Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 995/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi G. Oddział w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2022 r. nr SKO.4160/48/2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 października 2017 r. nr SKO.4160/25/2017; II. stwierdza wydanie z naruszeniem prawa decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 7 października 2011 r. nr SKO-404/277/2011 w części stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 21 kwietnia 2006 r. nr GPK-7430/25/2006 w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, natomiast w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej G. Oddział w R. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Rzeszowie (GDDKiA) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (Kolegium) z dnia 23 marca 2022 r. nr SKO.4160/48/2018 utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 19 października 2017 r. nr o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów wsi [...] gm. [...] jako działka nr [...] o pow. 0,22 ha, stanowiącej na podstawie Kw Nr [...] Sądu Rejonowego w [...] własność W. B. – przedstawiony na mapie wykonanej przez geodetę uprawnionego inż. M. P., zaewidencjonowanej w PODGiK w [...] pod numerem [...] w dniu [...] kwietnia 2006 r., na następujące działki: [...] o pow. 0,04 ha, [...] o pow. 0,12 ha, [...] o pow. 0,06 ha.

Po rozpoznaniu sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w [...] od ww. decyzji, Kolegium decyzją z dnia 3 grudnia 2009 r. nr SKO-401/187/09 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia 31 marca 2010 r. nr SKO-404/16/2010 utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 3 grudnia 2009 r. Obie decyzje zostały następnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 559/10.

Decyzją z dnia 21 lipca 2011 r. nr SKO-404/100/2011 Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia 7 października 2011 r. nr SKO-404/277/2011 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy zalegający w aktach sprawy (a w szczególności dokumentacja fotograficzna oraz decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2002 r. nr [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu m. in. działki nr [...] w [...]) wskazuje na to, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], nie posiada faktycznego dostępu do drogi publicznej.

Wnioskiem z dnia 9 listopada 2016 r. GDDKiA domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 7 października 2011 r. nr SKO-404/277/2011, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

GDDKiA wskazała, że na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki zezwolił GDDKiA na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0635 ha położonej w [...], niezbędnej do realizacji celu publicznego, jakim jest przebudowa mostu na potoku [...] w miejscowości [...] w ciągu drogi krajowej Nr [...], wraz z rozbiórką istniejącego mostu, a także odcinkową regulacją i umocnieniem koryta potoku, przebudową kolidujących urządzeń obcych oraz przebudową drogi krajowej Nr [...] na dojazdach do obiektu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Na podstawie natomiast decyzji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. 0,0635 ha położonej w [...] oraz ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 19.457,00 zł na rzecz W. B. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]. Na podstawie powyższych decyzji GDDKiA wypłaciła W. B. ustalone odszkodowanie. GDDKiA podała, że wiedzę zarówno o toczącym się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 559/10, jak i o wydanych w związku z powyższym wyrokiem decyzjach Kolegium z dnia 21 lipca 2011 r. i z dnia 7 października 2011 r. powzięła w dniu wpływu pisma W. B. do centrali GDDKiA w Warszawie, tj. w dniu 20 lipca 2016 r. Do tego dnia GDDKiA nie była powiadamiana o toczących się postępowaniach, pomimo, iż dotyczyły one decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] położonej w [...] na działki nr [...], [...] i [...] - wydanej na wniosek GDDKiA. Powyższe stanowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 10 k.p.a. ze względu na pozbawienie strony możliwości wzięcia czynnego udziału w toczących się postępowaniach. Ponadto GDDKiA podniosła, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, jak i Kolegium w trakcie prowadzonych postępowań nie wzięły pod uwagę skutków prawnych, jakie wywołały ww. decyzje Wojewody Podkarpackiego. GDDKiA wskazała, że stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], doprowadziło do sytuacji, w której nie ma możliwości odwrócenia skutków prawnych, jakie decyzja podziałowa już wywołała. Decyzja wywłaszczeniowa nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż nie została nigdy uchylona, ani też nie stwierdzono jej nieważności. Również sama zmiana oznaczenia działek w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w [...], polegająca na wpisaniu w miejsce działek nr [...], [...] i [...] działki nr [...], nie powoduje nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym decyzja Kolegium z dnia 7 października 2011 r. nr SKO-404/277/2011 wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2017 r. nr SKO.4160/58/2016 Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. Po rozpoznaniu wniosku GDDKiA o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym GDDKiA sprecyzowała żądanie, wskazując, że podstawę wniosku stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Kolegium postanowieniem z dnia 8 maja 2017 r. nr SKO.4160/9/2017 uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 października 2011 r. nr SKO-404/277/2011.

