Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1271/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. i J. P. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 września 2020 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją Nr 455/2020 z dnia 7 września 2020 r., znak WOB.7721.443.2019.JKUT, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 211/19 z dnia 13 sierpnia 2019 r., znak: NB.5160.5.31.2019.PSł, którą na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 upb nakazano inwestorowi M. K. rozbiórkę budynku garażowego o konstrukcji stalowej i wym. 6,36mx7,29m położonego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Zakopanem – wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), nakazał inwestorowi M. K. rozbiórkę garażu o konstrukcji stalowej i wymiarach 6,48 m x 7,29 m, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w Zakopanem, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 28 lutego 2019 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem przeprowadzili czynności kontrolne przedmiotowego obiektu budowlanego położonego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Zakopanem, w trakcie których ustalono, że: na przedmiotowej działce znajduje się budynek garażowy o konstrukcji stalowej posadowiony na płycie betonowej posiadający dach dwuspadowy przekryty blachą trapezową; budynek ma wym. 6,36mx7,29m i wysokości do kalenicy 6,45m; przedmiotowy budynek garażowy znajduje się w odległości ok. 1,00m od krawędzi drogi ul. [...]; inwestorem jest M. K., który na budowę nie uzyskał pozwolenia na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia; budynek powstał w listopadzie 2018 roku. Organ I instancji w obliczu tych ustaleń uznał, że należało wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu w zakresie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją Nr 211/19 z dnia 13 sierpnia 2019 r., znak: NB.5160.5.31.2019.PSł, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust.1 pkt 3, art.80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy "budowy budynku garażowego położonego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Zakopanem - bez wymaganego pozwolenia na budowę nakazał inwestorowi M. K. rozbiórkę "budynku garażowego o konstrukcji stalowej i wym. 6,36mx7,29m położonego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Zakopanem - wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że budowa budynku garażowego na działce ewid. nr [...] obr. [...] 2 Zakopanem została wykonana z naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, przez co stosuje się art. 48 ust. 1 prawa budowlanego.

Na skutek odwołania M. K. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał opisaną na wstępie decyzję reformatoryjną z dnia 7 września 2020 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że dokonał sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Nieruchomość położona na działce nr [...] obr. [...] w miejscowości Zakopane, która pozostaje zabudowana obiektem objętym niniejszym postępowaniem, stanowi obecnie własność A. K., H. K., M. K. oraz K. K.-M.. Właściciele działki legitymują się interesem prawnym do udziału w postępowaniu. Przymiot stron został przyznany również właścicielom działek sąsiednich, w zbliżeniu do których znajduje się przedmiotowy budynek garażowy, tj.: Z. G. (jako właścicielowi działki nr [...] obr. [...] w Zakopanem) oraz Staroście Tatrzańskiemu (jako władającemu działką nr [...] obr. [...] w Z.). Organ odwoławczy uznał, iż krąg stron został w realiach niniejszej sprawy zdefiniowany w sposób prawidłowy i pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Dalej organ odwoławczy ocenił, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 upb i nie zmienia tego faktu nazwanie przez skarżącego w odwołaniu zakwestionowanego obiektu jako wiaty. Zgodnie z art. 3 pkt 2 upb budynkiem jest taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W toku oględzin PINB ustalił, że konstrukcja przedmiotowego budynku – szkieletowo stalowa została osadzona na płycie betonowej, co powoduje, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu. Trwałość połączenia budynku z gruntem musi być oceniana jako kwestia faktu. Decyduje o tym konstrukcja techniczna budynku, a połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce, nadto konstrukcja musi pozwalać na bezpieczne korzystanie z obiektu. Sporny budynek posiada ściany stanowiące przegrody budowlane wydzielające obiekt z przestrzeni, posiada dach oraz fundament. Zatem spełnia wszystkie przesłanki definicji budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 upb. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy obiekt budowlany z całą pewnością nie jest zatem, jak podnosi skarżący, wiatą. Przedmiotowy obiekt w postaci, w jakiej został ujawniony w toku czynności kontrolnych w dniu 28 lutego 2019 r. oraz w trakcie oględzin w dniu 30 lipca 2020 r., niewątpliwie jest budynkiem garażowym, świadczy o tym w głównej mierze funkcja jaką pełni, tj. przechowywanie samochodów. W myśl art. 3 pkt 6 upb przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa budynku garażowego o wymiarach 6,48 m x 7,29 m (powierzchnia zabudowy: 47,24 m2).

Organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowy garaż ma powierzchnię zabudowy wynoszącą 47,24 m2, zatem jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z uwagi na nieuzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę spornego garażu, organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż zastosowanie ma tryb uregulowany w art. 48 ust. 1 pkt 1 upb. Garaż zrealizowany na działce nr [...] obr. [...] w Zakopanem narusza zapisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Zakopane Nr LIX/947/2010 z dnia 9 września 2010 r. dla obszaru urbanistycznego Chłabówka, na którym obiekt jest zlokalizowany. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] obr. [...] w Zakopanem położona jest w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem: MN/MP-6 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej, na których zgodnie z § 19 pkt 2 lit. c mpzp dopuszcza się realizację wolnostojących budynków garażowych lub gospodarczych wyłącznie na zapleczu działki budowlanej. W myśl definicji zawartej § 4 pkt 21 mpzp, poprzez zaplecze działki budowlanej należy rozumieć część działki budowlanej zawartą pomiędzy granicą wyznaczoną przez tylną (tj. najbardziej oddaloną od linii rozgraniczającej drogi z której następuje wjazd na działkę budowlaną) ścianę budynku funkcji podstawowej dla danego terenu a tylną (tj. najbardziej oddaloną od linii rozgraniczającej drogi z której następuje wjazd na działkę budowlaną) granicą działki budowlanej. Analizując te zapisy mpzp, realizację spornego garażu, usytuowanego w części działki zawartej między granicą wyznaczoną przez przednią (tj. najbardziej zbliżoną do linii rozgraniczającej drogi gminnej z której następuje zjazd na działkę nr [...] obr. [...] w Zakopanem) ścianę budynku funkcji podstawowej, a linię rozgraniczającą drogę gminną (działka nr [...] obr. [...] w Zakopanem), organ odwoławczy uznał za niedopuszczalną, sprzeczną z ustaleniami aktualnie obowiązującego dla przedmiotowej działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 19 pkt 2 lit. c mpzp). Ponadto, zgodnie z § 19 pkt 2 lit. n mpzp zabrania się stosowania na elewacjach zewnętrznych okładzin z blach falistych i trapezowych, paneli z tworzyw sztucznych. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej, wykonanej w trakcie czynność kontrolnych przeprowadzonych przez PINB, w przedmiotowym garażu do wykonania elewacji zewnętrznej zastosowano okładzinę z blachy trapezowej, a więc z materiału niedozwolonego na podstawie § 19 pkt 2 lit. n mpzp. Tym samym ustalenia planu w zakresie odnoszącym się do zasad zagospodarowania przedmiotowego terenu wykluczają możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości kwestia, że nie było możliwości wdrożenia trybu legalizacji przedmiotowej inwestycji w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 2 i 3 upb. Skoro nie ziściła się podstawowa przesłanka dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej w postaci zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 upb), obligowało to organ I instancji do nakazania rozbiórki spornego obiektu zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 upb.

Odnosząc się do uwag podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, organ odwoławczy podkreślił, iż w uzasadnieniu decyzji wskazane zostały motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, stanowiące również odpowiedź na kwestie podnoszone w odwołaniu. Zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 Kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Odnosząc się do wskazywanej przez odwołującego się niedokładności organu I instancji w określeniu odległości spornego garażu od granic działek sąsiednich (z uwagi na brak punktów rozgraniczających), organ odwoławczy wskazał, iż kwestia ta nie ma decydującego wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie, bowiem przesłanka zgodności zrealizowanego obiektu z przepisami regulującymi kwestie zagospodarowania przestrzennego nie została spełniona.

