Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1370/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 65 par 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11października 2021r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 października 2021r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 6 sierpnia 2021 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 9 maja 2014 r. ustalającej warunki zabudowy ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami wbudowanymi na działce nr [...] obr[...] wraz z wjazdem na działkach nr[...] obr. [...] przy [...] w K. ", znak: [...] [...] W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie narusza przepisów prawa. W świetle przepisu art. 65 § 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( dalej: u.p.z.p.) momentem, w którym następuje skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przesłanek ujętych w tym przepisie, jest dzień wejścia w życie planu miejscowego dla terenu inwestycji. Za takim stanowiskiem przemawia okoliczność, iż dopiero plan miejscowy, który wszedł w życie może stanowić podstawę prawną podejmowanych w oparciu o jego zapisy działań. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie następuje bowiem w oparciu o zapisy planu miejscowego, a na podstawie przepisu ustawowego, (por. por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 2016 r. V CSK473/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. II OSP 3151/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 II OSK 2085/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. II OSK 3151/17.) Kolegium, za organem I instancji, podzieliło pogląd wyrażony wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1489/19. Jak wskazano, w uzasadnieniu wyroku, nie można uznać, iż datą wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest data podjęcia przez radę gminy uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do czasu wejścia w życie - daty, od której plan miejscowy obowiązuje, akt w którym jest on stanowiony jest tylko uchwałą rady gminy a nie prawem obowiązującym. Nie do przyjęcia jest pogląd, że akt, który nie obowiązuje a nawet może nigdy nie obowiązywać tj. akt który prawem nie jest, może wywoływać jakiekolwiek skutki prawne czyli ingerować w obrót prawny. Jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby powiązać datę uchwalenia planu miejscowego w sensie podjęcia uchwały, z datą wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy to w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy musiał by się posłużyć terminem tekst planu a nie ustalenia, bo ustalenia danego aktu to przepisy prawnie obowiązujące. Należy rozróżnić, że podjęcie uchwały nie jest pojęciem tożsamym z uchwaleniem planu a to z tego powodu, że w dacie podjęcia uchwały, uchwalony akt nie jest jeszcze planem miejscowym. Także w art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest mowa, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...). W przepisie tym mowa o ustaleniach a nie tekście. Samo uchwalenie planu miejscowego nie uprawnia organu administracji architektoniczno-budowlanej do oceny projektu budowlanego w aspekcie jego tekstu z pominięciem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uchwalony plan miejscowy musi być przez właściwy organ poddany kontroli, ogłoszony w końcu musi wejść w życie by można mówić, że jego tekst jest ustaleniami planu wywierającego wpływ na obrót prawny - stanowiący podstawę do wydawania decyzji w tym decyzji o wygaśnięciu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Za przyjęciem powyższego stanowiska, przemawiają- zdaniem organu - również regulacje systemowe w tym możliwość stwierdzenia nieważność uchwały lub jej części przez organ nadzoru w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjmując pogląd, iż decyzja wygasa z mocy prawa w momencie podjęcia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, w sytuacji w której organ stwierdzi nieważność całej uchwały lub tej jej części, która jest sprzeczna z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy byłoby sprzeczna zasadą ochrony praw nabytych, zasadą zaufania obywatela do państwa i zasadą pewności prawa. Nie można przyjąć, że akt który nigdy nie obowiązywał z uwagi na orzeczenia nadzorcze przez sam fakt jego uchwalenia wywarł skutki prawne w postaci wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w obszarze na jakim miał obowiązywać chociaż faktycznie nigdy nie obowiązywał. Zauważyć też należy, iż procedując w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego z uwagi na przytoczona wyżej treść art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane podzielając pogląd organu wyrażony w zaskarżonej decyzji, organ administracji architektoniczno-budowlanej musiałby się znaleźć w sytuacji przymusowej bezczynności. Uznając bowiem, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wygasła w związku z uchwaleniem planu miejscowego a ten jeszcze nie wszedł w życie, nie mogła by dokonać kontroli projektu budowlanego, bo z jednej strony decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wygasła a z drugiej mimo, że tekst planu organowi może być znany (ale nie musi bo publikacja uchwały jest momentem, w którym dochodzi do publicznego ujawnienia tekstu uchwały) ale uchwała nie jest jeszcze prawem miejscowym - zatem nie ma ustaleń planu miejscowego dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Także i ta sytuacja byłaby sprzeczna z zasadami, o których mowa wyżej. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie ziściła się negatywna przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którą skutek ten nie następuje, jeżeli w dacie uchwalenia planu miejscowego dla inwestycji wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W dniu 2 marca 2019 r., będącym datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" decyzja posiadała walor ostateczności. Biorąc powyższe pod uwagę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło , iż decyzja organu I instancji jest w pełni zasadna.

