Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 953/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwinie, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skarg W. K. oraz B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego W. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2011r. wpłynął do organu wniosek P. S.A. reprezentowanej przez E. P. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej radiowo-nadawczo-odbiorczej P, R. na działce nr ew. [...] w obrębie [...] -[...] -[...] przy ul. [...] w [...] W.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., działając na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) dalej jako ustawa oraz art. 104 K.p.a. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło pozytywną dla inwestora decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ I instancji nie ustalił czy w zasięgu oddziaływania wiązki promieniowania o tilcie 6º znajdują się zabudowania, które mogą znaleźć się w zasięgu oddziaływania stacji.

Po uzupełnieniu wniosku i dokumentów przez inwestora Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. ponownie ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania dla przedsięwzięcia o zmodyfikowanych parametrach w stosunku do pierwotnego wniosku.

Odwołania od tego ostatniego rozstrzygnięcia wnieśli: W.K., D.S., J.P. S.P., M.C., T.W., K.W. W.W., P.W., i B. Sp. z o.o.

W odwołaniu wniesionym przez W.K. wskazano, że w aktach brak odpisu z KRS P. S.A. wykazującego możliwość reprezentowania tego podmiotu przez E.P., bowiem w aktach znajduje się jedynie poświadczona przez radcę prawnego, nie występującego w sprawie, kserokopia takiego odpisu – co narusza art. 33 § 3 K.p.a. Dalej – organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie ocenił dowodu przedłożonego przez inwestora tj. prywatnej ekspertyzy. W odwołaniu tym podniesiono także, że organ nie odniósł się do pojęcia miejsca dostępnego dla ludności, a zdaniem skarżącego nie można tego odnosić do miejsc aktualnie dostępnych dla człowieka, lecz należy wziąć pod uwagę przyszły sposób zagospodarowania wynikający z wydanych decyzji o warunkach zabudowy, ustaleń studium oraz postanowień procedowanego planu miejscowego.

Z kolei odwołanie wniesione przez B. Sp. z o.o. poza wyżej opisanymi zarzutami podnosi, że błędnie ustalono, iż obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji będzie odbywać się za pomocą istniejącego zjazdu, podczas gdy ze zgromadzonego materiału wynika, że w chwili obecnej brak jest takiego zjazdu z ul. [...]. Poza tym brak jest ustaleń w treści decyzji w zakresie infrastruktury technicznej podczas gdy inwestor wskazał, że inwestycja polega również na przeprowadzeniu przyłącza elektrycznego kablowego.

Rozpoznając wszystkie odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2013r. – zaskarżoną obecnie do sądu administracyjnego – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, natomiast umorzyło postępowanie w odniesieniu do odwołań złożonych przez T.W., W.W. i K.W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołano przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujące wydawanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz rozważania dotyczące charakteru tego przedsięwzięcia poparte przytoczeniem orzecznictwa sądów administracyjnych.

Następnie podniesiono, że inwestor przedstawił kopię odpisu z KRS poświadczoną za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego oraz kwalifikację przedsięwzięcia sporządzoną w kwietniu 2012r. W ocenie Kolegium w ten sposób wykazano, że pełnomocnik inwestora ma umocowanie do działania w tym postępowaniu – przytoczono fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2008r. (sygn. akt II OSK 704/07).

W dalszych rozważaniach Kolegium stwierdziło i ustaliło, że minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania wyniosła dla tiltu 0º i 2º odpowiednio 29 m n.p.t. i 22 m n.p.t.

Na zakończenie Kolegium podkreśliło, że spełnienie warunków wynikających z przepisów odrębnych zobowiązuje organ do wydania pozytywnej decyzji – zacytowano szereg wyroków sądów administracyjnych.

W kwestii umorzenia postępowania odwoławczego wobec T.W., W.W. i K.W. stwierdzono, że osoby te nie mają przymiotu strony.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W.K., B. Sp. z o.o oraz J.P.,przy czym skarga tego ostatniego podmiotu została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 17 lipca 2013r.

