Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 946/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni A w G na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2010 r., nr [...], 2/ orzeka, że decyzje uchylone w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni A w G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 lipca 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy stanu technicznego części ul. Jantarowej w G., nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej wykonanie, do dnia 31 października 2010 r., robót określonych w ekspertyzie technicznej dotyczącej przyczyn tworzenia się zapadlisk nawierzchni z kostki betonowej ul. Jantarowej w G. na wysokości budynków nr 62 do 74 w G. z dnia 26 maja 2010 r. autorstwa mgr inż. P. W., w sposób określony w punkcie IV ww. ekspertyzy. W szczególności organ nakazał:

a) rozebrać istniejącą nawierzchnię z kostki betonowej z podsypką cementowo - piaskową;

b) zagęścić istniejącą podbudowę; zagęszczenie zbadać płytą VSS zgodnie z PN-S-022205, wymagane wartości pierwotnego i wtórnego modułu odkształcenia powinny wynosić minimum El = 100 i E2 = 180 MPa E2/E1<2,2,

c) ułożyć ponownie nawierzchnię z kostki betonowej na podsypce cementowo-piaskowej 1:4.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż postanowieniem z dnia 19 listopada 2009 r. nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązek sporządzenia i przedłożenia, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, ekspertyzy dotyczącej przyczyny tworzenia się zapadlisk nawierzchni z kostki betonowej ulicy Jantarowej w G. na wysokości budynków od 62 do 74 oraz zawierającej wskazanie sposobu likwidacji stwierdzonych nieprawidłowości. Z dostarczonej ekspertyzy technicznej autorstwa mgr inż. P. W. wynika, że na powstanie zapadnięć nawierzchni ulicy Jantarowej wpływ mogły mieć następujące czynniki: zbyt mała grubość warstw nawierzchni na wysadzinowym podłożu, nieodpowiednie zagęszczenie podłoża gruntowego, nieodpowiednie zagęszczenie warstw odsączających z piasku. Sposób doprowadzenia nawierzchni ulicy do stanu zgodnego z przepisami został określony w punkcie IV ww. ekspertyzy, a wydana decyzja odpowiada jej ustaleniom.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o jej uchylenie, zarzucając: naruszenie przepisów postępowania

- art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że zarządcą drogi przy ul. Jantarowej w G. na wysokości budynków od numeru 62 do 74 jest Spółdzielnia, lub też że droga na tym odcinku jest drogą publiczną, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 66 ust. 1,

art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku

- Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w odniesieniu do drogi wewnętrznej i przyjęcie, że droga jest obiektem budowlanym, a nadto

art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 10 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 25 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że zarządcą drogi na odcinku ul. Jantarowej od numeru 62 do 74 jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, a nie prezydent miasta.

W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, iż droga przy ul. Jantarowej w G. - przebiegająca przez działki nr [...] i nr [...] tj. na odcinku od numeru 62 do 66 stanowi drogę gminną i została przekazana gminie protokołem z dnia 5 maja 1995 roku. Natomiast dalszy ciąg drogi - działka nr [...] tj. od nr 67 do 74 stanowi drogę wewnętrzną. Przy czym cały odcinek drogi na wysokości numerów od 62 do 74 został wykonany przez gminę. Spółdzielnia stwierdziła także, iż odcinek drogi na wysokości numerów 68 - 74 wszedł w ciąg drogi gminnej ulicy Jantarowej, zatem zgodnie z art. 10 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych, z chwilą oddania do użytkowania został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii dróg gminnych. Odwołująca się zakwestionowała uznanie drogi wewnętrznej jako obiektu budowlanego, co do którego organ nadzoru władny jest wydawać rozstrzygnięcia. Jeżeli odcinek drogi od numeru 68 do 74 stanowi drogę wewnętrzną to nie stanowi obiektu budowlanego. Jeśli zaś uznać, iż odcinek ten stanowi drogę gminną, to nie Spółdzielnia, a zarządca drogi, czyli prezydent miasta, powinien być adresatem decyzji.

