Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 244/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 10, art. 12, art. 15, art. 30 par. 5, art. 34 par. 1, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W. Sp. jawna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchyliło decyzję Z. W. z [...] lutego 2015 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji - budowa dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi w bryłę budynku oraz drogi wewnętrznej, na działkach ew. nr [...] i [...] i cz. działek ew. nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] (obr. [...]) przy ul. [...] i ul. [...] w W. Wnioskodawcą ustalenia warunków zabudowy była W. Spółka jawna w W., zwana dalej "Inwestorem".

Uzasadniając orzeczenie wskazano:

- postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczyna się na wniosek inwestora; stronami w nim są (obok inwestora) właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której to postępowanie dotyczy, oraz działek sąsiednich,

- w rozpatrywanej sprawie, pomimo podjętych prób ustalenia wszystkich stron postępowania i dopuszczenia ich do udziału w sprawie, organ I. instancji nie zadośćuczynił temu obowiązkowi,

- organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany podjąć wszelkie niezbędne kroki (w szczególności sprawdzić ewidencję gruntów i budynków, ale także - gdy jest taka potrzeba - zapisy w archiwach, a odnośnie gruntów hipotekowanych, zapoznać się z księgami), zmierzające do ustalenia personaliów osób uprawnionych do nieruchomości objętej wnioskiem oraz nieruchomości sąsiednich, a - w stosunku do osób, których adresu nie można ustalić - należy ustanowić kuratora; organ winien także rozważyć, czy w stosunku do osób zmarłych, których spadkobierców nie uda mu się ustalić, bądź które deklarują, że postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone, nie zaistniały podstawy do ustanowienia kuratora spadku,

- jak stanowi art. 48 § 1 K.p.a., pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu w myśl art. 34 Kodeksu, który natomiast stanowi, że organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony; w razie konieczności podjęcia czynności niecierpiącej zwłoki organ administracji publicznej wyznacza dla osoby nieobecnej przedstawiciela uprawnionego do działania w postępowaniu do czasu wyznaczenia dla niej przedstawiciela przez sąd; jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (tak: wyrok z 28 stycznia 1998 roku, o sygn. akt IV SA 629/96), błędny jest pogląd, że nie ujawnienie przez stronę jej praw do nieruchomości w księdze wieczystej może być uznane za jej winę w pominięciu w postępowaniu administracyjnym; rzeczą organu administracji, przy prawidłowym stosowaniu przepisów K.p.a., jest zapewnienie udziału w nim tym podmiotom, które miały przymiot strony; sytuacja "nieznajomości miejsca pobytu danej osoby" (w rozumieniu art. 48 § 1 K.p.a.) zaistnieje wówczas, gdy organ w wyniku podjęcia działań ustali, że albo miejsce pobytu strony, wynikające z ewidencji ludności, nie jest aktualne (osoba nie wykonała ciążącego na niej obowiązku meldunkowego) albo strona ta pozostaje poza wszelką ewidencją (nie dopełniła obowiązku meldunkowego lub z powodu bezdomności); w sytuacji, gdy miejsce pobytu strony już na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego nie było znane, zaś okoliczności sprawy wskazywały wprost na brak możliwości jego ustalenia organ powinien skorzystać z uprawnienia, jakie daje mu art. 34 K.p.a. i wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla strony jako osoby nieznanej z miejsca pobytu; z kolei dopóki organ nie dysponuje aktem zgonu strony (osoby fizycznej) lub prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu zgonu, czy też o uznaniu za zmarłego, dopóty zachodzi konieczność ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej; ustaleniu kręgu podmiotów, będących stronami postępowania, służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe; przy tym K.p.a. nie ogranicza inicjatywy w zakresie przeprowadzenia dowodów wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie; w razie konieczności ustalenia stron postępowania, będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych, dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia; brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w tym charakterze,

