Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1778/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 67
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 2 § 1 pkt 1, art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2,  art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2, art. 70,
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 87 ust. 4 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2013 poz 1382
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jednolity
article: art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust.1-3, art. 42 ust. 2 i 3, art. 45 ust. 1, art. 47 i art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 107 § 1 i § 3, art. 189g § 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141, art. 204 pkt 1 w zw. z art. 209, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych [...], [...], [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1131/17 w sprawie ze skarg [...], [...], [...] na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od [...], [...], [...] po [...] złotych na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. sygn. VI SA/Wa 1131/17, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi R. K., G. K. i W. J. (dalej: Strony, skarżący) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF, Komisja) z (...), nr (...), w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu (...) Komisja Nadzoru Finansowego wydała decyzję administracyjną, sygn. (...), w przedmiocie nałożenia na R. K., G. K. oraz W. J. kar pieniężnych w związku z posiadaniem akcji spółki (...) SA z siedzibą w T. (dawniej (...) SA) w okresie do dnia (...).

Skarżący złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną decyzją, w których zaskarżyli decyzję w całości oraz zarzucili Komisji naruszenie art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. jedn.: Dz. U. 2015 r. poz. 613 ze zm., dalej także: o.p.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej także: u.f.p.), a także w związku z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 11 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1289 ze zm., dalej: u.nadz.) w zw. z art. 97 ustawy o ofercie poprzez wydanie decyzji po terminie przedawnienia. Ponadto G. K. w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła Komisji naruszenie art. 87 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1382 ze zm., dalej także: u.of. albo ustawa o ofercie), polegające na nieuwzględnieniu prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, mimo że przepis ten budzi poważne wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t. jedn.: Dz. U.

z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm., dalej także: Konstytucja RP albo Konstytucja).

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z (...), nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 11 ust. 1 i 5 u.nadz. (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 196 ze zm.) oraz art. 97 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 4 pkt 1 i 3 i ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 74 ust. 1 u.of. utrzymała w mocy swoją decyzję z (...), sygn. (...).

Skarżący złożyli oddzielne skargi do Sądu, w których zarzucili naruszenie przez Komisję: art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej oraz w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pieniężna kara administracyjna, wymierzona przez Komisję Nadzoru Finansowego, z uwagi na swój sankcyjny charakter nie mieści się w kategorii niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w Ordynacji podatkowej i nie stosuje się do niej art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, a przez to niezastosowanie tego przepisu w sprawie, podczas gdy przedmiotowa kara pieniężna spełnia przesłanki do uznania jej za niepodatkową należność budżetową, do której mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, w tym przepisy o przedawnieniu, oraz pomimo tego, że stosowanie tego przepisu do kar pieniężnych nakazuje art. 67 ustawy o finansach publicznych. Wobec powyższego, skarżący zaskarżyli w całości decyzję Komisji Nadzoru Finansowego oraz decyzję utrzymującą ją w mocy oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz od Komisji Nadzoru Finansowego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Sąd I instancji oddalając skargi wskazał, że spór sprowadzał się do rozstrzygnięcia kwestii przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych, nałożonych na skarżących za naruszenie obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów ustawy o ofercie. Sąd stwierdził, że instytucja przedawnienia nałożenia kary pieniężnej została wprowadzona do k.p.a. w dniu 1 czerwca 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego), a zatem już po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie, stąd przepis art. 189g § 1 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania. W dacie popełnienia przez skarżących deliktów administracyjnych, ustawa o ofercie nie przewidywała przedawnienia tego typu czynów. Według WSA, skoro ustawodawca w ustawie o ofercie przewidział przedawnienie tylko w jednym przypadku (art. 96 ust. 7), to znaczy że jego wolą było niewprowadzanie przedawnienia dla deliktów innego rodzaju m.in. tych, których dopuścili się skarżący, za popełnienie których została nałożona na nich kara pieniężna na podstawie art. 97 ustawy o ofercie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się z argumentacją Stron, że do kar administracyjnych stosuje się art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych. Sąd I instancji wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie popełnienia przez skarżących penalizowanych deliktów kwestia stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do niepodatkowych należności budżetu państwa była normowana zarówno przepisami Ordynacji podatkowej, jak i przepisami ustawy o finansach publicznych, przy czym pierwsza z tych ustaw nakazywała stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej wprost, a druga tylko odpowiednio. W tym stanie rzeczy przedstawiony pogląd o niestosowaniu przepisów o przedawnieniu z Ordynacji podatkowej do kar administracyjnych nakładanych przez KNF jak aktualny w przypadku art. 67 ustawy o finansach publicznych.

