Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1748/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Ż. i H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2809/11 w sprawie ze skargi A. Ż. i H. W. na decyzję Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2809/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. i H. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm), dalej zwaną: "k.p.a." po wszczęciu na wniosek A. Z. i H. W., dalej zwanymi: "skarżącymi", postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2006 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. Z., dalej zwanym: "inwestorem", pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w pomieszczeniu kotłowni należącej do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. S. [...] w K., stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2006 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wskazał, że z dokumentacji projektowej wynika, iż sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje "rozbudowę istniejącej instalacji z doprowadzeniem jej do kuchni gazowej z piekarnikiem, montaż gazowego pieca jednofunkcyjnego wiszącego dla instalacji c.o. oraz projektowanego pojemnościowego podgrzewacza wody wraz z rozprowadzeniem rur i podejściem do urządzeń poboru gazu". Podniósł, że w dniu 17 sierpnia 2010 r. Skarżący A. Z. wniósł do protokołu spisanego w siedzibie Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu, że inwentaryzacja zawarta w projekcie zatwierdzonym decyzją z dnia [...] października 2006 r. błędnie zakłada, iż w korytarzu stanowiącym własność wspólną wszystkich właścicieli lokali przedmiotowego budynku znajdowała się rura o średnicy Φ 25 przechodząca przez ścianę do kotłowni inwestora. W rzeczywistości była to rura Φ 15, którą na mocy badanej decyzji wymieniono na rurę Φ 25. Na potwierdzenie powyższego skarżący A. Z. przedłożył inwentaryzację instalacji gazowej w kotłowni dla lokalu mieszkalnego nr [...] przedmiotowego budynku wykonaną w 2005 r., która stanowiła dowód w sprawie toczącej przed Sądem Rejonowym w K. dotyczącej m.in. podziału kominów w budynku. Organ zwrócił uwagę, iż projekt zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 2006 r. zakłada konieczność przeprowadzenia rur przez ściany, które stanowią część nieruchomości wspólnej właścicieli lokali w przedmiotowym budynku.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), jeżeli liczba lokali wyodrębnionych nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U., Nr 16, poz. 93), zwaną dalej: "kc" i ustawy z dnia 17 listopada 1064 r., Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r., Nr 43, poz. 296), zwaną dalej: "kpc", o współwłasności, zwracając uwagę, że modernizacja, polegająca na założeniu nowej instalacji gazowej w budynku stanowiącym współwłasność, należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, na którą to czynność, zgodnie z art. 199 kc, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Ponadto organ zauważył, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwaną dalej: "Prawem budowlanym", obowiązującej w dacie wydanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej. W ocenie organu, w omawianym przypadku, zgoda współwłaścicieli była niezbędna, aby można było mówić o posiadaniu pełnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wojewoda Wielkopolski uznał, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana inwestorowi nie legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością, bo nie dysponującego zgodą pozostałych współwłaścicieli, rażąco naruszyła art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. To zaś stało się podstawą do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej: "GINB", decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania inwestora, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2006 r., nr [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż nie można jednoznacznie stwierdzić, że decyzja Starosty K. z dnia [...] października 2006 r., została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, tym bardziej w stopniu rażącym.