W konkluzji organ odwoławczy ocenił, że co do zasady organ I instancji trafnie nakazał rozbiórkę przedmiotowego garażu jako zrealizowanego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak z uwagi na fakt, iż w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 30 lipca 2020 r. precyzyjnie ustalono wymiary spornego garażu (6,48 m x 7,29 m), które różniły się z wymiarami obiektu wskazanymi w wyrzeczeniu kontrolowanej decyzji (tj. 6,36 m x 7,29 m), organ odwoławczy, korzystając z przysługującego mu prawa, wynikającego z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zreformował zaskarżoną decyzję, nakładając na inwestora M. K. nakaz rozbiórki "garażu o konstrukcji stalowej i wymiarach 6,48 m x 7,29 m, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w Zakopanem, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę", na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 upb. Organ odwoławczy zaznaczył, że rozstrzygnięcie to mieści się w normie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie narusza art. 139 k.p.a.

Pismem z dnia 1 października 2020 r. M. K. i J. P. wnieśli skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 września 2020 r. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w tym w szczególności art. 28 k.p.a. w zw. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez: 1) wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej w dacie wydania decyzji, bowiem K. K.-M. zmarła, a jej następcami prawymi są J. P., M. K. i A. K.-M., 2) niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu następczyni prawnej K. K.-M., tj. jej córki J. P., 3) błędne niezastosowanie art. 29 ust. 2 pkt. 2 poprzez uznanie, że wiata posadowiona na terenie działki siedliskowej skarżącego jest garażem, w sytuacji gdy w rzeczywistości jest wiatą do 50 m2, na której wybudowanie nie było potrzebne ani zgłoszenie ani pozwolenie na budowę. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy nakazał rozbiórkę garażu o konstrukcji stalowej i wymiarach łącznych ok. 47 m2. Jak wynika z wizji lokalnej, budowla ta posadowiona jest na działce siedliskowej skarżącego zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Jest to obiekt budowlany niezwiązany trwale z gruntem i nie posiada fundamentów, a nadto ma tylko 3 stałe ściany. Wiata jest konstrukcją stalową na podkładach, które nie spełniają roli fundamentów. O fakcie, iż nie może być to garaż świadczą jego wymiary 6.48/7.39. Brak jest racjonalnych wielkości dla rzekomych miejsc postojowych. Kwestia jednej ruchomej ściany nie została rozpatrzona poprawnie, skoro ruchoma część została zamontowana wyłącznie z uwagi na niszczenie towarów tam składowanych przez kuny i lisy. O tym, co jest wiatą, nie stanowi sposób jej faktycznego wykorzystywania przez stronę, a cechy opisane powyżej. Tego typu obiekt stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 2 może być posadowiony na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki bez pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Kolejnym błędem organów obydwu instancji było uznanie za stronę zmarłej K. K.-M., a pominięcie J. P.. K. K.-M. nie żyje od ponad 20 lat, stąd zdziwienie budzi fakt, że organ nie ustalił tej okoliczności chociażby po nr PESEL. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, zasadnym jest uchylenie obydwu decyzji i zawiadomienie o wszystkich czynnościach J. P..

