Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 809/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust 7 w zw. z art. 51 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 399/18 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu demontażu kotła centralnego ogrzewania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., II SA/Lu 399/18, oddalił skargę M. D. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej LWINB) z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie nakazu demontażu kotła centralnego ogrzewania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją LWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2017.1257 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2017.1332 ze zm.; dalej p.b.) po rozpatrzeniu odwołania M. D., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] września 2017 r., nakazującą M. D. i M. D. rozbiórkę (demontaż) kotła c.o. o mocy 8 kW, zamontowanego w łazience lokalu nr [...] wraz ze zbiornikiem wyrównawczym, znajdującym się na strychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości Z. oraz przywrócenie funkcji kanału wentylacyjnego (obecnie dymowego) w łazience tego lokalu.

Skargę nad powyższą decyzję wniosła M. D.

W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.

Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały roboty budowlane do kategorii przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., rozumianej jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Nie zmienia tego podnoszona przez skarżącą okoliczność, że kocioł c.o. został zamontowany w miejscu, gdzie wcześniej również był piec c.o. na węgiel. Instalacja pieca c.o. do przewodów kominowych wypełnia hipotezę art. 3 pkt 7a p.b., ponieważ każdorazowo w wyniku takich robót następuje zmiana w zakresie funkcjonowania instalacji grzewczo – wentylacyjnej obiektu. To, że nowy kocioł c.o. ma inne parametry niż poprzedni, w tym większą moc grzewczą, przesądza o tym, że jego zamontowanie zmieni parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego. W istocie jednak z punktu widzenia oceny legalności wykonanych przez skarżącą i jej męża robót budowlanych obojętne jest, czy stanowią one przebudowę, czy inny rodzaj robót budowlanych, w tym remont, czy montaż w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b. Każdy z tych rodzajów robót został bowiem zwolniony z reglamentacji prawnobudowlanej, tj. zarówno z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 2 pkt 1 i pkt 1c w zw. z art. 30 ust. 1). Wbrew stanowisku skarżącej, okoliczność, że określone roboty budowlane nie zostały objęte żadną z tych form reglamentacji, nie znaczy, że nie podlegają przepisom prawa budowlanego. Wynika to wprost z treści art. 50 ust. 1 p.b., który daje organom nadzoru budowlanego kompetencję do wszczęcia postępowania legalizacyjnego nie tylko w stosunku do robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), ale także w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). W ocenie organów obu instancji, którą Sąd podzielił, wszczęcie postępowania w przedmiocie montażu kotła c.o. w łazience lokalu nr [...], uzasadniało zaistnienie dwóch z wyżej wskazanych okoliczności, mianowicie – montaż został wykonany w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (pkt 4), a ponadto w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (pkt 2). Skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu I instancji dotyczących parametrów kotła i stanu pomieszczenia, w którym ten kocioł się znajduje. Z ustaleń tych wynika, że kocioł c.o. typu Nowa-Optima o mocy 8 kW na paliwo stałe zamontowano w łazience lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Łazienka, która ma wymiary 2,60 m x 1,75 m, została podzielona ścianką o wymiarach 0,80 m x 3,14 m na dwie części, przy czym części łazienki przeznaczona na kotłownię ma wymiary 1,77 x 0,82 m. Wysokość części łazienki przeznaczonej na kotłownię wynosi 3,14 m i 2,60 m. Piec podłączony jest do przewodu wentylacyjnego wkładem z molibdenu o przekroju 0,22 x 0,14 m. Wentylację wywiewną ma zapewnić poziomy przewód prowadzony przez korytarz do przewodu kominowego znajdującego się w kuchni o długości 2,75 m. W kotłowni w stolarce okiennej wychodzącej na klatkę schodową zamontowany jest nawiewnik powietrza. Zbiornik wyrównawczy zamontowano na strychu budynku. Warunki techniczne instalowania w budynkach kotłów na paliwo stałe regulują przepisy § 136 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z regulacji zawartych w rozporządzeniu wynika, że kocioł o nominalnej mocy cieplnej 8 kW na paliwo stałe może być zamontowany budynkach wielorodzinnych niskich (§ 132 ust. 3) na poziomie ogrzewanych pomieszczeń, w pomieszczeniach niebędących pomieszczeniami mieszkalnymi o kubaturze 32 m³ (4 m³ x 8 kW); bez mechanicznej wentylacji wyciągowej (§ 150 ust. 9). Sąd wskazał, że pomieszczenie, w którym zamontowano kocioł ma kubaturę 11,99 m³, podczas, gdy według § 136 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia, kubatura tego pomieszczenia powinna wynosić co najmniej 32 m³ (4m³ x 8 kW). Wbrew stanowisku organu I instancji, pomieszczenie na kocioł c.o. o mocy do 10 kW montowany na poziomie ogrzewanych pomieszczeń, nie musi być wydzielonym pomieszczeniem technicznym. Wystarczy, aby nie było pomieszczeniem mieszkalnym (§ 136 ust. 2a rozporządzenia). Łazienka nie jest pomieszczeniem mieszkalnym, a zatem kocioł c.o. mógłby być usytuowany w tego rodzaju pomieszczeniu. W okolicznościach sprawy ma ono jednak niemal trzykrotnie zbyt małą kubaturę, co narusza dyspozycję powołanego wyżej przepisu rozporządzenia i samo w sobie wyklucza możliwość zalegalizowania montażu kotła c.o. przez skarżącą i jej męża. Wykonany montaż kotła c.o. narusza także inne przepisy rozporządzenia, w tym § 136 ust. 2a pkt 4, gdyż kratka w drzwiach łazienki oraz nawiewnik w oknie wychodzącym na klatkę schodową nie zapewniają dopływu powietrza do spalania w ilości co najmniej 10 m³/h na 1 kW nominalnej mocy cieplnej kotła. Naruszona została ponadto dyspozycja § 136 ust. 11 rozporządzenia, ponieważ wywiewu powietrza dla wentylacji kotłowni nie zapewnia poziomy przewód wyprowadzony z łazienki przez korytarz i podłączony do przewodu wentylacyjnego w kuchni. Mając na uwadze wskazane uchybienia przepisom prawa budowlanego, organ I instancji zasadnie, w ocenie Sądu, wezwał skarżących do przedstawienia – w myśl art. 81c ust. 2 p.b. – ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionej z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, dotyczącej jakości robót budowlanych przy montażu kotła c.o. i wykonaniu przewodów wentylacyjnych i dymowych w lokalu nr [...]. Inwestorzy nie przedstawili tej ekspertyzy. Za taką nie można bowiem uznać opinii technicznej, sporządzonej przez inż. M. W., który – jak wynika z treści pisma Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] czerwca 2017 r. wprawdzie posiada uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności instalacji sanitarnych i gazowych i jest wpisany na listę członków Lubelskiej Izby Inżynierów Budownictwa w Lublinie, jednak nie widnieje na liście rzeczoznawców budowlanych. Okoliczność ta wyklucza uznanie powołanej opinii za materiał dowodowy sprawy, pomijając już nawet, że nie została ona uzgodniona z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Końcowo Sąd odniósł się do zawartego w skardze zarzutu, że w sprawie pomieszczenia z piecem c.o. ogrzewającym mieszkanie skarżącej od [...] września 2015 r. toczyło się już postępowanie, które decyzją LWINB z [...] listopada 2016 r. zostało umorzone. Zdaniem skarżącej, skoro w toku tego postępowania zostało wykazane, ustalone i udokumentowane, że pomieszczenie z piecem c.o. nie narusza przepisów prawa i nie jest samowolą budowlaną, postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać zakończone. Ponadto, jak wskazała skarżąca, niedopuszczalne jest ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie. Powyższego stanowiska Sąd nie podzielił. Wprawdzie powołaną w skardze decyzją umorzono postępowanie w sprawie stanu technicznego robót budowlanych polegających na usytuowaniu kotła na paliwo stałe w pomieszczeniu łazienki lokalu nr 5, ale umorzenie to nastąpiło nie ze względu na to, że inwestycja ta nie narusza prawa, ale z uwagi na okoliczność, że postępowanie toczyło się w trybie art. 66 p.b., tj. w przedmiocie niewłaściwego użytkowania kotła, nie zaś w przedmiocie nielegalnie wykonanej instalacji kotła. Postępowanie umorzono ze względu na to, że nie było podstaw do nałożenia obowiązku z art. 66 p.b., a nie ma prawnej możliwości zmiany trybu postępowania z dotyczącego prawidłowego utrzymania obiektu budowlanego na dotyczący legalności wykonania obiektu budowalnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 pkt 7a p.b. w zw. z "art." § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zastosowanie wskutek błędnie ustalonego stanu faktycznego, iż wykonane roboty budowlane mają charakter przebudowy pomimo, iż organ nie wykazał i nie ustalił jakie roboty budowlane wykonała skarżąca i czy w wyniku których nastąpiła i jeżeli tak, to jaka zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, wskutek czego błędnie organ zastosował się do wymogów z rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.;

