Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2478/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 229 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 224/15 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 224/15 oddalił skargę M.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku M.L., E.W., J.S., G.L., J.L., K.K. oraz A.K., decyzją z dnia 21 lutego 2014 r. nr [...], na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a."), odmówił zwrotu na rzecz wyżej wymienionych działki nr [...], objętej księgą wieczystą [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] (mały) [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 3 czerwca 1970 r. nr [...] działka nr [...] o pow. [...] m² została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa pod budowę drogi dojazdowej do szkoły nr [...] na osiedlu [...]. Na podstawie dokumentacji geodezyjno – kartograficznej ustalono, że wywłaszczonej działce nr [...] obr. [...] (mały) [...] odpowiadają działki nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid [...].

Przedstawiciel Zarządu Gminy Miasta [...] umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 12 grudnia 1990 r. nr Rep A I [...] sprzedał A.W. garaż nr [...] oraz oddał udział wynoszący 1/4 części w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] [...] na okres 99 lat. Przedmiotowa umowa została ujawniona w księdze wieczystej nr [...] w dniu 6 sierpnia 1996 r.

Przedstawiciele Zarządu Gminy Miasta [...] umową użytkowania wieczystego zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 29 listopada 1995 r. nr Rep A [...] oddali w użytkowanie wieczyste udział wynoszący 1/4 części w zabudowanej działce nr [...] obr. [...] [...] – [...] oraz przenieśli własność garażu nr [...] na rzecz M.W. Postanowienia tej umowy zostały ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 6 sierpnia 1996 r.

Przedstawiciele Zarządu Gminy Miasta [...] umową użytkowania wieczystego zawartą w dniu 29 listopada 1995 r. nr rep A M.W. oddali w użytkowanie wieczyste udziały w zabudowanej działce nr [...] obr. [...] [...] – [...] oraz przenieśli udziały we własności garażu nr [...] na rzecz J.N., J.B. oraz L.D. Postanowienia tej umowy zostały ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 6 sierpnia 1996 r.

Przedstawiciele Zarządu Gminy Miasta [...] umową użytkowania wieczystego zawartą w dniu 5 października 1995 r. nr Rep A [...] oddali w użytkowanie wieczyste udział wynoszący 1/4 części w zabudowanej działce nr [...] obr. [...] [...] – [...] oraz przenieśli własność garażu nr [...] na rzecz J. i Z. małżonków B. Postanowienia tej umowy zostały ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 16 stycznia 1996 r.

Z. i J. małżonkowie B. umową sprzedaży z dnia 16 października 1997 r. nr rep A [...] sprzedali A.W. garaż nr [...] wraz z udziałem wynoszącym 1/4 części w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] [...]. Z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że objęta nią działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] miasto [...] stanowiąca własność Gminy [...] jest w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli – stosownie do art. 137 tej ustawy – stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Stosownie do treści art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Natomiast przepis art. 229 u.g.n. znosi obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (choćby niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia) stanowiąc, że roszczenie nie przysługuje w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie są już w dniu 1 stycznia 1998 r. właścicielem nieruchomości, albo też nie władają tą nieruchomością, gdy została ona sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Odnosząc powyższe uregulowania do ustaleń dokonanych w przedmiotowej sprawie Starosta [...] stwierdził, że działka nr [...] obr. [...], która powstała z wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...], pozostaje w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej w rozumieniu przepisu art. 229 u.g.n., a prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych przed dniem 1 stycznia 1998 r. Skoro w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 229 u.g.n., to przedmiotowa nieruchomość nie mogła być wnioskodawcom zwrócona.

Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] złożyli M.L., A.K., K.K., G.L., J.L. oraz E.W. Podali, że wniosek o zwrot w/w działki został złożony już w dniu 19 marca 1991 r., a mimo to organy sukcesywnie dokonywały zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich w drodze umów cywilnoprawnych. W ocenie odwołujących, organy działały w złej wierze, naruszyły w sposób rażący podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 18 grudnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji powołał treść art. 136 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n. oraz art. 229 u.g.n. Zauważył, iż art. 229 u.g.n. jest na tyle precyzyjny, że w sytuacji, gdy znajduje on zastosowanie – co miało miejsce w niniejszej sprawie – organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W świetle omawianego art. 229 u.g.n. objęta żądaniem zwrotu nieruchomość musi być przed dniem 1 stycznia 1998 r. a) po pierwsze sprzedana lub obciążona ustanowionym na niej wieczystym użytkowaniem, b) po drugie nabywcą lub wieczystym użytkownikiem musi być osoba trzecia w rozumieniu tego przepisu, c) po trzecie prawo to (użytkowanie wieczyste), musi być ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. i stan ten (własność osoby trzeciej lub ujawnione w księdze wieczystej na rzecz osoby trzeciej prawo użytkowania wieczystego) musi istnieć w dniu wejścia w życie ustawy. Odnosząc powyższe do ustaleń dokonanych w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] położona w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...], została oddana w użytkowanie wieczyste osobom trzecim i prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., a stan ten istniał w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Obowiązek ten znosi jednak przepis art. 229 u.g.n. w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie jest w dniu 1 stycznia 1998 r. właścicielem nieruchomości albo też nie włada tą nieruchomością, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (tzn. innemu podmiotowi niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego). Wojewoda [...] uznał, że skoro w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zachodzi sytuacja określona w art. 229 u.g.n. to decyzja Starosty [...] z dnia 21 lutego 2014 r. nr [...] o odmowie zwrotu przedmiotowej działki jest prawidłowa. Skutkowało to utrzymaniem zaskarżonej decyzji w mocy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozpatrzenie w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, polegające na:

- braku wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, czy umowy na mocy których Gmina [...] oddała działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], miasto [...] w użytkowanie wieczyste osób trzecich przed dniem 1 stycznia1998 r. zostały zawarte z naruszeniem prawa, w tym w szczególności przepisów obowiązującej w czasie ich zawarcia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w sytuacji, gdy okoliczność ta wynikała ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym braku należytych wyjaśnień, czy umowy te były ważne i wywołały zamierzone skutki prawne w postaci powstania i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego;

- pominięciu przy czynieniu ustaleń faktycznych okoliczności, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], miasto [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] dopiero w dniu 6 sierpnia 1996 r., tj. już po wszczęciu na wniosek I.L. postępowania administracyjnego, a także iż prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], miasto [...] zostało ustanowione przez Gminę [...] już po wszczęciu niniejszego postępowania;

2) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezawieszeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy było to obligatoryjne, ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego kwestii zawarcia umów o ustanowienie użytkowania wieczystego i oddania w użytkowanie wieczyste działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], miasto [...] z naruszeniem prawa, na skutek czego rozstrzygnięto sprawę administracyjną bez wcześniejszego wyjaśnienia przedmiotowego zagadnienia i bez podjęcia działań zmierzających do przywrócenia stanu, w którym Gmina władałaby nieruchomością;

3) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a., polegające na braku zawiadomienia strony przez organ drugiej instancji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, a w konsekwencji nieprawidłowym uznaniu okoliczności faktycznych za udowodnione, pomimo że strony zostały pozbawione prawa zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i ustosunkowania się do niego przed wydaniem decyzji przez Wojewodę [...];

4) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., polegające na całkowitym pominięciu w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i tok postępowania, tj. powołanego przez odwołujących się naruszenia prawa przez Gminę [...] przy zawieraniu umów o oddanie w użytkowanie wieczyste dz. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], miasto [...], przez użycie nieruchomości na cel inny niż podany w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo że już wcześniej zostało wszczęte na wniosek I.L. postępowanie w sprawie ich zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli, które to naruszenie stanowiło podstawę do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia do stanu, w którym gmina na powrót włada podlegającą zwrotowi nieruchomością i skutkowało koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.;

