Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 530/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 28, art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 57, art. 107 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 i inne
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J.F. na decyzję Wojewody z dnia 21 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty K. [...] z dnia [...].04.2008r., znak [...], na podstawie art. 30 ust. 2 w związku z art. 29 ust.1 pkt.20 i ust.2 pkt 10 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 ) oraz art. 104 k.p.a. wniesiono sprzeciw wobec złożonego przez J. F. zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza wody pitnej do budynku ze studni na działce nr "1" w Z., wskazując na nieuzupełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie istniejących braków we wniosku i załącznikach, zgodnie z postanowieniem z dnia 15.04.2008r.

Na skutek odwołania J. F., decyzją Wojewody z dnia [...].06.2008 r., znak [...], na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wydając decyzje kasacyjną uwzględniono treść art. 111 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., jak również fakt nierozpatrzenia przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji wniosków inwestora zawartych w pismach z dnia 25.04.2008r. (data wpływu do Starostwa [...].04.2008r.) o uzupełnienie rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Starosty K. z dnia [...].04.2008r. oraz przedłużenie terminu do uzupełniania braków zgłoszenia. .

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Starosty K. z dnia [...].07.2008r. znak [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 i ust.2 pkt 10 ustaw z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 k.p.a. wniesiono sprzeciw wobec złożonego przez J. F. zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza wody pitnej do budynku ze studni na działce nr "1" w Z..

Orzekając w ten sposób podano, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy przeanalizowano zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Z. - uchwała Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...].05.2003r. Działka nr "1" w Z. znajduje się terenie oznaczonym symbolem "ZL" z zapisem : "tereny lasów i zieleni ochronnej przeznacza się na cele:

1-gospodarki leśnej na terenach lasów prywatnych i państwowych

2-dolesień gruntów rolnych o niskiej przydatności rolniczej

3-gospodarki rolnej o charakterze wypasowym na istniejących łąkach i pastwiskach o charakterze enklaw śródleśnych

4-przyrodniczych funkcji ochronnych w terenach:

a)zadrzewionych i zakrzewionych

b)rolnych stanowiących pasmo przejściowe pomiędzy zwartymi kompleksami lasów a terenami zabudowy

c) otulin cieków wodnych i w innych terenach o wysokich walorach przyrodniczych 2.Nie dopuszcza się zalesiania gruntów położonych w miejscach o wysokich walorach krajobrazowych, jak: otwarte wąwozy, silnie eksponowane stoki, wychodnie skał wapiennych. Tereny te powinny być bezwzględnie chronione przed zmianą użytkowania." Zgodnie z § 30 ust. 1 planu - "Wznoszenie nowej zabudowy dopuszczalne jest wyłącznie w terenach przeznaczonych na ten cel", zaś w myśl ust. 4 - "Na całym obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla potrzeb lokalnych oraz dróg dojazdowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych".

Jak wyjaśniono, z powyższych zapisów miejscowego planu wynika, że realizacja inwestycji p.n. "przyłącz wody pitnej do budynku ze studni na działce nr "1" w Z." nie jest możliwa, gdyż taki przyłącz nie jest niezbędny dla potrzeb lokalnych.