Decyzją z dnia 19 października 2017 r. nr SKO.4160/25/2017 Kolegium działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 93 ust. 3 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 7 października 2011 r. nr SKO-404/277/2011.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, którego istotą jest ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z przyjętą wprawie polskim zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyartykułowaną w art. 16 k.p.a., decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w przypadkach prawem przewidzianym.

Zgodnie z regulacją art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Ustalenie zatem przez organ nadzoru - w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania zainicjowanego na wniosek strony lub z urzędu - iż badana decyzja administracyjna dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w cytowanym przepisie, skutkuje - z zastrzeżeniem wyjątków prawem przewidzianym - stwierdzeniem jej nieważności. Kolegium wyjaśniło, że organ nadzoru orzekając w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest związany stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie jej wydania. Organ stwierdza nieważność decyzji i eliminuje ją z obrotu prawnego, jeżeli stwierdzi, że decyzja zawiera choćby jedną z wyżej wymienionych tzw. wad kwalifikowanych. Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Organ ten ma obowiązek rozpatrywać sprawę wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem wyjaśnić czy dana decyzja cechuje się kwalifikowaną niezgodnością z prawem obowiązującą w czasie jej wydania. W orzecznictwie i doktrynie wielokrotnie podkreślono, iż art. 156 § 1 k.p.a. wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie, a nawet ścieśniająco. Kolegium nie podzieliło zarzutów GDDKiA, że decyzja z dnia 7 października 2011 r. nr SKO-404/277/2011 rażąco narusza prawo. Jednocześnie, Kolegium nie dopatrzyło się w toku postępowania również innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających przekonanie, iż decyzja ta jest dotknięta inną kwalifikowaną wadą prawną stanowiącą podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

GDDKiA złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do wskazanej przez wnioskodawcę podstawy stwierdzenia nieważności decyzji i okoliczności uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia 7 października 2011 r. nr SKO-404/277/2011.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2017 r. nr SKO.4160/52/2017 Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 19 października 2017 r.

Po rozpatrzeniu skargi GDDKiA na powyższą decyzję, WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 582/18 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się do kluczowej w sprawie kwestii odwracalności bądź nieodwracalności skutków prawnych tylko i wyłącznie w sposób teoretyczny, przywołując i cytując w tym zakresie fragmenty kilku orzeczeń sądowych i stanowisko przedstawicieli nauki prawa. Tak więc Kolegium nie ustosunkowało się w istocie do podnoszonej przez stronę kilkukrotnie kwestii funkcjonowania w obrocie prawnym wywłaszczeniowej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2007 r. w kontekście ewentualnej nieodwracalności skutków prawnych, o czym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. WSA nakazał, aby w ponownym postępowaniu Kolegium rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dokonało analizy tej sprawy w kontekście zgłoszonego w niej zarzutu, tj. funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] kwietnia 2007 r. i [...] września 2007 r.

