Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1989/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 193 in fine
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1138/18 w sprawie ze skargi W. H. i L. H. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 10 kwietnia 2018 r. nr DO.1.6614.396.2016(2-KC) w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2018 r., I SA/Wa 1138/18, oddalił skargę W. H. i L. H. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 10 kwietnia 2018 r. nr DO.1.6614.396.2016(2-KC) utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 31 marca 2015 r. nr WS-IV.7533.1.11308.2013.KM w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa przez Powiat O. prawa własności nieruchomości położonej w gminie W., obręb D., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0081 ha (powstałej z podziału działki nr [...]), objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę powiatową nr [...] D. – L.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, z jednoczesnym pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania w I instancji wg norm prawem przepisanych, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60, dalej: u.d.p.) w zw. z § 7 rozporządzenia z 28 lutego 2000 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych (Dz. U. nr 32, poz. 393) w zw. z § 3 ust. 2 pkt 1 załącznika do Zarządzenia nr 11 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 22 lutego 2007 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w zw. z § 1 Zarządzenia nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 22 maja 2007 r. w sprawie zasad opisu węzłów drogowych i kilometrowania łącznic przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym odczytaniu pikietażu przedmiotowej drogi publicznej, skutkującym przyjęciem, że sporna działka była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod przedmiotową drogę publiczną;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi wobec przyjęcia, że sporna działka stanowiła w dniu 10 sierpnia 1996 r. fragment pasa drogowego drogi publicznej, a granice zajęcia przedmiotowej nieruchomości widoczne na zdjęciu lotniczym z 1996 r., przeniesionym na współczesny podkład geodezyjny z wyodrębnionymi działkami, nie uległy zmianie do dnia sporządzenia przez geodetę M. W. operatu pomiarowego z 16 lipca 2002 r. pod nr. [...], tak więc sporna działka była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, podczas gdy na zdjęciu lotniczym przeniesionym na współczesny podkład geodezyjny zauważalne jest znaczne przesunięcie granic budynków wrysowanych na aktualnych mapach geodezyjnych w stosunku do miejsca ich posadowienia na zdjęciu lotniczym, natomiast zgodnie z podsumowaniem zawartym w opracowaniu fotogrametrycznym geodety M. W. średnia dokładność pozyskania danych wektorowych jest nie gorsza niż 1,00 m (granice błędu opracowania), przez co niedopuszczalne było przesądzenie, jakie były granice zajęcia spornego fragmentu gruntu w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1, 8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi wobec przyjęcia, że organy wykazały władztwo publiczne nad sporną działką na dzień 31 grudnia 1998 r., przedstawiając dowody potwierdzające wykonywanie na odcinku drogi, przy której znajduje się przedmiotowa działka, prac związanych m.in. z jej utrzymaniem, konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem, choć uwzględniając pomiar kilometrażu przedmiotowej drogi powiatowej sporządzonego przez geodetę uprawnionego A. G., który został przyjęty do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 19 stycznia 2015 r. oraz umiejscawiając początek i koniec ogrodzenia spornej działki względem punktów pomiarowych przedmiotowej drogi publicznej, okoliczność sprawowania władztwa nad przedmiotową działką nie wynika z zestawienia [...] ilości robót w lipcu 1997 r., rachunku uproszczonego nr [...] wystawionego dnia 6 maja 1998 r., a także z zestawień Zarządu Dróg O. ilości robót wykonanych w ramach bieżącego utrzymania dróg i obiektów mostowych w lutym, kwietniu i lipcu 1997 r., a także od maja do lipca 1998 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przed