Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 317/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Po 404/12 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 317/13

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. (II SA/Po 404/12), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie, z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia.

Decyzją nr [...], znak: [...], Burmistrz Wolsztyna na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, budynku z dwoma garażami i pomieszczeniami gospodarczymi oraz basenu na działce nr [...] przy ul. [...] w Wolsztynie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 9 grudnia 2010 r. A. G.-S., prowadząca [...], zwróciła się o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. ustalająca warunki zabudowy dla tego przedsięwzięcia, która została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lipca 2011 r. Przyczyną wydania takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy były wątpliwości co do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Rozpatrując ponownie sprawę Burmistrz Wolsztyna raz jeszcze zbadał materiał dowodowy zgromadzony w aktach oraz sporządził nową analizę urbanistyczną. Organ wskazał przy tym, że w obszarze analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta inwestycją, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań względem nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym także gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W wynikach analizy wskazano zarazem precyzyjnie: (1) linię zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] i [...] i jako kontynuację linii zabudowy budynku na działce nr [...], który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, (2) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyliczono na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, zakładając dopuszczalną tolerancję 20%, (3) szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki wyznaczono w oparciu o średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, zakładając przy tym tolerancję 20% – uwzględniono łączną szerokość elewacji dla zabudowy bliźniaczej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], a dla budynków garażowych z pomieszczeniami gospodarczymi wyliczono średnią szerokość elewacji w obszarze analizowanym, (4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznaczono dla nowej zabudowy w oparciu o analizę nie tylko wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej budynków sąsiednich, lecz również biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu, (5) geometrię dachu: kąt nachylenia i główny układ połaci dachowych ustalono w oparciu o geometrię dachów występujących na terenie obszaru analizowanego – stwierdzono, że w celu zachowania ładu przestrzennego, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych, korzystniejszą formą dachów na przedmiotowej działce będą dachy płaskie, wkomponowane w istniejącą przestrzeń. W wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które stanowią załącznik do powyższej decyzji, wyjaśniono wszelkie przesłanki przyjętych parametrów nowej zabudowy na przedmiotowej działce. Projekt decyzji uzgodniono z Wielkopolskim Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Poznaniu w zakresie ochrony konserwatorskiej i z Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w zakresie melioracji i urządzeń wodnych. Omawiana działka nie wymaga również uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Projekt decyzji jest poza tym zgodny z przepisami odrębnymi i sporządziła go osoba posiadają odpowiednie uprawnienia budowlane.

