Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3519/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Szmydt Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2140/17 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2140/17 (dalej wyrok I SA/Wa 2140/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 1 września 2017 r. R.P. (dalej skarżący) wniósł o udzielenie pomocy finansowej m.in. na zakup baterii wannowej z wężem prysznicowym.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2017 r.) Prezydent [...] (dalej Prezydent) odmówił przyznania R.P. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup baterii wannowej.

Od decyzji tej odwołanie złożył R.P., kwestionując rozstrzygnięcie I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2017 r.) po rozpatrzeniu odwołania R.P., utrzymało w mocy decyzję z [...] września 2017 r.

W uzasadnieniu Kolegium, powołując art. 4, 7, 8 ust. 1 pkt 1 ustawy [z dnia 12 marca 2004 r.] o pomocy społecznej [Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej ups] wskazało zadania pomocy społecznej, zasady udzielania tej pomocy, przesłanki przyznawania zasiłku celowego, obowiązek współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikiem socjalnym. Kolegium podzieliło w pełni argumenty wskazane w decyzji I instancji, ustalając, że wnioskodawca nie spełnia wymogów udzielenia mu zasiłku celowego w zakresie przez niego wnioskowanym.

W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust. 1 ups). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Niezależnie od powyższych kryteriów, ustawodawca przewidział także sytuacje wyjątkowe, w których możliwe jest przyznanie świadczenia nawet pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany:

1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi;

2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (art. 41 ups).

Stosownie do art. 39 ust. 1 ups, rozstrzygnięcie w zakresie wysokości zasiłku celowego i samego faktu przyznania zasiłku leży w sferze uznania administracyjnego. Kryteria, którymi winien kierować się organ, zawarte są w szczególności w przepisach art. 3 ust. "1 i 2" [winno być "3 i 4"] ups, które stanowią, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, ugruntowany jest pogląd, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy oraz jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Oznacza to, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza jeszcze automatycznego przyznania świadczenia skarżącemu. Organ może, lecz nie musi, przyznać świadczenie. Uznaniem administracyjnym objęta jest ocena przez organ warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzja co do jej wysokości. Dokonując analizy owej normy należy wskazać, że przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, ponieważ beneficjenci nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy.

Nie wymaga się od nich, by ich dochód nie przekroczył limitów wskazanych w art. 8 ups. Sytuacja osób ubiegających się o specjalne świadczenia jest na tyle lepsza od innych, że co do zasady winni oni samodzielnie przezwyciężyć powstałe trudności. W orzecznictwie przyjmuje się, że ten szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ups, to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (wyrok NSA z 15.11.2011 r. I OSK 1083/11, Lex 1149108; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25.1.2012 r. III SA/Kr 401/11, Lex 1114175).

W przedmiotowej sprawie R.P. wniósł o udzielenie pomocy finansowej m.in. na zakup baterii wannowej z wężem prysznicowym w wysokości 80,00 zł.

Prezydent dnia 11 września 2017 r. przeprowadził wywiad środowiskowy, mający na celu ustalenie sytuacji wnioskodawcy. Z przeprowadzonego wywiadu wynika, że: skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe; mieszka w 1-pokojowym lokalu komunalnym, którego jest głównym najemcą; nie pracuje zawodowo; nie wykonuje prac dorywczych; jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym - czasowo do dnia 16 października 2018 r.; na jego dochód składa się zasiłek stały w wysokości 604 zł i nie przekracza kryterium dochodowego. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest objęty stałą pomocą organu pomocy społecznej, bowiem otrzymał pomoc w formie: zasiłku celowego w postaci bonów towarowych na zakup artykułów spożywczych, sanitarnych, kosmetycznych, higienicznych, czystościowych o wartości 150 zł; świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" we wrześniu w kwocie 230 zł; zasiłku celowego na zakup środków czystości we wrześniu w kwocie 50 zł i zakup obuwia w kwocie 80 zł; zasiłku celowego na zakup odzieży we wrześniu w kwocie 100 zł.

Skarżący nie był pozbawiony wsparcia finansowego ze strony organu pomocy społecznej. Organ wskazał, że przyznanie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Podejmując taką decyzję organ orzekający ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 kpa, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. Uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Specjalny zasiłek celowy może być przyznany w "szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której ona się znalazła.

Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza trudną sytuację skarżącego jednak organ ma obowiązek rozważyć ją na tle sytuacji innych podopiecznych. Gdy środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą właściwych organów jest wyważanie przyznawanej pomocy, a więc uwzględnienie sytuacji subiektywnej uprawnionych i sytuacji obiektywnej. Kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich uzasadnionych potrzeb bytowych klientów. Ośrodek nie ma możliwości zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb w pełnym żądanym wymiarze.