Decyzją z dnia 23 marca 2022 r. nr SKO.4160/48/2018 Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 19 października 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że zestawienie treści decyzji z dnia 7 października 2011 r. nr SKO-404/277/2011 z regulacjami, które stanowiły podstawę prawną jej wydania - zawartymi w k.p.a. oraz u.g.n. - prowadzi do wniosku, że decyzja ta nie narusza w sposób rażący przepisów prawa. Kolegium zaznaczyło, że wydając decyzję, której stwierdzenia nieważności domaga się GDDKiA, przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w zakresie okoliczności mających znaczenie prawne w sprawie, a mianowicie, czy zachodzi przesłanka pozytywna uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji, w kontekście oceny jej kwalifikowanego charakteru prawnego, tj. rażącego naruszenia prawa. Ponadto Kolegium na dzień wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, nie znało okoliczności, które leżą u podstaw twierdzenia GDDKiA, że decyzja w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazane okoliczności zostały ujawnione dopiero na etapie wniosku GDDKiA o stwierdzenie nieważności. W tym stanie rzeczy brak uwzględnienia ww. okoliczności nie może stanowić podstawy do zarzutu rażącego naruszenia prawa w wyniku wydania decyzji z dnia 7 października 2011 r. nr SKO-404/277/2011. Kolegium stwierdziło, że wskazanie w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. na skutki prawne oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji (dobrowolnym lub przymusowym), jak również obojętne będzie przy stosowaniu tego przepisu, czy istnieją faktyczne (materialne, techniczne) możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie w analizie treści przepisu nie należy kierować się faktami, lecz trzeba uwzględniać wyłącznie przepisy prawa obowiązującego i to pod odpowiednim kątem. Organ administracji publicznej może działać w formach prawnych władczych i jednostronnych - w postaci aktów administracyjnych indywidualnych, tylko na mocy przepisów ustawowych lub wydanych z upoważnienia ustawowego. Tę zasadę trzeba zatem odnieść do wykładni pojęcia nieodwracalnego skutku prawnego. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego. Analizę tej instytucji prawnej zawierają zwłaszcza wyroki NSA z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 63/10 i z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1324/10. W obu powołanych wyrokach NSA podkreślił konieczność stosowania ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnego skutku prawnego decyzji, która nie polega na tym, że w wyniku jej stwierdzenia nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego, albowiem nie chodzi tu o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. W konsekwencji uznano, że w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie ma kompetencji do działania w formach prawnych dla odwrócenia skutku prawnego, a właściwość w tym zakresie jest przyznana np. sądowi powszechnemu, nie oznacza to prawnej niedostępności dla organu orzekającego w sprawie. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 607/07, w obowiązującym systemie prawnym kompetencje organów państwowych (organów władzy publicznej) krzyżują się, a dotyczy to zarówno kompetencji organów administracji publicznej, jak i tych organów oraz sądów powszechnych. W takich przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, do rozpoznania którego właściwy jest inny organ lub sąd, organ orzekający w danej sprawie obowiązany jest zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zdaniem NSA dokonując wykładni art. 156 § 2 k.p.a. należy uwzględnić art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz preambułę do Konstytucji, w której odwołano się do takich m. in. wartości jak poszanowanie sprawiedliwości i umocnienie uprawnień obywateli. Nieodwracalność skutku prawnego można zatem przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest prawnej możliwości (niedostępności) odwrócenia skutku prawnego. Nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. Akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasadę praworządności (art. 7). Z kolei w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1876/11, NSA przypomniał, że w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 zastrzeżono potrzebę odróżnienia skutków prawnych, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W szczególności skutku takiego nie wywołuje np. fakt, że w wyniku wywłaszczenia nieruchomości przeszły na własność gminy, czy Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że czynności późniejsze, następujące po wydaniu decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości, np. wynikające z późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych, nie można odnosić do skutków prawnych decyzji, która jest przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Takie stanowisko zostało przyjęte także w uchwale NSA podjętej w składzie pięciu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98. Podstawą jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję wcześniejszą. Stanowisko to podtrzymano w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99. Do powyższego stanowiska nawiązał NSA w wyroku z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2050/10 dokonując oceny nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości. NSA zwrócił przede wszystkim uwagę, że decyzja o podziale nieruchomości nie rodzi praw majątkowych do nieruchomości, w szczególności, na jej podstawie nie nabywa prawa własności ani osoba, która nieruchomość powstałą z podziału zbywa, ani osoba, która na skutek zawarcia umowy kupna - sprzedaży z osobą będącą właścicielem, nieruchomość kupuje. W przekonaniu NSA twierdzenie o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych oparte na ustaleniu, że podstawą zawarcia umowy sprzedaży działek była decyzja o podziale nieruchomości, nie jest prawidłowe. Decyzja ta nie kreuje bowiem praw do wymienionych w niej nieruchomości, w tym również praw osób trzecich, które dokonały czynności z osobami niebędącymi właścicielami określonej działki gruntu. Nie kształtuje stosunków własnościowych i nie stanowi tytułu własności działki. Nie zapewnia ona też ochrony praw majątkowych do nieruchomości osób trzecich, które następnie mocą aktów notarialnych dokonały kupna- sprzedaży działek powstałych w wyniku podziału. Analogiczne stanowisko sądy odnoszą do czynności prawnych organów administracji publicznej, m. in. takich jak wydanie decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Zdaniem NSA upatrywanie nieodwracalnych skutków prawnych jedynie we właściwości organu władnego do wzruszenia np. skuteczności umów cywilnoprawnych lub decyzji będących podstawą przeniesienia prawa własności nieruchomości, nie jest uzasadnione. Pogląd ten Kolegium rozpatrując niniejszą sprawę w pełni podzieliło. Kolegium wskazało również, że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych skłania do zajęcia stanowiska, że najpierw pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego zostało powiązane z sytuacją, w której nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego poprzedniego ze względu na to, że przestał istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo lub podmiot utracił zdolność do zachowania tego prawa lub też "wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa" (wyrok NSA z 23 listopada 1987 r., sygn. akt I SA 1406/86). Z kolei w uchwale NSA (7) z 20 marca 2000 r. OPS 14/99, w odniesieniu do szczególnego przypadku, gdy nieruchomość oddano w wieczyste użytkowanie osobie trzeciej w trakcie trwania postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji, mocą której przejęto w 1964 r. na własność Skarbu Państwa zabudowaną nieruchomość, wyrażono pogląd, uznający za dopuszczalne stwierdzenie nieważności tejże decyzji. W uzasadnieniu, nawiązując do wcześniejszego orzecznictwa NSA i SN, zwrócono uwagę na to, że nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega na tym, iż w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio (np. przywrócenie własności nieruchomości), albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Jak z tego można wnosić, w orzecznictwie NSA raczej zmierza się w kierunku ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym do ograniczenia zakresu jego stosowania w razie wątpliwości co do natury prawnych skutków decyzji dotkniętej wadą nieważności. Kolegium zwróciło uwagę, że GDDKiA jako przyczynę nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, wskazuje fakt, że w następstwie decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] nastąpiło wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W nawiązaniu do orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji podziałowych zachodzi - w kontekście stosowania art. 156 § 2 k.p.a. - potrzeba odróżnienia skutków prawnych, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w warunkach następczego przeniesienia prawa własności nieruchomości w drodze decyzji wywłaszczeniowej godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasadę praworządności (art. 7). Mogłoby to dodatkowo oznaczać, że w każdym przypadku zatwierdzenia podziału nieruchomości organ w majestacie prawa ograniczyłby stronie prawo własności przez brak zapewnienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej, a tego rodzaju rażące naruszenie prawa byłoby sanowane poprzez następcze przeniesienie prawa własności wydzielonych w wyniku podziału nieruchomości, np. decyzją w przedmiocie wywłaszczenia, tak jak w niniejszej sprawie. Konkludując Kolegium stwierdziło, że nieodwracalność skutków prawnych może być rozumiana dwojako, jako bezwzględna, rozpatrywana w ramach całego systemu prawa, albo też jako względna, odnoszona do organu administracji publicznej i prawnych podstaw jego działania w sprawach indywidualnych, w jego stosunkach prawnych z jednostką. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej musi być rozpatrywana w zakresie obowiązywania przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracyjny w sprawach indywidualnych. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracyjnego podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Wyłożone względy przesądzają jednoznacznie, że w przedmiotowej sprawie, okoliczności, na które powołuje się GDDKiA, nie mogą być kwalifikowane w kategorii skutków prawnych nieodwracalnych. Takich skutków nie można utożsamiać z następczym przeniesieniem prawa własności nieruchomości w wyniku decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja z dnia 7 października 2011 r. nr SKO-404/277/2011 odpowiada prawu.