Decyzją z dnia 26 października 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin do dnia 31 marca 2011 r., zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczył treści przepisów art. 61 pkt 1 i art. 66 ustawy - Prawo budowlane. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż z zapisów umowy użytkowania wieczystego zawartej w dniu 21 listopada 1989 r. (Repertorium A/a nr 17726 na rok 1989/JH) wynika, że wieczysty użytkownik działek nr [...] - Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa został zobowiązany do utrzymywania wybudowanych budynków wraz z terenem w należytym stanie. Prezydent Miasta - decyzją nr [...] z dnia 8 sierpnia 1994 r. zatwierdził podział m.in. działki nr [...] (KW 18388) na szereg działek, w tym na działkę nr [...] (fragment ul. Jantarowej w G.). Zgodnie z wypisem z dnia 6 października 2009 r. z rejestru gruntów G., właścicielem działki nr [...] - fragment ul. Jantarowej w G., jest Gmina Miasta, natomiast użytkownikiem wieczystym działki jest Spółdzielnia Mieszkaniowa. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż adresatem konkretnych czynności nakazanych przez organ nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 66 ustawy - Prawo budowlane może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 3 pkt 1 powyższej ustawy, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Skoro wskazany przepis art. 66 ww. ustawy stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia, obowiązki naprawcze mogły zostać nałożone na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, w tym przypadku użytkownika wieczystego - Spółdzielnię Mieszkaniową.

Odnosząc się zarzutu dokonania przez organ nadzoru budowlanego błędnej kwalifikacji drogi wewnętrznej jako obiektu budowlanego, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 sierpnia 2010 r.) pod pojęciem "budowli" należało rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. drogi. Zatem droga wewnętrzna stanowi obiekt budowlany i podlega regulacji ustawy Prawo budowlane.

W skardze na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa, powtarzając zarzuty wskazane w odwołaniu i zawartą w nim argumentację, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi zaś, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie były decyzje organów nadzoru budowlanego oparte na treści art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.), wydane po rozpatrzeniu sprawy wszczętej w przedmiocie stanu technicznego części ul. Jantarowej.

Kwestie związane ze stanem technicznym obiektów budowlanych zostały uregulowane w rozdziale 6. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatytułowanym: "Utrzymanie obiektów budowlanych" (art. 61 – 72 ustawy). I tak, w myśl przepisu art. 61 ww. ustawy (wszystkie przepisy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany:

1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa

w art. 5 ust. 2, czyli użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 art. 5,

2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Konsekwencją stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego jest podjęcie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w trybie

art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3 jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Zgodnie z treścią cytowanych powyżej przepisów, naruszenie obowiązków wynikających z art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane skutkuje m.in. sankcją w postaci nakazu określoną w art. 66 ww. ustawy. Podkreślić przy tym należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte zostało, że ów nakaz powinien być skierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, na którym - zgodnie z art. 61 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, ciąży obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1442/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 173/09, Baza Orzeczeń LEX nr 553284; zob. także komentarz do art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Cieślik Ziemowit, Szuster Sergiusz w Bazie Orzeczeń LEX).

Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, iż przepisy zawarte w rozdziale 6. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w tym art. 66 tej ustawy, dotyczą wszystkich obiektów budowlanych. Art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury.

Z art. 3 pkt. 3 i 3a cytowanej ustawy wynika zaś, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Przy czym obiektem liniowym jest taki obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami (...).

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut skargi, zgodnie z którym każda droga wewnętrzna - jako droga nie będąca drogą publiczną, nie stanowi obiektu budowlanego, a zatem nie można do niej stosować przepisów ustawy - Prawo budowlane, w tym art. 66 tej ustawy.

Istotnie, o tym jakie drogi zalicza się do dróg publicznych, jak to podnosi skarżąca, stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami każda z kategorii dróg publicznych musi spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, a także prawne, zaliczenie do danej kategorii dróg następuje bowiem w formie przewidzianej prawem (w formie uchwały). W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu - art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Konstatując należy stwierdzić, iż o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych - art. 8 ust. 1 ww. ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2000 r., sygn. akt III SA 1432/99, Baza Orzeczeń LEX nr 47974). Fakt, iż dana droga jest jedynie drogą wewnętrzną, nie oznacza jednak, że nie znajdują do niej zastosowania przepisy ustawy - Prawo budowlane. Jeżeli bowiem droga taka stanowi obiekt budowlany, to będą miały do niej zastosowanie przepisy tej ustawy, w tym art. 66. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 roku, budowlami są - zgodnie z art. 3 pkt 1, 3 i 9 ustawy - Prawo budowlane, obiekty budowlane oraz części budowlane urządzeń technicznych oraz fundamenty pod urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, a także urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wykładnia funkcjonalna nakazuje rozumieć drogę jako budowlę, gdy stanowi wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt (sygn. akt

II FSK 1986/08, Baza Orzeczeń LEX nr 578643). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 25 kwietnia 2008 roku, stwierdzając, iż nie stanowi budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy

- Prawo budowlane samo nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu nieruchomości. Jednakże, jeśli nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstanie powierzchnia służąca celom komunikacyjnym, np. przejazdu ciężkimi samochodami, wówczas może dojść do wykonania budowli, a zatem obiektu budowlanego (sygn. akt II SA/Gl 637/07, Baza Orzeczeń LEX nr 491840).