R.P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając decyzji z [...] października 2017 r., że czuje się pokrzywdzony tym, że nie przyznano mu zasiłku na baterię prysznicową, która to potrzeba związana jest z codziennym funkcjonowaniem człowieka.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z "2016 r., poz. 930 ze zm." [winno być "2017 r., poz. 1769, zm. poz. 38"]). Zasiłek celowy może być przyznany stronie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (art. 39 ust. 1 ups). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z powołanych przepisów wynika, że zasiłek celowy ma charakter pomocy ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku na określony cel, organ obowiązany jest ustalić, czy zgłoszona potrzeba ma charakter niezbędnej potrzeby bytowej i jaki jest jej zakres. Jednocześnie, przyznając zasiłek celowy organ winien mieć na uwadze ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej, określone w art. 3 ups. Zgodnie z tymi zasadami, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).

W art. 39 ust. 1 ups użyto sformułowania "może być przyznany". Oznacza to, że zasiłek celowy jest świadczeniem, które może, ale nie musi zostać przyznane, nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, by to świadczenie otrzymać. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie przez organ pomocowy uwzględniony. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Organ musi uwzględnić środki finansowe, jakimi dysponuje i zakres zgłoszonych przez wnioskodawców żądań. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podnosi się, że w ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (wyrok NSA z: 19.6.2007 r. I OSK 1464/06, Lex 299415; 25.1.2008 r. I OSK 624/07, Lex 500091; 14.1.2011 r. I OSK 1498/10). Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, że organ nie ma obiektywnych możliwości, by zaspokoić wszystkie potrzeby osób ubiegających się o pomoc, jak również w każdym przypadku udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Poza sporem pozostaje okoliczność, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, i przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej.

Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola nad uznaniowymi rozstrzygnięciami organów pomocy społecznej polega na analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności, w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 kpa, jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, organ administracji jest obowiązany, zgodnie z art. 7 kpa, rozstrzygnąć sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (wyrok NSA z 11. 6.1981 r. SA 820/81, ONSA 1981/1/57).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy trafnie dokonał oceny sytuacji życiowej skarżącego i przesłanek z art. 39 ust. 1 i 2 ups. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, po analizie akt sprawy, że sytuacja finansowa i osobista, a przede wszystkim udzielane skarżącemu wsparcie finansowe uwzględnia jego potrzeby i jest adekwatne do możliwości jakie może zaoferować ośrodek dysponujący określonym budżetem.

Organ uznał, że skarżący obowiązany do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej konieczność wymiany baterii wannowej z wężem prysznicowym, takiej nie przedstawił. Organ podniósł, że rozumiejąc trudną sytuację skarżącego we wrześniu 2017 r. przyznał mu pomoc w formie zasiłków celowych na zakup żywności, środków czystości, obuwia, odzieży i bony towarowe [...]. Organ podkreślił, że musi uwzględniać także sytuację materialną i potrzeby innych podopiecznych, a skarżący winien chociaż trochę potrzeb zaspokoić we własnym zakresie (ma zasiłek stały). W sierpniu 2017 r. organ dysponował na zasiłki celowe kwotą 122.127,12 zł, udzielił pomocy 426 osobom, przyznał 956 świadczeń, a średnia wysokość przyznanego świadczenia wynosiła 127,75 zł (przyznana we wrześniu pomoc skarżącemu znacznie przewyższa tę kwotę). Sąd podzielił stanowisko organu, że zasiłek celowy jest szczególną formą pomocy, która jednak nie może zaspokajać wszystkich nawet niezbędnych potrzeb i być traktowana jako stałe comiesięczne źródło utrzymania.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że organ poddał należytej ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na żądany cel. Przy dokonywaniu tej oceny organ odwoławczy nie przekroczył granic swobodnego uznania. Nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z oczekiwaniami. Celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu ich trudnej sytuacji życiowej. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej (k. 33, 43-50 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł R.P., reprezentowany przez adw. P.N., który zaskarżył wyrok I SA/Wa 2140/17 w całości zarzucając mu naruszenie:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ppsa przez jego zastosowanie polegające na oddaleniu skargi na decyzję, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

a. art. 3 § 1 i [§] 2 ust. [pkt] 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewłaściwą kontrolę działalności organu administracji, a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo tego, że organ II instancji dopuścił się błędów w ocenie zebranego materiału dowodowego polegających na nieuzasadnionym przyjęciu, że przyznanie skarżącemu kwoty w wysokości 80 zł tytułem zasiłku celowego na zakup baterii do wanny nie odpowiada jego usprawiedliwionym potrzebom, jest uzależnione od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc, ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej dzielnicy, podczas gdy w tej mierze, w sprawie brak materiału dowodowego wskazującego ile osób otrzymuje pomoc od Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] i jakie są możliwości finansowe organu administracji;