Z powyższymi decyzjami organów administracyjnych nie zgodził się K. G. składając na nie pismem z dnia 22 listopada 2021r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa: 1. procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji, gdy prawidłowe i konieczne było uchylenie przedmiotowej decyzji; 2. procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu zaskarżonej decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z którego nie wynika czy (w jakim zakresie) zarzuty zawarte w odwołaniu Skarżącego (na decyzję organu I instancji) były zasadne (brak jednoznacznego odniesienia się do treści zarzutów); 3. procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w wyniku czego doszło do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy; 4. procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej i wydawanie odmiennych w swej treści decyzji i postanowień przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych (odmienne w swej treści decyzje i postanowienia SKO w K. wydawane były w dokładnie identycznych stanach faktycznych - różnią się jedynie podmioty Skarżące - co dotyczy choćby postanowień SKO podtrzymujących w mocy lub uchylających postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia przez Prezydenta Miasta K. postępowań w przedmiocie wygaśnięcia decyzji); 5. procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie; 6. materialnego, tj. naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 2 oraz 65 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej także jako u. p. z. p.) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i konsekwencji uznanie, że o znaczeniu pojęcia "uchwalony plan miejscowy"' w kontekście omawianych przepisów decyduje dopiero wejście w życie danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie zdarzenie prawne jakim jest jego uchwalenie przez Radę Miasta K. lub ewentualnie opublikowanie miejscowego planu w Dzienniku Urzędowym Województwa M.; 7. materialnego, tj. naruszenie art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że: a) w sprawie zachodzi negatywna przesłana wskazana w art. 65 ust. 2 u.p.z.p., w sytuacji gdy przesłanka ta nie zaistniała, albowiem istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powinno być oceniane na chwilę uchwalenia planu miejscowego a nie jego wejście w życie, ewentualnie na chwilę ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego; b) słusznie Prezydent Miasta K. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej (Prezydenta Miasta K.) z dnia 9 maja 2014 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, przez co doszło do wadliwego utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji przez SKO w K.; 8. materialnego, tj. naruszenie art. 29 ust. 1 u.p.z.p. w zw, z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 127a § 1 i 2 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (wydanej po dacie opublikowania planu miejscowego w dzienniku urzędowym), co do której przymiot ostateczności został uzyskany poprzez zrzeczenie się przez stronę prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję, oceniane winno być na chwilę wejścia w życie planu miejscowego, w sytuacji gdy zdarzeniem tym powinien być dzień uchwalenia miejscowego planu, względnie moment ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego, bowiem przed datą wejścia w życie przepisu z art. 127 a § 1 i 2 k.p.a. nie było możliwe uzyskanie przez te decyzję waloru ostateczności jeszcze przed datą wejścia w życie uchwalonego wcześniej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z uwagi na konieczność upływu terminu 14 dni na wniesienie odwołania od decyzji przez stronę, tzn. decyzja do okresu upływu terminu do złożenia środka zaskarżenia miała walor decyzji nieostatecznej).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji (Prezydenta Miasta K.) oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania.

