Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1304/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 223 ust. 3 pkt 2, art. 223 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. WSA Maria Werpachowska Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2345/11 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2345/11 po rozpatrzeniu skargi M. T. stwierdził nieważność decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu w dniu 27 listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323), mianował M. T. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Pismem z dnia 26 listopada 2010 r. M. T. złożył do Szefa Służby Celnej odwołanie od powyższego aktu mianowania, żądając uchylenia tej decyzji i mianowania go na stopień służbowy komisarza celnego w korpusie oficerów młodszych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego niezastosowanie przy wydaniu aktu mianowania oraz błędną wykładnię zawartego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zdaniem M. T. pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. W związku z tym należało uznać, że spełnia on kryteria określone w art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej, gdyż przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych, tj. stanowisko Głównego Księgowego Izby Celnej w Poznaniu.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy akt mianowania Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia korpusu.

W uzasadnieniu swej decyzji Szef Służby Celnej wskazał, że o ostatecznym charakterze aktu mianowania jako decyzji administracyjnej podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej przesądził dopiero Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10. Tymczasem Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu w akcie mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. nie pouczył M. T. o sposobie zaskarżenia decyzji. Wada taka nie może szkodzić stronie, bowiem w przypadku gdy organ błędnie pouczył stronę, że od decyzji nie służy odwołanie, czy też w ogóle nie zawarł pouczenia o dopuszczalnych środkach zaskarżenia, to strona może skutecznie dopełnić tej czynności w każdym czasie. Nie utraci prawa do złożenia środka zaskarżenia, gdyż wówczas 14-dniowy termin na wniesienie odwołania w ogóle nie biegnie. Dlatego zdaniem organu odwoławczego należało przyjąć, że M. T. wniósł skutecznie odwołanie, nawet jeżeli uchybił terminowi do dokonania tej czynności procesowej.

Szef Służby Celnej stwierdził ponadto, że z dniem 31 października 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, która wprowadziła m.in. zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy: oficerów starszych Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej i szeregowych Służby Celnej, ustalając odpowiednio w ramach korpusów poszczególne nowe stopnie służbowe (art. 115 ustawy). Na mocy art. 223 ust. 1 tej ustawy kierownicy urzędów zostali zobowiązani, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, do mianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe. Nadawanie funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uzależnione zostało od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków i miało odbywać się według zasad przewidzianych w art. 223 ust. 2-6 ustawy.

M. T. domagał się mianowania na stopień służbowy komisarza celnego należący do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, na podstawie art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej, uznając, że zawarty w tym przepisie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zdaniem organu powołany przepis nie mógł mieć jednak w sprawie zastosowania. Dotyczy on bowiem jedynie funkcjonariuszy, którzy wskazane w nim wymogi spełniali w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś, że w tej dacie M. T. zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, a zatem nie zajmował wówczas stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, ani nie pełnił obowiązków na tym stanowisku. Tym samym przemianowanie wymienionego funkcjonariusza mogło nastąpić jedynie na podstawie art. 223 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Szef Służby Celnej podkreślił również, że za przyjętym przez organy rozumieniem omawianego zwrotu przemawia fakt, że przepis art. 223 został zamieszczony w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Takie umiejscowienie wskazanego przepisu świadczy o tym, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Potwierdza to również regulacja zawarta w § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze, to należy przyjąć, że iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Chodzi tu zatem o stan zastany z chwili utraty mocy obowiązującej poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Odmienna interpretacja omawianego zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić z zasadami logiki. Na takie rozumienie tego wyrażenia wskazuje również jego wykładnia językowa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że gdyby uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy.

W związku z tym Szef Służby Celnej uznał, że mianowanie M. T. na stopień służbowy należący do korpusu aspirantów nastąpiło z uwzględnieniem wszelkich wymogów określonych przez ustawodawcę w art. 223 ustawy o Służbie Celnej, a tym samym zaskarżony przez funkcjonariusza akt mianowania został wydany zgodnie z prawem.

Decyzję Szefa Służby Celnej M. T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia i aktu mianowania organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie" oraz niezastosowanie tego przepisu w niniejszej w sprawie, 2) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego oraz zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa, 3) art. 6 K.p.a., przez złamanie wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje i pisemne polecenia Szefa Służby Celnej, 4) art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego odnośnie do zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, 5) art. 138 § 1 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprawy tylko w zakresie korpusu a nie także co stopnia funkcjonariusza celnego.