b. art. 8 § 1 i art. 9 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wyrażające się w przyjęciu, że zgodna z prawem pozostawała decyzja wydana z naruszeniem zasady wzbudzania zaufania do organów administracji, podczas gdy decyzja w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego pozostawała w swoich motywach niejasna oraz sprzeczna z dotychczasowym działaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawach dotyczących skarżącego, mimo że sytuacja bytowa skarżącego nie uległa zmianie;

2. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 ppsa przez brak rozpoznania i uzasadnienia w zakresie okoliczności wskazanych na rozprawie dnia 9 maja 2018 r. i przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego, który organy orzekające ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny;

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1 i 2 ups w związku z art. 7 pkt 4 ups oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ups przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w sytuacji życiowej skarżącego na zasadzie uznania administracyjnego można odmówić skarżącemu przyznania zasiłku celowego, przy braku i zindywidualizowanej, dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy oraz sytuacji bytowej i skarżącego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno prowadzić do wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie 2) ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, 3) zwolnienie skarżącego z ponoszenia kosztów postępowania, 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych, 6) zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wraz z należnym podatkiem VAT według norm przepisanych, jako iż nie zostały one uiszczone przez skarżącego ani w całości, ani w części (k. 57-60 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, choć Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wszystkich sformułowanych w niej zarzutów.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe. Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 151 ppsa, co pociągnęło za sobą naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.

Zasadny był zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

Organ I instancji uzasadniając decyzję odmowną wskazał, że skarżący kasacyjnie nie dołączył do akt sprawy "żadnej nowej dokumentacji potwierdzającej konieczność wymiany baterii wannowej z wężem prysznicowym" (k. 67 akt administracyjnych). Stanowisko organu jest niezrozumiałe. Nie wiadomo bowiem, jakie dokumenty miałby przedłożyć skarżący kasacyjnie na okoliczność uszkodzenia baterii wannowej z wężem prysznicowym. Organy obu instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, czym naruszyły zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 66-68, nb 6-9). To na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W realiach niniejszej sprawy należało zatem bądź to poprzestać na oświadczeniu strony, bądź też dokonać oględzin stosownie do art. 85 § 1 kpa. Oględziny winny były się odbyć w trakcie wywiadu środowiskowego dokonanego dnia 6 września 2017 r.

Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej. Wywiad środowiskowy, w myśl art. 107 ust. 1 ups ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu kpa. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 kpa (wyrok NSA z: 10.11.1994 r. I SA 1073/94 z glosą W. Chróścielewskiego, ST 1997/3/76; 17.6.1994 r. I SA 336/94 z akceptującą glosą J. P. Tarno i M. Woźniaka, OSP 1996/4/76; S. Nitecki w: C. Martysz, S. Nitecki i G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 2001 s. 326). Protokół - jako dokument urzędowy - korzysta z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1-3 kpa). Dowód z wywiadu jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 411 uw. 4, s. 415, uw. 2). Dowodem jest wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). Postępowanie dowodowe w sprawach pomocy społecznej jest oparte na zasadzie oficjalności. Na organie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ nie może zdać się jedynie na inicjatywę strony i ograniczyć postępowania dowodowego do jej żądań. Winien uwzględnić wnioski dowodowe strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Stronie należy zapewnić możliwość aktywnego udziału w postępowaniu. W szczególności może ona uczestniczyć w postępowaniu dowodowym, przeglądać akta sprawy (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, komentarz do art. 106).

Oględziny polegają na bezpośrednim zbadaniu jakiegoś przedmiotu przez organ orzekający w celu dokonania spostrzeżeń za pomocą określonego zmysłu (wzroku, słuchu, dotyku, węchu, smaku), co do właściwości tego przedmiotu (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, s. 340). Jest to środek dowodowy bezpośredni. Oględziny wysuwane są na pierwsze miejsce w systemie środków dowodowych zabezpieczających realizowanie prawdy obiektywnej (Iserzon, Komentarz, s. 179). Jeżeli stan faktyczny sprawy nie został ustalony w całości lub w części, organ orzekający jest obowiązany przeprowadzić oględziny. Szczególną formą oględzin będzie eksperyment dowodowy, który polega na tym, że "dokonuje się oględzin nie naturalnego stanu faktycznego, lecz stworzoną w sposób sztuczny sytuację, mogącą przekonać organ orzekający o słuszności czy niesłuszności założenia dowodowego" (Iserzon, Komentarz, s. 180; B. Adamiak – op. cit., s. 431-432, nb 1-4).

