Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1869/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 16
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 359/10 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28.06.2010 r. sygn. II SA/Wa 359/10 oddalił skargę A. N. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...].12.2009 r., sygn. [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej: k.p.a.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. o odmowie przyznania wymienionemu prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w P. przy ul. [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu podano, iż na podstawie decyzji nr [...] z [...] stycznia 1986 r. została przydzielona sierż. A. N. osobna kwatera stała w P. przy ul. [...], składająca się z 4 pokoi i kuchni, o powierzchni użytkowej 80,50 m², w tym powierzchni mieszkalnej 54,80 m². Przy ustalaniu przysługującej żołnierzowi powierzchni mieszkalnej kwatery uwzględniono żonę oraz czworo dzieci. Po śmierci A. N. w dniu [...] czerwca 2003 r., w lokalu pozostał syn A. N., który pismem z [...] lipca 2005 r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. o wydanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w związku ze śmiercią ojca. Organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówił wydania wymienionemu decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu.

Na skutek wniesionego odwołania, Prezes WAM decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując że przepisy ustawy o zakwaterowaniu nie znają przywoływanej przez zainteresowanego instytucji "wydania tytułu prawnego", zatem przed wydaniem rozstrzygnięcia organ I instancji powinien jednoznacznie ustalić treść żądania strony.

Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. rozpatrując sprawę ponownie wezwał A. N. do sprecyzowania trybu w jakim należy rozstrzygnąć złożony wniosek. W odpowiedzi stwierdził on, że to organ administracji jest obowiązany ustalić stan faktyczny, zaś pismem z dnia [...] marca 2009 r. A. N. wskazał, że "wniosek z [...] lipca 2005 r., zmierzał do tego aby ostatecznie została rozstrzygnięta w drodze zaskarżalnej decyzji sprawa wniosku z 2003 r. o zachowanie prawa do kwatery". Do pisma zainteresowany dołączył wniosek do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w zajmowanym lokalu, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ I instancji powiadomił A. N. o wszczęciu na jego wniosek postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w zajmowanym lokalu mieszkalnym, w trybie art. 29 powołanej ustawy. Następnie, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. wezwał A. N. do złożenia dokumentów świadczących o tym, że sytuacja w jakiej się znajduje jest wyjątkowa. W odpowiedzi zainteresowany poinformował organ, że wniosek wraz z całą dokumentacją złożył do Ministra Obrony Narodowej, który zgodnie z art. 29 ww. ustawy jest organem właściwym do oceny, czy jego sytuacja jest wyjątkowa, czy też nie oraz do wyrażenia zgody na ewentualny przydział lokalu i oczekuje na stanowisko tego organu.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. odmówił przyznania A. N. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w P. przy ul. [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji A. N. zarzucił naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i art. 106 k.p.a., w związku z wydaniem rozstrzygnięcia bez uzyskania stanowiska Ministra Obrony Narodowej. Ponadto wskazał, iż jego sytuacja jest wyjątkowa, ponieważ od wielu lat zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, opłaca czynsz na bieżąco, nie ma zaległości płatniczych, zainwestował środki pieniężne w ten lokal i nie jest w stanie wynająć mieszkania na rynku komercyjnym. Podniósł również, że w P. jest wiele innych lokali, które Agencja może przeznaczyć na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych, zatem zajmowany przez niego lokal nie jest w tym celu niezbędny dla WAM.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania wskazując, że w jego ocenie A. N. nie wykazał, iż w jego przypadku zaistniała wyjątkowość sytuacji. Jak wyjaśniono, o przesłance tej nie może bowiem przesądzać wskazana przez stronę okoliczność niedysponowania własnym lokalem mieszkalnym, czy też domem jednorodzinnym. Podkreślono, że sytuacja taka nie należy do wyjątków, a ponadto gdyby intencją ustawodawcy, wyrażoną w art. 29, miało być przyznanie prawa do lokalu w razie braku uprawnienia do innego lokalu, to byłoby to wyrażone expressis verbis w treści ustawy. Jak wskazano, również podnoszony przez stronę fakt długoletniego zamieszkiwania w lokalu nie zobowiązuje organów Agencji do przyznania prawa zamieszkiwania w tym lokalu. Podkreślono również, że o wyjątkowości sytuacji strony nie świadczy brak środków na wynajęcie mieszkania we własnym zakresie. W takiej sytuacji znajduje się, bowiem wiele osób. Ponadto organ zauważył, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach jest zadaniem własnym samorządów gminnych, działających na podstawie wyodrębnionych przepisów prawa. W dalszej kolejności podkreślono, że obok szczegółowej analizy sytuacji strony, organ I instancji zobowiązany był zbadać także własne możliwości załatwienia jej wniosku w kontekście liczby żołnierzy zawodowych oczekujących na zrealizowanie ich potrzeb mieszkaniowych. Organ wyjaśnił przy tym, że statutowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wynikającym z przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Obowiązek ten – jak wskazano – "jest więc uprzywilejowany" i podlega – co do zasady – zaspokojeniu przed interesem innych osób. W tej sytuacji organ II instancji uznał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. słusznie podniósł, że w W., tj. miejscowości pobliskiej dla P., istnieją niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Organ II instancji ustalił, że wg stanu na dzień 31 października 2009 r., na realizację prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oczekiwało w W. 68 żołnierzy zawodowych posiadających członków rodziny i 6 żołnierzy zawodowych nieposiadających członków rodziny. W tej sytuacji rozporządzanie przedmiotowym lokalem w inny sposób, niż określony powyżej nastąpiłoby z naruszeniem interesów żołnierzy zawodowych, którzy aktualnie oczekują na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na terenie W.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, że decyzja została wydana bez uprzedniego uzyskania opinii Ministra Obrony Narodowej, organ wskazał na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż wystąpienie do Ministra Obrony Narodowej o zgodę na wydanie decyzji w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest zasadne dopiero w przypadku zaistnienia sytuacji wyjątkowej (wyjątkowego charakteru sprawy). A zatem, skoro z treści wniosku strony i dokumentów przedłożonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego wynika, że nie została spełniona obligatoryjna przesłanka sytuacji wyjątkowej, o której mowa w art. 29 ustawy, to nie można czynić dyrektorowi oddziału regionalnego WAM zarzutu, iż nie wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o wydanie stosownej zgody.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. N., przytaczając w niej zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji odmawiającej wydania decyzji o prawie zamieszkiwania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie norm prawa procesowego, poprzez niezastosowanie art. 106 k.p.a. i błędną wykładnię z art. 29 zd. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), a tym samym rozstrzygnięcie sprawy bez uzyskania stanowiska Ministra Obrony Narodowej w formie zaskarżalnego postanowienia, do czego, jak wskazał skarżący, nie daje podstaw art. 29 ww. ustawy. Wskazano też na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnień od skarżącego i podjęcie decyzji wyłącznie na podstawie opinii Dyrektora WAM w Bydgoszczy, gdy - jak zauważył skarżący - do opiniowania wniosku ustawa go nie upoważnia, zaś wyrażenie zgody jest autonomicznym rozstrzygnięciem Ministra Obrony Narodowej. Skarżący zarzucił również naruszenie norm prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i w konsekwencji uznanie, iż skarżący nie zasługuje, aby przyznać mu prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym znajdującym się w zasobach WAM, chociażby na czas określony.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wydanych decyzji, względnie ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi powołał się na argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji i dodatkowo podał, iż jest rozwiedziony i stara się o powierzenie mu władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem.

W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28.06.2010 r. oddalił skargę A. N. wyjaśniając, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego WAM może, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, wydać decyzję o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Organ dysponuje więc możliwością wyboru skutku prawnego. Może on zezwolić innej osobie niż żołnierz w służbie stałej na czasowe zamieszkanie w lokalu mieszkalnym znajdującym się w zasobach WAM, albo odmówić przyznania takiego uprawnienia. Ustawodawca nie wskazał przy tym wyraźnie reguł wyboru konsekwencji prawnych, do których odnosi się hipoteza omawianej normy prawnej. Określił natomiast granice decyzji pozytywnej, przewidując, że może być ona podjęta tylko w sytuacji wyjątkowej i jedynie za zgodą Ministra Obrony Narodowej.