2. art. 3 pkt 8 p.b. poprzez niezastosowanie i nie ustalenie, iż roboty budowlane wykonane przez skarżącą miały charakter remontu, który polegał na odtworzeniu stanu pierwotnego budynku i wymianie pieca na nowy, bądź bieżącej konserwacji, które skutkowało błędnym zastosowaniem "art." § 2 ust 1. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., które stosuje się m. in. przy przebudowie budynku a nie wykonania remontu;

3. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez zastosowanie i uniemożliwienie skarżącej doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wskutek braku dowodu w aktach, że takie roboty budowlane nie mogą zostać przeprowadzone i wydanie decyzji z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 p.b. skutkującej oddaleniem skargi i niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., który uprawniał do możliwości legalizacji tych prac;

4. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo iż nie został w wystarczający sposób ustalony stan faktyczny sprawy czy roboty budowlane w postaci faktycznego remontu bądź błędnie ustalonej przebudowy są wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska poprzez nie zlecenie z art. 81c ust. 4 p.b. na koszt skarżącej odpowiedniej ekspertyzy budowlanej, gdyż nieprzedłożenie wymaganej ekspertyzy budowlanej przez skarżącą nie jest podstawą do wydania nakazu rozbiórki i rodzi obowiązek zlecenia przez organ wykonania tego dokumenty na koszt osoby zobowiązanej;

5. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 81c ust. 2 p.b. poprzez zastosowanie i oddalenie skargi, poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej, w sytuacji, w której nie wystąpiły uzasadnione wątpliwości dotyczące jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego i zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a postępowanie Znak [...], które doprowadziło do postępowania Znak [...] są wynikiem jedynie konfliktu sąsiedzkiego, a nie uniemożliwieniem przez M. D. podłączenia pieca do centralnego ogrzewania przez sąsiadkę H. B.;

6. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że istniała choć jedna przesłanka opisana w w/w zarzucanych artykułach, podczas gdy skarżąca nie musiała uzyskiwać pozwolenia na budowę, zgłosić budowy, a budowa nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, bądź zagrożenia środowiska i nie zmienia parametrów użytkowych i technicznych budynku, a nakazując demontaż i przywrócenie funkcji kanału wentylacyjnego na dymowy, organy tworzą nowy stan, a nie przywracają stanu poprzedniego oraz pozbawiają skarżącą możliwości ogrzania lokalu mieszkalnego;

7. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 81c ust. 1 p.b. poprzez błędne zastosowanie, w zakresie wyboru rodzaju dokumentu mającego na celu określenie jakości robót budowlanych oraz poprzez nałożenie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego oraz ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnioną z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej zamiast oceny technicznej - czym uniemożliwili skarżącej wykonanie tego postanowienia, gdyż skarżąca otrzymała odmowę od Państwowej Straży Pożarnej uzgodnienia takiego dokumentu, gdyż nie wykonuje się takich uzgodnień w lokalu mieszkalnym, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi;

8. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia z 12 maja 2002 r. poprzez zastosowanie, podczas gdy przepisy rozporządzenia nie znajdują w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym w niniejszej sprawie zastosowania, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez WSA, iż podstawą dla ustaleń uchybień skarżącej w dokonanych robotach budowlanych, które legły u podstaw decyzji organów są Polskie Normy, podczas gdy jak wynika z naruszonych przepisów Polskie Normy stosowane są na zasadzie dobrowolności, chyba że zostaną wprost wskazane w odrębnych przepisach prawa, które mają zastosowanie w sprawie oraz przepisy rozporządzenia, pomimo iż skarżąca nie dokonała przebudowy;

