Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 913/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 1, art. 104 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 22, art. 15 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2022 r. sprawy ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia 25 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w J. (dalej – Rada Miejska, organ uchwałodawczy) w dniu 25 czerwca 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w J. objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów przemysłowych "[...]" (dalej – uchwała).

W skardze z dnia 27 maja 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik K. Z. (dalej – Strona, Skarżący) zakwestionował powyższą uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2015 r. nr [...] zarzucając jej naruszenie:

1) art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. – dalej u.g.n.) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. – u.p.z.p.) w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 - dalej rozporządzenie m.p.z.p.) poprzez przeprowadzenie postępowania scalania i podziału nieruchomości, w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przemysłowych "[...]" w J. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. Nr [...], poz. [...] – dalej uchwała m.p.z.p.) nie określał szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości;

2) art. 105 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieekwiwalentne dokonanie scalania działki nr 1 w obrębie [...] m. J. o powierzchni 472 m2 będącej we współwłasności Skarżącego w 2/16 części w ten sposób, że po scalaniu Skarżący otrzymał we współwłasności nową działkę nr 2 w obrębie [...] miasta J. o powierzchni 2.000 m2 ;

3) art. 96 u.g.n. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez dokonanie podziału geodezyjnego gruntów objętych procedurą scalania i podziału, w sytuacji gdy Rada Miejska w J. nie miała do tego upoważnienia ustawowego;

4) art. 103 ust. 1 u.g.n. poprzez niezawiadomienie Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w J. objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów przemysłowych "[...]" pomimo, że przy dochowaniu należytej staranności Prezydent Miasta J. mógł ustalić adres Strony;

5) art. 108 u.g.n. w związku z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 736 – dalej rozporządzenie scaleniowe) poprzez niezawiadomienie Skarżącego o wyznaczeniu terminu zebrania informacyjnego w związku z wejściem w życie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w J. objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów przemysłowych "[...]" (dalej – uchwała o przystąpieniu do scalenia) pomimo, że przy dochowaniu należytej staranności Prezydent Miasta J. mógł ustalić adres Strony;

6) art. 103 ust. 3 u.g.n. poprzez nie zawiadomienie Skarżącego o wyłożeniu do wglądu projektu uchwały nr [...] w siedzibie urzędu gminy na okres 21 dni pomimo, że przy dochowaniu należytej staranności Prezydent Miasta J. mógł ustalić adres Strony;

7) art. 104 ust. 1 u.g.n. poprzez nie doręczenie Skarżącemu uchwały nr [...] z dnia 25 czerwca 2015 r. pomimo, że przy dochowaniu należytej staranności Prezydent Miasta J. mógł ustalić adres Strony;

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Strony wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miejskiej w J. nr [...] z dnia 25 czerwca 2015 r.,

– ewentualnie gdyby WSA nie stwierdził podstaw do unieważnienia całej uchwały nr [...] wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działki nr 2 w obrębie [...] miasta J.,

– ewentualnie gdyby okazało się, że upłynął termin do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...], o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm. – dalej u.s.g.), na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. wniósł o orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały nr [...],

2) zobowiązanie organu gminy do przedłożenia załączników nr 2-7 do uchwały nr [...];

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że jego mocodawca przed scaleniem i podziałem nieruchomości był w 2/16 części współwłaścicielem działki nr 1 o powierzchni 472 m2. Wskutek wspomnianych działań stał się współwłaścicielem działki nr 2 o powierzchni 2.000 m2. Z tego tytułu powstała dopłata w wysokości 240.082 zł, z tego na Skarżącego przypada kwota 30.010,25 zł.