- w rozpatrywanej sprawie organ I. instancji zaniechał zagwarantowania udziału w postępowaniu następcom prawnym zmarłych: p. R. M., R. M. i H. W., a także zaniechał wnikliwego zbadania, kto jest właścicielem działki ew. nr [...] i [...], uniemożliwiając i jemu udział w postępowaniu; skutkuje to naruszeniem art. 10 K.p.a. i uzasadnia uchylenie skarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I. instancji do ponownego rozpatrzenia; okoliczność, że dana osoba nie żyje w dniu wszczęcia postępowania nie zwalnia organu, prowadzącego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, z obowiązku ustalania jej następców prawnych; nieruchomość, do której zmarły był rzeczowo uprawniony, nie przestaje bowiem istnieć wraz z jego śmiercią; stronami postępowania są zatem aktualnie uprawnieni do nieruchomości (następcy prawni zmarłego),

- niezależnie od powyższego w stanie faktycznym sprawy nie ma – zdaniem organu - podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji; stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- teren ma dostęp do drogi publicznej;

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

- ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy w konkretnym przypadku zostały spełnione warunki wymienione w art. 61 ust. 1, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady zostały unormowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanym dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie"; w pierwszej kolejności organ winien wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, zwaną dalej "analizą urbanistyczną"; granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia); warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika jednoznacznie z uregulowania § 9 rozporządzenia, ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która powinna zawierać część tekstową i graficzną zaś wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy,

- z akt sprawy wynika, że organ I. instancji przewidział w sprawie w istocie dwa fronty działki; nie określił jednego, głównego wjazdu, lecz dwa (od strony ul. [...] i od strony ul. [...]); takie określenie nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie; rozporządzenie o nowej zabudowie odnosi się do (jednego) frontu działki; prawidłowe ustalenie frontu determinuje wyznaczenie obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów zabudowy; nie ma uprawnionych podstaw, aby do planowanej inwestycji urządzać dwa "główne" dojazdy; mogą oczywiście zdarzyć się inwestycje, do których planuje się więcej, niż jeden dojazd, ale wówczas jeden z nich musi być głównym; ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę jest frontem działki;

- poważne wątpliwości budzi także ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sytuacji, gdy teren objęty wnioskiem jest w części leśny, a rzeczone grunty leśne nie są objęte zgodą na ich przekształcenie na nieleśne, jak tego wymaga art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; wprawdzie organ I. instancji wskazał w decyzji, że lokalizacja inwestycji znajduje się poza terenem LsVI, i przywołał orzeczenie organu uzgadniającego (Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych) o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego; niemniej z załączonej do decyzji mapy nie wynika, jakoby obszar lasu wyłączono z terenu inwestycji; ponadto, decyzja o warunkach zabudowy, w przeciwieństwie do decyzji o pozwoleniu na budowę, nie określa dokładnie, gdzie na terenie nieruchomości przewidzianej pod inwestycję, będzie ona lokalizowana; ustalenie więc warunków zabudowy w takim stanie faktycznym rodzi niebezpieczeństwo pozbawienia terenu leśnego gwarantowanej mu prawem ochrony,

- zwrócono uwagę na treść załączonych przez Inwestora do wniosku wstępnych warunków od gestora sieci wodno-kanalizacyjnej; wynika z nich, że docelowym odbiornikiem ścieków z budynków będzie istniejący kolektor ogólnospławny w ul. [...], po rozbudowie sieci kanalizacyjnej w systemie grawitacyjno-pompowym w tym rejonie; M. S.A. nie przewiduje jednak w najbliższych latach budowy sieci kanalizacyjnej w tym rejonie miasta; organ I. instancji nie wyjaśnił w istocie, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu inwestycji (w sieć kanalizacyjną) jest wystarczające dla planowanej inwestycji; na podstawie wskazanych warunków od M. S.A. uzbrojenie terenu w kanalizację nie jest wystarczające,

- odnośnie dostępu do drogi publicznej, odnosząc się do zarzutów odwołań (wnieśli je skutecznie p. A. G., L. P. i Z. P.) wykraczających poza zagadnienie zapewnienia stronom udziału w postępowaniu wskazano, że dla potrzeb ustalania warunków zabudowy należy go uznać za zapewniony a - wbrew twierdzeniom wnoszących odwołanie - w sprawie nie wystąpiła podstawa do zawieszenia postępowania, na podstawie art. 97 § 1 K.p.a.