9. § 1 i § 2, § 136 ust. 2a, § 136 ust. 7 i ust. 11, § 140 ust. 1 rozporządzenia z 12 maja 2002 r. poprzez zastosowanie, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, w niniejszej sprawie nie znajdą zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia, gdyż budynek powstał przed wejściem przepisów w życie i nie zostało ustalone kiedy została dokonana przebudowa czy remont instalacji grzewczej, jak również nie zostało ustalone czy budynek zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz czy przebudowa lub remont naruszył parametry techniczne i użytkowe budynku;

10. § 49 rozporządzenia z 12 maja 2002 r. poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi, wskutek błędnie ustalonego stanu faktycznego i nie ustalenie, że skarżąca nie ma możliwości zamontowania innego rodzaju instalacji grzewczej, wskutek czego lokal nie będzie wyposażony w instalację grzewczą;

11. art. 1, art. 2, art. 6 i 7 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku powodzi, wiatru, osunięć ziemi lub działania innego żywiołu na obszarze W. określonym rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 stycznia 2011 r. (Dz.U.2011.5.14) poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi, wskutek błędnie ustalonego stanu faktycznego pomimo, iż skarżąca dokonała remontu zardzewiałego pieca wskutek skutków powodzi i nie musiała dokonywać zgłoszenia do odpowiednich organów mając zamiar wykonanie remontu;

12. art. 7 Konstytucji RP poprzez nie działanie na podstawie i w granicach prawa, nie podejmowanie przez organy wszelkich działań w oparciu o wyraźnie określoną normę konstytucyjną oraz poprzez zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., którego to nie stosuje się do budynków wybudowanych przed wejściem w życie rozporządzenia;

Alternatywnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarówno ograny administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny "w Warszawie" oceniły, iż w przedmiotowej sprawie znajdą zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie wymagań technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i skarżąca dokonała przebudowy zaskarżonemu wyrokowi — zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.;

13. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. § 136 ust. 2a poprzez zastosowanie i oddalenie skargi, wskutek błędnie ustalonego stanu faktycznego i nie oparcia ustaleń faktycznych na opinii technicznej M. W., który to wskazywał, że roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącą są zgodne z prawem budowlanym wskutek czego niezastosowanie § 2 ust. 2 rozporządzenia, że budynek o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m², w którym mieszka skarżąca spełnia wymagania z § 1, stosownie do wskazań opinii technicznej M. W.;

14. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez zastosowanie i oddalenie skargi skarżącej wskutek i poprzez niezastosowanie art. 81c ust. 4 p.b. i niezlecenie wykonania obowiązku nałożonego z postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r. na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia, pomimo ustalenia organu, że skarżąca nie przedstawiła wymaganej ekspertyzy technicznej w wymaganym terminie, wskutek czego sprawa została niedostatecznie wyjaśniona i nie został ustalony prawidłowo stan faktyczny oraz nie zostało ustalone w przypadku gdyby skarżąca dokonała przebudowy a nie remontu i czy wymagania, o których mowa w § 1 rozporządzenia mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

15. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie przez WSA skargi M. D. w sytuacji, gdy decyzja LWINB "dyrektora Izby Celnej" została wydana z naruszeniem art. 6, 7, 9, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania oraz działań organu budzących brak zaufania do organów, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie, brak ustalenia jakie przepisy materialne powinny być stosowane do niniejszej sprawy i ich podstawy, brak ustalenia kiedy został wybudowany budynek i kiedy zostały dokonane roboty budowlane, poprzez brak odniesienia się do stanowiska skarżącej i jej wyjaśnień, brak odniesienia .się do złożonych przez skarżącą dokumentów i błędnym ustaleniu, że roboty budowlane, które wykonała skarżąca mają charakter przebudowy, a zamontowała kocioł, który ma większa moc grzewczą i zmieni parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, podczas gdy analiza dowodów zebranych w sprawie wskazuje, że skarżąca dokonała wymiany tożsamego pieca na nowy i nie zostało udowodnione, że piec ten zmieni parametry użytkowe i techniczne budynku lub narazi bezpieczeństwo ludzi i mienia, gdyż w aktach sprawy brak jest odpowiedniej ekspertyzy technicznej, która posiadałaby takie wnioski;

16. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi M. D. w sytuacji, gdy decyzja LWINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne ich naruszenie, tj. art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i art. 75 § 1 k.p.a. niedopuszczenie dowodów w postaci opinii technicznej przedłożonej przez skarżącą, zeznań świadków mieszkańców budynku, opinii biegłego tj. ekspertyzy technicznej z art. 81c ust. 4 p.b. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., wskutek czego naruszenie art. 80 i 107 § 3 k.p.a. braku udowodnienia skarżącej dopuszczonych naruszeń na podstawie niepełnego materiału dowodowego i nie wskazanie w uzasadnieniu rzetelnych motywów oraz sprzeczności w uzasadnieniu, przez co nie ma możliwości sprawdzenia, czy organ zarzucał skarżącej poprzez zamontowanie nowego kotła zmianę parametrów użytkowych i technicznych budynku czy też zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska;

17. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w skardze i braku odniesienia się do ich treści oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w szczególności aktu notarialnego, w którym istniał zapis, że budynek posiadał instalację grzewczą oraz nieustalenie stanu faktycznego na podstawie opinii technicznej M. W., z której wynika, że skarżąca nie naruszyła żadnych przepisów Prawa budowlanego;

18. art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję LWINB, podczas gdy organy nie wskazały w swych decyzjach prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności gdy art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 p.b. nie może być zastosowany w sytuacji, gdy rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r. nie znajdzie zastosowania, a Polskie Normy same w sobie nie są powszechnie obowiązującym prawem i mogą być stosowane zaledwie na zasadzie dobrowolności - co wyklucza instancyjną weryfikację rzeczywistej podstawy rozstrzygnięcia;

19. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi M. D. w sytuacji, gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 6, 7, 77 § 1, 75 § 1, 80, 84 § 1, 85 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, polegającego na nie odniesieniu się do wnioskowanych przez stronę dowodów, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz niedopuszczenie dowodów mających w istotny sposób przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji rozpatrzenie sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy poprzez nierozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości faktycznych na korzyść skarżącej, który to materiał dowodowy nie zawierał okoliczności i odpowiedzi na wątpliwości m.in.:

a) kiedy i czy została dokonana przebudowa centralnego ogrzewania;

b) czy skarżąca dokonała remontu skutek powodzi;

c) jakie były funkcje kanału dymowego, z którego korzysta skarżąca

- które to mogły być wyjaśnione poprzez zeznania świadków mieszkańców budynku i udzielenie wyjaśnień skarżącej

d) jaki był stan pierwotny budynku;

e) jakie parametry posiadał poprzedni kocioł przed zakupem mieszkania skarżącej i czy nowy kocioł istotnie zmieniał parametry techniczne i użytkowe budynku;

f) jaka jest kubatura pomieszczenia w łazience skarżącej liczona łącznie z oknem;

g) jakie parametry użytkowe i techniczne budynku zmieniły się wskutek wymiany kotła przez skarżącą;

h) jakie są zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska wskutek zamontowania kotła;

i) czy skarżąca ma możliwość ogrzewania mieszkania w inny sposób;

j) czy jest możliwe doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem:

- które to mogły być wyjaśnione poprzez dopuszczenie ekspertyzy technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego poprzedzone rzetelnymi oględzinami budynku i lokalu mieszkalnego łącznie z wykonaną dokumentacja fotograficzną;

k) ustalenie, że wykonany remont poprzez wymianę pieca jest zgodny z Prawem budowlanym wskutek oparcia i ustalenia stanu faktycznego na podstawie opinii technicznej M. W.;