W dalszej części powołując się na art. 101 ust. 1 u.g.n. i art. 16 ust. 2 u.p.z.p. stwierdzono, że uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości nie może być podjęta w odniesieniu do nieruchomości, które nie są objęte miejscowym planem, a także w stosunku do nieruchomości, które wprawdzie są objęte miejscowym planem, ale akt nie określa szczegółowych warunków scalenia i podziału. W świetle tych uwag - według pełnomocnika – organ uchwałodawczy nie był uprawniony do podjęcia zaskarżonej uchwały. Otóż, jak stwierdził, uchwała m.p.z.p. w części graficznej wyznacza obszar, który wymaga przeprowadzenia scalenia i podziału, jednak część tekstowa nie zawiera jego szczegółowych zasad i warunków, o czym świadczy treść § 10, 13 i 18 uchwały m.p.z.p. Ponadto wskazano, iż przepisy uchwały m.p.z.p. posługują się terminem "działki budowlanej" (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.), co nie jest tożsame z terminem "działka gruntu" (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Tymczasem ustawodawca nakazuje określenie zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości gruntowych, a nie działek budowlanych. Zauważono również, że § 10 ust. 1 i 2 uchwały m.p.z.p. reguluje kwestie związane z podziałem terenów na działki budowlane w trybie indywidualnym unormowanym w dziale III rozdziale 1 u.g.n., który jest innego rodzaju postępowaniem niż scalenie i podział z działu III rozdziału 2 u.g.n. Konkludując pełnomocnik wyraził pogląd, że wobec tego, że uchwała m.p.z.p. nie zawiera szczegółowych zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, to już z tego powodu zaskarżona uchwała jest nieważna w całości.

Wskazano także, że Skarżący nie brał udziału na żadnym etapie scalenia i podziału nieruchomości, a także nie została mu doręczona zaskarżona uchwała. Dopiero, gdy organ ustalał wysokość kosztów oraz opłatę adiacencką dopełnił obowiązku wynikającego z art. 103 ust. 1 w związku z art. 113 ust. 4 u.g.n. Zaakcentował również, że przynajmniej od 2011 r. organ posiadał informacje dotyczące B. Z., będącej wraz ze Skarżącym współwłaścicielem działki nr 1, co dawało możliwość ustalenia jego adresu zamieszkania.

W skardze podniesiono również naruszenie zasady ekwiwalentności wyrażonej w art. 105 ust. 2 u.g.n. Wyjaśniono, że uregulowanie to wyznacza kierunek, którego celem jest dążenie do maksymalnego ograniczenia ewentualnych dopłat. Zdaniem pełnomocnika, jego mocodawca winien otrzymać w naturze działkę o podobnej powierzchni w obszarze podlegającym scaleniu lub też na innym terenie. Natomiast przekazanie mu działki o powierzchni 4-krotnie większej i wartości wyższej o przeszło 600 %, narusza wskazany przepis. Jednocześnie taki stan rzeczy ingeruje w prawo własności, gdyż Strona nie tylko nie ma możliwości korzystania z tak dużej działki, ale przede wszystkim nie dysponuje środkami na uiszczenie wymaganej dopłaty. Dostrzeżono także, iż zaskarżona uchwała jako zasadę przyjęła przydzielenie nieruchomości całkowicie nierównoważnych przy jednoczesnym obowiązku dopłat.

Autor skargi wyraził pogląd, że tereny w 2/3 stanowiły własność Gminy J., która w procesie scalenia i podziału nieruchomości realizowała własne interesy. Wskazano przy tym, że doszło do wydzielenia w drodze wyjątku działki nr 3 obręb [...] o powierzchni 83 m2. Zatem – w opinii pełnomocnika – nic nie stało na przeszkodzie, aby w drodze wyjątku wydzielić działkę o powierzchni 500 m2, która byłaby ekwiwalentna do tej poddanej procesowi scalenia i podziału.

Końcowo zaznaczono, że w BIP-ie opublikowano jedynie skarżoną uchwałę wraz z jej załącznikiem nr 1. Wobec braku pozostałych załączników pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do ich przedłożenia.

