Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 260/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 90e ust. 1, art. 90f
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 14a, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w B. W. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym uczniom 1. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w B. W. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona uchwała w § 9 ust. 1 nie może być wykonana


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], Prokurator Rejonowy w G. (dalej Prokurator) na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. "nr 19, poz. 70 z 1994 r." [winno być "2011 r., nr 270, poz. 1599"] ze zm., dalej ustawa o prokuraturze) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. W. (dalej Rada Miejska) z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy Borek Wielkopolski (dalej uchwała z [...] lipca 2010 r.) w części obejmującej § 9 ust. 1 tej uchwały.

Uchwale z 15 lipca 2010 r. Prokurator zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 90e ust. 1 w zw. z art. 90f pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uso) przez zdefiniowanie pojęcia "zdarzenie losowe" i tym samym zawężenie kręgu osób uprawnionych na podstawie wymienionej ustawy do otrzymywania pomocy materialnej o charakterze socjalnym, podczas gdy Rada Gminy nie ma kompetencji do definiowania powyższego pojęcia. W oparciu o przedstawiony zarzut na podstawie art. 147 § 1 ppsa Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z 15 lipca 2010 r. w części obejmującej przepis § 9 ust. 1 uchwały.

W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że jako podstawę prawną uchwały z dnia [...] lipca 2010 r. powołano art. 90f uso i art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg). Analiza treści § 9 ust. 1 uchwały z 15 lipca 2010 r. wskazuje, że rażąco narusza on art. 40 ust. 1 usg w zw. z art. 90 ust. 1, art. 90f pkt 3 i 4 w zw. z art. 90n ust. 2 i 4 uso, bowiem bez podstawy prawnej definiuje użyte w ustawie pojęcie "zdarzenia losowego" przyjmując, że zdarzeniem tym są: brak dochodu w rodzinie spowodowany nagłą utratą pracy rodzica (rodziców), nagła choroba lub śmierć członka rodziny, inne zdarzenia losowe (pożar, zalanie mieszkania, klęska żywiołowa, itp.).

Zdaniem Prokuratora, analiza przywołanych powyżej przepisów uso wskazuje jednoznacznie, że radzie gminy nie służy prawo definiowania, względnie ustalania co jest zdarzeniem losowym, uprawniającym do uzyskania zasiłku szkolnego, bowiem rada gminy nie jest upoważniona do definiowania pojęć użytych w ustawach, a ocena czy w danym przypadku mamy do czynienia ze zdarzeniem losowym jest elementem procesu stosowania, a nie stanowienia prawa i należy do organu wykonawczego gminy, który przyznaje zasiłek szkolny, w przedmiotowej sprawie Burmistrza Borku Wielkopolskiego. Podmiot spełniający określone w uso przesłanki do otrzymania pomocy ma roszczenie o przyznanie świadczenia materialnego. Temu roszczeniu odpowiada obowiązek wypłaty świadczenia przez gminę. Rada gminy nie może zawężać określonego w ustawie kręgu osób uprawnionych do otrzymania stypendium szkolnego do uczniów o najniższych dochodach w rodzinie. Ocena czy w danym przypadku mamy do czynienia ze zdarzeniem losowym należy do wójta, który przyznaje zasiłek losowy. Rada gminy nie jest uprawniona do definiowania tego pojęcia.

Ustawodawca nie zdefiniował znaczenia pojęcia "zdarzenie losowe", a zgodnie z potocznym rozumieniem tego sformułowania, zdarzeniem losowym nazwać można wszystkie takie zdarzenia, które są zależne od losu - kolei, wydarzeń z życia, nieprzewidywalnych, niemożliwych do uniknięcia, nawet przy zachowaniu należytej staranności o swe sprawy.