dniem 1 stycznia 1999 r., na którą to datę ustalane jest spełnienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez Powiat O., nie były sporządzane mapy obrazujące stan faktycznego zajęcia spornej nieruchomości pod pas drogowy. Dopiero na zlecenie prowadzących postępowanie organów geodeta uprawniony sporządził opinię – opracowanie fotogrametryczne, którego celem było pozyskanie danych wektorowych metodą stereoskopową na podstawie zdjęć lotniczych przedmiotu sporu w skali 1:26000. Przenosząc zdjęcie lotnicze z 10 sierpnia 1996 r. na współczesny podkład geodezyjny z wyodrębnionymi działkami, uzyskano mapę wektorową opracowaną w oparciu o model stereoskopowy. Mapa ta w ocenie organów, a także Sądu wskazuje jednoznacznie na przebieg fragmentu pasa drogowego w zachodniej części działki nr [...], na której w powyższej dacie miał już znajdować się asfalt i rów odwadniający. Co więcej granice zajęcia przedmiotowej nieruchomości widoczne na zdjęciu lotniczym z 1996 r., przeniesionym na współczesny podkład geodezyjny, miały nie ulec zmianie do dnia sporządzenia operatu pomiarowego geodety z 16 lipca 2002 r. Niemniej w podsumowaniu opinii geodeta podał, że wielkości średnich błędów na fotopunktach oraz punktach kontrolnych w procesie aerotriangulacji nie przekraczają 0,50 m, a maksymalny błąd położenia fotopunktów nie przekracza 1 m. Uwzględniając dokładność stereodigitalizacji na bazie zdjęć wykonanych kamerą analogową RC firmy Leica 1996 r. w skali 1:26000 biegły wyliczył dokładność pozyskania danych wektorowych jako nie gorszą niż 1.00 m. Błąd rzędu 1 m jest jednak wartością znaczną, biorąc pod uwagę szerokość pasa gruntu, jaki został skarżącym zabrany pod poszerzenie przedmiotowej drogi w marcu i wrześniu 2002 r. Szerokość nadlanego w spornym fragmencie działki [...] pasa asfaltu wynosiła właśnie ok 1-1,5m, co w przypadku przesunięcia rzędu 1 m może nawet wykluczyć zajęcie pasa gruntu pod drogę. Na marginesie należy zauważyć, że przyjmując ustalenia organów za pewnik, w granicach działki [...] w całości zajętej pod drogę publiczną należałoby szukać piwnicy skarżących, która została zlikwidowana dopiero kilka lat później. Piwnicy tej jednak tam nie ma. Tak przyjęte granice błędu opracowania nie pozwalają zatem na uznanie, że działka [...] była zajęta dnia 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Już zresztą pobieżna analiza mapy wektorowej wskazuje na dość znaczne przesunięcie granic budynków wrysowanych na współczesnych mapach geodezyjnych w stosunku do miejsca ich posadowienia na zdjęciu lotniczym – kontury budynków na zdjęciu są przesunięte minimalnie na północny – wschód w stosunku do konturów budynków z mapy geodezyjnej. Opinia nie pozwala zatem na jednoznaczne ustalenie, że w/w działka była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Zauważalne na mapie wektorowej przesunięcie obrysów budynków ze zdjęcia lotniczego w stosunku do współczesnego podkładu geodezyjnego, a także błąd pomiaru rzędu 1m, wyklucza ustalenie przesłanki zajętości nieruchomości skarżących pod drogę publiczną. Opinia biegłego M. G. nie koresponduje zresztą z opinią biegłego sądowego H. Ż., sporządzoną 25 lipca 2007 r. na potrzeby postępowania w sprawach o wykroczenia, jakie toczyło się przeciwko L. H. przed Sądem Rejonowym w Olkuszu z siedzibą w Wolbromiu pod sygn. akt: VI W 9/05.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał, że na chwilę sporządzenia zestawień Zarządu Dróg w O., dotyczących ilości robót wykonanych w ramach bieżącego utrzymania dróg i obiektów mostowych przed dniem 1 stycznia 1999 r. obowiązywały przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60), a dokładnie art. 10 ust. 5 stanowiący delegację ustawową dla Ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia sposobu numeracji oraz zakresu, treści i sposobu prowadzenia ewidencji dróg i obiektów mostowych. Wydanym na podstawie wyżej opisanej delegacji rozporządzeniem z 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych (Dz. U. nr 32, poz. 393) Minister Transportu i Gospodarki Morskiej w § 7 wprowadził jednolity sposób lokalizacji w ciągu drogi: elementów drogi, zmian parametrów technicznych drogi, obiektów mostowych, urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu i innych urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi poprzez kilometraż – dla wszystkich kategorii dróg oraz system referencyjny – dla dróg krajowych i innych kategorii dróg publicznych, dla których ten system został wprowadzony. Zasady pikietażu zostały przeniesione na papier kolejno wydawanymi zarządzeniami Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, tj. pierwotnie na podstawie § 3 ust. 2 pkt 1 załącznika do Zarządzenia nr 11 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 22 lutego 2007 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w oparciu o który wydane zostało następnie Zarządzenie nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 22 maja 2007 r. w sprawie zasad opisu węzłów drogowych i kilometrowania łącznic. Na podstawie § 1 ostatniego z powołanych Zarządzeń wprowadzono do stosowania na drogach krajowych "Zasady opisu węzłów drogowych i kilometrowania łącznic" stanowiące załącznik do Zarządzenia. Jeżeli zatem ze sporządzonych przez geodetę uprawnionego A. G. na okoliczność pomiaru kiiometrażu przedmiotowej drogi powiatowej: operatu technicznego z 5 grudnia 2014 r. oraz mapy pomiaru kiiometrażu w/w drogi powiatowej przyjętej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 19 stycznia 2015 r., miałoby wynikać, że sporna działka znajduje się pomiędzy 0+216 a 0+270 kilometrem drogi, a początek i koniec ogrodzenia działki określają w/w punkty pomiarowe względem drogi nr [...], to żadną miarą na opisanym wyżej fragmencie drogi, tj. na wysokości spornej działki nie mogły być wykonywane roboty drogowe oznaczone w załączonych do akt zestawieniach Zarządu Dróg w O., dotyczących ilości robót wykonanych w ramach bieżącego utrzymania dróg i obiektów mostowych przed dniem 1 stycznia 1999 r. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Wojewody z 31 marca 2015 r. wprawdzie wskazuje się, że prace ujęte w zestawieniach wykonywane były w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej nieruchomości, na nieruchomościach stanowiących kolejne działki, położone liniowo względem spornej działki, jednak sformułowanie to świadczy wręcz przeciwnie do założeń przyjętych w uzasadnieniu, że sporna część działki [...] nie była przedmiotem władania przez zarządcę drogi – Zarządu Drogowego w O. przed dniem 1 stycznia 1999 r. Choć zatem organ I instancji pokusił się o prawidłowy odczyt kilometrażu dla robót drogowych prowadzonych na drodze [...], to wyprowadził z niego błędne wnioski w zakresie istotnej dla rozstrzygnięcia przesłanki władania nieruchomością przez Powiat O. Co istotne. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 10 kwietnia 2018 r. w swoich wnioskach posunął się znacznie dalej, stwierdzając, że prace drogowe prowadzone przez zarządcę drogi były prowadzone również na spornej działce. W rezultacie zaskarżonym wyrokiem Sąd zaakceptował błędny odczyt kilometrażu drogi publicznej dokonany przez organ II instancji i błędne wnioski organu I instancji, co nastąpiło z naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego.

Zarządzeniem z 16 maja 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że stosownie do art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi Zarząd Powiatu w O. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Natomiast pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oraz uczestniczki postępowania L. H. poinformował, ze posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej, podając swój adres elektroniczny na platformie ePUAP.

Zarządzaniem z 28 czerwca 2022 r. poinformowano Zarząd Powiatu w O. oraz Ministra, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oraz uczestniczki postępowania oświadczył, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. W związku z powyższym zwrócono się o ponowne udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

W odpowiedzi Zarząd Powiatu w O. poinformował, że posiada możliwości techniczne uczestnictwa w rozprawie zdalnej przy uszyciu informatycznej aplikacji. Minister nie zajął stanowiska.