W odpowiedzi na skargę z dnia 21 czerwca 2022 r. pełnomocnik Gminy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów związanych z naruszeniem art. 102 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia m.p.z.p. pełnomocnik Gminy wyjaśnił, że uchwała m.p.z.p. m.in. określa zasady scalenia i podziału istniejących nieruchomości dla zrealizowania celów miejscowego planu. W tym zakresie wskazał na jej § 10 i § 18, gdyż działka Skarżącego znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 10PU. Wspomniany § 18 w ust. 2 pkt 6 wyznacza minimalną powierzchnię działki budowlanej na 2.000 m2. Dodał jednocześnie, że zawarte w nim ustalenie jest wystarczające dla przeprowadzenia scalenia w obszarze planu, gdyż niezależnie od podanego areału plan precyzyjnie ustalił sieć dróg gminnych obsługujących teren, których siatka skorelowana została z planowanymi wielkościami nowo powstałych działek. W powstałych kwartałach ulic działki o minimalnej powierzchni 2.000 m2 można było łatwo wydzielić bez konieczności sięgania po niestandardowe granice podziałów, zapewniając jednocześnie wszystkim działkom niezakłócony dostęp do drogi publicznej. Wyraził także pogląd, że przywołany w skardze § 4 pkt 8 rozporządzenia m.p.z.p. należy odnieść do hipotetycznej sytuacji, gdy scalenie (szczególnie dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej w obszarze o dużym rozproszeniu własności) prowadzone jest w obszarze dziewiczym, bez określenia w planie dróg i zasad obsługi. Wtedy – według pełnomocnika Gminy – ustalenia, o których mowa w przepisie mogą mieć sens i pozwalają na podziały z zachowaniem ochrony ładu przestrzennego i praw osób uczestniczących w scaleniu. W sytuacji której dotyczy skarga występują inne okoliczności. Prawa uczestników scalenie nie zostały naruszone a powstałe działki w pełni zrealizowały cele planu.

W odpowiedzi na skargę podniesiono równie, że zamiarem planu miejscowego było utworzenie działek budowlanych, a zatem działka budowlana to działka gruntu, dla której akt planistyczny ustalił przeznaczenie budowlane a pozostałe jej parametry pozwalają na stosowanie przepisów Prawa budowlanego. Nie każda działka gruntu jest działką budowlaną, ale każda działka budowlana z definicji jest działką gruntu.

Podsumowując tą część rozważań pełnomocnik stwierdził, że zapisy uchwały m.p.z.p. były wystarczające dla uznania, że określono szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości.

Zajmując się drugą grupą zarzutów, tj. nie powiadomieniem Skarżącego o zainicjowaniu procesu scaleniowego podniesiono, że działka nr 1 nie miała założonej księgi wieczystej. Objęta była jedynie [...], który utracił moc prawną z dniem 1 stycznia 1989 r. Zgodnie natomiast z protokołem badania [...] figurowali w nim: F. G., J. G., J. Z., B. Z. Te same osoby figurowały w ewidencji gruntów. Wskazano również, że organ nie mógł nawet określić, czy osoby wpisane jako współwłaściciele nieruchomości żyją, gdyż w ewidencji ludności prowadzonej przez Wydział Spraw Obywatelskich jest brak informacji o nich. Nikt z nich nie figurował również jako podatnik podatku od nieruchomości. W związku z tym należy uznano, że pomimo dochowania należytej staranności i wykorzystania dostępnych źródeł dowodowych organ nie mógł ustalić właścicieli nieruchomości i ich adresów. Zauważono przy tym, że Skarżący pomimo nabycia spadku po zmarłym J. Z. do chwili obecnej nie ujawnił swego prawa w księdze wieczystej.

W kwestii naruszenia zasady ekwiwalentności z art. 105 ust. 2 u.g.n. wyjaśniono, że na terenie objętym scaleniem i podziałem nie było możliwości przydzielenia działki o powierzchni mniejszej niż 2.000 m2. Na marginesie dodano, że w procesie tym brało udział 65 uczestników i żaden z nich nie zaskarżył uchwały. Ponadto podniesiono, iż dokonał się już obrót nieruchomościami, a także wydano pozwolenia na budowę na obiekty związane z działalnością gospodarczą. Zauważono, że upłynął termin do stwierdzenia nieważności uchwały (art. 94 u.s.g.).