Skarżący W.K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez:

- brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz braki uzasadnienia decyzji uniemożliwiające jej weryfikację przez nie odniesienie się do zarzutów stron i niewyjaśnienie istotnych przesłanek wydania decyzji, w tym oparcie się jedynie na prywatnej ekspertyzie wnioskodawcy, podczas gdy niezbędne było zwrócenie się do biegłego o sporządzenie opinii - czego zaniechano,

- dowolną ocenę materiału dowodowego wyrażającą się zwłaszcza w ustaleniu, że obsługa komunikacyjna inwestycji od ul. [...] będzie się odbywała za pomocą istniejącego wjazdu, pomimo, że z akt sprawy wynika, że w chwili obecnej brak jest takiego zjazdu.

Dalej zarzucono naruszenie:

- art. 15 K.p.a. polegające na dokonaniu przez organ odwoławczy ustaleń, że minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania wyniosła dla tiltu 0º i 2º odpowiednio 29 m n.p.t. i 22 m n.p.t. tj. przeprowadzenie po raz pierwszy czynności przez organ II instancji, podczas gdy postępowanie odwoławcze ma charakter wyłącznie weryfikujący, co oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie w jakim pierwotnie uchylił decyzję organu I instancji,

- art. 84 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na samodzielnym ustaleniu, że minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania wyniosła dla tiltu 0º i 2º odpowiednio 29 m n.p.t. i 22 m n.p.t. podczas gdy organ odwoławczy nie posiadał wiadomości specjalnych aby ustalić powyższe parametry,

- art. 54 pkt 2 lit. c) ustawy o planowaniu poprzez brak ustalenia w decyzji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej ,

- art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu przez ich nie zastosowanie i wydanie decyzji, która ogranicza możliwość zabudowy sąsiedniej pomimo, że dla tych działek wydano uprzednio ostateczne i prawomocne decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę,

- art. 33 § 3 K.p.a. poprzez brak wykazania przez pełnomocnika wnioskodawcy umocowania do działania w sprawie tj. nie dołączenie oryginału odpisu lub poświadczonego zgodnie z prawem odpisu z KRS inwestora potwierdzającego umocowanie osób podpisanych pod pełnomocnictwem z dnia [...] kwietnia 2008r. dla E.P.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Z kolei skarga wniesiona przez B. Sp. z o.o. zarzuca naruszenia analogiczne w zasadzie do tych, co wskazane w skardze W.K.:

- naruszenie art. 33 § 3 K.p.a. poprzez brak przedstawienia przez stronę odpisu KRS w oryginale wykazującego uprawnienie osób podpisanych pod pełnomocnictwem udzielonym E.P. do działania w imieniu inwestora,

- naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez oparcie się jedynie na prywatnej ekspertyzie strony bez przejawu własnej inicjatywy organu oraz błędne przyjęcie, że obsługa planowanej inwestycji będzie odbywać się za pomocą istniejącego zjazdu podczas gdy ze zgromadzonego materiału wynika, że obecnie brak jest takiego zjazdu,

- naruszenie art. 54 pkt 2 lit. c ustawy poprzez brak ustalenia w decyzji kwestii infrastruktury technicznej,

- brak uwzględnienia i nie odniesienie się do kwestii umiejscowienia stacji bazowej w obszarze pasa drogowego tj. pasie drogowym przedłużenia ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Badając zaskarżoną decyzję w świetle zarzutów skarg należy podkreślić, że argumentem przemawiającym za uchyleniem zaskarżonej decyzji – choć z innym od formułowanego w skargach uzasadnieniem – było naruszenie przez Kolegium przepisów prawa procesowego w stopniu uniemożliwiającym kontrolę zasadności podjętego rozstrzygnięcia, co oznacza takie naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Mianowicie w odwołaniach – zwłaszcza skarżącego K. oraz spółki B. zostały sformułowane konkretne zastrzeżenia i zarzuty, do których organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się. Dopóki zatem Kolegium nie wypowie się w tym zakresie tj. merytorycznych zagadnień wynikających z przepisów prawa materialnego – wypowiadanie się z kolei przez Sąd w tych kwestiach byłoby przedwczesne.

