Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 781/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 188, art. 151, art. 207
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 205a ust. 1, art. 205b ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 100 poz 696
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del. NSA Wiesław Morys Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007r. sygn. akt VI SA/Wa 2317/06 dotyczącego sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. - obecnie [...] sp. z o.o. z/s w W. w upadłości na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2006r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego postanowień rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 roku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. - obecnie [...] Sp. z o.o. z/s w W. w upadłości; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2317/06 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego postanowień rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej także: Prezes ULC) decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 205b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 100, poz. 696 ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 k.p.a, stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego "[...]" sp. z o.o.( później działającego pod firmą Spółka [...]) postanowień art. 8 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 261/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz.Urz.WE L 46 z dnia 17 lutego 2004 r.) poprzez zaniedbanie obowiązku zaoferowania pasażerom zwrotu należności w przypadku rezygnacji z podróży lotem, gdy start samolotu jest opóźniony o więcej niż pięć godzin. Jednocześnie ustalił 14-dniowy termin usunięcia wskazanych nieprawidłowości.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte w związku ze skargami złożonymi przez kilkunastu pasażerów, którzy posiadali rezerwacje na lot z Warszawy do Santa Domingo (Dominikana) w dniu 23 marca 2006 r. o godz. 13.00, obsługiwany przez spółkę "[...]". Godzina odlotu samolotu była kilkakrotnie zmieniana z przyczyn technicznych. Po kolejnym przesunięciu terminu wylotu na godzinę 11.00 w dniu 24 marca 2006 r., wskazani pasażerowie - po około 20-godzinnym oczekiwaniu oraz z uwagi na wątpliwości co do stanu technicznego samolotu - zrezygnowali z podróży. Konieczność wyładowania z samolotu ich bagażu spowodowała dalsze opóźnienie. Ostatecznie wylot samolotu nastąpił w dniu 24 marca 2006 r. o godzinie 13.20. W związku z rezygnacją z lotu spółka "[...]" powinna była zwrócić pasażerom pełny koszt biletu. Przewoźnik nie dopełnił jednak tego obowiązku, naruszając tym samym art. 8 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r.

Spółka "[...]", złożyła do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, stwierdziła, że zapewniła pasażerom stosowną opiekę, zakwaterowanie i wyżywienie w czasie oczekiwania na wylot. Pasażerowie na bieżąco byli też zawiadamiani o przewidywanym czasie wylotu. Opóźnienie spornego lotu spowodowane było usterką techniczną samolotu, takie zaś czynniki nadzwyczajne, niezależne od spółki, stosownie do punktu 14 Preambuły rozporządzenia (WE) nr 261/2004, wykluczają odpowiedzialność przewoźnika w pozostałym zakresie.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 205b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 100, poz. 696 ze zm.), poprzednią decyzję utrzymał w mocy. Stwierdził przy tym, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa w punkcie 14 Preambuły rozporządzenia (WE) nr 261/2004, zwalniają przewoźnika tylko z obowiązku wypłaty odszkodowania, a nie z obowiązku opieki nad pasażerem, w tym powinności przewidzianych w art. 8 rozporządzenia. Powoływanie się na nadzwyczajne okoliczności, jako podstawę do zwolnienia przewoźnika z obowiązku zwrotu kosztu biletu przy opóźnieniu powyżej pięciu godzin, nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia w przepisach rozporządzenia.

Decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2006 r. spółka "[...]" zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podtrzymała dotychczasowe stanowisko odnośnie klauzuli wyłączającej odpowiedzialność przewoźnika w przypadku nadzwyczajnych okoliczności. Ponadto stwierdziła, iż z literalnej wykładni przepisu art. 8 ust. 1 lit. a) oraz punktu 14 Preambuły rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. jednoznacznie wynika, iż pasażerom przysługuje zwrot kosztu biletu, jeżeli lot nie służy już dłużej jakiemukolwiek celowi związanemu z pierwotnym planem podróży pasażera. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż 195 pasażerów odleciało rejsem FFP 1100, a zatem skorzystało z wykupionego przelotu.

W odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie, Prezes ULC podkreślił, że w świetle przepisów omawianego rozporządzenia bez znaczenia jest okoliczność, z jakiej przyczyny dany lot został opóźniony. Stosownie do punktu 17 Preambuły oraz przepisu art. 8 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 6 ust. 1 lit. c) pkt iii rozporządzenia okoliczność, czy dany lot służy indywidualnemu celowi podróży pasażera, jest okolicznością subiektywną, a więc to pasażer, składając oświadczenie woli przewoźnikowi, decyduje, czy jest zainteresowany odbyciem znacznie opóźnionego lotu. W konsekwencji okoliczność, iż 195 pasażerów skorzystało z lotu, nie ma znaczenia dla oceny, czy dany pasażer był zainteresowany odbyciem lotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2317/06, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Na wstępnie pisemnych motywów wyroku WSA w Warszawie przypomniał, że od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem wspólnotowym, rozumianym jako całokształt dorobku prawnego Wspólnoty Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga "[...]" sp. z o.o. (obecnie [...]sp. z o.o.) Zasługiwała na uwzględnienie, albowiem decyzje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej w skrócie Prezesa ULC) zostały wydane z mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a ponadto z istotną obrazą przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 lit. a w zw. z art. 6 ust. 1 lit. c pkt iii rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91.

Powołane przepisy rozporządzenia - zdaniem Sądu I instancji - nie mogą być interpretowane wyłącznie poprzez odwołanie się do Punktu 17 Preambuły czy też do podstawowych celów regulacji wprowadzonej omawianym rozporządzeniem wspólnotowym. Wprawdzie podstawowym celem analizowanego rozporządzenia (WE) nr 261/2004 była przede wszystkim potrzeba zapewnienia wysokiego poziomu ochrony pasażerów oraz ogólne wymogi ochrony konsumentów (vide: Pkt 1 i 4 Preambuły), jednakże preambuła może jedynie doprecyzować treść, nie może natomiast uzasadniać odstępstw od samych przepisów wspólnotowego aktu prawnego. Chociaż w Punkcie 17 Preambuły mowa jest o tym, iż pasażerom, których loty są opóźnione o określony czas, należy udzielić odpowiedniej opieki oraz powinni oni mieć możliwość rezygnacji ze swoich lotów i otrzymania zwrotu należności za bilety albo kontynuowania podróży na satysfakcjonujących warunkach, to jednak z dyspozycji tego unormowania nie można wywodzić samoistnej normy prawnej, która stałaby w jakiejkolwiek sprzeczności z normą prawną zawartą w art. 8 ust. 1 lit. a) rozporządzenia.

Warto również wskazać, na co zresztą zwrócił uwagę sam Prezes ULC w piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2007 r., iż w prawie europejskim, określając "cel podróży", przyjmuje się, że istnieje tylko jeden główny cel podróży, przy braku, którego podróż nie odbyłaby się, a mianowicie: sprawy służbowe lub zawodowe oraz wakacje, rekreacja i wypoczynek (vide załącznik nr 1 do decyzji Komisji Europejskiej z dnia 9 grudnia 1998 r. w sprawie procedur wprowadzania w życie dyrektywy Rady 95/57/WE w sprawie zbierania informacji statystycznych w dziedzinie turystyki - Dz. Urz. UE L z dnia 15 stycznia 1999 r.). Oznacza to, iż podobnie, jak w zakresie innych rodzajów transportu osób, również w przypadku lotnictwa cywilnego opóźnienie lotu może prowadzić do sytuacji, w której jeden z w/w głównych celów podróży pasażera (służbowy lub stricte wypoczynkowy) staje się bezprzedmiotowy z uwagi na pewien, zazwyczaj ściśle ustalony pierwotnie harmonogram danej podróży. Zatem, zgodnie z art. 8 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 261/2004, pasażer, w przypadku opóźnienia lotu o co najmniej pięć godzin, może wystąpić do danego przewoźnika z żądaniem zwrotu pełnego kosztu biletu, po cenie, za jaką został kupiony, jednakże wyłącznie wówczas, gdy lot ten faktycznie nie służy już dłużej jakiemukolwiek celowi (czy to służbowemu/zawodowemu, czy też wakacyjnemu/wypoczynkowemu) związanemu z pierwotnym planem podróży pasażera.

W niniejszej sprawie można hipotetycznie przyjąć, iż z uwagi na fakt, że 195 pasażerów odleciało spornym rejsem, to brak było de facto podstaw do zastosowania przepisu art. 8 ust. 1 lit. a) rozporządzenia, gdyż - jak słusznie wskazał skarżący przewoźnik - trudno mówić w tej sytuacji, że czarterowy lot nie służył już dłużej głównemu celowi podróży tych osób, a więc celowi stricte turystycznemu (wypoczynkowemu), skoro zdecydowana większość pasażerów skorzystała, mimo znacznego opóźnienia, z wykupionego przelotu. W przypadku takiego brzmienia przepisu art. 8 ust. 1 lit. a) rozporządzenia trudno jednak stosować proste schematy działania, albowiem w praktyce - również w razie lotów związanych z imprezami turystycznymi - każde nawet na pozór nieistotne opóźnienie może spowodować, że nastąpi taka zmiana, w której niemożliwa jest realizacja programu imprezy turystycznej.