Uzasadniając swoją skargę skarżący wskazał, że decyzją z dnia 9 maja 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami wbudowanymi na działce nr [...], obr. [...] wraz z wjazdem na działkach nr [...] obr. [...] przy ul [...] w K.". Teren wskazanej powyżej inwestycji położony jest na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]", który to plan miejscowy uchwalony został Uchwałą Rady Miasta K. z dnia 30 stycznia 2019 r. nr [...], natomiast uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dnia 15 lutego 2019 r., poz. 1390, zaś wejście w życie uchwały (planu miejscowego) miało miejsce w dniu 2 marca 2019 r. Dla wskazanych powyżej działek nr [...] i nr [...] obr. [...], mamy zdaniem skarżącego do czynienia z sytuacją, w ramach której wydana została decyzja o warunkach zabudowy z dnia 9 maja 2014 r. a następnie uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]". Decyzją nr [...],[...] z dniu 28 lutego 2019 r. Prezydent Miasta K. dokonał zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielił pozwolenia na budowę przedstawionej powyżej inwestycji - decyzja ta, wobec zastosowania art. 127 a k.p.a, stała się ostateczna w dniu 1 marca 2019 r. Na szczególną uwagę zasługuje zatem fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę uprawomocniła się (stała się ostateczna) w dniu 1 marca 2019 r. a więc następnego dnia po jej wydaniu (28 lutego 2019 r.), w sytuacji kiedy było wiadome, że kolejnego dnia (2 marca 2019 r.) w życie wejdzie uchwała w sprawie planu miejscowego.

Skarżący podniósł, iż w dniu 29 kwietnia 2019 r. złożył do Prezydenta Miasta K. wniosek, na mocy którego domagał się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 maja 2014 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego nazwanego jako: "Budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, z garażami wbudowanymi na działce nr [...] obr. [...] wraz z wjazdem na działkach: nr [...] i nr [...] obr[...], przy ul [...] w K.". W następstwie wniesionego Prezydent Miasta K. stosując przepis z art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydał postanowienie, na mocy którego odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej (Prezydenta Miasta K.) z dnia 9 maja 2014 r. o warunkach zabudowy. Prezydent Miasta K. nie uznał argumentacji skarżącego , iż skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy następuje z chwilą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie jak zdaje się twierdzić organ z chwilą jego wejścia w życie, na co wskazuje choćby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 września 2017r., sygn. akt: II SA/Kr 1180/17. W wyniku wniesionego zażalenia (do SKO w K.) prezentowane przeze mnie stanowisko zostało podzielone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które postanowieniem z dnia 3 września 2019 r. (sygn. akt: [...]) uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia SKO w K. stwierdziło, że: uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" została podjęta w dniu 30 stycznia 2019r., a decyzja Prezydenta Miasta K. w przedmiocie pozwolenia na budowę w dniu 28 lutego 2019r., a zatem - mając na uwadze powyższe uwagi Sądu - plan miejscowy dla terenu działek nr [...] i nr [...] został uchwalony zanim, około jednego miesiąca wcześniej, została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Wobec tego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 maja 2014r. nr [...] jest nieprawidłowa, a organ I instancji powinien wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 65 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art 162 par. 1 pkt 1 k.p.a. Prezydent Miasta K. wydał postanowienie nr [...] [...], na mocy którego ponownie odmówił wszczęcia postępowania sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej (Prezydenta Miasta K.) z dnia 9 maja 2014 r., czym de facto nie zastosował się w żadnej mierze do wskazówek SKO w K., zawartych w postanowieniu z dnia 3 września 2019 r. Powyższe rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. z dnia 7 lutego 2020 r. skarżący zażalił do SKO , jednakże ku swojemu zaskoczeniu, w wyniku kolejnego rozpoznania sprawy SKO w K. tym razem utrzymało w mocy to postanowienie Prezydenta Miasta K., czym tak naprawdę zaprzeczyło wszystkim swoim wcześniejszym orzeczeniom i argumentacji przywołanej w tych postanowieniach, wydanych w tej sprawie (które uchylały postawienia Prezydenta Miasta K.). SKO w ramach wydanego postanowienia zaprzeczyło wydanemu w tym samym czasie własnemu postanowieniu SKO w K. z dnia 17 kwietnia 2020, sygn. akt: [...], dotyczącemu tej właśnie inwestycji (i tego samego stanu faktycznego i prawnego), w ramach którego to postanowienia SKO w K. inaczej niż w ramach zaskarżonego postanowienia, uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 10 lutego 2020 r. nr [...] stwierdzające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 maja 2014 r. nr [...] (tej samej decyzji, której dotyczy przedmiotowa sprawa) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami wbudowanymi na działce nr [...], obr. [...] wraz z wjazdem na działkach nr [...] obr. [...] przy [...] w K.. Następnie, w wyniku wniesionej przeze skarżącego skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 czerwca 2020 r. (sygn. akt [...]), utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 7 lutego 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 maja 2014 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 953/20) uwzględnił skargę i uchylił wydane przez organy postanowienia. Wobec wskazanego powyżej wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie Prezydent Miasta K. wprawdzie wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 maja 2014 r. nr [...], jednakże decyzją z dnia 6 sierpnia 2021 r. nr [...], odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 9 maja 2014 r., po czym odwołanie od wskazanej decyzji nie zostało uwzględnione, a SKO w K. decyzją z dnia 11 października 2021 r. (sygn. akt [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji – decyzję z dnia 6 sierpnia 2021 r. nr [...] W takim stanie faktycznym skarżący zakwestionował ustalenia poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w tym dokonaną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz argumentację prawną i interpretację przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przywołaną w ramach zaskarżonej decyzji, która diametralnie różni się nie tylko od wydanych orzeczeń (postanowień w postępowaniach tyczących się tego samego przedmiotu - m. in. postanowienie SKO w K. z dnia 17 kwietnia 2020, sygn. akt: [...], uchylające postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 10 lutego 2020 r. nr [...] stwierdzające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 maja 2014 r. nr [...]), ale przede wszystkim pozostaje w kontrze do aktualnej linii orzeczniczej prezentowanej przez WSA w Krakowie, a to orzeczeniu WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2020 r. (II SA/Kr 201/20) zapadłym na kanwie niezwykle zbliżonego stan faktycznego. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja SKO w K., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji (Prezydenta Miasta K.) winny zostać uchylone.

