Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2019/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 4 i 5, art. 80 ust. 1, art. 81
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 134 par. 1, art. 174, art. 176, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
article: art. 336
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 49 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Go 189/15 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. J. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Go 189/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. J. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] marca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) przyznał A. J. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych za 2005 r. w łącznej wysokości 12.148,83 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 5.519,25 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości 6.629,58 zł.

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania administracyjnego, decyzją z [...] lutego 2013 r. Kierownik BP ARiMR stwierdził wydanie decyzji z [...] marca 2006 r. z naruszeniem prawa.

Organ stwierdził, że A. J. nie spełniała warunków umożliwiających przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U z 2004 r., nr 6, poz. 40; dalej ustawa o płatnościach), ponieważ posiadaczem i faktycznym użytkownikiem gospodarstwa rolnego należącego do A. J. był w latach 2004-2009 M. K..

Zdaniem organu decyzja z [...] marca 2006 r. powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jednakże z uwagi na upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) liczonego od dnia jej doręczenia, należało na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzić wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa polegającym na tym, iż przyznano płatność dla wnioskodawcy, który nie był posiadaczem (użytkownikiem) działek rolnych.

Od decyzji z [...] lutego 2013 r. nie wniesiono środków odwoławczych i stała się ona ostateczna.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. Kierownik BP ARiMR ustalił A. J. kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uzyskanych na mocy decyzji tego organu z [...] marca 2006 r. w łącznej kwocie 12.148,83 zł, w tym jednolitej płatności obszarowej w wysokości 5.519,25 zł oraz uzupełniającej płatność obszarowej w wysokości 6.629,58 zł.

Zdaniem organu z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której A. J. uzyskała płatność, straciła ona uprawnienie do jej uzyskania, w związku z czym opisywane środki pieniężne zostały pobrane nienależnie i podlegały zwrotowi na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438; dalej ustawa o ARiMR) i art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004, str. 18 ze zm.; dalej rozporządzenie nr 796/2004).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że między wypłatą płatności ([...] kwietnia 2006 r.) a doręczeniem decyzji z [...] lutego 2013 r., stanowiącej pierwsze powiadomienie beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności, upłynęło mniej niż dziesięć lat, więc nie upłynął okres przedawnienia obowiązku zwrotu płatności nienależnie pobranej, ustalony dla rolnika, który był w złej wierze. Jednocześnie zdaniem organu brak było podstaw do uznania, że strona działała w dobrej wierze, co ograniczyłoby okres przedawnienia do czterech lat.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ przedstawił stanowisko tożsame z poglądem organu I instancji w kwestii zaistnienia materialnoprawnych przesłanek ustalenia wobec strony nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r., wynikających z art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 1 lit. a ustawy o ARiMR oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004.

Organ stwierdził, że w ostatecznej decyzji z [...] lutego 2013 r. Kierownik BP ARiMR ustalił, że stronie nie powinna zostać wypłacona pomoc finansowa za 2005 r., więc należało orzec o ustaleniu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Zdaniem organu nie można mówić, że w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego zapadła decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ustalenia i wnioski wynikające z obydwu decyzji (tj. z [...] marca 2006 r. oraz z [...] lutego 2013 r.) są całkowicie odmienne.

Organ II instancji podzielił stanowisko oraz wywody Kierownika Biura Powiatowego ARiMR co do braku przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności, określonych w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004. W szczególności organ uznał, że nie można przyjąć, że strona działała w dobrej wierze. Z jednej bowiem strony oddała gospodarstwo rolne w dzierżawę zięciowi M. K., natomiast z drugiej strony złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych wchodzących w jego skład, oświadczając przy tym pisemnie, że znane są jej zasady przyznawania płatności. Deklarowanie do uzyskania pomocy finansowej na 2005 r. gruntów niebędących w posiadaniu strony, a następnie pobranie z tego tytułu płatności wyklucza działanie w dobrej wierze. Zawarte w odwołaniu stwierdzenia przypisujące A. J. rolę zarządczą w prowadzeniu gospodarstwa stoją w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. J. na powyższą decyzję.

Sąd stwierdził, że na podstawie decyzji podjętej w postępowaniu wznowieniowym, stwierdzającej, że dotychczasowa decyzja o przyznaniu płatności rolnych została wydana z naruszeniem prawa z powodu upływu terminu wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a., możliwe jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR .

Wobec tego WSA uznał za niezasadne zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 146 § 1 k.p.a. (wadliwie określanego przez skarżącą jako "art. 146 § 1 pkt 5 k.p.a.") oraz art. 151 § 2 k.p.a.

