Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2652/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej również "GINB", decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., zwanego dalej również "skarżącym", od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek skarżącego, nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Kontrolowana decyzja GINB z dnia [...] września 2015 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Zaskarżona decyzja GINB została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 22 marca 2013 r. W. M., S. M. oraz B. M., zwani dalej "inwestorami", złożyli do Starosty [...] wniosek o pozwolenie na budowę drogi wewnętrznej (pieszo-rowerowej, turystycznej z dojazdem awaryjnym) dla potrzeb stanicy wodnej służącej turystyce wodnej nad J. B., w gminie B., na działkach o nr ew. [...] i [...] (obr. [...]) Wraz z wnioskiem inwestorzy złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego, a także inne dokumenty niezbędne do rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę.

W terminie wyznaczonym przez Starostę [...], zwanego dalej "Starostą", inwestorzy uzupełnili dokumentację przedkładając pismo z dnia 13 maja 2013 r., znak [...]. W szczególności inwestorzy dołączyli do swojego wniosku: (a) potwierdzenie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] oraz (b) potwierdzenie spełnienia wymogu wynikającego z § 28 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pomiędzy ulicami: J., G. i brzegiem Jeziora [...] - tzw. "[...]" miasta i gminy B. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.), zwanego dalej "m.p.z.p.". Dodatkowo, projektant projektu budowlanego uzupełnił projekt budowlany i wskazał, że przyjęte rozwiązanie konstrukcyjne nawierzchni spełnia wymóg zapisu § 28 pkt 5 m.p.z.p., dotyczący odprowadzenia wód opadowych do gruntu.

Po analizie przedłożonych dokumentów i rozpatrzeniu wniosku inwestorów, Starosta [...] powołaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W decyzji tej Starosta stwierdził też, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki o numerach ewid. [...], [...], [...], [...] – obręb M..

W dniu 13 kwietnia 2015 r. do Wojewody [...], zwanego dalej "Wojewodą", wpłynął wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...]. M. S. zarzucił kwestionowanej decyzji rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.".

Uzasadniając swój wniosek skarżący wskazał, między innymi, że wbrew ocenie Starosty, działka nr ewid. [...] należąca do skarżącego, leży w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Konsekwentnie skarżącemu powinien być przyznany status strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wynika to z faktu, że inwestycja spowoduje podniesienie terenu o ponad 2 m na całej jej długości, a sytuacja ta może wpływać na zmianę kierunku spływu wody, w ten sposób, że woda może spływać na działkę skarżącego. Skarżący zwraca uwagę, że w projekcie budowlanym stanowi się, iż z uwagi na brak kanalizacji deszczowej projektuje się odprowadzenie wód opadowych powierzchniowych z wykorzystaniem zdolności filtracyjnych podłoża, a służyć temu mają projektowane spadki podłużne i poprzeczne.

Skarżący wskazał również, że dla terenu oznaczonego w m.p.z.p. symbolem [...] nie przewidziano w miejscowym planie możliwości wykonania wysokiej, betonowej ściany oporowej, która jest przewidziana w projekcie. Ponadto, w ocenie technicznej dołączonej do wniosku skarżącego podniesiono dwa dodatkowe zarzuty, a mianowicie: (a) że z załącznika graficznego do m.p.z.p. wynika, iż połączenie drogi inwestycyjnej ([...]) z droga wojewódzką [...] powinno odbyć się za pośrednictwem drogi [...] (zlokalizowanej wzdłuż nasypu drogi wojewódzkiej), a dzięki takiemu rozwiązaniu możliwe byłoby zrealizowanie inwestycji bez konieczności wykonania ściany oporowej; a także, iż projekt budowlany w zakresie muru oporowego sporządzony został przez osobę nie posiadającą uprawnień budowlanych odpowiednich dla drogowych obiektów inżynierskich.

Biorąc pod uwagę ustalenia Starosty oraz zarzuty postawione przez skarżącego, a w szczególności zaprojektowanie muru oporowego wzdłuż działki nr [...] należącej jak wynika z [...] do E. i M. S. oraz wzdłuż działki nr [...] należącej jak wynika z [...] do Z. i J. K., Wojewoda w dniu 11 maja 2015 r. poszerzył krąg stron przedmiotowego postępowania o właścicieli powyższych nieruchomości, zawiadamiając strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty [...].

Po rozpatrzeniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w dniu [...] czerwca 2015 r. Wojewoda wydał wskazaną na wstępie decyzję odmawiającą stwierdzenia, na wniosek M. S., nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Wojewoda przyjął następujące ustalenia oraz przedstawił kluczowe – jego zdaniem - argumenty.

