Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 346/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28; art. 145 § 1 pkt 4; art. 151 § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18; art. 51 ust. 1 pkt 2;  art. 51 ust. 7; art. 52
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania I. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w sprawie doprowadzenia robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] położonej w miejscowości S. Ł., gmina C., do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie rozbiórki okapu budynku mieszkalnego o szerokości 85 cm zlokalizowanego od strony działki sąsiedniej nr [...] i umorzenia postępowania w tej sprawie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki sanitarne na działce nr [...] położonej w miejscowości S. Ł.. Projekt budowlany przewidywał usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości 1,50 m od granicy działki sąsiedniej nr [...] oraz wykonanie okapu dachu o szerokości 80 cm, także od strony tej działki.

Wojewoda L. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji w części obejmującej okap od strony działki nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania J. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił decyzję Wojewody L. w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. w części obejmującej okap od strony działki nr [...], w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Prawomocnym wyrokiem z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 569/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na wymienioną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał J. K. likwidację okapu budynku mieszkalnego od strony działki sąsiedniej nr [...], w terminie do dnia [...] października 2010 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 586/10 oddalił skargę J. K. na ostatnio wymieniona decyzję, a wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 715/11 oddalił skargę kasacyjną J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiające wszczęcia, na wniosek J. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 32/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał J. K. dokonanie w budynku mieszkalnym wybudowanym na działce nr [...], położonej w Strupinie Łanowym, rozbiórki okapu o szerokości 85 cm, usytuowanego od strony działki sąsiedniej o nr [...].

Postanowieniami z dnia [...] marca 2013 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził wniesienie odwołania J. K. od decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. z uchybieniem terminu oraz odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 459/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie nakazu wykonania określonych robót budowlanych.

J. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] stycznia 2013 r.

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 934/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1075/15, oddalił skargę kasacyjną J. K. od wyroku sądu pierwszej instancji.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. I. K. - żona J. K. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] stycznia 2013 r., uchylenie wymienionej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wniosku I. K. podniosła, że decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. dotyczy budynku mieszkalnego położonego w Strupinie Łanowym, przy którego wznoszeniu zarówno skarżącą, jak jej męża należy uznać za inwestorów. Wprawdzie wyłącznym właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany jest sporny budynek mieszkalny, jest J. K., to jednak nie można z tego wywodzić, aby J. K. był wyłącznym inwestorem obiektu. Pozostaje on bowiem od dnia [...] czerwca 1998 r. we wspólności majątkowej małżeńskiej ze skarżącą, co oznacza, że jeśli współfinansowała ona wzniesienie budynku na działce nr [...], to stanowi on nakład na majątek odrębny, który podlega rozliczeniu pomiędzy małżonkami. Ponadto w sytuacji, gdy inwestycja była wprowadzona za wiedzą i zgodą skarżącej, która przy tym zamieszkuje wraz z mężem w spornym budynku, skarżąca powinna być stroną wszelkich postępowań administracyjnych dotyczących tego budynku, a obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. było wezwanie skarżącej do udziału w sprawie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec zaniechania takiego wezwania, postępowanie powinno być wznowione stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżąca wskazała ponadto, że o decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. dowiedziała się po tym, gdy w stosunku do jej męża zostało wszczęte przez Urząd Skarbowy w C. postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania grzywny orzeczonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lutego 2014 r. Postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] sierpnia 2017 r. i wówczas to skarżąca wyegzekwowała od J. K. wydanie jej kwestionowanej decyzji i miała możliwość pełnego zaznajomienia się z jej treścią. Skarżąca uzyskała wówczas również wiedzę o decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], którą została stwierdzona nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w części obejmującej okap od strony działki nr [...]. Pozyskanie tej wiedzy stało się podstawą wniosku skarżącej o wznowienie postępowania także w sprawie [...]

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., wydanym na podstawie art. 61 a k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r., stwierdzając, że I. K. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia I. K., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w przypadku wskazania jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., kwestia czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jest przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Dopiero bowiem postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania - postępowanie wyjaśniające (rozpoznawcze). To na tym etapie postępowania organ przeprowadza merytoryczną ocenę zgromadzonego materiału w sprawie i weryfikuje twierdzenia wnioskodawcy wznowienia postępowania o tym, że pomimo przysługującego mu przymiotu strony został w tym postępowaniu pominięty. Odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnoszący o wznowienie postępowania nie jest stroną, może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest ewidentna.

W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2013 r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2013 r.

