Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2657/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1133/18 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 września 2018 r. nr SN-III.7515.1.24.2018.8 w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. prostuje oczywistą omyłkę w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ten sposób, że słowa "ze skargi Prezydenta Miasta P." zastępuje słowami "ze skargi Miasta P.", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r., oddalił skargę Miasta P., na decyzję Wojewody Wielkopolskiego, z dnia 21 września 2018 r. nr SN-III.7515.1.24.2018.8, w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Starosta P. decyzją z 28 lutego 2019 r., wydaną na podstawie art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej K.p.a.), art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art.138, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4, art. 142, art. 216 ust. 1, art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (i.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej u.g.n.), orzekł o: I. zwrocie na rzecz spadkobierców byłych właścicieli udział wynoszący 6959971/7096320 części nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka: nr [...] o powierzchni 2 150 m2, obręb W., arkusz mapy [...] (dalej jako przedmiotowa nieruchomość). II. Niezobowiązywaniu osób wymienionych w punkcie I do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Miasto P.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 21 września 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o: I. zwrocie na rzecz wskazanych w tej decyzji osób w udziałach części przedmiotowej nieruchomości, II. niezobowiązywaniu osób wymienionych w punkcie I do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił że decyzją z 1 grudnia 1975 r., Prezydent Miasta P. na podstawie art. 1, 3, 7, 8, 14, 15, 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. nr 10, poz. 64 z dnia 1974 r., dalej u.z.t.w.n.), na wniosek W. w P. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 3316 m2, stanowiącej tabularną własność wymienionych osób. W punkcie drugim ww. decyzji orzeczono o wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 77.990,00 zł - "należność za grunt budowlany" oraz "odszkodowanie za lucernę w wysokości 1.344,00 zł.

Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Niniejsze postępowanie, zgodnie z wnioskami byłych współwłaścicieli i ich spadkobierców dotyczy działki nr [...].

W dniu 23 kwietnia 1980 r., przeprowadzona kontrola wykorzystania nieruchomości wykazała, iż cel wywłaszczenia - budowa ośrodka O. nie został zrealizowany, a podmiot na wniosek którego dokonano wywłaszczenia "zgłosił zbędność terenu" oraz uzasadnił niezrealizowanie celu wywłaszczenia brakiem odpowiednich środków finansowych.

W dniu 9 sierpnia 2016 r., odbyły się oględziny przedmiotowej nieruchomości - podczas których ustalono, iż "w granicy płn działki znajdują się fragmenty skarpy oraz niewielki fragment budynku trafostacji. Granica działki przebiega wzdłuż krawężnika chodnika, ok. 1 m od krawężnika znajduje się ogrodzenie z siatki drewnianej. Granica płd przebiega przez parking utwardzony płytami betonowymi. Granica zach. działki przechodzi częściowo wzdłuż płotu i parkingu. W tej części znajduje się wiata blaszana. Działka stanowi parking - fragment. Przedmiotowy parking jest płatny".

W dniu 16 grudnia 2016 r., sporządzony został operat szacunkowy określający aktualną wartość nieruchomości na kwotę 2.190.878 zł, wartość nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny na kwotę 1.733.094 zł; wartość nieruchomości wg stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny na kwotę 1.624.562 zł. Kwota odszkodowania po denominacji wynosi 22.754,03 zł, a po uwzględnieniu zmniejszenia wartości nieruchomości - 108532,00 zł - kwota odszkodowania wynosi: minus 85.777,97 zł. Wobec powyższego wnioskodawcy nie są zobowiązani do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w przypadku zwrotu działki nr [...]. Zaznaczono, iż organ I instancji w decyzji z 28 lutego 2018 r. błędnie dokonał waloryzacji. Podczas wyliczeń dokonanych w dniu 21 lutego 2018 r., organ I instancji wadliwie określił powierzchnię działki nr [...] jako 5152 m.kw, podczas gdy działka nr [...] w chwili wywłaszczenia miała powierzchnię 3316 m.kw. Powyższa omyłka organu I instancji miała wpływ na proporcjonalną wartość zwracanej części nieruchomości - zamiast kwoty 32.546,46 zł winno być 50.055,53 zł.