Pismem z dnia 11 grudnia 2011 r. uczestniczka B. B. odwołała się od tej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588), polegające na ustaleniu warunków zabudowy, mimo niespełnienia wszystkich warunków, jakie są w tej mierze niezbędne do wydania takiej decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przyjęta linia zabudowy w odległości 6 m od granicy działki dotyczy wyłącznie budynku mieszkalnego. Pominięto natomiast fakt, że budynek gospodarczy, znajdujący się na należącej do skarżącej działce nr [...], stoi na granicy z działką nr [...], przy czym okna budynku wychodzą na działkę inwestora. Nadto, przebieg granicy kształtuje się inaczej niż to wynika z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej. Odległość 6 m w tej części działki powinna zostać określona od budynku gospodarczego stojącego na granicy, a nie od linii granicy wskazanej w załączniku graficznym do analizy. Ponadto działka nr [...] nie jest działką sąsiednią dla działki nr [...] i nie została oznaczona na załączniku graficznym. Organ I instancji wskazał przy tym, że w otoczeniu terenu inwestycji są położone budynki mieszkalne wielorodzinne, dwu- i trzykondygnacyjne. Tymczasem pominięto fakt, że na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek jednorodzinny wolnostojący. Nie określono także parametrów wysokości do gzymsu i do kalenicy w odniesieniu do działki nr [...]. Ponadto, wysokość głównej kalenicy dachu mierzonej od średniego poziomu terenu przed wejściem do budynku należało raczej określić za pomocą wysokości budynku mieszkalnego do attyki, a budynku gospodarczego do gzymsu. Skarżąca wskazała również, że wątpliwości budzi w jej ocenie nieprecyzyjne oznaczenie wysokości budynku jako wynoszącej "do 8 m". Nie podano wreszcie wysokości całkowitej budynków posadowionych na działkach nr 336/3 i 336/4.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika bowiem, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej (ul [...]) zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ponadto teren inwestycji – działka nr [...] – ma dostęp do drogi publicznej, która posiada pełne uzbrojenie w sieć wodociągową, sieć kanalizacji sanitarnej, sieć gazową, linię kablową nn 04, kV i linię telefoniczną. Tym samym istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Teren inwestycji nie wymaga również uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. analizę urbanistyczną powinien w zasadzie przeprowadzić organ, lecz nie ma przeszkód by zadanie to wykonała także osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów lub urbanistów. Podkreślono, że parametry przyszłej zabudowy w analizie urbanistycznej powinny być oznaczone w sposób wyraźny, lecz dopuszczalne jest także ich pośrednie wskazanie. Nie ma przy tym jednej metody oznaczania poszczególnych parametrów. Dlatego określenie cech przyszłej zabudowy w decyzji organu I instancji nie powinno budzić wątpliwości. Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna wyraźnie stwierdza występowanie w obszarze analizowanym także zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem – wbrew twierdzeniom skarżącej – uwzględnione zostało wszystkie występujące na tym terenie formy zabudowy. Sposób wyznaczenia linii zabudowy należy również uznać za prawidłowy. Wskaźnik ten określa się bowiem od strony drogi publicznej. Dlatego za punkt wyjścia przyjęto budynek mieszkalny, jako znajdujący się najbliżej drogi publicznej, a nie budynek gospodarczy, położony w głębi działki. Sposób oznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu wynikają natomiast wprost z § 7 i 8 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W powołanych przepisach pozostawiono wyraźnie organom administracji publicznej możliwość pewnej modyfikacji wysokości nowego obiektu. Za takim rozwiązaniem w niniejszej sprawie przemawia spadek terenu w kierunku zabudowy wielorodzinnej, wykazany w analizie urbanistycznej. Z tego względu przyjęte wartości można uznać za bardziej odpowiednie, mając na uwadze istniejącą zabudowę, ukształtowanie terenu, wymagania ładu przestrzennego, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. B. B. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie art. 24 § 2 pkt 5 k.p.a. poprzez udział w wydawaniu decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. tego samego pracownika Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który wydawał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz naruszenie § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak ścisłego określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy dachu.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że określenie wysokości górnej krawędzi elewacji jako "do 8 m", a dla budynku garażowo-gospodarczego jako "do 4 m" nie jest precyzyjne. Nie określono przy tym dokładnie ilości kondygnacji naziemnych, gdyż nie wskazano dopuszczalnej wysokości w metrach. Tymczasem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich nie tworzy uskoku. Decyzja organu i instancji nie wprowadza również precyzyjnych wymagań co do pozostałych parametrów planowanej zabudowy. Nadto, skarżąca zauważyła, iż w decyzji organu I instancji stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja powinna zapewniać ochronę przed pogorszeniem standardów zamieszkiwania w mieszkania i budynkach na działkach sąsiednich. Tymczasem – wbrew tej ogólnej konstatacji – zrealizowanie rozważanego przedsięwzięcia doprowadzi do pogorszenia się sytuacji skarżącej, zamieszkującej na działce sąsiedniej z uwagi na możliwość ingerowania w jej prawo do prywatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Sąd I instancji przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy, w myśl którego wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia wymogów wskazanych w powołanym przepisie, a których to spełnienie nie budziło w sprawie wątpliwości. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że planowana inwestycja wedle załączonych map (m.in. k. 213 akt adm.) posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ulicy [...]. Inwestor uzyskał także niezbędne zapewnienia od gestorów mediów, na co wskazuje pismo [...] w Wolsztynie z dnia [...] września 2010 r., znak [...], oraz pismo [...] z dnia [...] września 2010 r., znak [...] (k. 19-20 akt adm.). Z wypisu z rejestru gruntów wynika z kolei, że działka nr [...] oznaczona jest symbolem R V (k. 17 akt adm.), a zatem w świetle art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266 z późn. zm.) nie było konieczne uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Uzyskano ponadto również odpowiednie uzgodnienia – pismo Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu z dnia 4 października 2011 r., znak [...] (k.197 akt adm.), pismo Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 lutego 2011 r., znak [...] (k. 77 akt adm.), postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r., znak [...] (k. 198 akt adm.).