W uzasadnieniu skargi M. T., podobnie jak w odwołaniu, stwierdził przede wszystkim, że powinien być mianowany na nowy stopień służbowy na podstawie art. 223 ust. 3 pkt. 2 a nie art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, gdyż w okresie od 28 sierpnia 2000 r. do 19 grudnia 2005 r. pełnił służbę na stanowisku głównego księgowego Izby Celnej w Poznaniu, a zatem poprzednio zajmował stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-dalej powoływana jako P.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt.2 K.p.a. oraz art. 119 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia 29 sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach, Sąd uznał, że konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści rozpatrywanej skargi.

Zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustanie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zatem warunkiem skuteczności odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Uchybienie temu (ustawowemu) terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym, decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, LEX nr 48735 - v. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009).

W niniejszej sprawie decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia z [...] listopada 2009 r. skarżący otrzymał w dniu 30 listopada 2009 r. Odwołanie od niej złożył w dniu 26 listopada 2010 r., podczas gdy czternastodniowy termin do dokonania tej czynności procesowej upłynął 14 grudnia 2009 r. W odwołaniu M. T. nie zawarł wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Skoro odwołanie zostało złożone po terminie, to nie mogło ono wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. W tej sytuacji doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., gdyż organ rozpoznał odwołanie wniesione z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, a tym samym dokonał weryfikacji decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania od aktu mianowania, gdyż akt ten nie zawierał pouczenia o przysługującym od niego środku zaskarżenia. Takie twierdzenia wskazują, że organ myli pojęcia "złożenie odwołania w terminie" z pojęciem "uchybienie terminu do złożenia odwołania" oraz instytucją przywrócenia terminu. Brak stosownego pouczenia o środkach odwoławczych nie stwarza możliwości złożenia przez stronę odwołania w każdym czasie, lecz uprawnia stronę do żądania przywrócenia terminu do jego wniesienia z zachowaniem zasad określonych w art. 58 i art. 59 K.p.a. Nie istnieje żaden przepis prawa, który uprawniałby organ do swobodnego kwalifikowania spóźnionej czynności jako czynności dokonanej w terminie i tym samym łamania zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Należy zgodzić się z organem, że brak pouczenia w akcie mianowania nie może rodzić negatywnych skutków dla strony. Wynika to z art. 112 K.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Trzeba jednak wyjaśnić, że powyższy przepis stanowi jedynie podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie daje natomiast podstawy do rozpoznania odwołania złożonego po ustawowym terminie do jego wniesienia, gdyż nie zastępuje on regulacji przewidzianej w art. 129 § 2 K.p.a. Takie stanowisko Sądu znajduje oparcie w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1896/06 LEX nr 456303), postanowienie z dnia 9 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1600/98, LEX nr 48568, postanowienie z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt III SA 382/97 /niepublikowane/, wyrok z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 792/96, LEX nr 45670 oraz postanowienie z dnia 30 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 641/96 (LEX nr 43121). Na uwagę w tym zakresie zasługuje wyrok z dnia 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97 (LEX nr 38205), w uzasadnieniu którego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Wprawdzie art. 112 K.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeśli skarżący zechce z tej możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystać".

WSA w Warszawie dodał ponadto, że znane są mu orzeczenia sądów administracyjnych, w których w omawianej kwestii wyrażono odmienne poglądy. Jednakże sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tych ostatnich zapatrywań, przychylając się do kierunku wykładni reprezentowanej we wcześniej powołanych orzeczeniach.

