Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1320/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 596/13 w sprawie ze skargi A.S. oraz Z.S. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 596/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.S. i Z.S. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w Warszawie (aktualnie [..] S.A. z siedzibą w Warszawie) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 9 stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w pkt 1) zobowiązał [..] S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku A. S. i Z. S. z dnia 9 stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej; w pkt 2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oraz w pkt 3) zasądził od [..] S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżących A.S. i Z. S. kwotę 440 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 9 stycznia 2012 r. A.S. i Z.S. (dalej: skarżący), działający przez pełnomocnika, wezwali [..] S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "Spółka") do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości rolnej o numerze ewidencyjnym [..], położonej w [..], dla której Sąd Rejonowy w [..]prowadzi księgę wieczystą o numerze [..]jak też ustanowienie na tej nieruchomości służebności przesyłu, za wynagrodzeniem. Skarżący zwrócili się również, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnych przebiegających przez ww. nieruchomość.

Wobec braku reakcji ze strony Spółki skarżący ponowili wezwanie pismem z dnia 26 czerwca 2012 r.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r. Spółka poinformowała, że napowietrzna linia telekomunikacyjna przechodząca przez teren skarżących służy także zaspokojeniu potrzeb telefonicznych właścicieli nieruchomości. Korzystanie przez Spółkę z przedmiotowej nieruchomości jest w tym przypadku nieodpłatne, zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług rozwoju i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Przepis ten gwarantuje operatorowi sieci telekomunikacyjnej użytku publicznego prawo do nieodpłatnego umieszczania swoich urządzeń i instalacji na nieruchomościach w każdym przypadku, gdy służą one zapewnieniu telekomunikacji właścicielowi lub użytkownikowi tej nieruchomości, na której zostały posadowione.

Mając na względzie powyższe Spółka stwierdziła, że wszelkie żądania zawarte w pismach z dnia 9 stycznia i 26 czerwca 2012 r. należy uznać za niezasadne.

Pismem z dnia 11 lipca 2013 r. skarżący podtrzymali wezwanie do wypłaty przez Spółkę wynagrodzenia za bezumowne korzystanie oraz za ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości nr ewid. [..]położonej w [..]. Jednocześnie rozszerzyli swoje żądania poprzez wezwanie do podjęcia negocjacji, na warunkach zawartych w piśmie z dnia 9 stycznia 2012 r., w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. [..] położonych w m. [..], dla których Sąd Rejonowy w [..]prowadzi księgę wieczystą o numerze [..]. Nadto, ponownie wnieśli, na podstawie przepisów u.d.i.p., o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury telekomunikacyjnej na ww. nieruchomościach.

W dniu 20 sierpnia 2013 r. skarżący, działający przez pełnomocnika, wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność [..] S.A. w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 9 stycznia 2012 r., uzupełnionego pismem z dnia 11 lipca 2013 r., wnosząc o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie i w żądanej formie, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Argumentując żądanie rozpoznania wniosku skarżący wskazali, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są - oprócz władz publicznych - także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, co wynika z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 U.d.i.p..

W dalszej kolejności skarżący wskazali, że "zadania publiczne" mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy publicznej i bez konieczności przekazywania tych zadań. "Zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie tych zadań zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Przesył informacji i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo do przesyłu informacji, ze względu na znaczenie informacji dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi".

Jednocześnie skarżący zaznaczyli, że skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia.

Wskazali nadto, że do dnia wniesienia skargi Spółka ani nie udzieliła żądanej informacji publicznej, ani nie wydała rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź o umorzeniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę [..] S.A. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Motywując wniosek o odrzucenie skargi Spółka wskazała, iż u.d.i.p. nie precyzuje formy w jakiej następuje udostępnienie informacji publicznej na wniosek. Zatem odpowiedź pisemna wystosowana do wnioskodawcy musi być uznana na jej gruncie za dopuszczalną i wystarczającą z punktu widzenia oceny, czy organ pozostaje w bezczynności, zaś na ustalenie, czy w sprawie doszło do bezczynności nie ma wpływu merytoryczna treść udzielonej odpowiedzi. Zatem uznać należy, że Spółka nie pozostaje w bezczynności, albowiem pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r. udzieliła skarżącym odpowiedzi.