W skardze Inwestora sformułowano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 136 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia, czy w realiach niniejszej sprawy możliwe jest ustalenie następców prawnych p. R. M., R. M. oraz H. W., a także właścicieli działek ew. nr [...] i [...], co prowadzi do przedwczesnego uchylenia decyzji organu I. instancji,

- art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a., poprzez przedstawienie organowi I. instancji wskazań, co do dalszego postępowania, wykraczających poza te, które mogą zostać przedstawione na podstawie powołanego wyżej przepisu i sprowadzających się w istocie do sugestii wydania decyzji odmownej ewentualnie skłonienia Strony do modyfikacji wniosku,

- § 2 pkt 5 rozporządzenia o nowej zabudowie, przez przyjęcie, że niedopuszczalne było wyznaczenie dwóch frontów działki objętej wnioskiem, nadto - że obszar analizowany został ustalony niezgodnie z przepisami tego rozporządzenia,

- art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy zachodzi konieczność uzyskania zgody na przeznaczenie terenu objętego wnioskiem na cele nieleśne,

- art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że w realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że istniejąca i projektowana sieć uzbrojenia terenu pozwala na przeprowadzenie inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in.:

- w sytuacji, gdy sprawa trafia do organu wyższego stopnia, który rozpoznaje sprawę w sposób merytoryczny, nadto jest władny uzupełnić postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a. (samodzielnie lub przez zlecenie odpowiednich czynności organowi I. instancji), zasada szybkości postępowania, opisana w art. 12 § 1 K.p.a., nakazywałaby takie ukształtowanie postępowania odwoławczego, w ramach którego w pierwszej kolejności dojdzie do stwierdzenia, czy rzeczywiście organ I. instancji miał możliwość poczynienia ustaleń, co do kręgu stron postępowania; nie oznaczałoby to zawiadamiania tych podmiotów o toczącym się postępowaniu dopiero na etapie odwoławczym, albowiem byłoby to sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności oraz z dyspozycją art. 10 K.p.a., który winien mieć prymat nad zasadą szybkości postępowania; przed podjęciem jednak rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym organ wyższego stopnia powinien był ustalić, czy w świetle dostępnych informacji i dokumentów rzeczywiście możliwe było ustalenie przez organ I. instancji następców prawnych wskazanych wyżej osób oraz właścicieli działek ew. nr [...] i nr [...]; dopiero przy ustaleniu, że taka możliwość istnieje (albo nawet ustaleniu danych konkretnych osób) organ wyższego stopnia był władny do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym tak, aby zapewnić realizację zasady opisanej w art. 10 K.p.a.; tym samym zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie - wobec nie podjęcia czynności zmierzających do uzupełnienia postępowania dowodowego, na podstawie art. 136 K.p.a. - jest przedwczesne,

- podejmując rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym organ wyższego stopnia w sposób znaczący wykroczył poza dyspozycję art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a.; zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu przekazując sprawę organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpoznaniu; organ wyższego stopnia wskazał (na str. 3 zaskarżonej decyzji), że - w jego ocenie - w stanie faktycznym sprawy nie ma podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy; organ przedstawił przedmiotowe wytyczne, jednocześnie wskazując na konieczność rozważenia pewnych kwestii, dotyczących stanu faktycznego przy ponownym rozpoznaniu sprawy; należy to uznać za niedopuszczalne, albowiem istotą rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym jest zaistnienie braków postępowania dowodowego, które wymagają usunięcia, zaś poglądy, co do stosowania prawa materialnego mogę zostać sformułowane tylko wtedy, gdy stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy; tym samym organ wyższego stopnia nie był władny do przedstawienia wytycznych, które de facto wskazują na sposób merytorycznego załatwienia sprawy,

