Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 806/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
article: par. 38, par. 39, par. 46
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1, ar.t 18 ust. 1, ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Dnia 18 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 roku sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1512 ze zm.), art.28 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 387 ze zm.), § 2 ust. 1, § 4 ust. 2 pkt 1, § 38, § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.), § 4, § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009r., nr 33, poz. 262), art. 47 § 1, art. 51 § 1, art. 53 § 1, art. 55, art. 56 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz.U.UE.L.2012.280.2), art. 5, art. 18, art. 35 Rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8), art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.2006.L.368.15), art. 3 ust. 1,3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.UE.L.1995.312.1), uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 18 964,62 zł.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 10 maja 2010r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Wniosek dotyczył realizacji następujących pakietów:

1) Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariantach:

-5.6 Półnaturalne łąki wilgotne Natura 2000 ,

- 5.3 Szuwary wielkoturzycowe -Natura 2000,

2) Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach

3) Ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy,

4) Zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie l. l "Zrównoważony system gospodarowania",

W dniu 20 grudnia 2010r. strona złożyła korektę wniosku.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 11 644,60zł.

W dniu 9 maja 2011 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Wniosek dotyczył realizacji następujących pakietów:

1) Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariantach:

-5.6 Półnaturalne łąki wilgotne Natura 2000;

- 5.3 Szuwary wielkoturzycowe - Natura 2000;

2) Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.2. Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000;

3) Ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy;

4) Zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie 1.1 "Zrównoważony system gospodarowania".

W dniu 19 lipca 2011 r. strona złożyła korektę wniosku.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] organ l instancji przyznał płatność rolnośrodowiskową w wysokości 10 644,60 zł.

W dniu 14 maja 2012r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Wniosek dotyczył realizacji następujących pakietów:

1) Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków

2) Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariantach:

-5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków,

-5.6 Półnaturalne łąki wilgotne Natura 2000 ,

- 5.3 Szuwary wielkoturzycowe -Natura 2000,

3) Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.2. Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000

4) Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy

5) Zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie 1.1 "Zrównoważony system gospodarowania".

W dniu 3 lipca 2012r. strona złożyła korektę wniosku.

Decyzją [...] r., nr [...] organ I instancji przyznał płatność rolnośrodowiskową w wysokości 14 936,60 zł.

W dniu 15 maja 2013 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Wniosek dotyczył realizacji następujących pakietów:

1)Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków

2) Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariantach:

-5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków

- 5.6 Półnaturalne łąki wilgotne Natura 2000 ,

- 5.3 Szuwary wielkoturzycowe-Natura 2000,

3) Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.2. Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000,

4) Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy,

5) Zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie 1.1 "Zrównoważony system gospodarowania",

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] z dnia 23-10- organ l instancji przyznał wnioskowaną płatność w wysokości 13 936,60zł.

W dniu 15 maja 2014 r. Z.B. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w którym zadeklarował działki rolne w ramach:

- pakietu 1 "Rolnictwo zrównoważone" na powierzchni 15,51 ha w wariancie 1.1 "Zrównoważony system gospodarowania",

- pakietu 3 "Ekstensywne trwałe użytki zielone" na powierzchni 0,80 ha w wariancie 3.1.2 "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach poza obszarami Natura 2000",

- pakietu 4 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000" na powierzchni 1,77 ha w wariancie 4.1 "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków",

- pakietu 5 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000" w wariantach:

5.1 "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków" na powierzchni 0,80 ha,

5.3 "Szuwary wielkoturzycowe" na powierzchni 0,30 ha,

5.6 "Półnaturalne łąki wilgotne" na powierzchni 2,00 ha.

- pakietu 8 "Ochrona gleb i wód" na powierzchni 10,91 ha w wariancie 8.3.1 "Międzyplon ścierniskowy".

W okresie od 3 do 29 grudnia 2014 r. inspektorzy terenowi przeprowadzili kontrolę na miejscu w zakresie działania programu rolnośrodowiskowego, z której został sporządzony w dniu 29 grudnia 2014 r. protokół. Kontrola obejmowała działkę rolną F z deklaracją "łąka trwała" na działce ewidencyjnej 149 położonej w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb: G. (0008) w wyniku której stwierdzono powierzchnię nieskoszoną łąki na obszarze 0,58 ha, tj. 32,77% z całej powierzchni działki F wynoszącej 1,77 ha w ramach wariantów 1.1 i 4.1.

W dniu 30 grudnia 2014 r. Z.B. złożył oświadczenie, że w dniu 25 lipca wykonał koszenie na działkach rolnych C, B, A, AA oraz w dniu 25 września na działce rolnej E, techniką od środka na zewnątrz działki, załączył sprawozdania z badań Nr GI/256/13 z dnia 18 listopada 2013 r. w przypadku którego zleceniodawcą było "Gospodarstwo Rolne A.B." w ramach zlecenia/umowy GI/256/16 z dnia 7 listopada 2013r. Oświadczył również, że próbki gleby do analizy dostarczył do Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w [...] jego brat - A.B.

W okresie od 11 grudnia 2014 do dnia 7 stycznia 2015 r. inspektorzy Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego przeprowadzili drugą część kontroli na działkach rolnych A, AA, B, C, D, i E. Z tej cześć kontroli został sporządzony protokół w dniu 7 stycznia 2015 r., w którym zawarto adnotację na str. 31 "ustalenia końcowe" - działki rolne skontrolowano dnia 11 grudnia 2014 r. Dokumentacja sfotografowana w dniu 15 grudnia 2014 r.- G.Ż. posiadał upoważnienie do okazania dokumentów. Podczas kontroli zostało okazano sprawozdania z badań Nr GR/1153/2012 z dnia 19 listopada 2012 r. dokonane na zlecenie "Gospodarstwo Rolne Z.B." w ramach zlecenia GR/1159/2012 z dnia 8 listopada 2012 r.