Z tej przyczyny - zdaniem Sądu I instancji – przyjąć należy, że w każdym przypadku podjęcia próby skorzystania z prawa, o którym mowa w art. 8 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 6 ust. 1 lit. c) pkt iii) w/w rozporządzenia (WE) nr 261/2004, istotne będzie uprawdopodobnienie przez pasażera okoliczności, że dany lot nie służy już dłużej jakiemukolwiek celowi związanemu z pierwotnym planem podróży pasażera. Prezes ULC błędnie, zatem przyjął, że w przypadku opóźnienia lotu sama okoliczność, iż dany pasażer zrezygnował z lotu stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, iż lot ten przestał służyć jakiemukolwiek celowi związanemu z jego pierwotnym planem podróży. Przyjętego przez organ sposobu interpretacji, art. 8 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 261/2004 nie potwierdzają nawet przedstawione w toku postępowania sądowego dodatkowe dokumenty (w tym m.in. nota wyjaśniająca oraz Dokument informacyjny) sporządzone przez Dyrekcję Generalną ds. Transportu Komisji Europejskiej. Z dokumentów tych - zdaniem Sądu - wynika, że pasażer ma prawo żądać zwrotu kosztów biletu, ale wyłącznie w sytuacji, gdy "przelot (dolot) nie ma już żadnego sensu", co świadczy o tym, że należy każdorazowo ocenić, czy lot przestał służyć jakiemukolwiek celowi związanemu z jego pierwotnym planem podróży.

Prezes ULC, wydając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., naruszył zatem wskazane przepisy rozporządzenia przez błędne założenie, iż sama okoliczność, że dany pasażer zrezygnował z lotu wskazuje, iż lot przestał służyć jakiemukolwiek celowi związanemu z jego pierwotnym planem podróży, a w konsekwencji, że bezwzględnie przysługuje mu w takiej sytuacji zwrot kosztów biletu. Organ błędnie też przyjął, że skarżący przewoźnik dopuścił się zaniedbania "obowiązku zaoferowania" pasażerom spornego lotu czarterowego zwrotu należności, o której mowa w art. 8 ust. 1 lit. a) cyt. rozporządzenia wspólnotowego. Zdaniem Sądu w świetle art. 8 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 6 ust. 1 lit. c) pkt iii) rozporządzenia (WE) nr 261/2004, przewoźnik lotniczy nie ma obowiązku sam oferować pasażerowi zwrotu należności za bilet na dany lot. Przewoźnik musi wypłacić kwotę należności jedynie na wyraźne żądanie pasażera, powiadomionego wcześniej o takim prawie, o ile oczywiście spełnione są pozostałe warunki określone we wskazanych przepisach tego rozporządzenia. Zatem, aby zarzuć przewoźnikowi lotniczemu uchybienie obowiązkowi określonemu w art. 8 ust. 1 lit. a) w/w rozporządzenia, pasażer musi najpierw wystąpić do przewoźnika z żądaniem realizacji swojego prawa do zwrotu należności za bilet.

W tym zakresie organ z naruszeniem przepisów postępowania nie wyjaśnił w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy. Zauważyć bowiem należy, iż pasażerowie spornego lotu, którzy zrezygnowali z dalszej podróży, domagali się od skarżącego przewoźnika nie wypłaty należności, o której mowa w art. art. 8 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 6 ust. 1 lit. c) pkt iii) rozporządzenia (WE) nr 261/2004, lecz jedynie bliżej niesprecyzowanego odszkodowania. Następnie, występując do Prezesa ULC ze skargami, na podstawie art. 16 ust. 2 rozporządzenia, pasażerowie ci powoływali się tylko na podstawę do zastosowania przez organ przepisu art. 205 c pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze. We wskazanym przez pasażerów przepisie Prawa lotniczego (uchylonym następnie z dniem 1 kwietnia 2007 r.) przewidziano zaś prawo do nakładania na przewoźników lotniczych kar pieniężnych, m.in. w sytuacji zaniedbania obowiązku zwrotu (a nie obowiązku zaoferowania) należności za bilet. W tej sytuacji Prezes ULC błędnie uznał, że skarżący przewoźnik dopuścił się zaniedbania obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 lit. a) cyt. rozporządzenia wspólnotowego, skoro z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby którykolwiek z pasażerów (uczestników postępowania) wystąpił do strony skarżącej z żądaniem zwrotu za bilet na opóźniony lot.

