Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1457/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 686/13 w sprawie ze skargi P.O. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 686/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P.O. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał P.O. rozbiórkę budynku mieszkalnego, znajdującego się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] przy ul. [...], na działce nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. Skarga na tę ostatnią decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 649/09, zaś skarga kasacyjna od wyroku Sądu pierwszej instancji została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2099/10.

W dniu 11 maja 2012 r. doręczono zobowiązanemu upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], powołując się na to upomnienie oraz na art. 119 § 1 i art. 121 § 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na P.O. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 37.260,90 zł oraz wezwał go do uiszczenia tej grzywny w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia i wykonania w tym terminie obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym, a także zagroził, że w razie niewykonania w terminie tego obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

We wniesionym zarzucie zobowiązany wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego i wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, twierdząc, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie istnieje. W szczególności stwierdził, że 8 maja 2012r. złożył podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2012 r. o odmowie wznowienia postępowania i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto zobowiązany podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z dnia 22 maja 2012 r. oświadczył, iż nie będzie podejmował żadnych czynności mających na celu rozbiórkę obiektu budowlanego, czym – zdaniem zobowiązanego – odroczył wykonalność obowiązku do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] oddalił zarzut skarżącego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że zarzut został oparty na art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz że twierdzenie o nieistnieniu obowiązku skarżący opiera na tym, iż z pomiarów geodezyjnych wykonanych 4 maja 2012 r. wynika, iż rzeczywista powierzchnia budynku jest mniejsza niż przyjęto to wydając decyzję o nakazie rozbiórki. Organ administracji wyjaśnił też, że z jego pisma z dnia 22 maja 2012 r. nie wynika, aby odroczył wykonalność obowiązku.

Na skutek zażalenia wniesionego przez zobowiązanego na powyższe postanowienie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i jednocześnie oddalił zarzut skarżącego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że decyzje, z których wynika egzekwowany obowiązek "pozostają w obiegu prawnym", gdyż rozpoznając podanie o wznowienie postępowania organ wojewódzki decyzją z dnia [...] marca 2013 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2009 r., zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Ponadto stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji było prawidłowe, jednakże wobec wskazania w sentencji rozstrzygnięcia błędnego numeru tytułu wykonawczego organ odwoławczy uznał za konieczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Na powyższe postanowienie P.O. wniósł skargę, podnosząc, że obiekt budowlany, którego dotyczą decyzje z dnia [...] lipca 2009 r. oraz z dnia [...] września 2009 r. został rozebrany i w tym samym miejscu pobudowano nowy obiekt budowlany. Zarzut ten uzasadniał tym, że w tych decyzjach mowa jest o obiekcie budowlanym, którego ściany zostały zbudowane z bloczków gazobetonowych o grubości 18 cm, zaś w postępowaniu zażaleniowym prowadzonym w związku z jego zażaleniem na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia ustalono, iż ściany budynku mają grubość 24 cm. W ocenie skarżącego wynika z tego, że obiekt budowlany, objęty nakazem rozbiórki został rozebrany i w tym samym miejscu został postawiony inny obiekt budowlany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co uzasadniało jej oddalenie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W ocenie Sądu zarzut polegający na twierdzeniu, że obiekt budowlany, którego dotyczą decyzje z dnia [...] lipca 2009 r. oraz z dnia [...] września 2009 r., został rozebrany nie może być rozumiany jako rzeczywisty zarzut wykonania obowiązku. Skarżący wykorzystuje nieistotny błąd organów w celu przedłużenia postępowania i uniknięcia wykonania ostatecznego i prawomocnego obowiązku rozbiórki. Błąd, który skarżący w ten sposób wytyka nie jest istotny, gdyż zarówno dla orzeczenia obowiązku rozbiórki, jak i jego wykonania nie ma istotnego znaczenia, czy budynek został zbudowany z bloczków o szerokości 18 cm, czy o szerokości 24 cm. Zdaniem Sądu skarżący w skardze nie odnosi się do zasadniczych kwestii, jakie były przedmiotem jego zarzutu, mianowicie tego, że złożył podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2009 r. oraz tego, że z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2012 r. ma wynikać, iż odroczono wykonanie egzekwowanego obowiązku. W tym zakresie organ odwoławczy trafnie wskazał, a skarżący tego nie zakwestionował, że postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania zostało ostatecznie zakończone i to w sposób, który nie spowodował wygaśnięcia egzekwowanego obowiązku. Tym samym nie ma też potrzeby odrębnego rozważania czy w piśmie z dnia 22 maja 2012 r. zawarto odroczenie tego obowiązku, skoro fragment tego pisma, z którym skarżący wiąże taki skutek, zawiera zastrzeżenie, iż czynności zmierzające do rozbiórki obiektu budowlanego nie będą prowadzone do czasu rozpatrzenia podania o wznowienie postępowania, a podanie to – jak wyżej wskazano – zostało ostatecznie rozpatrzone.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenie wywiódł P.O. zaskarżając wydany wyrok w całości i domagając się uchylenia przedmiotowego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1/ przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 10 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, całość zebranego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstaw do uznania odroczenia wykonania obowiązku, chociaż Sąd pierwszej instancji w swym orzeczeniu wskazuje jednoznacznie na treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 maja 2012 r.,