W niniejszej sprawie obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności zbadanie zachowania terminu do wniesienia odwołania (art. 134 K.p.a.). Niedopełnienie tej powinności doprowadziło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Szef Służby Celnej rozpoznał bowiem środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, a tym samym dokonał weryfikacji decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 K.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji wskazał ponadto, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wykluczało możliwość merytorycznej kontroli tego rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej M. T., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 145 §1 pkt.1 lit. a P.p.s.a.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej w sposób obszerny przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał ponadto, że WSA w Warszawie stwierdzając nieważność decyzji Szefa Służby Celnej, w swym orzeczeniu z dnia 21 marca nie uwzględnił specyficznego stanu niniejszej sprawy. W wyniku błędów legislacyjnych przy uchwalaniu ustawy o Służbie Celnej pozbawiono funkcjonariuszy Służby Celnej prawa do ochrony ich praw w przypadku wydania aktów mianowania na nowe stopnie służbowe. Ustawodawca przy konstruowaniu przepisów tej ustawy nie wskazał bowiem właściwej procedury umożliwiającej podważenie takich aktów mianowania. Dopiero Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10 uznał, że mianowanie funkcjonariusza na podstawie art. 223 ustawy wymaga wydania decyzji administracyjnej i podlega kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie określenia korpusu służbowego. Zatem dopiero stanowisko Sądu Najwyższego umożliwiło skarżącemu skuteczne podważenie aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Ponadto Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu w przedmiotowym akcie mianowania nie zawarł stosownego pouczenia, pozbawiając tym samym stronę ochrony jej interesu prawnego, czego nie mogą tłumaczyć nieścisłości w tym zakresie przepisów ustawy. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu, będąc organem administracji publicznej, powinien bowiem dochować szczególnej rzetelności przy wydawaniu aktów administracyjnych oraz czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody w wyniku nierzetelnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Dlatego też zaistniałą sytuacje Sąd I instancji powinien uznać za szczególną i uwzględnić odmienny pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn .akt VII SA/Wa 924/07 oraz w wyroku NSA z dnia 28 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 1899/98. W związku z powyższym zdaniem autora skargi kasacyjnej wniesiony przez M. T. środek zaskarżenia wywołał skutki prawne. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny winien rozpatrzyć skargę strony w "całej rozciągłości".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie wszystkich przepisów (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), które zdaniem strony miały być naruszone zaskarżonym wyrokiem. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym takie złamanie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w przypadku złamania norm procesowych- wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony przez art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji wyłącznie z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej powołanych. Nie jest przy tym uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie i samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Rozpatrując skargę kasacyjną w omówionych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż postawione zarzuty są niezasadne i zostały wadliwie skonstruowane.

W podstawie rozpoznawanej skargi kasacyjnej jej autor wytknął Sądowi I instancji naruszenie tylko art.145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taki zarzut jest całkowicie nieskuteczny. Autor skargi nie przedstawił bowiem żadnych argumentów wskazujących dlaczego powołany przepis w ogóle powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowanie oraz na czym jego naruszenie miało polegać. Jest to zaś istotne, gdyż -jak zaznaczono na wstępie- obligatoryjnym częścią skargi kasacyjnej jest w pełni rozwinięte uzasadnienie zarzutu podniesionego przeciwko zaskarżonemu wyrokowi sądu I instancji, zaś uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej może nastąpić dopiero po uznaniu trafności tego rodzaju wywodów. Dlatego postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. bez jakiegokolwiek uzasadnienia musi skutkować pozostawienie takiego wytyku bez merytorycznego rozpoznania.

Dodać również należy, że zarzut dotyczący art.145 § 1 pkt.1 lit.a P.p.s.a. wymagał wnikliwego uzasadnienia także z tego powodu, że zaskarżony wyrok nie został wydany na podstawie tego przepisu lecz art.145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a złamania tych ostatnio powołanych przepisów skarżący kasacyjnie nie wytknął Sądowi I instancji. Tym samym nie podważył stanowiska WSA w Warszawie co do zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Szefa Służby Celnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Autor skargi kasacyjnej nie zauważył ponadto, że art.145 § 1 pkt.1 lit.a P.p.s.a. jest tak zwanym przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania norm materialnych. Zatem art.145 § 1 pkt.1 lit. a P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, którym- jej zdaniem- uchybił Sąd I instancji. Brak takich powiązań dodatkowo oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.145 § 1 pkt.1 lit.a P.p.s.a.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana także z tego powodu, że jej autor w uzasadnieniu tej skargi wyartykułował dodatkowy zarzut, co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 112 K.p.a. Przy istniejącym przymusie radcowsko-adwokackim musi budzić to pewne zdziwienie, gdyż nie ulega wątpliwości, że podstawy kasacyjne powinny być zawarte we wstępnej części a nie dopiero w uzasadnieniu omawianego środka zaskarżenia. Skoro jednak część wstępna oraz uzasadnienie są elementami skargi kasacyjnej stanowiącymi jedną całość, to Naczelny Sąd administracyjny uznał, że istnieje możliwość merytorycznego ustosunkowania się do powyższego zarzutu.

Zarzut naruszenia art. 112 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis ten stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Norma tam zawarta niewątpliwie zabezpiecza stronę przed błędami popełnionymi przez organ administracji i skutkami nierespektowania przez niego wszystkich wymogów przewidzianych w art.107 § 1 K.p.a. (stosownie do którego pouczenie strony o przysługujących jej środkach prawnych jest jednym z obligatoryjnych elementów każdej decyzji administracyjnej), a także łamania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art.8 K.p.a.) oraz zasady czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 K.p.a.).