WSA uznał, że zebrany materiał dowodowy (w tym protokół przesłuchania strony przed UKS w Zielonej Górze) jednoznacznie potwierdził, iż w 2005 r. skarżąca nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły grunty zadeklarowane przez nią do płatności bezpośrednich za ten rok, przez co nie spełniała ona podstawowej przesłanki umożliwiającej przyznanie płatności wynikającej z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach, co przesądziła już ostateczna decyzja Kierownika BP ARiMR z [...] lutego 2013 r. Tym samym organy w kontrolowanym postępowaniu nie były już uprawnione do badania kwestii prawidłowości powyższej decyzji, a jedynie do stwierdzenia jej prawnej skuteczności, co też uczyniły wskazując, iż ma ona przymiot ostateczności z dniem [...] marca 2013 r. W konsekwencji tego organy orzekające w sprawie były zatem zobligowane do wydania decyzji o ustaleniu płatności wypłaconych skarżącej jako nienależnie pobranych.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez bezzasadną odmowę uznania, że skarżąca ubiegając się o płatności pozostawała w dobrej wierze, a w efekcie zastosowanie wobec niej dziesięcioletniego terminu przedawnienia dochodzenia nienależnie pobranej płatności. Zdaniem WSA brak jest podstaw do przyjęcia, ze skarżąca w toku postępowania o przyznanie płatności pozostawała w dobrej wierze. Z jednej bowiem strony skarżąca oddała gospodarstwo rolne w dzierżawę zięciowi M. K. (przenosząc tym samym jego posiadanie), natomiast z drugiej strony występując w roli posiadacza tego gospodarstwa złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych wchodzących w jego skład, składając pisemne oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności. Z samych pouczeń zawartych we wniosku o przyznanie płatności, jednoznacznie wynika, iż obowiązana była zawiadomić o każdej zmianie w zakresie przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Już z tego sformułowania skarżąca mogła wnioskować o istotności tej kwestii dla powstania i dalszego istnienia prawa do dopłat bezpośrednich.

Kierownik BP ARiMR wydając decyzję z dnia [...] marca 2006 r., na mocy której opisywana płatność została zrealizowana, kierował się żądaniem strony zawartym we wniosku oraz treścią jej oświadczenia, z którego wynika, że działki zadeklarowane we wniosku są w faktycznym posiadaniu skarżącej. Poza tym bezspornie w chwili wydania decyzji o przyznaniu płatności za 2005 r. organ ten nie posiadał informacji, że skarżąca nie spełnia przesłanek przyznania płatności. Organ powziął wiadomość o tym fakcie po otrzymaniu w lipcu 2012 r. dokumentacji z przeprowadzonego przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania wyjaśniającego w sprawie użytkowania działek wchodzących w skład opisywanego gospodarstwa rolnego.

Płatności bezpośrednie zostały wypłacone skarżącej w dniu [...] kwietnia 2006 r. Stąd też skoro zostało przypisane skarżącej działanie w złej wierze, to niewątpliwie nie upłynął 10 letni termin przedawnienia zwrotu powyższych środków. Brak jest zatem podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Ponadto, Sąd uznał, że organy – wbrew zarzutom skarżącej – nie naruszyły art. 7, art. 77§1 oraz art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego: art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/82, art. 80 ust. 1 i art. 81 rozporządzenia nr 796/2004, art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, a także art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w związku z art. 28 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.; dalej ustawa o płatnościach) polegające na bezzasadnej odmowie uznania, że skarżąca ubiegając się o płatności pozostawała w dobrej wierze i odmowie zastosowania wobec niej czteroletniego terminu przedawnienia dochodzenia nienależnie pobranej płatności.

2. przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), polegające na jego niewłaściwej wykładni, pominięciu okoliczności faktycznych i braku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia zabranego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez A. J. skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, co oznacza, że podlega ona oddaleniu. Zarzuty kasacyjnie – sformułowane na obu podstawach prawnych, określonych w art. 174 p.p.s.a. – nie są bowiem zasadne.