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy, a w szczególności ze znajdującej się w nich ekspertyzy, wynika, że nawierzchnia ul. Jantarowej – w części objętej ekspertyzą, została wykonana z kostki betonowej wibroprasowanej grubości 8 cm; jako podbudowę zastosowano chudy beton o grubości 32 cm oraz tłuczeń kamienny o grubości 32 i 42 cm; poniżej warstw podbudowy występuje nasyp z piasku i piasku drobnego o grubości od 20 do 30 cm. Nawet zatem zakładając, iż jest to droga wewnętrzna (co w niniejszej sprawie nie zostało jednoznacznie ustalone), ul. Jantarowa stanowić będzie obiekt budowlany w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, a zatem będą do niej miały zastosowanie przepisy rozdziału

6. ww. ustawy.

Ustalenie czy ulica Jantarowa jest drogą publiczną (gminną), czy też stanowi drogę wewnętrzną (obiekt budowlany), nie pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a wręcz przeciwnie, jest okolicznością kluczową dla prawidłowego jej rozpatrzenia, ponieważ wpływa bezpośrednio na to kto winien być adresatem decyzji opartej na treści art. 66 ustawy - Prawo budowlane oraz na zakres obowiązków, jakie można w trybie tego artykułu nałożyć. Inne wymogi musi bowiem spełniać droga publiczna, a inne droga wewnętrzna, do której nie można wprost stosować wymagań, w tym technicznych, właściwych jedynie dla dróg publicznym. Ponadto, jak już wskazano powyżej, nakaz z art. 66 ustawy - Prawo budowlane, może być skierowany jedynie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W przypadku dróg publicznych - gminnych, zarządcą obiektu jest

- zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W przypadku dróg wewnętrznych - zgodnie z art. 8 ust. 2 ww. ustawy, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

W ocenie Sądu skarżąca zasadnie zarzuciła w skardze i odwołaniu, że organy obu instancji nie wyjaśniły należycie statusu działek, których decyzja dotyczy tj. nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości czy część ul. Jantarowej, co do której rozstrzygały, jest drogą wewnętrzną, czy też gminną. Co więcej, zdaniem Sądu, na podstawie wydanych w sprawie decyzji nie sposób jednoznacznie stwierdzić jakiego odcinka ul. Jantarowej dotyczą kwestionowane rozstrzygnięcia, bowiem organy stwierdziły jedynie, iż nakaz dotyczy "ul. Jantarowej w G. na wysokości budynków nr 62 do 74". Jasne i czytelne określenia przedmiotu sprawy (w niniejszej sprawie wskazanie jakiej konkretnie części ul. Jantarowej dotyczy nakaz z art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane) jest kluczowe dla dalszego toku sprawy, zakreśla bowiem granice jej rozpoznania przez organy. Tymczasem z decyzji organów obu instancji nie wynika jakie działki (o jakich numerach) wchodzą w skład tej części ul. Jantarowej. Jest to istotne, ponieważ skarżąca zarzuca, że droga na ww. odcinku przebiega przez parę działek - o numerach [...]. Decyzja organu I instancji nie zawiera żadnych ustaleń w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji mowa jest jedynie o działce nr [...], przy czym organ nie wyjaśnia czy działka ta stanowi całość odcinka "ul. Jantarowej w G. na wysokości budynków nr 62 do 74", czy też tylko jego część. Organ odwoławczy nie odnosi się też w żaden sposób do podniesionego w odwołaniu zarzutu skarżącej, dotyczącego przekazania części drogi gminie protokołem z dnia 5 maja 1995 roku. Mimo wniosku dowodowego strony zawartego w odwołaniu, organ nie zapoznał się z tym protokołem (brak tego dokumentu w aktach, brak również wywodów w uzasadnieniu decyzji organu II instancji dotyczących tej kwestii). Organ odwoławczy również w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących włączenia pozostałej części ul. Jantarowej (wg skarżącej działki nr [...]) w ciąg drogi gminnej.

W świetle przepisów art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.) organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

W ocenie Sądu decyzje wydane w niniejszej sprawie nie spełniają wymogów wskazanych w ww. przepisach, ponieważ z ich treści nie wynika jednoznacznie jakiego konkretnie odcinka ul. Jantarowej dotyczą wskazane w nich nakazy. Zapis mówiący o "ul. Jantarowej w G. na wysokości budynków nr 62 do 74" jest niejednoznaczny. Nie pozwala m. in. stwierdzić jakich działek dotyczy rozstrzygnięcie, a co za tym idzie - odnieść się do zarzutów skarżącej. Należy w tym miejscu podkreślić, iż rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest bowiem równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie) decyzji jest jej kwintesencją, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie musi więc być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, do kogo jest skierowane i jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie uprawnienie strona otrzymuje. Przy czym adresat decyzji oraz wynikający z niej obowiązek lub uprawnienie powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Z rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej musi bowiem jasno i wprost wynikać kto i co może (musi) czynić, względnie do czego i w jakim zakresie jest uprawniony (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 1996 roku, SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 1995 roku, III SA 1225/94, ONSA 1996/3/135). Zawarte w decyzji administracyjnej, wymagane przez art. 107 k.p.a., rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, by możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1996, s. 482). Zawierać musi zatem precyzyjne określenie przedmiotu sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W niniejszej sprawie organy naruszyły również przepisy zawarte w art. 7