Ochrona udzielana na podstawie art. 112 K.p.a. jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja (w tym brak w ogóle pouczenia) co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może też dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania (postanowienie NSA z dnia 1 lipca 1998 r. sygn. III SA 230/97, Serwis Podatkowy z 2001 r., nr 8, str.38). Mylne informacje organu co do przysługujących stronie środków prawnych nie wpływają na bieg terminu do wniesienia takich środków i tym samym nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna w ogóle biegu.

W przypadku, gdy organ błędnie objaśnił stronie, że nie przysługuje jej odwołanie, skarga lub powództwo, a strona dowiedziała się o rzeczywistym stanie prawnym już po upływie ustawowego terminu do dokonania takich czynności procesowych, wówczas okoliczność błędnego pouczenia może jedynie stanowić podstawę do przywrócenia terminu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 271/05). Warunkiem przywrócenia uchybionego terminu jest jednak złożenie wniosku w trybie art. 58 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem wniosek o przywrócenie terminu należy złożyć w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W takich wypadkach termin ten należy przy tym liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o wadliwości udzielonego jej pouczenia.

Odmienna sytuacja zachodzi jedynie wówczas, gdy błędne pouczenie polegało na wskazaniu stronie innego (dłuższego) terminu niż ustawa wyznacza dla danego środka zaskarżenia. W literaturze przedmiotu, jak też w judykaturze powszechnie przyjmuje się, że tylko wówczas wniesienie środka prawnego po terminie należy uznać za skuteczne z mocy samego art.112 K.p.a., bez konieczności jego przywracania (wyroki NSA z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. I OSK 840/10 i z dnia 19 października 2007 r. sygn. I OSK 2014/06).

Z powyższych względów całkowicie chybione są twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że sam brak stosownego pouczenia pozbawia stronę możliwości ochrony jej praw. Strona może bowiem ubiegać się o przywrócenie uchybionego nie z jej winy terminu do wniesienia odwołania. Jeśli zechce z tej możliwości skorzystać, to może doprowadzić do poddania niekorzystnej dla niej decyzji kontroli instancyjnej a następnie sądowoadministracyjnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że z miarodajnych ustaleń faktycznych (takie ustalenia nie zostały bowiem skutecznie podważone w niniejszej skardze kasacyjnej) wynika, że akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu w dniu [...] listopada 2009 r. skarżący otrzymał w dniu 30 listopada 2009 r. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że 14 dniowy termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji upłynął w dniu 14 grudnia 2009 r. Tymczasem M. T. odwołanie od omawianego aktu mianowania złożył dopiero w dniu 26 listopada 2010 r., czyli ze znacznym uchybieniem terminu do dokonania tej czynności procesowej, przewidzianym w art. 129 § 2 K.p.a. Dlatego też Sąd I instancji właściwie ocenił, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. i w konsekwencji prawidłowo zastosował przepis art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a., stwierdzając nieważność zaskarżonej doń decyzji Szefa Służby Celnej. Rozpoznanie merytoryczną decyzją odwołania wniesionego po upływie terminu, w sytuacji gdy termin ten nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie art.127 § 1 w zw. z art.129 § 2 K.p.a. oraz art.16 § 1 K.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności.

Dodać należy, że jednym z podstawowych wymogów każdej czynności procesowej jest jej dokonanie w określonym terminie. Konsekwencją złożenia odwołania z uchybieniem terminu, zgodnie z art.134 K.p.a., jest stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Kategoryczne określenie w powołanym przepisie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co wyklucza jakakolwiek dowolność tego organu w tym zakresie. Z konstrukcji art. 58 K.p.a. jednoznacznie wynika, że w sprawie przywrócenia uchybionego terminu żaden organ nie może działać z urzędu. Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że strona składa wniosek o przywrócenie terminu. Przyjęcie, że spóźnione odwołanie "samo przez się" zawiera wniosek o przywrócenie terminu, mogłoby oznaczać, że zbędne byłyby w ogóle przepisy o przywróceniu terminu do dokonania konkretnych czynności procesowych, a także bezprzedmiotowe byłyby przepisy przewidujące orzekanie o uchybieniu terminu do wniesienia na odwołania (art. 134 K.p.a.).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.