Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 532/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2020r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa) (j.t. Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.) i art. 54a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargi E. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2019r., znak: [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1999r., Nr [...], w części dotyczącej nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1999r. własności nieruchomości położonej we wsi W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki aktualnie oznaczone numerem [...] i nr [...] (powstałe w wyniku podziału działki nr [...]), wraz z zabudowaniami i urządzeniami trwale z gruntem związanymi opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr [...] oraz protokole zdawczo-odbiorczym z przekazania mienia Zespołu Szkół Rolniczych w W. sporządzonym w dniu [...] sierpnia 1999r. stanowiącymi załączniki do tej decyzji, została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1999r., Nr [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) (dalej również ustawa komunalizacyjna) stwierdził, że Powiat [...] nabył nieodpłatnie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. własność nieruchomości położonej we wsi W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wraz z zabudowaniami i urządzeniami trwale z gruntem związanymi, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr [...] oraz protokole zdawczo- odbiorczym z przekazania mienia Zespołu Szkół Rolniczych w W. sporządzonym w dniu [...] sierpnia 1999r., stanowiącymi załączniki do tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999r., [...], w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], wystąpił E. M., jako następca prawny J. T.. Następstwo prawne ustalone zostało na podstawie: postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. z dnia [...] grudnia 1998r., sygn. akt [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister SWiA) po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie i zbadaniu zebranego materiału dowodowego decyzją z dnia [...] października 2019r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1999r., Nr [...], w części dotyczącej nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1999r. własności nieruchomości położonej we wsi W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki aktualnie oznaczone numerem [...] i nr [...] (powstałe w wyniku podziału działki nr [...]), wraz z zabudowaniami i urządzeniami trwale z gruntem związanymi opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr [...] oraz protokole zdawczo-odbiorczym z przekazania mienia Zespołu Szkół Rolniczych w W. sporządzonym w dniu [...] sierpnia 1999 r. stanowiącymi załączniki do tej decyzji, została wydana z naruszeniem prawa.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra SWiA z dnia [...] października 2019r. wystąpił Zarząd Powiatu w K. Skarżący w swoim wniosku wskazał, że Minister SWiA błędnie orzekł w decyzji z dnia [...] października 2019r., stwierdzając wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999r., Nr [...] z naruszeniem prawa, w części dotyczącej działki nr [...], w sytuacji gdy wykonalną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017r. umorzono postępowanie w części dotyczącej nieruchomości położonej w W. gmina i powiat [...], aktualnie oznaczonej ewidencyjnie jako część działki nr [...], licząca [...] ha, opisana jako inne tereny zabudowane (Bi), na której znajdowały się spichlerz, magazyn folwarczny i stajnia-wozownia. Dodatkowo E. M. złożył skargę na decyzję Ministra SWiA z dnia [...] października 2019r. Wobec faktu, że Zarząd Powiatu w K. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra SWiA z dnia [...] października 2019r. Skarżący został poinformowany, że jego skarga zostanie rozpoznana jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o czym stanowi z art. 54a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.). W skardze skarżący kwestionuje fakt uznania przez Ministra SWiA wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1999r., Nr [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2019r. stanowisko w sprawie przedstawił pełnomocnik Uniwersytetu [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku Zarządu Powiatu w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargi E. M. jak również analizy akt przedmiotowej sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że analiza akt nie wykazała nowych istotnych dla sprawy okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999r., Nr [...] w kontrolowanej części. Minister podniósł, że istotą przedmiotowego postępowania była kontrola zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999r., Nr [...] w części stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. własności nieruchomości położonej we wsi W. odpowiadającej obecnym działkom ewidencyjnym nr [...], [...] wraz z zabudowaniami i urządzeniami trwale z gruntem związanymi na rzecz Powiatu [...]. Stosownie do przepisu art. 60 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 13 października 1998r. stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999r., Nr [...] mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Organ wskazał, że koniecznym jest w tym miejscu podkreślenie, że decyzje wydane w trybie tego przepisu mają charakter deklaratoryjny i potwierdzają nabycie mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 1 stycznia 1999 r. Organ wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że działka nr [...] stanowiła parcelę [...] zgodnie z wykazem hipotecznym [...] gmina katastralna [...]. Przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 1 i 2 dekretu z dnia 6 września 1944r. Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nieruchomość stanowiła własność J. T.

W wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] i nr [...]. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. stwierdził, że nieruchomość położona w W. gmina i powiat [...] odpowiadająca obecnym działkom ewidencyjnym nr [...], [...], [...], [...] i [...], zabudowana zespołem pałacowo-parkowym podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2017r po pierwsze uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014r. w całości, po drugie umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej nieruchomości położonej w W. gmina i powiat [...], aktualnie oznaczonej ewidencyjnie jako część działki nr [...], licząca [...] ha, opisana jako inne tereny zabudowane (Bi), na której znajdowały się spichlerz, magazyn folwarczny i stajnia-wozownia, po trzecie stwierdził, że pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie podpadała nieruchomość, położona w W. gmina i powiat [...], aktualnie oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] (o powierzchni [...] ha) oraz wnioskowana cześć działki nr [...] (licząca [...] ha, a mianowicie z wyłączeniem spichlerza, magazynu folwarcznego i wozowni - stajni) a po czwarte stwierdził, że pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej podpadała nieruchomość, położona w W. gmina i powiat [...], aktualnie oznaczona ewidencyjnie jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 lutego 2018r. oddalił skargi Uniwersytetu [...] w [...] i E. M. od ww. decyzji Ministra RiRW z dnia [...] maja 2017r. Ponadto jak ustalił organ, E. M. wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku oddalającego skargę na pkt [...] decyzji Ministra RiRW z dnia [...] maja 2017r. Wyrok z dnia 7 lutego 2018r. nie jest prawomocny. Jednocześnie ustalone zostało, że ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie wydał postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Ministra RiRW z dnia [...] maja 2017r. zatem decyzja Ministra RiRW z dnia [...] maja 2017r. jest ostateczna, funkcjonuje w obrocie prawnym, a wobec tego wywołuje również skutki prawne.

Minister wskazał, że mając na względzie powyższe, zgodzić należy się ze stanowiskiem Ministra SWiA zaprezentowanym w decyzji z dnia [...] października 2019r., że decyzja Ministra RiRW z dnia [...] maja 2017r. stwierdzająca, że określona nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oznacza, że Państwo w tym trybie nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. Decyzja taka odnosi skutek ex tunc. Organ wskazał, że zasadnie zatem zauważył Minister SWiA w swojej decyzji, iż skoro w dniu 1 stycznia 1999r. działka nr [...] w całości, a działka nr [...] w części, nie stanowiły własności Skarbu Państwa, to nie mogły być również przedmiotem prawidłowej komunalizacji na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z tego powodu, zdaniem organu, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1999r., Nr [...] w części dotyczącej działek aktualnie oznaczonych nr [...] i [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 60 ust. 1 ww. ustawy komunalizacyjnej, co z kolei wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Minister wskazał, że dodatkowo zostało również ustalone, że aktem notarialnym - umową darowizny z dnia [...] czerwca 2002r Powiat [...] przeniósł nieodpłatnie na rzecz Uniwersytetu [...] własność nieruchomości położonej we wsi W. w gminie [...] m.in. oznaczonej jako działka nr [...] wraz z zabytkowym budynkiem Pałacu [...] w W. Natomiast aktem notarialnym - umową darowizny z dnia [...] września 2006r. Powiat [...] przeniósł nieodpłatnie na rzecz Uniwersytetu [...] własność nieruchomości położonej we wsi W. w gminie [...] m.in, oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącą kompleks parkowy.