5) art. 229 u.g.n., polegające na zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy w świetle materiału dowodowego sprawy istniały podstawy do uznania, że umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste zostały wydane z naruszeniem prawa, a tym samym ustalenie istnienia przesłanki negatywnej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i wydanie rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu bez rozpoznania kwestii prejudycjalnej tj. ważności przedmiotowych umów i wywołania przez nie zamierzonych skutków prawnych w postaci powstania i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 21 lutego 2014 r. nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania – P.W., M.W. i A.W. w piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2015 r. wnieśli o oddalenie skargi, jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie spór dotyczy interpretacji art. 229 u.g.n., który stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. (zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przedmiotowa ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Przepis art. 229 u.g.n. zawiera tzw. negatywną przesłankę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przeszkodę w zwrocie nieruchomości, której ustalenie powinno prowadzić do odmowy zwrotu nieruchomości, a w żadnym przypadku do umorzenia postępowania w sprawie jej zwrotu (por. T. Woś, "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", Warszawa 2007, s. 284). Ustalenie przez organ administracji istnienia przesłanki z art. 229 u.g.n. powoduje brak możliwości merytorycznego orzekania o zwrocie nieruchomości, z uwagi na ochronę osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Przepis art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09 LEX nr 595463). Jeżeli zatem przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi – następcy prawnemu – choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organy, po przeprowadzeniu stosownego postępowania zasadnie przyjęły, że zwrot na rzecz wnioskodawców nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] miasto [...], jest niemożliwy z uwagi na fakt, iż przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. 1 stycznia 1998 r., na w/w nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (najpóźniej w sierpniu 1996 r.). Brak w art. 229 u.g.n. rozróżnienia pomiędzy poszczególnymi trybami ustanowienia prawa użytkowania wieczystego powoduje, że źródło takiego prawa (umowa cywilnoprawna, decyzja bądź nabycie z mocy prawa) pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy roszczenie o zwrot byłemu właścicielowi przysługuje, czy też nie przysługuje (por. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 648/08, 20 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 904/10 i 3 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 544/09). Nie można zatem orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, na której zostało ustanowione i istnieje w czasie orzekania o jej zwrocie prawo użytkowania wieczystego. Ratio legis art. 229 u.g.n. to stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako ustawy w nowy sposób normującej zasady i tryb zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, jak również zasady i tryb zbywania oraz udostępniania nieruchomości publicznych (M. Wolanin, Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, Przegląd Sądowy 2000/7-8/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, czy wniosek o dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości został złożony przed datą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, czy też po tej dacie. Przepis art. 229 u.g.n. nie uzależnia skuteczności zwrotu nieruchomości od tego, czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło przed złożeniem wniosku o zwrot, czy też po wniesieniu takiego wniosku, a istotne jest to, czy prawo to (użytkowanie wieczyste) zostało ustanowione przed datą 1 stycznia 1998 r. Treść art. 229 u.g.n. przemawia przeciwko uznaniu umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego za nieważną z racji jej zawarcia po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na której ustanowiono to prawo (por. wyrok SN z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III CSK, 22/10 LEX nr 852658).

Za słuszny uznał pogląd, że w sytuacjach, w których gmina nie ma we władaniu nieruchomości, której jest właścicielem, właściwy organ nie może bez uprzedniego rozwiązania umów użytkowania wieczystego odebrać gruntu dotychczasowemu użytkownikowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznał, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Taka decyzja, w przypadku braku przesłanek do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego (stwierdzenia wygaśnięcia tego prawa) albo stwierdzenia nieważności umowy, naruszałaby porządek prawny i byłaby trudna do pogodzenia z istniejącym na gruncie stanem prawnym oraz mogłaby stać się niewykonalna, co mogłoby podważyć zaufanie obywateli do prawa i Państwa oraz kolidować z zasadą praworządności.

Skoro w przedmiotowej sprawie na działce nr [...] ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] najpóźniej w sierpniu 1996 r., to taka okoliczność stanowi przesłankę uniemożliwiającą dokonanie zwrotu tej nieruchomości na rzecz następców prawnych byłych właścicieli. Przepis art. 229 u.g.n. stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości w przypadku sprzedania albo oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy z jednoczesnym ujawnieniem praw nabywcy w księdze wieczystej (L. Żukowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt l SA 276/99, opub. w OSP 2001, s. 5, poz. 80).

