Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1093/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 118
journal: Dz.U. 1998 nr 7 poz 25
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 134/09 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przeniesienia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 134/09 oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przeniesienia prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Starosta S., po rozpatrzeniu wniosków Z. B. z dnia 8 maja 1991 r. oraz D. P. z dnia 13 listopada 1992 r. decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchylił decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] odmawiającą przeniesienia prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami działek [...],[...],[...] i [...] obręb geodezyjny K., Gmina D. i orzekł o nieodpłatnym przeniesieniu prawa własności nieruchomości niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działki [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 0,4150 ha (Kw [...]) oraz nieruchomości zabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni 0,21 ha (Kw 46188) położonych w obrębie geodezyjnym K. gmina D., na rzecz: D.M.P. w udziale 1/3, M. T. J. w udziale 1/3 i K. O. w udziale 1/3. W decyzji organ powołał się na art. 30 § 4 i art. 132 K.p.a. oraz art. 118 ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.).

Z ustaleń organu wynika, że zgodnie z decyzją Naczelnika Gminy D. nr [...] z dnia [...] września 1975 r. przejęto na Skarb Państwa gospodarstwo rolne od D. B. przydzielając do bezpłatnego użytkowania (tzw. "dożywocie") 1 pokój, kuchnię w budynku mieszkalnym oraz spiżarkę w budynku gospodarczym (posadowionych na działce nr obecny [...]) wraz z 0,50 ha z działki nr [...] (dawna numeracja - obecnie działki nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 0, 4150 ha - tzw. "rencistówka").

W dniu 8 maja 1991 r. Z. B. wystąpiła z wnioskiem o nieodpłatne przeniesienie prawa własności działek nr [...],[...] i [...] oraz części zajmowanego domu i pomieszczenia gospodarczego. Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] października 1991 r. nr [...] orzekł o przeniesieniu na rzecz Z. B. własności działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,3150 ha. Decyzja ta, z niewiadomych przyczyn, dotyczyła tylko "rencistówki", natomiast nie orzeczono w niej o przeniesieniu lub odmowie przeniesienia własności zabudowanej działki nr [...] stanowiącej wcześniej siedlisko rolnicze. Od tej decyzji Z. B. wniosła odwołanie do Wojewody K., który decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] uchylił wcześniejszą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 13 listopada 1992 r. do Wójta Gminy D. wpłynęło pismo D. P., która zawiadomiła, że jej matka Z. B. zmarła 24 października 1992 r. D. P. wniosła o wydanie decyzji o nieodpłatnym przeniesieniu własności lokalu mieszkalnego położonego w budynku nr [...] wraz z własnością działki, na której na rzecz Z.B. ustanowione było dożywocie. Wójt Gminy D., po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] listopada 1992 r.nr [...] odmówił przeniesienia prawa własności nieruchomości. Wojewoda K. w wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...] uchylił decyzję Wójta Gminy D. i umorzył postępowanie pierwszej instancji motywując to tym, że nie zostało zakończone postępowanie z wniosku Z. B. z dnia [...] maja 1991 r.

W dniu 5 grudnia 1995 r. D. P. złożyła wniosek o uwłaszczenie całości budynków wraz z działką rolną na rzecz spadkobierców Z. i D. B.. W wyniku rozpoznania tego wniosku decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] Wójt Gminy D. odmówił przeniesienia prawa własności działek zabudowanych i niezabudowanych. Od tej decyzji wniesiono odwołanie.

W następstwie tego odwołania były wydane kolejne decyzje przez organy I i II instancji, sprawa również była rozpatrywana przez sąd administracyjny. Ostatnim orzeczeniem był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2004 r. sygn. akt SA/Sz 381/03 oddalający skargę M. J., D. P. i K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie o przeniesienie własności nieruchomości. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd ustalił, iż po stwierdzeniu nieważności wydanych wcześniej decyzji obecnie ostatnim aktem prawnym w przedmiotowej sprawie będącym w obrocie prawnym jest decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...], od której wniesiono odwołanie. Odwołanie to powinno być na mocy art. 132 K.p.a. rozpatrzone przez organ I instancji, tj. Starostę S..

W wyniku wydanych w latach 1995-2004 decyzji nastąpiły zmiany w księgach wieczystych, w związku z czym w aktualnych zapisach: w Kw [...] działka zabudowana nr [...] co do której ujawniono współwłasność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych oraz D. P., M. J. i K. O.. W Kw [...] odnośnie działek niezabudowanych nr [...],[...] i [...] ujawniona została współwłasność D. P., M.J. i K. O..