I. K. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc, że przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny przemawia za przyznaniem skarżącej prawa strony w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., a co za tym idzie i w sprawie niniejszej. Chociaż skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości, na której wzniesiono budynek objęty nakazem częściowej rozbiórki, to będąc żoną właściciela, a zarazem inwestora J. K., jako jego żona ma interes prawny, a nie tylko faktyczny w uzyskaniu korzystnego rozstrzygnięcia. Z J. K. bowiem łączy skarżącą wspólność majątkowa małżeńska, skarżąca nie tylko zamieszkuje w przedmiotowym budynku, ale jako osoba współfinansująca wznoszenie obiektu, posiada przymiot inwestora. Dlatego też, zdaniem skarżącej, obowiązkiem organu było zawiadomienie jej o toczącym się postępowaniu w przedmiocie nakazania wykonania określonych w decyzji obowiązków, a w sytuacji braku takiego zawiadomienia, skarżąca na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mogła domagać się wznowienia postępowania.

Rozpatrując sprawę na skutek odwołania L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o braku przesłanek do uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. i umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki okapu budynku mieszkalnego zlokalizowanego od strony działki sąsiedniej nr [...]., gdyż podanie o wznowienie wniosła osoba, która nie jest stroną postępowania.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy tym przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Z kolei art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W okolicznościach sprawy decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku została wydana dla J. K., właściciela działki i inwestora. J. K. jako właściciel działki i osoba uprawniona na podstawie pozwolenia na budowę do budowania budynku mieszkalnego był stroną toczącego się od 2013 r. postępowania organów nadzoru budowlanego. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie I. K. nie wykazała interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, a zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że nie była stroną postępowania administracyjnego.

Organ podkreślił, że krąg stron w postępowaniu administracyjnym wyznaczany jest odmiennie, niż krąg stron w postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Z powyższych względów podnoszone przez wnioskodawczynię kwestie poniesionych przez nią nakładów finansowych związanych z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego nie mają merytorycznego znaczenia w postępowaniu organów nadzoru budowlanego. Sprawy majątkowe związane z prawem własności należą do wyłącznej kognicji sądów cywilnych. Status strony postępowania uzależniony jest w myśl art. 28 k.p.a. od posiadania przez dany podmiot interesu prawnego, stanowiącego, iż strona może być adresatem praw i obowiązków wynikających z rozstrzygnięcia. Natomiast podnoszone przez I. K. kwestie finansowe mogą jedynie wskazywać na jej interes faktyczny. Właścicielem działki nr [...] oraz inwestorem określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę był i jest J. K..

W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego brak jest ustawowych podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., wobec czego zasadnie organ pierwszej instancji na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

I. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie:

1) art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak zastosowania tych przepisów oraz błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie nie podlega wznowieniu mimo, że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu w sprawie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r.,nr [...] [...];

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i błędne przyjęcie, że I. K. nie była stroną w sprawie zakończonej decyzją wskazaną w pkt 1, pomimo, że jako żona J. K., właściciela nieruchomości w postaci zabudowanej działki gruntu nr [...] w [...], była inwestorem wznoszonego na tej działce budynku mieszkalnego, w którym do tej pory zamieszkuje, a przez to miała interes prawny, a nie tylko faktyczny udziału zarówno w postępowaniu o nakazanie rozbiórki części budynku mieszkalnego, jak i we wcześniejszym postępowaniu o unieważnienie zezwolenia na budowę, którego była inwestorem wraz z mężem J. K..

Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci wypisu aktu notarialnego obejmującego umowę darowizny nieruchomości w [...] zawartą w dniu [...] grudnia 2017 r., Rep. [...], na okoliczność, że nieruchomość stanowi majątek dorobkowy skarżącej i jej męża - J. K. oraz na okoliczność, że skarżąca była inwestorem spornej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że należy ją zaliczyć do kategorii podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wprawdzie bowiem skarżąca zarówno na dzień wydania nakazu rozbiórki okapu, jak i decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. nie była właścicielem działki nr [...] w [...], to jednak jako żona J. K., z którym łączyła ją i łączy wspólność majątkowa, czyniąc wydatki i zarządzając budową budynku mieszkalnego na tej działce, była niewątpliwie inwestorem obiektu objętego zezwoleniem na budowę Starosty [...] nr [...]/ [...]. Tego statusu skarżącej nie zmienia fakt, że formalnie o zezwolenie na budowę ubiegał się jedynie jej mąż, J. K., który niewątpliwie był zarówno inwestorem, jak i właścicielem nieruchomości.

Ten status skarżącej zyskał na znaczeniu w momencie, gdy zostało wszczęte postępowanie w kierunku nakazania rozbiórki okapu, będące efektem częściowego unieważnienia zezwolenia na budowę. Oznacza to, że ten okap, co jest konsekwencją częściowej nieważności zezwolenia na budowę i wchodzących w tym zakresie postępowań następczych, obecnie ma być rozbierany. Niewątpliwie zaś współfinansowanie przez skarżącą budowy na działce małżonka stanowiło nakład na jego majątek odrębny, a zatem konieczność rozbiórki okapu może mieć wpływ na rozliczenia majątkowe małżeńskie, nie mówiąc już - co bezpośrednio obecnie dotyka skarżącą - o konieczności częściowej rozbiórki domu, na którego budowę łożyła i w którym obecnie zamieszkuje.