i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając na uwadze treść ww. przepisów organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości jaka część ul. Jantarowej powinna zostać objęta nakazem opartym na treści art. 66 ustawy - Prawo budowlane i zbadać jaki jest status tej części ulicy tj. ustalić czy jest to droga gminna, czy też wewnętrzna. Organ odwoławczy powinien był nadto odnieść się do zgłoszonego przez skarżącą w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci protokołu przekazania nieruchomości gminie z dnia 5 maja 1995 roku, organ nie miał bowiem żadnych podstaw prawnych aby wniosek taki całkowicie zignorować, a tak uczynił w niniejszej sprawie. Organy obu instancji – po ustaleniu czy ul. Jantarowa jest drogą publiczną, czy też jedynie wewnętrzną, powinny były także wskazać na podstawie jakich konkretnie przepisów nakładają na adresata decyzji wskazane w niej obowiązki. Organ nadzoru może bowiem uznać za nieodpowiedni stan techniczny danego obiektu budowlanego jedynie wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z konkretnych, obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu niewynikających wprost z przepisów prawa. Pomimo, że przepis art. 66 ustawy - Prawo budowlane stanowi materialnoprawną podstawę wydania decyzji, to jednak nie określa precyzyjnie jej treści. Należy zatem przyjąć, iż będzie ona każdorazowo zależała od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym granicę będzie tu wyznaczać wykładnia celowościowa art. 66 cyt. ustawy, który ma za zadanie zapewnić odpowiedni stan techniczny i estetyczny obiektu budowlanego. Oznacza to, iż w sytuacji nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać właściciela lub zarządcę do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia stanu technicznego wymaganego przez przepisy zarówno Prawa budowlanego, jak i ustaw szczegółowych (w tym także norm powszechnie obowiązujących zawartych w aktach prawnych rangi podustawowej). Zawsze jednak winna ona zostać oparta na konkretnych normach prawnych.

Z tych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów znajdujące wprawdzie pewne potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który jednakże nie został w pełni rozpatrzony. Sąd miał przy tym na uwadze, kierując się treścią 80 k.p.a., iż zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisu obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału zgromadzonego w danej sprawie niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

Sąd miał przy tym także na uwadze, iż brak w uzasadnieniach obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji jednoznacznych ustaleń dotyczących tego jaka część ul. Jantarowej powinna zostać objęta nakazem z art. 66 ustawy – Prawo budowlane oraz statusu prawnego tej ulicy, a nadto nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wniosku dowodowego skarżącej i jej zarzutów dotyczących przekazania części ul. Jantarowej gminie, stanowiło naruszenie również art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. akt SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. W ocenie Sądu uzasadnienie prawne decyzji nie może przy tym polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji – zgodnie

z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.

W niniejszej sprawie organy obu instancji niewątpliwie powyższych obowiązków nie spełniły, nie wskazały bowiem w uzasadnieniach swoich decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, opisanych powyżej, a dotyczących m. in. precyzyjnego określenia przedmiotu sprawy i jego statusu prawnego. Brak tych ustaleń spowodował, iż organy nie mogły prawidłowo ocenić kto powinien być adresatem nakazów z art. 66 ustawy - Prawo budowlane i jaki powinien być ich zakres.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny Sąd uznał, iż organy rozstrzygające niniejszą sprawę, nie ustalając należycie istotnych dla sprawy okoliczności i sporządzając ogólnikowe uzasadnienia decyzji, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł (240 zł

- wynagrodzenie, 17 zł - opłata od pełnomocnictwa).

Z uwagi na uwzględnienie skargi, sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ nadzoru w pierwszej kolejności powinien określić wyraźnie jaki odcinek ulicy Jantarowej stanowi przedmiot niniejszego postępowania (przede wszystkim stwierdzając jakie działki terenu obejmuje), a następnie zbadać jaki status ma znajdująca się na tym odcinku droga - czy jest to droga wewnętrzna, czy też gminna (to pozwoli ustalić właściwego adresata decyzji i zakres jego obowiązków).