Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2819/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 597zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] S.A. z siedzibą w P. (dalej: spółka, skarżąca, zobowiązana) jest postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Komendant Główny PSP) z [...] września 2018 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: organ I instancji, [...] Komendant WPSP) z [...] lipca 2018 r. znak: [...] odmawiające uwzględnienia zarzutów.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

[...] Komendant WPSP w związku ze stwierdzonymi w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych w dniu 6 czerwca 2014 r. uchybieniami naruszającymi przepisy z zakresu zapobiegania poważnym awariom przemysłowym w zakładzie

o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej - [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] zmienioną w zakresie terminu realizacji obowiązku decyzjami: z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] nakazał prowadzącemu zakład [...] S. A. zapewnić możliwość prowadzenia działań gaśniczych zgodnie z założeniami wynikającymi z reprezentatywnego zdarzenia awaryjnego RZA VII, w sposób umożliwiający dostarczenie i podanie wystarczającej ilości wody do zbiornika o pojemności 100.000 m3 oraz parku zbiorników o pojemności 50.000 m3 umiejscowionych w południowo - zachodniej części bazy [...] S. A.

W związku ze stwierdzeniem braku wykonania ww. obowiązku [...] Komendant WPSP wystawił tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] opatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej i pouczeniem o prawie wniesienia zarzutu, co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Pismem z dnia 10 lipca 2018 r. zobowiązana złożyła zarzuty. Egzekucji prowadzonej na podstawie ww. tytułu wykonawczego zarzucono:

1) naruszenie art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez prowadzenie egzekucji w oparciu o tytuł wykonawczy niespełniający warunków formalnych stawianych takim dokumentom tj. tytuł wykonawczy nieopatrzony numerem NIP zobowiązanego;

2) naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez prowadzenie egzekucji

w odniesieniu do obowiązku, który został wykonany.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] [...] Komendant WPSP, działając na podstawie art. 34 § 1 i 4, art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 10 oraz art. 35 § 1 u.p.e.a. odmówił uwzględnienia zarzutów.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także NIP lub numeru PESEL, jeżeli zobowiązany taki numer posiada. Jak wynika z treści przedmiotowego tytułu wykonawczego w odniesieniu do danych zobowiązanego wymieniony został rodzaj zobowiązanego (podmiot niebędący osobą fizyczną), nazwa, adres skarżącego oraz numer REGON, co wyczerpuje ustawowy obowiązek danych dotyczących zobowiązanego. Organ I instancji ocenił tytuł jako prawidłowy i zgodny z art. 27 § 1 u.p.e.a. Według organu kwestia identyfikacji zarówno zobowiązanego jak i wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym

w świetle wypełnionego tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nie budzi wątpliwości.

Odnośnie zarzutów wskazujących na naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., poprzez prowadzenie egzekucji w odniesieniu do obowiązku, który w ocenie zobowiązanego został wykonany organ I instancji wskazał, że w toku prowadzonego dotychczas postępowania organ w sposób jednoznaczny określił, iż zapewnienie powodzenia prowadzenia działań gaśniczych w zakładzie jest uzależnione od stworzenia przez [...] S.A. spójnego systemu dostarczania oraz podania wystarczającej ilości wody do danego zbiornika. W pismach z dnia 28 października 2015 r. oraz z dnia 1 lutego 2016 r. jak i podczas szeregu spotkań roboczych zostały precyzyjnie określone działania, jakie powinien podjąć skarżący w celu stworzenia podstaw do realizacji nałożonego obowiązku. Pomimo wielokrotnie powtarzanych zobowiązań przeprowadzenia stosownych analiz oraz przedstawienia informacji na temat spójnego systemu dostarczania wody do celów gaśniczych skarżąca ogranicza swoje działania do zakupu kolejnego sprzętu pożarniczego bez określenia i przedstawienia docelowej wizji całego systemu.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z posiadanym sprawozdaniem z ćwiczeń "[...]" potwierdzono osiągnięcie przez magistralę wodną [...] wydajności 22 m3/min (dotyczy odcinka od zbiornika przy oczyszczalni ścieków do zbiornika wodnego

o pojemności 750 m3); osiągnięcie przez pojedynczą magistrale W-150 wydajności 4,5 m3/min (dotyczy odcinka od zbiornika nadziemnego o pojemności 3000 m3 do zbiornika wodnego o pojemności 700 m3) przy czym zbiornik źródłowy posiada 12 nasad umożliwiających zasilanie tylko dwóch magistral W-lSO. Sumaryczna obecnie i możliwa (potwierdzona) do uzyskania ilość wody do gaszenia wynosi zatem 26,5 m3/min.

