Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 269/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi A. na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin [...] z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm. ), § 7 ust. 1 pkt 12 lit. b i ust. 2 pkt 1 Statutu Związku Gmin [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z późn.zm.) oraz art. 6c ust. 2 i 3 w związku z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze późn. zm.) Zgromadzenie Związku Gmin [...] postanowiło m.in. o odbieraniu z dniem 1 lutego 2016 r. odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, na których prowadzona jest działalność przez:

- jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, oraz

- osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej prowadzące działalność gospodarczą, w związku z prowadzeniem której zatrudnia się, na podstawie umowy o pracę, powyżej 20 osób (z wyłączeniem cmentarzy).

Po bezskutecznym wezwaniu pismem z dnia 2 lutego 2016 r. Zgromadzenia Związku Gmin [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę lub uchylenie opisanej powyżej uchwały, Spółka A. S.A. z siedzibą w L., powołując się na przepisy: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem Spółki A. S.A. pełnomocnik zaskarżając opisaną we wstępie uchwałę zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 23 j.t.), poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności i przesłanek zastosowanego w uchwałach w sprawie odbierania odpadów, kryterium ograniczającego zakres podmiotowy nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a których dotyczą uchwały w sprawie odbierania odpadów oraz poprzez niedostateczne uzasadnienie sposobu wyliczenia i przesłanek zastosowanych stawek opłat, powodujących znaczący wzrost skali obciążenia z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi Oddziałów Spółki, usytuowanych na terenie objętym zaskarżonymi uchwałami;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 6c ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2016.250 j.t.), w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) oraz w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.2015.584 - j.t), poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. ustalenie kryterium ograniczającego zakres podmiotowy nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, do właścicieli nieruchomości prowadzących działalność gospodarczą, w związku z której prowadzeniem zatrudnia się, na podstawie umowy o pracę powyżej 20 osób, co w konsekwencji doprowadziło do zróżnicowania praw i obowiązków właścicieli nieruchomości, charakteryzujących się tymi samymi istotnymi cechami.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin [...] z dnia [...] r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne w całości oraz o zasądzenie – na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi – kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając żądanie skargi pełnomocnik Spółki A. S.A. wskazał m.in., że organy administracji publicznej powinny mieć na względzie także interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) oraz powinny wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Tymczasem podejmując zaskarżone uchwały, [...] nie wyjaśniło zasadności i przesłanek zastosowanego kryterium ograniczającego zakres podmiotowy nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a których dotyczą uchwały w sprawie odbierania odpadów.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki uzasadnienie zaskarżonych uchwał sprowadza się zasadniczo do podania podstaw prawnych oraz ogólnego wskazania (w przypadku uzasadnienia do Uchwały [...]), iż zasadnym jest, aby terenie Związku funkcjonował jeden system gospodarowania odpadami komunalnymi, zarówno dla nieruchomości zamieszkałych, jak i nieruchomości niezamieszkałych. Pełnomocnik wskazał też, że w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. Tym bardziej uzasadnione jest stwierdzenie wyrażone w orzecznictwie, iż dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

Pełnomocnik skarżącej Spółki wyjaśnił również w uzasadnieniu skargi, że A. S.A. nie podważa, iż rada gminy (w tym przypadku związek gmin) może, w drodze uchwały, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) oraz ustalać stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6k ust. 1 tejże ustawy). Zaznaczyć jednak trzeba, że uchwała, w myśl art. 6c ust. 3 tejże ustawy, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości na których jest prowadzony określony rodzaj działalności. Zgromadzenie Związku Gmin [...] w Uchwale Nr [...]. postanowiło o odbieraniu z dniem 1 lutego 2016 r. odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, na których prowadzona jest działalność, ustalając swoiste kryterium ograniczające zakres podmiotowy do osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, prowadzących działalność gospodarczą, zatrudniających na podstawie umowy o pracę powyżej 20 osób, według stanu na dzień 15 października 2015 r. Zatem zróżnicowana została sytuacja właścicieli nieruchomości charakteryzujących się tymi samymi istotnymi cechami, tj.:

- niezamieszkałych,

- na których powstają odpady komunalne oraz

- prowadzona jest działalność gospodarcza,

którzy na skutek przyjęcia przedmiotowych uchwał, mają różne prawa i obowiązki.