Zarządzeniem z 8 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Pismem z 23 listopada 2022 r. skarżący kasacyjnie podał, że zarząd drogi przebudowując ją w roku 2021 odstąpił od wykonania robot na wysokości posesji skarżących, co świadczy o odstąpieniu od pretensji do działki [...]. Nie wykonano na tej działce planowanego chodnika i pozostawiono ją poza pasem drogowym. Obecnie droga jest pełnowymiarowa, ale nie zajmuje działki [...]. Na dowód tego przedłożono zdjęcia ilustrujące aktualny stan drogi oraz zdjęcie mapy z 2021 r. z projektem przebudowy. Wskazano też, że wobec przebudowy drogi skarżący za zgodą zarządcy drogi dokonali ogrodzenia swojej posesji na granicy swojej posesji [...] z działką drogową [...], zgodnie z mapą przebiegu granicy ewidencyjnej z 2005 r. Wskazano też na postanowienie SR w Olkuszu Wydziału II Karnego z 22 marca 2022 r., II W 854/21, którym umorzono postępowanie o wykroczenie polegające na niszczeniu drogi w dniu 19 lipca 2021 r. Do akt dołączono również pismo Starosty O. z 12 września 2018 r. Skarżący zawnioskował o przeprowadzenie dowodów z tych materiałów i uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. postawiony pod adresem ustaleń dotyczących tego, że działka [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Stan faktyczny dotyczący przebiegu drogi po 1 stycznia 1999 r. został ustalony w oparciu o dokumentację z 2002 r., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 16 lipca 2002 r., [...], a także w oparciu o opracowanie biegłego sporządzone na zlecenie SR w Olkuszu w sprawie VI W 9/05, w którym przyjęto przebieg granicy między działkami [...] i [...] wzdłuż rowu przydrożnego oraz po jezdni asfaltowej (punkty [...]). Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne (i sporne) było natomiast ustalenie, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga również przebiegała w taki sposób, ingerując w konsekwencji w teren stanowiący ówcześnie własność skarżącego i jego żony. W tym zakresie sporządzona została nowa dokumentacja, stosownie do zaleceń zawartych w wyroku sądu w sprawie I SA/Wa 791/12. Dokonano przeniesienia zdjęcia lotniczego z roku 1996 na podkład geodezyjny i na tej podstawie określono przebieg pasa drogowego w 1996 r. Ustalono, że przebieg ten względem przebiegu z 2002 r. nie zmienił się, co stanowiło podstawę wniosku, że również w dniu 31 grudnia 1998 r. droga przebiegała w części po działce [...], zajmując teren odpowiadający wydzielonej działce [...].

Wniosek ten nie został przez organy postawiony w oparciu o samodzielną analizę dokumentacji źródłowej, ale zlecono w tym zakresie sporządzenie dokumentacji przez uprawnionego geodetę. Opracowana mapa wektorowa ujawnia, że granica ewidencyjna działki [...] ingeruje zarówno w jezdnię asfaltową drogi, jak też obejmuje w całości lub w części przyległy do jezdni rów. Na jej podstawie organ ustalił, że granice zajęcia działki [...] przez drogę nie uległy zmianie do dnia sporządzenia operatu pomiarowego z 16 lipca 2002 r., a zatem część działki [...], odpowiadająca wydzielonej działce [...], zajęta była także w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Wniosek ten jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawniony. Zarzuty skargi kasacyjnej, podważające wnioski organów, odwołują się do podanej w dokumentacji technicznej na str. 20 informacji, że należy określić średnią dokładność danych wektorowych jako nie gorszą niż 1.00m. Nie jest jednak jasne, na jakiej zasadzie w skardze kasacyjnej uznano, że ten poziom dokładności oznacza przesunięcie w terenie naniesionych na mapę obiektów o właśnie tę wielkość, a w szczególności przesunięcie względem granic ewidencyjnych. Uprawniony geodeta uznał wszak, sporządzając mapę wektorową, że jest możliwe naniesienie granic ewidencyjnych działek. Zastrzegł (str. 3 dokumentacji technicznej), że opracowanie wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami i wytycznymi technicznymi. Przedmiotem opracowania było zaś uzyskanie danych wektorowych krawędzi drogi, przebiegu rowów odwadniających zlokalizowanych w pobliżu drogi i naziemnych szczegółów sytuacyjnych i wysokościowych, dane wektorowe dotyczą granic pasa drogowego w sąsiedztwie działki [...] (str. 3 dokumentacji technicznej). Odniesienie granic pasa drogowego (krawędź drogi, rowy) do granic działki oznacza przedstawienie elementów faktycznego zagospodarowania w relacji do danych o charakterze prawnym, jakim są granice działki. Opracowanie nie dotyczy przedstawienia położenia drogi względem ogrodzenia, ale granic ewidencyjnych i wykazuje ingerencję elementów faktycznego zagospodarowania terenu (widocznych na zdjęciach) w stan ewidencyjny działek (wynikający z mapy). W tej sytuacji wskazana średnia dokładność danych wektorowych w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że opracowanie może fałszywie obrazować wzajemną relację między stanem faktycznym i prawnym, nie jest natomiast wystarczająco precyzyjne aby ustalić dane liczbowe z precyzją większą, niż średnia dokładność danych wektorowych. W sprawie nie chodziło jednak o obliczenie w ten sposób wielkości liczbowych (powierzchni, odległości), ale o przedstawienie faktycznego zagospodarowania terenu w relacji do mapy ewidencyjnej.