Wątpliwości w niniejszej sprawie wzbudziła natomiast przede wszystkim kwestia spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis został doprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenia warunków zabudowy, obszar analizowany i następnie przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu tejże działki i nie mniejszej niż 50 m. Następnie, w § 4-8 rozporządzenia ustawodawca określa sposób ustalenia poszczególnych parametrów urbanistycznych, występujących na terenie obszaru analizowanego.

Sąd uznał, że analiza urbanistyczna z dnia 8 września 2011 r., znak RGK. 7331.400.2010 (k. 206-212 akt adm.), została wykonana prawidłowo, a zawarte w niej ustalenia odpowiadają § 3-8 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Treść wyników powyższej analizy urbanistycznej z załącznikiem graficznym wskazuje bowiem, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. W dokumencie tym opisano nadto w sposób wyczerpujący i przekonujący niezbędne parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym oraz na ich podstawie określono wymagania dla przyszłej zabudowy na działce nr [...]. Tym samym spełnione zostały wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego organy administracji publicznej w świetle art. 59 w związku z art. 64 ust. 1 wymienionej ustawy były zobligowane do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora.

Za niezasadne uznał Sąd I instancji zarzuty podniesione przez skarżącą. W ocenie Sądu ustawodawca nie wprowadza wyłącznie jednego sposoby formułowania wskaźników przyszłej zabudowy, choć nie ulega zarazem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny dążyć do ich jak najbardziej precyzyjnego określenia. Podanie zatem w decyzji Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] (k. 213-221 akt adm.), wartości maksymalnych poszczególnych cech zamierzenia budowlanego należy z tego punktu widzenia uznać za wystarczające do zdeterminowania kształtu przyszłej zabudowy i zapewnienia odpowiedniego ładu przestrzennego.

Ponadto Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej pkt 4 ppkt 9 decyzji organu I instancji określa jednoznacznie liczbę kondygnacji: dla budynku mieszkalnego – parter i piętro z dopuszczalnym podpiwniczeniem, a dla budynku garażowo-gospodarczego – parter. Wobec określenia maksymalnej wysokości planowanych obiektów budowlanych za wystarczające należy uznać w przedmiotowej sprawie wskazanie liczby kondygnacji bez podawania ich wysokości w metrach. Sąd uznał także za dostateczne i przekonujące wyjaśnienia organów administracji publicznej co do oznaczenia wysokości krawędzi górnej elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki. W wynikach analizy urbanistycznej z dnia 8 września 2011 r. wskazano bowiem, że działka nr [...] znajduje się około 1 m niżej, niż średni poziom działki nr [...] i około 1 m wyżej, niż poziom działki nr [...]. Tym samym z uwagi na ukształtowanie terenu zasadne było wprowadzenie pewnych poprawek do wartości, obliczonych jako prosta średnia tych parametrów dla analizowanego obszaru. Na tej podstawie ustalono, że całkowita wysokość z attyką dla budynku mieszkalnego powinna wynosić do 8,0 m, a dla budynku garażowo-gospodarczego – do 4,0 m. Argumentacja ta ma charakter wyczerpujący i nie budzi wątpliwości w ocenie Sądu.

