Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1440/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1, 184, 145 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 394/14 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 394/14 oddalił skargę Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Burmistrz[...] , po rozpatrzeniu wniosku Z. R., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie siedliskowej, tj. budowie domu mieszkalnego, garażu i budynku gospodarczego na działce oznaczonej numerem [...] o powierzchni 0,2993 ha, położonej w [...] przy ul. [...] (obręb[...] ). Burmistrz [...] stwierdził, że dla obszaru działki nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego ustalenie sposobu jej zagospodarowania jest możliwe poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przy czym rozstrzygnięcie takiej decyzji uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Zdaniem organu I instancji, nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy, gdyż inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 651 ze zm.), a to z uwagi na usytuowanie terenu inwestycji na terenie uzdrowiskowej gminy, jaką jest gmina[...] . Na podstawie tej ustawy został opracowany i przyjęty Statut Uzdrowiska [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2011r., [...] - Dz. Urz. Woj. Lub. [...]). W świetle tej uchwały działka nr [...] położona jest w strefie ochronnej "B" uzdrowiska, obejmującej obszar przeznaczony dla niemających negatywnego wpływu na właściwości lecznicze uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej oraz nieuciążliwych dla pacjentów - obiektów usługowych, turystycznych, w tym hoteli, rekreacyjnych, sportowych i komunalnych, budownictwa mieszkaniowego oraz innych związanych z zaspokajaniem potrzeb osób przebywających na tym obszarze lub objęty granicami parku narodowego lub rezerwatu przyrody albo jest lasem, morzem lub jeziorem. Wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 2 lit. "c" Statutu Uzdrowiska, w strefie A, B i C w zakresie ochrony fizjografii uzdrowiska i jego układu urbanistycznego przewidziano odpowiednie kształtowanie zagospodarowania poprzez wykluczenie w dolinach rzek rozbudowy obiektów budowlanych w tym także odtwarzania i lokalizacji nowych siedlisk rolnych (za wyjątkiem obiektów gospodarki wodnej oraz dróg i mostów). Działka nr [...] położona jest natomiast w dolinie rzeki[...]. Dodatkowo w § 3 ust. 3 pkt 3 lit. "a" Statutu, w strefie A, B i C, w zakresie ochrony elementów kształtujących walory obszaru uzdrowiskowego, wykluczono zmianę przeznaczenia łąk i pastwisk (działka nr [...] klasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako: ŁII, ŁIV, N) na cele nierolne i nieleśne, za wyjątkiem przeznaczenia na parki i zieleńce oraz inwestycje liniowe celu publicznego.

Odnosząc się do wymogu zachowania "zasady dobrego sąsiedztwa" organ I instancji podkreślił, że z przeprowadzonej analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, tj. działka nr [...] i działka nr[...] , są niezabudowane, a w związku z tym nie ma możliwości wyznaczenia, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Ponadto na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa związana z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego (obiekt OSP). W ocenie organu I instancji istniejąca na działach sąsiednich zabudowa jednorodzinna jest innym szczególnym rodzajem zabudowy w stosunku do zabudowy siedliskowej. Występowanie na tym obszarze zabudowy jednorodzinnej uniemożliwia co do zasady wprowadzenie zabudowy siedliskowej. W związku z tym nie ma możliwości wyznaczenia kontynuacji funkcji i formy budynków zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji podkreślił przy tym, że nie ma w niniejszej sprawie zastosowania art. 61 ust. 4 powołanej ustawy, ponieważ działka inwestora nie stanowi gospodarstwa rolnego.