Ponadto zróżnicowana została sytuacja małych przedsiębiorców, o których mowa w art. 105 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, którzy w zależności od ilości zatrudnionych na podstawie umowy o pracę ("powyżej 20 osób" - co wynika z zaskarżonej uchwały) mają ponosić przedmiotową opłatę, bądź też nie.

Pełnomocnik strony skarżącej zwrócił też uwagę, że poza jedną z podstawowych zasad równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, także art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

Zdaniem pełnomocnika należy przyjąć, iż zastosowanie w uchwale wskazanych kryteriów ma charakter arbitralny, nie znajdujący podstaw prawnych i stanowi przejaw niekonstytucyjnego zróżnicowania podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną w równym stopniu. Tego typu ograniczenie zakresu podmiotowego stanowi naruszenie zasady równości, wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy te traktują zasadę równości jako normę prawną, której organy administracji publicznej powinny podporządkować podejmowane działania i decyzje.

Tymczasem w odniesieniu do niniejszych zarzutów dotyczących nieuprawnionego zróżnicowania podmiotów i naruszenia zasady równości, w uzasadnieniu projektu Uchwały w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, załączonym do pisma Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin [...] z 29 lutego 2016 r. wskazano: "powołany przez Spółkę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r, (sygn. II OSK 281/14) nie może stanowić uzasadnienia naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie, bowiem został wydany i dotyczy stanu prawnego sprzed 1 lutego 2015 r. (...)".

Jednocześnie pełnomocnik wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem należy sięgnąć - korzystając z dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej - do przepisu art. 3 ust. 2 pkt 3 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Skoro zatem celem funkcjonowania omawianej ustawy jest objęcie jej regulacjami wszystkich właścicieli nieruchomości na terenach gmin, to przepis art. 6c ust. 2 u.c.p.g. trzeba odczytywać jako swoiste rozwinięcie tego celu (sposób jego realizacji). Innymi słowy przepis ten jest formalnoprawną podstawą do wypełnienia celu, jaki ustawodawca postawił przed gminami. W tym stanie rzeczy trudno byłoby przyjąć, żeby racjonalny ustawodawca z jednej strony dążył do maksymalnego pokrycia terenu gminy systemem gospodarowania odpadami, a z drugiej strony dozwalał na wyłączanie pewnych nieruchomości z tego systemu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 czerwca 2015 r., sygn. I SA/Gl 1471/14).

W zakończeniu uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał, że w powołanych powyżej okolicznościach należy stwierdzić, że zachodzi bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą Zgromadzenia Związku Gmin [...] tj. uchwałą Nr [...], a własną, indywidualną sytuacją prawną A. S.A., która posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały oraz legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym złożenie skargi.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 4 maja 2016 r. Związek Gmin [...], reprezentowany przez Przewodniczącego Zarządu wniósł o oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ przedstawił w odniesieniu do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze szczegółową argumentacją prawną, w której wyjaśnił m.in., że zgodnie z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Jednocześnie, stosownie do wskazywanego na wstępie niniejszej odpowiedzi na skargę art. 3 ust. 2a u.c.p.g., w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku.

Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), tj. do dnia 31 stycznia 2015 r. włącznie, gminy (odpowiednio: związki międzygminne) chcąc przejąć obowiązek odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne mogły albo objąć tym obowiązkiem wszystkie nieruchomości niezamieszkałe, bez możliwości wyłączenia określonych ich rodzajów (kategorii), albo zrezygnować z takiej możliwości w ogóle. Fakt ten znalazł swoje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych, które wskazywały, że przepis art. 6c ust. 2 u.c.p.g. nie pozwala na dokonanie ograniczeń podmiotowych, co oznacza, że gmina (związek międzygminny) nie ma możliwości wyboru, od właścicieli których nieruchomości niezamieszkałych odpady będą odbierane, a od których nie.