Dowodem na to, iż skarżąca była inwestorem domu wznoszonego na działce nr [...] w [...] jest okoliczność, że małżonkowie K. uporządkowali swoje relacje majątkowe w związku z tą inwestycją w ten sposób, iż na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2017 r,. Rep. [...], nieruchomość weszła w skład ich majątku dorobkowego. W ten sposób roszczenie skarżącej o zwrot nakładów uległo przekształceniu na partycypację skarżącej w majątku dorobkowym małżonków K..

Dlatego postępowanie w sprawie podlega wznowieniu, gdyż skarżąca mimo istnienia interesu prawnego nie została powiadomiona o tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie jest niedotknięta uchybieniami, które w świetle powołanych przepisów uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W szczególności organ nie dopuścił się naruszeń powołanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w sprawie doprowadzenia robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] położonej w miejscowości S. Ł., gmina C., do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie rozbiórki okapu budynku mieszkalnego o szerokości 85 cm zlokalizowanego od strony działki sąsiedniej nr [...].

Podstawy wznowienia postępowania administracyjnego określają przepisy art. 145, 145a i 145b k.p.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na tę podstawę wznowienia powoływała się skarżąca w niniejszej sprawie. Pozostawało przy tym poza sporem, że I. K. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] stycznia 2013 r.

Przepis art. 151 § 1 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zgodnie z § 2 art. 151 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (to jest z powodu upływu określonych w tym artykule terminów od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej), organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Przesłanką wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. było stwierdzenie przez organ, że skarżąca I. K. nie ma przymiotu strony postępowania.

Pojęcie strony normuje przepis art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak podnosi się w orzecznictwie, o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialno prawny, stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 610/15). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1751/13).

Trafnie zatem stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma charakteru samodzielnego, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku następuje w oparciu o właściwą normę materialnoprawną.

Organy obu instancji wskazywały w tym zakresie przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), według którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Trzeba jednak zwrócić uwagę, że ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r., której dotyczy podanie I. K. o wznowienie postępowania, została wydana w sprawie doprowadzenia robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] położonej w miejscowości S. Ł. do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie J. K., jako inwestorowi, wykonanie rozbiórki okapu budynku mieszkalnego o szerokości 85 cm zlokalizowanego od strony działki sąsiedniej nr [...]. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Z kolei w myśl art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Według art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Jak stanowi art. 52 ustawy Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Z art. 52 ustawy Prawo budowlane wynika zatem, że adresatami decyzji, o których mowa w tym przepisie, a więc także decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie będą adresatami jednej decyzji (por. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Andrzeja Glinieckiego, Warszawa 2016, str. 745).

W ocenie Sądu, mając na względzie, że decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. została wydana na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, krąg adresatów tej decyzji jest wyznaczony właśnie przepisem art. 52 Prawa budowlanego.

Przy tym w okolicznościach niniejszej sprawy, w której skarżąca powoływała się na okoliczność bycia inwestorem, a w skardze wskazała nadto na okoliczność nabycia w dniu [...] grudnia 2017 r. własności przedmiotowej nieruchomości do majątku wspólnego, fakt oparcia zaskarżonej decyzji na treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a nie na przepisie art. 52 tej ustawy nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Oba bowiem powołane przepisy wskazują jako stronę inwestora, jak i właściciela nieruchomości.

Nie budzi wątpliwości, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżąca nie była właścicielem ani współwłaścicielem nieruchomości w postaci działki nr [...] położonej w [...].

Zdaniem Sądu nie zasługuje też na podzielenie stanowisko skarżącej, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. przysługiwał jej przymiot strony, jako inwestorowi.

Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia inwestora. Natomiast w art. 17 pkt 1 tej ustawy wymienia inwestora jako jednego z uczestników procesu budowlanego, w rozumieniu ustawy, obok inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta i kierownika budowy lub kierownika robót.

Ponadto art. 18 Prawa budowlanego stanowi, że:

1. do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie:

1) opracowania projektu budowlanego i, stosownie do potrzeb, innych projektów,

2) objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy,

3) opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia,

4) wykonania i odbioru robót budowlanych,

5) w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi, nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych

- przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych;

2. inwestor może ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego na budowie;

3. inwestor może zobowiązać projektanta do sprawowania nadzoru autorskiego.