Oględziny w niniejszej sprawie nie wymagałyby żadnych wiadomości specjalnych, polegając jedynie na ocenie sprawności w/w urządzeń – w trakcie oględzin można było dokonać eksperymentu dowodowego, polegającego na odkręceniu kranów baterii i sprawdzeniu, czy prawidłowo leci woda zimna i ciepła - kranem i słuchawką prysznicową (odpowiednio art. 322 kpc; wyrok SN z 5.1.1973 r. II CR 625/72, GS 1973/18/2, akceptowane przez J. Gudowskiego "Kpc- tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo" W. Pr. 1998 t. 1 s. 578 uw. 19). Organ I instancji nie uczynił zadość ustawowemu wymogowi wyczerpującego zebrania w trakcie wywiadu środowiskowego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kolegium, z uwagi na treść odwołania ("...Mieszkam w normalnym mieszkaniu z normalną łazienką w której jest wanna, jeżeli bateria wannowa jest zepsuta to wanna jest bezużyteczna... utrudnia mi utrzymanie higieny osobistej"; k. 25 akt SKO), winno było w na podstawie art. 136 § 1 kpa zlecić organowi I instancji przeprowadzenie oględzin baterii i wanny w mieszkaniu skarżącego, w trakcie którego pracownik socjalny opisałby w protokole rodzinnego wywiadu środowiskowego wynik eksperymentu dowodowego.

Naruszenia te miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 ups.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego dotyczące oceny sytuacji życiowej skarżącego i spełnienia przesłanek z art. 39 ust. 1 i 2 ups. Tym samym Sąd I instancji uznał, że sytuacja finansowa i osobista, a przede wszystkim udzielane skarżącemu wsparcie finansowe uwzględnia jego potrzeby i jest adekwatne do możliwości jakie może zaoferować ośrodek dysponujący określonym budżetem (s. 7 zaskarżonego wyroku).

Sąd I instancji słusznie wskazał ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej (art. 3 ups). Ma też rację twierdząc, że decyzja przyznająca zasiłek celowy jest decyzją uznaniową. Organy administracji przy wydawaniu decyzji w zakresie pomocy społecznej powinny mieć na względzie ograniczenia finansowe, a posiadane fundusze winny rozdzielać sprawiedliwie, stosownie do usprawiedliwionych potrzeb uprawnionych osób.

Bezspornym jest, że skarżący kasacyjnie spełnia konieczne kryteria do przyznania zasiłku celowego (w szczególności: jest dotknięty ubóstwem, niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym: 05-R - upośledzenie narządu ruchu; jest bezrobotny – art. 7 pkt 1, 4, 5, 6 ups; spełnia kryterium dochodowe z art. 8 ust. 1 pkt 1 ups, Kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego, część IV, decyzja z [...].9.2017 r., akta administracyjne). Umknęło uwadze organów obu instancji i Wojewódzkiego Sądu, że skarżący w dacie wydania zaskarżonej decyzji liczył 64 lata, a zatem zbliżał się do osiągnięcia wieku emerytalnego. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, szansa znalezienia pracy w tym wieku i przy umiarkowanej niepełnosprawności jest mała. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób skarżący kasacyjnie miałby w pełni wykorzystywać swoje możliwości i uprawienia poprawy sytuacji bytowej. Skarżący spłacił 800 zł zaległości czynszowej i płaci po 130 zł miesięcznie tytułem czynszu, pragnąc uniknąć eksmisji (60, 61 akt administracyjnych).

Jakkolwiek przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, to jednak nie powinno oznaczać dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Redakcja art. 39 ust. 1 i 2 ups daje organom administracji szeroki zakres uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisie przesłanek (wyrok NSA z 1.7.2016 r. I OSK 2696/14, cbosa). Nie może być bezwzględną przeszkodą przyznania niezbędnej pomocy samo powołanie na ograniczenia finansowe organu. Jakkolwiek bowiem zachowanie równowagi budżetowej jest istotnym wyznacznikiem działania organów administracji, to jednak -przez wzgląd na zasadę proporcjonalności - należy uwzględnić przede wszystkim uzasadnione potrzeby uprawnionego, odpowiadające godności człowieka (art. 3 ust. 1 ups w zw. z art. 30 Konstytucji RP).

