Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1002/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176, art. 183 par. 1, par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 8, par. 12 ust. 1, par. 13
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1745/12 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2014 r.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1745/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Z. i odmawiającej jednocześnie jej uchylenia z tego powodu, że po wznowieniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zasadny był wniosek J. N. jako właściciela działki nr ew. [...], sąsiadującej z działką inwestycyjną o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2010 r., albowiem miał on przymiot strony w tym postępowaniu, lecz bez własnej winy nie brał w nim udziału. Uprawnienie to organ wywiódł z treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego z którego wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), który przewiduje, że stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który definiuje obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jednocześnie organ II instancji podał, że sądy administracyjne w wyrokach wiążących w tej sprawie (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/G1 983/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 114/11) przesądziły, że J. N. przysługuje przymiot strony w postępowaniach dotyczących weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2007 r. Organ uznał zatem, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, albowiem J. N. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2010 r.

To naruszenie prawa nie powoduje jednak, zdaniem organu, konieczności uchylenia decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2010 r., albowiem zgodnie z art. 146 § 2 Kpa nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Tymczasem w niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Projektowana inwestycja nie narusza przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Część działki inwestycyjnej, na której zaplanowano przedmiotowy budynek gospodarczy, leży na obszarze oznaczonym symbolami MN, MR, U w § 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 1999 r. nr [...]. Organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie narusza w sposób rażący ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności projektowany budynek zaplanowano jako parterowy z dachem dwuspadowym o powierzchni zabudowy 1027 m2, która nie przekroczy 30% powierzchni działki inwestycyjnej o powierzchni 23560 m2. Ponadto, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, linie zabudowy spornej inwestycji ustalone w powyższym miejscowym planie zagospodarowania terenu zostały zachowane (12 m od drogi gminnej). Organ stwierdził też, że omawiana inwestycja o wysokości 8,47 m została zaprojektowana zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 z późn. zm.), a w szczególności z § 12 ust. 1 regulującym odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz z § 13 dotyczącym zapewnienia oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Odnosząc się do zarzutu niezgodności zaprojektowanego budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w opinii technicznej z października 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że dotyczą one treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...], który – wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu – nie obowiązywał na terenie inwestycyjnym w chwili udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, zatem nie mogą mieć wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Wobec uznania, że decyzja Starosty K. z dnia [...] grudnia 2007r. nie jest dotknięta wadami nieważności wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2010 r. i odmawiającą jednocześnie jej uchylenia z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 Kpa.

W skardze na tę decyzję J. N. zarzucił, że "pracownicy GINB w W. akceptowali także, że tzw. budynek gospodarczy można budować w miejscu, gdzie zgodnie z planem powinien być budynek mieszkalny." Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2010 r., w którym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty K. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Oddalając powyższą skargę wyrokiem z dnia 21 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przy wydaniu decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2010 r. niewątpliwie miało miejsce naruszenie prawa, bowiem skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym w/w decyzją, co wypełniło przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Wojewoda Ś. prawidłowo zatem wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., albowiem J. N. jest właścicielem działki nr ew. [...] sąsiadującej z działką inwestycyjną, a nie brał udziału postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę realizowaną na tej działce. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), stronami w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu oraz że w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 114/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kwestia przymiotu strony skarżącego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę spornego obiektu, została przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 983/09.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji podkreślił, że w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego organ mógł dokonać kontroli decyzji Starosty K. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, gdyż kontrolowane w trybie wznowieniowym rozstrzygnięcie zapadło w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie WSA w Warszawie w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że decyzja Starosty K. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] nie zawiera żadnej z wad prawnych, mogących skutkować stwierdzeniem jej nieważności, w szczególności sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Część działki inwestycyjnej, na której zaplanowano budynek gospodarczy, znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 1999 r. Nr [...]. Z treści § 4 tej uchwały wynika, że teren inwestycyjny usytuowany jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolami MN, MR, U, którego przeznaczenie przewidziano na budownictwo jednorodzinne, zagrodowe i usługowe. W przepisie tym ustalono ponadto m.in. powierzchnię zabudowy działki do 30% i ok. 1000 m² dla nowej zabudowy jednorodzinnej, wysokość budynków do dwóch kondygnacji, w tym poddasze użytkowe, realizację dachów dwuspadowych o nachyleniu połaci dachowych 30°- 45°, nieprzekraczalną linię zabudowy – 12 m od krawędzi drogi gminnej oraz 25 m od krawędzi jezdni drogi krajowej, jak również dopuszczono realizację obiektów gospodarczych parterowych z dachami wysokimi.