W dalszym ciągu brakuje zatem wydajności równej 26,4 m3/min. Nawet przy założeniu sprawienia drugiej linii W-ISO o wydajności 4,5 m3/min nadal powoduje niedobór wody w wysokości 21,9 mJ/min. Dodatkowo rozmieszczenie obiektów i infrastruktury zakładu wskazuje na brak efektywności wykorzystania odcinków węży W-110 do przetłaczania wody z dużą wydajnością oraz wysokim ciśnieniu (węże W-110 stanowią podstawowe wyposażenie PSP).

W zażaleniu na to rozstrzygnięcie spółka zarzuciła naruszenie art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w związku z art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu prowadzenia egzekucji w oparciu o tytuł wykonawczy niespełniający warunków formalnych stawianych takim dokumentom tj. tytuł wykonawczy nieopatrzony numerem NIP zobowiązanego oraz naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy poprzez nieuwzględnienie zarzutu prowadzenia egzekucji w odniesieniu do obowiązku, który został wykonany. Mając to na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania.

Postanowieniem z [...] września 2018 r., znak: [...] Komendant Główny PSP, działając na podstawie art. 17 § 1 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1

i art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w przedmiotowym tytule zawarte zostały prawidłowe dane obejmujące nazwę zobowiązanego, adres jego siedziby oraz numer REGON. W ocenie organu II instancji brak opatrzenia tytułu wykonawczego numerem NIP zobowiązanego nie powoduje braku możliwości jednoznacznej identyfikacji spółki, toteż nie stanowi o wadliwości tego tytułu. Kwestia identyfikacji zobowiązanego w świetle wypełnionego tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2018 r. nie budzi wątpliwości.

W ocenie organu II instancji, aby uznać obowiązek wynikający z decyzji za wykonany zobowiązany powinien wykazać, że zapewnia środki techniczne

i organizacyjne, umożliwiające przeciwdziałanie skutkom wystąpienia różnych wariantów zdarzeń awaryjnych w zakładzie. Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym rzeczywista intensywność podawania wody w przypadku wystąpienia reprezentatywnego zdarzenia awaryjnego RZA VII, opisanego w zatwierdzonym Raporcie o Bezpieczeństwie jako "pożar zbiornika magazynowego na części lub na całej powierzchni", przyjmując najbardziej niekorzystny wariant tego RZA, tj. pożar zbiornika nr 33 o pojemności 100.000 m3 i wiatr południowy oraz przyjętą technologią gaszenia powinna wynosić minimum 52,9 m3/min. Jednocześnie w sprawozdaniu z ćwiczeń "[...]", które przekazano zobowiązanemu wynika, że działania przeprowadzone w tym okresie potwierdzają jedynie możliwość uzyskania 26,5 m3/min wody do gaszenia. Wobec tego wykazano bezsprzecznie niedostatek wydajności, wynoszący 26,4 m3/min. Jednocześnie zgodnie ze stanowiskiem [...] Komendanta WPSP prowadzone przez zobowiązanego inwestycje na kolejny sprzęt pożarniczy bez całościowej analizy sytuacji (wspartej wynikami analiz ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej) skutkują dalszym brakiem osiągnięcia zakładanego celu tj. zapewnienia możliwości prowadzenia działań gaśniczych zgodnie z założeniami wynikającymi z reprezentatywnego zdarzenia awaryjnego RZA VII, w sposób umożliwiający dostarczenie i podanie wystarczającej ilości wody do zbiornika o pojemności 100.000 m3 oraz parku zbiorników o pojemności 50.000 m3 umiejscowionych w południowo - zachodniej części bazy [...] S. A.