W ustawowym terminie GDDKiA wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 7 października 2011 r. nr SKO-404/277/2011 pomimo, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a.,

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie będące skutkiem błędnej wykładni przejawiającej się w wadliwym uznaniu, iż nieodwracalność skutków prawnych, o których mowa w tym przepisie nie może wynikać z podjęcia kolejnych czynności i dalszych decyzji wydanych w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności, co w uwarunkowaniach niniejszej sprawy nastąpiło w związku z wydaniem decyzji wywłaszczeniowej Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2007 r. (utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury).

Wskazując na powyższe zarzuty GDDKiA wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi GDDKiA stwierdziła, że Kolegium pominęło istnienie linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zaprezentowano szerokie rozumienie pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych". Takie rozumienie tej instytucji zaprezentował NSA w wyrokach z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1480/12 i z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2428/17, stwierdzając, że skutki prawne decyzji dotkniętej wadą nieważności, to nie tylko skutki samoistnie wywołane przez tę decyzję, lecz także skutki powiązane z wydaniem i obowiązywaniem tej decyzji w obrocie prawnym. W konsekwencji nieodwracalnym skutkiem prawnym mogą być także skutki prawne wynikające z dalszych decyzji administracyjnych i zdarzeń prawnych, o ile przesłanką ich powstania była decyzja dotknięta wadą nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych jest definiowane nadto jako sytuacja, w której - z uwagi na zakres posiadanych kompetencji - organ administracji publicznej nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego skutków prawnych, wywołanych przez decyzję administracyjną (wyroki NSA z dnia: 14 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 768/13; z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2429/13, z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2124/19). GDDKiA zaakcentowała, że bezpośrednim skutkiem prawnym podziału nieruchomości jest utworzenie nowych bytów ewidencyjnych - nowych odrębnych działek gruntu o określonych numerach i granicach. Dopóki właścicielem nowotworzonych działek pozostaje jedynie właściciel (lub współwłaściciele) działki podlegającej podziałowi, nie ma podstaw, aby przyjąć, że skutek prawny decyzji podziałowej ma charakter nieodwracalny, bowiem ewentualne wycofanie decyzji podziałowej z obiegu prawnego prowadzi do przywrócenia poprzedniej numeracji oraz poprzedniego wpisu do ewidencji podziałowej działki, bez wpływu na istotę przysługującemu właścicielowi prawa własności. Jak zasadnie podkreślił NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 848/16, odmiennie należy ocenić skutki prawne decyzji podziałowej, jeżeli w efekcie dalszego obrotu prawnego poszczególne działki stały się własnością różnych podmiotów. W przypadku zmiany stosunków własnościowych dotyczących podzielonych działek, skutek prawny decyzji podziałowej należy uznać za nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Skuteczne nabycie przez kolejne osoby własności podzielonych działek powoduje bowiem, że brak jest możliwości odwrócenia skutków prawnych decyzji podziałowej i powrotu do sytuacji, w której przedmiotowe nieruchomości stanowiły jedną nieruchomość. Podobnie w odniesieniu do decyzji podziałowej wypowiedział się WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 564/15, stwierdzając, że o ile można posiadać udział w prawie własności, to jednak nie można być właścicielem niewydzielonej części nieruchomości, a zatem brak jest możliwości odwrócenia skutków prawnych, jakie decyzja podziałowa (i podjęte na jej podstawie działania o prawnorzeczowym skutku) - wywołała. Z kolei stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa, w sytuacji braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji wadliwie stwierdzającej nieważność. GDDKiA stwierdziła, że w uwarunkowaniach niniejszej sprawy, przy ocenie zaistnienia nieodwracalności skutków prawnych, nie może z pola widzenia schodzić także fakt, iż powstała na skutek podziału działka [...] została wywłaszczona pod budowę infrastruktury drogowej i znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (poprzednio DK nr [...]). Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie jest zatem możliwe z uwagi na brzmienie art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z tej regulacji ustawowej wynika, że droga publiczna nie może stanowić własności innego podmiotu niż podmiot publiczny. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej znajdująca się w pasie drogowym działka nr [...] stałaby się własnością prywatną, co naruszyłoby przepisy ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja z dnia 23 marca 2022 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 19 października 2017 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 października 2011 r. w przedmiocie uchylenia decyzji własnej i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Jednocześnie wobec uznania, że istota sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. została już dostatecznie wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcia jako wadliwe podlegają wzruszeniu, Sąd działając na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 156 § 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja z dnia 7 października 2011 r. w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej są rozstrzygnięcia wydane w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 października 2011 r. o uchyleniu decyzji własnej i stwierdzeniu nieważności ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Kumulacja postępowań nadzwyczajnych w sprawach weryfikacyjnych o stwierdzenie nieważności nie zmienia oceny, że postępowania te dotyczą tej samej z materialnoprawnego punktu widzenia sprawy o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Decyzja z dnia 7 października 2011 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. została poddana weryfikacji w odrębnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, natomiast przedmiotem sporu w sprawie jest to, czy i w jakim zakresie ta pierwsza decyzja jest dotknięta wadą nieważności oraz czy zachodzą przesłanki negatywne do ewentualnego stwierdzenia jej nieważności.

