Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1322/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej G. I. T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1001/10 w sprawie ze skargi "E." S.A. S., K. P., G. W. z siedzibą w Ł. na decyzję G. I. T. D. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1001/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "E." A. S., K. P., G. W. spółka jawna z siedzibą w Ł., na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.

Zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] listopada 2008 r. na drodze dojazdowej do Naftobazy w K. skontrolowano pojazd M.–B. o nr rej [...] będącego własnością "E." spółka jawna A. S., K. P., G. W..

W toku kontroli stwierdzono, że kierujący pojazdem M. S., pracownik spółki, wykonywał przewóz mający na celu załadunek oleju opałowego w Naftobazie w K.. Kontrola wykazała następujące nieprawidłowości: pojazd o dmc 24000 kg został wyposażony w dwie gaśnice z proszkiem gaśniczym o łącznej pojemności 8 kg; stwierdzono brak głównego wyłącznika akumulatorów i urządzenia sterującego umożliwiającego rozłączenie/załączenie wyłącznika przerywającego pracę obwodów elektrycznych.

Ponadto, kierowca nie okazał do kontroli dokumentu przewozowego opisanego w części 5.4.1.1.6 umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu dotyczącego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 667) oraz wykresówek lub zaświadczeń o dniach wolnych za dni 8 – 9 październik 2008 r., 12 - 21 październik 2008 r., 25 – 28 październik 2008 r., 31 październik – 4 listopad 2008 r.

Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości [...].000 zł wskazując następujące przepisy załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874, dalej: utd):

• lp. 1.7 wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty karą pieniężną w wysokości 500 zł;

• lp. 6.3.7 wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem nieodpowiadającym warunkom określonym w świadectwie dopuszczenia pojazdu lub warunkom określonym w części 9 umowy ADR karą pieniężną w wysokości 2.000 zł;

• lp. 6.3.2 wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem bez wymaganych gaśnic lub wyposażony w gaśnice niespełniające warunków określonych w umowie ADR karą pieniężną w wysokości 500 zł.

W odwołaniu od tej decyzji, strona skarżąca decyzję zakwestionowała w zakresie dotyczącym nałożenie kary pieniężnej w wysokości 2.500 zł za naruszenie z: lp. 1.7 i lp. 6.3.7 załącznika do utd.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., decyzję WITD utrzymał w mocy w kwestionowanym zakresie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu strona podważyła decyzję organu I instancji wyłącznie w zakresie nałożenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł za naruszenie lp. 1.7 i lp. 6.3.7 załącznika do utd, wobec czego w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji stała się ostateczna.

Odnosząc się do załącznika lp. 6.3.7 GITD stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokół kontroli dnia [...] listopada 2008 r., protokół oględzin z dnia [...] listopada 2008 r. oraz sporządzona w toku kontroli dokumentacja fotograficzna wskazuje, że pojazd nie odpowiadał warunkom określonym w części 9 umowy ADR dla pojazdu sklasyfikowanego pod symbolem "FL" (nie posiadał urządzenia sterującego, umożliwiającego rozłączenie/załączenie wyłącznika przerywającego pracę obwodów elektrycznych, umieszczonego w kabinie kierowcy). GITD wskazał, że z mocy przepisu 9.2.1.1.1 załącznika B do umowy ADR, żaden przepis nie wyłącza obowiązku instalacji przedmiotowego wyłącznika w pojazdach sklasyfikowanych jako "FL" zarejestrowanych przed dniem 1 lipca 2005 r.

Wobec powyższego za zasadne uznał nałożenie kary pieniężnej w wysokości [...].000 zł za naruszenie z lp. 6.3.7 załącznika do utd.

Ponadto, w dniu kontroli kierowca pojazdu nie okazał dokumentu przewozowego, co stanowi naruszenie z lp. 1.7.

Rozpatrując skargę "E." spółki jawnej od decyzji z [...] lutego 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu wyroku wskazał, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wydana na podstawie art. 92 ust. 1 utd jest decyzją niepodzielną. Zgodnie z orzecznictwem NSA w przypadku wielości naruszeń organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję. Jeśli od decyzji wpływa odwołanie, chociażby podważające tylko część wskazanych w niej naruszeń to organ odwoławczy winien ponownie rozpatrzyć całą sprawę. W przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Nakłada ona bowiem na organ odwoławczy powinność ponownego rozstrzygnięcia i rozpoznania sprawy zakończonej decyzją organu I instancji wskutek złożenia odwołania przez legitymowany podmiot.