Wojewoda wskazał, że wniosku o zwrot nieruchomości nie złożyli: A.A. (udział wynoszący 415/157696 części), W. M. (udział wynoszący 167/59136 części), S. M. (udział wynoszący 1/1232 części). Jednocześnie w aktach sprawy brak jest postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po W. M., która posiadałaby udział wynoszący 167/59136 części oraz po S. M., która posiadałaby udział wynoszący 1/1232 części. W toku postępowania przed organem I instancji r.pr. G. K. przy piśmie z 19 stycznia 2018 r. poinformował, że: W. M. zmarła w dniu [...] kwietnia 1988 r., a przed Sądem toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku - obecnie jest ono zawieszone. Ponadto poinformował, że S. M. zmarła w dniu [...] maja 1973 r., a obecnie przed Sądem Rejonowym w P. toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. Organ I instancji ustalił ponadto, iż M. G. zmarła [...] września 2017 r., B. P. zmarła [...] maja 2017 r., S. G. zmarła [...] maja 2015 r., B. S. zmarła [...] lutego 2018 r. Osoby te były uprawnione do żądania zwrotu nieruchomości w udziale wynoszącym: M. G. - 25/12672 części, B. P. 167/118272 części, S. G. 167/118272 części, B. S. 459/56320 części. W związku z powyższym oraz brakiem przedłożenia - pomimo wezwań - stosownych dokumentów, tj. postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia nie jest możliwy w chwili obecnej zwrot nieruchomości w części wynoszącej 136349/7096320 (415/157696 +167/59136 +1/1232 +25/12672 +167/118272 +167/118272 +459/56320). Skarżoną decyzją organ I instancji zwrócił na rzecz spadkobierców byłych właścicieli udział wynoszący 6959971/7096320 części przedmiotowej nieruchomości.

W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji ustalił, że J. S. zmarła [...] czerwca 2018 r. W dniu 17 września 2018 r. został przedłożony akt poświadczenia dziedziczenia po J. S.

Podkreślono, iż w realiach niniejszej sprawy Starosta P. wydał decyzję częściową w odniesieniu do zwrotu udziałów w przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie zaistniały okoliczności do wydania decyzji częściowej. Skoro bowiem przedmiot postępowania administracyjnego jako całości dotyczył zwrotu nieruchomości i możliwe jest wyliczenie udziałów w nieruchomości osób ubiegających się o zwrot, to niewątpliwie tak oznaczony przedmiot postępowania, jako podzielny pozwalał na rozstrzygnięcie co do części zgłoszonego żądania i w konsekwencji orzeczenie zwrotu na rzecz żyjących spadkobierców - którzy złożyli wniosek o zwrot - po byłych współwłaścicielach w 6959971/7096320 części nieruchomości. Wobec konieczności ustalenia spadkobierców po ww. osobach oraz zapewnienia im prawa do czynnego udziału w sprawie organ nie orzekł o zwrocie przypadających im udziałów w ww. nieruchomości - postępowanie w tym zakresie nadal znajduje się na etapie pierwszoinstancyjnym.

Organ II instancji po szczegółowym zbadaniu akt sprawy, analizując znajdujące się w nich pełnomocnictwa ustalił, iż pisma w sprawie oraz decyzja organu I instancji nie zostały doręczone: A. J., H. K., I. K., J. R., K. R., M. R., M. R. W aktach sprawy brak jest pełnomocnictw udzielonych przez ww. osoby, a strony te nie zostały uwzględnione w rozdzielniku decyzji jako adresaci. Wojewoda Wielkopolski stanął na stanowisku, iż w skomplikowanym charakterze niniejszej sprawy przejawiającym się w licznych następstwach prawnych po byłych współwłaścicielach nieruchomości oraz zbieżności ich imion i nazwisk - uchybienie organu instancji w zakresie doręczenia decyzji, nie miało wpływu na wynik sprawy. Decyzja organu I instancji wydana została bowiem zgodnie z żądaniem ww. stron zawartym we wnioskach o zwrot, strony nie zostały pozbawione możliwości udziału w postępowaniu i obrony swoich interesów. Wskazał, iż regulacje prawne dotyczące doręczeń mają na celu przede wszystkim zapewnienie ochrony interesu strony. Organowi II instancji udało się ustalić, iż ww. wnioskodawcy dysponowali wiedzą o toczącym się postępowaniu, gdyż sami wnieśli o zwrot nieruchomości. Ponadto organ II instancji zawiadomił ich o przebiegu dotychczasowego postępowania i o zapadłym rozstrzygnięciu, a strony nie kwestionowały zapadłego rozstrzygnięcia. Sam fakt niedoręczenia decyzji nie spowodował dla stron ujemnych skutków procesowych. W niniejszej sprawie niedoręczenie decyzji wszystkim stronom nie wywołało dla nich negatywnych konsekwencji procesowych. Ponadto osoby wnioskujące o zwrot nieruchomości po poinformowaniu ich o zapadłym rozstrzygnięciu nie wskazały na naruszenie ich praw w związku z brakiem doręczenia decyzji. Ze zwrotem nieruchomości w niniejszej sprawie nie wiąże się zwrot odszkodowania.