Zdaniem skarżącego w pierwszej kolejności należy rozważyć do czego w istocie sprowadza się spór w niniejszej sprawie - spór w niniejszej sprawie sprawdza się do ustalenia oraz rozstrzygnięcia, czy miarodajna dla możliwości zastosowania negatywnej przesłanki z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. jest data uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , data publikacji tego aktu prawnego, czy też data wejścia w życie tego aktu prawa miejscowego. Bez żadnych wątpliwości wskazać należy, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdarzeniem, z którym związany jest skutek w postaci wygaśnięcia decyli o warunkach zabudowy jest stricte uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są odmienne aniżeli w wydanej przez organ decyzji, ewentualnie data publikacji tego aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Za argumentacją tą, że miarodajny jest moment uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie jego data wejścia w życia przemawiają zasady interpretacji przepisów prawa, w szczególności zasady wykładni, tj. literalne brzmienie przepisu, wykładnia systemowa oraz przede wszystkim wykładania historyczna. Wskazane zagadnienie prawne było przedmiotem badania przez tut. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 1180/17 stwierdził, że: - "w przypadku, o którym mowa w art. 65 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), dniem wygaśnięcia warunków zabudowy będzie dzień uchwalenia planu miejscowego, czyli dzień podjęcia przez radę uchwały o planie miejscowym’’, - "(...) wiele - choćby literalne brzmienie przepisu - przemawia za tym, by brać pod uwagę już moment uchwalenia planu miejscowego. Plan miejscowy, który nie został opublikowany i jeszcze nie wszedł życie, nie może wprawdzie sterować zachowaniami swoich adresatów jako akt normatywny, ale samo jego uchwalenie może być zdarzeniem prawnym, do którego przypisane są określone skutki, np. skutek wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudów. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przywołał kolejny wyrok tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 215/19.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie podlega ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekającego o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z dyspozycją art. 65 ust 1 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 (dalej; ustawa) organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Z kolei art. 65 ust 3 ustawy stanowi, iż 2. przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Przepisy te formułują generalną zasadę, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy podlega wygaszeniu w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyjątek od tej zasady związany z uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy w obszarze, który obejmuje nowo ustanowiony plan miejscowy