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i w pełni podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odniósł się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Organ zauważył w szczególności, że K. K.-M. została uznana za stronę przedmiotowego postępowania jako jeden ze współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] w Zakopanem (w aktach sprawy znajduje się wydruk księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] w Zakopanem, w którym jak właściciel figuruje m.in. K. K. M. - k. 7 akt PINB, k. 49 akt MWINB). W toku prowadzonego przez organy postępowania (w trakcie którego do K. K.-M. skierowano m.in. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 26 marca 2019 r., zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy z dnia 19 lipca 2019 r., decyzję PINB z dnia 13 sierpnia 2019 r., postanowienie MWINB z dnia 24 czerwca 2020 r., pismo MWINB z dnia 7 sierpnia 2020 r.) żadna ze stron postępowania (również aktywnie uczestniczący w postępowaniu skarżący M. K.) nie poinformowała organów, że K. K.-M. zmarła, zaś przesyłki pocztowe kierowane przez organy do K. K.-M. każdorazowo były odbierane przez dorosłego domownika. W związku z powyższym organ nie był w posiadaniu informacji pozwalających zweryfikować podnoszone w skardze twierdzenia, że m.in. J. P. należy do następców prawnych K. K.-M. oraz że powinna była ona zostać uznana przez organy za stronę przedmiotowego postępowania. Zaskarżona decyzja z dnia 7 września 2020 r. nałożyła obowiązek rozbiórki na M. K. jako inwestora przedmiotowego garażu; K. K.-M. nie była zatem bezpośrednim adresatem przedmiotowej decyzji. Organ z ostrożności procesowej organ zaznaczył, że brak jest podstaw do przyjęcia założenia, że zaskarżona decyzja mogłaby być obarczona wadą prowadzącą do stwierdzenia jej nieważności; w razie ewentualnego potwierdzenia się okoliczności wskazanych w skardze (zwrócić bowiem uwagę należy, że skarżący nie wskazali jakichkolwiek podstaw do przyjęcia ewentualnego kręgu następców prawnych K. K.-M.), ziścić mogłaby się natomiast ewentualnie przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego (przy założeniu spełnienia innych warunków wynikających ze stosownych przepisów prawa). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wzmiankuje także, że w dniu 9 października 2020 r. doń wniosek J. P. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji Nr 455/2020 z dnia 7 września 2020 r., znak: WOB.7721.443.2019.JKUT.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej "pr.bud."). Przepis ten, w brzmieniu miarodajnym w niniejszej sprawie, stanowi: "1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona". Zdaniem Sądu, przepisy wchodzące w skład podstawy prawnej zaskarżonej decyzji zostały przez organy administracji prawidłowo zidentyfikowane i zinterpretowane.

Zdaniem Sądu, nie budzą wątpliwości ustalenia organów administracji co do istotnych okoliczności faktycznych. Dotyczy to w szczególności okoliczności utrwalonych w protokołach z dnia 28 lutego 2019 r. i z dnia 30 lipca 2020 r. oraz załączonej do nich dokumentacji fotograficznej (lokalizacja budynku; jego wymiary, konstrukcja, powierzchnia zabudowy – 47,24 m2). Okoliczności te zostały prawidłowo ustalone za pomocą adekwatnego dowodu bezpośredniego w postaci oględzin, których wyniki zostały w stosowanej formie utrwalone. Prawidłowo ustalono również, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w listopadzie 2018 r. Nie budzi również wątpliwości konstatacja organów co do osoby inwestora oraz co do braku pozwolenia na budowę w odniesieniu do przedmiotowego obiektu.

Dokonując kwalifikacji prawnej stwierdzonego stanu faktycznego, organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie spełniona jest podstawowa przesłanka warunkująca zastosowanie art. 48 pr.bud., tj. wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym kontekście przede wszystkim trzeba zauważyć, że przedmiotowy obiekt niewątpliwie jest obiektem budowlanym (budynkiem garażowym) w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 pr.bud., a jego budowa – w myśl reguły ogólnej z art. 28 ust. 1 pr.bud. – wymagała pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo zidentyfikowały również przeszkody uniemożliwiające legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. W tym zakresie trafnie wskazano, że narusza on przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Zakopane Nr LIX/947/2010 z dnia 9 września 2010 r. dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Chłabówka, na którym obiekt jest zlokalizowany. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] obr. [...] w Zakopanem położona jest w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem: MN/MP-6 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej, na których zgodnie z § 19 pkt 2 lit. c mpzp dopuszcza się realizację wolnostojących budynków garażowych lub gospodarczych wyłącznie na zapleczu działki budowlanej. W myśl definicji zawartej § 4 pkt 21 mpzp, poprzez zaplecze działki budowlanej należy rozumieć część działki budowlanej zawartą pomiędzy granicą wyznaczoną przez tylną (tj. najbardziej oddaloną od linii rozgraniczającej drogi z której następuje wjazd na działkę budowlaną) ścianę budynku funkcji podstawowej dla danego terenu a tylną (tj. najbardziej oddaloną od linii rozgraniczającej drogi z której następuje wjazd na działkę budowlaną) granicą działki budowlanej. W obliczu tych przepisów organ zasadnie uznał, że przedmiotowy garaż, usytuowany w części działki między granicą wyznaczoną przez przednią ścianę budynku o funkcji podstawowej a linią rozgraniczającą drogę gminną (działka nr [...] obr. [...] w Zakopanem) – narusza ustalenia planu miejscowego. Dodatkowo, organ również zasadnie zauważył, że zgodnie z § 19 pkt 2 lit. n mpzp zabrania się stosowania na elewacjach zewnętrznych okładzin z blach falistych i trapezowych, paneli z tworzyw sztucznych – a w przedmiotowym garażu do wykonania elewacji zewnętrznej zastosowano właśnie niedozwoloną okładzinę z blachy trapezowej. Przedmiotowy garaż nie jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 ab initio pr.bud.), co obligowało organy do nakazania jego rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zreformował (doprecyzował) orzeczony nakaz rozbiórki.