Ponadto Sąd zauważył, że pkt 6 ppkt 3 decyzji organu I instancji, który zobowiązuje inwestora do niepogarszania standardów zamieszkiwania na działkach sąsiednich, dotyczy w istocie wymogów związanych z ochroną środowiska i zdrowia ludzi. Postanowienie to ma zarazem charakter wytycznej – podobnie jak pkt 9 tejże decyzji – i nie może w świetle art. 59 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowić dostatecznej podstawy do wydania decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślono, że w świetle wniosku inwestora z dnia 9 grudnia 2010 r., jak i załączonych do niego wizualizacji planowanego przedsięwzięcia (k. 3-10 akt adm.), trudno jest stwierdzić, że budowa planowanych obiektów będzie znacząco oddziaływać na środowisko naturalne lub na życie ludzi. Szczegółowemu badaniu zagadnienie to będzie natomiast podlegało na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Za nieuzasadniony uznano zarzut skarżącej, związany z ewentualnym naruszeniem jej prywatności w razie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak wynika bowiem z pkt 4 ppkt 1 decyzji organu I instancji, dla inwestycji ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6 m od granicy działek sąsiednich, w tym od granicy działki nr [...], należącej do skarżącej. Takie postanowienie zabezpiecza w dostatecznym stopniu zdaniem Sądu I instancji skarżącą przed ewentualnym naruszeniem jej prawa do prywatności ze strony inwestora. Tym bardziej, że z dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę wynika jednoznacznie, że planowane obiekty budowlane na działce nr [...] będą znajdowały się w pewnym oddaleniu od budynku garażowo-gospodarczego skarżącej, położonego częściowo w granicy działki nr [...].

Nie podzielono również zarzutu skarżącej co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Przepis ten dotyczyłby bowiem expressis verbis w realiach rozważanej sprawy przypadku, gdyby pracownik Samorządowego Kolegium Odwoławczego uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji, jak i następnie brał też udział w wydaniu decyzji w II instancji. Taka sytuacja niewątpliwie nie miała miejsca w kontrolowanym postępowania, wobec czego art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie mógł znaleźć zastosowania. Powyższy przepis nie obejmuje ponownej kontroli instancyjnej, która sprawowana jest za każdym razem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ II instancji.

W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającą na przyjęciu, iż decyzje: z dnia [...] kwietnia 2011 r. o nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2011 r. o nr [...], wydane w toku rozpoznawania tej samej sprawy na podstawie tożsamego wniosku, mogły być wydawane przez tego samego pracownika organu administracji publicznej, podczas gdy względy prawdy obiektywnej oraz wymaganej w tego rodzaju sprawach bezstronności nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy doszło do wydania decyzji następczo uchylonej, ze względu na istotne wady przedmiotowej decyzji;

- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), polegające na nieustaleniu warunków zabudowy zgodnie z określonymi założeniami, między innymi w zakresie zapewniającym uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, w szczególności w drodze nieprecyzyjnego określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy dachu, w sytuacji, gdy ścisłe określenie tych parametrów jest możliwe w sposób wskazany w w/w rozporządzeniu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Odnośnie pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, w ocenie skarżącej, wobec ponownego rozpoznawania sprawy przez organy I instancji, per analogiam, zastosowanie winien mieć przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. tak jak ma to miejsce w sytuacji skonkretyzowanej w art. 127 § 3 k.p.a. Zdaniem Skarżącej za trafnością tego stanowiska przemawiają także regulacje obowiązujące na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07 (OTK -A 2008/8/137), w myśl którego przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca kasacyjnie przytoczyła także treść przepisu art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.