Z decyzją organu pierwszej instancji nie zgodził się J. F., który wnosząc terminie odwołanie domagał się jej uchylenia w całości oraz umorzenia postępowania w sprawie jako niedopuszczalnego wobec niedoręczenia skarżącemu sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru budowy. Zarzucając naruszenie art. 30 ust 5 zd. drugie ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane oraz przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 64 § 2, 105 oraz 138 § 2 k.p.a. skarżący wywodził, że w stanie faktycznym sprawy dokonał skutecznego zgłoszenia budowy przedmiotowego przyłącza. W tym zakresie wskazywał, że zgłoszenie zamiaru budowy przyłącza wodociągowego zostało dokonane w dniu 10.04.2008r. Skuteczne doręczenie sprzeciwu nastąpiło jednak nie w wymaganym ustawą terminie 30 dni, lecz po 112 dniach - w dniu 25.07.2008r., albowiem poprzedni sprzeciw został prawomocnie uchylony decyzją Wojewody z dnia [...].06.2008r. Przepis art. 30 ust 5 zd. drugie Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje na uprawnienie strony do rozpoczęcia prac budowlanych jeżeli w terminie 30 dni organ administracyjny nie zgłosi sprzeciwu, przy czym art. 57 § 5 k.p.a. nie ma zastosowanie do normy prawa materialnego zawartej w art. 30 Prawa budowlanego. Materialnoprawny termin 30 dni określony w zdaniu drugim art. 30 ust. 5 powyższej ustawy jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych jest on uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej hipotezę tej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania, niewątpliwie więc naruszałaby prawo materialne. Żaden przepis nie przewiduje obowiązku powstrzymania się przez stronę od prowadzenia prac budowlanych po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia. Przeciwnie, z powyższego artykułu prawa budowlanego wprost wynika, że określenie dłuższego niż 30 dni okresu wyczekiwania zależy tylko od woli strony. Jeśli wola taka nie została wyrażona, nie można kwestionować prawa do przystąpienia do wykonania prac budowlanych już w dniu 31 od daty złożenia zawiadomienia. Nie jest do przyjęcia założenie, że to - legalne w danej chwili - zachowanie strony będzie w przyszłości ocenione negatywnie z perspektywy później doręczonej decyzji o sprzeciwie. Oczekiwanie zatem od strony samoograniczenia się w wykonywaniu przysługujących jej praw majątkowych i to na niedający się określić czas, czy też podjęcia wyprzedzających starań o pozyskanie wiedzy na temat ewentualnej aktywności organu, nie znajduje oparcia w prawie. W przypadku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania żaden przepis nie nakłada na stronę obowiązku oczekiwania przez okres dwa razy dłuższy niż ustawowe 30 dni. Sens przepisu art. 30 ust 5 zd. 2 ustawy - Prawo budowlane ogranicza ramy czasowe postępowania dowodowego do 30 dni od dnia zgłoszenia. Jeżeli w tym czasie nie zostanie wydany sprzeciw strona uprawniona jest do budowy obiektów objętych zgłoszeniem. Postępowanie dowodowe nie może być przedłużane poza okres 30 dni. Jest zaś rzeczą oczywistą, że termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest termin do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Sprawa administracyjna prowadzona przez organ pierwszej instancji po uchyleniu pierwszego sprzeciwu wydanego w niniejszej sprawie jest tożsama ze sprawa prowadzona na skutek zgłoszenia z dnia 10.04.2008r. Ze względu na tożsamość tej jednej sprawy nie można uznać za uprawnione działanie organu pierwszej instancji, który po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia wydaje sprzeciw.

Nadto, z ostrożności procesowej J. F. podnosił, że wydanie sprzeciwu po jego uprzednim uchyleniu nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, które doprowadziło do zupełnie innych ustaleń niż postępowanie dowodowe prowadzone przed uchyleniem pierwszego sprzeciwu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania pomimo iż stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie nie uległ zmianie. Takie działanie stanowi naruszenie przepisów art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a.