Strony wniosły od powyższego wyroku trzy oddzielne skargi kasacyjne.

G. K. zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.

1) naruszenie art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej oraz w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pieniężna kara administracyjna, wymierzona przez Komisję Nadzoru Finansowego, z uwagi na swój sankcyjny charakter nie mieści się w kategorii niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w Ordynacji podatkowej i nie stosuje się do niej art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, a przez to niezastosowanie tego przepisu w sprawie, podczas gdy przedmiotowa kara pieniężna spełnia przesłanki do uznania jej za niepodatkową należność budżetową, do której mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, w tym przepisy o przedawnieniu, oraz pomimo tego, że stosowanie tego przepisu do kar pieniężnych nakazuje art. 67 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu w sprawie,

2) naruszenie art. 87 ust. 4 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie w sprawie pierwszego z tych przepisów, mimo iż przepis ten w zakresie, w jakim odnosi się do osób nieposiadających zdolności do czynności prawnych lub osób posiadających ograniczoną zdolność do czynności prawnych budzi wątpliwości dotyczące zgodności z art. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę przyzwoitej legislacji,

3) art. 87 ust. 4 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 2 w związku z art. 32 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie w sprawie pierwszego z tych przepisów, mimo iż przepis ten w zakresie, w jakim odnosi się do małżonków pozostających we wspólności majątkowej, budzi wątpliwość co do zgodności z art. 2 w związku z art. 32 ust. 3 Konstytucji RP przez to, iż pozwala na zbudowanie normy prawnej pozwalającej nałożyć na tych małżonków nadmierną bo podwójną sankcję majątkową za czyn, który może odnieść skutek tylko w odniesieniu do jednolitej masy majątkowej,

4) art. 87 ust. 4 pkt 4 ustawy o ofercie w zw. z art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 oraz w związku z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie w sprawie pierwszego z tych przepisów, mimo iż przepis ten budzi wątpliwość co do zgodności z art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust, 2 oraz w związku z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP przez to, że pozwala zbudować normę prawną która stanowi podstawę do zastosowania wobec jednostki represji majątkowej niekoniecznej w demokratycznym państwie prawnym dla ochrony praw innych osób, wymierzonej arbitralnie i bez żadnego związku z wagą czynu mogącego naruszać prawa tych osób,

5) art. 87 ust. 4 pkt 1-3 ustawy o ofercie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie w sprawie pierwszego z tych przepisów, mimo iż przepis ten budzi wątpliwość co do zgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę równości, ustanawiając domniemanie prawne, które nie ma zastosowania do innych wymienionych w art. 87 ust. 4 pkt 1-3 ustawy o ofercie akcjonariuszy spółki publicznej,

6) art. 87 ust. 4 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie w sprawie pierwszego z tych przepisów, mimo iż przepis ten w zakresie, w jakim odnosi się do małżonków pozostających w rozdzielności majątkowej, budzi wątpliwość co do zgodności z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez to, że bez konieczności w demokratycznym państwie ingeruje w sferę małżeńskich stosunków majątkowych,

7) art. 87 ust. 4 ustawy o ofercie w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie w sprawie pierwszego z tych przepisów, mimo iż przepis ten budzi wątpliwość co do zgodności z art. 2 Konstytucji RP przez to, że z naruszeniem zasady przyzwoitej legislacji jego zakres podmiotowy został ustalony arbitralnie bez uwzględnienia przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, kodeksu cywilnego i przepisów regulujących personalne i kapitałowe więzi między osobami krewnymi,

8) art. 87 ustawy o ofercie w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie w sprawie pierwszego z tych przepisów, mimo iż przepis ten w zakresie, w jakim pozwala na zbudowanie normy prawnej, która pozwala zastosować wobec jednostki karę pieniężną przewidzianą w art. 97 ust. 1 ustawy o ofercie, który budzi wątpliwość co do zgodności z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że narusza zasady rzetelnej procedury,