W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że przez inwestora, w rozumieniu art. 17 i art. 18 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną albo inną jednostkę organizacyjną, która inicjuje podjęcie działalności budowlanej niezbędnej do realizacji zamierzonej inwestycji, przeznacza odpowiednie środki na realizację tej działalności, wykonuje lub zapewnia wykonanie opracowań i czynności wymaganych prawem budowlanym w celu przygotowania danej budowy, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a w końcowym etapie danej działalności wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania obiektu lub obiektów wykonanej inwestycji albo przekazuje je podmiotowi, który przystąpi do ich użytkowania. Inwestor zatem jest organizatorem procesu budowlanego, a następnie staje się jego uczestnikiem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2949/16). Inwestorem jest zawsze podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a który następnie będzie adresatem wydanej w tym przedmiocie decyzji. Jest też on niewątpliwie uczestnikiem procesu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2870/16).

W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości i przyznaje to sama skarżąca w uzasadnieniu skargi, że pozwolenie na budowę było wydane na wniosek i na rzecz jedynie J. K., który był też wówczas wyłącznym właścicielem nieruchomości. Od czasu wydania pozwolenia na budowę w 2006 r., a także w późniejszych postępowaniach nadzwyczajnych prowadzonych od 2009 r. i wreszcie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy prawo budowlane, zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., to J. K. uznawany był za inwestora w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i fakt ten nie był przez niego w toku tych postępowań nigdy kwestionowany.

Uznać należy, że w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane inwestorem był J. K., na rzecz którego zostało wydane pozwolenie na budowę i który w konsekwencji był podmiotem realizującym proces budowy w znaczeniu przewidzianym w art. 18 Prawa budowlanego. Natomiast inwestorem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego nie była skarżąca żona J. K. (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r., II OSK 1274/13).

Takiej oceny nie podważają podnoszone przez skarżącą okoliczności. Fakt, iż skarżąca była żoną J. K., a także powoływana okoliczność czynienia w związku z budową przedmiotowego budynku nakładów z majątku wspólnego na majątek osobisty J. K., mogą być traktowane, jak słusznie przyjęły organy, jako okoliczności wskazujące na faktyczny interes skarżącej. Nie dowodzą natomiast interesu prawnego, który pozwalałby na przyjęcie, że skarżąca powinna była brać udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Skarżąca w dacie wydania tej decyzji nie należała bowiem do kręgu podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane. Z wymienionej przyczyny także fakt wejścia w dniu [...] grudnia 2017 r. przedmiotowej nieruchomości do majątku wspólnego małżonków K., na mocy umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego, którego wypis dołączony został do skargi, nie przemawia za uznaniem, iż skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną w dniu [...] stycznia 2013 r., a więc na kilka lat przed zawarciem przedmiotowej umowy. Jak wskazuje się w doktrynie prawa oraz orzecznictwie, jeżeli dopiero w trakcie postępowania administracyjnego pojawiły się okoliczności nadające danemu podmiotowi status strony postępowania, np. dana osoba kupiła nieruchomość, której dotyczy prowadzone postępowanie administracyjne, to zarzut pozbawienia tej osoby możliwości uczestniczenia w postępowaniu przed kupnem nieruchomości jest bezpodstawny (por. Piotr Marek Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, teza 12 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 1998 r., sygn. akt IV SA 1711/96). Analogicznie należy ocenić sytuację, gdy nabycie nieruchomości nastąpiło już po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej.

Wymaga też podkreślenia, że z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub, która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 334/99). Podmiot wnoszący o wznowienie postępowania administracyjnego powinien przedstawić okoliczności wykazujące istnienie podstawy wznowienia, w tym także podstawy przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast w niniejszej sprawie tego rodzaju okoliczności nie zostały przez skarżącą wykazane.

Dodatkowo Sąd zauważa, że jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca I. K. odbierała korespondencję kierowaną do J. K., w tym odebrała przesyłkę zawierającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nakładającą na J. K. obowiązek likwidacji okapu budynku mieszkalnego od strony działki sąsiedniej nr [...] w terminie do dnia [...] października 2010 r. (potwierdzenie odbioru z oznaczeniem numeru i daty decyzji k. [...] akt administracyjnych I instancji) oraz zawiadomienie o terminie oględzin przedmiotowego budynku wyznaczonym na dzień [...] stycznia 2013 r. (k. [...] akt administracyjnych I instancji), a która to czynność postępowania administracyjnego bezpośrednio poprzedzała wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Mimo to skarżąca nie powoływała się wówczas na przymiot strony w toczącym się postępowaniu, a podanie o jego wznowienie wniosła dopiero w 2017 r.

Z tych wszystkich względów uznać należy, że zaskarżona decyzja odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. pozostaje w zgodzie z przepisami prawa.

W konsekwencji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.