Odnosząc się do naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. skarżący wskazywał na wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji oraz podkreślał, że przy interpretacji tego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Za poglądami judykatury można przyjąć, że wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszył w nim przepisy procesowe. Wynika to z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. W niniejszej sprawie uchylony sprzeciw nie naruszał norm prawa procesowego w sposób rażący, a zatem przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie było właściwe. Organ drugiej instancji winien w tej sytuacji uchylić pierwotny sprzeciw i wobec upływu 30 dni od dnia zgłoszenia uznać, że brak jest prawnej możliwości wydania kolejnego sprzeciwu oraz sprawę umorzyć. W doktrynie wskazuje się także na inną jeszcze sytuację, uprawniającą do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, a mianowicie, gdy w toku postępowania przed organem drugiej instancji dowody zebrane w pierwszej instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego. Ta okoliczność w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Innego rodzaju uchybienia organu pierwszej instancji nie dają podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Wojewody z dnia 21.01.2009r. znak [...], na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...].07.2008r. znak [...], wskazując na następujące okoliczności.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji poddano ocenie możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Z. (uchwała Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...].05.2003 r.), co wskazywałoby na zasadność wniesienia sprzeciwu z mocy art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Pomimo, że uzasadnienie nie koresponduje z powołaną podstawą prawną, sprzeciw w sprawie niniejszej z uwzględnieniem tej podstawy prawnej należało jednak utrzymać z innych przyczyn, nie wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mianowicie, pismem z daty 7.04.2008r. J. F. zgłosił zamiar budowy na działce nr "1" w Z. przyłącza wody pitnej do budynku ze studni. Artykuł 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane mówi, że "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy: (...) wodociągowych (...)." Zgodnie z art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.), określenie przyłącze wodociągowe oznacza: odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zgłoszone zamierzenie określone jako przyłącz wody ze studni nie jest budową przyłącza w znaczeniu aktualnie obowiązujących przepisów prawa. W art. 29 Prawa budowlanego wymienione zostały obiekty budowlane i roboty budowlane, których realizacja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i które mogą być wykonywane w oparciu o zgłoszenie. Zawarty w tym przepisie katalog stanowi zbiór zamknięty, który nie daje wyboru organom orzekającym. Ścisłe przestrzeganie jego zapisów jest obligatoryjne zarówno dla inwestora, jak i organu administracji. Niedopuszczalne jest stosowanie w stosunku listy z art. 29 wykładni rozszerzającej. W zgłoszeniu nie został określony budynek, dla potrzeb którego przewidziano zaopatrzenie w wodę. Z informacji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przekazanej pismem z dnia 17.11.2008r. znak [...] wynika, że na działce nr "1" w Z. znajduje się [...] obiektów budowlanych, w stosunku do których organ ten prowadzi postępowania w sprawie legalności ich wzniesienia.

Dla oceny, czy w sprawie niniejszej nastąpiło zachowanie przez organ 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, koniecznym jest ustalenie początkowego biegu tegoż terminu oraz daty , z którą termin wskazany w tym przepisie kończy bieg. W obu przypadkach dla sposobu obliczania terminu stosuje się art. 57 k.p.a. Uwzględniając dyspozycję art. 57 § 1 k.p.a. należałoby przyjąć, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, a zdarzeniem tym jest doręczenie zgłoszenia, bądź też złożenie jego uzupełnienia, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie to nastąpiło. Mając na uwadze regulację zawartą w art. 30 ustawy - Prawo budowlane oraz treść art. 57 § 1 k.p.a. za początkowy dzień biegu terminu 30-dniowego należy uznać dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia, czy też w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia - dzień następny po dniu w jakim to uzupełnienie nastąpiło, bądź też dzień następny po upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Przyjęta w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zasada, że przedmiotowy termin jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji - co interpretowano tak, że decyzja zostaje wydana, a sprzeciw zgłoszony dopiero z dniem doręczenia decyzji stronie - nie została w pełni zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Według jego wskazań dla określenia daty z jaką termin uważa się za zachowany należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. W myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja wnosząca sprzeciw została np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest przez organ wnoszący sprzeciw zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wobec zgłoszenia w dniu 10.04.2008r. zamiaru budowy przyłącza wody pitnej do budynku dokonanego w Starostwie Powiatowym w K., 30-dniowy termin do wniesienie sprzeciwu rozpoczął swój bieg z dniem [...].04.2008r., tj. w następnym dniu po upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Koniec biegu terminu 30-dniowego nastąpił natomiast w dniu [...].05.2008r. Skoro decyzję wnoszącą sprzeciw z dnia [...].04.2008r. nadano na poczcie w dniu 28.04. 2008r., to wniesienie przez organ sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez stronę skarżącą nastąpiło z zachowaniem terminu o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Podkreślić należy również, że dla zachowania 30-dniowego terminu do wyrażenia sprzeciwu wobec zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych wystarczające jest wydanie w ciągu 30 dni od zgłoszenia zamiaru budowy pierwszej decyzji, a wszystkie kolejne w tej sprawie, w razie uchylenia pierwszej decyzji wyrażającej sprzeciw i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania mogą być wydane w czasie późniejszym z zachowaniem normalnego toku proceduralnego (wyrok WSA z dnia 23.05.2006r., II SA/Bk 623/05). W przedmiotowej sprawie pierwszą decyzją wyrażającą sprzeciw była decyzja Starosty K. z dnia [...].04.2008r., która jak wyżej wskazano, została wydana zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało uchylone decyzją Wojewody z dnia [...].06.2008r. znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wydana w następstwie decyzji kasacyjnej decyzja z dnia [...].07.2008r. znak [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego, jest kolejną decyzją w sprawie.