Sąd I instancji argumentował, że spółka wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji podważając decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...]00 zł w związku z wykonywaniem transportu drogowego na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (lp. 1.7 załącznika do utd), a także kary pieniężnej w wysokości [...].000 zł za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem nieodpowiadającym warunkom określonym w świadectwie dopuszczenia pojazdu lub warunkom określonym w części 9 umowy ADR (lp. 6.3.7 załącznika do utd).

Sąd I instancji podzielił pogląd, iż decyzja kończąca postępowanie, którą nałożono karę pieniężną za różne naruszenia ustawowych obowiązków lub warunków, kończy jedną sprawę w znaczeniu materialnoprawnym. Rozstrzygnięcie decyzji jest więc niepodzielne.

Sąd wskazał, że skoro decyzja Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jest decyzją niepodzielną, to spółka wnosząc odwołanie zakwestionowała w całości rozstrzygnięcie organu I instancji podnosząc jedynie zarzuty wobec ustalenia stanu faktycznego w zakresie naruszeń lp. 1.7 i lp. 6.3.7 załącznika do utd. Organ II instancji respektując zasadę dwuinstancyjności winien więc ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, a więc w zakresie wszystkich stwierdzonych naruszeń.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał zaś rozstrzygnięcie, w którym utrzymał decyzję organu I instancji w kwestionowanym zakresie w mocy. W konsekwencji organ naruszył art. 138 kpa, jako że wydana decyzja nie mieści się w zawartym w tym przepisie katalogu.

Zdaniem Sądu I instancji Główny Inspektor Transportu Drogowego w zaskarżonej decyzji pominął w całości element stanu faktycznego odnoszący się do wykonywania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem bez wymaganych gaśnic lub wyposażony w gaśnice niespełniające warunków określonych w umowie ADR (lp. 6.3.2 załącznika do utd) stwierdzając, że w tym zakresie decyzja organu I instancji stała się ostateczna.

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja w zakresie tego naruszenia nie poddaje się kontroli Sądu administracyjnego, gdyż Sąd nie czyni w niniejszym postępowaniu żadnych swoich ustaleń, a jedynie opiera się i ocenia stan faktyczny przyjęty przez organ.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wobec tego, iż zaskarżona decyzja nie zawiera elementów stanu faktycznego odnoszącego się do naruszenia określonego pod lp. 6.3.2. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.), nie poddaje się kontroli Sądu, podczas gdy zaskarżona decyzja nadaje się do kontroli Sądu z punktu widzenia jej zgodności z prawem;

2) naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 1 pkt 1, art. 104, art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 u.t.d., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego z tego powodu, że jej rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a., podczas gdy jest ono zgodne z podanym przepisem;

3) naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego w całości, przez co Sąd dopuścił się naruszenia zakazu reformationis in peius, ze względu na fakt, iż strona zaskarżyła decyzję organu odwoławczego jedynie w części, a zatem w pozostałym zakresie sprawa nie była już sporna.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego uzasadnił postawione zarzuty podtrzymując stanowisko wyrażone na wcześniejszych etapach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania może być więc dokonywana przez pryzmat tych spośród przepisów p.p.s.a., które w kontekście istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, determinowanej przepisem art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a., uzasadniałyby twierdzenie, że charakter i stopień ich naruszenia wyraża się w istnieniu potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, i przez które to naruszenie należałoby rozumieć tylko i wyłącznie taką sytuację, w której istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania (wpływu) tegoż naruszenia na treść zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., w powiązaniu, odpowiednio, z przepisami art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a.; art. 1 pkt 1, art. 104, art. 138 § 1 i § 2 kpa oraz art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym; art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a., podważające prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Ł., są usprawiedliwione.