W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 29 ustawy, rozstrzygnięcie określonych w nim spraw powierza dyrektorowi oddziału regionalnemu WAM. Przewiduje też obowiązek porozumienia organu decyzyjnego z Ministrem Obrony Narodowej, ale nakazowi temu nie nadaje charakteru bezwzględnego i nie łączy go z każdym rozstrzygnięciem sprawy. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zgoda Ministra Obrony Narodowej jest jednym z dwóch obligatoryjnych warunków udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Obowiązek współdziałania wskazanych organów powstaje zatem nie w chwili złożenia wniosku, lecz dopiero w późniejszym stadium postępowania, po zakwalifikowaniu takiego wystąpienia do pozytywnego jego załatwienia. Oznacza to, jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że podanie strony podlega w pierwszej kolejności ocenie organu kompetentnego do wydania decyzji. Jeżeli z poczynionych na tym etapie postępowania ustaleń wynika, że nie został spełniony wstępny warunek pozytywnego rozstrzygnięcia o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, tj. nie zachodzi sytuacja wyjątkowa w rozumieniu art. 29 powołanej ustawy, wówczas dyrektor oddziału regionalnego WAM nie ma obowiązku wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej o wydanie stosownej zgody w celu realizacji drugiej przesłanki ustawowej (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 270/09). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że podobne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszych wyrokach (wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07 i z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 858/07 – oba orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), a zatem zarzut rozstrzygnięcia sprawy bez uzyskania stanowiska Ministra Obrony Narodowej w formie zaskarżalnego postanowienia, nie jest uzasadniony. Sąd I instancji uznał, że nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe zarzuty skargi.

W dalszej kolejności Sąd zauważył, że z użytego w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP sformułowania "może wydać" wynika, iż podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru sposobu załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał niezbędnych ustaleń i nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Sąd podniósł też, że w świetle powołanego przepisu, sytuacją wyjątkową będzie taka sytuacja, która świadczy nie tylko o braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osobę ubiegającą się o prawo zamieszkiwania we własnym zakresie, lecz musi wynikać także z innych obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak: szczególnie trudna sytuacja życiowa, ciężka choroba, kalectwo lub zdarzenie losowe. Podkreślono, że zwrot "sytuacja wyjątkowa" jest pojęciem niedookreślonym i wymaga każdorazowo wykładni w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Celowym, w ocenie Sądu, wydało się w związku z tym odwołanie do definicji słownikowej określenia "wyjątkowy", zgodnie z którą jest to: bardzo rzadki, wyróżniający się czymś, szczególny, osobliwy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, iż wykazanie istnienia "sytuacji wyjątkowej" spoczywa na stronie ubiegającej się o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie sposób uznać, by skarżący wykazał, iż położenie w jakim się znajduje, można określić mianem "sytuacji wyjątkowej". Skarżący, jak podał na rozprawie, pracuje, otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości ok. 3000 zł miesięcznie, jest rozwiedziony i stara się, jak podał w skardze, o powierzenie mu władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem, a zatem dziecko nie pozostaje pod jego opieką. Zauważono natomiast, że podnoszone w toku postępowania i w skardze okoliczności, iż skarżący od wielu lat zamieszkuje w lokalu, opłaca regularnie czynsz, zainwestował swoje środki w ten lokal oraz, że osiągane dochody nie są wystarczające na wynajęcie lokalu mieszkalnego, nie upoważniają do uznania zaistnienia sytuacji wyjątkowej. Sąd I instancji podkreślił, że podstawowym celem ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócono również uwagę, że w toku postępowania organy ustaliły, że na realizację prawa zamieszkiwania oczekiwało w W., tj. miejscowości pobliskiej dla P., ponad 70 żołnierzy zawodowych, z czego 68 posiadających rodziny. Zatem zasadnie przyjęto, że interes żołnierzy zawodowych niewątpliwie powinien mieć pierwszeństwo nad interesem skarżącego, którego sytuacja nie odbiega od innych osób.

W ocenie Sądu, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydał zaskarżone rozstrzygnięcie po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, w oparciu o prawidłową podstawę prawną oraz uzasadnił je zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. N. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść wyroku, poprzez:

1. naruszenie norm prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 106 k.p.a. i błędną wykładnię z art. 29 zd. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, Nr 41, poz. 398, ze zm.), a tym samym rozstrzygnięcie sprawy bez uzyskania stanowiska Ministra Obrony Narodowej w formie zaskarżalnego postanowienia, do czego – jak wskazano - nie daje podstaw art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP,

2. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a tym samym przyjęcie, iż nie narusza prawa decyzja, która rozstrzyga kwestię odmiennie niż inna decyzja administracyjna, ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., która nie została uchylona, ani zmieniona, ani nie stwierdzono jej wygaśnięcia, czy nieważności.