Kontrola w gospodarstwie trwała w okresie od dnia 3 grudnia 2014 r. do dnia 7 stycznia 2015 r. i była realizowana przez dwa zespoły inspektorów terenowych z [...] i [...] Biura Kontroli na Miejscu ze względu na rozproszenie gospodarstwa na terenach dwóch województw. Z każdej kontroli został sporządzony protokół zawierający w swojej część grunty leżące w danym województwie składające się na całościowy raport o nr 214/OR05/0000203/14. Przedmiotowy raport został przesłany do A.B., będącego pełnomocnikiem strony.

W dniu 6 marca 2015 r. Z.B. złożył odwołanie od raportu nr do którego załączył kopię sprawozdania z badań nr GR/1153/2012 z dnia 29 listopada 2012 r., kopię Planu nawozowego na rok gospodarczy 2013/2014 sporządzony 15 marca 2014 r.

W związku z wniesionymi zastrzeżeniami, pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. skarżący został poinformowany o uwzględnieniu w części zastrzeżeń oraz zostały przesłane do podpisania, poprawione raporty, tj.:

- w raporcie sporządzonym przez BKM16 w dniu 23.03.2015 r. dla działki rolnej A dopisano kod DR13- i dla działki rolnej E dopisano kod DR13+ celem spójności z raportem z kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr 9016-00000000064/15,

- dla działek A, AA, B, C, D i E kontrolowanych przez BKM16 wykreślono kod S2 "Brak planu nawozowego ", tym samym uwzględniając fakt okazania powyższego Planu podczas kontroli realizowanej przez BKM05, dla działki F kontrolowanej przez BKM05 dodano kod S7 "Brak bilansu azotu lub aktualnej analizy gleby z określeniem zawartości P, K, Mg oraz potrzebami wapnowania gleby".

Podtrzymano zastosowanie kodu S7 dla działek A, AA, B, C, D i E oraz w przypadku zastrzeżeń co do działki rolnej oznaczonej jako C inspektorzy BKM 16 wyjaśnili, że obszar zaznaczony na załączniku graficznym jako powierzchnia niewykoszona, stanowi obszar porośnięty co najmniej trzyletnimi zakrzaczeniami.

W dniu 23 kwietnia 2015 r. Z.B. złożył kolejne zastrzeżenia do przesłanych poprawionych raportów z czynności kontrolnych, które następnie uzupełnił pismem z dnia 30 kwietnia 2015r.

Pismem z dnia 28 maja 2015 r. strona została poinformowana o braku zasadności wniesionych uwag. Inspektorzy podtrzymali dotychczas poczynione ustalenia zawarte w ostatnich wersjach raportów. Dodatkowo stronie została wysłana fotografia 5706 obrazująca brak pozostawienia powierzchni niewykoszonej na działce rolnej C oraz fotografia nr 5705 obrazująca powierzchnię wyłączoną z płatności ze względu na występowanie co najmniej trzyletnich zakrzaczeń.

Decyzją z dnia 15 czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości i jednocześnie odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania oraz wariantu 4.4 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

Od powyższej decyzji pełnomocnik strony wniósł odwołanie, w którym oświadczył, że (...) posiada badania gleby wykonane w 2009 r. które nie zostały przedstawione podczas kontroli, ponieważ na dzień 3 grudnia 2014 r. utraciły swoją ważność.

Badanie gleby wykonane w 2009r. zostało dostarczone do organu w dniu 30 września 2015 r. Przedmiotowe badanie DAOR-00372/2009 zostało sporządzone na zlecenie "Gospodarstwo indywidualne A.B." w ramach zlecenia/umowy GR/0 z dnia 9 października 2009 r.

Decyzją z dnia 16 listopada 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego rozpatrywania, organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie wykonanej w 2009 r. analizy gleby oraz poprosił stronę o przedstawienie zlecenia/umowy GR/0 z dnia 9 października 2009 r. Dodatkowo strona została pouczona o treści art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zgodnie którym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu (...) są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu, spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W odpowiedzi na wezwanie, pełnomocnik Z.B., A.B. w dniu 16 lutego 2016 r. złożył wyjaśnienia, w znacznej mierze powtarzając już wcześniej złożone wyjaśnienia w ramach zastrzeżeń do raportu z czynności kontrolnych 214/OR05/0000203/14. W związku z wniesionymi zastrzeżeniami oraz dostarczoną oceną analizy gleby DAOR-00372/2009 inspektorzy terenowi z BKM16 potrzymali wyniki kontroli oraz zastosowanie kodu S7 w gospodarstwie Z.B., oraz że w dniu kontroli beneficjent nie posiadał analizy gleby.

W dniu 6 maja 2016. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości jednocześnie odmawiając przyznania płatności w ramach wariantu 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania oraz wariantu 4.4 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem, a w szczególności z odmową przyznania płatności w ramach wariantu 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania oraz wariantu 4.4 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2016r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazał.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017r., sygn. akt III SA/Łd 868/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z.B.

Zawiadomieniem z dnia 2 stycznia 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wszczął postępowanie z urzędu w sprawie ustalenia nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej.

Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 18 964,62 zł. Wyjaśnił, że uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ nastąpiło z powodu nie wskazania w treści rozstrzygnięcia decyzji na podstawie, których przyznano płatność ustaloną później jako nienależną.

Zgodnie z art. 29 ustawy o ARiMR, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a)współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o których mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. O ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Jeżeli kwota nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, która została ustalona w decyzji, o której mowa w ust. 3, nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego dla danego funduszu Unii Europejskiej zgodnie z odrębnymi przepisami, kwota przyznanych płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, jest wypłacana w wysokości pomniejszonej i ustaloną kwotę nienależnie lub nadmiernie pobraną; przepisu ust. 10 nie stosuje się.

Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. i płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015r., poz. 1551 oraz z 2016r., poz. 337) oraz art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 173, z 2015r., poz. 349 oraz z 2016 r. poz. 337) i art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na ma. Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 5491 i 1888 oraz z 2016 r. poz. 337).

W przypadku, o którym mowa w ust. 4, odwołanie od decyzji nie wstrzymuje jej wykonania. Do należności, o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1991r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r., poz. 613, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni. Uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie, o której mowa w ust. 7, przysługują organowi, o którym mowa w ust. 2. Załatwienie sprawy, o której mowa w ust. 1, powinno nastąpić w terminie 3 miesięcy. Do egzekucji należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Prawidłowość zastosowania tego trybu w odniesieniu do pomocy, która w niniejszym przypadku przyznana została na podstawie Ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, wynika z art. 28 tej ustawy. Zgodnie ze wskazanym przepisem pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc:

1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem;

2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji;

4) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej.

Właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 2 lub pkt 3 stanowią inaczej. Przyznane na rzecz strony płatności rolnośrodowiskowe za poszczególne lata, stanowią jedną z form pomocy realizowaną w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich (art. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) i to pomocy, która przyznawana jest w sposób jednostronny i władczy przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej (art. 20 cyt. ustawy).

Postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011, 2012, 2013 zostało wszczęte w dniu 5 stycznia 2017 r. (data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania), tj. już w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. póz. 361 ze zm.) . W rozpoznawanej sprawie, do kwestii zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011, 2012 i 2013 te przepisy powinny mieć zastosowanie. Przepis § 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi bowiem, że do przyznawania i zwrotu płatności; rolnośrodowiskowych w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, zastosowanie mają przepisy poprzedniego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. Powyższy przepis ustanawia regułę, zgodnie z którą do płatności zrealizowanych w oparciu o poprzednio obowiązujące rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., a więc także do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, obejmującej zwrot nienależnie pobranych płatności za rok 2011, 2012 i 313, należy stosować nowe uregulowanie.

Strona złożyła wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w dniu 10 maja 2010r. i zobowiązała się do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach:

- pakietu 1 "Rolnictwo zrównoważone" w wariancie 1.1 "Zrównoważony system gospodarowania",

- pakietu 3 "Ekstensywne trwałe użytki zielone" w wariancie 3.1.2 "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach poza za obszarami Natura 2000" ,

- pakietu 5 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000" w wariantach: 5.3 "Szuwary wielkoturzycowe" oraz 5.6 "Pomaturalne łąki wilgotne",

- pakietu 8 "Ochrona gleb i wód" w wariancie 8.3.1 "Międzyplon ścierniskowy".

Zobowiązanie zostało powzięte na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) i tym samym rolnik zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego spełniającego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Organ zaznaczył, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest definiowane w znacznym stopniu przez samego rolnika, który we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej deklaruje w ramach jakiego pakietu (wariantu) oraz na jakim obszarze to zobowiązanie będzie realizowane. Stosownie do treści § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe powinien:

1) zachować występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody;

2) prowadzić, na formularzu udostępnionym przez Agencję, rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten, w odniesieniu do zastosowania nawozów mineralnych, prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego;

3) przestrzegać innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu.

Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów określa załącznik nr 3 do rozporządzenia.

W zakresie pakietu 1 "Rolnictwo zrównoważone" organ odwoławczy wyjaśnił, że rolnik realizując zobowiązanie rolnośrodowiskowe powinien przestrzegać wymogi określone dlatego pakietu a które wymienione zostały w załączniku nr 3 do rozporządzenia (§ 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r.) na obszarze całego gospodarstwa rolnego (§ 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r.) przy czym płatność przysługuje tylko do działek spełniających kryteria wymienione w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. W identyczny sposób powyższe kwestę zostały regulowało rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r. (tj. § 4 ust. 2 i 3 w zw. z § 10 pkt 1 oraz § 12 ust. 1).

Składając wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w kolejnych latach, tj. w roku 2011-2014, strona oświadczała, iż kontynuuje zobowiązanie podjęte w 2010r.

Składając jednak wniosek o przyznanie płatności na 2012r. skarżący oświadczał, że kontynuuje zobowiązanie podjęte w 2010r., jednocześnie rozszerzając jego zakres w 2012r. poprzez dodanie nowego wariantu, tj. 5.3 "Szuwary wielkoturzycowe"- Natura 2000 jak również dodanie zupełnie nowego pakietu, tj. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1l "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków". Strona bowiem skorzystała z uprawnienia do zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trybie § 5 Rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r.

W dniu 15 maja 2013r. strona złożyła wniosek kontynuacyjny na 2013r.w którym zadeklarowała realizację następujących pakietów:

-"Rolnictwo zrównoważone" w wariancie 1.1 "Zrównoważony system gospodarowania",

-"Ekstensywne trwałe użytki zielone" w wariancie 3.1.2 "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach poza obszarami Natura 2000",

-"Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000" w wariantach: 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000, 5.3 "Szuwary wielkoturzycowe"- Natura 2000 oraz 5.6 "Pomaturalne łąki wilgotne- Natura 2000"

- "Ochrona gleb i wód" w wariancie 8.3.1 "Międzyplon ścierniskowy";

- Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4. 1 "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków"