Z okoliczności stanu sprawy wynika, że organ I instancji orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w (łącznej) kwocie [...].000 zł za wykonywanie transportu drogowego w związku z trojakiego rodzaju naruszeniami obowiązków i warunków wynikających z przepisów ustawy, tj.: 1) wykonywaniem transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (lp. 1.7) – 500 zł; 2) wykonywaniem przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem nieodpowiadającym warunkom określonym w świadectwie dopuszczenia pojazdu lub warunkom określonym w części 9 ADR (lp. 6.3.7) – 2.000 zł; 3) wykonywaniem przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem bez wymaganych gaśnic lub wyposażonym w gaśnice niespełniajace warunków określonych w umowie ADR (lp. 6.3.2.) – 500 zł). W odwołaniu zaś od tej decyzji, jej adresat, zakwestionował zasadność nałożenia kar pieniężnych za dwa naruszenia (tj. z pkt. 1 i pkt 2), spośród wszystkich trzech, za które nałożona została kara pieniężna, nie kwestionując i nie podważając zasadności ustaleń oraz zasadności nałożenia kary za naruszenie wymienione powyżej w pkt 3. Skutkowało to tym, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, jako organ odwoławczy, rozpoznał sprawę w zakresie zdeterminowanym treścią odwołania i w tym też zakresie zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W skardze do WSA w W., "E." sp. jawna, decyzję tę zakwestionowała tylko i wyłącznie w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...].000 zł za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem nieodpowiadającym warunkom określonym w świadectwie dopuszczenia pojazdu lub warunkom określonym w części 9 ADR (lp. 6.3.7).

Kontrola zgodności z prawem tej decyzji, wyrażająca się w jej uchyleniu, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, co stanowiło konsekwencję przyjęcia przez Sąd I określonego kierunku wykładni przepisów art. 15 i art. 138 k.p.a. oraz odwołania się do pojęcia niepodzielności rozstrzygnięcia decyzji nakładającej karę pieniężną, nie jest jednak prawidłowa.

Z przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy (lub innych przepisów wymienionych w pkt 1 – 8 ust. 1), podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Zgodnie zaś z ust. 4 art. 92 ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy.

Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, jak stanowi art. 92 ust. 2 przywołanej ustawy, nie może przekroczyć kwoty: 1) 15.000 złotych - w odniesieniu do kontroli drogowej; 2) 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie.

Z przywołanej regulacji wynika, że na jej gruncie ustawodawca "penalizuje", w formie nakładanej kary pieniężnej, stanowiące delikt administracyjny czyny (działania albo zaniechania) polegające na naruszeniu obowiązków lub warunków wynikających z przepisów obowiązującego prawa (ustawy o transporcie drogowym oraz innych przepisów wymienionych w pkt 1 – 8 ust. 1 art. 92), których katalog, wraz ze szczegółowym opisem każdego spośród jednostkowych naruszeń oraz jednostkową karą pieniężną nakładaną w określonej wysokości za poszczególne spośród nich (tj. zgodnie z "taryfikatorem" kar) określa załącznik do ustawy. Kary pieniężne za poszczególne spośród wymienionych w załączniku do ustawy naruszeń wymierzane są, jak stanowi przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w wysokości od 50 do 15.000 zł, co koresponduje treścią zawartego w załączniku "taryfikatora" kar za poszczególne z nich (50 zł - lp. 10.2; 15.000 zł lp. 3.1.).

Wykładnia przepisu ust. 2 art. 92 ustawy o transporcie drogowym, zwłaszcza gdy podkreślić, że na jego gruncie ustawodawca operuje pojęciem "sumy kar pieniężnych", prowadzi również do wniosku, że w sytuacji stanowiącej swoistego rodzaju realny zbieg deliktów administracyjnych, popełnienie których stwierdzone zostało w trakcie jednej kontroli (tj. innymi słowy, w sytuacji ujawnienia faktu popełnienia więcej niż jednego naruszenia przepisów), zastosowanie ma metoda kumulacji, polegająca na łączeniu kar jednostkowych nakładanych za poszczególne spośród stwierdzonych naruszeń. Z tym że górna granica nałożonej kary pieniężnej, za te naruszenia, nie może przekroczyć kwoty: 15.000 zł, w odniesieniu do kontroli drogowej oraz 30.000 złotych, w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie.