Decyzja wydana na podstawie art. 65 cyt. ustawy ma czysto deklaratoryjny charakter. Przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego jest "wzorcem" dla projektowanego zamierzenia jedynie wtedy, gdy na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawi z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiają mocy obowiązującej wydane wcześnie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek badać zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki obowiązuje, choćby dla tego terenu przyszłej inwestycji były ustalone warunki zabudowy decyzją niewygaszoną. Z tego też powodu wygaszanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ma jedynie formalny, porządkowy charakter, o czym świadczy choćby użyty w przepisie termin "stwierdza jej wygaśnięcie" a nie "wygasza". Stwierdza się decyzją to, co już wcześniej zaistniało. Decyzja ta ma więc charakter deklaratoryjny – potwierdza zaistniały wcześniej stan prawny. Pogląd ten jest w orzecznictwie utrwalony. Dla przykładu można powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r.II OSK 1393/15, w którym orzeczono, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. reguluje sytuację, gdy ustalenia uchwalonego planu miejscowego są inne niż określone wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym (podobnie w wyroku NSA z 11 lutego 2014 r. II OSK 2195/12).

W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie można jednak uznać, iż datą wygaśnięcia (co jako mowa wyżej następuje z mocy prawa) decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest data podjęcia przez radę gminy uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.( por. też wyrok WSA w Krakowie, sygn.akt II SA/Kr 1489/19). Zgodnie z art 20 ust 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z kolei przepis art. 29 ust 1 ustawy stanowi, iż uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

Do czasu wejścia w życie – daty, od której plan miejscowy obowiązuje, akt w którym jest on stanowiony jest tylko uchwałą rady gminy a nie prawem obowiązującym. Nie do przyjęcia w ocenie sądu jest pogląd, że akt, który nie obowiązuje a nawet może nigdy nie obowiązywać (o czym niżej) tj. akt który prawem nie jest, może wywoływać jakiekolwiek skutki prawne czyli ingerować w obrót prawny. W ocenie sądu nie wynika to z wykładni funkcjonalnej ani też z językowej przepisu art. 65 ustawy. Przede wszystkim, jak wskazano wyżej, uchwała która prawem miejscowym określającym uwarunkowania urbanistyczne dla danego obszaru jeszcze nie jest, nie może ingerować w porządek prawny – uwarunkowania urbanistyczne jakie zostały ustalone dla tego obszaru w ostatecznych decyzjach organów administracji. W ocenie sądu pogląd przeciwny jest sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawa. Samo uchwalenia aktu bez zachowania formalnych procedur jego kontroli, ogłoszenia i w końcu obowiązywania nie może ingerować w sferę praw i obowiązków podmiotów, do których akt ten jest choćby potencjalnie kierowany. Taka interpretacja prawna może być odbierana wręcz, jako niebezpieczna, dająca kompetencje prawodawcy (jakiemukolwiek – nie tylko lokalnemu) do bezpośredniej i natychmiastowej ingerencji w prawną sferę podmiotów dla których dane normy są ustanawiane przed datą kiedy wchodzą one w życie.

Sama wykładnia językowa art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy też nie jest jednoznaczna. Co prawda mowa w nim o uchwaleniu planu a nie o dacie jego obowiązywania, ale zauważyć należy, iż w przepisie tym mowa o ustaleniach planu sprzecznych z decyzją wygaszaną. Nie można mówić o ustaleniach planu, jeżeli on jeszcze nie obowiązuje. Jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby powiązać datę uchwalenia planu miejscowego w sensie podjęcia uchwały, z datą wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy to w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy musiał by się posłużyć terminem tekst planu a nie ustalenia, bo ustalenia danego aktu to przepisy prawnie obowiązujące. Należy w końcu rozróżnić, że podjęcie uchwały nie jest pojęciem tożsamym z uchwaleniem planu a to z tego powodu, że w dacie podjęcia uchwały, uchwalony akt nie jest jeszcze planem miejscowym. Także w art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest mowa, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...). W przepisie tym mowa o ustaleniach a nie tekście. Samo uchwalenie planu miejscowego nie uprawnia organu administracji architektoniczno-budowlanej do oceny projektu budowlanego w aspekcie jego tekstu z pominięciem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uchwalony plan miejscowy musi być przez właściwy organ poddany kontroli, ogłoszony w końcu musi wejść w życie by można mówić, że jego tekst jest ustaleniami planu wywierającego wpływ na obrót prawny – stanowiący podstawę do wydawania decyzji w tym decyzji o wygaśnięciu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Nie można też przyjąć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest "protezą" planu miejscowego i fakt jego uchwalenia ma skutek natychmiastowy. Poza argumentacją, o której mowa wyżej wskazać należy, iż warunki zabudowy ustalone decyzją organu administracji określają prawną sferę adresata tej decyzji. Organy samorządu terytorialnego, co do zasady (poza wyjątkami określonymi ustawą) nie mają obowiązku uchwalania planów miejscowych. Samo zaś uchwalenie planu miejscowego nie jest aż tak doniosłym faktem, by pomijając dalsze etapy procedury wejścia tego aktu w życie uznać, iż wywołuje on bezpośrednie i natychmiastowo skutki prawne i ingeruje w sferę praw i obowiązków już ukształtowane decyzjami administracyjnymi.