Do tego stanu prawnego odnosił się w powoływanym przez Spółkę w swojej skardze wyroku z dnia 3 lipca 2014 r. (sygn. II OSK 281/14) Naczelny Sąd Administracyjny, który wyraził prawidłową - według ówczesnego stanu prawnego - tezę, iż niedopuszczalne jest wybieranie na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rodzajów nieruchomości niezamieszkałych, które mają zostać objęte gminnym (odpowiednio: związkowym) systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. NSA prawidłowo uznał, iż w ówczesnym stanie prawnym uchwała w sprawie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, mogła dotyczyć wyłącznie wszystkich nieruchomości. Teza ta nie może jednak stanowić uzasadnienia naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie, bowiem utraciła swoją aktualność z dniem 1 lutego 2015 r. Dotyczy ona bowiem stanu prawnego sprzed 1 lutego 2015 r., kiedy to faktycznie niedopuszczalne było objęcie wyłącznie części nieruchomości niezamieszkałych gminnym (związkowym) systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.

Z dniem 1 lutego 2015 r., w związku z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, powyższy stan prawny uległ zmianie, albowiem ustawodawca dodał do art. 6c u.c.p.g. ust. 3 i 4, które stanowią, że uchwała o przejęciu przez gminę (związek międzygminny) odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości, na których jest prowadzony określony rodzaj działalności (ust. 3). Celem nowelizacji przepisu art. 6c u.c.p.g. było wprowadzenie możliwości dokonania ograniczeń podmiotowych poprzez dopuszczenie wyboru po stronie gminy (odpowiednio: związku międzygminnego), od właścicieli których nieruchomości niezamieszkałych odpady będą odbierane, a od których nie.

Analiza powyższych przepisów, a zwłaszcza art. 6c ust. 3 u.c.p.g., w sposób jednoznaczny prowadzi do wniosku, że zgromadzenie związku międzygminnego ma pełną swobodę w doborze nieruchomości, które chce włączyć do gminnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał, że uchwała w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, bez wskazywania jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien kierować się prawodawca lokalny przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego w tym zakresie. Tym samym prawodawca lokalny ma swobodę w tworzeniu kształtu lokalnego gminnego lub związkowego) systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, która to przejawia się w możliwości objęcia systemem, obok nieruchomości zamieszkałych, wszystkich nieruchomości niezamieszkałych, dowolnie przez siebie wskazanych nieruchomości niezamieszkałych lub nieobjęcia żadnej z nieruchomości niezamieszkałych. Jedynie jako przykład ustawodawca wskazał w art. 6c ust. 3 in fine u.c.p.g., że tymi określonymi nieruchomościami mogą być w szczególności nieruchomości, na których jest prowadzony określony rodzaj działalności. Użycie przez ustawodawcę wyrażenia "w szczególności" oznacza, że wymieniony katalog wyboru nieruchomości niezamieszkałych, które również mogą być objęte gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi jest przykładowy. Przez użycie określenia "w szczególności" ustawodawca nie wykluczył bowiem możliwości wyboru grupy innych nieruchomości niż przykładowo wskazane. W jednym ze swoich wyroków Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie: "w szczególności" pełni, co do istoty funkcję uszczegółowienia egzemplifikacyjnego wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed zwrotem "w szczególności". Polega ono na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Również w piśmiennictwie wskazuje się, że wyliczenie ma charakter niewyczerpujący, gdy użyto zwrotu "w szczególności" lub innego o podobnym charakterze. Tym samym dokonany przez Zgromadzenie wybór wyłącznie nieruchomości niezamieszkałych, na których prowadzona jest działalność przez jednostki sektora finansów publicznych oraz przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej prowadzące działalność gospodarczą, w związku z której prowadzeniem zatrudnia się, na podstawie umowy o pracę, powyżej 20 osób, (z wyłączeniem cmentarzy i remiz jednostek ochotniczych straży pożarnych) jest jak najbardziej dopuszczalne i nie narusza normy wynikającej z art. 6c ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ponadto – zdaniem organu – w działaniu tym nie sposób dopatrzyć się również naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP poprzez "różnicowanie podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną w równym stopniu". Przepis ten w ustępie 1 stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi oraz że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Zasada równości oznacza bowiem równe traktowanie podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej, posiadających (charakteryzujących się) daną cechą istotną w równym stopniu. Na takie rozumienie konstytucyjnej zasady równości wskazuje się nie tylko w orzecznictwie Sądu Najwyższego Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy Trybunału Konstytucyjnego, ale również w doktrynie. Tym samym, o naruszeniu tej zasady, można mówić wyłącznie w sytuacji różnego (czy to dyskryminującego, czy też faworyzującego) traktowania tych samych rodzajowo podmiotów w tej samej sytuacji prawnej.