Przyjąć więc należy, że okoliczność stwierdzenia w wyniku kontroli, co najmniej dwóch deliktów administracyjnych skutkuje powstaniem więcej niż jednej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji koniecznością nałożenia dwu lub więcej (w zależności od liczby stwierdzonych naruszeń) kar pieniężnych. Sprawą administracyjną jest bowiem zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji stosuje normę prawa materialnego, co zdeterminowane jest celem w postaci ustalenia sytuacji prawnej określonego podmiotu poprzez udzielenie (lub odmowę udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci nałożenia z urzędu określonego obowiązku. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest więc sprawa administracyjna kreowana przez dwa elementy, a mianowicie określony stan faktyczny oraz normę prawa materialnego, ze względu na którą, w stosunku do podmiotu związanego stanem faktycznym, można orzec w drodze decyzji administracyjnej o jego obowiązkach lub (i) uprawnieniach (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 29; E. Bojanowski, J. Lang, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2001, s. 103-104). Innymi słowy, chodzi o sytuację polegająca na ustaleniu, wobec konkretnego podmiotu (tj. adresata decyzji) konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, w sposób wiążący na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Na sprawę administracyjną składają się więc elementy podmiotowe i przedmiotowe.

W związku z powyższym, stan faktyczny stwierdzony w trakcie kontroli drogowej (i odzwierciedlony w jej protokole), z którego wynika, że doszło do naruszenia trzech różnych obowiązków i warunków określonych przepisami obowiązującego prawa, stanowiących trzy różne delikty administracyjne, odrębnie penalizowane konkretnymi jednostkowymi karami pieniężnymi (lp. 1.7 – 500 zł; lp. 6.3.7. – 2.000 zł; lp. 6.3.2. – 500 zł), uzasadnia poddanie każdego, z osobna, spośród stwierdzonych naruszeń, konsekwencjom prawnym określonym przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wyrażają się one w nałożeniu za każde z nich kary pieniężnej, jako sankcji za niezastosowanie się do konkretnej, obowiązującej normy prawnej, na gruncie której wobec jej adresata formułowany jest określony wzór nakazanego zachowania. W postępowaniu o nałożenie przedmiotowej kary pieniężnej, tożsamość sprawy w jej warstwie normatywnej wyznaczają więc dwie normy prawne, a mianowicie norma naruszona (jako norma sankcjonowana) i norma, który za takie naruszenie przewiduje karę pieniężną (jako norma sankcjonująca).

W związku z powyższym, naruszenie więcej niż jednego obowiązku (lub warunku) przewidzianych w różnych przepisach, zawartych w różnych unormowaniach, przy uwzględnieniu faktu, że każde z tychże naruszeń (tj. każdy z tych deliktów administracyjnych) musi zostać dowiedzione w odpowiedni (również odmienny) sposób, a dowiedzenie jednego naruszenia nie pozostaje w żadnym związku z dowodem na okoliczność istnienia kolejnego stwierdzonego w wyniku kontroli naruszenia, nie daje podstaw aby uznać, że w takim przypadku, mimo wydania jednej decyzji, mamy do czynienia z jedną, tożsamą w znaczeniu materialnym, sprawą administracyjną (powyższe uzasadnia również twierdzenie, że każda z jednostkowych kar pieniężnych, co do zasady, mogłaby być nałożona odrębnym rozstrzygnięciem).

Rekapitulując, stwierdzić należy więc, w korespondencji ze stanowiskiem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 55/08 i z dnia z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 65/08, że w analizowanym zakresie chodzi z zasady o penalizowanie naruszenia odrębnie uregulowanych obowiązków i warunków, które to naruszenia mogą być wykazywane odrębnie, bez jakiejkolwiek uszczerbku dla wyniku ustaleń w postępowaniu administracyjnym. Zróżnicowanie zaś, odnośnie przepisów "sankcjonujących", przy braku dającej się racjonalnie uzasadnić potrzeby łącznego dowodzenia naruszenia przepisów "sankcjonowanych" zawierających w odniesieniu do poszczególnych spośród deliktów administracyjnych odrębne uregulowania, na gruncie których wobec ich adresatów ustanawiane są określone (odmienne) obowiązki i warunki powoduje, że w istocie rzeczy chodzi o rozpatrywanie innych (różnych) spraw w znaczeniu materialnym łączących się z wymierzaniem konkretnych, jednostkowych (inaczej taryfikowanych w odniesieniu do poszczególnych naruszeń) kar pieniężnych.

