenia robót bez wymaganych pozwoleń. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, z postępowań tych wynika, że kamienica przy ul [...] jest w złym stanie technicznym, co ma znaczenie dla oceny prac przy budynkach sąsiednich, w tym będących przedmiotem niniejszego postępowania. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych, że zależność między postępowaniami, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. musi mieć charakter prawny a nie faktyczny. Kwestia stanu technicznego budynku na sąsiedniej nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu. Jest to kwestia dotycząca ustaleń faktycznych a nie prawnych. Powyższe oznacza, że zarzut podniesiony w punkcie 6a) skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w punktach 6b) i 6c) skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, stan faktyczny sprawy został wszechstronnie ustalony i rozważony. Kwestia wykonania zadaszenia nad pasem drogowym została wyjaśniona. Na jego wykonanie została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...], zezwalająca na lokalizację w pasie drogowym ul. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Niezależnie od tego, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji zadaszenie to nie zostało wykonane, co potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], który na zlecenie organu odwoławczego przeprowadził kontrolę. W przedmiocie parkingu podziemnego, skarżący kasacyjne, poza ogólnymi zarzutami, nie wykazał by jego wykonanie stanowiło zagrożenie dla życia lub zdrowia lub stabilności budynków sąsiednich. W projekcie budowlanym został wskazany sposób w jaki sposób wykonane powinny być roboty budowlane zapewniające stabilność i bezpieczeństwo budynku sąsiedniego. Uwzględniając powyższe, należało uznać, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w omawianych zarzutach.

Mając na uwadze, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Jednocześnie na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. sprostowano w komparycji zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oczywiste omyłki w zakresie pisowni nazwy strony skarżącej kasacyjnie oraz oznaczenia zaskarżonej decyzji.