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 229 u.g.n. Ponadto wskazał, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie przez organ wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a), a dokonana ocena nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a). Nie doszło też do naruszenia art. 11 K.p.a oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M.L., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 229 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), polegające na:

a) niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów w sytuacji, gdy w świetle materiału dowodowego sprawy istniały podstawy do uznania, że umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste zostały zawarte z naruszeniem prawa już po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zaś organy obu instancji wydały decyzje bez rozważenia, czy przeszkoda do zwrotu nieruchomości może być usunięta w drodze dostępnych środków prawnych przez strony postępowania, a tym samym ustaliły istnienie przesłanki negatywnej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i wydały rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu bez rozpoznania kwestii prejudycjalnej, tj. ważności przedmiotowych umów oraz wywołania przez nie zamierzonych skutków prawnych w postaci powstania i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego,

b) błędnej wykładni powołanych przepisów, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie ma znaczenia, czy wniosek o dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości został złożony przed datą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, czy też po tej dacie, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie kwestii możliwości zastosowania art. 229 u.g.n. jest możliwe dopiero po ustaleniu w toku postępowania, czy przeszkoda do zwrotu nieruchomości może być usunięta w drodze dostępnych środków prawnych przez strony postępowania,

c) błędnej wykładni powołanych przepisów, poprzez przyjęcie, że treść tych przepisów przemawia przeciwko uznaniu za nieważną umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego z racji jej zawarcia po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której ustanowiono to prawo, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że umowa taka, jako zawarta z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów zakazujących użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest nieważna na podstawie art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo że organy obu instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzyły w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonały nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, poprzez:

- brak wyjaśnienia, czy przeszkoda do zwrotu nieruchomości w drodze ustanowienia na nieruchomości użytkowania wieczystego w toku postępowania o zwrot (kilka lat po złożeniu przez I.L. wniosku o wszczęcie postępowania) mogła być usunięta w drodze dostępnych środków prawnych przez strony postępowania,

- brak wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, czy umowy, na mocy których Gmina [...] oddała działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], miasto [...] w użytkowanie wieczyste osób trzecich przed dniem 1 stycznia1998 r., zostały zawarte z naruszeniem prawa, w tym w szczególności przepisów obowiązującej w czasie ich zawarcia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w sytuacji, gdy okoliczność ta wynikała ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym braku należytych wyjaśnień, czy umowy te były ważne i wywołały zamierzone skutki prawne w postaci powstania i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego,

- pominięciu przy czynieniu ustaleń faktycznych okoliczności, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], miasto [...] zostało ustanowione i ujawnione w księdze wieczystej nr [...] dopiero w dniu 6 sierpnia 1996 r., tj. już po wszczęciu na wniosek I.L. postępowania administracyjnego, a także iż prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], miasto [...] zostało ustanowione przez Gminę [...] już po wszczęciu niniejszego postępowania;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo że organy obu instancji nie zawiesiły postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy było to obligatoryjne, ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego kwestii zawarcia umów o ustanowienie użytkowania wieczystego i oddania w użytkowanie wieczyste działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], miasto [...] z naruszeniem prawa, na skutek czego rozstrzygnięto sprawę administracyjną bez wcześniejszego wyjaśnienia przedmiotowego zagadnienia i bez podjęcia działań zmierzających do ustalenia, czy możliwe jest usunięcie przeszkody do zwrotu nieruchomości i przywrócenie stanu, w którym Gmina władałaby nieruchomością,

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo że organy obu instancji całkowicie pominęły w uzasadnieniu decyzji ocenę okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i tok postępowania, tj. powołanego przez skarżącą naruszenia prawa przez Gminę [...] przy zawieraniu umów o oddanie w użytkowanie wieczyste dz. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], miasto [...], przez użycie nieruchomości na cel inny, niż podany w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo że już wcześniej zostało wszczęte na wniosek I.L. postępowanie w sprawie ich zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli, które to naruszenie stanowiło podstawę do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia do stanu, w którym Gmina na powrót włada podlegającą zwrotowi nieruchomością i skutkowało koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., względnie co najmniej skutkowało koniecznością ustalenia przez organy administracji, czy przeszkoda do zwrotu nieruchomości może być usunięta w drodze dostępnych środków prawnych.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa materialnego, albowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią procesową konsekwencję dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów prawa materialnego, a więc są odzwierciedleniem procesowym koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie.

Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 229 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie zasługują na uwzględnienie.

W sprawie jest niesporne, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 3 czerwca 1970 r. nr [...] działka nr [...] o pow. [...] m² została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa pod budowę drogi dojazdowej do szkoły nr [...] na osiedlu [...]. Wywłaszczonej działce nr [...] obr. [...] (mały) [...] odpowiadają działki nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid [...].

Przedstawiciel Zarządu Gminy Miasta [...] umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 12 grudnia 1990 r. nr Rep A I [...] sprzedał A.W. garaż nr [...] oraz oddał udział wynoszący 1/4 części w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] na okres 99 lat. Umowa ta została ujawniona w księdze wieczystej nr [...] w dniu 6 sierpnia 1996 r.

Przedstawiciele Zarządu Gminy Miasta [...] umową użytkowania wieczystego zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 29 listopada 1995 r. nr Rep A [...] oddali w użytkowanie wieczyste udział wynoszący 1/4 części w zabudowanej działce nr [...] obr. [...] – [...] oraz przenieśli własność garażu nr 4 na rzecz M.W. Postanowienia tej umowy zostały ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 6 sierpnia 1996 r.

Przedstawiciele Zarządu Gminy Miasta [...] umową użytkowania wieczystego zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 29 listopada 1995 r. nr Rep A M.W. oddali w użytkowanie wieczyste udziały w zabudowanej działce nr [...] obr. [...] – [...] oraz przenieśli udziały we własności garażu nr [...] na rzecz J.N., J.B. oraz L.D. Postanowienia tej umowy zostały ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 6 sierpnia 1996 r.

Przedstawiciele Zarządu Gminy Miasta [...] umową użytkowania wieczystego zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 5 października 1995 r. nr Rep A [...] oddali w użytkowanie wieczyste udział wynoszący 1/4 części w zabudowanej działce nr [...] obr. [...] – [...] oraz przenieśli własność garażu nr [...] na rzecz J. i Z. małżonków B. Postanowienia tej umowy zostały ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 16 stycznia 1996 r.

Z. i J. małżonkowie B. umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 16 października 1997 r. nr rep A [...] sprzedali A.W. garaż nr [...] wraz z udziałem wynoszącym 1/4 części w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...]. Z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że objęta nią działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] miasto [...] stanowiąca własność Gminy [...] jest w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych.

Wnioskiem z dnia 19 marca 1991 r. I.L., spadkobierca A.L. – jednego ze współwłaścicieli w/w nieruchomości, wystąpił o zwrot działki nr [...] obr. [...] (mały) [...], wskazując, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Zgodnie z art. 74 ust. 1 obowiązującej w dniu złożenia w/w wniosku ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Stosownie do treści art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U Nr 115, poz. 741), sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.g.n., której rozdział 6 dział III dotyczy zasad i trybu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W świetle art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (przepisy tej ustawy stanowiły podstawę wywłaszczenia nieruchomości w niniejszej sprawie).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n.

Stosownie do treści art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Przedstawione powyżej ustalenia faktyczne wskazują, iż przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], została oddana w użytkowanie wieczyste osobom trzecim i prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. oraz że stan taki istniał w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie rozważa się, czy umowy, na mocy których omawiana nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobom trzecim przed dniem 1 stycznia 1998 r. zostały zawarte z naruszeniem prawa, w tym w szczególności obowiązujących w tym czasie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz że prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości, a także czy przeszkoda do zwrotu nieruchomości może być usunięta przez organ w drodze dostępnych środków prawnych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 229 u.g.n. zawiera regulację przejściową – normuje status prawny nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, uzależniając ten status wyłącznie od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej oraz ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. Oznacza to, że poprzedni właściciel w rozumieniu art. 229 u.g.n. utracił roszczenie domagania się zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., choćby spełnione były przesłanki do zwrotu. Omawiany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego. Istotne jest bowiem to, aby prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. (por. wyroki NSA z dnia: 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1250/10, 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09, 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2500/14; https://cbois.nsa.gov.pl).

Zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt SK 6/13 stwierdził, że nie istnieje samodzielne konstytucyjne prawo podmiotowe byłego właściciela do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy organy władzy publicznej nie zrealizowały na danym terenie pierwotnie założonego celu publicznego. Nie stoi to na przeszkodzie, aby takie prawo mógł przewidzieć ustawodawca, który dysponuje dość szerokim marginesem swobody uregulowania zasad zwrotu wywłaszczanych nieruchomości. Ma jednak przy tym obowiązek uwzględnić zarówno konieczność ochrony byłych właścicieli przed bezprawnym wywłaszczeniem (tj. niezgodnym z wymaganiami przewidzianymi w art. 21 ust. 2 Konstytucji), zapewniając mechanizmy służące odzyskaniu własności albo stosowne odszkodowanie. Trybunał podkreślił, że ustawodawca jest ponadto zobowiązany chronić ukształtowane stosunki prawne, w tym niewadliwie nabyte prawa osób trzecich, a także interes publiczny. Urzeczywistniając konstytucyjne gwarancje wywłaszczenia, ustawodawca winien mieć na względzie, że im dłuższy czas upłynął od wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny, tym silniejsze uzasadnienie ma ochrona obecnego właściciela i stabilizacja stosunków prawnych ukształtowanych po wywłaszczeniu. Służy to zarówno ochronie interesu publicznego, jak też ochronie własności jako instytucji prawnej mającej cechy trwałości i stabilności. Nie można mówić o istnieniu absolutnego prymatu interesów byłych właścicieli wyrażających się w żądaniu zwrotu w naturze należących niegdyś do nich nieruchomości nad interesem publicznym, jakim jest realizacja celów publicznych i stabilizacja stosunków własnościowych w państwie. Przewidziane w art. 136 u.g.n. prawo byłego właściciela i jego następców prawnych do przeniesienia własności nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 u.g.n., nie jest – zdaniem Trybunału – pochodną jego dawnych uprawnień właścicielskich (własności). Z chwilą prawomocnego wywłaszczenia (o ile przepisy prawa albo czynność prawna nie stanowią inaczej), były właściciel traci wszelkie prawa do nieruchomości. Aktualizuje się wówczas ciążący na podmiocie wywłaszczającym obowiązek zapłaty byłemu właścicielowi "słusznego odszkodowania". Prawo wyrażone w art. 136 u.g.n. jest natomiast wykreowanym przez ustawodawcę "innym prawem majątkowym", o którym mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, służącym urzeczywistnieniu i ochronie konstytucyjnej zasady wywłaszczania wyłącznie na cele publiczne. Treść tego prawa nie została zdeterminowana na poziomie konstytucyjnym. Nie ma w związku z tym rangi prawa konstytucyjnego. Tak ukształtowane ustawowe prawo podlega ochronie, co do zasady, w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę. Trybunał zwrócił uwagę, że art. 229 u.g.n. nie tyle ogranicza – w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji – prawo do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na której nie zrealizowano celu publicznego, ile dookreśla jego zakres. Inaczej rzecz ujmując, z punktu widzenia ustawy zasadniczej, w celu ustalenia treści oraz podmiotowego i przedmiotowego zakresu prawa do zwrotu nieruchomości, która okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, należy nie tylko uwzględniać art. 136 i art. 137 u.g.n., ale też pozostałe przepisy tej ustawy, w tym art. 229 u.g.n. wskazujący negatywne przesłanki, których wystąpienie uniemożliwia zwrócenie nieruchomości i to niezależnie od aktualnego jej przeznaczenia.

Ponadto wskazać należy, iż kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy podmioty te nie legitymują się tytułem własności do tej nieruchomości, było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14. W uzasadnieniu tej uchwały poddano ocenie m.in. zagadnienie, czy rozpoznanie sprawy o zwrot nieruchomości zależy od wszczęcia i rozpoznania sprawy o unieważnienie umowy zbycia nieruchomości na rzecz osoby trzeciej.