Sąd I instancji wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek zaplanowano jako parterowy z dachem dwuspadowym o powierzchni zabudowy 1027 m², która nie przekroczy 30% powierzchni działki inwestycyjnej o powierzchni 23560 m². Zostały również zachowane linie zabudowy spornej inwestycji ustalone w miejscowym planie zagospodarowania terenu, gdyż przebiegają one w odległości 12 m od drogi gminnej. Przedmiotowa inwestycja o wysokości 8,47 m została zaprojektowana zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w szczególności z § 12 ust. 1 regulującym odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz § 13 dotyczącym zapewnienia oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zdaniem Sądu I instancji, bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje fakt, że budynek gospodarczy będący przedmiotem decyzji Starosty K. z dnia [...] grudnia 2007 r. posiada dużą powierzchnię zabudowy (1027 m2) oraz 1007 m2 powierzchni użytkowej. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji budynku gospodarczego, definicja taka zawarta natomiast została w pkt 8 § 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który wskazuje, że budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Sąd stwierdził, że organ trafnie wskazał, że wykładnia językowa, gramatyczna prowadzi do wniosku, że bez znaczenia dla możliwości uznania danego obiektu za budynek gospodarczy pozostaje, czy w jego sąsiedztwie jest posadowiony budynek mieszkalny. Zdaniem Sądu, definicja tego pojęcia nie pozwala również w sposób jednoznaczny przyjąć, że dopuszczalność uznania obiektu za budynek gospodarczy jest uzależniona od jego powierzchni użytkowej. Powyższa ocena prowadziłaby do dokonania wykładni przepisu § 3 pkt 8 warunków technicznych co – nawet w przypadku dokonania odmiennej oceny niż uczynił to Starosta K. w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. - nie mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji. WSA w Warszawie podkreślił, że nie może być mowy o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisu. Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być to ocenione jako rażące naruszenie prawa. Natomiast kwestia ta mogłaby mieć znaczenie w przypadku oceny legalności decyzji Starosty K. z dnia [...] grudnia 2007 r. albowiem w takim postępowaniu Sąd oceniałby prawidłowość zastosowania art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nie zaś jedynie ewentualne kwalifikowane naruszenie tego przepisu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzja ta była przedmiotem oceny organów w postępowaniu wznowieniowym, które uznając J. N. za stronę postępowania, po wznowieniu postępowania odmówiły uchylenia decyzji uznając, że w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja tej samej treści. Tym samym organy uznały prawidłowość zastosowania art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja organów została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 297/11) i w tym postępowaniu Sąd uprawniony będzie do oceny prawidłowości zastosowania wskazanych wyżej przepisów Prawa budowlanego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. N. uznając, że prawidłowo zastosowano art. 151 § 2 w związku z art. 146 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. N. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla klasyfikacji budynku jako budynku gospodarczego nie ma znaczenia, czy w jego sąsiedztwie posadowiony jest budynek mieszkalny, a także na pominięciu akcentowanych w treści powołanego przepisu elementów dotyczących funkcji i przeznaczenia budynku kwalifikowanego jako budynek gospodarczy.

2. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego błędną wykładnię skarżący kasacyjnie wskazał, że definicja legalna budynku gospodarczego zakłada służebną rolę tego budynku wobec budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku rekreacji indywidualnej. Jego zdaniem w definicji tej wyraźnie akcentuje się stwierdzenie, że jest to budynek "służący" mieszkańcom innych budynków, a zatem budynek, który ma towarzyszyć zabudowie mieszkalnej. Skarżący kasacyjnie uważa, że nie sposób pominąć również przyjętego przez ustawodawcę przeznaczenia budynku gospodarczego do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych, a także do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu, płodów rolnych czy środków produkcji rolnej. W opinii skarżącego kasacyjnie, trudno przyjąć, że taką rolę ma spełniać budynek o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m2. Tym bardziej, że jest to jedyny budynek na działce inwestycyjnej, a w jego sąsiedztwie nie posadowiono żadnych innych budynków o przeznaczeniu mieszkalnym, którym budynek ten miałby służyć. Planowany zatem na działce inwestycyjnej budynek nie odpowiada przeznaczeniu budynku gospodarczego ani też nie pełni funkcji budynku gospodarczego. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie uważa, że charakter planowanej inwestycji, w tym także jej rozmiary, wskazują, że nie mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym, lecz z innym rodzajem budynku niemieszkalnego – budynkiem przemysłowym lub produkcyjnym – gdyż jest to typowa hala przemysłowa jednonawowa o symbolu WB-5301. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że brak jest wprawdzie w obowiązujących przepisach prawa definicji tego rodzaju budynków przemysłowych czy produkcyjnych, niemniej jednak pojęcia takie jak budynek przemysłowy, budynki magazynowe, czy budynki produkcyjne występują w różnych przepisach prawnych, np. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. nr 112 poz. 1316 z późn. zm.), rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454), czy w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. nr 242 poz. 1622). Nie są to zatem pojęcia, których nie można zdefiniować, albowiem wszystkie wspomniane powyżej akty prawne odnoszą się do przeznaczenia budynku i jego funkcjonalności. Organ administracji publicznej zatwierdzający projekt budowlany i wydający decyzję o pozwoleniu na budowę powinien w każdym przypadku ocenić z jakim rodzajem budynku ma do czynienia, nie poprzestając jedynie na określeniu przyjętym przez inwestora w projekcie, ale analizując przeznaczenie planowanego budynku w świetle obowiązujących w tym zakresie pojęć w różnych przepisach prawa.

Skarżący kasacyjnie zwrócił także uwagę, że Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. inicjujący postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę również zakwalifikował budynek posadowiony na działce inwestycyjnej do kategorii budynków przemysłowych. W ocenie tego organu z całą pewnością nie był to budynek gospodarczy w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie potwierdza to również fakt, że pierwotnie wnioskodawcą o wydanie pozwolenia na budowę była firma [...] s.j., która prowadzi działalność w zakresie produkcji kotłów do centralnego ogrzewania, a dopiero ostatecznie decyzję wydano na nazwisko jednego ze wspólników tej spółki – R. S. Wyraźnie wskazuje to na produkcyjny (przemysłowy) charakter budynku. Zarówno organ prowadzący postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i organ kontrolujący tę decyzję w trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, nie wzięły tego pod uwagę, czym naruszyły art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż okoliczność ta w sposób jednoznaczny wskazuje na prawdziwy zamiar inwestora, który próbował ukryć ten fakt, nazywając planowaną inwestycję budynkiem gospodarczym.

Skarżący kasacyjnie uważa, że pominięcie go w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i nieprzyznanie mu statusu strony było bezprawne, gdyż uniemożliwiło mu wzięcie udziału w toczącym się postępowaniu, składanie wniosków i przedstawianie swoich twierdzeń, a przede wszystkim kontrolę wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę w administracyjnym toku instancji. O wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący kasacyjnie dowiedział się dopiero po roku od jej wydania, przy okazji wytyczania granic budynku na gruncie inwestora. Bezprawność tego działania została dostrzeżona dopiero przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 983/09.

Nadto skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie z planem miejscowym analizowana działka inwestycyjna znajduje się na terenie, dla którego ustalono, że maksymalna wysokość budynku nie może przekraczać dwóch kondygnacji, a zaprojektowany dach powinien być symetryczny z ułożoną kalenicą równolegle do osi jezdni. Ponadto na terenie tym dopuszczono zabudowę usługową, budynki gospodarcze, garaże sieci i urządzenia infrastruktury technicznej przy jednoczesnym zakazie: zabudowy i utwardzenia terenu powyżej 30% działki, sytuowania budynków garażowych i gospodarczych w pierwszej linii zabudowy oraz składowania na terenie działki materiałów, surowców, odpadów, opakowań i paliw. Natomiast analizowany budynek (hala) jest usytuowany w pierwszej linii zabudowy i posiada dach o kalenicy ułożonej prostopadle do osi jezdni, co również stanowi odstępstwo od założeń przewidzianych w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób również, w ocenie skarżącego kasacyjnie, pominąć takich faktów jak: znaczne wymiary planowanego budynku, w sposób znaczący odbiegające od pozostałych budynków znajdujących się w sąsiedztwie i otoczeniu, co narusza w sposób niezaprzeczalny istniejący ład architektoniczny, przestrzenny i urbanistyczny, a także zasady estetyki, ogrodzenie o wysokości przekraczającej 2,50 metra oraz wielkość powierzchni utwardzonego placu wynosząca ok. 60% powierzchni działki inwestycyjnej. Co więcej, jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor dokonał usunięcia warstwy humusowej z całej powierzchni działki i dokonał utwardzenia terenu na w/w powierzchni, przygotowując cały teren pod inwestycję o charakterze stricte przemysłowym.