9) art. 87 ustawy o ofercie w zw. z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie w sprawie pierwszego z tych przepisów, mimo iż przepis ten w zakresie, w jakim służy zbudowaniu normy prawnej stanowiącej podstawę pociągnięcia jednostki do odpowiedzialności, o której mowa w art. 97 ustawy o ofercie, budzi wątpliwość co do zgodności z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji RP przez to, że przyjmując domniemanie winy niweczy prawo jednostki do obrony we wszystkich stadiach prowadzonego przeciwko niej postępowania karnego,

10) art. 87 ustawy o ofercie w zw. z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie w sprawie pierwszego z tych przepisów, mimo iż przepis ten w zakresie, w jakim odnosi się do małżonków niepozostających w ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej oraz krewnych i powinowatych, budzi wątpliwość co do zgodności z art. 47 w związku z art. 31 ust. Konstytucji RP przez to, że bez konieczności w demokratycznym państwie narusza istotę prawa do ochrony życia rodzinnego.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez to, iż Sąd I instancji nie zbadał i nie odniósł się w należyty sposób do zarzutów i argumentów podniesionych w sprawie, dotyczących niezgodności przepisów art. 87 ust. 4 pkt 1-4 ustawy o ofercie, co doprowadziło do zastosowania ich w sprawie, mimo ich niezgodności z Konstytucją RP, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

G. K. wniosła o uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Nadto pismem z (...) G. K. wniosła o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania składowi siedmiu sędziów NSA wyłaniające się na tle rozpoznawanej sprawy zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), na mocy której dodano w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisy działu IV "Administracyjne kary pieniężne", do kar administracyjnych, w tym do kar administracyjnych nakładanych na podstawie ustawy o ofercie mógł być stosowany przepis art. 68 par. 1 Ordynacji podatkowej".

R. K. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej oraz w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pieniężna kara administracyjna, wymierzona przez Komisję Nadzoru Finansowego, z uwagi na swój sankcyjny charakter nie mieści się w kategorii niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w Ordynacji podatkowej i nie stosuje się do niej art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, oraz poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, podczas gdy przedmiotowa kara pieniężna spełnia przesłanki do uznania jej za niepodatkową należność budżetową, do której mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, w tym przepisy o przedawnieniu, oraz pomimo tego, że stosowanie przepisu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakazuje art. 67 ustawy o finansach publicznych, a przez to niezastosowanie tego przepisu w sprawie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.), poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji powołanych wyżej przepisów postępowania i nie zawarcie w zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz uzupełnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia (...) o uzasadnienie tej decyzji przez osobę nie będącą organem, a więc do tego nieuprawnioną;

b) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.) poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji powołanych wyżej przepisów postępowania i zamieszczenie w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia (...) istotnego składnika decyzji - jej uzasadnienia, które nie pochodzi od organu uprawnionego do jej wydania.

R. K. wniósł o uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W. J. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej oraz w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pieniężna kara administracyjna, wymierzona przez Komisję Nadzoru Finansowego, z uwagi na swój sankcyjny charakter nie mieści się w kategorii niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w Ordynacji podatkowej i nie stosuje się do niej art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, a przez to niezastosowanie tego przepisu w sprawie, podczas gdy przedmiotowa kara pieniężna spełnia przesłanki do uznania jej za niepodatkową należność budżetową, do której mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, w tym przepisy o przedawnieniu, oraz pomimo tego, że stosowanie tego przepisu do kar pieniężnych nakazuje art. 67 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji niezastosowanie go w sprawie.