Wyjaśniono po nadto, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę odnosi się wyłącznie do zagadnień dotyczących przedmiotu postępowania, zatem w niniejszym nie mogą być uwzględnione żądania dotyczące innych rozstrzygnięć Wojewody.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia 21.01.2009r. znak [...], J. F. domagał się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [...].07.2008r. znak [...], a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zrzucając

naruszenie art. 30 ust 5 zd. drugie ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane oraz przepisów art. 105 k.p.a. i 138 § 2 k.p.a.

Skarżący wskazywał, że stanowisko Wojewody co do sposobu obliczania terminu wniesienia sprzeciwu nie jest zasadne i pozostaje w sprzeczności z ustaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych. Ponadto, w zaskarżonej decyzji oblicza się termin 30 dni licząc go do dnia doręczenia skarżącemu decyzji Starosty K. z dnia 28.04.2008r., która została przez Wojewodę uchylona prawomocnie, nie występuje już w obrocie prawnym, zatem nie może być uznana za koniec jakiegokolwiek terminu bo nie istnieje jako akt administracyjny. Druga decyzja Starosty K. z dnia [...].07.2008r. znak [...] została doręczona po upływie blisko 140 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Organ administracyjny nie wniósł sprzeciwu w wymaganym przez przepis prawa budowlanego terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru budowy. Na skutek tzw. milczenia administracyjnego dokonany został akt konkludentny, który stanowi zgoda organu administracyjnego na zgłoszony zamiar, a zatem przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania należy uznać bezprzedmiotowe i wręcz niedopuszczalne jako sprzeczne z przepisem art. 30 ust 5 zd. drugie Prawa budowlanego oraz art. 138 § 2 k.p.a. Norma zawarta w art. 30 prawa budowlanego jest normą prawa materialnego, wprowadzającą reglamentację prawa jednostki do swobodnego przystąpienia do prowadzenia budowlanych w postaci instytucji zgłoszenia (zawiadomienia). Norma ta stanowi przejaw tak zwanej prewencji słabszej i nie wprowadza obowiązku uzyskania pozytywnej decyzji zezwalającej na określone zachowanie. Jednostka ma obowiązek jedynie zgłosić zamiar takiego zachowania, a po upływie oznaczonego prawem terminu może legalnie i wykonać zamierzoną czynność, jeżeli w tym terminie organ będzie milczał. Milczenie organu zastępuje w tym przypadku typowy akt administracyjny. Jeśli więc organ będzie milczał, to w 31 dniu strona może przystąpić do wykonywania zgłoszonego zamiaru. Ponadto, zgodnie z art. 110 k.p.a. organ jest związany decyzją od dnia jej doręczenia i ta chwila jest istotna dla określenia skutków decyzji. Z tą chwilą zostaje zakończone postępowanie administracyjne w danej instancji. Materialnoprawny termin 30 dni określony w zdaniu drugim art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem "dla organu" i tylko w tak zakreślonych ramach czasowych jest on uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej hipotezę omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania, stąd niewątpliwie więc naruszałaby prawo materialne. Żaden przepis nie przewiduje obowiązku powstrzymania się przez stronę od prowadzenia zamierzonych czynności po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia. Przeciwnie, z powyższego przepisu prawa budowlanego wprost wynika, że określenie dłuższego niż 30 dni okresu wyczekiwania zależy tylko od woli strony. Jeśli wola taka nie została wyrażona, nie można kwestionować prawa do przystąpienia do wykonania zamiaru budowlanego już w dniu 31 od daty złożenia zawiadomienia. Z kolei nie jest do przyjęcia założenie, że to legalne w danej chwili zachowanie strony będzie w przyszłości ocenione negatywnie z perspektywy później doręczonej decyzji o sprzeciwie. Oczekiwanie zatem od strony samoograniczenia się w wykonywaniu przysługujących jej praw majątkowych i to na dający się określić czas, czy też podjęcia wyprzedzających starań o pozyskanie wiedzy na temat ewentualnej aktywności organu, nie znajduje oparcia w prawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za bezzasadną.

Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego było zgłoszenie przez J. F. budowy przyłącza wody pitnej do budynku ze studni na działce nr "1" w Z., zaś prowadzono je słusznie z uwzględnieniem materialnoprawnych regulacji zawartych w ustawie z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 - dalej w skrócie Pb ). W doktrynie brak zgody co do charakteru prawnego i skutków zgłoszenia z art. 30 ust. 1 Pb, które uznawane jest albo za czynność materialno-techniczną, albo za podanie w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku wskazuje się, że wszczęcie postępowania administracyjnego następuje w momencie wniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu, natomiast w drugim przypadku moment ten wyznacza się na zasadach przewidzianych w art. 61 §1 albo §3 k.p.a., w zależności od zapatrywań co do charakteru tego postępowania jako inicjowanego na wniosek lub z urzędu. Przyjęcie określonych poglądów rodzi dalsze konsekwencje dla wykładni i stosowania art. 30 Pb, przy czym nie pozostaje bez wpływu dla sposobu liczenia materialonoprawnego terminu 30 dni, który przewidziano w art. 30 ust. 5 zd. drugie Pb dla złożenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu z przyczyn podanych w art. 30 ust. 2 zd. drugie Pb lub w art. 30 ust. 6 i 7 Pb. Również orzecznictwo sądów nie jest w tym zakresie jednolite.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaję, że