Na tej podstawie, wniesiono: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Zażądano także skierowania sprawy na rozprawę oraz prowadzenia rozprawy także pod nieobecność skarżącego lub jego pełnomocnika. Uzasadniając skargę kasacyjną podkreślono, że w niniejszej sprawie wyłania się bardzo istotne zagadnienie prawne z zakresu prawa procesowego, mogące przemawiać za uchyleniem decyzji wydanych przez organy obu instancji. Poważne wątpliwości, w ocenie autora skargi kasacyjnej, budzi brak zaskarżalnego postanowienia Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie zgody na przyznanie prawa do zamieszkiwania. Jak podkreślono, istotne jest to, iż art. 29 zdanie 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 rob o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, Nr 41, poz. 398, ze zm.) zawiera w sobie sytuację, o której mowa w art. 106 § 5 k.p.a., a to oznacza, że zajęcie stanowiska przez inny organ stanowi zagadnienie wstępne. Przesądza o tym – jak wskazał autor skargi kasacyjnej - m. in. fakt, iż już w I instancji Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. wiedząc o toczącym się postępowaniu, powinien był wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania z uwagi na brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i postanowienia Ministra Obrony Narodowej. W ocenie składającego skargę kasacyjną jako zagadnienie wstępne należy, bowiem traktować zajęcie przez Ministra Obrony Narodowej stanowiska. Składający skargę kasacyjną zwrócił przy tym uwagę, że organ nie wydał w sprawie żadnego rozstrzygnięcia poza przedwczesną decyzją. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie sposób jest przyjąć, iż przedmiotowy lokal zajmowany był bez tytułu prawnego do tego lokalu, albowiem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o przydziale tego lokalu, w której odwołujący się został wymieniony jako osoba uprawniona. Podkreślono również, że ewentualna zmiana, lub uchylenie decyzji możliwe jest jedynie w po uzyskaniu zgody zainteresowanych. Strona, nabyła bowiem na jej podstawie prawo, którego nie może zostać bez zmiany decyzji pozbawiona (art. 155 k.p.a.). W niniejszej sprawie, jak wskazano, brak jest natomiast podstaw do wznowienia postępowania, gdyż nie występuje tutaj żadna przesłanka z art. 145, czy 145a k.p.a. Brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż odpowiada ona prawu i nie zachodzi żadna przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w niniejszej sprawie uwzględnić należało stanowisko zawarte w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2006 roku w sprawie III CZP 131/06(błędnie oznaczonej jako 130), zapadłej w sprawie Lewicki vs Lewicka, zgodnie z którym, poprzez decyzję przydziałową pomiędzy żołnierzem zawodowym i osobą wymienioną w decyzji a Wojskową Agencją Mieszkaniową dochodzi do powstania stosunku najmu na podstawie umowy zawartej w sposób dorozumiany. Oznacza to, iż w pierwszej kolejności, musi dojść do rozwiązania tego stosunku prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

W ocenie składającego skargę kasacyjną, wyrok Sądu I instancji obarczony jest wadliwością wynikającą z naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 106 k.p.a. i błędną wykładnię z art. 29 zd. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, Nr 41, poz. 398, ze zm.), a także poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a tym samym przyjęcie, iż nie narusza prawa decyzja, która rozstrzyga kwestię odmiennie niż inna decyzja administracyjna, ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a.

Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia przytoczone w skardze kasacyjnej determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 przez rozpoznanie sprawy w granicach skargi należy rozumieć rozpoznanie sprawy w ramach wyznaczonych wszystkimi zarzutami przytoczonymi w powołanych podstawach kasacyjnych.