Ze sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą sporu w sprawie jest zasadność stanowiska Sądu I instancji, który zaakceptował wyrażony w kontrolowanej decyzji pogląd organów, że skarżąca kasacyjnie nie działała w dobrej wierze, składając wniosek o płatność i oświadczając, że jest faktycznym posiadaczem i użytkownikiem zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, a w konsekwencji że w sprawie nie ma zastosowania czteroletni okres przedawnienia, zaś pobrana przez skarżącą kwota płatności jest nienależna i podlega zwrotowi wraz z odsetkami. Przy tak zarysowanym sporze skarga kasacyjna kwestionuje dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd I instancji ocenę zeznań świadków, które, zdaniem skarżącej, mają dowodzić o rolniczym użytkowaniu przez skarżącą zgłoszonych do płatności gruntów rolnych i działaniu w dobrej wierze. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi, że – pomimo zawarcia z M. K. umowy dzierżawy tych gruntów – nadal zajmowała się administracją gospodarstwa, prowadząc dokumentację i drobną księgowość oraz zajmując się sprawami gospodarstwa na podstawie pełnomocnictwa dzierżawcy, a także użyczając dzierżawcy sprzęt rolniczy. Podnosi nadto, że dzierżawca wyłącznie wykonywał prace związane z fizycznym prowadzeniem gospodarstwa "przy pomocy i pod okiem skarżącej, stopniowo wdrażając się w rytm tych prac i poznając ich zasady". Według skarżącej kasacyjnie, "prowadzenie programu rolnośrodowiskowego, samodzielnie przez M. K. nie byłoby możliwe, bowiem zarówno inwentarz, jak i sprzęt konieczny do prowadzenia roli był własnością skarżącej i jej męża", to ona dysponowała wiedzą i doświadczeniem, mogła decydować o kierunku rozwoju gospodarstwa, zarządzać pracami, prowadzić nad nimi nadzór i kontrolę zgodności ze złożonym wnioskiem, jak i sztuką i techniką agralną.

Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach prawnych w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia prawa procesowego, dopiero bowiem prawidłowe poczynienie ustaleń faktycznych pozwala na ocenę zasadności zastosowania prawa materialnego. W tej sprawie jest to tym bardziej uzasadnione, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, jak i nie ma sporu co do relewantnych prawnie okoliczności faktycznych, co z kolei uzasadniałoby uprzednie ustalenie zakresu postępowania dowodowego na gruncie prawa materialnego.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zawiera wadę konstrukcyjną, uniemożliwiającą jego merytoryczną ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarła żadnej argumentacji, odnoszącej się do tegoż przepisu, a w konsekwencji i nie wykazała wpływu naruszenia tegoż przepisu na wynik sprawy, tj. nie wskazała w czym upatruje wadliwej jego wykładni, jakie okoliczności faktyczne zostały przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd I instancji pominięte i jakie to konieczne dowody w sprawie powinny zostać, a nie zostały, przeprowadzone. Samo przytoczenie podstawy kasacyjnej nie jest wystarczające, aby zarzut kasacyjny mógł zostać sformułowany skutecznie. Obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest bowiem zgodnie z art. 176 p.p.s.a. uzasadnienie sformułowanego zarzutu, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego także wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przy tym przedstawiać argumenty mające na celu wykazanie słuszności podstaw kasacyjnych, a więc zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, w tym jasno i precyzyjne odnosić się do realiów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., II GSK 2468/11, Lex nr 1340155). Wykazanie wpływu na wynik sprawy powinno zaś sprowadzać się do wykazania przez skarżącą kasacyjnie związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. do wskazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, czy wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., II GSK 1933/12, Lex nr 1495128). Niezalenie od tego podnieść trzeba, że dla skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., co jednak nie miało miejsca w tej sprawie, należało wykazać, że Sąd I instancji – rozpoznając sprawę – dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutem i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12).