w celu ustalenia czy skarżąca dokonała robót budowlanych, które skutkują wydaniem decyzji o demontażu kotła wraz z przywróceniem funkcji kanału wentylacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Podkreślić przy tym należy, że zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Termin ten jest terminem peremptoryjnym, tj. powodującym, że czynność procesowa może być skutecznie dokonana jedynie przed jego upływem, ustawowym, procesowym i prekluzyjnym. Niedopuszczalne jest zatem jego skracanie bądź przedłużanie. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych dokonane po tym terminie skutkuje pozostawieniem ich poza zakresem merytorycznej kontroli (por. np. wyroki NSA z 21.10.2021r., II GSK 1150/21, LEX nr 3248496; z 23.03.2021r., II GSK 662/18, LEX nr 3168146; z 10.12.2020r., I OSK 3138/18, LEX nr 3093710).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Jak zasadnie wywodził WSA, organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe roboty budowlane do kategorii przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. W istocie jednak z punktu widzenia oceny legalności wykonanych przez skarżącą i jej męża robót budowlanych obojętne jest, czy stanowią one przebudowę, czy inny rodzaj robót budowlanych, w tym remont, czy montaż w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b. Każdy z tych rodzajów robót został bowiem zwolniony z reglamentacji prawnobudowlanej, tj. zarówno z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi. Niemniej jednak okoliczność, że te roboty budowlane nie zostały objęte żadną z form reglamentacji, nie znaczy, że nie podlegają przepisom prawa budowlanego, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Przeciwnie, wszelkie roboty budowlane, w tym również legalnie wykonywane, muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

W tej sytuacji nie było konieczne wymienianie przez organy nadzoru budowlanego i WSA, jakie konkretnie roboty budowlane wykonała skarżąca kasacyjnie oraz jaka dokładnie w ich wyniku nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Istotne bowiem było to, że w wyniku zrealizowanych robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie zamontowano kocioł c.o. o mocy 8 kW wraz ze zbiornikiem wyrównawczym, które to instalacje nie spełniały wymogów określonych w przepisach prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanych. Ważne jest również to, że w kontrolowanych rozstrzygnięciach wyraźnie wskazano, które konkretnie unormowania i w jaki sposób zostały naruszone.

Z uwagi na powyższe, zarzuty naruszenia art. 3 pkt 7a p.b. w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 3 pkt 8 p.b. nie podlegały uwzględnieniu.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, organ nadzoru budowlanego umożliwił jej doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż wezwał inwestorów do przedstawienia – w myśl art. 81c ust. 2 p.b. – ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionej z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, dotyczącej jakości robót budowlanych przy montażu kotła c.o. oraz wykonaniu przewodów wentylacyjnych i dymowych w lokalu nr [...]. Inwestorzy jednak nie przedstawili tej ekspertyzy. Sąd I instancji należycie uzasadnił, dlaczego za taką nie można uznać opinii technicznej, sporządzonej przez inż. M. W., który nie widnieje na liście rzeczoznawców budowlanych. Ponadto opinia ta nie została uzgodniona z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Tymczasem powinna być to ekspertyza sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i być uzgodniona z komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.

Podkreślić przy tym należy, że nałożenie postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego oraz ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnioną z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, zamiast oceny technicznej, nie było uniemożliwieniem skarżącej wykonania tego postanowienia, bowiem z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia specjalistycznych kwestii technicznych przedmiotowa ekspertyza musiała być sporządzona przez osobę mającą stosowne uprawnienia. Ewentualne zaś rozważania, czy faktycznie nie było możliwości uzgodnienia ekspertyzy z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, mogłyby nastąpić jedynie w sytuacji, gdyby ekspertyza techniczna została sporządzona przez uprawnioną osobę, która potwierdziłaby brak możliwości dokonania stosownego uzgodnienia. Zarzut naruszenia art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 81c ust. 1 p.b. nie był zatem trafny.

Z tych samych względów nie był uzasadniony zarzut naruszenia art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z "§ 136 ust. 2a" (w skardze kasacyjnej nie podano, jakiego aktu prawnego jest to unormowanie, jednak na podstawie treści zarzutu przyjąć należało, że chodziło o rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Podejmowane rozstrzygnięcie nie mogło bowiem opierać się na opinii technicznej M. W., skoro nie była to ekspertyza zgodna z postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Analizując motywy zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez WSA decyzji oraz biorąc pod uwagę treść zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzić trzeba, że podjęte rozstrzygnięcia zostały oparte na należycie ustalonym stanie faktycznym sprawy, w której – wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie – wystąpiły uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu technicznego przedmiotowego kotła c.o. wraz ze zbiornikiem wyrównawczym z uwagi na niezgodność instalacji z przytoczonymi przez organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji przepisami techniczno-budowlanymi. Niezgodność ta uzasadniała obawę, iż w tej sprawie zagrożone było bezpieczeństwo ludzi i mienia. Obawa ta nie była więc wynikiem jedynie konfliktu sąsiedzkiego, lecz spowodowana była niezgodnością instalacji z przepisami techniczno-budowlanymi.