Reasumując, uznano, iż organ I instancji zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, zarzuty są nieuzasadnione i nie znajdują oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, brak doręczenia decyzji wszystkim wnioskodawcom nie spowodował dla nich ujemnych skutków procesowych. Jednakże z uwagi na błędne wyliczenie wartości kwoty odszkodowania oraz śmierć strony postępowania J. S. zasadnym było zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego Miasto P. zaskarżyło ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej P.p.s.a."). W kontrolowanej sprawie nie budziło wątpliwości, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia polegający na budowie obiektu O. nie został zrealizowany, spełnione zatem zostały obie przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., gdyż w terminach przewidzianych w ww. przepisie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani celu tego nie zrealizowano.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył tego, czy zaskarżona decyzja mogła być wydana w sytuacji, gdy wniosek o zwrot nieruchomości nie został złożony przez wszystkie osoby uprawnione, a w szczególności, gdy część wnioskodawców zmarła w toku niniejszego postępowania i nie ustalono ich następców prawnych.

W ocenie Sądu I instancji, orzekającego słusznie organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem z 14.07.2015 r., sygn. akt SK 26/14 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21. 08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Jak trafnie wskazał Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku nieruchomość stanowiąca współwłasność w częściach ułamkowych może być – lege non distinguente – przedmiotem wywłaszczenia, a w razie jej niewykorzystania na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie – także przedmiotem zwrotu poprzednim właścicielom. Przy czym zasada ta ma zastosowanie bez względu na to, czy osobą uprawnioną do złożenia wniosku jest jedyny były właściciel wywłaszczonej nieruchomości (jego spadkobierca), czy też osób tych jest kilka (por. teza o jednolitym modelu postępowania zwrotowego w wyrokach NSA z 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1322/07). Trybunał wyjaśnił także, że skoro wywłaszczenie udziałów we współwłasności jest konstytucyjnie dopuszczalne w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji (nie ma innej możliwości wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej współwłasność), to jego koniecznym konstytucyjnym dopełnieniem ("oczywistą konsekwencją" – por. wyrok o sygn. SK 22/01) musi być prawo do zwrotu takich udziałów w wypadku, gdy nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia (por. podobnie wyroki WSA w Poznaniu z 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 587/14; WSA w Krakowie z 22 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1015/12 i NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 138/13). Reasumując, uznano, że prawo do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, ma podstawę konstytucyjną zarówno w art. 64 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Sąd I instancji wskazał, że na gruncie kontrolowanej w tym postępowaniu sprawy WSA w Poznaniu wydał już dwa wyroki. Obydwa zostały wydane w ramach kontroli przewlekłości i bezczynności postępowania i nie są wiążące w rozumieniu art.153 p.p.s.a dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Tym niemniej Sąd I instancji miał na uwadze, że dla organów administracji wyroki te miały doniosłe znaczenie, gdyż były wydane w toku i w związku z kontrolowanym postępowaniem. Ponadto Sąd orzekający podziela przedstawioną w nich argumentację. W prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 27.09.2017r. o sygn. IV SAB/Po 69/17 jednoznacznie stwierdzono, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miał fakt, że w 1993 r. o zwrot nieruchomości nie wystąpili wszyscy, a jedynie część uprawnionych. Według prawa obowiązującego w dacie złożenia wniosku wszczynającego postępowanie i w latach następnych skuteczność wniosku zwrotowego zależał od zgody wszystkich uprawnionych. Usprawiedliwione były zatem czasochłonne działania organów zmierzające do ustalenia wszystkich osób, którym przysługuje roszczenie zwrotowe. Dopiero od 24 lipca 2015 r., a więc od daty, gdy opublikowano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14, można mówić o skutecznym zakwestionowaniu warunku uzależniającego skuteczność wniosku zwrotowego od zgody wszystkich uprawnionych. Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego otworzył Staroście możliwość merytorycznego załatwienia sprawy. W świetle jego treści zakończenie sprawy objętej skargą nie jest bezwzględnie uwarunkowane obowiązkiem ustalenia wszystkich uprawnionych do zwrotu, jeżeli ich zidentyfikowanie łączyć się będzie z istotnymi i obiektywnymi trudnościami. Odmienne stanowisko prowadziłoby bowiem do zniweczenia skutków przywołanego wyżej orzeczenia sądu konstytucyjnego i uniemożliwiłoby merytoryczne rozpoznanie żądania skarżącej. Tożsamy pogląd, także wyrażony na skutek kontroli niniejszego postępowania wyrażono w wyroku WSA w Poznaniu z 24.08.2017r. o sygn. II SAB/Po 126/17.