Organ odwoławczy podniósł, że akta sprawy dotyczące przedmiotowego pozwolenia na budowę zaginęły. Ze zgromadzonych dowodów wynika, że kwestionowana inwestycja polegała na przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej w istniejącym pomieszczeniu piwnicznym dla lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. S. [...] w K.. Właścicielami budynku objętego inwestycją są natomiast: A. Z., S. Z., H. W., H. Z., K. W. i B. Z.. Przeprowadzone przez Starostę K. postępowanie doprowadziło do odtworzenia większości dokumentów, z wyjątkiem wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, iż postanowieniem z dnia 10 grudnia 2010 r. zlecił Wojewodzie Wielkopolskiemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania, mającego na celu odtworzenie treści wniosku o pozwolenie na budowę, inicjującego postępowanie zakończone decyzją Starosty K. z dnia [...] października 2006 r., oraz dołączonego do niego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoliła na ustalenie, że wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostały złożone przez inwestora, czym został spełniony wymóg z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, natomiast nie można ustalić w sposób bezsporny ich treści. Z powyższych względów, nie można też, w ocenie organu dokonać oceny, czy złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było kompletne, tj. czy zawierało wszelkie informacje niezbędne do uznania, że wykazał on swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto, organ wskazał, iż nie ma obowiązku badać prawdziwości oświadczenia złożonego w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Wywodzili, że złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mogło stanowić dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę podstawy do stwierdzenia, iż inwestor rzeczywiście dysponuje prawem do nieruchomości. Wskazali, iż sporne zamierzenie inwestycyjne, tj. budowa wewnętrznej instalacji gazowej w budynku należy do czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu. W związku z powyższym na realizację spornego przedsięwzięcia inwestor powinien posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że GINB zasadnie uznał, iż kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a konkretnie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

W dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, tj. w dniu 15 września 2006 r. regulacja zawarta w art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. stanowiła, iż inwestor obowiązany jest jedynie dołączyć do wniosku oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Złożenie oświadczenia stwarza domniemanie, iż składający dysponuje prawem do nieruchomości. Jak stwierdził Sąd, w aktach administracyjnych brak jest wprawdzie takiego oświadczenia, z ustaleń organu administracji wynika, że akta częściowo zaginęły, jednakże organ ustalił, iż takie oświadczenie zostało przez inwestora złożone, tylko nieznana jest jego treść.

W ocenie Sądu, trudno jest zatem stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym bardziej rażącego. Ponadto wszelkie wątpliwości winny być interpretowane na korzyść zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów skargi, Sąd zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, prawdziwość oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż pozostawałoby to w całkowitej sprzeczności z istotą obowiązującego uregulowania art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011r, sygn. akt II OSK 631/10).

Sąd nie stwierdził się także, aby kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty K. z dnia [...] października 2006 r. dotknięta była którąkolwiek inną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako nieuzasadnioną oddalił.

Skarżący w skardze kasacyjnej, od powyższego orzeczenia, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm), zwanej dalej: "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

I.- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów postępowania polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, a w konsekwencji naruszeniu przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 i 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i uznaniu, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

II. - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organ administracyjny ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny,

III. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 7, 77§ 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na oddaleniu skargi od decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającej na dowolnej i wybiórczej ocenie materiału dowodowego i niedostrzeżeniu sprzeczności pomiędzy treścią zakresu prac wynikającą z pozwolenia na budowę, a zakresem prac wskazanych w projekcie budowlanym, będącym podstawą do wydania pozwolenia na budowę,

IV. - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodano, że organ odwoławczy oraz Sąd I instancji nie podjęły próby ustalenia treści złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem w ww. oświadczeniu inwestor wskazał, iż jest wyłącznym właścicielem lokalu mieszkalnego przy ul. S. [...] wraz z przynależnym pomieszczeniem - kotłownią, zaś we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor określił zakres planowanych prac, jako budowa instalacji gazowej w pomieszczeniu kotłowni przynależnej do lokalu mieszkalnego m [...], przy ul. S. [...] w K.. Wynika to, po pierwsze z faktu doręczenia decyzji [...] tylko inwestorowi ( w przeciwnym przypadku, organ wymieniłby skarżących jako strony i doręczyłby im decyzje o pozwoleniu na budowę), a po drugie, w uzasadnieniu decyzji o odmowie wznowienia postępowania z dnia 20 listopada 2006 r. stwierdzono, że z dokumentacji wynika, iż projektowane prace nie wykraczają poza pomieszczenia do których prawo dysponowania ma inwestor, zatem nie są naruszone części wspólne i jedyną stroną postępowania jest inwestor. Brak więc dojścia do takiej konkluzji, jak wywodzono w skardze kasacyjnej, naruszyło art. 141 § 4 p.p.s.a, bowiem Sąd I instancji przyjął stan faktyczny, który organ odwoławczy ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W skardze kasacyjnej wskazano również, że organ administracji naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a., albowiem w sprawie istnieją sprzeczności pomiędzy: - oświadczeniem inwestora o zakresie planowanych prac ograniczających się do jego lokalu i - oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomościa na cele budowlane a - treścią projektu, z którego wynika, że inwestycja narusza część wspólną budynku. Z projektu wynika również, jak wywodzono w skardze kasacyjnej, że prace obejmować będą przeprowadzenie rur przez ściany, które stanowią część nieruchomości wspólnej. Skarżący wskazali też, iż na rysunku rzutu piwnicy dołączonym do projektu budowlanego oznaczono rurę o średnicy 25 mm, która przechodzi przez ścianę wspólną korytarza do kotłowni inwestora.