Zauważyć też należy, iż zgodnie a art. 90 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia (...). Z kolei art. 91 ust 1 w/w ustawy stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Co zatem w sytuacji, kiedy organ nadzoru w terminie 30 dni od przekazania mu uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego (przekazanie mnie musi być dokonane przez wójta – por wyrok NSA 18 lutego 2016 r I OSK 2707/15) stwierdzi nieważność całej uchwały lub tej jej części, która jest sprzeczna z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Nie sposób przyjąć w takiej sytuacji, iż i tak decyzja z mocy prawa wygasła. Przyjęcie takiego założenia byłoby sprzeczna zasadą ochrony praw nabytych, zasadą zaufania obywatela do państwa i zasadą pewności prawa. Nie można przyjąć, że akt który nigdy nie obowiązywał z uwagi na orzeczenia nadzorcze przez sam fakt jego uchwalenia wywarł skutki prawne w postaci wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w obszarze na jakim miał obowiązywać chociaż faktycznie nigdy nie obowiązywał.

Zauważyć też należy, iż procedując w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego z uwagi na przytoczona wyżej treść art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane podzielając pogląd organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ administracji architektoniczno-budowlany musiałby się znaleźć w sytuacji przymusowej bezczynności. Uznając bowiem, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wygasła w związku z uchwaleniem planu miejscowego a ten jeszcze nie wszedł w życie, nie mogła by dokonać kontroli projektu budowlanego, bo z jednej strony decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wygasła a z drugiej mimo, że tekst planu organowi może być znany (ale nie musi bo publikacja uchwały jest momentem, w którym dochodzi do publicznego ujawnienia tekstu uchwały) ale uchwała nie jest jeszcze prawem miejscowym – zatem nie ma ustaleń planu miejscowego dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Także i ta sytuacja byłaby sprzeczna z zasadami, o których mowa wyżej.

Poza orzeczeniami, na które powołuje się organ w orzecznictwie dominujący jest pogląd, że data wejścia w życie (obowiązywania) a nie data podjęcia uchwały przez radę gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest czasem wygaśnięcia tej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 2016 r. V CSK473/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. II OSP 3151/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 II OSK 2085/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. II OSK 3151/17.

W rozpoznawanej sprawie decyzją nr [...].[...] z dnia 28 lutego 2019 r. Prezydent Miasta K. dokonał zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielił pozwolenia na budowę przedstawionej powyżej inwestycji - decyzja ta, wobec zastosowania art. 127 a k.p.a, stała się ostateczna w dniu 1 marca 2019 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla przedmiotowego terenu na którym zlokalizowana jest w/w inwestycja - tj. Plan Miejscowy "[...]", uchwalony został Uchwałą Rady Miasta K. z dnia 30 stycznia 2019 r. nr [...], natomiast uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dnia 15 lutego 2019 r., poz. 1390, zaś wejście w życie przedmiotowej uchwały (planu miejscowego) miało miejsce w dniu 2 marca 2019 r. Zatem wejście w życie przedmiotowej uchwały nastąpiło wejście w życie przedmiotowej uchwały dzień po dniu, w którym ostateczną stała się decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 9 maja 2014 r. nr [...] Prezydenta Miasta K., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami wbudowanymi na działce nr [...], obr[...] wraz z wjazdem na działkach nr [...] obr. [...] przy ul [...] w K.", która to decyzja była podstawą dla wydania opisanego wyżej pozwolenia na budowę. Zatem organ słusznie odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 9 maja 2014 r.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.