Odnośnie drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podniesiono, że w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r., wskazuje się z jednej strony, iż gabaryty obiektu budowlanego, o których mowa w przywołanych przepisach powinny być jednoznacznie ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, a z drugiej strony dopuszcza się by owe gabaryty nie były wyrażone expressis verbis, poprzestając na wskazaniu pośrednim. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie można zgodzić się z takim twierdzeniem, w świetle treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika ze sporządzonej na potrzeby postępowania analizy przebieg górnej krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym przebiega tworząc uskok, przy czym elewacje na całym analizowanym terenie mają wysokość w istniejących budynkach mieszkalnych od 3 m do 8 m, w związku z czym wysokość ta jest w dużym stopniu zróżnicowana. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie w analizowanym przypadku zastosowanie ponad wszelką wątpliwość znaleźć powinno rozwiązanie przyjęte w § 7 ust. 3 powołanego rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., z następujących powodów: po pierwsze Skarżąca kasacyjnie błędnie przyjmuje, iż naruszenie przepisu o wyłączeniu pracownika organu jest naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni tego przepisu. Powołany przepis wyraża normę natury procesowej, obligującą do wyłączenia pracownika w sytuacjach wymienionych w tym przepisie. Określa więc normę regulującą zagadnienia procesowe w toku postępowania administracyjnego. Ewentualne naruszenie tego przepisu może być naruszeniem prawa procesowego a nie prawa materialnego. Zgodnie jednak z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Odnosząc się zatem do powyższego zarzutu wskazać należy, że wymieniony powyżej przepis w dacie orzekania przez organy brzmiał: "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Powołany przepis ma zastosowanie do pracowników organu, który rozpatruje wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. (na przykład członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych) bądź pracowników, którzy orzekali w pierwszej instancji a następnie wskutek zmiany miejsca zatrudnienia pracują w organie wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie chodzi natomiast o sytuację, w której ten sam pracownik organu I instancji wydał dwukrotnie decyzję o warunkach zabudowy. Zwrócić należy uwagę, że pierwsza chronologicznie decyzja o warunkach zabudowy wydana z upoważnienia Burmistrza Wolsztyna została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie. Jest to więc sytuacja diametralnie inna od sytuacji mieszczących się w dyspozycji w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia powołanego przepisu, bowiem pierwsza chronologicznie decyzja wydana z upoważnienia Burmistrza Wolsztyna nie istnieje w obrocie prawnym. Klarowność przytoczonej regulacji, jak i jej ocena z punktu widzenia zasad rzetelnego procesu nie uzasadniają stosowania, sugerowanej przez skarżącą kasacyjnie, wykładni rozszerzającej art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że powołana ustawa nie zawiera jednostki redakcyjnej: art. 61 ust. 1 pkt 6. Jak można wywnioskować z petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia Skarżąca kasacyjnie dopuściła się oczywistej omyłki pisarskiej i w istocie chodzi o art. 61 ust. 6 powołanej ustawy zawierający upoważnienie do wydania przytoczonego w zarzucie drugim rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Z kolei § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Według ustępu 2 powołanego paragrafu wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Z kolei według ustępu 3 jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Natomiast ustęp 4 powołanego paragrafu stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W orzecznictwie sądów administracyjnych są wyrażane poglądy, że na etapie warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie; do; od-do; około (tak – wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 871/09; wyrok WSA w Gliwicach z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/GL 545/10; WSA w Kielcach z 26 lipca 20013 r., sygn. akt II SA/Ke 324/13). Skład orzekający podziela te poglądy z tym jednakże zastrzeżeniem, że ad casu użycie sformułowań: "maksymalnie", "do", "około", może być niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego, gdy z uwagi na istniejącą zabudowę należałoby wprowadzić dolną wartość progową określonego parametru bądź bardzo precyzyjnie określić dany parametr, na przykład z uwagi na zachowanie ładu na obszarze objętym ochroną zabytków. Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znacznie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie planowanej inwestycji, ale też poprzez wzniesienie budynku znacząco niższego czy węższego od budynków już usytuowanych.

W niniejszej sprawie w analizie urbanistycznej wskazano, że działka nr [...] znajduje się około 1 m niżej, niż średni poziom działki nr [...] i około 1 m wyżej niż poziom działki nr [...]. Rację ma więc Sąd I instancji, że z uwagi na ukształtowanie terenu zasadne było wprowadzenie pewnych poprawek do wartości, obliczonych jako prosta średnia tych parametrów dla analizowanego obszaru. Na tej podstawie ustalono, że całkowita wysokość z attyką dla budynku mieszkalnego powinna wynosić do 8 m a dla budynku garażowo-gospodarczego do 4,0, co przy jednoznacznym określeniu liczby kondygnacji dla budynków jest dostatecznie precyzyjnym określeniem tych parametrów inwestycji. Powyższy sposób określenia wysokości górnej elewacji frontowej jest zgodny z § 7 ust. 4 rozporządzenia, który to przepis dopuszcza wyznaczenie innej wysokości jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.