W piśmie z dnia 28 lipca 2022 r. pełnomocnik Skarżącego odniósł się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Zasygnalizował na nim, że każdy miejscowy plan musi zawierać elementy określone w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Jednocześnie wskazał, że warunki scalenia i podziału nieruchomości muszą być zawarte w treści miejscowego planu, a nie wynikać z jego załącznika graficznego. Niezależnie od tego wskazał, że działki powstałe w procesie scalenia i podziału posiadają powierzchnię od 2.000 m2 przez 3.127 m2 do 9.439 m2. Oznacza to, że mają one zróżnicowaną powierzchnię, a także szerokość, długość i niestandardowe granice. Ponadto jeszcze raz podniósł brak należytej staranności organu w ustaleniu miejsca zamieszkania Strony, a także naruszenie zasady ekwiwalentności. W końcowej części wskazano, że ograniczenie czasowe dla możliwości stwierdzenia nieważności uchwały z art. 94 ust. 1 u.s.g. warunkowane jest jej przesłaniem wojewodzie, co nie zostało wykazane przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w J. z dnia 25 czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w J. objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów przemysłowych "[...]".

Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 31 z poźn. zm. – dalej p.p.s.a.) - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do badania zagadnień formalnych skargi wyjaśnić należy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 czerwca 2017 r.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Zgodnie zaś z przepisem art. 101 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wniesiona również została z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczone organowi uchwałodawczemu w dnu 14 kwietnia 2022 r., skarga złożona w organie 1 czerwca 2022 r.).

Zajmując się pierwszym z warunków formalnym wskazać przyjdzie, że podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 1 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058).

Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym tym procesem.

W badanej sprawie poza sporem jest, że Skarżący jest współwłaścicielem działki nr 2 powstałej po przeprowadzeniu procesu scalenia i podziału nieruchomości, którym objęto pierwotną działkę nr 1 stanowiącą również współwłasność Strony. Posiada on zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Przechodząc do dalszych rozważań stwierdzić należy, iż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy mogą być tylko istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11).

Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie bowiem do treści art. 104 ust. 1 u.g.n. rada gminy podejmuje uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości.

Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały wskazując na szereg nieprawidłowości, które można podzielić na trzy grupy. Pierwsza z nich związana jest zarzutem braku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań wynikających z art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tj. szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Tym samym w opinii Strony, nie tylko brak było podstaw do przeprowadzenie tego rodzaju działań, ale przede wszystkim brak było podstaw do wydania skarżonej uchwały. W zakresie drugiej grupy zarzutów znajdują się kwestie niepowiadomienia Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości oraz o kolejnych jego etapach, co było wynikiem braku należytej staranności organu. Ostatnia trzecia grupa zarzutów to naruszenie zasady ekwiwalentności wyrażonej w art. 105 ust. 2 u.g.n. Otóż zdaniem Skarżącego, nic nie stało na przeszkodzie, aby uzyskał działkę o powierzchni zbliżonej do tej, której był właścicielem pierwotnie.

Przystępując do rozważań nad pierwszą grupą zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 22 u.p.z.p., jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. Taka sytuacja też miała miejsce w niniejszym przypadku, gdyż w załączniku graficznym do uchwały m.p.z.p. Rada Miejska wyznaczyła tego rodzaju obszar, a ponadto w § 4 ust. 1 pkt 4 wskazała, że jej przedmiotem jest określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym - rozdział 2 § 10 i rozdział 4 § 13 i § 18. Wobec powyższego Rada Miejska w dniu 26 czerwca 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w J. objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów przemysłowych "[...]". W dalszej kolejności organ uchwałodawczy przyjął zaskarżony akt. Jak stanowi art. 104 ust. 2 u.g.n. uchwała rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości powinna zawierać: 1) opracowane geodezyjnie granice gruntów objętych scaleniem i podziałem; 2) wypis i wyrys z planu miejscowego; 3) geodezyjny projekt scalenia i podziału nieruchomości; 4) rejestr nieruchomości, z wykazaniem ich stanu dotychczasowego oraz stanu nowego po scaleniu i podziale, w tym nieruchomości przyznanych uczestnikom postępowania w zamian za nieruchomości będące ich własnością lub pozostające w użytkowaniu wieczystym przed scaleniem i podziałem; 5) rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 105 ust. 2 i 5 u.g.n.; 6) ustalenia co do rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wybudowania, terminy ich budowy oraz źródła finansowania; 7) ustalenia co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiacenckich; 8) rozstrzygnięcie o sposobie załatwienia wniosków, uwag i zastrzeżeń, złożonych przez uczestników postępowania.