W toku postępowania organ I instancji nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. W dniu 15 maja 2014r. strona złożyła wniosek kontynuacyjny na 2014r. W toku postępowania została przeprowadzona kontrola na miejscu, w okresie od dnia 3 grudnia 2014 roku do dnia 7 stycznia 2015 r. Przedmiotowa kontrola była realizowana przez dwa zespoły inspektorów terenowych z Ł. i Z. Biura Kontroli na Miejscu ARiMR ze względu na rozproszenie gospodarstwa na terenach dwóch województw. W toku kontroli stwierdzono m.in. następujące nieprawidłowości:

- w przypadku pakietu 1 "Rolnictwo zrównoważone", wariant 1.1 "Zrównoważony system gospodarowania", stwierdzono, iż rolnik nie posiada i nie realizuje planu nawozowego obejmującego wszystkie działki wchodzące w skład gospodarstwa opracowywanego na podstawie corocznie wykonywanego bilansu azotu oraz aktualnej chemicznej analizy gleby, kontrolerzy zastosowali kod pokontrolny S7 oznaczający "Brak bilansu azotu lub aktualnej chemicznej analizy gleby z określeniem zawartości P, K, Mg oraz potrzebami wapnowania gleby " ;

- w przypadku pakietu 3 "Ekstensywne trwałe użytki zielone", wariant 3.1.2 "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach" w ramach działki rolnej C o pow. 0,80ha stwierdzono, iż rolnik nie przestrzega wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni nieskoszonej, zastosowano kod pokontrolny L10N2000 oznaczający "Wykoszenie całej powierzchni działki rolnej";

- w przypadku pakietu 4 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000" wariant 4.1. ochrona siedlisk lęgowych ptaków" realizowanego na działce rolnej F o pow. 1 ,83 ha, w ramach szczegółowych wymogów negatywnie zweryfikowano obowiązek przestrzegania wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni nieskoszonej, zastosowano kod pokontrolny P018 oznaczający: "Pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej". Ponadto, stwierdzono nieprawidłowości dla których zastawano kod pokontrolny PO20 oznaczający "Pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczono na materiale graficznym" oraz kod P12 "Niezłożenie w stogi lub nieusunięcie ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie";

-w przypadku pakietu 5 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 wariant 5.6"Półnaturalne łąki wilgotne -Natura 2000" realizowanego na działkach rolnych: A, AA stwierdzono nie przestrzeganie wymogu dotyczącego pozostawienia nieskoszonej właściwej części działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym, zastosowano kod pokontrolny N057 "Pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym ".

Strona podjęła zobowiązanie w roku 2010 na gruncie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Rozporządzenie to z dniem 15 marca 2013 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013. Zatem badając warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 i ustalając wysokość przysługującej płatności organ I instancji uwzględnił regulacje w zawarte rozporządzeniu z dnia 13 marca 2013 r.

W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. minister określił, iż płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L.277.1), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Zgodnie zaś § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. zawartość planu działalności rolnośrodowiskowej jest określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia, zaś zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane w ramach co najmniej jednego z następujących pakietów: 1) Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone, zaś rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu (§ 4 ust. 2 pkt 3), a wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia (§ 4 ust. 3).

Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. zatytułowanym "Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów" obowiązkowym wymogiem przy realizacji wariantu 1. Rolnictwo zrównoważone jest opracowanie co roku planu nawozowego na podstawie bilansu azotu oraz aktualnej chemicznej analizy gleby, z określeniem zawartości P, K, Mg i potrzeb wapnowania gleby, oraz realizacja tego planu (cz. I pkt 2 załącznik nr 3 do rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r.) oraz zgodnie z cz. I pkt 5 ww. załącznika, nieprzekraczanie, z tolerancją do 10%, maksymalnej dawki azotu pochodzącego z nawozów naturalnych, kompostów i nawozów mineralnych wynoszącej:

a) 150 kg/ha na gruntach ornych,

b) 120 kg/ha na trwałych użytkach zielonych

- lecz nie więcej niż maksymalna dawka azotu takiego pochodzenia, określona w programie działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarze szczególnie narażonym, na którym jest położone, chociażby w części, gospodarstwo rolne rolnika, pomniejszona o 10% na gruntach ornych i o 40% na trwałych użytkach zielonych.

Jak zostało powyżej wskazane strona realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe także w ramach pakietu 3 "Ekstensywne trwałe użytki zielone". Wymogi o których mowa w § 4 ust. 3 rozporządzania w przypadku ww. pakietu zostały określone w część III załącznika nr 3 tego rozporządzenia. Wymogi, o których mowa w § 4 ust. 3 rozporządzania dla pakietu 4 i 5 zostały określone w część IV załącznika nr 3 tego rozporządzenia.

Mając na uwadze ustalenia dokonane w toku kontroli na miejscu utrwalone w raporcie z czynności kontrolnych nr 214/OR05/0000203/14 w dniu 6 maja 2016r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzje nr [...] o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości. Ponieważ w trakcie kontroli stwierdzono, że skarżący nie przestrzega wymogu sporządzenia corocznie planu nawozowego na podstawie aktualnych analiz chemicznych na wszystkich działkach objętych całym pakietem zrównoważony sposób gospodarstwa (całe gospodarstwo) - kod S7 zastosowano sankcje w wysokości 100%, zgodnie z brzmieniem § 38 ust. 3 rozporządzenia z 2013r.

W toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości także w przypadku Pakietu "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach", wariant 3.1.2 "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach" obejmującego tylko działkę C o pow. 0,80 ha. Inspektorzy terenowi zastosowali kod L10N2000 oznaczający "Wykoszenie całej powierzchni działki rolnej ", w konsekwencji płatność w ramach ww. wariantu została zmniejszona o 80%, zgodnie z brzmieniem § 38 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. w związku z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia z 2013r.