Zważywszy na argumentację prezentowaną przez skarżących, podkreślić należy, iż – zdaniem Sądu – Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie słusznie wykluczył możliwość uznania przedmiotowego obiektu za wiatę. W sposób oczywisty stoją temu na przeszkodzie właściwości obiektu, które odpowiadają definicji z art. 3 pkt 2 pr.bud. Zgodnie z tym przepisem, budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zebrany materiał dowodowy potwierdza poczynione w tym kontekście spostrzeżenia organu, że przedmiotowy budynek ma konstrukcję szkieletowo-stalową; został on osadzony na płycie betonowej, a zatem jest trwale związany z gruntem. Budynek posiada ściany stanowiące przegrody budowlane wydzielające obiekt z przestrzeni, posiada dach oraz fundament.

Nawiązując do sformułowanego w skardze zarzutu skierowania decyzji do osoby zmarłej od ponad 20 lat (K. K.-M.), wskazać w pierwszej kolejności należy, że nie doszło do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skierowanie decyzji oznacza zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego komentarz, Warszawa 1999, s. 430). "Przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma za zadanie wyeliminowanie przypadków, w których akt administracyjny nie mógł wywołać przewidzianych w nim skutków z uwagi na jego skierowanie do niewłaściwej osoby, niedysponującej uprawnieniami strony. Nie chodzi o omyłkę w doręczeniu aktu, względnie o brak podstaw do tegoż doręczenia, lecz właśnie o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną" (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 1935/11, CBOSA). "Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. nieważność postępowania nie będzie zatem zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył (równolegle) innemu podmiotowi (nieposiadającemu interesu prawnego). Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy" (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1841/11, CBOSA). Także w doktrynie podnosi się, że tylko błąd co do adresata materialnoprawnego (osoby dysponującej interesem bezpośrednim) będzie skutkował przyczyną nieważności decyzji (por. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2010, s. 359).

W związku zaś z zarzutem pominięcia w postępowaniu administracyjnym następcy prawnego K. K.-M., tj. skarżącej J. P., wskazać należy, że skarżąca odnośnego następstwa prawnego nie wykazała, ale – nawet gdyby przyjąć twierdzenia skargi w tej mierze za prawdziwe – nie miałoby to znaczenia dla rozstrzygnięcia. Skarga i tak podlegałaby oddaleniu. W tym kontekście należy podkreślić dwie niezależne od siebie okoliczności, które wykluczają uwzględnienie skargi tylko z uwagi na pominięcie w postępowaniu administracyjnym J. P.: 1) brak podstaw do skonstatowania przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a.); 2) brak podstaw do skonstatowania "naruszenia prawa" przez organ (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b ab initio p.p.s.a.).

Podstawa wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest złożona w tym sensie, że obok niebrania przez stronę udziału w postępowaniu warunkuje ją także brak winy tejże strony. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, zważywszy na ów aspekt subiektywny, podstawy tej niepodobna stwierdzić. Jeżeli bowiem skarżąca J. P. istotnie jest współwłaścicielem nieruchomości przez ponad dwadzieścia lat i dotąd nie zadbała o ujawnienie swojego prawa w księdze wieczystej, to już z tego powodu nie można mówić o braku winy strony. Wszak art. 35 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece stanowi, że: "1. Właściciel nieruchomości jest obowiązany do niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej. 2. Jeżeli osoba trzecia doznała szkody na skutek nieujawnienia prawa własności w księdze wieczystej, właściciel ponosi odpowiedzialność za szkodę powstałą na skutek niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, bądź na skutek opieszałości w jego wykonaniu".