W ocenie organu w przypadku postanowień zaskarżonej uchwały nie mamy do czynienia z takim działaniem, bowiem ta sama grupa podmiotów charakteryzująca się pewnymi, wskazanymi przez Zgromadzenie cechami (tj. osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej prowadzące działalność gospodarczą, w związku z której prowadzeniem zatrudnia się, na podstawie umowy o pracę, powyżej 20 osób, znajduje się w tej samej sytuacji prawnej, w której żaden z tych podmiotów nie jest ani dyskryminowany, ani faworyzowany - wszystkie te podmioty są adresatami tych samych (identycznych) norm prawnych zawartych w kwestionowanej przez Spółkę uchwale.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 29 września 2016 r. pełnomocnik A. S.A. oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast pełnomocnik substytucyjny Związku Gmin [...] wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 z późn. zm.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem wniesionej w rozpoznawanej sprawie skargi jest uchwała Nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin [...] z dnia [...] r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Dla realizowania czynności kontrolnych Sądu istotne jest, że skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym, co obliguje Sąd przede wszystkim do zbadania czy skarga spełnia wymogi formalne.

Dokonując wstępnej oceny w tym zakresie Sąd stwierdził, że skarga dotyczy aktu lokalnego regulującego materię z zakresu administracji publicznej, została wniesiona z zachowaniem terminu oraz po uprzednim – bezskutecznym – wezwaniu organu uchwałodawczego do usunięcia naruszenia prawa. Pozytywne ustalenia, co do tych przesłanek dopuszczalności skargi uprawniały Sąd do zbadania legitymacji skargowej, bowiem dopiero stwierdzenie, że skarżąca Spółka spełnia wskazane przez ustawodawcę kryteria kwalifikowania podmiotu jako uprawnionego do zaskarżenia uchwały (lub zarządzenia) organu gminy do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pozwala Sądowi przeprowadzić merytoryczną ocenę zasadności zarzutów skargi.

Zgodnie z powołanym powyżej przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację skarżącego. W wyroku z dnia 3 września 2004 r. (sygn. akt OSK 476/04) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07).

Zatem zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej Spółki zostało naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób. Istotne jest przy tym, że pojęcie "interes prawny" i "uprawnienie" nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć interesu własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa. Skarga wniesiona bowiem w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio populis. Oznacza to, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8).

Skoro zatem w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że akt ten narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa

sądowego, Samorząd Terytorialny z 2003 r. Nr 10).

Materialne prawo administracyjne musi zatem zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się interes prawny. Skarżący podmiot powinien udowodnić, że zaskarżony akt, który uznaje za naruszający prawo, wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym (np. wyroki NSA: z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1761/12, z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14; A. Matan: Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. B. Dolnickiego).

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Tym samym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej.

W ocenie Sądu w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można stwierdzić w rozpoznawanej sprawie. Strona skarżąca nie przedstawiła takiego rodzaju okoliczności (argumentu), które mogłyby świadczyć o naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnienia, którego istota też powinna być skonkretyzowana (sprecyzowana).