Z. R. wniósł odwołanie, po którego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podzielił stanowisko Burmistrza[...] , iż brak jest możliwości uznania na zasadzie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że wnioskowana zabudowa siedliskowa na działce nr [...] stanowić będzie kontynuację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która występuje w obszarze analizowanym. Kolegium zaaprobowało również twierdzenie, iż realizacja wnioskowanej inwestycji w postaci siedliska rolniczego jest sprzeczna ze Statutem Uzdrowiska[...] , przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w sprawie zmiany Statutu Uzdrowiska[...] , opracowanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Analiza ustaleń Statutu wraz z załącznikami graficznymi w postaci map do Statutu potwierdza bowiem, że działka nr[...] , położona jest w strefie ochronnej "B" Uzdrowiska[...] , w której wyklucza się rozbudowę obiektów budowlanych, w tym także odtwarzanie i lokalizację nowych siedlisk rolnych (za wyjątkiem obiektów gospodarki wodnej oraz dróg i mostów), a nadto wyklucza się zmianę przeznaczenia łąk i pastwisk na cele nierolne i nieleśne, za wyjątkiem przeznaczenia na parki i zieleńce oraz inwestycje liniowe celu publicznego, zaś działka nr [...] klasyfikowana jest jako grunty klasy ŁII, ŁIV, N.

Z. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organów, że realizacja nowego siedliska rolniczego będzie kolidowała z występującą na nieruchomościach sąsiednich zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Skarżący zakwestionował również argument o niemożności ustalenia obowiązującej linii zabudowy. Z. R. nie zgodził się ponadto ze stanowiskiem wskazującym na brak związku funkcjonalnego pomiędzy położoną w [...] działką nr[...], a gospodarstwem rolnym położonym w innej gminie. Skarżący wywodził, że jest możliwość usytuowania budynku mieszkalnego bliżej ulicy[...] , w dalszej odległości od rzeki[...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena wniosku inwestora pod kątem spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwszy z tych warunków sprowadza się do zachowania kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek inwestora dotyczył inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego, garażu i budynku gospodarczego na działce nr ewid.[...] , położonej przy ul. [...] w[...] , przy czym jednoznacznie wskazywał, iż obiekty te mają zostać zrealizowane w formie zabudowy zagrodowej. Tymczasem z niewadliwych ustaleń organów obu instancji wynika, że działki nr [...] - bezpośrednio sąsiadujące z działką nr[...] , nie są zabudowane. Z kolei w obrębie wyznaczonego przez organ I instancji - według kryteriów określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – obszaru analizowanego dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Zatem również w odwrotnej sytuacji, jeżeli na danym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nie sposób przyjąć, by realizacja w jej sąsiedztwie zabudowy siedliskowej stanowiła kontynuację funkcji. Sąd pierwszej instancji, powołując się na § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), wyjaśnił, że zabudowa zagrodowa w istocie stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym nie może być jej kontynuacją. Sąd pierwszej instancji odniósł się także do negatywnie ocenionej przez organy możliwości zastosowania w niniejszej sprawie wyjątku przewidzianego w 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Intencją skarżącego była realizacja zabudowy zagrodowej na terenie gminy[...] , a zabudowa ta - jak twierdzi skarżący - miałaby być związana z gospodarstwem rolnym zlokalizowanym w znacznej odległości na terenie innej gminy. Z uwagi na znaczną odległość pomiędzy terenem planowanej inwestycji, a posiadanym przez skarżącego gospodarstwem rolnym, jak też z uwagi na nieadekwatny w stosunku do powierzchni tego gospodarstwa rozmiar projektowanego budynku gospodarczego, Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z twierdzeniem, żeby planowana zabudowa zagrodowa miała rzeczywiście stanowić zaplecze dla tego gospodarstwa i być z nim powiązana funkcjonalnie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił także, że o konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy ostatecznie przesądzało również niezachowanie innej przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącej zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Działka nr [...] położona jest w obszarze, dla którego obowiązują postanowienia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie zmiany Statutu Uzdrowiska[...] , a konkretnie w strefie ochrony uzdrowiskowej "B". Działka (przynajmniej częściowo) znajduje się w dolinie rzeki[...] , albowiem od strony południowej bezpośrednio do tej rzeki przylega. Tymczasem wskazana uchwała w § 3 ust. 3 pkt 2 lit. "c" zabrania rozbudowy w dolinach rzek obiektów budowlanych, w tym także odtwarzania i lokalizacji nowych siedlisk rolnych. O dodatkowej sprzeczności projektowanej zabudowy siedliskowej z powoływaną uchwałą świadczy okoliczność, iż działka ta położona jest na terenie łąk. § 3 ust. 3 pkt 3 lit "a" tiret trzecie tejże uchwały wyklucza natomiast (m.in. w strefie ochrony uzdrowiskowej "B") zmianę przeznaczenia łąk i pastwisk na cele nierolne i nieleśne (za wyjątkiem przeznaczenia na parki i zieleńce oraz inwestycje liniowe celu publicznego).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie: art. 61 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez arbitralne uznanie, że znaczna odległość pomiędzy planowaną zabudową zagrodową a posiadanym przez skarżącego gospodarstwem rolnym jest wystarczającą przesłanką do zaprzeczenia powiązania funkcjonalnego pomiędzy siedliskiem a gospodarstwem rolnym, podczas gdy skarżący wyraźnie zadeklarował, że wnioskowana zabudowa ma być jego miejscem zamieszkania oraz zarządzania gospodarstwem rolnym, a nie miejscem prowadzenia produkcji; § 3 ust. 3 pkt 2 lit "c" uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie zmiany Statutu Uzdrowiska [...] w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że nawet częściowe położenie przedmiotowej nieruchomości w dolinie rzeki [...] nie pozwala na lokalizację jakiegokolwiek siedliska na tejże nieruchomości nawet poza granicą doliny tej rzeki;

- mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: art. 1, art. 3 P.p.s.a. przez niezbadanie, że organy administracji w toku rozpoznania sprawy i wydania decyzji naruszyły prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 K.p.a.; art. 145 § 1 P.p.s.a. przez oddalenie skargi Z. R. pomimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie zmiany Statutu Uzdrowiska[...] , których błędna interpretacja, w ocenie skarżącego, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych oraz wadliwej oceny prawnej. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew zarzutom i argumentom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił, że organy, odmawiając ustalenia warunków zabudowy, prawidłowo wskazały, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 r., s. 508-509). Planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego". Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych), zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, LEX nr 322329).

Inwestor planuje realizację inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego, garażu i budynku gospodarczego na działce nr[...] , położonej przy ul. [...] w[...] , w formie zabudowy zagrodowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z powodu naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Sąd właściwie ocenił zasadność stanowiska organu, przeanalizował materiał dowodowy i prawidłowo ustalił, że nie jest spełniona zasada "kontynuacji funkcji". Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci przede wszystkim załącznika graficznego do decyzji organu pierwszej instancji, jak też sporządzonej w formie tekstowej analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że działki nr [...] - bezpośrednio sąsiadujące z działką nr[...] , nie są zabudowane. W obrębie wyznaczonego obszaru analizowanego dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Wyjaśnić trzeba, że zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. W nawiązaniu do powyższych rozważań, podnieść należy, że warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Zastrzec też trzeba, że warunek braku sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie niezależnie od upodobań i ocen inwestora. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. Mając na uwadze powyższe, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że istnienie na danym terenie zabudowy jednorodzinnej, uniemożliwia wprowadzenie zabudowy zagrodowej.