Ze względu na to, że wydane decyzje przenoszące własność zostały uchylone, Starosta S. wystąpił do Sądu Rejonowego w Koszalinie - Wydział Ksiąg Wieczystych z wnioskiem o przywrócenie stanu własności tych działek do stanu sprzed wydania decyzji, jednak Sąd Rejonowy w Koszalinie oddalił wniosek wskazując w uzasadnieniu, że Starosta S. nie jest uprawniony do jego złożenia, natomiast z wnioskiem o ujawnienie praw mogą wystąpić prawowici aktualni właściciele, tj. Gmina D. oraz Agencja Nieruchomości Rolnych.

W ogólnym stanie prawnym niezaprzeczalny jest fakt, że obecnie działki nr [...] i [...] stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych natomiast działki nr [...] i [...] stanowią własność Gminy D. Prowadząc postępowanie Starosta S. stwierdził, iż wobec tego, że Z. B. zmarła w dniu 24 października 1992 r., ale postępowanie z jej wniosku w przedmiotowej sprawie nie zostało do tego czasu zakończone decyzją ostateczną, to na mocy art. 30 § 4 K.p.a. w ogół jej praw i obowiązków jako dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Koszalinie z dnia 12 października 1995 r. sygn. akt I NS 482/95 stwierdzono, że spadek po Z. B. nabyły jej córki M. T. J., D. M. P. oraz K. O. po 1/3 każda z nich. W tych okolicznościach Starosta S. uznał, że ww. jako spadkobierczynie Z. B. nabywają na podstawie art. 118 ust. 1, 2 i 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników prawo nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości gruntów oznaczonych numerami działek [...],[...] i [...] oraz nieruchomości zabudowanej, oznaczonej nr działki [...], położonych w obrębie geodezyjnym K., Gmina D.. Wobec tego decyzją z dnia [...] września 2008 r. Starosta uchylił na podstawie art. 132 K.p.a., decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] i orzekł o nieodpłatnym przeniesieniu prawa własności nieruchomości niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działki [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 0,4150 ha (Kw [...]) oraz nieruchomości zabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni 0,21 ha (Kw [...]), położonych w obrębie geodezyjnym Krupy gmina D. na rzecz: D. M. P. w udziale 1/3, M. T. J. w udziale 1/3 i K. O. w udziale 1/3. Starosta S. wziął pod uwagę, że nieruchomość zabudowana oznaczona numerem [...] jest obciążona dwiema umowami najmu, jednak fakt ten nie stoi na przeszkodzie powyższemu rozstrzygnięciu, gdyż nieruchomość przechodzi na nowych nabywców z obciążeniem w postaci najmu.

Od decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2008 r. odwołanie wniosła M. L. podnosząc, że prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych, o którym mówi art. 118 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników dotyczy tylko osoby uprawnionej, którą była tylko Z.B.. Córki zmarłej natomiast nie nabyły uprawnień do nieodpłatnego nabycia nieruchomości na podstawie art. 118 ust. 2a, gdyż nie użytkowały ani nie użytkują jej od 30 - 35 lat. W piśmie z dnia 26 listopada 2008 r. skarżąca powołała się na interes prawny w zaskarżeniu decyzji z dnia 16 września 2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 K.p.a. oraz art. 118 ust. 1,2 i 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy stwierdził, że M. L. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. O tym, czy podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny winien się wyrażać w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Odwołująca się jest najemcą lokalu mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] podlegającej uwłaszczeniu w myśl przepisów art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości na podstawie przepisów powołanej ustawy tylko osoby wskazane w art. 118 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy posiadają interes prawny, bowiem realizują przysługujące im uprawnienia do nabycia własności nieruchomości będącej przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego. Uprawnienia te nie przysługują natomiast najemcom budynków, bądź lokali mieszkalnych znajdujących się na działce podlegającej uwłaszczeniu. W świetle powyższego, Kolegium stwierdziło, że nie mając żadnego tytułu prawnego do nieruchomości odwołująca się nie jest legitymowana do kwestionowania rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu uwłaszczeniowym. Prawa najemcy lokalu mieszkalnego chronione są na podstawie odrębnych przepisów (art. 690 k.c., art. 222 § 2 k.c. oraz art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266).

