Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 495/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 art. 8 art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 art. 35 par 1 par 3 art 36 par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi L.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego L.S. z dnia [...] lipca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego L.S. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] lipca 2022 r. L.S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1626 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") - stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Skarżący L.S. - działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie wyłączeniu stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku strony skarżącej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 296/19, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 23 października 2019 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję nr [...], którą ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W dniu [...] listopada 2019 r. skarżący przesłał do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2019 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu z dnia [...] stycznia 2021 r.

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 682/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. i utrzymaną nią w mocny decyzję nr [...] z dnia [...] października 2019 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję, organ naruszył art. 170 w związku z art. 153 P.p.s.a., nie dokonując oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w poprzednim prawomocnym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucił Ministrowi, że wydając decyzję odmowną w oparciu o przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, pomimo zobowiązania wynikającego z wcześniejszego wyroku Sądu, organ nie rozważył w sposób logiczny i przekonujący wszelkich istotnych okoliczności sprawy, czym naruszył zasady procesowe, wymienione w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Jednocześnie, Sąd uznał, że uzasadnienia obu spornych decyzji nie spełniają wymogów wynikających z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a., albowiem Minister nie dopełnił ciążących na nim obowiązków polegających na dokładnej ocenie przedstawionych przez skarżącego okoliczności faktycznych sprawy. Sąd wskazał w konsekwencji, że w istocie organ nie rozpatrzył należycie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a wydana w sprawie decyzja nie została należycie umotywowana, albowiem jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Sąd zarzucił organowi, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zbadał, czy służba skarżącego była pełniona z narażeniem życia i zdrowia, także nie dokonał precyzyjnej oceny okoliczności związanych z przyznanymi skarżącemu odznaczeniami.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że powyższe uchybienia powodują konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu spornych decyzji Ministra.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał jednocześnie, że rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną (także w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r.) ocenę prawną i w konsekwencji wnikliwie rozważy, czy w sprawie została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniając swoje stanowisko w sposób zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Z uwagi na brak działania ze strony organu, w piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r. skarżący, powołując się na przepisy art. 37 § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej: "k.p.a."), zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem, w którym wezwał organ do niezwłocznego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 682/21.

Następnie, z uwagi na brak reakcji ze strony organu, skarżący w piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. - powołując się na przepisy art. 37 § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 2 k.p.a. - ponownie zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem, w którym wezwał organ do niezwłocznego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 682/21.

W piśmie z dnia [...] lipca 2022 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Zarzucając w petitum skargi przewlekłe prowadzenie postępowania Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie miesiąca, decyzji stanowiącej realizację wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2021 r, sygn. akt II SA/Wa 682/21;

2. zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła, że pomimo ustawowego obowiązku, Minister do dnia [...] lipca 2022 r. nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 682/21, i w konsekwencji ani nie wydał stosownej decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia z [...] lipca 2017 r., ani też nie poinformował strony skarżącej o przyczynach przewlekłości wykonania wspomnianego wyroku.

Skarżący uznał, że jego sprawa nie jest skomplikowana, albowiem wszelkie istotne materiały dotyczące jego osoby znajdują się w aktach postępowania, z którymi osobiście się zapoznał już w dniu [...] lipca 2019 r. Ponadto, skarżący zauważył, że do dnia [...] lipca 2022 r. organ nie informował go o jakichkolwiek nowych pozyskanych dokumentach w postępowaniu.

Skarżący przypomniał, że sprawa z jego wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. prowadzona jest przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przez tyle lat. Zdaniem strony skarżącej, świadczy to o celowym, permanentnym łamaniu przepisów prawa, co w konsekwencji prowadzi do przewlekłości. Skarżący podniósł, że powyższe potwierdzone zostało już wcześniejszym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 43/19, w którym Sąd ten stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się w niniejszej sprawie przewlekłego prowadzenie postępowania, uznając jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie tego postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł na wstępie, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na wymogi przewidziane w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ zobowiązany jest do podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Organ wskazał, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających.

Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/00, LEX nr 54526 - stwierdził, że sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu.

Organ zwrócił również uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 55/16, LEX nr 2123351, w którym sąd ten stwierdził, że: "W ramach badania, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, ocenie sądu podlega w szczególności to, czy przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. Ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi, na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania art. 38 k.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Posiłkując się regulacją art. 35 S 3 k.p.a. można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia".

Wskazując z kolei na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 65/16, LEX nr 2085523, Minister stwierdził, że należy przyjąć, iż użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", albowiem organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ stwierdził, że powinien jedynie wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności.

Mając na względzie powyższe, organ stwierdził, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem organu, właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Organ zauważył jednocześnie, że konstrukcja przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy uniemożliwia zastosowanie art. 8a tej ustawy bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, art. 22a, czy też art. 24a cyt. ustawy.