Co do zasady, dokumentacja złożona przez inwestorów była kompletna, a nawet jeśli nie została złożona wraz z wnioskiem, to została uzupełniona na żądanie organu. Ewentualne uchybienia w tym zakresie nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, a zatem nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Odpowiadając na zarzut nieprawidłowego ustalenia przez Starostę obszaru oddziaływania dla przedmiotowej inwestycji, organ wojewódzki dokonał ponownie analizy projektu budowlanego i stwierdził, że w ramach planowanej drogi wewnętrznej zaprojektowany został mur oporowy wzdłuż obu stron projektowanej drogi wewnętrznej, przebiegający na odcinku o długości około 20 m, wzdłuż działek nr [...] i [...]. Mur nie leży w ostrej granicy działek, lecz w nieznacznej odległości od granicy z działką nr [...]. W najwyższym punkcie mur oporowy ma wysokość około 3,04 m (około 3,12 m po przeciwnej stronie drogi) i powiększony jest o 0,60 m bariery ochronnej. Natomiast w najniższym punkcie wysokość muru wynosi około 0,95 m (ok. 1,03 m po przeciwnej stronie drogi, plus 0,60 m bariery ochronnej.

Zaprojektowanie konstrukcji oporowych wynikało z konieczności uwzględnienia różnic w wysokości terenu (ponad 7,5 m) pomiędzy drogą wojewódzką nr [...], na której zaplanowany został zjazd i fragment konstrukcji oporowej wraz z przepustem (inwestycja zatwierdzona na podstawie odrębnej decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2013 r.), a końcem projektowanej drogi wewnętrznej.

Należy jednak przyjąć, że mur oporowy stanowiąc w przedmiotowym projekcie budowlanym element drogi, nie musiał zostać wymieniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako dopuszczony do realizacji.

Wojewoda podkreślił również, że według projektu budowlanego odprowadzenie wód opadowych z terenu drogi wewnętrznej ma się odbywać na teren działki drogowej, tuż przy granicy z działkami sąsiednimi. Należy więc stwierdzić zgodność przedmiotowego projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. (uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r.).

Odnosząc się do kluczowego zarzuty, Wojewoda stwierdził, że brak udziału stronu nie jest przesłanką nieważności decyzji, lecz co najwyżej podstawą dla wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności, Wojewoda uznał, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. nie narusza prawa w sposób rażący, a przez to orzekł jak wskazano wyżej.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] złożył skarżący w dniu 3 lipca 2015 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie norm prawa materialnego, w tym:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w zw. z art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa z dnia 27 marca 2003 r.; tekst jedn. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) i art. 8 ustawy o drogach publicznych (ustawa z dnia 21 marca 1985 r., tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 ze zm.) w zw. z § 72 m.p.z.p. poprzez przyjęcie, że mur oporowy nie musiał zostać wymieniony w m.p.z.p. jako element drogi;

b) art. 20 ust. 2 i 4 pr.bud. poprzez przyjęcie, że przedmiotowy projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Skarżący zarzucił decyzji Wojewody także naruszenie norm prawa procesowego, w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty nie narusza prawa w sposób rażący, podczas gdy taki charakter miało dokonanie błędnej wykładni przepisów m.p.z.p. skutkujące zatwierdzeniem projektu budowlanego niezgodnego z m.p.z.p. i wydanie dla takiej inwestycji pozwolenia na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolowaną decyzją z dnia [...] września 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy przedstawił dwa kluczowe argumenty: (a) skarżącemu nie przysługuje interes prawny, które pozwalałby wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, a zatem (b) rozstrzygnięcie Wojewody jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i jako takie powinno być uchylone, a postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności powinno być umorzone.

W kwestii stron postępowania nieważnościowego GINB przyjął, że przepisem znajdującym zastosowanie do określenia stron postępowania powinien być art. 28 ust. 2 pr.bud. Skarżący swój interes prawny w kwestionowaniu kontrolowanego pozwolenia budowlanego wywodzi z faktu bycia właścicielem działki o nr ew. [...], gm. B. (księga wieczysta Nr [...]). Działka ta graniczy z działką inwestycyjną o nr ewid. [...] oraz leży w sąsiedztwie działki inwestycyjnej o nr ew. [...]. Zdaniem GINB położenie wzajemne działek nie wystarczy dla wykazania interesu prawnego. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę treść art. 28 ust. 2 pr.bud., który dla osób innych niż inwestor, wymaga wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu oraz udowodnienia takiego oddziaływania.