Sąd po przeprowadzeniu legalnościowej weryfikacji zaskarżonej decyzji doszedł w pierwszej kolejności do przekonania, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego i procesowego.

Decyzja skarżonego organu z dnia 23 marca 2022 r. utrzymała w mocy jego własną decyzję z dnia 19 października 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 7 października 2011 r., w której uchylono decyzję własną z dnia 21 lipca 2011 r. i stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zgodnie z wiążącą oceną prawną i wytycznymi procesowymi wynikającymi z prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 582/18, w którym uchylono decyzję skarżonego organu z dnia 28 grudnia 2017 r. o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia 19 października 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 października 2011 r., organ ten miał obowiązek ponownego (pełnego i szczegółowego) rozważenia zagadnienia możliwości wywołania przez unieważnioną decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. nieodwracalnych skutków prawnych w związku z wydaniem i obowiązywaniem w obrocie prawnym decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], która powstała w wyniku ostatecznego zatwierdzenia unieważnioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. podziału działki nr [...] (zob. s. 8-9 uzasadnienia ww. wyroku).

W zaskarżonej decyzji podjęto próbę wykonania wytycznych Sądu zawartych w cyt. wyroku z dnia 5 lipca 2018 r., jednak pomimo zacytowania miarodajnego (lecz nie w pełni aktualnego) orzecznictwa sądów administracyjnych rozważania skarżonego organu nadal nie dokonały prawidłowego odniesienia ogólnych i abstrakcyjnych wniosków orzeczniczych do cech konkretnego stanu faktycznego sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a w dalszej kolejności – do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji podziałowej. Kolegium przyjęło ponadto błędny i nieadekwatny (zbyt wąski na tle przedmiotowej sprawy) pogląd interpretacyjny w zakresie sposobu rozumienia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa i jako taka była od początku dotknięta wadą nieważności. Problemem zasadniczym w sprawie było jednak ustalenie, czy ze względu na wydanie na podstawie decyzji podziałowej odrębnej decyzji o wywłaszczeniu działki nr [...], powstałej w wyniku powyższego podziału, oraz obowiązywanie tej decyzji nie doszło do powstania nieodwracalnych skutków prawnych, które stanowiły oczywistą przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Rzeczą istotną było także ustalenie, czy pominięcie przez skarżony organ okoliczności wydania ww. decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. na podstawie decyzji podziałowej może być podstawą do ustalenia, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej doszło do rażącego naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. wobec stwierdzenia nieważności powyższej decyzji pomimo zaistnienia przesłanki negatywnej tego stwierdzenia w postaci wywołania przez decyzję podziałową nieodwracalnych skutków prawnych związanych z wydaniem i obowiązywaniem decyzji wywłaszczeniowej.

