Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2139/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 7, art 8, art 77 §2, art 80, art 136
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 130ust 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących M. K. i M. K. kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy") decyzją z [...] czerwca 2017 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23: dalej: Kpa), po rozpatrzeniu odwołania M. K. i M. K. (dalej: skarżący) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji" lub "Wojewoda") z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 71.665 zł na rzecz odwołujących za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2203 ha, położonej na terenie Miasta [...], obręb [...], przeznaczonej pod budowę obiektów/urządzeń ochrony przeciwpowodziowej dla kanału przerzutowego [...] i doliny [...] wraz z przebudową obiektów mostowych (odcinek [...] do ujścia do [...]) (obiekty WWW nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) oraz o odmowie powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1496;, zwanej dalej: specustawą drogową).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,2203 ha, położona w Mieście [...], obręb [...], decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], została przeznaczona pod budowę obiektów/urządzeń ochrony przeciwpowodziowej dla kanału przerzutowego [...] i doliny [...] wraz z przebudową obiektów mostowych. Odcinek [...] do ujścia do [...]. Obiekty WWW nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca współwłasność M. K. i M. K. z dniem uostatecznienia ww. decyzji, tj. z dniem 18 września 2015 r. przeszła na rzecz Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. K. i M. K.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra wnieśli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego wskazując, iż operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania został sporządzony nieprawidłowo. Skarżący wskazali, iż rzeczoznawca majątkowy przy dokonywanej wycenie popełnił szereg błędów, które skutkowały nieprawidłowym ustaleniu wysokości odszkodowania na kwotę 71,665 zł, w tym w szczególności nieprawidłowo ustalił stan nieruchomości, nieprawidłowo dobrał zbiór nieruchomości porównawczych, jak również zastosował nieodpowiednią metodę wyceny.

Skarżący wskazali też, że organ I instancji pominął materiał dowodowy przedstawiony przez stronę w trakcie postępowania, w tym w szczególności operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] grudnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. I. oraz akty notarialne przedstawiające wyższe kwoty transakcyjne osiągane za nieruchomości podobne

Po rozpoznaniu wniosku i zbadaniu akt sprawy, organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 9 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 966 ze zm.; dalej jako: "specustawa przeciwpowodziowa") decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera oznaczenie według katastru nieruchomości, nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 19 ust. 4 ww. ustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa wart. 9 pkt 5 lit. a, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ww. ustawy z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa wart. 9 pkt 5 lit. a, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności.

Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji (art. 20 ust. 2 ww. ustawy).

W myśl art. 20 ust. 3 ww. ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wojewoda wydaje w terminie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 2.

W myśl art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa wart. 20 ust. 1, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ pierwszej instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,2203 ha, położoną w Mieście [...], obręb [...], stanowił operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2016 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego M. R., posiadającą uprawnienia nr [...].

Biegła wskazała w nim, iż działka [...] posiada kształt zbliżony do prostokąta, położona jest na osiedlu [...], w peryferyjnej części miasta [...]. W jej bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się tereny niezabudowane, Autostradowa Obwodnica [...] oraz rzeka [...], zaś dalsze sąsiedztwo stanowi rozproszona zabudowa mieszkaniowa. Działka nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej, w niewielkiej odległości znajduje się ul. [...], przy której znajdują się sieci infrastruktury technicznej. W operacie szacunkowym biegła wskazała, iż na dzień wydania decyzji wyceniona działka była uprawiana rolniczo i rosła na niej kukurydza. W ewidencji gruntów nieruchomość stanowi grunty orne o oznaczeniu R IIIb, R IIIa.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na dzień wydania decyzji Wojewody [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych tj. na dzień [...] września 2014 r. teren, na którym położona jest wyceniona nieruchomość objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części zespołu urbanistycznego Doliny [...] w rejonie obrębu [...] we [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Zgodnie z tym dokumentem działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 1WS/1 przeznaczonym pod wody powierzchniowe, zieleń rekreacyjno-sportowy, mariny. Rzeczoznawca, biorąc pod uwagę wyżej wskazane przeznaczenie przedmiotowej działki, przeanalizował rynek gruntów przeznaczonych pod wały przeciwpowodziowe, pod tereny zielone, pod tereny nadrzeczne, a także pod wody powierzchniowe i mariny. Na str. 12 operatu szacunkowego M. R. wskazała, że podczas analizy rynku nie odnaleziono transakcji przeznaczonych pod budowę wałów na rynku [...]. Przeprowadzona analiza wykazała również brak transakcji nieruchomości przeznaczonych pod wody powierzchniowe i mariny. Odnotowano natomiast transakcje przeznaczone pod tereny zielone czy też tereny nadrzeczne. Biegła podkreśliła, iż na analizowanym rynku nie występują nieruchomości tego typu, co działka wyceniana, tj. grunty z zasiewami, wobec czego oddzielnie określono wartość rynkową gruntu i oddzielnie wartość odtworzeniową jego części składowych.