Zabudowa zagrodowa to - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) - w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, dlatego też występowanie na danym terenie zabudowy jednorodzinnej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy zagrodowej, albowiem nie jest jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy, te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję, a poszczególne parametry planowanej zabudowy nie nawiązują do parametrów zabudowy istniejącej (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 951/12, [w:] CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw dla uznania zasadności argumentów skarżącego odnoszących się do istnienia podstawy do zastosowania wyjątku od zasady dobrego sąsiedztwa przewidzianego w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Należy wskazać, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy dotyczy gminy, na terenie której ma być realizowana zabudowa, a owo porównanie z nią ma dotyczyć powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana. Związanie to należy rozumieć funkcjonalnie, co oznacza, że zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna związane są z tą zabudową. To nie oznacza, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową w rozumieniu tego przepisu musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa. W każdym przypadku konieczne jest jednak dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., II OSK 1723/06, [w:] CBOSA). Jak wynika z akt sprawy skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w gminie[...]. W gminie [...] skarżący jest właścicielem jedynie działki inwestycyjnej o powierzchni 0,2993 ha. Należy zgodzić się z wywodem Sądu pierwszej instancji, który uznał za prawidłowe stanowisko organu, że z uwagi na znaczną odległość pomiędzy terenem planowanej inwestycji, a posiadanym przez skarżącego gospodarstwem rolnym (70 km), jak też obiektywnie mały w stosunku do powierzchni gospodarstwa rolnego rozmiar projektowanego budynku gospodarczego (tylko 100 m 2), trudno w istocie przyjąć, by planowana zabudowa zagrodowa miała rzeczywiście stanowić zaplecze dla tego gospodarstwa i być z nim powiązana funkcjonalnie. Nie można więc zgodzić się z zarzutem, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonał bowiem prawidłowej wykładni wskazanego przepisu i zasadnie podzielił ocenę organów, że wyjątek wskazany w powyższym przepisie nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia § 3 ust. 3 pkt 2 lit. c uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie zmiany Statutu Uzdrowiska [...] w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uprawnione jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, z którego wynika, że odmowa ustalenia warunków zabudowy uzasadniona była również brakiem zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Działka inwestycyjna położona jest w obszarze, dla którego obowiązują postanowienia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie zmiany Statutu Uzdrowiska[...]. Dokładnie położona jest ona w strefie ochrony uzdrowiskowej "B" (§ 2 pkt 2 powołanej uchwały). Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, działka - przynajmniej częściowo, leży w dolinie rzeki[...] , albowiem od strony południowej bezpośrednio do tej rzeki przylega. Z § 3 ust. 3 pkt 2 lit. c powołanej uchwały wprost wynika zakaz rozbudowy w dolinach rzek obiektów budowlanych, w tym także odtwarzania i lokalizacji nowych siedlisk rolnych (za wyjątkiem obiektów gospodarki wodnej oraz dróg i mostów). Należy powtórzyć za Sądem pierwszej instancji, że kwestia ewentualnego jedynie częściowego położenia działki nr [...] w dolinie rzeki pozostaje bez znaczenia. Istotne jest to, że inwestor jako teren inwestycji oznaczył całą tę działkę, a decyzja o warunkach zabudowy nie może precyzować, w jakiej dokładnie części działki powstaną poszczególne obiekty budowlane. Usytuowanie projektowanych obiektów budowlanych następuje dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę - w planie zagospodarowania działki lub terenu, będącego integralną częścią projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). O dodatkowej sprzeczności projektowanej zabudowy z powoływaną uchwałą w sprawie zmiany Statutu Uzdrowiska[...] , czego skarżący w postępowaniu kasacyjnym nie podważał, świadczy okoliczność, iż działka inwestycyjna położona jest na terenie łąk. Zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 3 lit. a tiret trzecie uchwały wykluczona jest (m.in. w strefie ochrony uzdrowiskowej "B") zmiana przeznaczenia łąk i pastwisk na cele nierolne i nieleśne (za wyjątkiem przeznaczenia na parki i zieleńce oraz inwestycje liniowe celu publicznego).

W konsekwencji, także zarzuty kwestionujące ogólnie prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji, co do legalności kontrolowanych decyzji, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. Organy obu instancji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zebrały i rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiał dowodowy, a następnie dokonały jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Ze wszystkich powyższych względów Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działania organów administracji publicznej, nie naruszając art. 1 i art. 3 P.p.s.a. Wyniki kontroli doprowadziły Sąd pierwszej instancji do prawidłowej konkluzji o braku podstaw do zastosowania środków przewidzianych w art. 145 § 1 P.p.s.a., zatem przepis ten nie został naruszony, a oddalenie skargi było zasadne.

Z tych wszystkich względów, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.