W odniesieniu do Pakietu 4 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000", realizowanego na działce rolnej F o pow. 1,83 ha, w trakcie kontroli negatywnie zweryfikowano: pkt B "Rolnik przestrzega wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki 30-50% ", pkt C "Rolnik pozostawił nieskoszoną właściwą część działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym ", pkt E "Rolnik przestrzega wymogu usunięcia lub złożenia w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni o pokosie". W wyniku stwierdzenia przez inspektorów terenowych braku przestrzegania ww. wymogów zastosowano kody pokontrolne:

- P18, gdzie zmniejszenie płatności, zgodnie z załącznikiem nr 7 wynosi 30% płatności wariantu,

- P12, gdzie zmniejszenie płatności, zgodnie z załącznikiem nr 7 wynosi 20% płatności wariantu,

- P020, gdzie zmniejszenie płatności, zgodnie z załącznikiem nr 7 wynosi 50% płatności wariantu, tak więc sumaryczny procent zmniejszenia płatności w tym wariancie wynosił 100%.

W przypadku Pakietu 5 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000", Półnaturalne łąki wilgotne -Natura 2000 na działce rolnej A o pow. 1, 50 ha negatywnie zweryfikowano wymóg, czy rolnik pozostawił nieskoszoną właściwą część działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym" -zastosowano kod N057 "Pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym", wobec tego płatność w ramach wariantu dla działki A, zgodnie z załącznikiem nr 7, zmniejszono o 30%.

Organ odwoławczy podkreślił, że nieprawidłowości stwierdzone w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. skutkowały obowiązkiem zwrotu płatności wypłaconych z tytułu realizacji następujących pakietów: "Rolnictwo zrównoważone wariant 1.1 "Zrównoważony system gospodarowania za lata 2011 -2013, "Ekstensywne trwałe użytki zielone", wariant 3.1.2 "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach" za lata, "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000" wariant 4.1 "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, 5 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000", wariant 5.6 "Półnaturalne łąki wilgotne -Natura 2000 za lata 2011-2013r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy, zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-Ietniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

Zgodnie z art. 18 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

W wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawę ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, należy stwierdzić, że ujawnione w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uchybienia w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla następujących pakietów:

- "Zrównoważony sposób gospodarstwo - niezachowanie wymogu dla całości gospodarstwa określonego części I. Pakiet 1 Rolnictwo zrównoważone załącznika nr 3 pkt 2 określonego jako opracowanie co roku planu nawozowego na podstawie bilansu azotu oraz aktualnej chemicznej analizy gleby, z określeniem zawartości P, K, Mg i potrzeb wapnowania gleby, oraz realizacja tego planu -kod S7,

- "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach", wariant 3.1.2 "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - niezachowanie wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki - kod L10N2000 (nieprzestrzeganie wymogu stwierdzono na działce rolnej C)

- "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000" wariant 4.1 "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - niezachowanie wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki Acrocephalus paludicola - 30-50%, przy czym w

każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki oraz wymogu usunięcia lub złożenia w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn ze względu, na które termin ten nie był przestrzegany, kody P18, P12, P 20- (nieprzestrzeganie wymogu stwierdzono na działce rolnej F)

- "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000", wariant 5.6 "Półnaturalne łąki wilgotne -Natura 2000 - niezachowanie wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki kod N057, (nieprzestrzeganie wymogu stwierdzono na działce rolnej A)

powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności stosownie do ww. art. 18 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011.

Z uwagi natomiast na ust. 2 art. 18 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, zgodnie z którym państwo członkowskie winno określić kwotę zmniejszenia lub odzyskania przyznanego wsparcia na podstawie kryteriów rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności, należy stwierdzić, że prawidłowa jest ustalona przez organ I instancji wysokość kwoty do zwrotu, która odpowiada:

- 100% płatności przyznanych stronie w kolejnych latach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach Pakietu Zrównoważony sposób gospodarstwa,

- 80% płatności przyznanych stronie w kolejnych latach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w przypadku Pakietu "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach", wariant 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach do działki rolnej C o pow. 0,80 ha,

- 100% płatności przyznanych stronie w kolejnych latach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w przypadku Pakietu 4 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000" w ramach , wariantu 4.1 "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do działki rolnej F o pow. 1,83ha

- 30% płatności przyznanych stronie w kolejnych latach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w przypadku "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000", 5.6 "Półnaturalne łąki wilgotne -Natura 2000 do działki rolnej A o pow. 1,50 ha

Zasady dokonywania ocen stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku: Pakietu "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach", wariant 3.1.2 "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach"., Pakietu 4 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000" w ramach , wariant 4.1 "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Pakietu Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000", 5.6"Półnaturalne łąki wilgotne -Natura 2000 określone są w załączniku nr 7 w zw. z art. 38 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. natomiast w odniesieniu do Pakietu "Zrównoważony sposób gospodarstwa" zasady te określa 38 ust. 3 rozporządzenia z 2013r.

W związku z powyższym kwota nienależnie pobranego wsparcia z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego wyniosła łącznie 18 964,62 zł. W opinii organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Zgodnie z art. 28a ust. 7 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wymaga od organu zbadania, czy kwota nienależnie pobranych płatności nie przekracza 100 euro według kursu na dzień wypłaty płatności. W związku z powyższym, że kwota nienależnie pobranych płatności za rok 2011, 2012, 2013 przekroczyła kwotę 100 euro przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 883/2006, tym samym brak było podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na tej podstawie.