zgłoszenie robót budowlanych, o którym mowa w art. 30 ust.1 Pb, uruchamia postępowania administracyjne. Specyfika regulacji proceduralnych zawartych w Prawie budowlanym wskazuje na brak podstaw do stosowania art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Treść art. 30 ust. 1 i 2 Pb nakazuje bowiem traktować zgłoszenie inwestora kompleksowo, jako pismo wraz z załączonymi dokumentami, co eliminuje stosowanie odrębnego trybu z art. 64 §2 k.p.a. do uzupełniania braków zgłoszenia w zakresie wymaganego określenia rodzaju, zakresu i sposób wykonywania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia Datą wszczęcia postępowania, które toczy się wyłącznie udziałem inwestora jest w myśl art. 61 § 3 k.p.a. dzień doręczenia żądania organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenie robót budowlanych także dotknięte brakami innymi niż określone w art. 64 §1 k.p.a., jest bowiem w tym przypadku równoznaczne z żądaniem wszczęcia postępowania, co wynika z wykładni celowościowej dotyczącej stosowania regulacji z art. 30 ust. 5 zd. drugie Pb. Postępowanie to może zakończyć się wniesieniem sprzeciwu w drodze decyzji, albo przy jego braku - tzw. milczącą zgodą organu na prowadzenie zgłoszonych robót budowlanych, która w doktrynie i orzecznictwie uznawana jest za przejaw jego woli równoznaczny z rozstrzygnięciem sprawy ( tak W. Bochenek, artykuł, ST 2003/12/41 oraz wyrok NSA W Warszawie sygn. akt IV SA 747/97, zam zb. LEX nr 47285 ). Artykuł 30 ust. 5 zd. drugie stanowi, że do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Termin 30 dni nie został bezpośrednio powiązany z obowiązkami jakie ciążą na organ administracji architektoniczno-budowlanej z uwagi na treść art. 30 ust. 2 Pb, nie mniej jednak względy wykładni celowościowej w kontekście całokształtu regulacji dotyczącej instytucji zgłoszenia nastawionej na koncentrację postępowania jednakże bez szkody dla legalności objętych tą instytucją zamierzeń nakazują uznać, że termin z art. 30 ust. 5 zd. obowiązuje od momentu wszczęcia postępowania, odnosi się także do czynności poprzedzających postanowienie z art. 30 ust. 2 zd. drugie Pb, którego wydanie skutkuje ponownym rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia sprzeciwu. Brak także odrębnej regulacji wskazującej na sposób liczenia 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 zd. drugie Pb. W tym zakresie względy wykładni celowościowej i systemowej poddane trafnej analizie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.06.2008r. sygn. akt II OSK 682/07 ( zam. zb. LEX nr 485007) uzasadniają przyjęcie, że termin określony w art. 30 ust. 5 zd. drugie jest liczony także dla organu na zasadach przewidzianych w art. 57 k.p.a. Dzień doręczenia zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jest zatem nie tylko datą wszczęcia postępowania administracyjnego, ale również dniem nastąpienia zdarzenia, w którym mowa w art. 57 § 1 zd. pierwsze k.p.a., stąd bieg 30-dniowego terminu rozpoczyna się dnia następnego. O ile organ wyda postanowienie na podstawie art. 30 ust. 2 zd. drugie Pb, 30-dniowy termin rozpoczyna bieg na nowo dnia następnego po doręczeniu organowi uzupełnionego zgłoszenia w terminie wyznaczonym postanowieniem, albo od dnia następnego po upływie tego terminu jeżeli inwestor nie uzupełnił zgłoszenia w zakresie wynikającym z postanowienia ( podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 25.07.2006r. sygn. akt II OSK 956/05 , NSAiWSA 2007/1/12 ). Termin z art. 30 ust. 5 zd. drugie Pb uważa się za zachowany jeżeli decyzja w przedmiocie wniesienia sprzeciwu została nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego ( art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. ), także z uwzględnieniem regulacji z art. 57 § 4 k.p.a.

Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z brakiem tzw. milczącej zgody organu na prowadzenie robót budowlanych objętych zgłoszeniem, co obliguje inwestora do powstrzymania się od ich realizacji do momentu zakończenia postępowania w sprawie decyzją ostateczną. Taką decyzją jest przy tym każda decyzja organu pierwszej instancji, co do której nie wniesiono odwołania albo decyzja organu drugiej instancji inna niż mającą podstawę procesową w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna sensu stricto nie kończy bowiem postępowania w sprawie, skutkując obowiązkiem jej ponownego rozpatrzenie przez organ pierwszej instancji. Uchylenie w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 §2 k.p.a. nie eliminuje jej z obrotu prawnego z mocą wsteczną, stąd nie niweczy skutków wniesionego uprzednio w terminie sprzeciwu, który dla inwestora oznaczał brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na realizację zgłoszonych robót budowlanych. Ponowna decyzja organu pierwszej instancji zapada w tej sytuacji już bez ograniczenia terminem przewidzianym w art. 30 ust. 5 zd. drugie Pb.

