Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 417/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność rysunku planu w zakresie
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 43
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska(spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. C. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. nr CVIII/1483/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wróblowice stwierdza nieważność rysunku planu stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały w zakresie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy po terenie działki nr [...] obręb [...].


UZASADNIENIE

A.C. wniósł w dniu 2 marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r., nr CVIII/1483/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice". Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej jego działki nr [...] obr. [...] jednostki ewidencyjnej P .

W uzasadnieniu skargi podał, że przedmiotowa uchwała naruszyła jego prawo własności przez wyznaczenie dla tej nieruchomości nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 m od krawędzi drogi, co w praktyce sprawiło, że działka stała się niemożliwa do zabudowania. Dla sąsiednich działek ten sam plan przewiduje nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 7 m. Nie było żadnych merytorycznych przeszkód, żeby także w przypadku jego działki linię zabudowy ustalić w odległości 7 m od krawędzi drogi.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu ogólnie przedstawił procedurę sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" oraz wskazano, że przebieg procedury planistycznej odzwierciedlają przedłożone wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę akta planistyczne.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Ustalenia planistyczne dla działki nr [...] obręb [...] jednostki ewidencyjnej P. są zgodne z wytycznymi określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennymi Miasta Krakowa obowiązującymi w dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego (uchwała Rady Miasta Krakowa nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmieniona uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r.). Zgodnie ze Studium działka skarżącego o powierzchni ok. 128,26 ara znajduje się w przeważającej części w terenach otwartych (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) oznaczonych symbolem ZO, a w pozostałej części w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, oznaczonych symbolem MN. Wytyczne Studium dla obszaru, znajdującego się po tej samej stronie co działka skarżącego, projektowanej ul. [...] stanowiącej ulicę dojazdową klasy D, ustalają dla przeważającej części terenu charakter nie inwestycyjny – określając go symbolem terenów otwartych - ZO.

Organ podkreślił, że skarżący brał udział w procedurze planistycznej jedynie na etapie składania wniosków do planu. W dniu 4 września 2007 r. złożył wniosek o przekwalifikowanie przeznaczenia części gruntu działki nr [...] z rolnego na budowlany. Wniosek ten został uwzględniony w zakresie, w jakim był zgodny z wytycznymi określonymi w Studium. W toku dalszych prac planistycznych, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu. Skarżący miał zagwarantowaną możliwość zapoznania się z ustaleniami planistycznymi, jak również złożenia uwagi do planu, czego jednakże nie uczynił. Odwołując się do orzecznictwa organ stwierdził, że w razie braku aktywności właścicieli nieruchomości na etapie procedowania nad planem trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą one bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli, tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat. Skarżący jest właścicielem działki nr [...] obręb [...] o powierzchni ok. 128,26 ara. Wraz z wejściem w życie planu miejscowego, część działki skarżącego o powierzchni ok. 35,16 arów znalazła się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym symbolem 21 MN, a pozostała część działki o powierzchni ok. 93,1 ara, w terenach rolniczych oznaczonych symbolem 3R. Zgodnie ze stanem faktycznym, na działce skarżącego, w części oznaczonej wg planu symbolem MN znajduje się obecnie budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy (garaż). Pozostała wolna powierzchnia działki, znajdująca się w terenie MN, wynosi ok. 23,42 ara. Ta powierzchnia uwzględnia nieprzekraczalną linię zabudowy, której przebieg kwestionuje skarżący. Uzasadniając ukształtowanie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy po przeciwnej stronie ulicy w sposób odmienny od działki skarżącego organ wyjaśnił, że po pierwsze, zgodnie z wytycznymi określonymi w Studium, przeważająca część tych działek znajduje się w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), podczas gdy tereny po stronie działki skarżącego znajdują się w przeważającej części wg Studium w obszarach ZO, a po drugie, struktura przestrzenna działek znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy [...] kształtuje się w sposób odmienny. Są to działki rozdrobnione, o dużo mniejszej powierzchni niż działka skarżącego.