Stwierdzono, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę – następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102).

Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I CSK 573/2010 (LexPolonica nr 3873652) wskazał, że jeżeli na skutek utraty przez gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd powszechny. W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt V CSK 384/13, iż przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu omawianej uchwały uznał, że prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości, w takiej sytuacji, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich", jest zbyt daleko idący. Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest nieuzasadnione między innymi dlatego, że art. 100 § 1 K.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wynikająca z przepisów prawa materialnego. Prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 § 3 u.g.n. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie przyjąć należy, iż wskazywane przez autora skargi kasacyjnej podstawy do uznania za nieważne umów o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, nie mogły być przez organ, ani przez Sąd pierwszej instancji, uwzględnione. Ocena, czy umowa cywilnoprawna została zawarta z naruszeniem prawa i czy w związku z tym jest umową nieważną należy do sądu powszechnego, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca wystąpi z takim żądaniem. W takiej sytuacji dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości. Jeżeli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Z tego względu możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. To, czy poprzedni właściciel, bądź jego spadkobierca, podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli. Z akt sprawy nie wynika, aby którykolwiek ze spadkobierców właścicieli przedmiotowej nieruchomości wystąpił do sądu powszechnego o uznanie umów o oddaniu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste za nieważne. Jak wyżej podano, z takim żądaniem nie mógł wystąpić organ, gdyż nie miał do tego stosownej legitymacji prawnej. To zatem zainteresowane strony powinny podjąć działania zmierzające do ustalenia, czy możliwe jest doprowadzenie do stanu, w którym Gmina [...] znowu władałaby nieruchomością podlegającą zwrotowi.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III CSK 22/10 (LEX nr 852658), trafnie wskazał, że treść art. 229 u.g.n. przemawia przeciwko uznaniu umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego za nieważną z racji jej zawarcia po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której ustanowiono to prawo. Oznacza to, że późniejsze ustanowienie użytkowania wieczystego nie wyłącza roszczenia opartego o art. 136 ust. 3 u.g.n. Wyjaśnić również należy, iż według ogólnych zasad, dokonanie czynności sprzeciwiających się zadośćuczynieniu roszczeniu innej osoby może stanowić podstawę do uznania ją za bezskuteczną, natomiast nie stanowi przyczyny jej nieważności.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, art. 229 u.g.n. nie uzależnia skuteczności zwrotu nieruchomości od tego, czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło przed złożeniem wniosku o zwrot, czy też po wniesieniu takiego wniosku. Istotny jest bowiem wyłącznie fakt, czy prawo to zostało ustanowione przed dniem 1 stycznia 1998 r., co w niniejszej sprawie miało miejsce. Jak wyżej podano, kwestia oceny ważności umów o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest poza kognicją organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia była także okoliczność, że umowy o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste zostały zawarte oraz ujawnione w księdze wieczystej po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tych względów stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał prawidłowej wykładni art. 229 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. i trafnie przyjął, że organy prawidłowo zastosowały art. 229 u.g.n. - zasadnie odmówiły zwrotu na rzecz m.in. M.L. działki nr [...], objętej księgą wieczystą [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] miasto [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] (mały) [...], z uwagi na to, że pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r.

W konsekwencji nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia prawa materialnego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Organy w postępowaniu administracyjnym ustaliły okoliczności istotne z punktu widzenia przepisów prawa materialnego i prawidłowo je oceniły, dając temu dostateczny wyraz w uzasadnieniach decyzji. Wskazana wyżej okoliczność braku możliwości dokonania przez nie oceny ważności umów o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie oznacza, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzyły w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jak wyżej podano, organy nie były również zobowiązane do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. To, czy poprzedni właściciel, bądź jego spadkobierca, podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli i działania w tym zakresie nie można przerzucać na organ administracji publicznej. Dopiero w sytuacji, gdy postępowanie w tym przedmiocie, wszczęte przez zainteresowane osoby, toczy się już przed sądem powszechnym, jego wynik może stanowić zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i wówczas organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie zaistniała.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.