Dalej Spółka wskazała, iż zgodnie z art. 17 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1 o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2). W niniejszej sprawie skarżący nie wystąpili do Spółki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie został więc wyczerpany tryb odwoławczy przewidziany w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.". Z tego względu skargę należy uznać za przedwczesną, co w myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej.

Motywując wniosek o oddalenie skargi jako bezzasadnej Spółka wskazała, iż nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zaznaczyła, że jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który nie wykonuje zadań publicznych. Ponadto struktura własnościowa (akcjonariatu) jednoznacznie wskazuje, że Skarb Państwa nie posiada akcji Spółki, tym samym nie może mieć pozycji dominującej w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Na dowód powyższego Spółka załączyła wyciąg ze skonsolidowanego sprawozdania finansowego [..]S.A. sporządzonego na dzień 31 grudnia 2012 r.

Nadto Spółka podniosła, iż brak jest podstaw do uznania, że przesył informacji oraz inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne ze względu na znaczenie telekomunikacji dla rozwoju cywilizacyjnego są zadaniami publicznymi.

Zaznaczyła również, że żądane przez skarżących informacje i dokumenty nie stanowią informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 u.d.i.p., gdyż nie niosą w swej treści żadnego komunikatu o sprawach publicznych.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Spółki o odrzucenie skargi, bowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 P.p.s.a. W szczególności, powodem odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.) nie może być sam fakt wystosowania do skarżących pisma z dnia 17 sierpnia 2012 r., ani też brak wyczerpania trybu odwoławczego z art. 52 P.p.s.a., poprzez zaniechanie wniesienia przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 17 ust. 2 u.d.i.p.). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługiwałby skarżącym w przypadku wydania przez Spółkę rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p., co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Pismo Spółki z dnia 17 sierpnia 2012 r. zawiera jedynie informację o nieodpłatnym korzystaniu przez Spółkę z nieruchomości skarżących, przez którą przebiega - jak stwierdzono - napowietrzna linia telekomunikacyjna. Nie stanowi natomiast rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie może być zakwalifikowane jako rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce, czy też w ogóle w milczeniu. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywistym jest, że zakres stosowania u.d.i.p. wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie skarżący, wnioskiem z dnia 9 stycznia 2012 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 11 lipca 2013 r. wystąpili o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnych przebiegających przez ich działki.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p, stanowią zatem informację publiczną.

Sąd zauważył również, iż Spółka zobowiązana, była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym. Inwestycje jakie wtedy realizowała, były niewątpliwie wykonywane ze środków państwowych, co świadczyłoby o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej. Spółka nie wskazywała zaś na to, aby infrastrukturę posadowioną na nieruchomościach skarżących wybudowała w czasie, gdy była już podmiotem prywatnym.

Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji uznał, że żądane przez skarżącego decyzje stanowią - co do zasady - informację publiczną.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Następnie Sąd I instancji wskazał, iż w pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji zauważył, że telekomunikacja, to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności.

Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej – transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego".

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.

Sąd zauważył również, że Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podkreślił, że w sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 niniejszej ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna, to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.

Uwzględniając powyższe regulacje, Sąd I instancji stwierdził, że Spółka, aczkolwiek jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślił przy tym, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza spółka. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że Spółka będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że [..] S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Jednocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym była realizacja zadań publicznych.

W ocenie Sądu I instancji, skoro Spółka nie udzieliła skarżącym żądanej informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia 9 stycznia 2012 r., to tym samym pozostawała w bezczynności i w konsekwencji należało ją zobowiązać do jego rozpatrzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [..] S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, pomimo, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych;

2) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 udip poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, pomimo niewyczerpania środków zaskarżenia jakie przysługiwały skarżącemu w toku postępowania przed [..] S.A;

3) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sąd administracyjny posiada kognicję w sprawie dotyczącej rzekomej bezczynności [..] S.A. w udzieleniu informacji żądanej przez skarżących A.Z. małż. S..