Organ odwołał się jeszcze do brzmienia art. 43 ustawy z dnia 21 marca

1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia skarżonego planu, wskazując, że przepis ten określa odległości minimalne, a dodatkowo, nie uchybia również odrębnym regulacjom, które przewidują inne sposoby wyznaczenia tych odległości. Podkreślił również, że ww. przepis reguluje minimalne odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie od drogi (ulicy). Jezdnia jest pojęciem węższym niż droga. Organ zaznaczył także, że prawo własności nie ma charakteru prawa absolutnego, albowiem jego granice kształtują obowiązujące przepisy oraz zasady współżycia społecznego. W przedmiotowej sprawie, nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. W dalszym ciągu, zgodnie z zapisami obowiązującego planu, uwzględniając przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy, działka skarżącego nadaje się do zabudowy kolejnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, gdyż pozostała wolna powierzchnia do zabudowy wynosi ok. 23,42 ara i pozwalają na to pozostałe wskaźniki ujęte w planie (w tym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy). Zatem ustalenia planistyczne nie pozbawiają skarżącego prawa do korzystania ze swojej działki na cele mieszkaniowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.".

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie powinna dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ograniczać się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu.

Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U.2017.935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r., skarga musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący uczynił zadość temu wymogowi (wezwanie z dnia 1.03.2018 r.).

Następnie ocenić należało legitymację skargową A.C. .

Uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu, a więc istnienie po jego stronie legitymacji procesowej, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Brak legitymacji procesowej nakazuje skargę odrzucić. Stwierdzić zatem należy, że nieruchomość skarżącego, w skład której wchodzi działka nr [...] obr.[...] , objęta jest zaskarżoną uchwałą i została przeznaczona częściowo pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ([...] ), a pozostała część – na tereny rolnicze ([...] ). Zgodnie z § 2 ust.2 pkt 1) zaskarżonej uchwały jej integralną częścią jest rysunek planu w skali 1:2 000 będący graficzną częścią planu, obowiązujący w zakresie określonym w § 4 i stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. W myśl § 4 pkt 6) tekstu planu nieprzekraczalne linie zabudowy są obowiązującą treścią ustaleń rysunku planu. Są one liniami, poza które nie można wyjść z obrysem rzutu kondygnacji nadziemnych i podziemnych budynku w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku lokalizacji nowych budynków lub rozbudowy budynków istniejących (§ 3 pkt 10).

Wobec powyższego uznać należało, że skarżący ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., skoro ustalenia planu ograniczają możliwości zabudowy jego nieruchomości.

Dlatego też Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienia zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowania procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Rozpoznając skargę sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Warto w tym miejscu odwołać się do poglądu Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8), który stwierdził, że granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela. Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego. Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie bowiem w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji uznać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego; zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005, s. 253-254). Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Organ planistyczny podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia przedmiotowej uchwały). Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3).

Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.).

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Analiza przepisu art.17 ustawy prowadzi do wniosku, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane - również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Należy podkreślić, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, że treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy).

Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 28 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251).

Skoro zarówno plan miejscowy ( art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) jak i studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) składają się z części tekstowej i graficznej to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Podkreślić należy, że wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet jeśli rada gminy stwierdzi w uchwale taką zgodność, to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega - w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ocenie sądu administracyjnego.

Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega więc na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt II FSK 1901/14). Analogiczne stanowisko konsekwentnie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1474/15; wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14; wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. akt II FSK 2785/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. akt I GSK 1707/13; wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 3/11). Dlatego też, jeżeli o legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny, to sąd ten orzekając później ze skargi innego podmiotu jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego.

W prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26.11.2012 r. sygn. II SA/Kr 1405/11, którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części § 4 pkt 3 lit. f i § 17 ust.1 Sąd wyraził pogląd, że "ustalenia planu określone w § 17 ust. 1 tekstu uchwały są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o istotnym naruszeniu trybu postępowania planistycznego poprzez przyjęcie w § 1 zaskarżonego planu uchwały o zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium".

Rozpatrując skargę A.C. Sąd ocenę tę podziela.