Zdaniem skarżących zaniechane przez Sąd ustalenie, iż prace wykonane przez inwestora zgodnie z projektem budowlanym, miały miejsce w części wspólnej nieruchomości, wskaże, iż decyzja z dnia [...].10.2006 r. nr [...], w sposób rażący naruszała prawo, istnieje zatem zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obowiązek stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Jeżeli bowiem inwestor nie posiada zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości do przeprowadzenia prac w części wspólnej, to należy uznać, iż nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono ponadto, że zgodnie z poglądem doktryny i orzecznictwa oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, może podlegać weryfikacji w postępowaniu nadzorczym lub w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dlatego też nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy oraz Sąd I instancji postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy inwestorowi rzeczywiście przysługiwało prawo do wyłącznego dysponowania obszarem planowanych i rzeczywiście zrealizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę robót, było istotnym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania, B. Z. i inwestor S. Z., wnieśli o jej oddalenie.

W jej uzasanieniu podnieśłi, że projekt budowlany instalacji gazowej nie przewiduje prac polegających na przejściu rur gazowych przez ściany, co naruszałoby części wspólne, albowiem zawarte w ww. projekcie zdanie: "przejścia przez ściany montować w rurkach ochronnych", jest ujęciem standardowym, a jego brak czyniłby projekt niezgodny z obowiązującymi przepisami.

Wskazali też, że dla realizacji przedmiotowej inwestycji, nie były wykonywane prace w pralni kotłowni, która stanowi pomieszczenie wspólne budynku. Wyjaśnili, że inwestycja przeprowadzona w kotłowni przynależnej do lokalu nr [...], ogranicza się tylko do tego pomieszczenia.

Skarżący w piśmie z dnia 20 lipca 2012 r., ustosunkowując sie do odpowiedzi na skargę podnieśli, że w ich ocenie, projekt budowlany zakłada przeprowadzenie prac w części wspólnej nieruchomości, zaś oświadczenie inwestora oraz wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, dotyczyła tylko prac przeprowadzonych w piwnicy - kotłowni należącej do lokalu nr [...], będącym odrębną własnością uczestników postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przystępując do wyjaśnienia przyczyn oddalenia przedmiotowej skargi kasacyjnej należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu I instancji było rozstrzygnięcie wydane w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 k.p.a. zgodnie z którą decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Powyższy przepis określa zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc).