Ponadto Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [..] S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu tego przepisu i w konsekwencji uznanie, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają do tej Spółki zastosowanie;

2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że informacje żądane przez wnoszących skargę stanowią informację publiczną;

3) art. 17 ust. 1 u.d.i.p poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że odpowiedź [..] S.A. zawarta w piśmie z dnia 17 sierpnia 2012 r. nie może być uznana za udzielenie informacji publicznej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka podniosła, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. [..] S.A. nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w powołanym przepisie, nie jest bowiem ani władzą publiczną, ani nie wykonuje zadań publicznych. W przypadku wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego, ustawa o dostępie do informacji publicznej ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych podmiotów, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Tymczasem [..] S.A. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności określony w Dziale 3 Rejestru Przedsiębiorców KRS dotyczy prawa prywatnego, a nie publicznoprawnego, a Skarb Państwa (co jest bezsporne w sprawie) w tej spółce nie ma pozycji dominującej w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 10 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.).

Podkreślono również, iż [..] S.A. nie jest operatorem telekomunikacyjnym publicznym, ani operatorem telekomunikacyjnym wyznaczonym w rozumieniu ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Ponadto żaden z przepisów tej ustawy nie daje żadnemu operatorowi pozycji uprzywilejowanej bez względu na posiadany potencjał. Powołany przez Sąd argument posiadania znacznej ilości światłowodów, czy też posiadania oferty telekomunikacyjnej na terenie całego kraju jest absolutnie błędny. Nie można bowiem "wykonywania zadań publicznych" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 udip utożsamiać w powszechną (publiczną) dostępnością usługi telekomunikacyjnej bądź jej znaczeniem dla społeczeństwa.

Niezależnie od przedstawionej powyżej argumentacji [..] S.A. podniosła, iż istniały uzasadnione podstawy do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Spółka pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r. udzieliła skarżącym odpowiedzi. Zauważyć bowiem należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie precyzuje formy w jakiej następuje udostępnienie informacji publicznej na wniosek. Zatem odpowiedź pisemna wystosowana do strony ubiegającej się o dostęp do informacji musi być uznana na jej gruncie za dopuszczalną i wystarczającą z punktu widzenia oceny czy Spółka pozostaje w bezczynności, zaś na ustalenie, czy w sprawie doszło do bezczynności nie ma wpływu merytoryczna treść udzielonej odpowiedzi.

Dodano również, że żądane przez skarżących informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Taką informacją są bowiem wyłącznie informacje o sprawach publicznych. Żądane dokumenty oraz informacje nie dotyczą jakiejkolwiek sfery działalności Spółki odnoszącej się do zadań publicznych, gdyż zadań takich [..] S.A. nie wykonuje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.S. i Z.S. wnieśli o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak wynika z wniosku A.S. i Z.S. z dnia 9 stycznia 2012r. wystąpili oni o udostępnienie kserokopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnych na działce nr. [..]w [..]. Przedmiot wniosku kwalifikował żądanie jako żądanie udzielenia ninformacji publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informację publiczną stanowią bowiem m.in. decyzje administracyjne, czyli dokumenty urzędowe w rozmienieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze tej ustawy.

Tym samym zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 ustawy, poprzez uznanie że żądana informacja ma charakter informacji publicznej nie jest zasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z jego brzmieniem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Skarga kasacyjna zarzut naruszenia w/wym. przepisu uzasadnia niewłaściwą wykładnią polegającą na przyjęciu, że jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu tego przepisu. Tak uzasadniony zarzut pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, w którym Sąd Iinstancji stwierdził, iż zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, zgodnie z którym Spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sąd stanął na stanowisku, że nie ta okoliczność była wyznacznikiem decydującym o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy. Innymi słowy Sąd I instancji wbrew twierdzeniom skarżącej wcale nie uznał, że skarżąca kasacyjnie należy do grupy podmiotów o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy. Stwierdził natomiast, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższa ocena znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 4 ust. 1, w myśl którego wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawarte w art. 4 ust. 1-5 ustawy nie ma charakteru wyczerpującego. Przesądza o tym sformułowanie "w szczególności" zawarte w powyższej regulacji. Wskazuje ono na to, że elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygniecie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do podmiotów tam wymienionych. Regulacja ta nie wyklucza natomiast istnienia innych podmiotów nie należących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura własnościowa takich podmiotów nie ma natomiast, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, decydującego znaczenia.