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi "naruszenie prawa" dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W przepisie tym ustawodawca zastrzega, że przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego – aby mogły być brane pod uwagę przez sąd – muszą jednocześnie spełniać dodatkowy niejako warunek, a mianowicie muszą stanowić przypadek "naruszenia prawa". Organom administracji publicznej, które prowadziły postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, nie można w rozważanym kontekście zarzucić naruszenia prawa. Organy brały pod uwagę aktualne dane z ksiąg wieczystych – i nie można w tym działaniu organów upatrywać żadnej nieprawidłowości. Poza tym relacje poczty, które organy otrzymywały w związku z wysyłaną korespondencją, nie wskazywały na to, iż jeden z adresatów nie żyje; przeciwnie, korespondencja była podejmowana. Sądowi znana jest koncepcja, by kryterium "naruszenia prawa" z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b ab initio p.p.s.a. interpretować w sposób zobiektywizowany (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., II OSK 1963/19, CBOSA oraz powołaną tam literaturę) – jednak nawet w świetle tej koncepcji nie jest zasadny automatyzm ani proste traktowanie każdej przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego jako bezwzględnej podstawy uchylenia decyzji przez sąd. Koncepcja ta wprawdzie abstrahuje od naruszenia prawa przez organ (rozpatrywanego w kategoriach subiektywnych), ale zarazem implikuje potrzebę oceny, czy można się go dopatrzyć w samym rozstrzygnięciu (rezultacie czynności jurysdykcyjnych). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie do tak rozumianego naruszenia prawa również nie doszło, a racje za tym stanowiskiem przemawiające zostały zaprezentowane w poprzedniej części uzasadnienia wyroku.

Na marginesie warto dodać, że zgodnie art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2012 r. (II OSK 2298/11, LEX nr 1219103) wyjaśnił, w nawiązaniu do wspomnianego przepisu, że nawet stwierdzenie, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a.

Z uwagi na wzmiankowany w odpowiedzi na skargę wniosek J. P. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji Nr 455/2020 z dnia 7 września 2020 r., znak: WOB.7721.443.2019.JKUT, należy podkreślić, że – zdaniem Sądu – desygnatem użytego w art. 56 p.p.s.a. pojęcia postępowania administracyjnego w celu wznowienia postępowania – jest postępowanie mające dać odpowiedź na pytanie, czy zachodzą opisane w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. przyczyny wznowienia ("W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli...") – w razie braku tych przyczyn do wznowienia postępowania, którego istotą jest powrót do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, w ogóle nie dochodzi. Postępowanie, o którym mowa (czyli "postępowanie co do przyczyn wznowienia"), wszczyna się w drodze postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i dopiero to postanowienie wyczerpuje hipotezę reguły z art. 56 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w orzecznictwie sądów administracyjnych: "Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania następuje, jak wprost stanowi art. 149 § 1 K.p.a., w formie postanowienia. Postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (...). Złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie może być zatem utożsamiane z wszczęciem postępowania. Z uwagi na szczególny charakter postępowania wznowieniowego i unormowanie art. 149 § 1 K.p.a., nie znajduje tu zastosowania przepis art. 61 § 3 K.p.a. Jest jednak niewątpliwe, że po wniesieniu podania o wznowienie postępowania, a przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § i 3 K.p.a.), organ podejmuje określone czynności. Ma przecież obowiązek zbadania, czy zachowane są warunki formalne podania, czy wnioskujący dochował terminu złożenia wniosku, a także ocenia dopuszczalność podmiotową i przedmiotową wznowienia postępowania. Czynności te, jako podejmowane przed wszczęciem postępowania, nie są jednak czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1390/06, CBOSA). Niezależnie od powyższego, zauważyć warto, że w okolicznościach niniejszej sprawy przed wniesieniem skargi sam wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego nawet nie dotarł jeszcze do organu właściwego w przewidzianym prawem trybie – wniosek taki wnosi się bowiem do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji (art. 148 § 1 k.p.a.). W tych okolicznościach Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.