W. J. wniósł o uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismami z dnia (...) Komisja Nadzoru Finansowego podzieliła pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Zarzuty sformułowane w skargach kasacyjnych skoncentrowane zostały przede wszystkim na kwestii przedawnienia. We wszystkich trzech skargach kasacyjnych sformułowano bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 o.p. oraz w zw. z art. 67 u.f.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pieniężna kara administracyjna, wymierzona przez Komisję Nadzoru Finansowego, z uwagi na swój sankcyjny charakter nie mieści się w kategorii niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w Ordynacji podatkowej i nie stosuje się do niej art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, oraz poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, podczas gdy przedmiotowa kara pieniężna spełnia przesłanki do uznania jej za niepodatkową należność budżetową, do której mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, w tym przepisy o przedawnieniu, oraz pomimo tego, że stosowanie przepisu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakazuje art. 67 ustawy o finansach publicznych, a przez to niezastosowanie tego przepisu w sprawie. G. K. wniosła ponadto o przedstawienie przez NSA tego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozpoznania składowi siedmiu sędziów NSA.

Wniosek ten nie został przez NSA uwzględniony, gdyż w ocenie składu orzekającego rozpoznającego tę sprawę, nie zachodzi przypadek o którym mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zagadnienie dotyczące zastosowania w tej sprawie przepisu art. 68 § 1 o.p. nie stanowi bowiem zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, którego rozstrzygnięcie wymagałoby podjęcia przez NSA uchwały. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest linia orzecznicza dotycząca tego zagadnienia i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela przyjmowany w niej pogląd, że art. 68 § 1 o.p. nie znajduje zastosowania do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (por. m.in. wyroki NSA: z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1244/18; z 7 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1050/18; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 927/20; z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3636/17; z 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2392/17; z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1248/17; z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1612/18; z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16; z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 813/18; z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17; z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/12; te i cytowane poniżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeciwne stanowisko, wynikające z przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2593/14, nie zyskało poparcia w późniejszym orzecznictwie.

Podkreślić należy, że w dacie popełnienia przez skarżących wskazanych w zaskarżonej decyzji deliktów administracyjnych, ustawa o ofercie nie przewidywała przedawnienia dla tego typu czynów.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 68 § 1 i art. 70 § o.p., odnoszące się odpowiednio do sposobów powstania zobowiązania podatkowego, terminu przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego oraz terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, z uwagi na ich treść, siatkę pojęciową oraz ich funkcje - dotyczące stosunków publicznoprawnych w zakresie świadczeń pieniężnych na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego - nie odpowiadają specyfice oraz funkcji pieniężnych sankcji (kar) administracyjnych nakładanych w związku z deliktem administracyjnym. Regulacja zawarta w art. 68 § 1 o.p. nie stwarza możliwości jej zastosowania ani wprost, ani z uwzględnieniem modyfikacji, w sprawach dotyczących nakładania kar pieniężnych na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 u.of. "Odpowiednie" stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, albo z pewnymi modyfikacjami - usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciąganego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (por. uchwałę SN z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CZP 41/00, Lex nr 44281). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Artykuł 11 ust. 5 u.nadz., stanowiący podstawę procesową wydanych w sprawie decyzji przewiduje, że "Do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.". Stanowiąca materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji ustawa o ofercie nie odsyła w żadnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej. Sporna w tej sprawie kara pieniężna stanowi zatem administracyjną karę pieniężną nakładaną na podstawie przepisów k.p.a., a to oznacza, że przepisy Ordynacji podatkowej nie mogły mieć do niej zastosowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 o.p., przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu, ale tylko w sytuacji, gdy są one określone w postępowaniu podatkowym przez organy podatkowe. Komisja Nadzoru Finansowego nie jest takim organem, a w postępowaniu przed Komisją nie stosuje się przepisów o.p. Z art. 1 ust. 2 u.nadz. wynika bowiem, że Komisja Nadzoru Finansowego, jako organ nadzoru nad rynkiem finansowym, w ramach swoich zadań sprawuje m.in. nadzór nad rynkiem kapitałowym zgodnie z ustawą o ofercie. Celem nadzoru jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego, w szczególności bezpieczeństwa obrotu oraz ochrony inwestorów i innych jego uczestników, a także przestrzegania reguł uczciwego obrotu. Organ nadzoru wyposażony został w kompetencje do stosowania wobec podmiotów nadzorowanych sankcji administracyjnych o zróżnicowanym charakterze (sankcji niepieniężnych i pieniężnych), wykorzystywanych w celu usunięcia rozbieżności między stanem rzeczywistym a postulowanym oraz w celu prewencyjnego oddziaływania na zachowania podmiotów nadzorowanych, z czym łączy się jednocześnie funkcja represyjna, albowiem sankcje te mają stanowić również adekwatną dolegliwość za czyn polegający na naruszeniu norm prawa administracyjnego. Do specyfiki oraz funkcji administracyjnych sankcji pieniężnych, nakładanych w związku z deliktem administracyjnym, nie przystają zatem przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 68 § 1 i art. 70 o.p., odnoszące się do sposobów powstania zobowiązania podatkowego, terminu przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego oraz terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Kara administracyjna jest następstwem ustalenia przez organ faktu naruszenia przepisów określających obowiązki administracyjne (deliktu administracyjnego) i stanowi reakcję organu, któremu powierzony został nadzór nad przestrzeganiem tych obowiązków, co przesądza o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej taką karę regulacji zawartej w art. 68 § 1 o.p.