- w uzasadnieniu decyzji organ wytknął naruszenie licznych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyniąc to nietrafnie;

- w kwestii określenia przez organ I. instancji dwóch frontów działki Skarżący wskazał: zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia o nowej zabudowie, przez front działki rozumie się tą część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę; zdaniem organu wyższego stopnia brak jest podstaw do wyznaczania dwóch frontów działki, zaś zdaniem strony skarżącej nie da się tego wykluczyć w ramach konkretnej sprawy; zwłaszcza w sytuacji, gdy (jak ma to miejsce) działki objęte wnioskiem o wydanie warunków zabudowy leżą za pierwszą linią zabudowy, nadto mają równorzędny dostęp z drogi publicznej od strony ul. [...] i ul. [...]; nawet gdyby przyjąć, że konieczne jest wyznaczenie tylko jednego frontu działki, nie sposób a priori uznawać, że wydana w niniejszej sprawie decyzja organu I. instancji była z tej przyczyny wadliwa; jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji obszar analizowany wyznaczono w promieniu trzykrotnej długości frontu - zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, przy przyjęciu jako punktu wyjścia frontu o większej szerokości; tym samym doszło do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego; co za tym idzie, nietrafne jest stanowisko organu wyższego stopnia w tym zakresie,

- nie zasługują na uwzględnienie wywody dotyczące rzekomego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; w realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że teren objęty wnioskiem, na którym ma docelowo zostać posadowiona planowana inwestycja, nie ma charakteru leśnego; organ wyższego stopnia był związany rozstrzygnięciem organu uzgadniającego (dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych); nadto kwestia ewentualnej zmiany przeznaczenia gruntu na cele nieleśne winna zostać rozstrzygnięta w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę; co za tym idzie, nie ma podstaw do przyjmowania, jakoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy w kształcie, jak dotychczas, rodziło niebezpieczeństwo pozbawienia gruntu leśnego gwarantowanej mu prawem ochrony,

- co do kwestii dotyczącej niezbadania, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wywody organu wyższego stopnia w tym zakresie są niezrozumiałe; niewątpliwie Inwestor złożył do akt sprawy niezbędne informacje od gestorów sieci, których treść świadczy o możliwości dokonania stosownych przyłączeń; powinny zostać one uznane za wystarczające dla wydania decyzji o warunkach zabudowy; powyższa konstatacja jest zasadna zwłaszcza wobec tego, że szczegółowe ustalenia, co do zaopatrzenia planowanej inwestycji w media (w tym przebiegu i parametrów przyłączy) są dokonywane na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę – tak art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.).

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie (k. 103-104) Pełnomocnik inwestora podkreślił, że kluczową wadliwością kwestionowanego aktu jest zawarcie w nim stwierdzenia, o braku możliwości ustalenia w danym przypadku warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa takim w stopniu, aby było konieczne jego uchylenie, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia.

W skardze nie są kwestionowane istotne uwarunkowania faktyczne sprawy – brak ustalenia stron postępowania – następców prawnych zmarłych: p. R. M., R. M. i H. W., oraz zbadania, kto jest właścicielem działek ew. nr [...] i [...]. Strona skarżąca wywodzi jedynie, że w realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy obowiązany był dokonać przed uchyleniem decyzji organu I. instancji, szeregu ustaleń faktycznych – np. czy jest możliwe ustalenie właścicieli działek o stosownych numerach ewidencyjnych.

Stanowisko to nie jest trafne.