Prokurator ocenił, że Rada Miejska ustanawiając na podstawie art. 90f uso przepisy prawa miejscowego w postaci regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, winna kierować się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Przysługują jej jedynie uprawnienia do ustalania trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Nie ma natomiast kompetencji i uprawnień do zawężania pojęcia "zdarzenia losowego" uprawniającego do otrzymywania pomocy socjalnej przewidzianej w uso jedynie dla takich sytuacji jak pożar, zalanie mieszkania, klęska żywiołowa, itp. Istnieje bowiem szereg stanów faktycznych nie objętych dyspozycją wskazaną w § 9 ust. 1 uchwały z [...] lipca 2010 r., w następstwie których sytuacja materialna ucznia pogorszy się przejściowo w sposób utrudniający mu dostęp do edukacji, a wobec treści zaskarżonego przepisu organ wykonawczy gminy pozbawiony będzie prawnej możliwości przyznania uczniowi zasiłku szkolnego (k. 4-6 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała jej zasadność w całości, wnosząc o umorzenie postępowania z uwagi na podjęcie w dniu [...] marca 2012 r. uchwały nr [...] (dalej uchwała z [...] marca 2012 r.), zmieniającej uchwałę z dnia [...] lipca 2010 r. w części obejmującej § 9 ust. 1 tej uchwały (k. 7-8, 9, 12-13 akt sądowych).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], Prokurator po przeanalizowaniu odpowiedzi Rady Miejskiej na skargę z dnia [...] lutego 2012 r. na uchwałę z [...] lipca 2010 r. poinformował, że w dalszym ciągu podtrzymuje wnioski i wywody w niej zawarte (k. 18 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadną.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy o prokuraturze stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w B. W. z [...] lipca 2010 r. nr [...] w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy Borek Wielkopolski. Uchwała została powzięta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a usg i art. 90f uso. W zaskarżonym § 9 ust. 1 stanowi ona, że zasiłek szkolny jest formą doraźnej bezzwrotnej pomocy dla ucznia, który z przyczyn losowych przejściowo znalazł się w trudnej sytuacji materialnej, w szczególności:

1) z braku dochodu w rodzinie spowodowanego nagłą utratą pracy rodzica (rodziców),

2) nagłej choroby lub śmierci członka rodziny,

3) innych zdarzeń losowych (pożar, zalanie mieszkania, klęska żywiołowa itp.).

Uchwała Rady Miejskiej z [...] lipca 2010 r. stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 90f uso. Dopuszczalność wydawania tego rodzaju aktów powszechnie obowiązujących została przewidziana przez ustrojodawcę w art. 94 Konstytucji. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 r., s. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie, a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym, a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 519/09, Lex nr 569963). Przepisy Konstytucji i ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, by upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a więc określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określają jednostki redakcyjne art. 40 usg. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Tak rozumiana kompetencja określona w art. 40 ust. 1 usg oznacza, między innymi, zakaz wykraczania przez organy stanowiące gmin poza ściśle rozumiane upoważnienia ustawowe zawarte w ustawach szczególnych (wyrok NSA z 08.9.2009 r., II GSK 42/09, baza orzeczeń NSA).

Zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego (art. 90e ust. 1 uso). Rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności (art. 90f uso):

1. sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;

2. formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;

3. tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego;

4. tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.

W świetle takiego zamysłu ustawodawcy, definiowanie pojęcia niedookreślonego w akcie rangi podustawowej narusza prawo. Ustalając znaczenie pojęcia "zdarzenia losowego" Rada Miejska dopuściła się nieuprawnionego zabiegu legislacyjnego. W orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 30.10.2007 r., II OSK 1954/06, baza orzeczeń NSA), jak też orzecznictwie TK, wskazuje się na konieczność ścisłej interpretacji przepisów kompetencyjnych upoważniających do stanowienia prawa. TK sformułował w tym zakresie szereg zasad, jakie należy przestrzegać tworząc akty normatywne rangi podustawowej. W kontekście tej sprawy warto zwrócić uwagę na dwie z tych zasad:

- brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych. Nie podlega też ono wykładni rozszerzającej ani celowościowej (wyrok TK z 5.10.1999 r., U 4/99 i powołane tam orzeczenia);

- jeśli akt określa tryb postępowania, to winien to czynić w taki sposób, by zachowana została spójność z postanowieniami ustawy (wyrok TK z 8.12.1998 r., U 7/98).