W tej sytuacji rozważyć należy, czy trafna jest dokonana przez Sąd I instancji ocena, co do tego, że skarżący kasacyjnie podmiot wykonuje zadania publiczne.

Pojęcie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach analizowanej powyżej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela wyrażony niejednokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd w myśl którego, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 2994/13 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym do zadań publicznych zalicza się między innymi wykonywanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013r. sygn. akt I OSK 831/13).

Jeśli pojęcie zadania publicznego wiąże się z realizacją określonego celu istotnego z punktu widzenia potrzeb obywateli, to dla ustalenia, czy działalność przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego obejmuje wykonywanie takich zadań, sięgnąć można posiłkowo do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), który stanowi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi ... budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń transportu publicznego ... łączności publicznej i sygnalizacji. Natomiast art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r. nr 647 ze zm.) nakazuje pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak przyjmuje się obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest zatem budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, w świetle powołanych przepisów prawa, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego

Jak wynika ze złożonego do akt odpisu KRS skarżąca kasacyjnie spółka jest podmiotem gospodarczym, którego przedmiotem działalności jest między innymi wykonywanie usług telekomunikacyjnych, w tym w zakresie telefonii stacjonarnej, telefonii ruchowej, radiokomunikacji itd. Jest ona przedsiębiorcą telekomunikacyjnym - dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), zwanej dalej Prawem telekomunikacyjnym. Art. 176 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Kolejne przepisy ustawy konkretyzują nałożone na przedsiębiorców w powyższym zakresie obowiązki.

Nie budzi żadnych wątpliwości to, że we współczesnym społeczeństwie zwanym nie bez przyczyny "informacyjnym", dostęp do usług telekomunikacyjnych polegających na łączności telefonicznej, zwłaszcza telefonii mobilnej oraz dostępie do internetu ma fundamentalne znaczenie. Bezpieczne i możliwe najpełniejsze zaspokojenie potrzeb obywateli w tym zakresie jest niewątpliwie celem Państwa - porównywalnym z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. Odzwierciedleniem szczególnej roli usług o charakterze telekomunikacyjnym są powołane powyżej przepisy prawa, określające obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych związane z bezpieczeństwem państwa i społeczeństwa, a także szczególne uprawnienia dotyczące prowadzonych przez tych przedsiębiorców inwestycji.

Powyższa ocena odnosi się w pełni do zadań wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego. Zadania te mają zatem charakter zadań publicznych, o ile dotyczą jej działania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych.

Zatem Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazuje, że Sąd I instancji jedynie informacyjnie podał, że art. 17 ust. 1 ustawy miałby zastosowanie gdyby wydane zostało przez Spółkę rozstrzygnięcie o jakim mowa w ust. 2 art. 17. W rozpoznawanej sprawie nie miało to jednak miejsca. Sąd nie stosował wymienionego przepisu. Poprzez uznanie przez Sąd, że odpowiedź Spółki z dnia 17 sierpnia 2012r. nie stanowi o udzieleniu wnioskowanej informacji, nie mogło dojść do naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy, który określa wyłącznie formę w jakiej następuje odmowa udostępnienia informacji i umorzenie postępowania. Sąd I instancji oceniając pismo z dnia 17 sierpnia 2012r. jako nie stanowiące o udzieleniu informacji publicznej nie mógł naruszyć przepisów odnoszących się do zupełnie innej materii prawnej.

Zaskarżony wyrok nie narusza także powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Skoro Sąd I instancji prawidłowo uznał, że z uwagi na charakter zadań wykonywanych przez skarżącą Spółkę jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, to tym samym był właściwym do rozpoznania sprawy. W konsekwencji nie został naruszony art. 58 § 1 pkt. 1Ppsa. Również nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 52 §1 P.p.s.a.

Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia.

W przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego podmiotu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.