Sporządzony przez geodetę uprawnionego materiał, stanowiący dowód w sprawie, wymagał wiadomości szczególnych, jest zatem dowodem z opinii biegłego. W skardze kasacyjnej, podważając miarodajność przedstawionego przez geodetę przebiegu granic działki względem elementów zagospodarowania terenu, nie powołano się na żadne opracowanie konkurencyjne, nie zawnioskowano o dopuszczenie dowodu z takiego dokumentu.

Nie podważają powyższych ustaleń argumenty skargi kasacyjnej odwołujące się do opinii z 25 lipca 2007 r. sporządzonej na potrzeby postępowania o wykroczenia. Przytoczony fragment zawiera stwierdzenie, że posadowienie znaków miało miejsc na działce [..], a zatem na gruncie prywatnym skarżącego. Nie jest kwestionowane, że działka [...] stanowiła własność skarżącego i jego żony, opinia odnosi się do numeracji sprzed podziału i nie dotyczy działki [...] będącej przedmiotem postępowania, na jej podstawie nie można zatem przyjąć jakichkolwiek ustaleń dotyczących tej działki. Natomiast mapa przebiegu granicy ewidencyjnej działek [...] i [...]-dr sporządzona przez tego samego biegłego potwierdza ustalenia przyjęte przez organy, że granica ewidencyjna biegła częściowo rowem, a częściowo po jezdni asfaltowej, co oznacza, że ówcześnie część stanowiąca drogę jako budowlę, leżała w granicach działki skarżącego, zatem droga częściowo przebiegała po gruncie prywatnym.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. postawiony pod adresem ustaleń dotyczących wykazania przez organy władztwa publicznego nad działką [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. W wiążącym w sprawie wyroku z 8 listopada 2012 r., I SA/Wa 791/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził stanowisko, że w odniesieniu do przesłanki władania nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, władztwo to odnosi się do całego odcinka drogi, a nie do poszczególnych działek gruntu, nadto istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo. Ta ocena prawna, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., wiąże w sprawie również Naczelny Sąd Administracyjny, który niezależnie od faktu związania, stanowisko to podziela. Przedstawione w postępowaniu dowody na wykonywanie różnego rodzaju robót w ramach bieżącego utrzymania przedmiotowej drogi potwierdzają wykonywanie władztwa nad drogą publiczną i nie ma istotnego znaczenia potwierdzenie, że roboty te były wykonywane ściśle na terenie działki [...]. Jak przyznano w skardze kasacyjnej, przedstawione zestawienia robót potwierdzają ich przeprowadzenie na różnych odcinkach drogi, co według Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wystarczające. Droga jest budowlą liniową i dla swej użyteczności wymaga przejezdności na całej długości. Nadto przedmiotowa droga do dnia 1 stycznia 1999 r. była drogą wojewódzką, a zatem o wysokim statusie, jeżeli chodzi o jej funkcję w sieci drogowej, a jej utrzymanie i ochrona należało do zarządcy drogi. Przez utrzymanie drogi ustawa o drogach publicznych w ówczesnym brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 1998 r. rozumiała wykonanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan, oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych, zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej, zaś przez ochronę drogi – działanie mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi oraz niewłaściwego jej użytkowania (art. 4 ust. 1 pkt 10 i 11 u.d.p.). Wykazane w zestawieniach prace mieszczą się w tym zakresie i w konsekwencji potwierdzają władztwo nad drogą, co jest równoznaczne z władztwem również nad jej fragmentem na długości między 0+216 a 0+270 kilometrem drogi.

Natomiast zmiana stanowiska organów w kwestii nabycia prawa własności nieruchomości przez powiat nie świadczy w okolicznościach sprawy o naruszeniu art. 8 k.p.a. w zakresie zasady zaufania oraz zasady zachowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Ta ostatnia zasada z art. 8 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nie można mówić o tożsamym stanie faktycznym, jeżeli do uchylenia poprzednio wydanych decyzji doszło ze względu na braki w postępowaniu dowodowym, którego uzupełnienie wykreowało odmienny stan faktyczny, na jakim została wydana kolejna decyzja. Nie jest prawdą, że w sprawie końcowo nie znalazły się nowe dowody, skoro uwzględnione zostały zalecenia wyrażone w wydanych wyrokach sądu administracyjnego, skutkujące sporządzeniem nowych materiałów (dowodów). Zasada z art. 8 § 2 k.p.a. nie stoi także na przeszkodzie, aby pod wpływem zaleceń sądu organ administracji dokonał odmiennej oceny materiału dowodowego i kwalifikacji prawnej stanu faktycznego.