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, podjęta została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była rozstrzygana decyzją ostateczną, lecz zbadanie zaistnienia przesłanek nieważności, o których wyżej wspomniano. W konsekwencji, co do zasady w postępowaniu nieważnościowym nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim winno to nastąpić w postępowaniu zwykłym. Oceny prawidłowości decyzji ostatecznej w omawianym wyżej zakresie dokonuje się wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Dlatego też generalnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd (porównaj wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 908/11, publikowany w zbiorze LEX nr 1218700), że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili wydania decyzji źródłowej, dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Istotne znaczenie ma zatem stan prawny i faktyczny z daty podejmowania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w pierwszym rzędzie do wadliwego, zdaniem skarżących, ustalenia stanu faktycznego sprawy, co naruszało ich zdaniem, art. 141 § 4 p.p.s.a. i doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i w konsekwencji naruszało przepisy prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 i 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wadliwość ustaleń faktycznych w ocenie autora skargi kasacyjnej, polegała na braku ustalenia treści złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz treści wniosku o pozwolenie na budowę. Według bowiem twierdzeń skargi kasacyjnej treść ww. oświadczenia winna wskazywać, że uczestnik postępowania (inwestor) jest wyłącznym właścicielem jedynie lokalu mieszkalnego przy ul. S. [...] wraz z przynależnym pomieszczeniem kotłownią, zaś treść ww. wniosku winna wskazywać, że inwestor ograniczył zakres planowanych prac, do budowy instalacji gazowej w pomieszczeniu kotłowni przynależnej do lokalu mieszkalnego m [...], przy ul. S. [...] w K..

Powyższe zarzuty nie są zasadne. Jak to już wskazano, w postępowaniu nieważnościowym zasadą jest dokonywanie ustaleń faktycznych na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, a więc w warunkach przedmiotowej sprawy, w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej Starosty K. z dnia [...] października 2006r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej uczestnikowi postępowania (inwestorowi) pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej. Akta przedmiotowej sprawy zaginęły. W tych warunkach ustalenia faktyczne mogły zostać dokonane jedynie w oparciu o dokumenty powstałe w wyniku odtworzenia zaginionych akt administracyjnych. Okolicznością bezsporną jest, że akta omawianej sprawy zostały odtworzone, poza oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wnioskiem o pozwolenie na budowę. Skoro więc dokumenty te nie zostały odtworzone, a odtworzenie ich rzeczywistej treści nie było możliwe w oparciu o istniejące dowody, ani też zeznania świadków, oraz zeznania uczestnika postępowania (inwestora), nie może zostać uznany za zasadny skierowany pod adresem GINB zarzut braku ustalenia treści powyższych dokumentów, który wskazuje się w skardze kasacyjnej.

W tych warunkach nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., albowiem wobec braku omawianych dokumentów i w konsekwencji braku wiedzy co do ich treści, nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że oddalając skargę naruszył przepis art. 35 ust. 1 i 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Nie można uznać też, że rację ma autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegające na braku wyjaśnienia sprzeczności, które w jego ocenie występują pomiędzy treścią: - wniosku o pozwolenie na budowę i oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z których zdaniem kasatora nie wynika zamiar podjęcia prac dotyczących części wspólnych budynku, a - treścią projektu budowlanego, z którego wynika, że inwestycja narusza część wspólną budynku.

Jak już to wskazano wyżej, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ani treść wniosku o pozwolenie na budowę, ani też oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest znana, z uwagi na fakt nieodtworzenia tych dokumentów. Z tych też względów nie można twierdzić o występującej sprzeczności pomiędzy tymi dokumentami, a pozwoleniem na budowę, którego treść zresztą nie wskazuje w sposób niewątpliwy, że inwestycja dotyczy części wspólnych budynku. Z treści projektu wynika, że przedmiotem opracowania jest dokumentacja instalacyjna przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej w istniejącym pomieszczeniu piwnicznym dla lokalu mieszkalnego nr [...] na parterze budynku mieszkalnego (vide: przedmiot i charakter opracowania projektu budowlanego), a inwestycja dotyczy pobudowania nowej części instalacji gazowej wewnętrznej, która ma zostać wykonana od istniejącej instalacji doprowadzonej do piwnicy pod stropem budynku (vide: opis sytuacyjny projektu budowlanego). Opis natomiast przejścia rur w korytarzu piwnicy do lokalu inwestora został zawarty w trybie dokonanym: "przejście rur w korytarzu piwnicy do lokalu prowadzone jest...", co sugeruje, że dotyczy opisu technicznego instalacji gazowej już istniejącej (vide: opis projektu instalacji gazowej). Fakt wcześniejszego zresztą istnienia instalacji gazowej w opisanym miejscu był w sprawie okolicznością bezsporną, albowiem na dowód jej istnienia już w 2003 r. skarżący przedstawili dowód w postaci inwentaryzacji wykonanej instalacji gazowej z lipca 2005 r. (vode: k. 58, 65 akt administracyjnych tom III). Podnoszony przez nich natomiast fakt, że instalacja ta miała rury o średnicy Φ 15, a obecnie o średnicy Φ 25, jest w istocie argumentem, który nie dotyczy treści przewidzianych w projekcie budowlanym prac, albowiem projekt nie przewidywał wymiany ww. rur. Tym samym jest to okoliczność dla sprawy nieistotna. Fakt, czy rzeczywiście rury te wcześniej miały średnicę Φ 15, a jeżeli tak, czy zostały legalnie wymienione i przez kogo, stanowi zagadnienie, które może być przedmiotem innego postępowania.