Również zarzut błędnego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001, art. 80 ust. 1, art. 81 i art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z art. 28 ustawy o płatnościach, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy prawa administracyjnego materialnego stanowią normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez Sąd I instancji może nastąpić wyłącznie poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA dnia: 17 listopada 2016 r., II GSK 1057/15; 7 września 2016 r., II GSK 283/15). Ten rodzaj wady nie czyni co prawda rozważanego zarzutu bezprzedmiotowym, jednak ogranicza zakres możliwej kontroli kasacyjnej do tego, jaki można ustalić na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia przepisów art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 i art. 28 ustawy o płatnościach nie został skutecznie podniesiony. Dla zakwestionowania zasadności dokonanej przez Sąd I instancji oceny działania administracji publicznej na gruncie przepisów prawa administracyjnego materialnego konieczne było przywołanie w zarzucie kasacyjnym przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę prawną wyroku przepisów. Tymczasem wskazane w zarzucie przepisy nie stanowiły – pomijając, iż nie zostały one również rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co stanowi dodatkową wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej – wzorca dokonanej w zaskarżonym wyroku kontroli decyzji organu ARiMR. Nie mogły one zatem zostać w sposób wadliwy "zastosowane" przez Sąd I instancji w sprawie. Ponadto przepis art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku został przywołany jedynie w odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia tego przepisu przez organy ARiMR i w konfrontacji z art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, zastosowanym przez Sąd I instancji w procesie oceny okoliczności faktycznych działania skarżącej w dobrzej wierze. Przyjęte zaś za wzorzec sądowoadministracyjnej kontroli decyzji organów ARiMR przepisy art. 80 ust. 1 i art. 81 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie zostały uzasadnione w skardze kasacyjnej, co niewątpliwie nie pozwala ustalić, w czym autor skargi kasacyjnej upatruje ich naruszenia w tej sprawie. Niemniej jednak podnieść trzeba, że przepisy art. 80 ust. 1 i art. 81 rozporządzenia nr 796/2004 regulują – co wprost wynika z ich treści – zagadnienie intertemporalne, w tym co do dalszego obowiązywania rozporządzenia nr 2419/2001, zaś przepis art. 29 ustawy o ARiMR jest przepisem kompetencyjnym, określającym uprawnienie Prezesa ARiMR do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej m.in. kwoty nienależnie pobranej płatności. Skarga kasacyjna nie kwestionowała wynikającej z art. 29 ustawy o ARiMR kompetencji Prezesa ARiMR do ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności, ani też zasadności zastosowania w sprawie dotyczącej płatności na 2005 r. rozporządzenia nr 796/2004. Podnieść nadto trzeba, że zarzut naruszenia przepisu art. 29 ustawy o ARiMR nie może służyć podważeniu merytorycznej treści decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej płatności.

Natomiast zarzut wadliwego zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na jego bezzasadność. Skarga kasacyjna nie podważyła bowiem prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że organy ARiMR zasadnie przyjęły, iż skarżąca kasacyjnie, składając wniosek o przyznanie pomocy, nie działała w dobrej wierze. Ocenę prawidłowości tego stanowiska należy dokonać w świetle niepodważonego przez skarżącą kasacyjnie stanu faktycznego tej sprawy, gdyż stanowi on w tej sprawie podstawę ustaleń faktycznych, a następnie ich oceny na gruncie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1194/10, Lex nr 1096797). Błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych pozostaje wszak – jak podnosi judykatura – w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Tylko bowiem przy niekwestionowanym stanie faktycznym możliwa jest ocena, czy ziściła się hipoteza określonej normy prawa materialnego, czy też nie (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II FSK 2053/10, Lex nr 1410617). Wadliwe zastosowanie prawa materialnego wymaga więc wcześniejszego obalenia ustaleń faktycznych czy też dowiedzenia ich nieprawidłowości. Oznacza to brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną zakwestionowane (poprzez zarzuty procesowe) ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., II FSK 1315/07, Lex nr 530445, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, Lex nr 1372071).

