Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 950/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 145
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – po wznowieniu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza na rzecz skarżącej Firma A od Wojewody kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 26 marca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 i art. 151 § 1 pkt 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 12.11.2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę: rozbudowa budynku usługowo-magazynowego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i wentylacja mechaniczną, z kanalizacją opadową, ze zbiornikiem na wody na cele przeciwpożarowe oraz zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą: przebudową komunikacji wewnętrznej, na działce numer [...] i [...] w miejscowości P., gmina P. – odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 12 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie zostało wznowione na wniosek "[...] Sp. z o.o. Jako podstawę wznowienia wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż spółka, która winna być traktowana jako strona w tym postępowaniu bez własnej winy nie brała udziału w tymże postępowaniu. Spółka posiada służebność gruntową polegającą na prawie przejścia i przejazdu na działce nr [...] w P. , która to działka sąsiaduje z działką nr [...], na której spółka [...] rozpoczęła budowę. Analiza akt sprawy, nie pozwala na stwierdzenie, że wnioskodawca powinien zostać uznany za stronę w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż działka nr [...] w P. , której właścicielem jest Gmina P. znajduje się w wieczystym użytkowaniu firmy "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spóła komandytowa. Na działce tej ustanowiona jest służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli (użytkowników wieczystych) działek [...], [...], [...] oraz działek [...] i [...]. Użytkownikiem wieczystym działki [...] jest firma ,,[...]" Spółka "[...] l" zmieniła nazwę na [...] Spóła z ograniczoną odpowiedzialnością zgodnie z wpisem do KRS z 27.11.2019 roku. Obciążenie działki służebnością gruntową (przechodu i przejazdu) na rzecz każdoczesnego właściciela innej działki nie świadczy o posiadaniu przez właściciela działki władnącej posiadania interesu prawnego w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na działce obciążonej. Służebność gruntowa jest ograniczonym prawem rzeczowym, co wynika wprost z art. 244 § 1 k. c. Zasadniczo ograniczone prawa rzeczowe są prawami na rzeczy cudzej. Ustawodawca pozytywnie i wyczerpująco określił uprawnienia, jakie składają się na treść każdego ograniczonego prawa rzeczowego. Ich zakres ogranicza się do sfery zastrzeżonej przez ustawodawcę, nieporównywalnie szczuplejszej od treści prawa własności. Mając na względzie powyższe, należy wskazać, że właścicielowi działki władnącej przysługiwać mogą jedynie uprawnienia wynikające z tego ograniczonego prawa rzeczowego, a nie z prawa własności, użytkowania wieczystego, czy też zarządu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z powyższym należy uznać, iż z faktu, że firmie [...]" jako użytkownikowi wieczystemu działki władnącej [...], któremu przysługuje prawo służebności po działce nr [...] nie można wywieść prawa do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę: rozbudowa budynku usługowo-magazynowego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i wentylacja mechaniczną, z kanalizacją opadową, ze zbiornikiem na wody na cele przeciwpożarowe oraz zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą: przebudową komunikacji wewnętrznej, na działce numer [...] i [...] w miejscowości P., gmina P..

Od tej decyzji odwołanie złożyła [...] sp. z o.o. wskazując, że po raz trzeci nie została uznana za stronę postępowania przez organ l instancji w postępowaniu gdzie inwestorem jest Spółka [...]. Wyjaśniono, że na jednej z działek inwestycyjnych tj. nr [...] ustanowiona została służebność przejazdu i przechodu, w związku z czym winna zostać uznana za stronę postępowania.