Tymczasem zdaniem organu, nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działki o nr ew. [...] należącej do skarżącego. Innymi słowy może on bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jego własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania, w szczególności unormowany przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Nie znaleziono też innych przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, mogących stanowić źródło interesu prawnego wnioskodawcy.

Skoro skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania nieważnościowego, należało umorzyć postępowanie wszczęte na jego wniosek. GINB dodał, że zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości, albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi powołany przepis zachodzi, gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Może mieć ona charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący w dniu 15 października 2015 r. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżący zarzucił decyzji GINB naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 pr.bud. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r.;

2) art. 3 pkt 20 pr.bud. poprzez przyjęcie, że nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji:

3) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

Innymi słowy, zdaniem skarżącego w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, jak to przyjął organ, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma zatem znaczenia czy został naruszony interes prawny określonego podmiotu, a jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługiwał.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Jak omówiono to powyżej, przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja, która uchyliła wcześniejszą decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej umocnionej betonowym murem oporowym.

Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy, stanowisk stron oraz norm prawa właściwego Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa i jako taka podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Opinie i oceny przyjęte przez Sąd oraz rozstrzygnięcie Sądu wynikają ze stanowiska w dwóch kluczowych kwestiach:

1) ustalenia przepisu rozstrzygającego o przymiocie strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz

2) ustalenia przepisów prawa mogących nadawać interesowi faktycznemu właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną charakter interesu prawnego, albo przepisów prawnych wskazujących na taką postać oddziaływania, która nie może być zignorowana przez organ w procesie ustalania oddziaływania zamierzonej inwestycji na inne, zwłaszcza sąsiednie nieruchomości.

W pierwszej kwestii rozważenia wymagało ustalenie, czy posiadanie przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powinno być ustalone na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud., czy też art. 28 k.p.a. W pierwszym przypadku kryterium rozstrzygającym o przyznaniu statusu strony wnioskującemu o stwierdzenie nieważności będzie znajdowanie się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji, a w drugim posiadanie przez wnioskującego interesu prawnego, co może wynikać z innych przepisów prawa niż art. 3 pkt 20 pr.bud.

W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji przyjął, że przepisem właściwym jest art. 28 ust. 2 pr.bud., natomiast skarżący zarzucił kontrolowanej decyzji naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud. Zdaniem Sądu zasadne jest stanowisko skarżącego, a nie organu.

W doktrynie prawa administracyjnego, a także w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiają się różne interpretacje przedstawionego sporu o to, które przepisy powinny znaleźć zastosowanie w takiej sprawie.

Część komentatorów przepisów prawa budowlanego, a także wiele składów orzekających w sądach administracyjnych opowiada się za przyjęciem zasady, że "sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są wprawdzie prowadzone w ramach nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg stron powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud." (vide: A. Ostrowska, Komentarz do art. 28, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 190).

Powyższej zasady nie sposób jednak traktować jako absolutnej, zwłaszcza w sprawach, w których końcowe rozstrzygnięcie zależy od właśnie od tego, który przepis uznamy za wyznaczający zakres podmiotowy sprawy. Inaczej mówiąc, w sprawach, w których spór koncentruje się właśnie wokół kwestii czy podmiotowi podejmującemu określone działania, na przykład składającemu wnioski kluczowe dla prowadzonego postępowania, przysługuje przymiot strony czy też nie, powinno się ostrożniej ważyć racje za przyjętym rozwiązaniem. Z omawianej niejednoznaczności rozstrzygnięcia interpretacyjnego zdaje sobie z tego sprawę cytowana komentatorka czyniąc zastrzeżenie, że "sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę (...) są wprawdzie prowadzone w ramach nadzwyczajnych postępowań administracyjnych ...".

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że wybór przepisu właściwego rzeczowo dla rozstrzygnięcia o przymiocie strony postępowania w przedmiocie nieważności decyzji dokonany organ drugiej instancji (GINB) był chybiony.