W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że organ udziela wsparcia skarżącemu kasacyjnie (decyzje z 12.9.2017 r.: przyznanie zasiłku celowego w postaci bonów towarowych...o wartości 150,00 zł, przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku...w kwocie 230,00 zł, przyznanie zasiłku celowego na zakup środków czystości...w kwocie 50,00 zł oraz na zakup obuwia...w kwocie 80,00 zł, przyznanie zasiłku celowego na zakup odzieży...w kwocie 100,00 zł). Przyznawanie zasiłków celowych ma za zadanie zabezpieczyć podstawowe potrzeby bytowe, które obejmują również niezbędne przedmioty użytku domowego, drobne remonty i naprawy w mieszkaniu (art. 39 ust. 2 ups). Zakup baterii wannowej z wężem prysznicowym mieści się w otwartym katalogu z przywołanego przepisu. Jest to urządzenie konieczne do utrzymania higieny osobistej i jako takie – uwzględniwszy wiek i niepełnosprawność skarżącego - winno być uznane jako niezbędna potrzeba bytowa (art. 39 ust. 1 i 2 ups). W niniejszej sprawie zasadnym było uczynić zadość wnioskowi skarżącego, zważywszy na jego sytuację życiową (stan majątkowy, umiarkowaną niepełnosprawność i brak pracy w związku z wiekiem) i potrzebę posiadania sprawnej baterii wannowej z wężem prysznicowym umożliwiającej wzięcie codziennej kąpieli.

Sąd I instancji badając zaskarżoną decyzję nie zwrócił uwagi na zbędność rozważań organu II instancji odnośnie do art. 41 ups. Przepis ten bowiem nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie wobec nieprzekroczenia kryterium dochodowego przez skarżącego kasacyjnie. Wojewódzki Sąd nie odniósł się również do błędnego poglądu zawartego w decyzji z [...] września 2017 r. jakoby zakup baterii wannowej (wszak jednorazowy) można zaliczyć do stałego comiesięcznego źródła utrzymania. Zbędnie organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "Zgodnie z art. 108 kpa nadaję decyzji rygor natychmiastowej wykonalności..." - wszak jest to decyzja odmowna.

Nie można zgodzić się z kolei ze skarżącym kasacyjnie, że organ I instancji naruszył art. 8 § 1 i art. 9 kpa. Jak wynika z akt administracyjnych organ prowadzi liczne postępowania z wniosków skarżącego kasacyjnie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, z których wiele kończy się decyzjami pozytywnymi. Nie znaczy to oczywiście, że wszystkie wnioski skarżącego kasacyjnie mają być a limine akceptowane. Każdy wniosek wymaga odrębnej analizy i rozpoznania, co może prowadzić do uwzględnienia tylko części z nich. Mimo, że decyzja leżąca u podstaw niniejszego postępowaniu jest wadliwa, to nie zmienia to faktu, że organ prowadził postępowanie z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania i zasady informowania strony.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa.

Art. 3 § 1 ppsa stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 pkt 1 ppsa przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepisy te mają więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom (wyrok NSA z: 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367; 20.12.2016 r. I OSK 1861/15, Lex 2256049; 8.8.2018 r. I OSK 3077/15, cbosa). Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, gdyż uzasadnienie spełnia ustawowe wymogi i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji uczynił również zadość art. 134 § 1 ppsa. Jak wynika z protokołu rozprawy z 9 marca 2018 r. ani skarżący kasacyjnie ani jego fachowy pełnomocnik nie powołali nowych okoliczności w sprawie - "Pełnomocnik skarżącego popiera skargę... Skarżący przyłącza się do stanowiska pełnomocnika", nie przedłożyli też Sądowi nowych dowodów (k. 32 akt sądowych).

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa skargę oddalił, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę.

Wobec naruszenia zaskarżoną decyzją: prawa materialnego (art. 39 ust. 1 i 2 ups) i prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa), które miało wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa skargę uwzględnił i zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uchylił.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent [...] uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 ppsa). W szczególności organ ponownie rozpatrzy wniosek skarżącego dokonując stosownych ustaleń faktycznych, w toku kolejnego wywiadu środowiskowego dokonując oględzin baterii i przeprowadzając eksperyment dowodowy oraz będzie miał na względzie wykładnię 39 ust. 1 i 2 ups dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny na kanwie okoliczności faktycznych dotychczas występujących w sprawie.

Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny. Pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem (art. 258-261 ppsa).

Skarżący kasacyjnie jest zwolniony z mocy ustawy z obowiązku uiszczania kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 ppsa) oraz zostało mu przyznane prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata (k. 8-9 akt sądowych), wobec czego wniosek o zasądzenie kosztów postępowania oraz wniosek o zwolnienie z ponoszenia kosztów postępowania był bezprzedmiotowy.