Wojewoda decyzją z dnia 28 czerwca 2021 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w prowadzonym postępowaniu wnioskodawca swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu zakończonym Wydaną decyzją nr [...] wywodzi z faktu posiadania prawa przejazdu i przechodu (służebność gruntowa) po jednej z działek inwestycyjnych tj. nr [...]. Wyjaśniono, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Przez obszar oddziaływania obiektu, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - brzmienie w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W definicji tej mowa jest o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, prawa wodnego. Co istotne w tej sprawie przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać także z ochrony przysługującego mu prawa własności. Organ wskazał, że z jego ustaleń wynika, że firma [...] sp. z o.o. jako użytkownik wieczysty działki nr [...] (nieruchomość władnąca) posiada służebność gruntową polegającą na prawie przejścia i przejazdu przez dz. nr [...] (nieruchomość obciążona). Służebność ta została wpisana do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości inwestorów nr ew. [...] przez Sąd Rejonowy w M.. Dodał, że przedmiotem kontrolowanej decyzji jest rozbudowa budynku usługowo-magazynowego wraz z instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i wentylacji mechanicznej, z kanalizacją opadową, ze zbiornikiem wody na cele przeciwpożarowe oraz przebudowa układu komunikacji wewnętrznej. Nieruchomości oznaczone nr [...] i nr [...] to działki inwestycyjne. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu oraz ogólnodostępnych informacji znajdujących się w systemie informacji przestrzennej gminy P. działka nr [...] stanowi swego rodzaju drogę wewnętrzną służącą dojazdowi m.in. do nieruchomości skarżących nr [...]. Wojewoda po analizie projektu budowlanego stwierdza, że inwestycja której dotyczy zaskarżona decyzja nie spowoduje ograniczenia przysługującego skarżącej spółce przywileju polegającego na nieodpłatnym prawie przejazdu i przechodu. Na terenie tej działki, który służyć ma jako dojazd nie przewiduje się do realizacji żadnych elementów, które zawężałyby dotychczasowy teren przeznaczony do poruszania się pojazdów. Co więcej jak wskazano na stronie 32 projektu budowlanego projektowana rozbudowa stanowi jedynie powierzchnię pomocniczą dla istniejącego budynku usługowo-magazynowego i nie wymaga zwiększenia ilości zatrudnienia. W związku z tym dodać należy, że zdaniem organu poprzez planowaną inwestycję ruch samochody nie będzie większy niż do tej pory. Podkreślono, że organ w niniejszym postępowaniu poddał ocenie interes prawny odwołującej spółki w postępowaniu zakończonym wydaniem wyłącznie decyzji nr [...] z dnia 12 listopada 2020 r., znak: [...] Nie podlegają ocenie pozostałe decyzję Starosty [...] w tym zakresie. Jeżeli dojdzie do naruszenia wykonywania ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest w tym przypadku służebność gruntowa, to uprawnionym do jej wykonywania przysługuje prawo ochrony na drodze postępowania cywilnoprawnego. W wyroku sygn. akt II OSK 906/14 z dnia 8 grudnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeśli prawo przechodu i przejazdu byłoby jedynym możliwym dostępem do drogi publicznej dla dz. (...) to jego naruszenie, które polegałoby na uniemożliwieniu jego wykonywania, poprzez budowę budynków (...) powinno być przedmiotem zainteresowania organów administracji architektoniczne budowlanej. (..) Jeżeli naruszenie prawa przechodu i przejazdu nie powoduje utraty przez nieruchomość, na rzecz której prawo to zostało ustanowione, dostępu do drogi publicznej, to roszczenia związane z naruszeniem tego prawa mogą być dochodzone wyłącznie na drodze cywilnej. Reasumując, w analizowanej sprawie, projektowana inwestycja nie ograniczy wykonywania prawa przejazdu przez działkę nr [...], tym samym nie uniemożliwi wykonywania prawa przechodu i przejazdu. Zatem w związku z faktem, że projektowana inwestycja nie uniemożliwi wykonywania przysługującego skarżącej prawa służebności to nie ma podstaw aby uznać, że jej interes prawny został naruszony, a co za tym idzie słusznie Starosta [...] odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 12 listopada 2020 r. uznając, że nie przysługiwał odwołującej przymiot strony.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że poprzez planowaną inwestycję ruch samochodowy będzie większy, organ wskazał, że wzrost natężenia ruchu samochodów nie stanowi okoliczności przesądzającej o interesie prawnym osób składających wniosek o wznowienie postępowania. Zdaniem organu uciążliwości związane z realizacją w okolicy danej inwestycji, np. sposób korzystania i obciążenie komunikacyjne drogi, nie przesądzają o istnieniu interesu prawnego w sprawie, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, z którym nie wiąże się przyznanie statusu strony. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego wyjść ewakuacyjnych organ wyjaśnił, że do obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł [...] Sp.z.o.o. w P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 K.p.a. ze względu na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu tj. decyzja Starosty [...] z dnia 12 listopada 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę została wydana bez powiadomienia skarżącego jako strony zainteresowanej oraz z naruszeniem prawa do własności poprzez bezprawne ograniczenie przysługującej skarżącemu służebności gruntowej na działce nr [...], co powinno skutkować wznowieniem postępowania. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że organ odwoławczy II instancji w skarżonej decyzji z dnia 28 czerwca 2021 r. dokonał mylnych ustaleń w przedmiocie terminu, w którym skarżący powinien był się odwołać od skarżonej decyzji nr [...], nie zbadawszy faktycznych okoliczności przedstawionych przez skarżącego w pismach do organu l instancji z dnia 15.12.2020 r. oraz wyjaśnieniach złożonych w piśmie z dnia 20.01.2021 r. dotyczącym nie uznania skarżącego jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o wznowienie postępowania lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W tak zakreślonych ramach kontroli sądowoadministracyjnej skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja kończąca wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo – magazynowego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i wentylacja mechaniczną, z kanalizacją opadową, ze zbiornikiem na wody na cele przeciwpożarowe oraz zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą: przebudową komunikacji wewnętrznej, na działce numer [...] i [...] w miejscowości P., gmina P..

Wnioskująca o wznowienie postępowania [...] Sp.z.o.o. twierdziła, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w charakterze stron. Spółka podniosła przy tym, że posiada służebność gruntową polegającą na prawie przejścia i przejazdu na działce nr [...] w P. , która to działka sąsiaduje z działką nr [...].