W uzupełnieniu należy też zwrócić uwagę, że legitymacja skargowa w sprawach, w których kwestionowana jest – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – legalność uchwały (lub zarządzenia) organu gminy z zakresu administracji publicznej kształtowana jest na innych zasadach niż przyjęto w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 50 § 1) oraz przy zastosowaniu innych kryteriów niż przyjęte dla przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Z materiału sprawy wynika, że skarżąca Spółka wyprowadza zarzut naruszenia własnego interesu prawnego (uprawnienia) z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zarzucając, że kryterium liczbowego stanu zatrudnienia na umowę o pracę (powyżej 20 osób) w związku z prowadzoną na nieruchomości działalnością gospodarczą ma charakter arbitralny i stanowi przejaw niekonstytucyjnego zróżnicowania podmiotów, których dotyczy dana cecha istotna w stopniu równym.

Ponadto w ocenie strony skarżącej, skoro celem regulacji zawartej w art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest objęcie gminnym systemem gospodarowania odpadami właścicieli wszystkich nieruchomości na terenie gminy (gmin w przypadku związku gmin), to powołany przepis powinien być podstawą i zostać wykorzystany do wypełnienia tego celu, jako zadania własnego (obowiązkowego) gmin, a nie do typowania określonych właścicieli nieruchomości do odbierania od nich odpadów komunalnych.

Zdaniem Sądu zawarte w kwestionowanej uchwale postanowienie o odbieraniu z dniem 1 lutego 2016 r. odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne i prowadzona jest działalność przez jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy o finansach publicznych oraz przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej prowadzące działalność gospodarczą, w związku z prowadzeniem której zatrudnia się na podstawie umowy o pracę powyżej 20 osób w żaden sposób nie ogranicza skarżącej Spółce konstytucyjnie gwarantowanego prawa do swobodnego wykonywania działalności gospodarczej. Nie ingeruje też w sposób jej wykonywania, ani nie ogranicza zakresu, w jakim jest wykonywana. Nie pozbawia też skarżącej Spółki prawa ani możliwości jej wykonywania.

Dodatkowo należy też wskazać, że każdy właściciel nieruchomości objęty jest ustawowym obowiązkiem pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (art. 5 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), które określają warunki wykonywania tego obowiązku odpowiadające przyjętym aktualnie standardom cywilizacyjnym. Odbiór odpadów jest odpłatny.

Istotne jest również, że ustawodawca zobowiązał gminy – w ramach realizowania zadania zapewnienia czystości i porządku w gminach, jako obowiązkowego zadania własnego – do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ale jednocześnie upoważnił gminny organ uchwałodawczy do postanowienia aktem prawa miejscowego o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, wskazując, że akt taki (uchwała) może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości, na których jest prowadzony określony rodzaj działalności.

Sąd nie uznał też za słuszną argumentację odwołującą się do treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, statuującego zasadę równości, jako zasadę składową demokratycznego państwa prawnego i wiodącą zasadę całego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Istotą tej zasady jest nakaz (dyrektywa) kierowany do każdego prawodawcy w procesie tworzenia norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych, dotyczący kształtowania w sposób jednakowy (podobny) sytuacji prawnej podmiotów, które uznaje się za podobne według kryteriów przyjętych przez prawodawcę. Równość w stanowieniu prawa oznacza zatem wyróżnianie poszczególnych klas (kategorii) podobnych podmiotów prawa w treści norm prawnych, a jednocześnie obowiązek tworzenia przez władzę publiczną takich regulacji prawnych, które czynią zadość nakazowi jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w sytuacjach podobnych (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt K 63/07, OTK-A 2010, Nr 6, poz. 60; P. Tuleja, W. Wróbel, Zasada równości).

W tak określonych warunkach prawnych nie zasługują – zdaniem Sądu na akceptację twierdzenia skarżącej Spółki o naruszeniu kwestionowaną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia. W skardze nie wykazano, aby zaskarżony akt organu samorządowego naruszał konkretny, indywidualny, własny i wynikający z konkretnego przepisu prawa interes prawny (lub uprawnienie) Spółki A. S.A.

Przyjęcie takiej oceny przez Sąd skutkowało brakiem możliwości dokonywania kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z treścią przepisu art. 58 § 1 pkt 5a powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Stwierdzając zatem, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony wskazany powyżej warunek, wymagany przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił, jak w sentencji.