W świetle powyższego, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 106 k.p.a. i błędną wykładnię z art. 29 zd. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, Nr 41, poz. 398, ze zm.) - uznać należało go za nieuprawniony.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej wymagało wskazania dokładnych podstaw kasacyjnych, precyzyjnego określenia naruszonych przepisów prawa materialnego, podania postaci ich naruszenia oraz wyjaśnienia na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie kwestionowanych przepisów oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. To samo dotyczy określenia naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego wraz z dokładnym uzasadnieniem, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia - prawa procesowego - wskazał jednocześnie na błędną wykładnię przepisu art. 29 zd. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 106 k.p.a. Podkreślić należy, że są to dwie odrębne postaci naruszenia prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. Z pierwszą z nich mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest wynikiem mylnego rozumienia treści lub znaczenia przepisu prawnego, z drugą-gdy błąd polega na mylnym wyborze normy prawnej lub na mylnej subsumcji. Obie podstawy nie mogą zachodzić jednocześnie. Przepis albo niewłaściwie zinterpretowano albo niewłaściwie zastosowano (por. wyrok NSA z 25.05.2007 r., sygn. I OSK 1085/06). W świetle powyższego, pomimo braku wyraźnego wskazania, Sąd II instancji dostrzega, że – w zakresie wskazanego w skardze kasacyjnej – zarzutu naruszenia art. 29 zd. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez jego błędną wykładnię, intencją autora skargi kasacyjnej było podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Nawiązując wprost do argumentacji skargi kasacyjnej, przede wszystkim wskazać należy na ugruntowany w orzecznictwie NSA pogląd, który Sąd II instancji, orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP rozstrzygnięcie określonych w nim spraw powierza dyrektorowi oddziału regionalnego WAM. Przepis ten przewiduje również obowiązek porozumienia organu decyzyjnego z Ministrem Obrony Narodowej, ale nakazowi temu nie nadaje charakteru bezwzględnego i – jak trafnie wskazał Sąd I instancji - nie łączy go z każdym rozstrzygnięciem sprawy. Zgoda Ministra Obrony Narodowej jest jednym z dwóch obligatoryjnych warunków udzielenia zezwolenia w przedmiocie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Obowiązek współdziałania wskazanych organów powstaje zatem nie w chwili złożenia wniosku, lecz dopiero w późniejszym stadium postępowania, po zakwalifikowaniu takiego wystąpienia do pozytywnego załatwienia. Za błędną uznać należało zatem wykładnię wskazanego przepisu, na której oparty został omawiany zarzut skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że z treści art. 29 wynika, iż wystąpienie do Ministra Obrony Narodowej o zgodę na wydanie decyzji byłoby zasadne dopiero w przypadku zaistnienia sytuacji wyjątkowej (wyjątkowego charakteru sprawy) i w razie zamiaru wydania pozytywnej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Zatem niezasadny jest zarzut skonstruowany na założeniu, jakoby zgoda Ministra Obrony Narodowej wymagana była również – w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy – tj.: w przypadku wydawania decyzji odmownej. Podobne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1519/07, z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 858/07 oraz z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 270/09, wyrok z dnia 17 maja 2010 r., sygn. I OSK 1530/09). W świetle powyższego omawiany zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieuprawniony.

Przechodząc, w następnej kolejności do oceny zasadności drugiego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a tym samym przyjęcie, iż nie narusza prawa decyzja, która rozstrzyga kwestię odmiennie niż inna decyzja administracyjna, ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. – również uznać należało go za nieuprawniony.

Przede wszystkim nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, jakoby uwadze Sądu I instancji umknęło zaistnienie na gruncie rozpoznawanej sprawy przesłanki nieważnościowej. Zauważyć, bowiem należy, że decyzją z dnia [...].01.1986 r. nr [...] kwaterę stałą w P. przy ul. [...] - przydzielono ojcu skarżącego kasacyjnie - st. sierż. A. N.

W decyzji tej stwierdzono, że przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej kwatery uwzględnia się członków rodziny osoby uprawnionej do kwatery, w tym skarżącego A. N.. Sformułowanie to uzasadnia wniosek, że przydział dokonywany w trybie ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U.1976.19.121) na rzecz jednej osoby, kwalifikowany rodzajem służby w rzeczywistości zaspokajał potrzeby całej rodziny tj. każdego odpowiednio bliskiego jej członka.

Z treści tej decyzji nie wynika uprawnienie A. N. do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu w sytuacji śmierci ojca(żołnierza), któremu przydzielono osobną kwaterę stałą w związku ze służbą.