W tym miejscu podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: K.p.a.). Istotą wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania dotknięte było co najmniej jedną z kwalifikowanych wad spośród wyliczonych wyczerpująco w art. 145, 145a, art. 145a3, art. 145b k.p.a. (zob. B. Adamiak, komentarz do art. 145, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2021, teza 1).

Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W wyniku wznowienia postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. może zostać wydana decyzja, którą organ: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Dostrzec należy również, że postępowanie wznowione może się zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania wydaną na podstawie art. 105 § 1 lub 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka objęła żądaniem wznowienia postępowania przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zbadanie przesłanek wznowieniowych jest, co do zasady, możliwe po ustaleniu formalnej dopuszczalności wznowienia postępowania, uwarunkowanej dochowaniem terminu zakreślonego do złożenia wniosku o wznowienie (art. 148 K.p.a.) oraz legitymacją do zainicjowania postępowania w sprawie wznowienia (art. 147 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie Starosta [...] postanowieniem z dnia 22 lutego 2021 r. wznowił postępowanie, a następnie we wznowionym postępowaniu badał, czy [...] Sp.z.o.o. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Ocena tej kwestii jest dla przedmiotowej sprawy kluczowa.

Przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest uwarunkowany normą wynikającą z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: p.b.), który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu określony został w art. 3 pkt 20 p.b., który w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W piśmiennictwie wskazuje się, że w art. 28 ust. 2 p.b. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 K.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el. teza 18). Artykuł 28 ust. 2 p.b. nie wyeliminował jednak całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego. Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 K.p.a.) musi znajdować oparcie w normie prawa materialnego dającej się zastosować w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa; musi być przy tym aktualny i realny.

Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym dla przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony nie jest konieczne wykazanie przez ten podmiot naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z przepisów odrębnych. Wystarczy, że pomiędzy sytuacją prawną tej osoby w zakresie prawa do zagospodarowania terenu, a przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zachodzi potencjalny związek. Jeżeli zatem z przepisów odrębnych wynikają choćby potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej, w stosunku do inwestycyjnej, nieruchomości, to należy uznać, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2021 r., II SA/Kr 743/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje. W sprawach pozwolenia na budowę należy zatem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (por. wyrok NSA z 30 listopada 2017 r., II OSK 574/16,wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09, wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11). Zwrócić należy ponadto uwagę, że przymiot strony przysługujący podmiotowi innemu niż inwestor, służyć ma zabezpieczeniu interesu prawnego właścicieli terenów sąsiednich w postępowaniu administracyjnym, którego konsekwencją jest wydanie decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany a więc stworzenie stanu, w którym istnieje prawna możliwość realizacji danej inwestycji. Podmioty, których nieruchomości potencjalnie mogą być ograniczone w możliwościach ich zagospodarowania lub na których zamierzenie inwestycyjne w jakikolwiek sposób (także dozwolony) oddziałuje, powinny w tym postępowaniu uczestniczyć, aby móc zabezpieczyć swój interes mający oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że [...] Sp.z.o.o. jako użytkownik wieczysty działki nr [...] (nieruchomość władnąca) posiada służebność gruntową polegającą na prawie przejścia i przejazdu przez działkę nr [...]. Nieruchomości oznaczone nr [...] i nr [...] to działki inwestycyjne. Jak wynika z analizy akt sprawy działka nr [...] pełni funkcję drogi wewnętrznej służącej dojazdowi m.in. do nieruchomości skarżącej spółki, tj. działki nr [...]. Ponadto w odwołaniu spółka podniosła, że po działce nr [...] odbywa się ruch pojazdów (w tym pojazdów ciężarowych) należących do spółki jak i klientów. W ocenie Sądu podniesiona we wniosku o wznowienie oraz w odwołaniu argumentacja w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności projektu budowlanego wskazują, że możliwe jest oddziaływanie projektowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej spółki biorąc pod uwagę konfigurację działek, funkcję działki nr [...] oraz zakres planowanej inwestycji. Już to przemawia za przyjęciem, że [...] Sp.z.o.o. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, w którym nie brała ona udziału. Zasadne było zatem wznowienie postępowania na wniosek skarżącej, jako że była ona legitymowana do zainicjowania postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

We wznowionym postępowaniu należało przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu, analizując podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organy poprzestały na ustaleniu, że skarżącej spółce nie przysługiwał przymiot strony. Nie zbadano więc, czy [...] Sp. z o.o. nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Powyższe wskazuje, że decyzja kończąca postępowanie wznowione zapadła przedwcześnie, z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy naruszyły też zasadę bezstronności działania organu wyrażoną w art. 8 § 1 K.p.a., bezkrytycznie przyjmując stanowisko inwestora.

Ponownie prowadząc postępowanie administracyjne organy zastosują się do wyżej poczynionych uwag i przeprowadzą postępowanie wyjaśniające co do przyczyny wznowienia oraz w przedmiocie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.