M. L. zaskarżyła decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzucając naruszenie art. 28 K.p.a. przez jego błędną wykładnię oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca powołała się na stanowisko NSA, z którego wynika, że istniejąca w dniu orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości umowa najmu tej nieruchomości bądź jej części nie niweczy wprawdzie samego prawa do jej zwrotu; nie oznacza to jednak, że najemca nie ma interesu prawnego do brania udziału w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Wynika on z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje, że w razie ostatecznego zwrotu takiej nieruchomości prawo najmu wygasa z mocy prawa po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej i wynajętej nieruchomości wpływa bezpośrednio na dotychczasową sytuację prawną jej najemcy bez możliwości przeciwdziałania temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej niż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nadto zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało odwołania w trybie art. 234 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. skargę tę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast zgodnie z ugruntowanym przez orzecznictwo poglądem, tylko przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę interesu prawnego stanowią dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Prawa tego nie może wywieść najemca z treści art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, który stanowi podstawę materialnoprawną dla osób w nim wymienionych do ubiegania się o przyznanie nieodpłatnie własności nieruchomości. Przepis ten nie daje natomiast uprawnienia do ubiegania się o przyznanie nieodpłatnego prawa własności nieruchomości najemcom.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze; prawidłowo bowiem przyjął, że skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skarżąca błędnie wywodzi swój interes prawny z ustawy o gospodarce nieruchomościami, której art. 138 ust. 2 przewiduje, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości umowa najmu wygasa z mocy samego prawa po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna. Uregulowanie to nie dotyczy niniejszej sprawy, chodzi w nim bowiem o zwrot nieruchomości będący skutkiem ingerencji państwa w prawa do nieruchomości przysługujące innym podmiotom. Bezzasadny jest także zarzut skarżącej, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do jej wniosku zawartego w odwołaniu, tj. rozważenie zastosowania art. 234 pkt 2 K.p.a. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał bowiem oceny zasadności tego wniosku uznał jednak, że skarga która nie pochodzi od strony, nie zawiera materiału, który mógłby upłynąć na rozstrzygnięciem przyjęte w decyzji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. L., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej powoływaną "P.u.s.a., przez jego niezastosowanie i zaniechanie kontroli działania Starosty S. i wydanej przez niego decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, w szczególności z art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w sytuacji, gdy wydana decyzja w sposób oczywisty narusza prawo;

- art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przez błędne przyjęcie, że skarżąca z tego artykułu wywodzi swój interes prawny, chcąc otrzymać w drodze przyznania nieodpłatnego prawa własności nieruchomości;

- art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że z przepisu tego nie wynika interes prawny skarżącej, który mógłby skutkować przyznaniem jej statusu strony w postępowaniu administracyjnym;

- art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie, podczas gdy z tego przepisu także wywieść można interes prawny skarżącej, skutkujący przyznaniem jej prawa strony w postępowaniu uwłaszczeniowym;

2) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 134 § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i rozpoznanie sprawy wyłącznie w granicach określonych zarzutami i wnioskami skargi, a także podstawą prawną powołaną przez skarżącą, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez jego niezastosowanie wynikające z uznania, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 13S ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego nieprawidłowe zastosowanie wynikające z uznania, że nie ma podstaw do przyjęcia, że skarżąca była stroną toczącego się postępowania uwłaszczeniowego, pomimo istnienia prawno-materialnej podstawy do uznania jej za stronę.

Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie w razie uznania, że nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodziłoby naruszenie prawa materialnego, wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że dokonując kontroli decyzji zgodnie z art. 1 P.u.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny winien w toku przeprowadzonego postępowania, na podstawie skargi, a także dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dojść do przekonania, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem prawa. W ramach kontroli działalności administracyjnej Sąd ten powinien odnieść się także do nieprawidłowej decyzji Starosty i wydać orzeczenie w tym zakresie. Po zbadaniu sprawy ponad twierdzenia, zarzuty oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawę prawną, do czego był zobowiązany na mocy art. 134 P.p.s.a., Sąd doszedłby do przekonania, że skarżąca w postępowaniu toczącym się przed Starostą posiadała prawa strony. W takim wypadku decyzja SKO winna być uchylona. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. polegało na zamknięciu rozpoznania sprawy tylko w granicach skargi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie niesłusznie przyjęły, że skarżąca swój interes prawny stanowiący o możliwości uznania jej za stronę postępowania uwłaszczeniowego upatruje w art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skarżąca nigdy nie ubiegała się o nieodpłatne przyznanie jej własności nieruchomości przez nią najmowanej i nigdy z tego przepisu nie wywodziła swojego interesu prawnego. Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła wyłącznie w uzasadnionym przekonaniu, że decyzja Starosty S. w sposób oczywisty narusza prawo.