Należy też zauważyć, że decyzją z dnia [...].11.2006 r., Starosta K. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].10.2006 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej, z uwagi na fakt, że projektowane prace nie dotyczą części wspólnych budynku, co potwierdza tylko okoliczność, że z treści projektu budowlanego trudno jest wysnuć wniosek, iż projektowane prace miały dotyczyć części wspólnych budynku.

Wszystko to przemawia za uznaniem zarzutów w powyższym zakresie za niezasadne. Nie można tracić z pola widzenia tego, że w postępowaniu nieważnościowym, przedmiotem badania była prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2006r., nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w pomieszczeniu jego kotłowni), a w koneskwencji jego zgodność z istniejącym, zgromadzonym w tej sprawie materiałem dowodowym, a w tym z zasadniczym dowodem w postaci projektu budowlanego, co oznaczało konieczność zbadania zgodności treści tego projektu z treścią rozstrzygnięcia. Sprzeczności w tym zakresie organ odwoławczy słusznie nie stwierdził. Organ ten, nie dysponując ani treścią oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie mógł również z oczywistych względów stwierdzić w swych ustaleniach faktycznych, niezgodności tych dokumentów z podjętym rozstrzygnięciem, udzielającym pozwolenia na budowę, jak domagali się tego skarżący.

Nie można również uznać zasadności ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji, albowiem autor skargi kasacyjnej wbrew dyspozycji art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazał wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy. Trzeba stwierdzić, że jakkolwiek Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przytoczył niewątpliwie odosobnione stanowisko wyrażone w judykaturze, że prawdziwość oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji, powołując się na wyrok NSA z 8 kwietnia 2011 r. (wydany w sprawie o sygn. II OSK 631/10), to jednak zaprezentowany pogląd w istocie nie miał żadnego wpływu na treść zaskarżonego wyroku. Sąd nie powiązał bowiem w żaden sposób przytoczonego przez siebie poglądu z treścią rozstrzygnięcia, które podjął. Z uzasadnienia wyroku wynika natomiast, że na sposób rozstrzygnięcia miała wpływ inna okoliczność. Sąd uznając mianowicie stanowisko GINB o niewystępowaniu przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego za zasadne, stwierdził że wynikało to z braku w aktach sprawy (wskutek zaginięcia) oświadczenia złożonego w trybie tego przepisu i w konsekwencji, niemożności ustalenia jego rzeczywistej treści, co z kolei uniemożliwiło dokonanie oceny, czy doszło do naruszenia wskazanego przepisu. Stanowisko to należy uznać za trafne, biorąc w szczególności pod uwagę, że faktem niewątpliwym w sprawie i niekwestionowanym przez żadną ze stron jest złożenie przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak też złożenie wniosku o pozwolenie na budowę, które to dokumenty, były niezbędne do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.