W niniejszej sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez producenta nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Zgodnie z treścią powyższego przepisu, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

W ocenie organu odwoławczego płatności rolnośrodowiskowe przyznane na mocy decyzji z dnia [...] r., [...] r. i z dnia [...] r. nie wynikały z pomyłki ARiMR. Wydając wskazane decyzje Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie mógł wiedzieć, że w 2014 r. rolnik nie spełni wymogów realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. W takiej sytuacji rolnik byłby zwolniony z obowiązku zwrotu nienależnej płatności przekraczającej prawidłowo wyliczoną kwotę nadpłaty i to pod warunkiem, że błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Niewątpliwie pierwsza z przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie nie została spełniona. Pojęcie "zwykłych okoliczności" należy natomiast powiązać z charakterem prowadzonej przez rolnika działalności zawodowej. Nie można bowiem porównać osoby wykonywującej działalność zawodowo i na własny rachunek, z osobą dorywczo zajmującą się rolnictwem. W odniesieniu do aktów staranności wymaganych od producenta rolnego można posiłkować się m.in. art. 355 § 2 k.p.c. W myśl tego przepisu należytą staranność dłużnika w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności. Należy również dodać, co zresztą wydaje się oczywiste, iż każdy podmiot zawodowo wykonujący swoją działalność powinien podnosić poziom swojej wiedzy i kwalifikacji zawodowych oraz dokładać należytej staranności przy uzyskiwaniu pomocy wspólnotowej. Po określeniu zakresu pojęcia "zwykłych okoliczności" można pokusić się o konkluzję, że rolnik mógł i powinien w takich okolicznościach wykryć swój błąd. Skarżący miał bowiem na niego wpływ, choćby przez zapoznanie się z warunkami programu, do których przystępował itp., i mógł go zauważyć. Podejmując się realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz składając kolejne wnioski o przyznanie płatności w trakcie jego realizacji, strona oświadczyła, że znane jej są zasady przyznawania płatności i konsekwencje niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu. Wobec powyższego nie została również spełniona druga z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2009.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 28a ust. 7 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, co jest zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji. Dodać natomiast należy, iż zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zostały również spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w przypadku wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, określone w art. 47 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy wyznaczające okres przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranej płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

W odniesieniu do płatności za lata 2011 - 2013 badając okres przedawnienia należy organ miał na uwadze art. 3 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95. Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 7. Powołana regulacja znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do spraw, w których rolnik dopuścił się nieprawidłowości, stąd przystępując do badania okresu przedawnienia na podstawie ww. przepisu organ w pierwszej kolejności winien ustalić, czy w sprawie wystąpiły nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95. Zgodnie ze wskazanym przepisem: "Nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Niewątpliwie nieprawidłowość stwierdzona w niniejszej sprawie wypełniała ww. definicję. Niespełnienie wymogów koszenia jak również brak posiadania planu nawozowego obejmującego wszystkie działki wchodzące w skład gospodarstwa opracowywanego na podstawie corocznie wykonywanego bilansu azotu oraz aktualnej chemicznej analizy gleby stanowi naruszenie podjętego zobowiązania, a tym samym naruszenie przepisów wspólnotowych.

Strona dopuściła się nieprawidłowości pomiędzy 11-12-2014 a 07-01-2015 roku, tj. w dacie przeprowadzenia kontroli na miejscu w sprawie za 2014 rok, gdyż wtedy ujawnione zostały nieprawidłowości. Zatem 4-letni okres przedawnienia roszczeń upłynie w dniu 7 stycznia 2019 r., przy czym stosowanie do treści cyt. przepisu przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie przerwanie okresu przedawnienia nastąpiło w dniu 9 marca 2015 roku, tj. w dniu doręczenia decyzji, w której organ poinformował stronę o stwierdzonej nieprawidłowości, i od tej daty okres przedawnienia biegnie od nowa.

Podsumowując organ stwierdził, że brak jest podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 28a ust. 7 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie nastąpiło również przedawnienie roszczeń o zwrot nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej. Tym samym prawidłowa jest decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w odwołaniu organ podkreślił, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego nie mieści się weryfikacja wystąpienia przesłanek przyznawania płatności rolnośrodowiskowych. Kwestie te zostały rozstrzygnięte ostatecznymi decyzjami w sprawie przyznania płatności za 2011r., 2012r. 2013r., oraz 2014r. Poza kontrolą w prowadzonym postępowaniu odwoławczym są zatem kwestie dotyczące ustaleń kontroli na miejscu z 2014 r. W prowadzonym postępowaniu, w związku z odwołaniem strony, organ uprawniony jest jedynie do rozstrzygania w kwestii ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. W sprawach dotyczących realizacji programu rolnośrodowiskowego strona winna przestrzegać zapisów planu działalności rolnośrodowiskowej i składać wnioski z poprawną deklaracją. Podpisując wnioski producent rolny oświadczał, że zna zasady przyznawania płatności; jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego; przestrzega na obszarze całego gospodarstwa rolnego podstawowych wymagań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego (oświadczenie zamieszczone na str. 4/4 wniosku). Ponadto producent zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanej płatności; o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia niniejszego wniosku do dnia przyznania płatności; utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami oraz przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności; realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego (zobowiązanie zamieszczone na str. 4/4 wniosku). W prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego brak jest możliwości dokonywania weryfikacji ustaleń dokonanych w toku kontroli na miejscu przeprowadzonej w okresie od dnia 3-12-2014r do dnia 07-01-2015r, ani innych zagadnień, które były objęte granicami postępowań administracyjnych w sprawie przyznania płatności za 2011 r., - 2013 r., zakończonych ostatecznymi decyzjami. Organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu związany jest ostatecznymi ustaleniami tych decyzji. Ponadto podkreślić należy, iż strona, organ jak i sąd administracyjny dalej są związani oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2017r., sygn. akt III SA/Łd 868/16.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem formalnym organ II instancji zwrócił uwagę, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Pomimo zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej przez organ I instancji samo rozstrzygnięcie, tj. ustalenie nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej jest jednak prawidłowe.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie częściowo dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, częściowo poprzez wyprowadzenie nienależytych wniosków lub zaniechanie wyprowadzenia właściwych wniosków z faktów ujawnionych w postępowaniu wbrew wskazaniom doświadczenia życiowego, zasadom wiedzy i faktom powszechnie znanym w szczególności w zakresie wypełnienia przez skarżącego warunków do otrzymania środków pieniężnych z programu rolnośrodowiskowego;