Na wstępie należy podnieść, że do zadań sądów administracyjnych należy kontrola władczych działań organów administracji publicznej, której to kontroli sąd administracyjny dokonuje z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast sąd administracyjny nie może zastępować organu, a wręcz wchodzić w jego prerogatywy i rozpoznawać sprawę merytorycznie poprzez ustosunkowanie się do zarzutów zastrzeżonych dla samej decyzji – tutaj o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Sąd zatem skoncentrował się na zasadniczym zarzucie skarg o charakterze proceduralnym i doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez Kolegium zasady ogólnej postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 15 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że zadaniem organu drugiej instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony, w tym sformułowanych na etapie postępowania odwoławczego i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji. Do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co wiąże się z koniecznością dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. W tym zakresie należy uznać zatem za całkowicie chybiony zarzut skargi, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem wyłącznie weryfikującym. Przeciwnie - organ odwoławczy ma prawo czynić własne ustalenia, jeżeli dojdzie do wniosku, że te poczynione przez organ I instancji były wadliwe i nieuprawnione w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Ma także prawo prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu samodzielnego podjęcia rozstrzygnięcia, nie zaś sprawdzenia czy organ I instancji wydał prawidłowe orzeczenie.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty podnoszone do czasu ostatecznego zakończenia sprawy. Oznacza to, że strona ma prawo podnosić zarzuty oraz składać wnioski dowodowe nie tylko przed organem I instancji, lecz także w toku postępowania odwoławczego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli zatem zarzuty odwołania cechuje wysoki stopień szczegółowości i poruszane są konkretne problemy merytoryczne mieszczące się w rozstrzyganej tematyce organ odwoławczy nie może poprzestać na sformułowaniu ogólników, które w istocie można przytoczyć w każdej tego rodzaju sprawie. Natomiast kontrolowana decyzja ma właśnie taki charakter. Jedyne fragmenty uzasadnienia, które odnoszą się bezpośrednio do tej konkretnej sprawy dotyczą wyjaśnienia kwestii umocowania pełnomocnika inwestora – przy czym należało uznać je za błędne, o czym niżej oraz dosłownie jedno zdanie, że w oparciu o dokumenty dołączone do wniosku oraz pismo inwestora z dnia [...] kwietnia 2012r. Kolegium ustaliło, że minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania wyniosła dla tiltu 0º i 2º odpowiednio 29 m n.p.t. i 22 m n.p.t. Pozostała natomiast część wywodów ma charakter teoretyczny i nic nie wnoszący do tej sprawy, opisanej konkretnym stanem faktycznym.

Tymczasem w odwołaniach wskazano na te okoliczności, których nie można uznać jako nie mających istotnego znaczenia w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż została podniesiona kwestia błędnego – zdaniem odwołujących - ustalenia w decyzji obsługi komunikacyjnej terenu inwestycyjnego oraz braku rozstrzygnięcia o infrastrukturze technicznej tj. konkretnie przyłącza elektrycznego.

Tymczasem zgodnie z art. 54 pkt 2 c) ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Kwestie zatem infrastruktury technicznej i komunikacji nie są elementami obojętnymi z punktu widzenia treści takiej decyzji. Skoro zatem strona podnosi tego rodzaju argumenty, obowiązkiem Kolegium jest - w ramach zasady dwuinstancyjności - ustosunkowanie się do tych kwestii, co nie oznacza oczywiście obowiązku ich akceptacji. Nie mniej jednak to organ administracji ma taki obowiązek, nie zaś obecnie sąd administracyjny, choć analogiczne zarzuty zostały także sformułowane w skardze do sądu. Jak już jednak wskazano sąd nie może zbadać czy doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie – w takim zakresie zostały sformułowane zarzuty skargi - skoro nie jest wiadome, czy uprzednio Kolegium zastosowało te przepisy, czy też je pominęło. Nie zawarło bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stosownych rozważań w tym zakresie, co uniemożliwia sądowi jakąkolwiek kontrolę sposobu rozumowania Kolegium.