Skarżący kasacyjnie uważa, że skoro zamierzenie inwestycyjne pozostaje w rażącej sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wydając pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej naruszył art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Planowana inwestycja już na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę pozostawała w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym organ administracji architektoniczno – budowlanej powinien odmówić wydania pozwolenia na budowę.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, oznacza to również, że zachodziły podstawy z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. o pozwoleniu na budowę. Rażącym naruszeniem prawa było bowiem zakwalifikowanie planowanej inwestycji wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa i pozwolenie na realizację budynku, który w żadnym wypadku nie mógł być uznany za budynek gospodarczy, a ponadto odbiegał w sposób istotny od ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie uważa, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie jest to wyłącznie problem wykładni § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., ale również problem naruszenia przepisów Prawa budowlanego dotyczących zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie skarżący podniósł w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm., zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych) oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.).

Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. zarzutu naruszenia § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, należy ocenić, że nie jest on zasadny. Trafnie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie nie można tracić z pola widzenia tego, że w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego możliwe było dokonanie kontroli decyzji Starosty K. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, gdyż kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zapadło w ramach postępowania wznowieniowego w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ta okoliczność wiążąco determinuje zakres niniejszego postępowania oraz kryteria, którymi mogły się posłużyć w sprawie zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 §1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 (por. M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego, Lex/el 2014, Art. 156 pkt III.3). Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji musi zatem być poprzedzona "niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1361/12, LEX nr 1314579). W niniejszej sprawie zatem możliwość uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego i odmiennego merytorycznego rozstrzygnięcia zachodziłaby jedynie wówczas, gdyby decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego można było w sposób niewątpliwy zarzucić wadę nieważności. Biorąc to pod uwagę należy uznać, że w tej sprawie Sąd I instancji zasadnie ocenił, że w sprawie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego nie doszło do takiego niewątpliwego rażącego naruszenia prawa. W szczególności zaś nie doszło do rażącego naruszenia wskazywanego w podstawie kasacyjnej § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Sąd I instancji trafnie wskazał, że zawarta w tym przepisie definicja budynku gospodarczego nie pozwala w sposób jednoznaczny przyjąć, że dopuszczalność uznania obiektu za budynek gospodarczy jest uzależniona od jego powierzchni użytkowej oraz od tego, czy w jego sąsiedztwie jest posadowiony budynek mieszkalny. Podniesione w skardze kasacyjnej elementy, które zdaniem skarżącego składają się na definicję budynku gospodarczego zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie zostały wprost i wyraźnie w tej definicji wyartykułowane. Nie można zatem zarzucić organowi wydającemu oceniane w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę rażącego naruszenia prawa polegającego na tym, że przy dokonywaniu oceny czy planowana inwestycja mieści się w normatywnym pojęciu budynku gospodarczego, nie uwzględnił elementów, które z tej normatywnej definicji literalnie nie wynikają. Trafnie zatem wskazał Sąd I instancji, że ewentualna odmienna wykładnia przepisu § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mogłaby mieć znaczenie w przypadku oceny legalności decyzji Starosty K. z dnia [...] grudnia 2007 r., albowiem w takim postępowaniu dokonywana byłaby ocena prawidłowości zastosowania obowiązujących przepisów, tj. § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nie zaś jedynie ocena zaistnienia kwalifikowanych naruszeń prawa w trybie nieważnościowym, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W ślad za Sądem I instancji należy zwrócić uwagę, że taka kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę została w sprawie ponownie przeprowadzona na etapie wznowionego postępowania administracyjnego i odmówiono uchylenia decyzji z powodu uznania, że w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja tej samej treści, jednakże sprawa ta nie została jeszcze zakończona prawomocnie, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił w tej sprawie postępowanie sądowe (sygn. akt II SA/Gl 297/11).