W istocie sytuacja procesowa, gdy uchybiono jedynie procedurze w zakresie ustalenia stron postępowania, może stanowić dla organu odwoławczego istotną przesłankę za zastosowaniem uprawnień, wynikających z art. 136 K.p.a. (możliwość samodzielnego uzupełnienia materiału dowodowego bądź zlecenia tego organowi I. instancji) miast ponownego przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samo pominięcie stron w postępowania przed organem I. instancji nie musi determinować zawsze przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednakże w rozpatrywanym przypadku nie chodzi o prostą czynność ustalenia, na podstawie ewidencji gruntów i budynków, kto jest właścicielem nieruchomości i zawiadomienia go o toczącym się postepowaniu oraz możliwości złożenia uwag. Nie kwestionowano w skardze, że wyjaśnienie, kto jest właścicielem stosownych nieruchomości jak i spadkobierców wcześniejszych właścicieli innych, może być procesem bardziej złożonym (zdaniem Strony skarżącej – być może wręcz niemożliwe) – nie można wykluczyć więc potrzeby ustanowenia kuratora dla osoby nieobecnej (o nieznanym miejscu pobytu - art. 34 § 1 K.p.a.) czy kuratora masy spadkowej (art. 30 § 5 K.p.a.). Trafnie reguły w danym zakresie przytroczył organ w uzasadnieniu skrążonego aktu. W takiej sytuacji nie można uznać za zasadne podejmowanie koniecznych czynności przez organ odwoławczy. Nie zmierzałoby to do skrócenia postępowania, w myśl art. 12 K.p.a.. Osoby powołane do reprezentowania interesów majątkowych osób nieznanych z miejsca pobytu czy spadkobierców, gdy spadek jest nieobjęty, powinni mieć możliwość realnej ich ochrony, a jedną z istotnych gwarancji procesowych w danym zakresie jest dwuinstancyjność postępowania (art. 15 K.p.a.).

W takiej sytuacji uchybienie treści art. 10 K.p.a. w postępowaniu przed organem I. instancji w następstwie uniemożliwienia stronom (ewentualnie osobom reprezentującym ich interesy) udziału w postępowaniu musi być kwalifikowane, jako istotne naruszanie przepisów postępowania. Nie można więc uznać, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na treści rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. Należy przy tym podkreślić, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość wydania decyzji kasatoryjnej – ma to miejsce, gdy organ I. instancji, pomimo uprzedniego sformułowania przez organ odwoławczy precyzyjnych wytycznych nie wykonuje ich. Nie zachodzi natomiast sytuacja gdy w uprzednich orzeczeniach kasatoryjnych w danej sprawie zamieszczono odpowiednio precyzyjne wskazówki w kwestii prawidłowego ustalenia stron postepowania oraz zapewnienia im udziału w postępowaniu (czy im przedstawicielom).

W takiej sytuacji wydanie decyzji kasatoryjnej było, co do meritum zasadne i nie naruszano treści art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a.

Przed oddaleniem skargi, gdy sentencja orzeczenia jest trafna, Sąd był także obowiązany rozważyć, czy dana decyzja kasatoryjną nie jest wadliwa w następstwie sformułowania w jej uzasadnieniu wytycznych, co do dalszego postępowania, których treść uprawnia do założenia, że - przy ich zastosowaniu - dojdzie do wadliwego orzeczenia w sprawie w I. instancji. W takim bowiem przypadku wadliwość, co do treści uzasadnienia – uchybienie treści art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. nie może być traktowana, jako niemogąca mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718). W skardze wywodzono przy tym, jakoby tego rodzaju wadliwość zachodziła.

Ocena ta nie jest trafna, choć zasadnie wskazuje się na pewne uchybienia, co do treści uzasadnienia.

Jak słusznie wskazano w skardze, uzasadnienie jest w pewnym zakresie niespójne. Z jednej strony wyrażono w nim ogólna uwagę, jakoby organ odwoławczy nie widział możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z drugiej jednak – niejako w uzasadnieniu tak sformułowanej tezy - organ przywołał w istocie jedynie szereg wątpliwości - kwestii, które w jego ocenie wymagają wyjaśnienia bądź modyfikacji treści decyzji organu I. instancji, tak aby warunki zabudowy mogły być ustalone. Uwagi organu odwoławczego nie są przy tym tego rodzaju, aby determinowały wadliwe orzeczenie w sprawie warunków zabudowy.