Za powoływanym wyżej stanowiskiem, że przymiot strony należy oceniać na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud., mogą przemawiać dwojakiego rodzaju racje. Po pierwsze, byłyby to argumenty celowościowe. Ustawodawca wprowadzając art. 28 ust. 2 pr.bud. jako przepis szczególny (lex specialis) wobec art. 28 k.p.a. dążył zapewne do tego, aby poprzez ograniczenie zakresu podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniach o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przyspieszyć te postepowania, uchronić je od przewlekłości wynikającej z destrukcyjnej aktywności uczestników postępowania. Cel ten jest zrozumiały i można powiedzieć rozsądny. Cel ten jednak nie musi już działać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, gdyż takie nadzwyczajne postępowanie co do zasady nie wstrzymuje wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Argument teleologiczny (celowościowy) nie musi być zatem przekonujący w przypadku postępowania wszczętego (wszczynanego) na podstawie art. 157 § 2 k.p.a.

Drugim argumentem na rzecz powyższego stanowiska doktryny i orzecznictwa o stosowaniu art. 28 ust. 2 pr.bud. jako przepis szczególny (lex specialis) wobec art. 28 k.p.a. jest argument systemowy, iż wspólny przedmiot postępowania zwyczajnego (o udzielenie pozwolenia na budowę) i postępowania nadzwyczajnego (o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę) przemawia za stosowaniem tych samych kryteriów podmiotowych. Jednak argument opierający się na regule kolizyjnej iż "norma szczególna uchyla normę ogólną", w sprawach takich jak rozstrzygana przez Sąd może przemawiać za odmiennym rozwiązaniem, a zatem uzasadniać twierdzenie, że w postępowaniu nieważnościowym powinno się stosować art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 pr.bud. Wystarczyłoby wskazać, że jest niekwestionowanym ustaleniem nauki prawa i orzecznictwa sądów, że postępowanie o pozwolenie na budowę jest postępowaniem zwykłym (zwyczajnym), a więc typowym, standardowym, natomiast postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, a więc właśnie wyjątkowym. Jeśli zatem za kluczowe kryterium rozróżnienia obu omawianych postępowań przyjmiemy rodzaj postępowania, a nie wspólny przedmiot postepowania, to oczywistym staje się, że to przepisy regulujące postępowanie nieważnościowe mają charakter wyjątków (leges speciales), a przepisy ustawy prawo budowlane oraz ogólne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące udzielanie pozwoleń na budowę – przepisów ogólnych (leges generales). Przyjęcie takiego rozumowania prowadzi do wniosku, że o przymiocie strony w postepowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powinien przesądzać art. 28 k.p.a.

Wcześniejsza argumentacja, według której art. 28 ust. 2 pr.bud. jest lex specialis wobec art. 28 k.p.a. jako lex generalis, ma jeszcze jedną istotną wadę. Otóż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o stwierdzeniu nieważności nie regulują wprost kwestii kto może być stroną takiego postępowania. Jeśli zatem twierdzimy, że powinno się stosować art. 28 ust. 2 pr.bud. to tym samym dokonujemy rozszerzającej wykładni przepisu zawierającego wyjątek. Stosujemy bowiem regułę wyjątku do odmiennego postepowania, nie uregulowanego w sposób dostateczny. Łamiemy w ten sposób uznawaną powszechnie w praktyce prawniczej zasadę (paremię), że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Jest ona powszechnie przyjmowana również w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z ostatnich kilku miesięcy: wyrok z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14; wyrok z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 676/15; wyrok z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 945/14 i inne).

Można wreszcie wskazać inne argumenty za stosowaniem art. 28 k.p.a. do określenia przymiotu strony w postepowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Racją na rzecz powyższego stanowiska może być również wykładnia językowa art. 28 ust. 2 pr.bud. Mianowicie, w przepisie tym wyraźnie określa się strony "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę", a nie strony postępowania nieważnościowego. Byłby to więc argument a contrario: do postępowania nieważnościowego nie stosuje się normy właściwej dla szczególnego postępowania. Ważnym argumentem jest też stwierdzenie, że nieważność, zwłaszcza stwierdzana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga wykazania "rażącego naruszenia prawa", dodajmy: całego prawa, a nie tylko przepisów określonej ustawy, np. prawa budowlanego. Postępowanie nieważnościowe toczy się więc przede wszystkim na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i wymaga zbadania zgodności decyzji z szeroko rozumianym prawem, a nie konkretną ustawą. Dlatego zdaniem wielu sądów, w tym i niniejszego Sądu, w przypadkach takich jak rozpatrywana sprawa, należy stosować art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 pr.bud.