Z dotychczas przywołanych przepisów wywieść należy wniosek, że uchwała w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości jest aktem następczym wobec miejscowego planu, który wyznacza obszar wymagający przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości. Ma to tego rodzaju skutki prawne, że z chwilą utraty mocy obowiązującej przez plan miejscowy stają się bezskuteczne czynności podejmowane w toku scalania i podziału nieruchomości, jako że brak im umocowania we właściwym akcie prawa miejscowego (zob. wyroki NSA: z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 239/08, Lex nr 490124; z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 34/07, Lex nr 338279). Ponadto zważyć należy, że uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości w żadnym aspekcie nie reguluje zasad i warunków tego procesu, tj. nie określa parametrów mających powstać działek. Zagadnienia te podlegają uregulowaniu w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wymaga tego art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., który uszczegółowiony został w § 4 pkt 8 rozporządzenia m.p.z.p. (obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej uchwały). Nie ulega natomiast wątpliwości, że takie przepisy znalazły się w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przemysłowych "[...]" w J. Natomiast inną kwestią jest to, czy czynią one zadość wymaganiom wynikającym ze wspomnianego art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Ich kontrola nie może być przeprowadzona w ramach niniejszego postępowania ze względu na granice rozpoznawanej sprawy. Otóż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 31 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, Lex nr 231188). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skarga dotyczy uchwały w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Skoro nie dotyczy ona miejscowego planu, to nieuprawnionym było badanie i przesądzanie o legalności lub nie przepisów uchwały m.p.z.p. dotyczących omawianej materii. Wobec tego, wskazywane w skardze nieprawidłowości polegające na naruszeniu art. 102 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia m.p.z.p. nie mogą stanowić o zasadności stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały.

Materia dotycząca zasady ekwiwalentności została uregulowana w art. 105 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej zgodnie z przepisem ust. 1. Jeżeli nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce.

Jej naruszenie jest wiązane przez Skarżącego z postanowieniami miejscowego planu, który określa minimalną powierzchnię działki budowlanej, a który to akt - jak wcześniej wskazano - pozostaje poza kontrolą przeprowadzaną w niniejszym postępowaniu. Poza tym wskazać należy, że z zasady ekwiwalentności nie można wywodzić – jak próbuje to przedstawiać Skarżący – że uczestnik scalenia i podziału ma bezwzględnie otrzymać działkę o powierzchni tożsamej lub bardzo zbliżonej. Zasada ta ma przede wszystkim chronić prawo własności poprzez zagwarantowanie, że każdy kogo działka znajduje się w obszarze prowadzonego scalania i podziału, otrzyma w naturze nieruchomość. Poza tym podnieść należy, że przyjęcie twierdzeń Strony niweczyłoby cel tego rodzaju działań, które mają zwiększyć funkcjonalność działek, np. poprzez nadanie im regularnych kształtów, czy poprzez doprowadzenie do zwiększenia ich powierzchni. Ustawodawca mając świadomość celu uregulowań działu III rozdziału 2 u.g.n. przewidział w art. 105 ust. 2 zd. 2 u.g.n. rozliczanie różnic w powierzchni poprzez dopłaty gotówkowe. Wobec powyższego podnoszony zarzut naruszenia art. 105 ust. 2 u.g.n. nie zasługuje na uwzględnienie, w konsekwencji nie uzasadnia żądania stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie scalenia i podziału nieruchomości.