Biorąc pod uwagę fakt, iż tereny zielone i tereny nadrzeczne mają przeznaczenie zbliżone do gruntów o przeznaczeniu pod wały, a także okoliczność, iż w katalogu przeznaczeń wycenianej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymieniono również przeznaczenie pod zieleń, rzeczoznawca majątkowa przyjęła, że przeznaczenie występujące w planie i cel wywłaszczenia określony w decyzji są tożsame. Wycenę działki sporządzono zatem w oparciu o art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.: dalej: "ugn"). Analizując rynek terenów przeznaczonych pod tereny zielone i nadrzeczne biegła wyselekcjonowała transakcje nieruchomościami położonymi na terenie miasta [...] (z wyłączeniem strefy centralnej i śródmiejskiej). Ze względu na niewielką ilość transakcji, w okresie dwóch lat od dnia wyceny, rzeczoznawca majątkowy rozszerzył okres analizy do maja 2011 r. Na tak określonym rynku o wskazanych parametrach przeanalizowano 13 transakcji, szczegółowo opisanych na str. 15 operatu szacunkowego, których ceny zawierają się w przedziale od 19,76 zł/m2 do 52,70 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 33,17 zł/m2. Na podstawie analizy rynku biegła stwierdziła, że nie wystąpiły znaczne wahania podaży i popytu, w związku z czym ceny są na porównywalnym poziomie i się równoważą. Wyceny gruntu dokonała przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Przy wycenie rzeczoznawca wybrał 3 cechy rynkowe, które miały największy wpływ na wartość nieruchomości: lokalizację (waga 50%), sąsiedztwo i otoczenie (waga 25%) oraz dojazd i dostęp do nieruchomości (waga 25%). W oparciu o przedstawioną powyżej metodykę wyceny rzeczoznawca majątkowy obliczyła cenę 1 m2 działki nr [...] na kwotę 32,12 zł, co w konsekwencji pozwoliło na określenie wartości gruntu na kwotę 70.760,00 zł. Wycena części składowych gruntu, w postaci roślin jednorocznych została wykonana zgodnie z Tymczasową Notą Interpretacyjną V.8 oraz w oparciu o art. 135 ust. 7 ugn na podstawie wzoru wskazanego na str. 11 operatu szacunkowego, na kwotę 905.00 zł. Łączna wartość nieruchomości położonej we [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2203 ha, wyniosła zatem 71.665,00 zł i w takiej kwocie Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz M. K. i M. K.

Minister wskazał, że aby dokonać oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie).

Organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy został sporządzony poprawnie. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu, oraz jest zgodna z regulacjami wynikającymi z ugn. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Zarzuty skarżących wskazanych w odwołaniu Minister uznał za chybione. Organ odwoławczy wskazał, że w zakresie zarzutu dotyczącego przyjęcia do porównań nieruchomości niepodobnych wskazać należy, iż zarówno w operacie szacunkowym jak i w piśmie M. R. z dnia [...] września 2016 r. znajdują się wyczerpujące wyjaśnienia dotyczące przyjęcia przez biegłą tak dobranej grupy transakcji porównawczych. Biegła wskazała, iż nieruchomości przyjęte do porównań położone są w strefie peryferyjnej i pośredniej [...]. Za chybiony organ odwoławczy uznał również zarzut dot. nieprzeprowadzenia badania zależności ceny nieruchomości od jej powierzchni, biegła wyjaśniła bowiem: iż cecha "powierzchnia" nie wpływa na wartość nieruchomości. Z kolei w odniesieniu do cech takich jak lokalizacja oraz sąsiedztwo i otoczenie przyporządkowano ocenę "średnią", a nie jak sugerują skarżący - ocenę "niekorzystną". Odnośnie zarzutu skarżących dotyczących braku podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania podkreślił, że wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych oraz wartość nieruchomości należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Odnosząc się do zastosowanej przez biegłą metody i techniki szacowania, podkreślił, że odwołujący się oprócz ogólnie wyrażonego niezadowolenia z tego tytułu, nie wskazali na czym polegał błąd biegłego w tym zakresie. Podniósł również, iż w zakresie przyjęcia do porównań nieruchomości o charakterze nie rolnym, biegła nie dopuściła się nieprawidłowości, zasadnie bowiem wzięła pod uwagę nieruchomości o przeznaczeniu wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarówno przy analizie czy w sprawie zachodzi tzw. "zasada korzyści", jak i następnie przy wykonaniu samej wyceny.

Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. i M. K., reprezentowani przez radcę prawnego. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, celem uzupełnienia postępowania dowodowego, w szczególności celem zlecenia innemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatu szacunkowego dla określenia rzeczywistej wartości nieruchomości gruntowej wywłaszczonej nieruchomości. Autor skargi (radca prawny) postawił zarzuty naruszenia przepisów:

1) prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), które miały wpływ na wynik postępowania:

a) art. 21 ust.2 Konstytucji poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie;

b) art. 21 ust. 1 specustawa przeciwpowodziowa poprzez błędne jego zastosowanie i ustalenie odszkodowania wg stanu nieruchomości niezgodnego z treścią tego przepisu;

c) art. 153 ust. 1 ugn w zw. z art. 23 specustawa przeciwpowodziowa poprzez niewłaściwe określenie wartości rynkowej gruntów i porównanie ich z terenami o odmiennym przeznaczeniu, w sytuacji gdy w ewidencji gruntów działka skarżących sklasyfikowana jako grunty orne, zaś do analizy- wzięto pod uwagę nieruchomości o przeznaczeniu tereny zielone oraz tereny nadrzeczne;

d) art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 23 specustawa przeciwpowodziowa poprzez błędne przyjęcie, że wartością rynkową wywłaszczonej nieruchomości jest kwota 70 760,00 zł, (tj. 32,12 zł za 1 m2);

2) prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), które miało wpływ na wynik postępowania:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) Kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, w tym dokonanie niewłaściwej oceny wartości dowodowej sporządzonego w niniejszym postępowaniu operatu szacunkowego, a w konsekwencji wydanie przez organ rozstrzygnięcia sprzecznego z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli poprzez ustalenie rażąco niskiej kwoty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość;

b) art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, wskutek czego doszło do wydania rozstrzygnięcia bez oceny (rozpatrzenia) całokształtu materiału dowodowego oraz bez wskazania stopnia wiarygodności i mocy dowodowej, co z kolei skutkowało nieprawidłowym

i dowolnym uznaniem przez organ odwoławczy, że w zaistniałym stanie faktycznym w sposób prawidłowy ustalono wysokość należnego skarżącym odszkodowania;

c) podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz niewystarczającym uzasadnieniem faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji (art 7 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art 8, art 9 i art 11 Kpa), przejawiającym się m. in. w braku należytego wyjaśnienia skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie w sprawie, uznając m.in., że w istocie:

- zaskarżona decyzja organu I instancji nie narusza przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz ugn, a postępowanie w sprawie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury administracyjnej,

- zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji;

d) art. 15 Kpa w związku z art 78 Konstytucji, poprzez dokonanie przez organ odwoławczy wyłącznie (wybiórczej) kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, bez ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sprawę oraz bez wnikliwego zbadania zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu z 14 grudnia 2016r.;

e) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy organ powinien uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 Kpa).

f) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji do istoty zarzutów przedstawionych w odwołaniu przez skarżących oraz wyjaśnienia czy i w jaki sposób zarzuty rozstrzygnięto,

g) art 6, 7, 8, 9, 75, 77, 78, 80, 84, 107 § 3 w zw. z art 138 § 1 pkt 1) Kpa poprzez ich nieprzestrzeganie i nieprawidłowe stosowanie przez organ prowadzący postępowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podkreślił, że nie sposób podzielić stanowiska organu odwoławczego dotyczącego zgodności sporządzonego operatu z przepisami prawa, albowiem operat szacunkowy wyceny przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] czerwca 2016 r. sporządzony przez M. R., został sporządzony przez porównanie odmiennych od siebie nieruchomości, a w konsekwencji rażąco zaniżył wartość rynkową ww. nieruchomości, stąd też nie sposób zaaprobować stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. Pełnomocnik skarżących popierając skargę wniósł dowody w postaci 2 aktów notarialnych dla 2 nieruchomości, które były uwzględnione przez biegłą sporządzającą operat szacunkowy w niniejszej sprawie, na okoliczność błędnego wskazania cen za "m 2" działek (błąd w przepisaniu ceny za nieruchomość). Wyjaśnił, że błąd ten w konsekwencji doprowadził do zaniżenia wartości odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ocenia legalność działalności organów administracji publicznej orzekających w sprawie. Kontrolując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Minister Infrastruktury i Budownictwa Sąd doszedł do wniosku, że nie jest ona zgodna z prawem, przez co zaistniała konieczność jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie art. 145 § 1pkt.1 lit."c" p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Minister Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dn. [...] listopada 2016 r. orzekającą o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania wysokości 71.665 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2203 ha, położonej na terenie Miasta [...], obręb [...], przeznaczonej pod budowę obiektów/urządzeń ochrony przeciwpowodziowej dla kanału przerzutowego [...] i doliny [...] wraz z przebudową obiektów mostowych (odcinek [...] do ujścia do [...]) (obiekty WWW nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) oraz o odmowie powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

We wniesionej skardze skarżący zakwestionowali przyjętą przez organ opinię biegłego uznając ją za sporządzoną nieprawidłowo i w rezultacie doszło do ustalenia zaniżonej wartości 1 m² wycenianej nieruchomości.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się, zatem do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia ww. operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową objętej wywłaszczeniem nieruchomości i prawidłowości jego oceny - jako dowodu w prowadzonym postępowaniu.

Podstawą prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia są przepisy specustawy przeciwpowodziowej oraz ugn.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 20 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej, zgodnie z którym jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji.

Zgodnie zaś z ust. 1 z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności.

Istota sprawy wymaga podkreślenia, że na podstawie art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Tak więc w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, określana jako operat szacunkowy. Niewątpliwie do organu administracji właściwego w przedmiocie ustalenia odszkodowania należy ocena, czy stronie przysługuje odszkodowanie i w jakiej wysokości. Operat szacunkowy stanowi zaś opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, który jest dowodem niezbędnym do ustalenia wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej to odszkodowanie należne stronie wywłaszczonej. Dokument ten powinien zatem zostać sporządzony w trybie i na zasadach określonych w ugn oraz spełniać wymagania określone w rozporządzeniu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym zidentyfikowaniu cech różniących nieruchomości podobne oraz nieruchomości wyceniane i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Organy administracji publicznej, podobnie jak sąd administracyjny, obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 Kpa jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 Kpa Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego powinna być dokonywana z dużą ostrożnością. Organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego w ten sposób, że nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna, niż przyjął to biegły. Organ administracji jest natomiast zobowiązany do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w ramach której może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak przyjmuje się w orzecznictwie ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 Kpa). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego w sporządzonym operacie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawą ustalenia odszkodowania w kontrolowanej sprawie był operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. R., który budził zastrzeżenia skarżących jako sporządzony nieprawidłowo i w rezultacie doszło do ustalenia zaniżonej wartości 1 m² wycenianej nieruchomości. Skarżący już w odwołaniu kwestionowali sporządzoną wycenę.