Porównując rysunek Studium z rysunkiem planu w zakresie zaskarżenia Sąd stwierdził, że nieruchomość skarżącego położona była w terenie oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmieniona uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r.) symbolem [...]– obszar terenów otwartych oraz oznaczonym w Studium symbolem [...] - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Studium dla obszarów terenów otwartych - ZO jako główne ich funkcje przewidywało łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów otwartych zapisano w Studium między innymi utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Dla tych terenów zapisano również w Studium całkowite wykluczenie prawa ich zabudowy.

W cytowanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26.11.2012 r. sygn. II SA/Kr 1405/11 stwierdzono również, że "Sąd przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan w pozostałym zakresie został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania".

Procedura planistyczna przebiegała następująco:

- Rada Miasta Krakowa w dniu 28 lutego 2007 r. podjęła uchwałę Nr VII/92/07 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wróblowice",

- Prezydent Miasta Krakowa ogłosił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia – k.11-41,

- Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu – k.434,

- Prezydent Miasta Krakowa zebrał wnioski sporządził wykaz wniosków – k.99-113, k.219,

- Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył złożone wnioski – k.277-810,

- Prezydent Miasta Krakowa sporządził projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - - k. 971 – 1084 – projekt planu w edycji do opiniowania i uzgodnień marzec 2009 r. , k.999 - rysunek– faza 2 A,

- Prezydent Miasta Krakowa sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego k.2020-2055,

- Prezydent Miasta Krakowa uzyskał opinię o projekcie planu –k.853, k.821, k.959,

- Prezydent Miasta Krakowa uzyskał uzgodnienia projektu planu – k. 877, k.891, k.899, k.901, k.955, k.867, k.922-923, k.945, k.947, k.909, k.937, k.905,

- Prezydent Miasta Krakowa uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne k.925,

- Prezydent Miasta Krakowa wprowadził zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień - k. 1133

- Prezydent Miasta Krakowa ogłosił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu – k. 1091, k. 1133 - projekt do wyłożenia faza 2 B, k. 1085 – 1132 - wyłożenie projektu z prognozą od dnia 21 lipca do 18 sierpnia 2009 r. ,

- Prezydent Miasta Krakowa określił termin składania uwag do 1.09.2009 r. – k.1085

- Prezydent Miasta Krakowa sporządził wykaz uwag – k.1261 (16 uwag uwzględniono co do przeznaczenia działek, drogi , linii zabudowy)

- Prezydent Miasta Krakowa zarządził w dniu 23.11.2009 r. o przekazaniu Radzie Miasta Krakowa projektu planu z poprawkami wynikającymi z uwzględnienia uwag – k.1543 i 1545- 1579,

- poprawki radnych do projektu planu – k.1620,

- Prezydent Miasta Krakowa przekazał poprawiony projekt planu do ponownych uzgodnień – k.1644, k.1771,

- Prezydent Miasta Krakowa ogłosił o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu od 18.05. do 17.06. 2010 r. - k.1717, k.1837-1899,

- wykaz uwag po ponownym wyłożeniu i ich rozstrzygnięcie – k.1821- 1835,

- ponowne przedstawienie ujednoliconego projektu uchwały z załącznikami nr 1, 2, 3, 4, 5 Radzie Miasta Krakowa do uchwalenia k.1837.

Z powyższego wynika, że podczas procedury planistycznej został naruszony tryb uchwalania planu, skoro po uwzględnieniu przez Prezydenta Miasta Krakowa - składanych do 1.09.2009 r. - 16 istotnych uwag do projektu planu, nie został on ponownie wyłożony lecz od razu przekazany Radzie Miasta Krakowa do uchwalenia. Ocenić jednak należy, że uchybienie to nie było na tyle istotne, by skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w większym niż orzeczony zakresie. Powyższe naruszenie zostało w pewien sposób konwalidowane przy ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 18.05. do 17.06.2010 r., który poprawki, dokonane wskutek uwzględnienia 16 uwag złożonych w 2009 r., zawierał

Zauważyć jednakże należy, że poprawiony projekt uchwały został przedłożony do zaopiniowania jedynie Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska i Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Krakowie, a do uzgodnień – Ministrowi Zdrowia, Dyrektorowi Okręgowego Urzędu w Krakowie oraz Zarządowi Infrastruktury Komunalnej w Krakowie – i to wyłącznie w zakresie poprawek dokonanych przez radnych.