Ze stanu faktycznego sprawy wynika zaś, co zasadnie przyjął Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie nie była podmiotem uprawnionym do uzyskania spornej w sprawie płatności, gdyż nie spełniała podstawowego warunku jej przyznania, jakim było posiadanie zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych w rozumieniu prawa unijnego (nie zaś art. 336 k.c., co wadliwie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) i ich faktyczne rolnicze użytkowanie (prowadzenie działalności gospodarczej). Grunty te w latach 2004-2009 bowiem posiadał i użytkował gospodarczo M. K. na podstawie zawartej ze skarżącą kasacyjnie umowy dzierżawy. Zgromadzone przez organ kontroli skarbowej dowody, obejmujące zeznania skarżącej, świadków i dzierżawcy, wskazują jednoznacznie, że uprawiając sporne grunty M. K. wykonywał wszystkie zabiegi agralne na tych gruntach, czerpał pożytki z uprawnianych gruntów, bez jego udziału nie były wykonywane żadne prace na gruntach, na nim też spoczywał obowiązek użytkowania gruntów z należytą starannością. Okoliczności tej nie podważa podnoszony przez skarżącą kasacyjnie argument, iż dzierżawca czerpał z wiedzy i doświadczenia zawodowego skarżącej kasacyjnie, jak i gołosłowne i pozostające w sprzeczności z całokształtem przekazanych przez organ kontroli skarbowej spójnych i jednoznacznych dowodów sprawy twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że M. K. był wyłącznie "fizycznym wykonawcą". Co istotne skarżąca kasacyjnie w postępowaniu prowadzonym przez organy skarbowe nie miała żadnego interesu w tym aby zeznawać niezgodnie z prawdą odmiennie niż w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranej płatności. W ocenie okoliczności faktycznego użytkowania przez skarżącą zadeklarowanych do płatności gruntów nie bez znaczenia jest również ostateczna decyzja właściwego organu ARiMR stwierdzająca wydanie decyzji o przyznaniu skarżącej spornej płatności z naruszeniem prawa. Podjęcie tej decyzji oznacza bowiem, że przyznana skarżącej płatność jest nienależna, decyzja o jej przyznaniu została bowiem wydana z naruszeniem prawa, co było konsekwencją złożenia przez skarżącą niezgodnej ze stanem faktycznym deklaracji w zakresie rolniczego użytkowania przez nią gruntów (por. np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., II GSK 307/13). Nie ma przy tym znaczenia fakt, że decyzja ta z uwagi na upływ okresu przedawnienia nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem nie budzi wątpliwości, iż okoliczność spełnienia przez skarżącą jednej z przesłanek przyznania płatności (faktycznego prowadzenia gospodarstwa) nie zaistniała w sprawie i skarżąca kasacyjnie nie otrzymałaby tej płatności, gdyby złożyła zgodną ze stanem faktycznym deklarację. Wobec tego argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania spełnienia tej przesłanki nie mogła być skutecznie podnoszona w postępowaniu o zwrot nienależnie przyznanej płatności, tym bardziej, że skarżąca nie kwestionowała decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu płatności (tak też np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012r., II GSK 275/12). Nie budzi też wątpliwości, że podjęta w niniejszej sprawie decyzja o zwrocie nienależnie pobranej płatności była – co wprost wynika z przyjętego przez organy ARiMR stanu faktycznego sprawy, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji – konsekwencją decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu płatności. Stanowi ona zatem istotny element stanu faktycznego tej sprawy, w sposób prawidłowy oceniony przez organy i Sąd I instancji.

W tych okolicznościach faktycznych za prawidłową uznać należy dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zastosowania przez organy ARiMR określonej w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 przesłanki dobrej wiary. W tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że skarżąca kasacyjnie działała w złej wierze, składając wniosek o przyznanie płatności, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie dziesięcioletniego terminu przedawnienia zwrotu nienależnie przyznanej pomocy. Dochowanie dobrej wiary skarżąca kasacyjnie wiąże przy tym z faktem prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego, co wadliwie zdaniem skarżącej kasacyjnie ocenił Sąd I instancji, zwłaszcza w kontekście zeznań świadków, które potwierdzają jej twierdzenia co do prowadzenia przez nią gospodarstwa, a w konsekwencji i działania w dobrej wierze w sprawie przyznania płatności. Z tym stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić. Skoro bowiem z niepodważonych skargą kasacyjną ustaleń faktycznych wynika, iż skarżąca, składając wniosek o płatność, nie była faktycznym użytkownikiem zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych (te bowiem faktycznie użytkował M. K.), to nie można przyjąć, że działała w dobrej wierze, której sposób rozumienia przyjęty przez Sąd I instancji nie jest przez skarżącą kwestionowany. Wbrew stanowi faktycznemu skarżąca oświadczyła, że jest posiadaczem i faktycznym użytkownikiem gruntów deklarowanych do płatności. Oczywistym jest też, że składając wniosek o płatność, powinna była zapoznać się z zasadami przyznawania płatności, tym bardziej, że potwierdziła ten fakt własnoręcznym podpisem na druku wniosku pod stosownym oświadczeniem. Obiektywnie oceniając okoliczności sprawy powinna więc mieć świadomość tego, że płatności przysługują wyłącznie do gruntów rolnych, na których wnioskodawca faktycznie prowadzi działalność rolniczą. Gdyby zatem skarżąca faktycznie zapoznała się z zasadami przyznawania płatności z pewnością powzięłaby wiadomość, że nie spełnia przesłanki przyznania płatności z uwagi na przekazanie w dzierżawę gruntów objętych wnioskiem o pomoc. Zaniechanie to nie usprawiedliwia jednak błędnego przekonania skarżącej o spełnieniu warunków uzyskania płatności i nie może skutkować przyjęciem, że działała w dobrzej wierze. W konsekwencji w sprawie ma zastosowanie dziesięcioletni okres przedawnienia, co oznacza, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu a Sąd I instancji zasadnie uznał, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.