Nie są w tej sytuacji zasadne zarzuty naruszenia art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 81c ust. 2 p.b.

Z powyższych względów za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy także zarzuty naruszenia art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz naruszenia art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia z "12.05.2002" (z uwagi na treść zarzutu przyjąć należy, że chodzi o rozporządzenie nie z 12 maja 2002 r., a z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji WSA szczegółowo rozważył przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące instalowania w budynkach kotłów na paliwo stałe. Zaznaczyć przy tym trzeba, że – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – Sąd I instancji należycie ustalił, że montaż przedmiotowego kotła miał miejsce w 2011 r. i prawidłowo przyjął, że przepisy ww. rozporządzenia miały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Ustalenie zaś, że montaż kotła c.o. może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz że zostało ono dokonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, nastąpiło poprzez porównanie warunków, w jakich kocioł ten został zamontowany z treścią unormowań regulujących warunki techniczne kwestii tej dotyczących. Zarzut naruszenia § 1 i § 2, § 136 ust. 2a, § 136 ust. 7 i ust. 11, § 140 ust. 1 rozporządzenia z "12.05.2002" nie jest więc uzasadniony.

Stosownie do § 49 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Wymaganie to nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim.

Z powyższego unormowania nie wynika, jakie konkretnie urządzenia do ogrzewania pomieszczeń powinny być zainstalowane, a w szczególności, że powinien być to jedynie taki kocioł, jak zamontowany przez skarżącą kasacyjnie. Nie budzi jednak wątpliwości, że powinno być to urządzenie spełniające warunki techniczne, określone w obowiązujących przepisach. Z akt sprawy nie wynika natomiast, by w lokalu skarżącej kasacyjnie nie było możliwości zamontowania innego rodzaju instalacji grzewczej. Zarzut naruszenia § 49 rozporządzenia z "12.05.2002" nie jest zatem trafny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia "art. 1, art. 2, art. 6 i 7 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku powodzi, wiatru, osunięć ziemi lub działania innego żywiołu na obszarze W. określonym rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 stycznia 2011 r." zauważyć wypada, że ani organy nadzoru budowlanego, ani WSA nie negowały faktu, iż skarżąca nie musiała dokonywać zgłoszenia do odpowiednich organów zamiaru montowania przedmiotowego kotła c.o. Przeciwnie, Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że nie miała ona takiego obowiązku. Zarzut ten jest w tej sytuacji chybiony.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i w powiązaniu z art. 81c ust. 4 p.b., to zauważyć należy, że w myśl art. 81c ust. 4 p.b. w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Przepis ten daje zatem organom administracyjnym uprawnienie do zlecenia wykonania ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia, ale nie nakłada na organy takiego obowiązku. Jeżeli zatem skarżąca nie przedstawiła wymaganej ekspertyzy technicznej w wymaganym terminie, to organ nadzoru budowlanego nie miał obowiązku z własnej inicjatywy zlecać wykonania takiej ekspertyzy. Powyższy zarzut nie mógł więc zostać uwzględniony.

Mając na względzie powyższe za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., powiązanego z art. 6, 7, 9, 11, 77 § 1, 80 k.p.a., jak również powiązanego z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 k.p.a., art. 81c ust. 4 p.b. w zw. z art. 84 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., a także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 p.b. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 6, 7, 77 § 1, 75 § 1, 80, 84 § 1 i 85 § 1 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, organy nadzoru budowlanego miały uzasadnione podstawy do nakazania rozbiórki (demontażu) przedmiotowego kotła c.o. wraz ze zbiornikiem wyrównawczym, ponieważ instalacje te nie spełniały wymogów określonych w przepisach prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanych, co mogło spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a przedłożona przez skarżącą opinia techniczna nie była zgodna z postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W konsekwencji Sąd I instancji nie naruszył również art. 7 Konstytucji RP, bowiem zasadnie ocenił, iż kontrolowane przez niego decyzje organów nadzoru budowlanego były zgodne z prawem. Organy władzy publicznej działały zatem na podstawie i w granicach prawa.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 9 listopada 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.