Organ wskazał, że w przypadku występowania w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, należy także - stosownie do brzmienia § 2 tego artykułu - ocenić ewentualne skutki prawne wywołane daną decyzją. Zgodnie bowiem z treścią wspomnianego wyżej przepisu, nie stwierdza się nieważności, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć taką sytuację, w której organ administracji publicznej w ramach własnych kompetencji nie może przywrócić stanu poprzedniego. Jeżeli natomiast skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to oznacza, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego. O nieodwracalności skutków prawnych można bowiem mówić wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe do sytuacji objętej przedmiotowym postępowaniem organ stwierdził, że następstwem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999r., Nr [...], stała się zmiana podmiotów uprawnionych do rozporządzania częścią skomunalizowanej nieruchomości. Przeniesienie przez Powiat [...] na rzecz Uniwersytetu [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wraz z zabytkowym budynkiem Pałacu [...] w W. i nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącą kompleks parkowy wywołało skutek prawny w sferze prawa cywilnego. Organ podkreślił, że skutek ten nie podlega uchyleniu czy zniesieniu aktem administracyjnym (i to bez względu na odpłatny czy też nie charakter umowy) bowiem organ nadzoru, ani żaden inny ogram administracji nie ma umocowania ustawowego, aby swoim działaniem cofnąć lub znieść ten skutek.

Wobec tego, zdaniem organu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1999r., Nr [...] w części dotyczącej nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1999r. własności nieruchomości położonej we wsi W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki aktualnie oznaczone numerem [...] i nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Ponadto, mając na względzie argumenty Zarządu Powiatu [...] zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy koniecznym jest podkreślenie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym. Pamiętać trzeba, że organ orzeka w tym postępowaniu wyłącznie jako organ kasacyjny, dlatego nie może rozstrzygać o prawach lub obowiązkach będących przedmiotem postępowania, w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ administracji nie bada okoliczności faktycznych sprawy w całej ich złożoności, a jedynie ma obowiązek dokonać sprawdzenia, czy przy wydawaniu kwestionowanej decyzji administracyjnej wystąpił którykolwiek z siedmiu przypadków naruszenia prawa wskazanych w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dlatego też oczekiwanie aby decyzją kasacyjną organ nadzoru wskazywał konkretną część nieruchomości (działki oznaczonej aktualnie nr [...]) wyłączonej z komunalizacji nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Nie można bowiem pomijać faktu, że część ta nie została prawnie wyodrębniona, a dla możliwości określania konkretnych praw w stosunku do części nieruchomości konieczne jest aby stanowiła ona samodzielny przedmiot obrotu prawnego.

Organ podkreślił także, że organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu rozważenia całokształtu okoliczności i szczegółowego uzasadnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Reasumując, organ w całości podtrzymał stanowisko Ministra SWIA wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2019r., znak: [...] stwierdzającej, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1999r., Nr [...] w części dotyczącej nabycia przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999r. nieruchomości położonej we wsi W., oznaczonej jako działki aktualnie oznaczone numerem [...] i nr [...] (powstałe w wyniku podziału działki nr [...]) została wydana z naruszeniem prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. M. (dalej:skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów art. 54a § 1 zdanie drugie ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a") w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., poprzez nie odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów podnoszonych w skardze z dnia [...] października 2019 r., która na podstawie przepisu art. 54a § 1 zdanie drugie p.p.s.a., była rozpoznawana przez organ odwoławczy jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w konsekwencji spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

2) naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...] (dalej jako: "decyzja komunalizacyjna"), w części dotyczącej nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej we wsi W., oznaczonej jako działki o nr. [...] i [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm prawem przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 1 skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 54a § 1 p.p.s.a., jeżeli przed przekazaniem sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów art. 54 § 2-4 p.p.s.a. nie stosuje się. Organ rozpoznaje tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym niezwłocznie zawiadamia stronę wnoszącą skargę. Z powyższego wynika zatem, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego jedna ze stron postępowania skorzysta z przysługującego jej uprawnienia polegającego na wyborze środka zaskarżenia, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. bądź art. 52 § 3 p.p.s.a. i złoży wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to w takiej sytuacji procesowej, w odniesieniu do wszystkich stron postępowania zastosowanie znajduje zasada wynikająca z art. 52 § 1 p.p.s.a. i zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega decyzja wydana przez organ administracyjny na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższą regułę potwierdza treść art. 54a § 1 i 2 p.p.s.a., ponieważ jednoczesne złożenie w określonym czasie przez strony postępowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargi do sądu administracyjnego na tą samą decyzję administracyjną, wymaga rozpoznania przez organ administracyjny skargi jak wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W art. 54a p.p.s.a. potwierdzono zatem pierwszeństwo drogi administracyjnej, gdyż w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez jedną ze stron skargę do sądu administracyjnego drugiej ze stron należy potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że w takiej sytuacji procesowej znajduje zastosowanie ogólna reguła, zgodnie z którą skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2019 r. wystąpił Zarząd Powiatu w K. zaś skarżący złożył skargę. W tej sytuacji zatem organ prawidłowo zastosował przepis art. 54 a ppsa i skargę E. M. do sądu administracyjnego potraktował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zawiadamiając o tym skarżącego gdyż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła inna ze stron postępowania tj. Zarząd Powiatu w K. Tym samym zarzut zawarty w skardze w punkcie 1 jest nieuzasadniony.