Odnosząc te uwagi ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w tym spełnia wymogi przewidziane w art. 107 §1 i 3 k.p.a. Uwzględniając treść dokonanego przez inwestora w piśmie z daty 7.04.2008r. zgłoszenia organ drugiej instancji uznał bowiem słusznie, że budowa na działce nr "1" w Z. przyłącza wody pitnej do budynku ze studni, nie jest objęta hipotezą art. 29 ust. 1 pkt 20 Pb, wskazując trafnie w procesie wykładni na przepis art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 7.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) definiujący pojęcie przyłącza wodociągowego, którym nie jest doprowadzenie wody ze studni. Rozważył też pozostałe wymienione w art. 29 Pb przypadki budowy i prowadzenia innych robót budowlanych, co do których nie jest wymagane uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę oraz prawidłowo zaakcentował zakaz wykładni rozszerzającej regulacji wprowadzonej w powyższym przepisie. Uznał w efekcie trafnie, że budowa przyłącza wody pitnej do budynku ze studni, a nie z sieci wodociągowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Takie podejście znajduje podstawę prawną w treści art. 28 ust. 1 Pb w związku z art. 3 pkt 1a, 2, 6,7, i 9 Pb. Przyłącz wody pitnej do budynku ze studni jako urządzenie budowlane zapewniające możliwość korzystania z budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, stanowi cześć składową obiektu budowlanego, stąd jego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W świetle czynionych uprzedni rozważań nie budzi zastrzeżeń prezentowana w zaskarżonej decyzji wykładnia i sposób stosowania pozostałych powołanych przez organ drugiej instancji przepisów, w szczególności zaś art. 30 ust. 2 Pb w związku z art. 30 ust. 5 Pb , w kwestii ustalenia biegu 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Trafnie ustalił organ drugiej instancji, że wobec zgłoszenia przez J. F. w dniu 10.04.2008r. zamiaru budowy przyłącza wody pitnej do budynku oraz wydania postanowienia Starosty K. z dnia [...].04.2008r. znak [...], doręczonego J. F. 18.04.2008r., nakładającego na inwestora w trybie art. 30 ust. 3 Pb w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 Pb obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do 24.04.2008r., którego nie wykonał, 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczął ponownie bieg, zaś upływał z dniem 24.05.2008r. Skoro wnoszącą sprzeciw decyzję Starosty K. [...] z dnia [...].04.2008r., znak [...] nadano na poczcie także w dniu [...].04.2008r., to wniesienie przez organ sprzeciwu nastąpiło z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Pb w związku z art. 30 ust. 2 Pb. Prawidłowo przy tym uznał organ drugiej instancji, że o zachowaniu 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu decyduje data nadania w urzędzie pocztowym zawierającej takie rozstrzygnięcie decyzji Starosty K. [...] z dnia [...].04.2008r., znak [...], której uchylenie przez organ odwoławczy nie stoi na przeszkodzie ponownemu wniesieniu sprzeciwu. Wady uprzednio wydanych decyzji polegające na niedostrzeżeniu podstaw do zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 Pb pozostają bez wpływu dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jeżeli nawet w świetle treści wniosku - w którym zgłoszono budowę przyłącza ze studni, a nie z sieci wodociągowej - brak było uzasadnionych podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 30 ust. 2 i 3 Pb i w ślad za tym decyzji Starosty K. [...] z dnia [...].04.2008r. znak [...] o wniesieniu sprzeciwu, która zapadła nadto bez rozpoznania wniosków inwestora z dnia 25.04.2008r., nie można nie dostrzegać, że nawet takie wadliwe akty wywołały określone skutki prawne w zakresie zgłoszenia przez organ sprzeciwu w 30-dniowym terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 zd. 2. Istotnym jest natomiast, że podstawa do złożenia sprzeciwu z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji istniała już w dacie wszczęcia postępowania, nie należy do podlegających uzupełnieniu, zaś organ drugiej instancji orzekał merytorycznie w tej samej sprawie, a nie innej sprawie, której przedmiot został wyznaczonej przez podane w zgłoszeniu okoliczności. Jeżeli nawet organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające, należy zważyć, że wydając rozstrzygnięcia nie korzystał z uzupełnionego materiału i nie wykraczał w efekcie poza fakty ujawnione w zgłoszeniu, które jedynie podał prawidłowej ocenie z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa.

Wojewoda jako organ drugiej instancji orzekał merytorycznie w związku z odwołaniem J. F. od decyzji Starosty K. z dnia [...].07.2008r. znak [...]. Działając w tym trybie nie był uprawniony do oceny legalności decyzji własnej z dnia [...].06.2008r. znak [...], na co trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, w kontekście zarzutów odwołania .

Mając powyższe na uwadze, uznając zarzuty skargi za bezzasadne, nie dostrzegając innych podstaw uzasadniających eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.

W świetle treść art. 200 p.p.s.a. i art. 208 p.p.s.a. nie zachodzą w sprawie niniejszej przesłanki do zasądzenia na rzecz skarżącego od Wojewody zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.