Uwzględniając treść normatywną przepisów uso Sąd doszedł do przekonania, że ustawodawca w sposób celowy użył pojęcia "zdarzenie losowe" zgodnie z regułami oficjalnego języka polskiego ogólnego, tak by obejmowało ono zróżnicowany wachlarz zdarzeń nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych, mogących znacząco utrudnić sytuację materialną ucznia. Już samo określenie "losowe" wskazuje, że chodzi o katalog stanów faktycznych, których charakteru i cech nie można z góry określić. Jednocześnie ustawodawca upoważnił gminy do określenia trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. W takim kontekście upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego należy rozumieć jako pozwalające na zróżnicowanie trybu i sposobu udzielania zasiłków w zależności od charakteru niektórych, szczególnych zdarzeń losowych. W żadnym razie gmina nie może określać katalogu zamkniętego tych zdarzeń, gdyż z woli ustawodawcy pojęcie to ma charakter niedookreślony - w ten sposób obejmując możliwie szeroki wachlarz sytuacji faktycznych.

Zważywszy na przytoczone wyżej reguły stanowienia aktów podustawowych warto podkreślić, że z kompetencji do określania trybu i sposobu udzielania zasiłku (art. 90f pkt 4 uso) upoważniony organ winien czynić użytek w sposób spójny z zamysłem ustawodawcy. W uso wyraźnie uzależniono uprawnienie do zasiłku szkolnego od każdej sytuacji mieszczącej się w zakresie pojęcia "zdarzenie losowe". Gmina nie może definiować tego pojęcia, jak też nie może kształtować trybu i sposobu udzielania zasiłku w sposób, który by ograniczał możliwość pozyskania pomocy przez jakiegokolwiek ucznia dotkniętego zdarzeniem losowym w znaczeniu ustawowym.

Na potwierdzenie powyższego wywodu wskazać należy na załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908, dalej ztp) które winno być respektowane w toku formułowania każdego aktu normatywnego. Zgodnie z § 149 ztp, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. W doktrynie trafnie wskazuje się, że nie wolno wprowadzać nawet takich merytorycznych postanowień wykonawczych, które pośrednio - w postaci definicji quasi-aksjomatycznych - ustalałyby lub zmieniały znaczenie ustawowe (M. Zieliński w: S. Wronkowska, M. Zieliński "Komentarz do zasad techniki prawodawczej" Wyd. Sejm. 2004, s. 284-285 uw. 1 i 2.2). Bez znaczenia zatem dla oceny rażącego naruszenia prawa pozostaje użycie w § 9 załącznika do uchwały zwrotu "Zdarzeniami losowymi...są w szczególności", skoro Rada Miejska w ogóle nie miała kompetencji definiowania pojęcia "zdarzenie losowe" - nawet jeśli definicja zawarta w uchwale z 15 lipca 2010 r. ma charakter nieprawidłowej definicji cząstkowej (W. Marciszewski w: "Mała encyklopedia logiki" Ossolineum 1988 s. 38; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 51).

Słusznie zatem zwraca uwagę Prokurator, że Rada Miejska nie została upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca, jak też bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniona do formułowania desygnatów pojęć językiem prawnym, jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, bowiem zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że ten sam termin będzie miał odmienne znaczenie na gruncie uso, aniżeli w kontekście postanowień uchwały z [...] lipca 2010 r.

Dokonanie przez Radę Miejską zmiany brzmienia § 9 ust. 1 uchwały z 15 lipca 2010 r. mocą uchwały podjętej w dniu 29 marca 2012 r. (§ 9 ust. 1 otrzyma brzmienie: "1. Zasiłek szkolny jest formą doraźnej bezzwrotnej pomocy dla ucznia, który z przyczyn losowych przejściowo znalazł się w trudnej sytuacji materialnej."; k. 12-13 akt sądowych), nie skutkowało bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (wyrok NSA z: 04.8.2005 r., OSK 1290/04; 01.9.2010 r., I OSK 368/10; wyrok WSA w Olsztynie z 07.12.2010 r., II SA/Ol 892/10, baza orzeczeń NSA; podobne stanowisko zajmuje też doktryna – por. m.in. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis 2010, s. 805–806, uw. 2.7; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej, powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe (wyrok WSA w Lublinie z 18.6.2008 r., II SA/Lu 320/08, ZNSA 2009/1/119).

Mając na uwadze powyższe Sąd w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z 15 lipca 2010 r. w części obejmującej § 9 ust. 1.

W pkt 2 wyroku Sąd, na zasadzie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona uchwała w § 9 ust. 1 nie podlega wykonaniu. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z 29.7.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).