Przechodząc z kolei do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji.

Zwrócić należy uwagę, że w zakresie nieważności decyzji administracyjnej wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, a podstawowe wskazówki w tym zakresie zawarł w uzasadnieniu wyroku z 8 października 1999 r. (IV SA 1646/97, niepubl.). Według nich pierwszym warunkiem uznania decyzji za nieważną jest stwierdzenie, że wadliwość zaskarżonej decyzji, będąca przyczyną nieważności, istniała już w chwili jej podjęcia. Oznacza to, że decyzja, której stwierdzono nieważność, została wydana niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta odpowiada przynajmniej jednej z hipotez art. 156 § 1 k.p.a. Nieważność zakłada więc, że wada tkwi w samej decyzji, ponieważ została ona wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem treści określonego przepisu. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Przykładem może być decyzja stwierdzająca, że zabudowana nieruchomość miejska niemająca związku funkcjonalnego z nieruchomością ziemską albo nieruchomość o powierzchni ogólnej nieprzekraczającej 50 ha użytków rolnych podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jest tak dlatego, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej w art. 2 ust. 1 określał enumeratywnie nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej. W związku z czym wyliczenie to jest zupełne nie przykładowe i podlega wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 1995 r., II SA 1499/94, LexPolonica nr 315089, "Wokanda" 3/96, s. 32, LexisNexis nr 315089). Z takiego ujęcia nieważności wynika stwierdzenie, że decyzja odpowiadająca hipotezie przepisu określającego warunki przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest nieważna dlatego, że nieruchomość nie została rozdysponowana na cel określony w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej, skoro rozporządzenie nieruchomością nie stanowi przesłanki jej przejęcia (por. Nieruchomości. Problematyka prawna Roszczenia związane z nacjonalizacją nieruchomości Bieniek Gerard, Gdesz Mirosław, Rudnicki Stanisław). Istotne dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Przesłanki wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą bowiem podlegać wykładni rozszerzającej, a zatem powinny być interpretowane w sposób ścisły natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie przepisów procesowych, w tym dotyczących toku instancji, pierwszeństwa weryfikacji decyzji w trybie zwykłym przed trybem nadzwyczajnym, czy też dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 § 1 i n.k.p.a. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji była deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z [...] września 1999r., nr [...], który działając na podstawie art. 60 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) (dalej: ustawa komunalizacyjna) stwierdził, że Powiat [...] nabył nieodpłatnie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. własność nieruchomości położonej we wsi W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki numer . [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wraz z zabudowaniami i urządzeniami trwale z gruntem związanymi, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr [...] oraz protokole zdawczo- odbiorczym z przekazania mienia Zespołu Szkół Rolniczych w W. sporządzonym w dniu [...] sierpnia 1999r., stanowiącymi załączniki do tej decyzji. Minister decyzją z dnia [...] października 2019r. stwierdził, że powyższa decyzja Wojewody [...] w części dotyczącej nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1999r. własności nieruchomości opisanej w decyzji Wojewody została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzja Ministra jest prawidłowa i nie narusza powołanych wyżej przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko Ministra wyrażone w uzasadnieniu decyzji, że skoro decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017r. stwierdza, że określona w decyzji Wojewody nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oznacza, że Państwo w tym trybie nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości. Skoro zatem w dniu 1 stycznia 1999r. działka nr [...] w całości, a działka nr [...] w części, nie stanowiły własności Skarbu Państwa, to nie mogły być również przedmiotem prawidłowej komunalizacji na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną, bowiem nie zostały spełnione przesłanki określone tym przepisem. Zgodnie mianowicie z treścią art. 60 ust. 1 tej ustawy, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r., z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, co wojewoda stwierdza w drodze decyzji. Przepis ten wymagał spełnienia dwóch przesłanek tj. nieruchomość musi stanowić w dniu 1 stycznia 1999 r. własność Skarbu Państwa i pozostawać we władaniu właściwej jednostki samorządu terytorialnego na rzecz której następuje przekazanie mienia. Z tego powodu opisana decyzja Wojewody [...] w części dotyczącej działek aktualnie oznaczonych nr [...] i [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 60 ust. 1 ww. ustawy komunalizacyjnej, gdyż pierwsza z wymienionych przesłanek nie została spełniona ponieważ nieruchomości te nie stanowiły własności Skarbu Państwa w dniu 1 stycznia 1999 r., a to z kolei wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r. nie została w tym zakresie zaskarżony skarga kasacyjną.