W tej sytuacji zarzuty podniesione w zażaleniu Komendant Główny PSP, uznał za nietrafne.

W skardze na to postanowienie, wnosząc o jego uchylenie, spółka zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a. naruszenie art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez uznanie za dopuszczalne prowadzenie egzekucji w oparciu o tytuł wykonawczy niespełniający warunków formalnych stawianych przez Ustawę takim dokumentom, tj. tytuł wykonawczy nieopatrzony numerem NlP zobowiązanego;

b. naruszenie 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez brak umorzenia egzekucji mimo iż była ona niedopuszczalna z uwagi na brak doręczenia [...] prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego;

c. naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez uznanie za dopuszczalne prowadzenie egzekucji w odniesieniu do obowiązku, który został wykonany;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do argumentacji podniesionej w zażaleniu potwierdzającej wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym jeszcze przed jego wystawieniem oraz brak wskazania przez Komendanta Głównego PSP w jakim dokumencie spółka miałaby przedstawić całościową analizę skuteczności systemu dostarczania wody do bazy, przy jednoczesnym uznaniu, że przedłożenie takiej analizy jest warunkiem PSP uznania za spełniony egzekwowanego obowiązku;

b. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego i wydanie postanowienia z pominięciem okoliczności, iż w dacie wystawienia tytułu wykonawczego, a także wydania postanowienia (oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r.), dokumenty potwierdzające wykonanie egzekwowanego obowiązku tj. raport

o bezpieczeństwie oraz wewnętrzny plan operacyjno-ratowniczy dla Bazy [...] pozostawały przedmiotem oceny właściwych organów Państwowej Straży Pożarnej i brak było ostatecznego rozstrzygnięcia kwestionującego poprawność tych dokumentów;

c. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia [...] Komendanta WPSP z dnia [...] lipca 2018,

w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego przepisu. tj. w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne prowadzone jest względem spółki

w oparciu o wadliwy tytuł wykonawczy, a ponadto prowadzone jest w odniesieniu do obowiązku, który został spełniony.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów obu instancji, że egzekucja prowadzona jest w oparciu o prawidłowy tytuł wykonawczy. W art. 27 § 1 u.p.e.a. wyraźnie wskazano elementy, które tytuł wykonawczy ma zawierać. Niedopuszczalne jest pominięcie któregokolwiek z nich. Co więcej, organ nie jest uprawniony do dokonywania swobodnego wyboru w zakresie danych identyfikujących zobowiązanego. Fakt, iż ustawodawca w drodze aktu wykonawczego wprowadził do wzoru (formularza) tytułu wykonawczego rubrykę pozwalająca na wpisanie numeru REGON nie zwalnia organu z obowiązku wskazania w tytule wykonawczym NIP zobowiązanego.

Spółka nie zgodziła się także z twierdzeniem, że nie wykonywała obowiązku nałożonego decyzją. Prowadzona przez spółkę Baza [...] stanowi zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii w rozumieniu art. 248 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Obowiązek przedłożenia bliżej nieokreślonej "analizy" wskazany przez Komendanta Głównego PSP w zaskarżonym postanowieniu nie ma odzwierciedlenia w ustawie – Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Spółki, stosowna "analiza" została przez nią przeprowadzona w zaktualizowanych WPOR oraz ROB złożonych wraz z pismem z dnia 21 marca 2018 r. i potwierdza ona spełnienie obowiązku nałożonego decyzją.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ II instancji podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, iż w tytule wykonawczym [...] KW PSP zawarto, za wyjątkiem numeru NIP, wszystkie elementy składowe wynikające z art. 27 u.p.e.a., jak również w celu jednoznacznej identyfikacji zobowiązanego, numer REGON skarżącego. Zdaniem organu odwoławczego fakt nieopatrzenia Tytułu Wykonawczego numerem NIP stanowi uchybienie formalne nieskutkujące jednak istotnym wpływem na legalność lub prawidłowość prowadzenia egzekucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 j.t., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Postępowanie zakończone w administracyjnym toku instancji zaskarżonym postanowieniem toczyło się w przedmiocie zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej określonych w art. 33 pkt 1 i 10 u.p.e.a. dotyczących odpowiednio wykonania w całości obowiązku oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Komendanta Głównego PSP z [...] września 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Komendanta WPSP z [...] lipca 2018 r. odmawiające uwzględnienia zarzutów. Sporna jest zasadność zgłoszonych zarzutów.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi, zgodzić należało się z twierdzeniem skarżącego dotyczącym niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych

w art. 27 u.p.e.a. Stosownie do zawartego w nim § 1 tytuł wykonawczy powinien zawierać m.in. wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu,

a także NIP lub numeru PESEL, jeżeli zobowiązany taki numer posiada. W myśl natomiast art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji

i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2.

Wskazanie firmy zobowiązanego i jego adresu, a także NIP zobowiązanej stanowi, z mocy art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a., obligatoryjny element i konieczną treść tytułu wykonawczego. Zaniechanie w powyższym zakresie skutkuje realizacją sankcji z art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej. Za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy pogląd, zgodnie z którym na wierzycielu, w którego interesie toczyć się ma postępowanie egzekucyjne, spoczywa obowiązek ustalenia

i przekazania danych. Natomiast obowiązek kontroli poprawności powyższych danych

z mocy art. 29 § 2 u.p.e.a. spoczywa na organie egzekucyjnym (por. wyrok NSA z 14 października 2008 roku sygn. akt II FSK 904/07, publ. LEX 575539; wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2004r. sygn. akt I SA/Łd 992/03, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oczywiście nie każda wada formalna dotycząca składników treści tytułu wykonawczego, uzasadnia zawsze uwzględnienie zarzutu zobowiązanego.

W sprawie niniejszej nie ma sporu co do tego, że w tytule wykonawczym znak: [...] z [...] czerwca 2018 r. nie wskazano numeru NIP zobowiązanego. Dla jego oznaczenia podano: nazwę, siedzibę i numer REGON. Według organów obu instancji, dane te są wystarczające do zidentyfikowania podmiotu w sposób nie budzący wątpliwości. W ocenie Sądu stanowisko to jest jednak błędne jeśli zważyć, że oprócz braku wskazania obligatoryjnego elementu tytułu – numeru NIP w tytule tym błędnie podany został także numer REGON. Z rzeczonego tytułu wynika bowiem, że skarżącej spółce został nadany numer [...], tymczasem z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców wynika, iż skarżącej został nadany REGON o numerze [...].

Analizując zapisy zawarte w tytule wykonawczym, Sąd zauważa także błąd

w rubryce określającej podstawę prawną obowiązku, w której jako oznaczenie orzeczenie podano decyzję administracyjną [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej znak: [...] z dnia [...] lipca 2017 r., zamiast z [...] lipca 2014 r.

Tym samym rzeczony tytuł wykonawczy nie zawiera numeru NIP, zawiera błędny numer REGON ([...] według GUS dotyczy Ministerstwa Skarbu Państwa

w likwidacji), nadto podano w nim wadliwą datę decyzji administracyjnej w rubryce "Podstawa prawna obowiązku".

Wobec powyższego zanegować należy ocenę organów obu instancji, że sporny tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

W okolicznościach sprawy niniejszej przy wykazanych uchybieniach tytułu wykonawczego, co do numeru REGON i daty decyzji – jako podstawy prawnej obowiązku, konsekwencją braku wskazania w tytule wykonawczym właściwego numeru NIP winna być niemożność wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Wobec stwierdzonych uchybień bezprzedmiotowe było odnoszenie się przez Sąd do zarzutu wykonania w całości objętego tytułem wykonawczym obowiązku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ egzekucyjny uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną w kwestii wykładni i przesłanek stosowania art. 27 1 pkt 2 i art. 33 pkt 10 u.p.e.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w pkt I wyroku

Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na zasądzoną kwotę 597 zł składa się wpis sądowy uiszczony przez skarżącą w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych i kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).