Wprawdzie należności z tytułu nakładanych kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa, jednak nie mają one na celu zapewnienia wpływów do budżetu państwa. Celem nakładanych kar, będących środkami nadzoru, jest bowiem prewencyjne, motywacyjne oraz represyjne oddziaływanie. Dlatego okoliczności, że wpływy z nakładanych kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa, nie można uznać za źródło rekonstrukcji normy prawnej odsyłającej do stosowania (wprost lub odpowiednio) przepisów działu trzeciego Ordynacji podatkowej, w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, w tym w sprawach, w których podstawą ich nakładania są przepisy ustawy o ofercie.

Należy podzielić pogląd, że "z zakresu pojęcia należności publicznoprawnych powinno się wykluczyć nie tylko dochody publiczne wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, ale także te dochody, których źródłem są czyny niedozwolone, a więc mające samoistny charakter wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny mandaty itp., skoro wynikają one nie z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego, lecz z określonego zachowania podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia." (wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/12; także B. Adamiak, J. Borkowski. R Mastalski, J. Zubrzycki - "Ordynacja podatkowa. Komentarz", Wrocław 2014 r., s. 21 i 52).

Ordynacja podatkowa reguluje kwestię przedawnienia w przepisach art. 68-71 o.p., przy czym o ile ogólny termin przedawnienia zobowiązań podatkowych, bez względu na sposób ich powstania, normuje art. 70 o.p., to art. 68 wprowadza ograniczenie terminu do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe (w stosunku do którego dopiero po skutecznym doręczeniu takiej decyzji zacznie biec termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 70 § 1 o.p.). Powyższe rozróżnienie na termin przedawnienia zobowiązania podatkowego oraz termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania ma związek z opisanym w art. 21 § 1 o.p. sposobem powstawania zobowiązań podatkowych - co może nastąpić z mocy prawa, z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym z mocy prawa ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1 o.p), bądź na skutek doręczenia decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania (przypadek opisany w art. 21 § 1 pkt 2 o.p.).

W pierwszym przypadku zobowiązanie powstaje z mocy ustawy, gdy zajdzie zdarzenie, z którym ustawa ta łączy powstanie zobowiązania podatkowego, bez konieczności wykonania jakichkolwiek czynności dodatkowych przez podatnika czy organ podatkowy. Zdarzeniem tym jest np. osiągnięcie dochodu, przychodu, czy też dokonanie obrotu. Jest to więc stan faktyczny, który musi wystąpić, aby mogło powstać zobowiązanie. Wydana w tym przypadku decyzja ma charakter deklaratoryjny, ponieważ określa się w niej wysokość zobowiązania, które już powstało wcześniej, z mocy prawa (zob. L. Etel w: C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2007 r., s. 186).

W przypadku zobowiązania, które powstaje w wyniku działania organu podatkowego, istnieje ono od dnia doręczenia decyzji ustalającej to zobowiązanie. Oczywiście i w tym przypadku musi zaistnieć ustawowy obowiązek podatkowy i określona prawem możliwość powstania zobowiązania, aby jednak zobowiązanie faktycznie powstało, musi nastąpić doręczenie decyzji ustalającej jego wysokość. Decyzja ustalająca (wymiarowa) ma charakter konstytutywny z uwagi na to, że tworzy nowy stosunek prawny. Jej doręczenie skutkuje powstaniem nowego zobowiązania podatkowego (zob. L. Etel, w: C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 243-244).