Co do zarzutu naruszenia art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarga kasacyjna wskazała na treść uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 6/03. Przyjmując nawet, że uchwała ta została wydana w innym stanie faktycznym i prawnym, to – zdaniem pełnomocnika skarżącej - nie wyklucza to przyjęcia, że z przepisów tych wywieść można interes prawny M. L. do udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym. Skarżąca wykazała, że ostateczna decyzja o przekazaniu nieodpłatnie prawa własności nieruchomości wynajętej wpływa bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną najemcy. Przede wszystkim pewność skarżącej jako najemcy co do trwania stosunku najmu, z uprawomocnieniem się takiej decyzji, zmienia się diametralnie. O ile umowa najmu na czas nieoznaczony zawarta z jednostką Skarbu Państwa jest w istocie umową pewną, o tyle umowa zawarta z nowymi właścicielami tworzy po stronie skarżącej stan niepewności prawnej co do przyszłości stosunku najmu. Jest to o tyle uzasadnione, że nowi najemcy dążą już w chwili obecnej do podpisania nowych umów, których warunki odbiegać mogą od treści umowy dotychczasowej. Najemca w postępowaniu uwłaszczeniowym powinien mieć zatem prawo wykazania, że nie zachodzą przesłanki do uwłaszczenia, jeśli zmiana ta miałaby wpłynąć niekorzystnie na jego sytuację. W konsekwencji uprawniało to M. L. do uczestniczenia w postępowaniu uwłaszczeniowym.

Według pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie, z art. 134 P.p.s.a. wypływa dla Sądu pierwszej instancji dyspozycja, aby badając sprawę nie ograniczał się wyłącznie do twierdzeń strony skarżącej, ale zbadał sprawę pod kątem innych naruszeń, a także czy nie zachodzą inne przesłanki do uwzględnienia bądź oddalenia skargi, nieokreślone w jej treści. Tymczasem Sąd wojewódzki nie wziął pod uwagę, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika dla najemcy prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, w przypadku jej sprzedaży osobom fizycznym lub prawnym, jeśli najem został zawarty na czas nieoznaczony. Umowa najmu skarżącej została zawarta na czas nieoznaczony, a co za tym idzie, uprawnienie takie przysługiwało jej przed uprawomocnieniem się decyzji Starosty S. o uwłaszczeniu. Uprawnienie to skarżąca utraciła z chwilą uprawomocnienia się decyzji Starosty. Zdaniem skarżącej, sądowa kontrola nie została przeprowadzona w sposób dostateczny, nie zostały wykorzystane wszystkie uprawnienia Sądu, co skutkowało oddaleniem skargi wobec nieuznania skarżącej za stronę postępowania uwłaszczeniowego. Tymczasem naruszono art. 118 ust 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przez nieuzasadnione przeniesienie prawa własności na osoby, które nie spełniały przesłanek określonych w tym przepisie, a nadto przez nieuprawnione zastosowanie art. 30 § 4 K.p.a. w sytuacji, gdy zastosowanie mógł mieć jedynie powołany art. 118 ust. 2a, będący przepisem szczególnym w stosunku do ogólnego art. 30 § 4 K.p.a. Osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem była Z. B., bowiem to ona oddała nieruchomość Skarbowi Państwa w zamian za dożywocie i rentę. Natomiast w świetle art. 118 ust. 2a z wnioskiem o przyznanie prawa własności może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, ale tylko ten, który po śmierci tej osoby faktycznie włada daną nieruchomością, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom. Tych warunków nowi właściciele nie spełniają. Naruszenie art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a., jak podkreśla skarga kasacyjna, ściśle wiąże się z naruszeniami prawa materialnego i polega na tym, że Sąd na podstawie zebranego materiału dowodowego, a także podnoszonych przez skarżącą okoliczności, winien dojść do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zarówno w zakresie odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony postępowania uwłaszczeniowego, jak również samego rozstrzygnięcia sprawy w decyzji Starosty.

Naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zdaniem pełnomocnika skarżącej, polega na tym, że Sąd pierwszej instancji wydał wyrok oddalający skargę, podczas gdy w świetle zebranego materiału dowodowego i w świetle obowiązujących przepisów zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania winien dojść do odmiennych ustaleń.