Z tego samego powodu nie mogą odnieść zamierzonego skutku także dalsze argumenty uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczące ukrytego zamiaru inwestora prowadzenia w przyszłości w planowanym obiekcie działalności gospodarczej. Mając to na uwadze należy uznać, że nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla klasyfikacji budynku jako budynku gospodarczego nie ma znaczenia, czy w jego sąsiedztwie posadowiony jest budynek mieszkalny, a także na pominięciu akcentowanych w treści powołanego przepisu elementów dotyczących funkcji i przeznaczenia budynku kwalifikowanego jako budynek gospodarczy.

W ocenie Sądu nieuzasadniony jest także drugi z zarzutów kasacyjnych, tj. zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Uzasadniając ten zarzut, skarżący oprócz ocenionego już powyżej argumentu dotyczącego naruszenia § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wskazuje też na sprzeczność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak podkreślić, że w skardze kasacyjnej skarżący ogranicza się do przytoczenia warunków, jakie jego zdaniem wynikają z obowiązującego dla obszaru planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie precyzuje dokładnie z których przepisów te warunki wynikają ani nie identyfikuje dokładnie aktu prawa miejscowego, w którym są one zawarte. Można się jedynie domyślać, na co zasadnie zwrócił już uwagę organ administracyjny w zaskarżonej decyzji, że zarzuty te odnoszą się do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. zawartego w uchwale Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...], albowiem w treści tej uchwały odnaleźć można przytaczane przez skarżącego ograniczenia w lokalizacji inwestycji. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że takich ograniczeń nie ma w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenu planowanej inwestycji w dniu orzekania o pozwoleniu na budowę. Treść powyższej uchwały z [...] czerwca 2005r. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że nie obowiązywała ona na terenie inwestycyjnym w chwili udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, albowiem na tym terenie obowiązujący pozostał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. zawarty w uchwale Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 1999 r. Nr [...], czego zresztą skarżący nie kwestionuje. Powołane zatem w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące sprzeczności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie są zasadne, albowiem nie dotyczą one treści planu obowiązującego na terenie planowanej inwestycji w czasie udzielania pozwolenia na budowę.

W zaskarżonym wyroku dokonano trafnej oceny, że planowana inwestycja nie narusza rażąco przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. zawartego w uchwale Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 1999 r. Sąd I instancji zasadnie odwołał się do treści § 4 tej uchwały ustalającego przeznaczenie tego obszaru na budownictwo jednorodzinne, zagrodowe i usługowe (obszar objęty w planie symbolami MN, MR, U) oraz dalszych wymogów wynikających z tego przepisu co do powierzchni zabudowy działki, wysokości budynków, rodzaju i nachylenia dachu oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy. Odnosząc planowaną inwestycję do tych przepisów trafnie uznał, że nie można zarzucić decyzji o pozwoleniu na budowę rażącego naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem planowany obiekt ma być parterowy z dachem dwuspadowym o powierzchni zabudowy 1027 m², która nie przekroczy 30% powierzchni działki inwestycyjnej o powierzchni 23560 m². Zostały również zachowane linie zabudowy tej inwestycji ustalone w miejscowym planie zagospodarowania terenu, gdyż przebiegają one w odległości 12 m od drogi gminnej. Przedmiotowa inwestycja o wysokości 8,47 m została zaprojektowana zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w szczególności z § 12 ust. 1 regulującym odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz § 13 dotyczącym zapewnienia oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane spełniało wymogi wynikające z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Planowana inwestycja nie naruszała zatem w sposób rażący ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieuzasadniony jest więc zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ustawy Prawo budowlane.

Należy zatem uznać, że w zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo przyjął, że decyzja Starosty K. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] nie zawiera żadnej z wad prawnych mogących skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Tym samym w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

-----------------------

15