- art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ zarazem wydał własne rozstrzygniecie tożsame w treści, jak rozstrzygniecie (sentencja) zawarte w decyzji organu I instancji;

- art. 18 rozporządzenia (UE) nr 65/2011 w zw. z § 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy prawidłową podstawą powinien być § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r.

wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że przepisami krajowym w zakresie płatności rolnośrodowiskowej są przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., które miały zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 46 tego rozporządzenia. Przepisy wskazanego rozporządzenia, jak i rozporządzenia (UE) Nr 65/2011 różnicują instytucje zmniejszenia, wykluczenia i odzyskiwania (zwrotu). Powyższe oznacza, że instytucje te charakteryzują się innymi przesłankami i powinny być stosowne zależnie od okoliczności faktycznych, które uregulowane są w przepisach. Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie kwoty nienależnie pobranej rolnośrodowiskowej, organy administracji powinny rozważyć te kwestię na podstawie przepisów regulujących instytucję zwrotu, tj. § 39. W niniejszej sprawie, organy nie rozważyły ww. przepisów, ale rozpoznały sprawę w oparciu o § 38 rozporządzenia z 2013 r. dotyczący zmniejszeń. Ostatnie zdanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE nr 65/2011 nie przesądza o analogicznym i automatycznym stosowaniu przepisów dotyczących wysokości sankcji z tytułu zmniejszeń do kwestii ustalania wysokości zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze. Nie można czytać tego zdania w oderwaniu od ust. 2 art. 18 rozporządzenia UE nr 65/2011. Gdyby tak przepisy dotyczące zwrotu płatności byłyby zbędne, co świadczyłoby o nieracjonalności ustawodawcy krajowego i unijnego. W tej sytuacji rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu mogło znaleźć oparcie ewentualnie w § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, choć jeden ze zgłoszonych w niej zarzutów jest uzasadniony.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy prawidłowe jest stanowisko organów administracji, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w latach 2011, 2012 i 2013.

Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia nr 65/2011. Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 zasadą jest zwrot przez beneficjenta nienależnej płatności powiększonej o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2, który to przepis nakazuje naliczyć odsetki za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia przy zastosowaniu stopy odsetek obliczonych zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie niższą niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot.

Natomiast stosownie do art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi (lit. a); lub kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych (lit. b). Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepis ten odnosi się jedynie do zobowiązań wieloletnich. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II GSK 2115/16).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Wskazane wyżej przepisy mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym. W Polsce uszczegółowienie takie nastąpiło w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Ustawa ta określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE L 277 z dnia 21 października 2005 r., str. 1, z późn. zm.), zwanym dalej rozporządzeniem nr 1698/2005, oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia (art. 1 pkt 1); warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej: w ramach działań objętych programem, zwanej dalej "pomocą" (art. 1 pkt 1 lit. a), na realizację zadań określonych w art. 66 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1698/2005, zwanej dalej "pomocą techniczną" (art. 1 pkt 1 lit. b), w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.

Obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

W myśl art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest więc zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań.

Z uwagi na to, że postępowanie administracyjne o zwrot płatności zostało wszczęte już w czasie obowiązywania rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w powołanym art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, które reguluje zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Przepis § 46 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi bowiem, że do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, zastosowanie mają przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Powyższy przepis ustanawia pewną regułę, zgodnie z którą do płatności zrealizowanych w oparciu o poprzednio obowiązujące rozporządzenie rolnośrodowiskowego z 2009 r., a więc także do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, obejmującej zwrot nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2013, należy stosować nowe uregulowanie (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II GSK 2115/16).

Rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. stanowi, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który, obok spełnienia innych warunków, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (§ 2 ust. 1 pkt 3); spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 4). Dodać należy, że analogiczne warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej zostały określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009 r. (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4).

W orzecznictwie wskazuje się, że postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami. Są to dwie odrębne instytucje posiadające podobne przesłanki do ich stosowania, będące ze sobą w bezpośrednim związku. Zastosowanie sankcji, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Jednakże zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia,.

Zasadnie podniesiono w skardze, iż organ w niniejszej sprawie powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przepisie § 39, a nie 38 rozporządzenia. W ocenie sądu uchybienie to nie miało jednak wpływu na prawidłowość wydanej decyzji.

Organy administracji ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności zobowiązane był uwzględnić treść uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 868/16 w sprawie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014, w którym ustalono występowanie nieprawidłowości w całym okresie realizacji programu. Sąd uzasadniając wydane orzeczenie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, w czasie kontroli na miejscu dokonanej w gospodarstwie skarżącego kontrolujący stwierdzili brak sporządzonej przez skarżącego aktualnej analizy chemicznej gleby z określeniem zawartości P, K, Mg i potrzeb jej wapnowania. Z przedstawionych przez skarżącego 3 wyników badań prób glebowych, jednak tylko na jednych wynikach badań, nr GR/1153/2012 z dnia 29 listopada 2012 r. jako zleceniodawca widnieje "Gospodarstwo Rolne Z.B.'', obejmujące wyłącznie grunty położone na terenie województwa [...], powiat [...], gmina [...]., miejscowość C., natomiast nie obejmuje miejscowości D. Na pozostałych wynikach badań, nr GI/256/13 z dnia 18 listopada 2013r. jako zleceniodawca widnieje "Gospodarstwo Rolne A.B.", a nie Z.B. oraz obejmuje wyłącznie grunty położone na terenie województwa [...], powiat [...], gmina [...], miejscowość C., nie obejmuje miejscowości D.