Artykuł 68 Ordynacji podatkowej odnosi się wyłącznie do postępowania wymiarowego ustalającego zobowiązanie podatkowe. Zgodnie z treścią art. 68 § 1 o.p., zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Przepis ten odnosi zatem początek biegu terminu do wydania takiej decyzji kształtującej od momentu powstania obowiązku podatkowego którym, zgodnie z art. 4 o.p., jest "wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach". Tak rozumiany obowiązek podatkowy ulega konkretyzacji, tj. przekształca się dopiero w zobowiązanie podatkowe w jeden ze sposobów wskazanych w art. 21 § 1 o.p., tj. z mocy prawa lub w drodze doręczenia decyzji właściwego organu.

Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że wydana na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 u.of. decyzja nakładająca karę administracyjną, w przeciwieństwie do decyzji podatkowej, nie konkretyzuje obowiązku wcześniej istniejącego (nieskonkretyzowanej powinności), ale od podstaw kształtuje obowiązek, w sposób zindywidualizowany i skonkretyzowany. Art. 97 ust. 1 pkt 2 u.of. przewidujący, że na każdego, kto nie dokonuje w terminie zawiadomienia, o którym mowa w art. 69, lub dokonuje takiego zawiadomienia z naruszeniem warunków określonych w tych przepisach, Komisja może w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 10.000.000 zł, oznacza dopiero możliwość wymierzenia danemu podmiotowi kary przez właściwy do tego organ. Na podstawie samej ustawy nie ciążył jednak na tym podmiocie obowiązek zapłaty kary w związku z samym faktem naruszenia przepisów ustawy, a jedynie obowiązek nienaruszania przepisów ustawy (przestrzegania przepisów prawa administracyjnego). Decyzja o nałożeniu kary jest więc decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem mającą charakter konstytutywny (ustalający), całkowicie odmienną niż podatkowa decyzja wymiarowa, która jest konkretyzacją istniejącego wcześniej stosunku prawnego. Po stronie podmiotu naruszającego przepisy ustawy o ofercie, nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciążył w ogóle żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny ustawowy obowiązek zapłaty kary, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego, przesądzającą o braku możliwości zastosowania regulacji zawartej w art. 68 §1 o.p. w odniesieniu do decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 u.of.

Pogląd, że przepis art. 68 § 1 o.p. nie znajdował i nie znajduje zastosowania do administracyjnych kar pieniężnych, w tym również do kar za naruszenie obowiązków informacyjnych przewidzianych w ustawie o ofercie, potwierdza także to, że obecnie obowiązujące przepisy w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych nie odsyłają do przepisów o.p., lecz przewidują szczególną regulację zawartą w k.p.a. tj. Dział IVa pt. "Administracyjne kary pieniężne", w tym do art. 189g § 1 i 2 k.p.a. wprowadzającego pięcioletni termin przedawnienia nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Przepis ten ma zastosowanie również do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów o.p., co jest konsekwencją zmiany wprowadzonej z dniem 1 czerwca 2017 r. do art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przewidującej, że "Do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego". Przepis art. 189g § 1 i 2 k.p.a. nie znajduje natomiast zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) nie przewidziano stosowania tych regulacji do spraw wszczętych i zakończonych w administracyjnym toku instancji przed dniem 1 czerwca 2017 r., a w rozpoznawanej sprawie ostateczna decyzja KNF została wydana w dniu (...).

Instytucja przedawnienia nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostki. Wprawdzie art. 43 i art. 44 Konstytucji dotyczą przedawnienia, jednak nie można przyjąć, że istnieje konstytucyjne "prawo do przedawnienia", czy choćby ekspektatywa takiego prawa, co wyraźnie podkreśla w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok TK z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt 44/04). Od woli ustawodawcy zależy, czy uzna za zasadne wprowadzenie przedawnienia określonych czynów. Taka zasada obowiązuje zarówno w prawie karnym (istnieje kategoria czynów które nie podlegają przedawnieniu), jak i w prawie administracyjnym. Ustawodawca wprowadzając określone powinne zachowania (zakazy, nakazy) jednocześnie określa sankcje za czyny sprzeczne z nimi.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem NSA możliwość skutecznej reakcji KNF na naruszenie prawa nie była w tej sprawie ograniczona terminem w sposób wskazany w skargach kasacyjnych, tj. na podstawie art. 68 § 1 o.p. Powoduje to, że w tej sprawie prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że do kar nałożonych w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, gdyż w zakresie należności budżetowych nie mieszczą się kary administracyjne, nakładane w związku z deliktem administracyjnym. Nie są zatem zasadne zarzuty podniesione we wszystkich trzech skargach kasacyjnych naruszenia art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 o.p. oraz w zw. z art. 67 u.f.p.