Skarżące Miasto P. zarzuciło, iż organ II instancji wyciągnął błędne wnioski z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. sygn. akt 26/14, gdyż wyrok ten dotyczy odmiennego stanu faktycznego. Jednak w świetle powyższych rozważań, ocenie Sądu I instancji, rację ma organ odwoławczy, iż każdemu ze spadkobierców byłych współwłaścicieli przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym i możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2770/15), a orzecznictwo w tym zakresie jest jednolite. Każdy z byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości oraz każdy z ich następców prawnych ma roszczenie o zwrot nie całej nieruchomości, lecz konkretnego udziału. Każda z w/w osób może wystąpić z żądaniem zwrotu "swojego" udziału niezależnie od pozostałych podmiotów. Dotychczas nieustaleni następcy prawni W. M., K. C., M. G., B. P., S. G., B. S. są i będą uprawnieni do złożenia wniosku o zwrot ich udziałów w przedmiotowej nieruchomości, a oczekiwanie na przeprowadzenie postępowań spadkowych oraz ich zakończenie jest niczym nieuzasadnione. Niniejsze postępowanie trwa niezwykle długo. Przedłużanie go tylko w celu ustalania współwłaścicieli kilku udziałów we współwłasności połączone z jednoczesnym uniemożliwieniem zwrotu należnych udziałów kilkudziesięciu osobom stanowiłoby naruszenie zasady szybkości postępowania w sytuacji, gdy roszczenie o zwrot jest podzielne i może być dochodzone samodzielnie przez każdy z uprawnionych podmiotów i niezależnie od pozostałych podmiotów. W zaistniałym stanie faktycznym przedłużanie postępowania nie może być uznane za sprawiedliwe i zgodne z duchem Konstytucji RP. Aktualnie bowiem przyjmuje się, że nie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. złożenie wniosku o tenże zwrot przez wszystkich uprawnionych lub zgoda na żądanie zwrotu udzielona przez wszystkich uprawnionych. Wniosek o zwrot mogą złożyć wszyscy uprawnieni łącznie, część z nich lub pojedyncze osoby, żądając zwrotu udziału im przypadającego (Ewa Bończak - Kucharczak, Komentarz do art. 137 u.g.n., teza 7, LEX/El).

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w skomplikowanym charakterze niniejszej sprawy przejawiającym się w licznych następstwach prawnych po byłych współwłaścicielach nieruchomości, oraz zbieżności ich imion i nazwisk - uchybienie organu I instancji w zakresie doręczenia decyzji, nie miało wpływu na wynik sprawy. Decyzja organu I instancji wydana została bowiem zgodnie z żądaniem stron zawartym we wnioskach o zwrot, a strony nie zostały pozbawione możliwości udziału w postępowaniu i obrony swoich interesów. Wojewoda trafnie zauważył, że regulacje prawne dotyczące doręczeń mają na celu przede wszystkim zapewnienie ochrony interesu strony. Organowi II instancji udało się ustalić, iż ww. wnioskodawcy dysponowali wiedzą o toczącym się postępowaniu, gdyż sami wnieśli o zwrot nieruchomości. Ponadto organ II instancji zawiadomił ich o przebiegu dotychczasowego postępowania i o zapadłym rozstrzygnięciu, a strony nie kwestionowały zapadłego rozstrzygnięcia. Tak więc sam fakt niedoręczenia decyzji nie spowodował dla tych stron ujemnych skutków procesowych.