Powyższe rozważania systemowe na temat przepisów właściwych do rozstrzygnięcia sprawy wszczętej na podstawie wniosku M. S., mają bardzo konkretne i praktyczne konsekwencje. Rozpatrując argumenty skarżącego w kwestii legalności pozwolenia na budowę opisanej na wstępie drogi wewnętrznej nad Jeziorem [...], trzeba wziąć pod uwagę nie tylko kryterium obszaru oddziaływania inwestycji interpretowane wąsko w myśl przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale trzeba dopuścić możliwość odwołania się do innych przepisów prawa. Oznacza to de facto, że stosujemy art. 28 k.p.a. i kryterium posiadania interesu prawnego.

Zasadność takiego stanowiska znajduje uznanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dla przykładu, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 427/15, LEX nr 1948846: "Nieruchomości sąsiednie z zasady znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawowej definicji z art. 3 pkt 20 p.b., gdyż sposób ich zagospodarowania jest uzależniony od powstałego na sąsiedniej działce obiektu budowlanego. Dlatego za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów". I dalej: "Obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska".

Powołane stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pokazuje, że nie podważając "kanonicznej" zasady stosowania art. 28 ust. 2 pr.bud. w postepowaniu nieważnościowym, sądy starają się rozluźnić jej rygoryzm i dopuścić argumentacje opartą na innych przepisach prawa.

W zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. położył nacisk na ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego będącego przedmiotem kwestionowanego pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że skarżący może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jego własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania, w szczególności unormowany przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

Skarżący to kwestionuje. Zarzuca decyzji organu drugiej instancji naruszenie zarówno art. 28 k.p.a przez jego pominięcie, jak i naruszenie art. 28 ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. przez przyjęcie wąskiego, opartego na definicji legalnej - rozumienia pojęcia "obszar oddziaływania obiektu". Skarżący powołuje się między innymi na przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) jako odrębną podstawę prawną jego uprawnień do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę drogi. Art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że "właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich". Dodatkowo art. 29 ust. 2 tej ustawy przewiduje, że "na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich".

Skarżący wykazał w skardze i innych dokumentach znajdujących się w aktach, że projekt budowlany drogi wewnętrznej zaplanowanej przez inwestorów nie zawiera żadnych odpływów, a zatem uwzględniając nieprzesiąkliwość nawierzchni drogi, musimy liczyć się z prawdopodobieństwem, że wody opadowe będą spływać na nieruchomość skarżącego powodując jej podtapianie i większe nasiąkanie. W przypadku skarżącego ma to szczególne znaczenie, gdyż jego nieruchomość przylegająca do działki inwestycyjnej położona jest nad jeziorem, w związku z czym większe nasiąkanie gruntu jest bardziej prawdopodobne niż w przypadku innych nieruchomości.

W kontekście dróg opadowych skarżący brał pod uwagę również art. 144 kodeksu cywilnego przewidujący niedopuszczalność dokonywania immisji na nieruchomość sąsiednią. Przepis ten stanowi bowiem, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W tym przypadku "korzystanie z nieruchomości sąsiednich" oznacza już inny zakres uprawnień skarżącego niż tylko prawo do nieponoszenia szkód z powodu "zmian kierunku odpływu wody opadowej znajdującej się na gruncie" inwestora, o czym mówi powyższy przepis prawa wodnego.

Z powyższymi przepisami koresponduje też § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi bowiem, że "dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione". Jest kwestią interpretacji, czy do naruszenia tego zakazu dochodzi tylko w przypadku intencjonalnego działania inwestora (czego nikt nie sugeruje w rozpatrywanej sprawie), czy też również w konsekwencji zrealizowania zamierzonej inwestycji. Podobnie pożądane byłoby stwierdzenie, czy w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdował § 122 ww. rozporządzenia, dotyczący odprowadzania wód opadowych.

Podsumowując, Sąd podzielił przekonanie skarżącego, że przyjęcie przez organ drugiej instancji kryterium oddziaływania obiektu zawężonego do ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, jako podstawy przesądzającej o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony, było niezasadne i stanowiło naruszenie zarówno art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, jak i naruszenie art. 28 ust. 2 pr.bud. przez jego zawężającą wykładnię. Jednocześnie nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącego i odnoszących się do wód opadowych oznacza naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 ust. 1 k.p.a poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji zapadła z naruszeniem wymienionych przepisów prawa i jako taka podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd podkreśla, że wydane rozstrzygnięcie nie przesądza ostatecznego wyniku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu drugiej instancji. Aby postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mogło być prawidłowo przeprowadzone zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organy będą musiały zebrać pełny materiał dowodowy z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu i poddać go analizie, ta zaś winna znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.