Nie są także zasadne podniesione z skardze kasacyjnej R. K. zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji przez organ uprawniony.

Sporna decyzja została wydana przez Komisję Nadzoru Finansowego na podstawie art. 11 ust. 1 u.nadz., który przewiduje, że "Komisja w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia, określone w przepisach odrębnych.". Z kolei art. 11 ust. 2 przewiduje, że "Komisja podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej pięciu osób wchodzących w jej skład, w tym Przewodniczącego Komisji lub jego Zastępcy. Członkowie Komisji, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 6-8, nie biorą udziału w głosowaniu ani nie są uwzględniani przy liczeniu kworum. W razie równej liczby głosów rozstrzyga głos Przewodniczącego Komisji, a w razie jego nieobecności - głos Zastępcy Przewodniczącego Komisji upoważnionego do kierowania pracami Komisji", a w ust. 3 wskazano, że "Uchwały w imieniu Komisji podpisuje Przewodniczący Komisji lub Zastępca Przewodniczącego.". Przepis art. 11 ust. 5 tej ustawy przewiduje natomiast, że "Do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej".

Podniesione w skardze zarzuty nie uwzględniają specyfiki procesu podejmowania i podpisywania decyzji wynikającej z faktu, że decyzja jest wydawana przez Komisję Nadzoru Finansowego będącą organem kolegialnym, a nie jednoosobowym. Uwzględniając powyższą regulację prawną dotyczącą procedury podejmowania przez Komisję uchwał, w tym wydawania decyzji administracyjnych, należy uznać, że w tej sprawie nie doszło do zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia przez Komisję art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., bowiem prawidłowo spełnione zostały przez Komisję wymogi podjęcia i podpisania decyzji. Komisja Nadzoru Finansowego podjęła decyzję w formie uchwały, co wynika z faktu, że jest organem kolegialnym. Decyzja (uchwała) ta została następnie prawidłowo, zgodnie z wymogami ustawy, podpisana przez Przewodniczącego Komisji. Stosowana przez Komisję praktyka jest prawidłowa, zgodna z obowiązującymi przepisami i prawidłowo uwzględniająca specyfikę procedowania przez organ kolegialny.

Nie jest też zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej G. K. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezbadanie i nienależyte odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów dotyczących niezgodności przepisu art. 87 ust. 4 pkt 1-4 ustawy o ofercie z Konstytucją.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że WSA nie odniósł się odrębnie do każdego z zarzutów skarg w zakresie naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ocena WSA odnośnie do tych zarzutów wynika jasno z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skoro Sąd rozpoznał tę sprawę, przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu, nie kwestionując zgodności z Konstytucją przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu w tej sprawie.

Tych konstytucyjnych wątpliwości skarżącej nie ma też Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni prawa. Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, była zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa stanowiących podstawę prawną kontrolowanej decyzji. W tej sprawie NSA, korzystając z przyznanej mu konstytucyjnie niezawisłości, a więc będąc związany Konstytucją i ustawami, uwzględniając wyniki prokonstytucyjnej wykładni przepisów podustawowych, stanowiących podstawę prawną kontrolowanej w tej sprawie decyzji, nie podziela zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej G. K., kwestionujących zgodność art. 87 ust. 4 pkt 1-4 ustawy o ofercie z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust.1-3, art. 42 ust. 2 i 3, art. 45 ust. 1, art. 47 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ wniesione w tej sprawie skargi kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o ich oddaleniu (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt. 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od R. K., G. K., W. J. po 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na powyższą kwotę składa się opłata minimalna za czynności radcy prawnego, który prowadził sprawy w pierwszej i drugiej instancji oraz brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.