Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1271/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 28, art. 74 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., l.dz. [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia K. N. na postanowienie Kierownika Delegatury w P. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2010 r., l.dz. [...], odmawiające uznania K. N. jako strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku przy ul. N. [...] w P. oraz wydania poświadczonych odpisów wniosku inwestora i ww. decyzji – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku M. S. Kierownik Delegatury w P. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku przy ul. N. [...] w P. zgodnie z załączonym projektem.

Pismem z dnia 16 czerwca 2010 r. K. N. zwrócił się do organu konserwatorskiego pierwszej instancji z wnioskiem o "uznanie mojego prawa jako strony" w ww. postępowaniu oraz "o wydanie poświadczonych odpisów: wniosku inwestora p. M. S., decyzji [...]".

Działając na podstawie art. 123 § 2 kpa Kierownik Delegatury w P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił uznania K. N. jako strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2010 r. udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku przy ul. N. [...] w P. oraz wydania poświadczonych odpisów wniosku inwestora i ww. decyzji.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., po rozpatrzeniu zażalenia K. N. stwierdził jego niedopuszczalność. W wyniku skargi wniesionej przez K. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 740/11, uchylił ww. postanowienie. Na skutek oddalenia, przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2697/11, skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stał się prawomocny.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister przytoczył stanowisko zajęte ww. wyrokach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny.

Organ oceniając czy K. N. posiada przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2010 r. wskazał, że wnioskodawca swój interes prawny wywodzi z faktu posiadania tytułu prawnego, wynikającego z prawa współwłasności, do nieruchomości przy ul. N. [...] w P., sąsiadującej z nieruchomością, której dotyczy decyzja z dnia [...] marca 2010 r. Natomiast decyzja z dnia [...] marca 2010 r. wydana została w przedmiocie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków (układzie urbanistycznym śródmieścia miasta P.), w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, której celem jest zapewnienie zachowania zabytków i utrzymania ich we właściwym stanie. Powołując sie na art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ stwierdził, że stronami postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych lub innych działań przy zabytkach, będą osoby posiadające tytuł prawny do zabytkowego obiektu, przy którym inwestycja ma być prowadzona, względnie - do tej części zabytkowego obszaru lub zespołu, na której określone we wniosku działania mają być prowadzone. Instytucja pozwoleń konserwatorskich nie służy natomiast ochronie interesów właścicieli i posiadaczy nieruchomości sąsiednich, dlatego też nie są oni stronami postępowań w sprawie wydania takich pozwoleń. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że kwestia stron takiego postępowania była poruszana w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1264/97, stwierdził, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zezwolenia konserwatorskiego nie są nie tylko stronami, ale nawet osobami zainteresowanymi właściciele (wieczyści użytkownicy) nieruchomości sąsiednich. Osoby takie nie mają żadnego interesu prawnego w sprawie, w której chodzi jedynie o ustalenie zgodności zamierzenia inwestorskiego z wartościami interesu społecznego wyrażonymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków obszaru ochrony konserwatorskiej.

W związku z powyższym Minister uznał, że K. N. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Kierownika Delegatury w P. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], wobec czego nie mógł skutecznie domagać się wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z jej akt, na podstawie art. 74 § 2 kpa.

Skargę bez jej uzasadnienia na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.N.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy - administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.".

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie uwierzytelnionej kopii wniosku inwestora M. S. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2010 r. dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę budynku położonego w P. Trybunalskim przy ul. N. [...] oraz uznanie go jako stronę postępowania zakończonego powyższą decyzją.

Odnosząc się do zagadnienia stanowiącego przedmiot skargi, należy przypomnieć, że prawo strony dostępu do akt sprawy jest jedną z form realizacji w postępowaniu zasady ogólnej zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a.). Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. Strona postępowania może być tylko podmiot, który wykaże istnienie po jego stronie interesu prawnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego". ( Wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05, LEX nr 223329)

W niniejszym postępowaniu interesu prawnego, należy poszukiwać w treści art. 28 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 nr 162 poz. 1568). Zgodnie z art. 36 w/w ustawy, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in.

wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku, umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Zgodnie z ustępem 5 art. 36 w/wym ustawy pozwolenia te wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia o jakim mowa w art. 36 ust.1 ustawy, interes prawny i przymiot strony posiada podmiot, który legitymuje się tytułem prawnym do zabytku.

W przedmiotowym postepowaniu skarżący nie wykazał, że legitymuję się tytułem prawnym do zabytku, a zatem słusznie odmówiono mu przymiotu strony, a w konsekwencji wydania poświadczonego wniosku inwestora oraz decyzji administracyjnej w sprawie. Sam fakt, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiedniej nie jest wystarczającą przesłanką do uznania go jako strony przedmiotowego postepowania, nawet jeśli obie nieruchomości się stykają.(wyr. NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1880/12).

Sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11, powołując art. 105 k.p.a. Sąd uznał, że zgodnie z wytycznymi wyroku z dnia 8 maja 2013 r. orzeczenie organu jest prawidłowe mimo, że organ nie powołał się na art. 105 k.p.a., który stanowił istotę tego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu brak powołania się na wskazany przepis nie miał wpływu na wynik sprawy z uwagi na to, że z treści postanowienia wynika, iż organ dostosował się do wytycznych zawartych w wyroku z 8 maja 2013 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że w sprawie brał udział pracownik organu – K. S., który brał udział w wydaniu poprzedniego postanowienia, należy stwierdzić co następuje.

Zgodnie z art. 24 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron.

Powyższy przepis nakazuje wyłączenie od udziału w sprawie pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W sprawie nie doszło do naruszenia w/wym przepisu.

Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że przepisy o wyłączeniu pracownika dotyczą pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a nie postanowienia gdyż art. 126 k.p.a. nie przewiduje tu odpowiedniego stosowania przepisów o wyłączeniu (wyr. WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 3094/08, Legalis).

Po drugie, jak wynika z akt sprawy, wskazany przez skarżącego pracownik K. S. parafował postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego – tj. zaskarżone do Sądu postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r oraz uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Warszawie z dnia 16 kwietnia 2011 r. postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2011r. Żadne z tych postanowień nie było "postanowieniem zaskarżonym" w rozumieniu art. 24 pkt 5 kpa. Postanowieniem zaskarżonym było bowiem postanowienie organu I –ej – instancji tj. postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. Kierownika Delegatury w P. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Tym samym zarzut dotyczący "udziału w postępowaniu pracownika organy, który wydawał poprzednie postanowienie" należy uznać za niemający znaczenia prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.