Odnosząc się do pierwszego z powyższych problemów, Sąd stwierdza, że stanowiska orzecznicze sądów administracyjnych na tle przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. przeszły istotną ewolucję, jednak aktualnie można mówić o ich ujednoliceniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2428/17: "W nauce prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje szerokie rozumienieunieważnialnej decyzji administracyjnej. Podejście to nakazuje przyjąć, że skutki prawne decyzji dotkniętej wadą nieważności to nie tylko skutki bezpośrednio wynikające z treści tej decyzji (samoistnie wyzwolone przez tę decyzję), lecz także dalsze skutki prawne powiązane z wydaniem i obowiązywaniem tej decyzji w obrocie prawnym. W konsekwencji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nieodwracalnym skutkiem unieważnialnej decyzji administracyjnej mogą być także skutki prawne wynikające z dalszych decyzji administracyjnych lub innych zdarzeń prawnych, o ile przesłanką ich powstania i wyzwolenia była decyzja dotknięta wadą nieważności. Pogląd ten może oczywiście budzić kontrowersje na gruncie określonych założeń teoretycznych, jednak na gruncie koncepcji stosunku administracyjnoprawnego konkretyzowanego za pośrednictwem decyzji administracyjnej jest on akceptowalny i może zostać uznany za uzasadniony (por. M. Kamiński, Problem definiowania pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych unieważnialnej decyzji administracyjnej a koncepcja skutku prawnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013, nr 4, s. 55-61, 64-72). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego początkowo skłaniało się do koncepcji wąskiego rozumienia skutków prawnych unieważnialnej decyzji administracyjnej, uznając, że skutki te nie mogą być identyfikowane z dalszymi skutkami prawnymi, które powstały na mocy kolejnej decyzji administracyjnej, dla której decyzja unieważnialna stanowiła przesłankę (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997/2/49). W kolejnych uchwałach Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jednak odmienne podejście (koncepcję szerokiego rozumienia skutków unieważnialnej decyzji), stwierdzając, że skutki prawne powstałe w związku z obowiązywaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności na podstawie innych zdarzeń prawnych (decyzji administracyjnych, umów cywilnoprawnych) mogą być uznane za skutki nieodwracalne tej decyzji (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998/2/40; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, ONSA 1999/1/13). Punktowym odejściem od powyższej linii była uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. (OPS 14/99; ONSA 2000/3/93), w której ponownie przyjęto wąskie rozumienie skutku prawnego decyzji unieważnialnej (...). Należy jednak pamiętać, że powyższa uchwała i jej teza zostały sformułowane na tle określonego stanu faktycznego sprawy (była to tzw. uchwała konkretna stanowiąca odpowiedź na pytanie prawne składu orzekającego NSA), w której w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przyjęciu mienia przedsiębiorstwa na rzecz Skarbu Państwa doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej na nieruchomości wchodzącej w skład tego mienia.". Naczelny Sąd stwierdził również, że istotny dla właściwej wykładni przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 k.p.a. jest sposób rozumienia drogi prawnej znoszenia skutków unieważnialnej decyzji administracyjnej. Sąd ten wskazał, że odwracalne są "jedynie te bezpośrednie i pośrednie skutki prawne unieważnialnej decyzji, które mogą zostać zniesione (cofnięte) przez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność tej pierwszej decyzji. Jeżeli więc skutki prawne wywołane za pośrednictwem decyzji dotkniętej wadą nieważności nie będą mogły zostać zniesione za pomocą decyzji stwierdzającej nieważność decyzji unieważnialnej, należy przyjąć, że ta ostatnia decyzja wywołała skutki nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.".

Przyjmując zatem jako prawidłowy i adekwatny w przedmiotowej sprawie wniosek, że w ramach wykładni i stosowania przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie wywołania przez decyzję dotkniętą wadą nieważności nieodwracalnych skutków prawnych uzasadniony jest szerokie rozumienie tego rodzaju skutków, należy uznać, że dotknięta wadą nieważności decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości nr [...] na działki nr [...], [...] i [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne w związku z wydaniem i obowiązywaniem na jej podstawie decyzji z dnia [...] września 2007 r. orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa wydzielonej w następstwie podziału działki nr [...] przeznaczonej pod pas drogi krajowej DK nr [...]. Decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] września 2007 r. została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. i w tym dniu stała się ostateczna, natomiast w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 11 września 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 543/08) uzyskała również cechę prawomocności.