Brak jednoznacznych ustaleń w zakresie rzeczywistych żądań pasażerów dowodzi złamania przez Prezesa ULC podstawowych zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. Takie istotne uchybienia formalnoprawne organu, niezależnie od wskazanych wyżej naruszeń przepisów prawa materialnego, uzasadniały w pełni uchylenie obu wydanych przez Prezesa ULC decyzji administracyjnych

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2317/06, złożył Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 8 ust. 1 lit a w zw. z art. 6 ust. 1 lit c pkt iii rozporządzenia nr 261/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. Urz. WE L 46z 17 lutego 20G4r., s. 1), polegające na stwierdzeniu, iż Prezes ULC wydał decyzję z dnia [...] października 2006r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2. na podstawie art.174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które

mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. – dalej powoływanej jako P.u.s.a.) i art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie zasady prawidłowości oceny działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy i mieszczącej się w niej zasady swobodnej oceny dowodów, przez co doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez:

• stwierdzenie, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem reguł przewidzianych w art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez to, że rzeczywiste żądania pasażerów nie zostały jednoznacznie ustalone oraz

• pominięcie art. 205 a ust. 1, art. 205b ust. 1 oraz art. 205 b ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 wyżej cyt. rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w sposób obszerny przypominano stan sprawy. Jej autor podkreślił ponadto, że w podstawowym obowiązkiem przewoźnika jest terminowość wykonania przewozu. Stąd przepisy prawa powszechnie obowiązującego przewidują możliwość odstąpienia od umowy w przypadku, gdy rozpoczęcie przewozu dozna czasowej przeszkody wskutek okoliczności dotyczącej przewoźnika. Przepisem takim jest również art. 8 ust 1 lit. a) rozporządzenia nr 261/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. Z powołanego przepisu wynika, że w przypadku, gdy opóźnienie wynosi ponad pięć godzin, pasażerowie mają prawo zrezygnować z lotu z własnej inicjatywy oraz żądać zwrotu należności za niewykorzystane bilety. Przewoźnik lotniczy, który spodziewa się, że tak duże opóźnienie może nastąpić, ma zaś obowiązek zaproponowania tej opcji pasażerom. Na powyższe wskazuje między innymi dokument informacyjny Dyrekcji Generalnej ds. Transportu, zawierający "odpowiedzi na pytania dotyczące stosowania cyt. rozporządzenia 261/2004, zgłoszone przez krajowe organy wykonawcze po spotkaniu w dniu 17 lutego 2006 r.", które zostały przeznaczone dla krajowych organów wykonawczych. Także w oficjalnej broszurze informacyjnej Komisji Europejskiej wskazano, iż dany pasażer może żądać zwrotu należności za bilet, jeżeli zostaną spełnione łącznie dwa warunki: po pierwsze — opóźnienie w lotu wynosi co najmniej pięć godzin, po drugie — pasażer ten zrezygnował z lotu. Oznacza to, że możliwość rezygnacji z lotu nie jest uzależniona od okoliczności, czy dany pasażer uprawdopodobnił, że dany lot przestał służyć jego pierwotnemu planowi podróży. Ponadto nawet gdyby przepisy rozporządzenia uzależniały możliwość skorzystania z prawa zwrotu pełnego kosztu biletu dopiero od okoliczności, iż pasażer uprawdopodobnił, że dany lot przestał służyć pierwotnemu planu jego podróży, to dowodem w. sprawie jest sam fakt rezygnacji z lotu przez danego pasażera. Okoliczność, iż część pasażerów zdecydowała się odbyć podróż pomimo opóźnienia startu wynoszącego 24 godziny, nie może być rozpatrywana na niekorzyść pasażerów, którzy skorzystali z prawa do rezygnacji z lotu.