Sąd I instancji podzielił również pogląd Wojewody, że z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek zsumowania w sentencji decyzji zwrotowej udziałów we współwłasności nieruchomości objętych zwrotem i podania łącznej wielkości zwróconych udziałów. W zaskarżonej decyzji organ orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz 80 następców prawnych, udział podlegający zwrotowi ustalony został dla każdej ze stron.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto P. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj,:

1) naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, iż możliwy jest zwrot nieruchomości w udziałach wyliczonych w ten sposób, iż część niepodlegająca zwrotowi wyliczona została poprzez dokonanie dodania udziałów osób uprawnionych, które nie złożyły wniosków oraz udziałów osób które złożyły wniosek i zmarły w trakcie postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości. Nadto naruszenie w zakresie tych przepisów nastąpiło poprzez dopuszczenia orzeczenia w stosunku do udziałów w nieruchomości z pominięciem stron postępowania,

2) naruszenie art. 97 § 1 pkt K.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie pomimo śmierci stron postępowania, oraz art. 10 i 28 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu poprzez nieustalenie i niedopuszczenie do udziału w sprawie następców prawnych stron postępowania które zmarły w trakcie postępowania,

3) naruszenie art. 104 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji częściowej albowiem w trakcie postępowania niektóre osoby będące stronami postępowania zmarły i zasadnym jest wydanie decyzji częściowej, podczas gdy brak jest podstaw do wydania decyzji częściowej w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji kiedy wniosek o zwrot złożyły uprawnione osoby, które zmarły w trakcie prowadzonego postępowania, nadto z samych rozstrzygnięć organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie nie wynika aby miały. charakter decyzji częściowych.

II. naruszenie przepisów postępowania które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. mimo że zebrany przez organ materiał dawał podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na nieważność postępowania albowiem nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu przed organami, tj. nie zostali ustaleni i dopuszczeni do udziału w sprawie następcy prawni stron które zmarły w trakcie prowadzonego postępowania, nadto poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., nadto brak ustalenia następców prawnych stron postępowania uniemożliwił następcom prawnym udział w postępowaniu przed Sądem Administracyjnym I instancji co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem kontrolowanego Sądu, że decydujący dla wyniku niniejszej sprawy był wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który 14 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. SK 26/14 orzekł, iż art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w kwestionowanym zakresie nie spełnia warunku proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Legitymowanym konstytucyjnie celem art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. jest zwrot nieruchomości, które w ustawowo określonym terminie nie zostały wykorzystane na cel publiczny. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, wymóg zgodnego działania wszystkich byłych współwłaścicieli (lub ich spadkobierców) nie tylko nie przyczynia się do realizacji tego celu, lecz stanowi dla niego istotną przeszkodę, skutkiem zaskarżonego rozwiązania było ponowne naruszenie praw osób wywłaszczonych. Nie dość, że w przeszłości pochopnie i niepotrzebnie pozbawiono ich własności (i to własności nieruchomości, w tym domów i mieszkań), to współcześnie dołożono do tego jeszcze jedną krzywdę – nadmiernie ograniczono ich prawo do odzyskania tej własności.

Wykładnia przepisów art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n, stanowiących podstawę decyzji zwrotowej musi zatem pozostawać w zgodzie z rozważaniami Trybunału Konstytucyjnego opisanymi powyżej, co oznacza konieczność przyjęcia, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, że od daty publikacji tego orzeczenia zakończenie spornej sprawy nie jest bezwzględnie uwarunkowane obowiązkiem ustalenia wszystkich uprawnionych do zwrotu jeśli wiązać to się będzie z obiektywnymi i istotnymi trudnościami. Odmienne stanowisko zniweczyłoby skutki orzeczenia konstytucyjnego.

Autor kasacji wskazał, że Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy prawa materialnego.

Oceniając zasadność zarzutów w tym względzie wyjaśnienia wymaga, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię wykazać należało, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego dowieść należało, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musiał, jak w jego ocenie, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu -dlaczego powinien być zastosowany.