Ostatnie zagadnienie, które zostało podniesione w skardze dotyczy braku należytej staranności w ustaleniu adresu Skarżącego, co skutkowało brakiem jego uczestnictwa w procesie scalenia i podziału nieruchomości. Jak wskazano w skardze, Strona – jako uczestnik wspomnianego postępowania - nie została zawiadomiona o: wszczęciu postepowania (art. 103 ust. 1 u.g.n.), wyłożeniu projektu uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości (art. 103 ust. 3 u.g.n.), zebraniu informacyjnym organizowanym po wejściu w życie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości (§ 8 ust. 1 rozporządzenia scaleniowego), a także nie została mu doręczona uchwała w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (art. 104 ust. 1 u.g.n.).

Ustalenia adresu uczestnika dokonuje organ, który winien w tym względzie wykazać się należytą starannością. Dodać należy, że art. 113 ust. 4 u.g.n. stosuje się w tej materii odpowiednio. Stanowi on, że jeżeli nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, przy jej wywłaszczeniu przyjmuje się inne dokumenty stwierdzające prawa do nieruchomości oraz służące do jej oznaczenia dane z katastru nieruchomości. Zatem organ dążąc do określenia adresów zamieszkania winien posiłkować się informacjami wynikającymi z ksiąg wieczystych, zbiorów dokumentów, a także dokumentami w formie prawem przewidzianej, na podstawie których można ustalić, komu przysługuje własność lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości albo komu przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 113).

Twierdzenie o braku należytej staranności organu Skarżący opiera m.in. na tym, że miał on wiedzę już w 2011 r. o adresie zamieszkania B. Z., tj. współwłaścicielki działki nr 1, którą potwierdza decyzja wydana przez Prezydenta Miasta J. z dnia 3 października 2011 r. nr [...]. Z kolei organ prezentuje pogląd, że dołożył wszelkich starań w tym kierunku. Uzasadnił to tym, że wobec braku księgi wieczystej dla działki nr 1, przeprowadził badanie [...], gdzie jako współwłaściciele figurowali: F. G., J. G., J. Z. i B. Z. Osoby te figurowały również w ewidencji gruntów i budynków. Organ podniósł także, że brak było informacji o tych osobach w ewidencji ludności, jak również żaden z nich nie występował jako podatnik podatku od nieruchomości.

Analizując czynności przedsięwzięte przez organ przychylić się należy do twierdzenia, że organ wykazał się należytą starannością w poszukiwaniu adresu Skarżącego. Przede wszystkim należy w tym względzie podkreślić, że organ nie miał wiedzy co do tego, że Skarżący może być uczestnikiem scalenia i podziału nieruchomości, gdyż źródła, do których dotarł nie ujawniały jego prawa do działki nr 1. Nie można także uznać, że wydanie w postępowaniu zainicjowanym przez B.Z. decyzji z dnia 3 października 2011 r. wskazuje na to, że organ dysponował jej adresem, a w dalszej kolejności mógł się do niej zwrócić o podanie danych właścicieli powyższej działki. Otóż została ona wydana w sprawie nie dotyczącej działki nr 1, a także w przedmiocie zwrotu nieruchomości, która finalnie została umorzona jako bezprzedmiotowa, a tym samym B. Z. nie uzyskała prawa własności do wskazanych w niej nieruchomości. Efektem tego jest to, że jej dane nie zostały ujawnione w jakimkolwiek zbiorze (ewidencji) prowadzonym przez organ.

W tym miejscu należy postawić pytanie, jak daleko mają sięgać działania, które mogą uzasadniać należytą staranność organu, skoro Skarżący sam nie podejmuje działań, które chroniłyby jego interesy, tj. zaniedbując ujawnienia swego prawa do nieruchomości. Przypomnieć należy, że w 2010 r. zostało wydane postanowienie o nabyciu spadku przez Skarżącego po zmarłym J. Z. Ponadto podnieść należy, że ustawodawca przewidując trudności w ustaleniu adresów uczestników scalenia i podziału nieruchomości nakazał podanie do publicznej wiadomości informacji o wyłożeniu projektu uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości (art. 103 ust. 3 u.g.n.), a także o jej podjęciu (art. 103 ust. 4 u.g.n.). Ma to zapewnić możliwość powzięcia wiedzy o tym procesie tym uczestnikom, których adresy nie zostały ustalone.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.