W świetle powyższego WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, iż z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby którykolwiek z pasażerów (uczestników postępowania) wystąpił do przewoźnika z żądaniem zwrotu za bilet na opóźniony lot. Taka ocena materiału dowodowego narusza, zdaniem kasatora, art. 133 § 1 P.p.s.a. Wbrew stanowisku Sądu, z akt sprawy, a w szczególności z pisma przewoźnika z dnia 7 kwietnia 2006 r. znak Ldz. 1713/FFP/06, wynika bowiem, iż 19 pasażerów zrezygnowało z lotu oraz że przewoźnik został powiadomiony o podjęciu przez tych pasażerów decyzji o rezygnacji z lotu, gdyż wyładował ich bagaż z luków bagażowych samolotu. Fakty te przyznały strony o spornych (przeciwstawnych) interesach, a zatem nie może ulegać wątpliwości, że takie okoliczności rzeczywiście miały miejsce. Przepisy rozporządzenia nie przewidują formy, w jakiej pasażerowie mają złożyć oświadczenie o rezygnacji z lotu ani formy, w jakiej mają złożyć żądanie realizacji prawa, o którym mowa w art. 8 ust. 1 lit. a) rozporządzenia. Stąd zamiar pasażera działającego w celu realizacji prawa, o którym mowa powyżej, może być wyrażony przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny.

Zaznaczyć również należy, iż ocena materiału dowodowego stanowi kompetencję organów administracji. Zadaniem sądu jest kontrola legalności działania administracji publicznej, a nie rozstrzyganie spraw administracyjnych (art. 1 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a.). Zasada swobodnej oceny dowodów przez organy administracyjne (art. 80 k.p.a). wyłącza zasadniczo możliwość odmiennej oceny przez sąd administracyjny wiarygodności i mocy dowodowej zebranego w sprawie materiału, chyba że ustalenia zawarte w decyzji mają charakter dowolnych. Bezzasadne są zatem stwierdzenia Sądu I instancji, iż Prezes ULC, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie lotu FFP 1100 (zarówno jako organ pierwszej instancji, jak i jako organ drugiej instancji), uchybił przepisom postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, iż skarżący przewoźnik dopuścił się zaniedbania obowiązku zaoferowania pasażerom w/w lotu czarterowego zwrotu należności, o której mowa w art. 8 ust. 1 lit a) rozporządzenia.

Ponadto zauważyć trzeba, iż postępowanie w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego wszczynane jest wprawdzie na wniosek (skargę) pasażera, jednakże, z uwagi na treść art. 205a ust. 1 oraz art. 205b ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze, to Prezes ULC zobligowany jest dokonać kontroli przestrzegania przepisów rozporządzenia w zakresie przestrzegania praw pasażerów, a w szczególności rozpatrzeć skargi, o których mowa w art. 16 ust 2 tego rozporządzenia. Przepis art. 205b ust. 3 ustawy - Prawo lotnicze jednoznacznie stanowi, iż ciężar udowodnienia, że omawiane uprawnienia pasażera nie zostały naruszone, obciąża przewoźnika lotniczego. Oznacza to, iż Prezes ULC, rozpatrując wniosek (skargę) pasażera, zobowiązany jest zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem działania przewoźnika przy wykonywaniu zaskarżonego lotu. Prezes ULC może więc uwzględnić skargę pasażera z powodu innych uchybień niż te, które wskazano we wniosku. Przepis art. 16 ust. 1 rozporządzenia stanowi bowiem, iż wyznaczony przez dane państwo członkowskie organ odpowiadający za wykonanie postanowień rozporządzenia w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska podejmuje niezbędne środki w celu zapewnienia przestrzegania praw pasażerów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna Spółka [...] wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła przy tym, że sama okoliczność, że pasażer zrezygnował z lotu nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia, że lot przestał służyć jakiemukolwiek celowi związanemu z pierwotnym planem podróży. Przewoźnik nie jest zobowiązany sam oferować zwrotu kosztów biletu, w tym zakresie powinien działać tylko na wyraźne żądanie pasażera.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził z urzędu nieważności postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w art.183 § 2 P.p.s.a. Natomiast wskazane w skardze podstawy kasacyjne w całości uznał za usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że art. 205a ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 ze zm.) stanowi, iż Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego kontroluje przestrzeganie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 261/2004 z dnia 11 lutego 2004 r., ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) Nr 295/91 (Dz. U. UE Nr 46, poz. 1 ze zm.), w zakresie przestrzegania praw pasażerów lotniczych, a w szczególności rozpatruje skargi, o których mowa w art. 16 ust. 2 tego rozporządzenia.