Sąd podziela także stanowisko organu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że decyzja wywoła skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. W tym zakresie orzecznictwo sądowe jest ugruntowane. Podkreślić należy, że decyzja z [...] września 1999 r. spowodowała skutki materialnoprawne poprzez wykreowanie prawa rzeczowego w postaci przeniesienia prawa własności gruntu opisanego wyżej na rzecz Uniwersytetu [...]. Mianowicie aktem notarialnym - umową darowizny z dnia [...] czerwca 2002r Powiat [...] przeniósł nieodpłatnie na rzecz Uniwersytetu [...] własność nieruchomości położonej we wsi W. w gminie [...] m.in. oznaczonej jako działka nr [...] wraz z zabytkowym budynkiem Pałacu [...] w W. Natomiast aktem notarialnym - umową darowizny z dnia [...] września 2006r. Powiat [...] przeniósł nieodpłatnie na rzecz Uniwersytetu [...] własność nieruchomości położonej we wsi W. w gminie [...] m.in. oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącą kompleks parkowy. Decyzja ta wywołała zatem skutki prawne w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania doszło do czynności cywilnoprawnej - umowy przenoszącej własność tej nieruchomości na rzecz Uniwersytetu [...] na mocy opisanego aktu notarialnego. Tym samym w niniejszej sprawie mają zastosowanie zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdyż chroni ona nabywcę nieruchomości w dobrej wierze. Wpis prawa własności do księgi wieczystej ma bowiem charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym podmiotom względem oznaczonej nieruchomości. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że decyzja komunalizacyjna, która stanowiła podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej, może - na skutek stwierdzenia jej nieważności - odwrócić ów skutek, czyli spowodować wykreślenie deklaratoryjnego wpisu prawa własności nieruchomości, jeżeli okazałby się on wadliwy, bo dokonany na mocy nieważnej decyzji ale tylko wówczas gdy po jej wydaniu nie nastąpi rozporządzenie w drodze cywilnoprawnej. Tych czynności bowiem organ nie może usunąć. Nieodwracalność skutków prawnych bowiem nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Kwestię tę należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli zatem cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Tylko zniweczenie skutków decyzji tworzącej prawo może zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej. Natomiast zniesienie skutków prawnych czynności cywilnoprawnych może mieć miejsce wyłącznie przed sądem powszechnym. Wobec tego skutek prawny, który nastąpił po wydaniu decyzji będącej przedmiotem postepowania nadzorczego, w sferze stosunków cywilnoprawnych, nie może zostać zniesiony w drodze czynności organu administracji – decyzji administracyjnej, dokonanej w ramach jego kompetencji i w związku z tym stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, zasadnie organ nadzorczy przyjął, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W tym stanie sprawy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).(por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 II OPS 6/19).