Również na wynikach nr DAOR-00372/2009 z dnia 18 października 2009r. jako zleceniodawca widnieje "Gospodarstwo indywidualne A.B.", a nie Z.B. i obejmuje wyłącznie grunty położone na terenie województwa z [...], powiat [...], gmina [...], miejscowość C. i nie obejmuje miejscowości D. Te zapisy dotyczyć mogą różnych gospodarstw rolnych, przede wszystkim gospodarstwa A.B., a nie gospodarstwa skarżącego. Przedmiotem badań nie zostały także objęte grunty położone w województwie [...], powiat [...], gmina [...], miejscowość G. Ponadto znajdujący się w aktach plan nawozowy z dnia 15 marca 2014 r. dotyczy wyłącznie gruntów położonych na terenie województwa [...], powiat [...], gmina [...], miejscowość C. Trudno zatem uznać za wiarygodne twierdzenia pełnomocnika skarżącego, że był wpisywany w sprawozdaniach dotyczących analiz gleb, z uwagi na to, że jest pełnomocnikiem skarżącego. Istotne znaczenie ma to, że sam pełnomocnik jest również producentem rolnym, a nie przedstawił na żądanie organu zleceń, które umożliwiłyby organom ocenę wyników badań prób glebowych i ustalenie jakiego gospodarstwa rolnego dotyczą. Tak więc należy stwierdzić, że strona, mimo iż miała obowiązek przestrzegania wymogu sporządzania w każdym kolejnym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego planu nawozowego na podstawie bilansu azotu oraz aktualnej chemicznej analizy gleby wchodzącej w skład gospodarstwa, które to wynika wprost z rozporządzenia, powyższego wymogu nie spełniała. Ponadto strona nie sporządzała corocznie planu nawozowego obejmującego wszystkie działki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, do czego obligują wnioskodawcę warunki przyznawania wsparcia oraz wymogi w ramach pakietu 1, obejmujące wszystkie działki rolne, a nie tylko te, do których rolnik otrzymuje płatność z tytułu realizacji tego pakietu. Jak słusznie stwierdziły organy, analizę gleby należało wykonać w terminie umożliwiającym sporządzenie planu nawozowego i jego prawidłowe realizowanie. Prawidłowa kolejność czynności, jak trafnie wskazał organ, pozwalająca na uznanie, że wymóg posiadania planu nawozowego został spełniony jest taka, że najpierw opracowywany jest bilans gleby gruntu objętego programem, a dopiero w oparciu o jego wynik plan nawozowy.

Ponadto z jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego także inne naruszenia miały miejsce w całym okresie realizacji programu. Np. w piśmie Dyrektora ARiMR z dnia 14 kwietnia skierowanym do pełnomocnika skarżącego dotyczącym raportu z czynność kontrolnych nr 214/OR05/0000203/14 wyjaśniono, cyt. "W odniesieniu do zastrzeżeń dotyczących stwierdzenia podczas kontroli powierzchni nieużytkowanej rolniczo na działce rolnej C w obrębie D., inspektorzy BKM16 w swojej notatce wyjaśnili, iż obszar zaznaczony przez Pana na załączniku graficznym jako powierzchnia niewykoszona, stanowi obszar porośnięty co najmniej trzyletnim zakrzaczeniem".

Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej i w konsekwencji rodzi obowiązek wymierzenia sankcji z § 39 ("płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi"). Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu, jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wyłączające obowiązek zwrotu. Rolnik, który podejmuje się – w zamian za płatności – realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Z treści wyżej wymienionego rozporządzenia wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (por. wyrok NSA z 21 października 2016 r., II GSK 2115/16).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się też, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. W ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Jeśli uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i zmniejszenia płatności, brak jest podstaw do wykluczenia zwrotu płatności. Właśnie charakter zobowiązania wieloletniego uzasadnia pogląd, że uchybienie w danym roku negatywnie wpływa na płatności już otrzymane nawet za rok, w których uchybień nie stwierdzono (por. wyroki NSA: z 5 maja 2016 r., II GSK 2710/14; z 21 października 2016 r., II GSK 2115/16).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się nadto, że warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., II GSK 96/12; z 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres (por. wyroki NSA: z 3 czerwca 2016 r., II GSK 93/15 i z 21 października 2016 r., II GSK 2115/16).

Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącego w latach 2011-2013 nie było konieczne wzruszenie decyzji ostatecznych przyznających płatności za te lata. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest także okoliczność, że podczas kontroli przeprowadzonych w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego nie wykryto nieprawidłowości, które skutkowałyby odmową przyznania płatności bądź jej przyznaniem w pomniejszonej wysokości. Jedyną przyczyną wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie przez organy administracji w trakcie kontroli przeprowadzonej w grudniu 2014 r. i styczniu 2015 r. nieprawidłowości, co oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania.

W tym stanie rzeczy w świetle przedstawionych wyżej uwag za prawidłowe uznać należy stanowisko organów administracji, iż niedotrzymanie przez skarżącego zobowiązania wieloletniego uzasadniało wszczęcie i prowadzenie postępowania o zwrot płatności w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Na aprobatę zasługuje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu za lata 2011-2013 płatności ze względu na niedotrzymanie zobowiązania wieloletniego z tytułu płatności rolnośrodowiskowej.

Biorą pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

D.Cz.