Stosownie do art. 16 powołanego rozporządzenia każde Państwo Członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za wykonywanie postanowień rozporządzenia w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska. W razie konieczności, organ ten podejmuje niezbędne środki w celu zapewnienia przestrzegania praw pasażerów. Państwa Członkowskie informują Komisję o organie wyznaczonym na podstawie niniejszego ustępu (ust. 1). Bez uszczerbku dla art. 12, każdy pasażer może wnieść do każdego organu wyznaczonego na podstawie ust. 1 lub do każdego innego właściwego organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie, skargę na naruszenie przepisów rozporządzenia, które miało miejsce na jakimkolwiek lotnisku znajdującym się na terytorium Państwa Członkowskiego, lub dotyczącą jakiegokolwiek lotu z kraju trzeciego na lotnisko znajdujące się na tym terytorium (ust. 2). Ustanowione przez Państwa Członkowskie sankcje za naruszenie przepisów rozporządzenia powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające (ust. 3).

W myśl art. 205b ust. 1 ustawy – Prawo lotnicze w razie złożenia skargi, o której mowa w art. 16 ust. 2 cyt. rozporządzenia, Prezes ULC stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej: 1) brak naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego albo 2) naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego, określając zakres nieprawidłowości oraz termin ich usunięcia. Ustęp 2 tego przepisu precyzuje, że do przedmiotowej skargi pasażer powinien załączyć następujące dokumenty: 1) kopię skargi skierowanej do przewoźnika; 2) odpowiedź przewoźnika na skargę pasażera, jeżeli została udzielona; 3) potwierdzoną rezerwację na dany lot. Natomiast ust.3 stanowi, że ciężar udowodnienia, iż uprawnienia przysługujące pasażerowi, w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub opóźnienia lotu, zgodnie z rozporządzeniem Nr 261/2004/WE, nie zostały naruszone obciąża przewoźnika lotniczego (ust. 3).

Z powyższych przepisów wynika, że Prezes ULC rozpoznaje skargi pasażerów w zakresie przestrzegania ich praw przez przewoźników lotniczych w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, stwierdzając w drodze decyzji administracyjnej – odpowiednio – brak naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego albo naruszenie przez niego prawa, przy jednoczesnym wówczas określeniu zakresu nieprawidłowości oraz terminu ich usunięcia. Zatem skarga pasażera inicjuje wprawdzie stosowne postępowanie, ale w żaden sposób nie wyznacza zakresu działań, które w takiej sytuacji organ zobowiązany jest podjąć. Prezes ULC nie może ograniczyć się tylko do oceny sygnalizowanych nieprawidłowości. Jego powinnością jest kontrola przestrzegania przepisów omawianego rozporządzenia, co oznacza że zobowiązany jest zbadać czy określony przewoźnik przestrzega przewidzianych w tym rozporządzeniu praw pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów. Dopiero taka ocena pozwala na stwierdzenie czy w sprawie doszło do naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego czy też nie oraz do podjęcia w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia. Właśnie taki skutek wywołuje wniesiona przez pasażera skarga, o której mowa w art.16 ust.1 rozporządzenia. Natomiast dla organu nie jest istotne, o co pasażer występował do przewoźnika lotniczego po tym, jak doszło do jego rezygnacji z opóźnionego lotu.

W rozpoznawanej sprawie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (działającej później pod nazwą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., obecnie spółki w upadłości), przepisu art. 8 ust. 1 lit. "a" cyt. rozporządzenia, poprzez zaniedbanie obowiązku zaoferowania pasażerom zwrotu poniesionych kosztów biletu w sytuacji, gdy zrezygnowali oni z podróży lotem z uwagi na opóźniony start samolotu o więcej niż pięć godzin.

Bezsporne w sprawie jest, że wylot samolotu na trasie Warszawa – Santo Domingo (Dominikana), nr lotu FFP 1100, planowany na dzień 23 marca 2006 r. na godzinę 1300, nastąpił dopiero w dniu 24 marca 2006 r. o godzinie 1320. Lot opóźniony był zatem o ponad 24 godziny. Fakt ten spowodował, że 19 pasażerów tegoż lotu z niego zrezygnowało, natomiast 195 pasażerów skorzystało z rejsu.

W rozporządzeniu Nr 261/2004/WE określono pięć sytuacji odnoszących się do opóźnienia, zróżnicowanych ze względu na kryterium odległości przewidywanego lotu oraz upływu czasu od momentu planowanego lotu. Do wynikłej w niniejszej sprawie sytuacji zastosowanie znajduje art. 6 ust. 1 lit. c) pkt iii rozporządzenia 261/2004.

Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, jeżeli obsługujący przewoźnik lotniczy ma uzasadnione powody, aby przewidywać, że lot będzie opóźniony w stosunku do planowanego startu o cztery lub więcej godzin w przypadku innych lotów niż loty określone w lit. a) lub b), pasażerowie otrzymują (w wersji ang: passengers shall be offered, w wersji niem.: so werben den Fluggästen (...) angeboten) od obsługującego przewoźnika lotniczego, gdy opóźnienie wynosi co najmniej pięć godzin, pomoc określoną w art. 8 ust.1 lit a). Ponadto, w myśl ust. 2 art.6 rozporządzenia, w każdym przypadku, pomoc jest oferowana w ramach limitów czasowych określonych powyżej w odniesieniu do poszczególnego przedziału odległości (ust. 2).

Mając na uwadze różne wersje językowe rozporządzenia 261/2004, nie może być wątpliwości, że wskazany przepis rozporządzenia powinien być rozumiany w taki sposób, że przewoźnik lotniczy bezwarunkowo, niezależnie od okoliczności, w przypadku wypełnienia przesłanek wskazanych w art. 6 zobowiązany jest zaoferować pasażerowi i zrealizować na jego rzecz pomoc określoną w art. 8 ust.1 lit a).

Przepis art. 8 ust. 1 lit. "a" rozporządzenia stanowi, że w przypadku odwołania do niniejszego artykułu, pasażerowie mają prawo do zwrotu w terminie siedmiu dni, za pomocą środków przewidzianych w art. 7 ust. 3, pełnego kosztu biletu po cenie, za jaką został kupiony, za część lub części nieodbytej podróży oraz za część lub części już odbyte, jeżeli lot nie służy już dłużej jakiemukolwiek celowi związanemu z pierwotnym planem podróży pasażera.

W sytuacji ponad dwudziestoczterogodzinnego opóźnienia lotu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, przewoźnik lotniczy – oprócz tak zwanej pomocy doraźnej – winien zwrócić pasażerom pełny koszt biletu w terminie siedmiu dni, jeżeli rezygnują oni z wykupionego przez nich rejsu. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w tego rodzaju sprawach winien prowadzić postępowanie wyjaśniające, zmierzające w istocie do ustalenia, dlaczego część pasażerów opóźnionego lotu z niego zrezygnowała, skoro większa część pasażerów – mimo znacznego opóźnienia – skorzystała z lotu. Do tego bowiem sprowadza się rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Jednak takie rozumienie przepisów rozporządzenia wspólnotowego nie jest prawidłowe.

W przypadku kwalifikowanego opóźnienia lotu, pasażer ma możliwość odstąpienia od umowy przewozu, uzewnętrzniając to poprzez rezygnację z rejsu, co z kolei nakłada na przewoźnika lotniczego obowiązek zwrotu należności za bilet. Sam fakt, że pasażer nie korzysta z opóźnionego rejsu, mimo posiadanego biletu, świadczyć będzie, że z niego rezygnuje. O tym zaś, czy lot służy czy też przestał już służyć, wskutek opóźnienia rejsu, celowi związanemu z pierwotnym planem podróży, decyduje jedynie pasażer, który – kupując bilet – zawiera umowę z przewoźnikiem lotniczym (bezpośrednio lub np. za pośrednictwem biura podróży), od której zawsze może odstąpić, w szczególności, gdy skorzystanie z opóźnionego lotu mija się z jakimkolwiek planowanym, pierwotnym celem podróży. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że w takich okolicznościach na organie administracji spoczywa obowiązek zbadania, a w konsekwencji oceny, czy istotnie lot służy, czy nie służy pierwotnemu celowi podróży pasażera. Oznaczałoby to bowiem, że o tym czy lot służy pierwotnemu celowi podróży decydowałby ostatecznie organ a nie sam zainteresowany. Również przewoźnik lotniczy nie jest uprawniony, by dociekać, dlaczego część pasażerów znacznie opóźnionego lotu rezygnuje z niego, a więc, czy lot służy, bądź nie, ich pierwotnemu celowi podróży. Przewoźnik lotniczy winien zwrócić należność za bilet, jeżeli opóźnienie lotu wynosi co najmniej pięć godzin, a pasażer rezygnuje z rejsu. W żadnym razie możliwość rezygnacji z opóźnionego lotu nie może być i nie jest więc uzależniona od uprawdopodobnienia przez pasażera, że lot przestał służyć jego pierwotnemu planowi podróży. Taki obowiązek nie wynika bowiem z omawianych przepisów i w żaden sposób nie można go wyprowadzać w drodze wykładni tych norm. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, wykładnia prawa wspólnotowego prowadząca do nałożenia dodatkowych obowiązków na jednostki w celu wykonania jej praw wynikających wprost z przepisów rozporządzenia (bez wyraźnego wprowadzenia takiej możliwości w przepisach), jest niezgodna z zasadami prawa wspólnotowego. Podobne stanowisko utrwalone jest także w orzecznictwie sądów polskich.