Po pierwsze, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy, formułując tego rodzaju wytyczne (nie zależnie od ich trafności) nie wykroczył poza granice, zakreślone treścią art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. gdzie wskazano: "Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.". W takiej sytuacji w kwestiach, gdzie stan faktyczny w sprawie nie był uważany przez organ odwoławczy jako wątpliwy (wymagający dalszych wyjaśnień), był on upoważniony dokonać pewnych ocen. Odrębną kwestią jest to, na ile są one w pełni trafne i jakie ma to znaczenie dla wyniku sprawy.

Po wtóre, odnosząc się kolejno do kwestii podniesionych przez organ odwoławczy, gdzie jego oceny były kwestionowane w skardze, trzeba wskazać, co następuje:

- trafnie odnotował organ, że o wymaganej minimalnej wielkości terenu objętego analizą urbanistyczną przesądza szerokość frontu działki zaś gdzie ów front się znajduje przesądza główny dojazd; prawodawca nie przewiduje przy tym, aby mogły być równoczesnej dwa fronty działki; jednakże, gdy front działki nie został stosowanie przesądzony, rolą organu odwoławczego była ocena, czy okoliczność ta mogła mieć wpływ na wynik sprawy, tzn., czy przy prawidłowym sprecyzowaniu, która strona działki powinna być kwalifikowana, jako front, może mieć to istotne, praktyczne znaczenie w danym przypadku z perspektywy wyznaczania granic terenu analizowanego; w skardze wywodzono, że teren ten został wyznaczony prawidłowo, przy uwzględnieniu szerszej strony terenu inwestycyjnego, spośród określanych mianem frontu; przedwczesne uznanie przez organ odwoławczy, że decyzja o warunkach zabudowy jest dotknięta istotną wadą, nie miało jednak żadnego wpływu na wynik danej sprawy, gdzie niezbędne było jej przekazanie do ponownego rozpatrzenia; przy tym kwestie prawidłowego ustalenia frontu działki oraz wpływu tego na wielkość terenu analizowanego będzie przedmiotem ponownych rozważań organu I. instancji, który w danym zakresie nie został ukierunkowany konkretnymi, mylnymi wytycznymi,

- trafnie organ odwoławczy odnotował, że z treści załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, aby inwestycja mogła być realizowana jedynie na terenach innych niż leśne, zaś działki inwestycyjne stanowią w pewnym zakresie tego rodzaju tereny; trzeba jednak odnotować, że w treści tekstowej decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wskazano, że inwestycja może być realizowana jedynie na terenach niestanowiących gruntów leśnych (pkt 1.1.6.2. decyzji); w takiej sytuacji brak stosownych oznaczeń graficznych na załączniku (np. przez wrysowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do granicy terenów leśnych) nie może być traktowane, jako tego rodzaju oczywista wadliwość, która samodzielnie uzasadniałaby wydanie decyzji kasatoryjnej, a już z pewnością nie mogłaby być podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy; wszak to organ kreuje stosowne części decyzji, i może odzwierciedlać na nich wszelkie warunki realizacji inwestycji zwłaszcza, gdy ma to bezpośrednią podstawę w regulacjach szczególnych; w tym kontekście chybione są uwagi organu, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa konkretnego miejsca realizacji przedsięwzięcia; ta okoliczność nie jest przeszkodą dla odzwierciedlenia w jej treści (także graficznej) stosownych ograniczeń, co do możliwości lokalizacji inwestycji innych niż, wymienione expressis verbis, wskazanie obowiązującej linii zabudowy do strony drogi; także w tym zakresie wadliwe oceny organu nie determinowały błędnego rozstrzygnięcia,