W przypadku więc kontroli zakończonej stwierdzeniem kilku naruszeń, mimo wydania jednej decyzji administracyjnej, nie mamy do czynienia z jedną, tożsamą w znaczeniu materialnym, sprawą administracyjną, lecz kilkoma odrębnymi sprawami, które łączy element podmiotowy.

W związku z powyższym, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwencją przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej jest również naruszenie zasady orzekania w granicach sprawy, a w rezultacie naruszenie zasady reformationis in peius (art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a.).

W analizowanym zakresie zwrócić należy uwagę na to, że jakkolwiek z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem, na gruncie wskazanego przepisu ustawodawca stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy.

Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną, jak wyżej wskazano, składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te właśnie elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09).

W związku z powyższym, jak również wobec tego, że jak wyżej wyjaśniono, okoliczność stwierdzenia kilku naruszeń prawa nie daje podstaw do przyjęcia tezy o istnieniu jednej, tożsamej w znaczeniu materialnym sprawy administracyjnej, mimo wydania jednej decyzji nakładającej karę pieniężną, przypomnieć należy, że decyzja ostateczna Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, w zakresie w jakim została ona zaskarżona przez "E." sp. jawną, tj. w zakresie naruszeń określonych w lp. 1.7 i lp. 6.3.7. W skardze zaś do WSA w Warszawie decyzja ta zaskarżona została tylko w zakresie dotyczącym nałożenia kary pieniężnej w kwocie [...].000 zł za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem nieodpowiadającym warunkom określonym w świadectwie dopuszczenia pojazdu lub warunkom określonym w części 9 ADR (lp. 6.3.7).

Konfrontując przywołane okoliczności stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy, w której wniesiona została skarga kasacyjna, z treścią zaskarżonego wyroku Sądu I instancji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej, przeprowadzona przez pryzmat tej części decyzji organu I instancji, która nie stanowiła przedmiotu odwołania i w konsekwencji przedmiotu rozpoznania przez organ odwoławczy (lp. 6.3.2.), jak również bez uwzględnienia w procesie tejże kontroli, treści pojęć "sprawy administracyjnej" w znaczeniu materialnym oraz "tożsamości sprawy", we wskazanym wyżej ich rozumieniu, dokonana została z naruszeniem przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Konsekwencją tego naruszenia jest również, jak trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. (w związku z art. 139 k.p.a.).

Z przywołanych przepisów wynika, odpowiednio, że: "sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności"; "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny".

W odniesieniu do zakazu reformationis in peius obowiązującego na gruncie k.p.a., najogólniej rzecz ujmując przyjąć należy, że wyraża się on w tym, że w warunkach nim określonych ogranicza kompetencje organu odwoławczego do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym do zastosowania normy prawa materialnego, co prowadzi również do wniosku, że norma która z niego wynika, kształtuje wymiar kompetencji organu odwoławczego do zastosowania normy prawa materialnego ze skutkiem in peius, tj. na niekorzyść odwołującej się strony (por. np. A. Skóra, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 73).

W odniesieniu zaś do regulacji zawartej w p.p.s.a., kwestię naruszenia zakazu reformationis in peius rozpatrywać należy przez pryzmat takiego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego I instancji, które zawiera rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego aktu lub czynności, zwłaszcza że uzasadnienie takiego wyroku zawierać powinno, zgodnie z art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wytyczne, co do dalszego postępowania, wiążące ten sąd i organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ma to bowiem bezpośredni wpływ na przebieg dalszego postępowania administracyjnego w sprawie oraz na treść wydanych w nim aktów lub podjętych czynności. W związku z tym, w sytuacji, gdy oceny prawne i wytyczne zawarte w uzasadnieniu takiego wyroku mogą prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, należy przyjąć, że naruszałoby to zakaz reformationis in peius (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 394 – 395). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że orzeczenie wydane na skutek rozpoznania środka zaskarżenia nie może być dla strony skarżącej mniej korzystne, niż orzeczenie zaskarżone, z zastrzeżeniem stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 673/10), jak również, iż niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji determinowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 345/09).