Tak więc w fakcie wydania przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o odmowie przyznania wymienionemu prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w P. przy ul. [...] nie można zasadnie upatrywać naruszenia wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji. Zakres przedmiotowy tych decyzji nie jest bowiem tożsamy. Pierwsza z nich, dotyczyła przydzielenia A. N. ( ojcu skarżącego kasacyjnie) kwatery stałej. Natomiast kwestionowana przez A. N. decyzja dotyczy odmowy przyznania jemu prawa do zamieszkiwania w lokalu po śmierci ojca, któremu lokal ten został przydzielony jako osobna kwatera stała. Nie sposób zatem podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, iż kwestionowana przez A. N. decyzja stanowi kolejne rozstrzygnięcie w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną. Uwagę zwraca przy tym wewnętrzna sprzeczność argumentacji skargi kasacyjnej. Z jednej, bowiem strony składający skargę kasacyjną twierdzi, iż "wbrew ocenie Sądu I instancji prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu" decyzją z 1986 r. przydzielono również A. N., z drugiej natomiast strony to sam skarżący zainicjował postępowanie i dopiero domaga się wydania decyzji o prawie do zamieszkiwania w tym samym lokalu mieszkalnym.

W niniejszej sprawie odnieść należało się także do treści powołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21.12.2006 r., sygn. III CZP 131/06( błędnie oznaczonej jako 130). Zgodnie z jej treścią żołnierz zawodowy, który otrzymał przed 1 lipca 2004 r. przydział kwatery stałej uwzględniający współmałżonka, może po rozwodzie wystąpić do sądu z żądaniem jego eksmisji. W uzasadnieniu uchwały SN wskazał, iż analiza art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203) prowadzi do wniosku, że uchylenie z dniem 1 lipca 2004 r. art. 28 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP., który zawierał rozbudowaną regulację zmierzającą do porządkowania stosunków wynikłych z orzeczenia rozwodu, nie wprowadziło zmian odnośnie do stosunku łączącego strony w zakresie korzystania z lokalu będącego kwaterą w rozumieniu przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Jeżeli zatem powód domaga się opróżnienia lokalu przez współmałżonkę po rozwodzie, to taka sprawa co do zasady podlega rozpoznaniu w drodze sądowej.

Niezasadne w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest odwoływanie się do treści tej uchwały w zaistniałym w rozpoznawanej sprawy stanie faktycznym. Celowość powoływania się w niniejszej sprawie na stanowisko wyrażone w uchwale SN z 21.12.2006 r. sygn. III CZP 131/06 wyklucza, bowiem fakt, że w istocie rozważania Sądu Najwyższego dotyczyły sytuacji prawnej rozwiedzionych małżonków. Omawiane w uchwale regulacje prawne w zakresie prawa do zamieszkiwania rozwiedzionych małżonków stanowiły normy odnoszące się jedynie do tej grupy adresatów. Za nieuprawnione uznać należy zatem odnoszenie ich do sytuacji zstępnego co do jego uprawnień w zakresie zamieszkiwania po śmierci ojca (żołnierza), któremu w roku 1986 przydzielono osobną kwaterę stałą.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że lokal mieszkalny stanowiący kwaterę stałą, o którym mowa we wskazanej uchwale Sądu Najwyższego został przydzielony powodowi jako żołnierzowi zawodowemu w lutym 1997r., a więc pod rządami ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej(Dz.U.1995.86.433 ze zm.), nie obowiązującej w chwili przydziału A. N. osobnej kwatery stałej .

W dacie przydziału osobnej kwatery ojcu skarżącego kasacyjnie obowiązywała ustawa z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych(Dz.U.1976.19.121.).

Będąca przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny skarga kasacyjna nie zawiera żadnych rozważań w zakresie regulacji prawnych dotyczących sytuacji prawnej zstępnych po śmierci żołnierza któremu w roku 1986r przyznano osobną kwaterę stałą.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W swoim rozstrzygnięciu odnosić może się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej. Jeżeli w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia przez Sąd jakiegoś przepisu Sąd II instancji zwolniony jest z odniesienia się do tej kwestii. Oznacza to, że z własnej inicjatywy nie może podjąć żadnych badań w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nie mającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.