W sytuacji, gdy do organu wpływa skarga pasażera (pasażerów) w związku z kwalifikowanym opóźnieniem lotu i jego rezygnacją z rejsu, Prezes ULC ma obowiązek sprawdzić, czy przewoźnik lotniczy uczynił zadość przepisom rozporządzenia, przez co indywidualizuje sprawę na potrzeby wydawanej decyzji administracyjnej. Z punktu widzenia celu regulacji nie ma znaczenia prawnego, że 195 pasażerów zdecydowało się jednak odbyć podróż. Dla organu administracji istotne musi być jedynie to, że opóźnienie lotu wyniosło co najmniej pięć godzin, co spowodowało, że 19 pasażerów zrezygnowało z lotu, a w takich okolicznościach przewoźnik lotniczy zobowiązany był zwrócić im poniesione koszty biletów, czego bezspornie w niniejszej sprawie nie uczynił.

Oczywistym jest, że rezygnując z lotu wskutek jego znacznego opóźnienia, pasażer czyni to z uwagi na czas, jakim dysponuje, czy też, jaki został przez niego zaplanowany w związku z wykupionym rejsem. Znaczne opóźnienie lotu dezorganizuje zarezerwowany (przeznaczony), w jakimś konkretnym celu czas, co bez wątpienia wpływa na decyzję pasażera o zasadności (potrzebie) dalszego korzystania z lotu. Dlatego też art. 8 ust. 1 lit. "a" ww. rozporządzenia posługuje się sformułowaniem "lot nie służy już dłużej jakiemukolwiek celowi związanemu z pierwotnym planem podróży pasażera", które de facto stanowi opisową formę (postać) rezygnacji pasażera z lotu, jako czynności wywołującej określone skutki prawne, będącej wynikiem jego subiektywnych odczuć, która – obok kwalifikowanego opóźnienia lotu – jest podstawą do zwrotu sumy wydatkowanej na bilet.

Przepisy omawianego rozporządzenia mają nie tylko zapewniać wysoki poziom świadczonych przez przewoźników lotniczych usług na obszarze Wspólnoty, ale nade wszystko mają gwarantować pasażerom możliwość egzekwowania ich praw. Jak słusznie zwrócił uwagę Prezes ULC, Punkt 17 Preambuły do rozporządzenia stanowi, że pasażerom, których loty są opóźnione o określony czas, powinno się udzielić odpowiedniej opieki oraz powinni oni mieć możliwość rezygnacji ze swoich lotów i otrzymania zwrotu należności za bilety albo kontynuowania podróży na satysfakcjonujących ich warunkach. Warto przy tym zaznaczyć, że kontekst tego zapisu odnosi się wprost do sytuacji uregulowanej w art. 8 ust. 1 lit. "a" w związku z art. art. 6 ust. 1 lit. c) pkt iii rozporządzenia, co świadczy w sposób jednoznaczny o intencjach ustawodawcy wspólnotowego, którego celem nadrzędnym, przy formułowaniu zapisów rozporządzenia, była ochrona interesów pasażerów korzystających z przewozów lotniczych. Cel regulacji determinuje więc treść przepisów rozporządzenia, których brzmienie jest na tyle jasne, że nie powinno budzić wątpliwości i stwarzać problemów interpretacyjnych.

W pełni zasadnie zatem Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego przyjął, że przewoźnik lotniczy naruszył przepis art. 8 ust. 1 lit. "a" cyt. rozporządzenia, albowiem nie zaoferował pasażerom zwrotu poniesionych przez nich kosztów biletu w sytuacji, gdy zrezygnowali oni z podróży lotem z uwagi na opóźniony start samolotu o więcej niż pięć godzin.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, stosując przepis art. 188 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaś w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mając wątpliwości w zakresie ustaleń stanu faktycznego i nie stwierdzając naruszeń przez organ przepisów postępowania– do oddalenia skargi.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zwrotu kosztów postępowania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.