- trafnie skonstatował organ odwoławczy, że treść pisma, określanego mianem warunków od gestor sieci – M. S.A., nie mogło stanowić podstawy do oceny, że spełniony jest warunek, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdy chodzi o odbiór ścieków; z pisma tego nie wynika, aby dla terenu działek – w bezpośrednim ich sąsiedztwie, znajdowała się aktualnie sieć kanalizacyjna ani aby jej realizacja była zapewniona, w następstwie zawarcia stosownej umowy, w granicach określonych w art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; stanowi on: "Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem"; w takiej sytuacji ustalanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie o ile planowana inwestycja, ujęta w decyzji, obejmowałaby także budowę stosownego odcinka kolektora kanalizacyjnego; gdyby natomiast -z uwagi na jego charakter - miał on stanowić inwestycję celu publicznego, dla której wydaje się decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy braku stosownej umowy z gestorem sieci, tylko uprzednie zrealizowanie danego przedsięwzięcia mogłoby być podstawą uznania, że odbiór ścieków, zgodnie z warunkami zakładanymi w decyzji o warunkach zabudowy (do sieci kanalizacyjnej), jest zapewniony; wbrew wywodom skargi z treści pisma z 3 kwietnia 2013 r. nie wynika aby gestor był aktualnie gotowy do przyjęcia ścieków z planowanego przedsięwzięcia – miał zapewnione ku temu warunki techniczne; stąd konieczne było dalsze rozważnie tej kwestii; stosownych ustalań mógł wprawdzie dokonać organ odwoławczy, wobec treści art. 136 K.p.a., jednak byłoby to niezasadne, wobec zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), skoro konieczne było przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z innych przyczyn.

Wobec powyższych uwarunkowań zasadna jest konstatacja, że wytyczne, co do dalszego postępowania, sformułowane przez organ odwoławczy, choć w pewnym zakresie nieprecyzyjne czy nawet chybione, nie stanowią w danym przypadku wady tego rodzaju, aby uzasadnione było uchylenie zaskarżonego aktu. Odnotować wypada przy tym, że obecnie organ procedując w sprawie będzie związany oceną prawną, wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu (art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Niemniej Sąd rozważając, czy niezbędne jest uchylenie skrążonego aktu, musiał brać pod uwagę, że - w razie oddalenia skargi - uzasadnienie sporządzane jest wyłącznie w razie złożenia stosownego wniosku (art. 141 ust. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga została oddalona, wobec uznania, że nawet pozostawianie w obiegu prawnym danego aktu, zawierającego częściowo nieprecyzyjne czy chybione wytyczne, nie musi skutkować istotnymi błędami w dalszym procedowaniu w sprawie.

Dlatego, pomimo że w części zarzuty skargi okazały się zasadne (przy czym, część z wymienionych w jej petitum przepisów stanowi regulacje z zakresu prawa materialnego, nie zaś jak błędnie je kwalifikowano - procesowego), brak podstaw do uchylenia skarżonego orzeczenia. Bezzasadne są obawy Strony skarżącej wyrażone na rozprawie, jakoby następstwem przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, wobec sformułowanych wytycznych, musiało być wydanie decyzji odmownej. W razie:

- ustalenia, że analiza urbanistyczna została sporządzona dla terenu w prawidłowych granicach (w kwestii tej nie zajął wiążącego stanowiska dotąd organ odwoławczy, przedwczesna byłaby wiec także ocena przez Sąd),

- skorygowania części graficznej decyzji, aby w jej treści odzwierciedlić zakaz zabudowy na terenach leśnych,

- wyjaśnienia, że istnieją realna możliwości, zgodnie z założeniem przyjętym w decyzji o warunkach zabudowy, odprowadzania ścieków do istniejącej sieci kanalizacyjnej bądź, której realizuję gwarantuje umowa,

z samego uzasadnienia zaskarżonego aktu nie wynikają przeszkody dla ustalenia warunków zabudowy na rzecz Inwestora. Odrębną kwestią, która nie podlegała w niniejszym postępowaniu ocenie organu odwoławczego, z uwagi na niezapewnienie dotychczas udziału przy procedowaniu w przedmiocie warunków zabudowy wszystkich jego stronom (ich przedstawicielom) jest zagadnienie spełnienia wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa (warunek, wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sąd nie spostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.