Uzasadnia to uchylenie wadliwego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i odniosło się do podniesionych w niej zarzutów. Kolegium wniosło o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami podstaw kasacyjnych przedstawionych w skardze kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty odnoszące się do przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał ich za uzasadnione. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że rozstrzyganie w granicach "danej sprawy" oznacza orzekanie tylko i wyłącznie w zakresie wyznaczonym granicami sprawy administracyjnej, której dotyczy zaskarżony akt lub czynność organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt I FSK 68/05, Lex nr 172990). Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozstrzygnął sprawę w jej granicach, które zakreślone zostały decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu braku legitymacji M. L. do wniesienia odwołania od decyzji Starosty S. orzekającej o uwłaszczeniu nieruchomością w trybie art. 118 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Zważyć należy, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności zobligowany był zatem zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne ze względów podmiotowych, a więc czy zostało wniesione przez stronę, czyli podmiot posiadający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. W granicach tej sprawy kwestią, która podlegała ocenie Sądu pierwszej instancji było zatem ustalenie, czy zasadnie organ odwoławczy uznał, że wnosząca odwołanie M. L. nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej przyznania, na podstawie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, własności działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji tylko pod względem interesu prawnego M. L., mającego swe źródło w art. 118 powołanej ustawy, Sąd pierwszej instancji działał zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygał bowiem w granicach sprawy wyznaczonych zaskarżoną decyzją. Sąd nie miał obowiązku badać, czy interes prawny skarżącej mógł wynikać z innych przepisów prawa materialnego, aniżeli przepis zastosowany w tej sprawie.

W świetle powyższego za nietrafny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 P.u.s.a. (który autor skargi kasacyjnej zakwalifikował do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1), gdyż w granicach sprawy zakreślonej zaskarżoną decyzją Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do merytorycznej kontroli zgodności decyzji Starosty S. z dnia 16 września 2008 r. z art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Pozostałe zarzuty procesowe dotyczą przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 151 P.p.s.a., których naruszenie skarga kasacyjna wiąże z naruszeniem prawa materialnego. Przechodząc zatem do oceny zarzutów odnoszących się do prawa materialnego należy wskazać, że istota sprawy tkwi w zarzucie naruszenia art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Autor skargi kasacyjnej wprawdzie nie określa, jaką postać tego naruszenia spośród wymienionych w art. 174 P.p.s.a., upatruje w zaskarżonym wyroku, niemniej zarzut naruszenia powołanego art. 118 należy uznać za nietrafny, zarówno gdyby chodziło o błędną wykładnię jak i o niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo przyjął, iż podstawę interesu prawnego stanowią przepisy, z których w określonej sprawie wynikają dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki prawne oraz że takich praw lub obowiązków skarżąca, jako najemca lokalu mieszkalnego położonego na uwłaszczanej działce, nie może wywieść z treści art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że najem będący stosunkiem obligacyjnym, nie daje stronie tego stosunku praw skutecznych erga omnes. Skarżąca nie mogła zatem skutecznie kwestionować decyzji orzekającej o nabyciu praw rzeczowych do nieruchomości na podstawie art. 118 powołanej ustawy materialnej.

Interesu prawnego M. L. w tej sprawie nie można w żadnym razie wywieść ani z art. 34 ust. 1 pkt 3 , ani też z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wymienione przepisy określają sytuację prawną najemców w przypadkach szczegółowo w nich opisanych. W pierwszym z nich (art. 34 ust. 1 pkt 3) ustawa przyznaje najemcom lokali mieszkalnych stanowiących własność Skarbu Państwa albo własność jednostki samorządu terytorialnego, których najem został nawiązany na czas nieoznaczony, pierwszeństwo w nabyciu tego lokalu. Całkowicie nieuzasadniony jest pogląd pełnomocnika, że z chwilą uprawomocnienia się decyzji Starosty S. skarżąca utraciła uprawnienie, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co legitymowało ją do bycia stroną postępowania w sprawie uwłaszczenia. Trzeba wziąć pod uwagę, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu prawo pierwszeństwa najemcy w nabyciu lokalu mieszkalnego powstaje dopiero w przypadku zbywania nieruchomości przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca, co wyklucza powstanie po stronie skarżącej prawa pierwszeństwa. Natomiast w art. 138 ust. 2 ustawodawca postanowił, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości skutkuje rozwiązaniem ex lege stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stała się ostateczna. Także i ten przypadek nie dotyczy niniejszej sprawy. Należy ponadto zwrócić uwagę, że wobec tego, iż zarówno art. 34 ust. 1 pkt 3 jak również art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowią uregulowania szczególne, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendende, nie mogą być one interpretowane rozszerzająco. Powyższe wskazuje na nietrafność zarzutów odnoszących się do prawa materialnego.

Tym samym chybione są zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 P.p.s.a. Pomijając fakt, że postawione równocześnie zarzuty te wzajemnie się wykluczają, a ponadto w świetle treści art. 174 P.p.s.a. nie można zarzucić naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie" (co dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), to nie ulega wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 151 P.p.s.a., bowiem oddalenie skargi M. L. było konsekwencją przyjętej przez ten Sąd oceny prawnej.

W przedstawionych okolicznościach, skoro skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, podlega ona oddaleniu przez sąd odwoławczy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.