Za zasadny należy uznać zarzut skargi, że Kolegium nie dokonało oceny przedłożonych przez inwestora materiałów, w szczególności zasadniczego dowodu, w oparciu o który wydano decyzję lokalizacyjną tj. kwalifikacji przedsięwzięcia. Inwestor kształtuje zakres postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej wskazując parametry przedsięwzięcia i organ administracji jest tym związany. Jako podstawę do opisania zarówno rodzaju przedsięwzięcia, jak i jego rozmiaru oraz technicznych uwarunkowań inwestor składa dokumenty, które są wymagane normą art. 52 ust. 2 ustawy. Jednym z nich jest charakterystyka przedsięwzięcia. Dokumenty te mają charakter prywatny i podlegają ocenie organu stosownie do ogólnych reguł dowodowych. Jeśli zatem w odwołaniu strona kwestionuje rzetelność charakterystyki, którą w niniejszym wypadku jest dokument zatytułowany "Kwalifikacja przedsięwzięcia" i twierdzi, że powinien zostać oceniony przez organ – na Kolegium ciąży obowiązek oceny tego dowodu. Tymczasem analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium nie dopełniło tego obowiązku, czym dopuściło się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a.

Nie można uznać za odpowiadające prawu rozważań Kolegium prowadzących do wniosku, że zostało wykazane umocowanie pełnomocnika inwestora do działania w niniejszym postępowaniu. Jedną kwestią jest bowiem złożenie odpisu z KRS uwierzytelnionego przez radcę prawnego, który nie występuje w charakterze pełnomocnika, drugą natomiast złożenie tego odpisu z daty znacznie późniejszej ([...] listopada 2012r.) niż data udzielenia pełnomocnictwa. W kwestii uwierzytelnienia odpisu KRS to należy podnieść, że wymóg złożenia oryginału lub uwierzytelnionego odpisu w świetle art. 33 § 3 K.p.a. dotyczy zarówno samego dokumentu pełnomocnictwa, jak i innych dokumentów wykazujących umocowanie, w tym odpisu z KRS. Przy czym warunkiem jest, aby dokument został uwierzytelniony przez radcę prawnego występującego w sprawie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Drugą natomiast kwestią jest data złożonego odpisu z KRS. Odpis ten pochodzi z dnia zbliżonego do daty jego złożenia do akt sprawy, gdzie widnieją inne osoby uprawnione do reprezentacji spółki, niż te, które widnieją na poprzednim odpisie (kopii odpisu). Tymczasem powinien zostać złożony dokument z KRS z daty udzielenia E.P. umocowania, aby było możliwe zweryfikowanie czy osoby wówczas podpisujące pełnomocnictwo były uprawnione do takiego działania w imieniu inwestora. W przeciwnym wypadku konieczne jest złożenie aktualnie udzielonego pełnomocnictwa (zgodnie z obecnym sposobem reprezentacji spółki tj. z daty zbliżonej do udzielenia tego pełnomocnictwa) i potwierdzenie przez tego pełnomocnika dotychczas dokonanych czynności w sprawie. Jednocześnie konieczne jest złożenie odpisu z KRS w oryginale, nie zaś tak jak przyjęło Kolegium uwierzytelnionego przez radcę prawnego, który nie występuje w sprawie.

Na zakończenie Sąd stwierdza, że nie zasługuje na akceptację pogląd prawny prezentowany w skardze, że przy ustalaniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy organ ma obowiązek uwzględnić istnienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnych wydanych wobec nieruchomości, w stosunku do których projektowana inwestycja będzie oddziaływać. A także zapisów obowiązującego studium lub planu będącego w trakcie uchwalania. Otóż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego bierze pod uwagę jedynie stan istniejący zainwestowania w terenie nie zaś stan prawny sąsiednich nieruchomości opisany wydanymi wobec takich nieruchomości decyzjami o charakterze inwestycyjnym. Dopóty bowiem decyzja stanowiąca pozwolenie budowlane nie zostanie zrealizowana – nie wpływa ona na kształt zagospodarowania terenu i stanowi jedynie hipotetyczne zainwestowanie, nie przekształcające jednak rzeczywistości.

Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. skargi uwzględnił. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 205 § 2 P.p.s.a. i zasądzono koszty na rzecz każdego ze skarżących osobno, bowiem skuteczne okazały się obydwie skargi. Pkt 2. wyroku znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 P.p.s.a.