Konfrontując więc ze sobą przywołane okoliczności stanu prawnego i faktycznego sprawy - w szczególności zaś: 1) treść decyzji organu I instancji; 2) kierunek, treść i przedmiotowy zakres odwołania od tej decyzji; 3) treść decyzji organu II instancji; 4) kierunek, treść i zakres skargi adresowanej do sądu administracyjnego I instancji; 5) treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienia – jak również uwzględniając fakt, że rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, które kształtuje status prawny strony oceniać należy z perspektywy sytuacji, w której na podstawie decyzji strona "nabywa prawo" (co odnieść należy również do decyzji nakładającej obowiązek), należy przyjąć, że uchylenie przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego, w części, w której decyzja ta nie została zaskarżona, jak również dokonywanie oceny zgodności z prawem decyzji ostatecznej przez pryzmat tej części decyzji organu I instancji, od której strona się nie odwołała, skutkuje naruszeniem zakazu reformationis in peius. Tak przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna prowadzi bowiem do pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej w porównaniu z sytuacją z etapu wydania zaskarżonego do Sądu I instancji aktu.

W kontekście wyżej przywołanych argumentów formułowanych na gruncie art. 92 ustawy o transporcie drogowym oraz tego normatywnego aspektu jego obowiązywania, który wyraża się w braku podstaw do przyjęcia tezy o istnieniu jednej, tożsamej w znaczeniu materialnym, sprawy administracyjnej, mimo wydania jednej decyzji nakładającej karę pieniężną, za usprawiedliwiony uznać należy również ten zarzut skargi kasacyjnej, w podstawie którego wskazane zostało naruszenia art. 138 § 1 i § 2 k.p.a polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w sprawie, podziela pogląd wyrażony przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/07, w świetle którego: 1) postępowanie odwoławcze opiera się na zasadzie skargowości, co oznacza, że organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu, albowiem postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej w postaci wniesienia odwołania i nigdy nie może być wszczęte z urzędu; 2) zgodnie z art.127 § 1 k.p.a. do wniesienia odwołania uprawniona jest strona, w rozumieniu art. 28 k.p.a.; 3) odwołanie jest nieniesformalizowanym środkiem zaskarżenia, który nie wymaga nie tylko szczegółowego uzasadnienia, ale także szczególnej formy, a musi z niego wynikać, że strona jest niezadowolona z określonego rozstrzygnięcia organu I instancji; 4) jest dopuszczalne zaskarżenie oraz wzruszenie decyzji jedynie w części, zwłaszcza w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w niej rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, w konsekwencji czego, organ II Instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia.

Wbrew więc argumentacji Sądu I instancji, zaskarżona decyzja organu odwoławczego, mieści się w katalogu rozstrzygnięć określonych przepisem art. 138 k.p.a. Skoro bowiem "E." sp. jawna, jako adresat decyzji organu I instancji, w której orzeczono o nałożeniu kary pieniężnej w (łącznej) kwocie [...].000 zł za wykonywanie transportu drogowego w związku z trzema naruszeniami obowiązków i warunków wynikających z przepisów ustawy (tj. za naruszenia określone w załączniku do ustawy pod: lp. 1.7 – 500 zł; lp. 6.3.7 – 2.000 zł; lp. 6.3.2. – 500 zł), w odwołaniu od niej, zainicjowała postępowanie odwoławcze odnośnie nałożenia kar pieniężnych tylko za dwa naruszenia (tj. lp. 1.7 i lp. 6.3.7), nie podważając zasadności ustaleń oraz nałożenia kary za naruszenie z l.p. 6.3.2., to skutkowało to tym, że organ odwoławczy orzekał w granicach wniesionego odwołania, operując w granicach, w których w odniesieniu do tychże naruszeń, jako odrębnych spraw administracyjnych w znaczeniu materialnym, orzekał również organ I instancji. Prowadzi do wniosku, że przedmiotem rozpoznania organu odwoławczego były sprawy administracyjne rozstrzygnięte przez organ I instancji. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, we wskazanym wyżej zakresie, Generalny Inspektor Transportu Drogowego nie naruszył więc przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kp.a.

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi "E." sp. jawnej, Sąd I instancji zobowiązany więc będzie uwzględnić wskazany w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego kierunek wykładni przepisu art. 92 ustawy o transporcie drogowym oraz wynikające z niego, wskazane wyżej, konsekwencje, a w rezultacie, także wskazany kierunek wykładni art. 138 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 207 § 2 p.p.s.a