W takiej sytuacji, gdy strona postępowania kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, czyli zasadniczym dowodzie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, organ orzekający w sprawie zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 Kpa, a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać wyjaśnienia autora operatu (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1521/14, LEX 1773537 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2014 r., VIII SA/Wa 201/14, LEX 1563360). Rzeczoznawca majątkowy występujący w postępowaniu administracyjnym w roli biegłego zobowiązany jest bowiem nie tylko do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, ale również do wyjaśnienia organowi prowadzącemu postępowanie wszystkich zarzutów i wątpliwości zgłoszonych w postępowaniu do tej opinii, o których wyjaśnienie organ wystąpi do rzeczoznawcy.

Jeżeli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego organ orzekający uzna za wystarczające w ramach art. 80 Kpa, to dopiero wtedy może oczekiwać od strony postępowania, kwestionującej opinię o wartości nieruchomości, poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami, np. oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 i ust. 1a ugn. Organ orzekający nie może natomiast wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami (np. oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych) bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 80 Kpa.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba wyjaśnienia okoliczności związanych z przyjętymi przez rzeczoznawcę majątkową ustaleniami wartości wycenianej nieruchomości, w kontekście przedłożonego przez pełnomocnika skarżących, a dopuszczonego przez Sąd na rozprawie dowodu w postaci dwóch aktów notarialnych dla dwóch nieruchomości, które były uwzględniane przez biegłą sporządzająca operat szacunkowy. Z powyższych dowodów wynika, że biegła przyjęła błędne dane, niezgodne z aktami notarialnymi, które wybrała do szacowania nieruchomości.

W pierwszym przypadku, pozycja l.p.nr 6 operatu szacunkowego, biegła przyjęła niższą cenę transakcyjną.

W drugim przypadku, pozycja l.p nr 11 operatu szacunkowego, biegła przyjęła błędną niższa cenę transakcyjną oraz błędną powierzchnię działki.

Reasumując należy uznać, że biegła w tych dwóch przypadkach przyjęła dane niezgodne z rzeczywistymi przyjętymi przez siebie do porównania transakcjami.

Powyższe nieprawidłowości mogły mieć istotny wpływ na treść operatu, w szczególności w zakresie wyliczonej ceny 1 m2 nieruchomości i w rezultacie wartości wycenianej nieruchomości i należnego stronom odszkodowania.

W tym stanie rzeczy obowiązkiem organów jest zlecenie biegłej zweryfikowania opracowanego operatu szacunkowego, z uwzględnieniem korekty powyższych nieprawidłowości.

Podsumowując, w ocenie Sądu Minister akceptując operat z dnia [...] czerwca 2016 r. i przyjmując go za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania naruszył przepisy regulujące postępowanie dowodowe, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Zwłaszcza w postępowaniu administracyjnym, w którym na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, ustalenie wartości nieruchomości powinno zostać starannie zweryfikowane, czemu uchybił organ I instancji i czego nie naprawił organ odwoławczy w ramach kompetencji wynikających z art. 136 Kpa W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy ograniczenie się do analizy i weryfikacji wyłącznie danych wykorzystywanych w operacie z dnia [...] czerwca 2016 r. i wnioskach w nim sformułowanych, bez odniesienia się do 2 aktów notarialnych dla 2 nieruchomości, które były uwzględnione przez biegłą sporządzającą operat szacunkowy w niniejszej sprawie, na okoliczność błędnego wskazania cen za "m2" działek (błąd w przepisaniu ceny za nieruchomość), rzutuje na wiarygodność wykorzystanego przez organ administracji operatu i ustalonej na jego podstawie wysokości odszkodowania.

Takie postępowanie organów administracji narusza także ogólną zasadę wynikającą z art. 8 Kpa pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa. W konsekwencji ponownemu rozpoznaniu przez Ministra podlegać będzie odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniesione przez M. K. i M. K. z uwzględnieniem wytycznych co do dalszego postępowania sformułowanych w niniejszym uzasadnieniu.

Na wniosek skarżących Sąd zasądził na ich rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości obejmującej wpis, opłatę skarbową od pełnomocnictwa i koszty zastępstwa procesowego (art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1a w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).