Skoro jednakże w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się co do zasady w "granicach" interesu prawnego skarżącego, oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest wprawdzie cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA z, dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2992/14 oraz z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08, - dostępne w zbiorze cbois).

Dlatego też, ponieważ skarżący wywodził swój interes z prawa własności nieruchomości i domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie w odniesieniu do nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej na jego nieruchomości oznaczonej nr [...] , to stwierdzenie nieważności planu mogło nastąpić tylko w tym zakresie.

Zarzut skargi należało uznać za zasadny.

W § 4 pkt 6 zaskarżonej uchwały określono, że nieprzekraczalne linie zabudowy stanowią obowiązującą treść ustaleń rysunku planu.

Przepis § 5 ust.1 pkt 4 uchwały stanowi z kolei, że przy lokalizacji budynków nakazuje się uwzględnienia wyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz kształtowania linii zabudowy wzdłuż ciągów komunikacyjnych i innych przestrzeni publicznych w sposób uporządkowany, w nawiązaniu do usytuowania zabudowy istniejącej, przy czym w przypadku, gdy w terenach przeznaczonych pod zabudowę linia zabudowy nie jest wyznaczona na rysunku planu, obowiązują w tym zakresie przepisy odrębne.

Zgodnie z przepisem art.43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2017.2222 t.j.), który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały miał identyczne brzmienie, obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m. Jezdnia to część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art.4 pkt 5). W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego w mniejszej odległości może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych.

Zgodnie z § 29 ust.2 tekstu planu szerokość wyznaczonych liniami rozgraniczającymi pasów drogowych ulic i innych wydzielonych ciągów komunikacji publicznej określa się wg rysunku planu. Pamiętać przy tym należy, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art.4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

Analiza rysunku planu wskazuje, że nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w znacznie mniejszej odległości od linii rozgraniczającej pasa drogowego oznaczonego symbolem 8 KDD - w terenie zabudowy objętym symbolem [...] niż na działce nr [...] . Ta sama uwaga dotyczy wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy po obu stronach terenu o symbolu KDD, 7 KDD i innych. Nawet w obszarze o symbolu 2 R na działkach nr [...[ i [...] nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w znacznie mniejszej odległości od linii rozgraniczającej pasa drogowego 8 KDD niż kwestionowana w skardze. Również w terenie zabudowy o symbolu 24 MN – na działkach przylegających do terenu o symbolu 6 R – nr [...] ,[...] ,[...] nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w znacznie mniejszej odległości od drogi 7 KDD.

Twierdzenie Gminy, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce skarżącego w tak dużej odległości od linii rozgraniczającej terenu 8 KDD nastąpiło z tego powodu, że tereny po stronie działki skarżącego znajdują się w przeważającej części wg Studium w obszarach ZO oraz że działki znajdujące się po przeciwnej stronie ulicy [...] są rozdrobnione, o dużo mniejszej powierzchni niż działka skarżącego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przykładowo, działka nr [...] położona w obszarze [...] usytuowana jest po tej samej stronie ul. [...] co działka skarżącego, jest również działką dużą, także graniczącą z terenem 3R ma znacznie korzystniej wyznaczoną linię zabudowy. Okoliczność, że działki po zachodniej stronie ul. [...] są mniejsze nie powinna być przesłanką do ograniczenia możliwości zabudowy większej działki skarżącego.

Dlatego też Sąd uznał, że w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce skarżącego zostało przekroczone władztwo planistyczne gminy, co oznacza naruszenie zasad sporządzania planu w sposób istotny, wymagający stwierdzenia nieważności w tej części rysunku zaskarżonego planu.

Orzeczenie takie nie spowoduje dezintegracji planu ze względu na przepisu § 5 ust.1 pkt 4 zaskarżonej uchwały.

W oparciu o powyższe, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisie art.200 p.p.s.a.