Wobec powyższego, odnosząc się do drugiego zagadnienia, Sąd stwierdził, że skarżony organ orzekając po dniu 11 września 2008 r. (zob. decyzja tego organu z dnia 7 października 2011 r.) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie mógł pominąć kwestii wydania i trwałości decyzji wywłaszczeniowej [...] września 2007 r. wydanej na podstawie powyższej decyzji podziałowej. Wywłaszczenie wydzielonej działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa i objęcie jej powierzchni granicami pasa drogi krajowej DK nr [...] spowodowało, że powstała odrębna nieruchomość (oczywiste jest przy tym, jak zauważa Kolegium, że sama decyzja podziałowa nie wywołuje skutków prawnorzeczowych), która stała się przedmiotem nie tylko wywłaszczenia, lecz także włączenia w granice pasa drogi krajowej, co oznacza, że bez zmiany granic pasa drogowego lub pozbawienia drogi statusu drogi publicznej nie można było znieść skutków podziału i wywłaszczenia, skoro zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast droga jest usytuowana w pasie drogowym, stanowiącym "wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga" (art. 4 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Nie było zatem dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 2006 r. i tym samym cofnięcie skutków podziału, gdyż powstała w wyniku podziału nowa nieruchomość nr [...] nie mogła zostać zniesiona, pozbawiając obowiązującą decyzję wywłaszczeniową wyznaczonego prawnie i geodezyjnie przedmiotu (por. art. 119 ust. 1 pkt 2 u.g.n.), a w dalszej kolejności prowadząc do możliwości powrotu prawa własności tego fragmentu nieruchomości nr [...] do byłego właściciela, pomimo iż jej część (objęta wydzieloną działką nr [...]) pozostawała w granicach pasa drogowego drogi krajowej. Pominięcie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 2006 r. faktu wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. w zakresie wydzielonej działki nr [...] oraz stwierdzenie nieważności tejże decyzji podziałowej w drodze decyzji z dnia 7 października 2011 r. doprowadziło do rażącego naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie (niezależnie od świadomości członków organu orzekającego, albowiem wada nieważności ma charakter obiektywny) przesłanki wywołania przez unieważnioną decyzję podziałową nieodwracalnych skutków prawnych w związku z obowiązywaniem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. i tym samym zaistnieniem podstawy do wydania decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 2006 r. Dodatkowo Kolegium rażąco naruszyło art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 119 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Wnioski powyższe korespondują również z zagadnieniem drogi prawnej znoszenia skutków decyzji dotkniętej wadą nieważności. Skoro stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie mogło doprowadzić do cofnięcia (zniesienia) skutków prawnych choćby pośrednio przez nią wywołanych (w tym przede wszystkim skutków pośrednich wynikających z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. wydanej na podstawie decyzji podziałowej wydzielającej jako przedmiot wywłaszczenia działkę nr [...]), to tym samym należało uznać, że decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona decyzja z dnia 23 marca 2022 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 19 października 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 października 2011 r. w części obejmującej stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 2006 r. zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium nie dostrzegło bowiem wady rażącego naruszenia prawa (w zakresie wyżej wskazanym) w decyzji tego organu z dnia 7 października 2011 r. w części obejmującej stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., co uzasadnia wzruszenie powyższych decyzji.

Sąd uznał ponadto, że w celu końcowego załatwienia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 października 2011 r. konieczne i uzasadnione jest, aby na podstawie art. 135 p.p.s.a. orzec również ostatecznie o sposobie zakończenia tej sprawy, która pozostaje w administracyjnym toku instancji od 2016 r.

Stwierdzenie istnienia wady nieważności decyzji z dnia 7 października 2011 r. w części obejmującej stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie pozwala w aktualnym stanie prawnym na częściowe stwierdzenie nieważności tej pierwszej decyzji ze względu na przesłankę negatywną stwierdzenia nieważności w postaci upływu czasu (art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 września 2021 r.). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a., ustalonym na podstawie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 art. 156, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nowa regulacja miała zastosowanie do wszczętego w 2016 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 października 2011 r., gdyż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej (k.p.a.) w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Ponieważ od dnia doręczenia decyzji z dnia 7 października 2011 r. (20 października 2011 r.) upłynęło ponad 10 lat (od dnia 21 października 2021 r.), dlatego w chwili obecnej dopuszczalne jest jedynie stwierdzenie wydania powyższej decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 i art. 156 § 2 k.p.a.) w części obejmującej stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 2006 r.

Jednocześnie Sąd stwierdził zaistnienie samoistnej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 23 marca 2022 r. Powyższa decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 27 § 1a k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem, natomiast wydanie decyzji przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24, 25 i 27 k.p.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie decyzja z dnia 19 października 2017 r. została wydana przez skarżony organ w składzie: R. Ż., P. M., D. W., podczas w składzie orzekającym w trybie odwoławczym od tej decyzji (co do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, po uchyleniu poprzedniej decyzji z dnia 28 grudnia 2017 r.), uczestniczyła osoba, która brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem (P. M.). Oznacza to, że decyzja z dnia 23 marca 2022 r. została wydana przez pracownika organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 27 § 1a k.p.a.

Mając na względzie całość podniesionej argumentacji i wywiedzione z niej wnioski, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji skarżonego organu z dnia 19 października 2017 r., oraz – rozszerzając nadal na podstawie 135 p.p.s.a. granice orzekania i odnosząc się do żądania skargi – w punkcie drugim wyroku stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 7 października 2011 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, natomiast w pozostałej części skargę oddalił, wobec uznania, że uchylenie decyzji skarżonego organu z dnia 21 lipca 2011 r. było prawidłowe.

W punkcie trzecim wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. o zwrocie od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis od skargi.