Ze względu na powyższe stanowisko dotyczące sposobu wykazania władania przez podmiot publicznoprawny nieruchomością zajętą pod drogę publiczną, nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego nakierowane na wykazanie, że skoro działka [...] znajduje się między 0+216 a 0+270 kilometrem drogi, to nie były i nie mogły być na niej wykonywane roboty wykazane w przedłożonych zestawieniach. Ta okoliczność, ze względów wyżej podanych, nie ma znaczenia dla wykazania władania przez podmiot publiczny nieruchomością zajętą pod drogę. Natomiast skarżący kasacyjnie nie neguje ustalonej dla działki lokalizacji względem kilometrażu drogi. Jednocześnie należy wskazać, że zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych. W konsekwencji zarzut został wadliwie skonstruowany. Po pierwsze, wskazane przepisy nie znajdowały w sprawie zastosowania, albowiem przedmiotem sprawy nie było określenie numeracji drogi czy prowadzenie ewidencji drogi. Zastosowanie tych przepisów nie mogło być także podstawą do przyjęcia, że działka była zajęta pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r., albowiem nie jest to przedmiotem regulacji przyjętej w tych przepisach. Kwestia lokalizacji działki względem przebiegu drogi była kwestią ustaleń faktycznych, lokalizacja ta została zweryfikowana i skarżący jej nie kwestionuje, albowiem na tej podstawie formułuje tezę, że wobec takiej lokalizacji względem przebiegu drogi, wykazywane w zestawieniach roboty nie miały miejsca na terenie przedmiotowej działki, kwestionując w ten sposób ustalenia faktyczne. Zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego wymienionych w zarzucie skarżący sprowadza tę wadliwość do nieprawidłowego odczytania kilometrażu drogi. Jest to zarzut dotyczący ustaleń faktycznych (na jakim kilometrażu drogi działka jest położona), zatem powinien odnosić się do przepisów postępowania. Co prawda, prawo materialne zakreśla zakres ustaleń faktycznych, ale chodzi tu o wyznaczenie przesłanek wymagających ustalenia. Właściwe dla przedmiotu sprawy przepisy regulujące stan prawny nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nie wymagają dla wydania decyzji określenia położenia nieruchomości względem kilometrażu drogi, nie jest to zatem przesłanka materialnoprawna w sprawie, w okolicznościach sprawy związana jest z ustaleniami faktycznymi. Po drugie, zarzucając niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów skarżący konkluduje, że skutkowało to przyjęciem, że działka była zajęta pod drogę. Ponownie należy zatem stwierdzić, że zarzut łączy się ze sferą ustaleń faktycznych. Nadto, mimo postawienia zarzutu niewłaściwego odczytania kilometrażu drogi, skarżący nie wskazał, jaki powinien być prawidłowy odczyt, jednocześnie potwierdzając lokalizację działki na ustalonym kilometrażu. Jest to stanowisko niespójne. Tak skonstruowany zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, które ze względu na przedmiot sprawy, nie stanowiły materialoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, nakierowany na kwestionowanie ustaleń faktycznych, nie mógł odnieść skutku.

Odnosząc się natomiast do zgłoszonych przez pełnomocnika wniosków dowodowych należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 2432 k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku ze złożeniem do akt przy piśmie z 23 listopada 2022 r. wskazanych w tym piśmie materiałów, stały się one materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia. Dowody te nie mogły jednak odnieść zamierzonego przez stronę skutku, a to z tego powodu, że nie dotyczą stanu faktycznego na dzień 31 grudnia 1998 r. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania, a znaczenie mają dowody dotyczące przesłanek materialnoprawnych wydania kontrolowanej decyzji. Dołączone zdjęcia dotyczą stanu aktualnego drogi, po robotach z roku 2021. Mapa przebiegu granicy ewidencyjnej z 2005 r. znajduje się w aktach sprawy, podobnie jak sporządzona przez biegłego H. Ż. opinia do sprawy sądowej VI W 9/05. Postanowienie SR w Olkuszu Wydziału II Karnego w sprawie II W 854/21 dotyczy umorzenia postępowania w sprawie o wykroczenie, jego przedmiotem nie były kwestie własnościowe, a umorzenie nastąpiło ze względu na brak społecznej szkodliwości czynu.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.