Ponadto, Minister podkreślił na marginesie, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W tym miejscu, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, LEX nr 2158457, organ zauważył wprawdzie, że okoliczności takie, jak znaczna ilość spraw, jakie wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności, gdyż sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej jednak, jak stwierdził jednocześnie, są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności. Organ zauważył ponadto, że w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podniósł, iż dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy, stwierdzić trzeba, że z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postepowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania.

W tej sytuacji, Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postepowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają [pic]na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji.

Z posiadanych przez Sąd na dzień wyrokowania informacji nie wynika, aby Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygnął wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. i wydał stosowną decyzję w przedmiocie wyłączenia wobec skarżącego zastosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (vide: notatka służbowa z dnia [...] października 2022 r. - w aktach sądowych niniejszej sprawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w świetle przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Jednocześnie, warto podkreślić, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Oznacza to, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, zaskarżalnego do sądu administracyjnego postanowienia, interpretacji, czy też innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji, uznać należy, że sąd administracyjny nie może zobowiązać organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, jeżeli obowiązek ten nie wynika z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość.

Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 69-70). Również w dotychczasowym orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; podobnie: postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12).

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości. Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ" polega na niepodejmowaniu przez organ skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). W przypadku przewlekłości postępowania, czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] lipca 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu właściwego, o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

W tym miejscu, należy wskazać, że decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jednocześnie, przyjmuje się, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas - stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. - organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba jednocześnie, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia [...] lipca 2022 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. W tej sytuacji, zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia przewlekłości, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami oraz ich pozorność.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów).

W aktach sprawy znajdują się co prawda zawiadomienia skierowane do strony skarżącej, w których organ informował, że sprawa zostanie załatwiona w późniejszym terminie, jednakże sprawa w kolejnych terminach wskazywanych przez Ministra nie została załatwiona. W ocenie Sądu, czynności podjęte po tym terminie świadczą w oczywisty sposób o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania.

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym, nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Warto również zauważyć, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została wykonana. Obojętne jest więc, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności jest zawinione czy też niezawinione.

Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania.

W tej sytuacji, skoro z posiadanych przez Sąd na dzień wyrokowania informacji nie wynikało, aby Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - załatwiając sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. - wydał stosowną decyzję administracyjną w przedmiocie wyłączenia wobec skarżącego zastosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - zobowiązał Ministra do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia temu organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Jednocześnie, należy zauważyć, że - w świetle przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a. - uznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ za zasadną, Sąd zobowiązany jest stwierdzić, czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

W ocenie Sądu, zarówno dotychczasowy czas trwania postępowania z wniosku L.S. w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które - pomimo dwóch wydanych już w niniejszej sprawie przez WSA w Warszawie wyroków oraz w pełni zgromadzonego materiału dowodowego - wskazywałyby jednoznacznie, że Minister faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Według Sądu, trzeba wskazać, iż skarżący na dzień wniesienia w niniejszej sprawie skargi oczekiwał już prawi 5 (pięć) lat na rozstrzygnięcie przez Ministra jego wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Nie bez znaczenia jest również to, że skarżący od wielu już miesięcy otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości, a przedłużający się brak rozstrzygnięcia jego wniosku skutkował - niedopuszczalnym w demokratycznym państwa prawa - brakiem pewności co do nabytych już wcześniej uprawnień emerytalnych.

Ponadto, Sąd uznał, że czas prowadzenia postępowania oraz wspomniane wyżej okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. W związku z tym, ustalając wysokość nałożonej grzywny, Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony skarżącej do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy.

Wymierzona w wyroku grzywna w wysokości 1.000 (jednego tysiąca) złotych mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a jej wysokość miarkuje rozmiar uchybień organu.

W ocenie Sądu, wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie strony skarżącej do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (tak również: postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 521/15).

Sąd uznał jednocześnie, powołując się w tym zakresie na regulację prawną określoną w przepisie art. 149 § 2 P.p.s.a., że z uwagi na rażącą przewlekłość postępowania, zasadne jest przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) złotych. Wskazać należy, iż wspomniana suma pieniężna stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Należy zauważyć, że zarówno instytucja grzywny, jak i instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną.

W ocenie Sądu, nie można w tej sytuacji abstrahować zarówno od czasu oczekiwania przez stronę skarżącą na rozstrzygnięcie przez Ministra jego wniosku z dnia [...] lipca 2017 r., jak i od kwestii związanych z otrzymywaniem przez skarżącego od połowy 2017 r. świadczeń emerytalnych w obniżonej wysokości. Sąd uznał jednak, że wystarczające będzie przyznanie przedmiotowej sumy pieniężnej w wysokości 1.000 złotych, jako mieszczącej się w kwocie przewidzianej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.