Zdaniem Sądu Odwoławczego, formułując zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust.1 i 2 u.g.n. nie dopełniono koniecznych warunków, które pozwoliłyby na merytoryczną ocenę tego zarzutu. Autor kasacji nie wyjaśnił na czym polegało mylne zrozumienie przez Sąd I instancji tego przepisu prawa ani nie objaśnił jego prawidłowej interpretacji. Zarzut uzasadnił wadliwością wyliczeń wielkości udziałów we współwłasności nieruchomości.

Konstrukcja tego zarzutu czyni koniecznym przyjęcie, że za jego pomocą autor kasacji próbuje zwalczać ustalenia faktyczne. Tymczasem wskazywanie na naruszenie prawa materialnego nie polega na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczania ustaleń faktycznych może być skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa procesowego na wstępie podnieść należało, że skarżący kasacyjnie utrzymując, iż postępowanie administracyjne dotknięte było wadą nieważności z uwagi na brak udziału w nim wszystkich stron postępowania nie powołał normy prawnej, która pozwoliłaby na merytoryczną ocenę tego zarzutu. W kasacji nie powołano się bowiem na żadną z siedmiu przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Przedmiotem merytorycznego badania można zaś objąć tylko taki zarzut, który zawiera zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania przepisu, który został naruszony w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wbrew autorowi kasacji, w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez przekroczenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a Uzasadnienie tego zarzutu sprowadzało się do podważenia zasadności zaakceptowania przez Sąd wydania spornej decyzji bez uprzedniego ustalenia następców prawnych stron, zmarłych w toku postępowania. Innymi słowy skarżący kasacyjnie uznał, że w sprawie doszło do niedopuszczalnego ograniczenia kręgu stron postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na przestrzeni ostatnich lat wypracowany został jednolity pogląd, że uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (wyrok NSA z:; 11 września 2011 r. II OSK 913/11; 9 maja 2013 r. II OSK 9/12; 23 listopada 2013 r. II OSK 1475/12; 4 listopada 2014 r. II OSK 1743/14; 10 grudnia 2014 r. II OSK 1275/13; 3 sierpnia 2017 r. II OSK 2896/16, ., I OSK 82/16, LEX nr 2479195).cbois).

Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. (por. np. wyroki NSA z 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17, LEX nr 2486317; z 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17, LEX nr 2442985; z 14 listopada 2017 r).

Skoro w przedmiotowej sprawie zarzuty odnoszące się do braku udziału innych stron, sformułowane w kasacji, wniosło Miasto P.a nie następcy prawni wywłaszczonych współwłaścicieli, to konieczne było przyjęcie że nie mogły one skutecznie podważyć kwestionowanego wyroku.

Nadmienić należy, że gdyby kwestia ta została podniesiona przez uprawniony podmiot (następców prawnych zmarłej strony), to jej uwzględnienie mogłoby nastąpić tylko w razie podniesienia zarzutu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., gdyż zachodziłaby wówczas sytuacja z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 104 § 2 K.p.a. rozumiany jako zarzut wadliwej akceptacji przez kontrolowany Sąd dopuszczalności wydania w okolicznościach niniejszej sprawy decyzji na podstawie tego przepisu.

Uzasadnienie tego zarzutu jest lakoniczne i nadmiernie ogólnikowe. Z tej przyczyny niemożliwe jest odtworzenie rzeczywistych intencji autora skargi kasacyjnej. Kontrolowany Sąd z dużą wnikliwością wyjaśnił dlaczego dopuszczalne było wydanie decyzji częściowej. Rozważania odniósł zarówno do zgłoszonych, jak i nie zgłoszonych żądań zwrotu udziałów we współwłasności spornej nieruchomości.

Tymczasem autor kasacji nie wyjaśnił dokładnie, których konkretnie udziałów we współwłasności i do kogo należących sporna decyzja zwrotowa nie powinna obejmować z uwagi na pominięcie ustalenia następców prawnych zmarłych współwłaścicieli. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu.

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a. i dlatego orzeczono jak w punkcie 2 sentencji.

Oczywistą omyłkę w kontrolowanym wyroku sprostowano na podstawie art. 156 § 1 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art.15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).