2/ przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 10 K.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że całość zebranego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstaw do uznania obowiązku rozbiórki za wykonany;

3/ przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez bezpodstawne przyjęcie, że organ egzekucyjny nie odroczył terminu, bądź że wskazany adres odroczenia minął, podczas gdy postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest nadal w toku, na etapie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Sądu pierwszej instancji, sygn. akt VII SA/Wa 1410/13.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolując zaskarżony do sądu akt administracyjny sąd jest zobowiązany co do zasady brać pod uwagę stan prawny na dzień wydania zaskarżonego aktu – w niniejszej sprawie na dzień [...] czerwca 2013 r. Natomiast skarga kasacyjna stawiając zarzut naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wadliwie wskazała na przepisy art. 33 § 1 pkt 1 i art. 33 § 1 pkt 2 tej ustawy, podczas gdy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia przez organ odwoławczy przepis ten nie miał paragrafów, a jedynie punkty (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.). Zatem wskazanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 i art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za oczywistą omyłkę pisarską i rozpoznał sprawę mając na uwadze właściwe przepisy, tj. art. 33 pkt 1 i 33 pkt 2 tej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwione nie mogą zostać uznane zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 10 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naruszenie powyższych przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje w niezasadnym przyjęciu, iż organ nie odroczył terminu wykonania obowiązku bądź iż termin ten już upłynął, podczas gdy odroczenie wykonania obowiązku wynika z pisma organu powiatowego z dnia 22 maja 2012 r., a postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest nadal w toku (na etapie skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym).

Przepis art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszcza jako podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej odroczenie terminu wykonania obowiązku. Z treści wskazywanego w skardze kasacyjnej pisma z dnia 22 maja 2012 r. wynika, że organ poinformował stronę skarżącą, że "nie będzie prowadził żadnych czynności prowadzących do rozbiórki ww. obiektu budowlanego do czasu rozpatrzenia przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (...) wniosku w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wobec pojawienia się nowych okoliczności w sprawie". Postępowanie nadzwyczajne dotyczące decyzji z dnia [...] września 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] lipca 2009 r. nakazującej rozbiórkę, zostało zakończone w dniu [...] maja 2013 r. W treści zaskarżonego postanowienia wskazano, iż decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia [...] września 2009 r. Z momentem wydania decyzji z dnia [...] maja 2013 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwestia odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. stała się ostateczna. Zaś samo wywiedzenie skargi na ww. decyzję z dnia [...] maja 2013 r. nie pozbawiło jej przymiotu ostateczności. W tym zakresie trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że rozważanie w tych okolicznościach sprawy, czy przedmiotowe pismo z dnia 22 maja 2012 r. stanowi w istocie odroczenie terminu wykonania obowiązku nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto dodać należy, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, że postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. zostało już zakończone – wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1410/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję z dnia [...] maja 2013 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 998/14 oddalił skargę kasacyjną P.O. od tego wyroku Sądu pierwszej instancji. A zatem nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 10 K.p.a. w zw. z art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez bezpodstawne przyjęcie, że całość zebranego materiału dowodowego nie daje podstaw do uznania obowiązku rozbiórki za wykonany.

Przepis art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m. in. wykonanie w całości albo w części obowiązku. Jednakże w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. (utrzymanej w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r.) nie został wykonany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na żadne okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że obowiązek rozbiórki został przez niego wykonany. Za takim wnioskiem nie przemawiają też zebrane w sprawie dowody. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor skupił się na wykazaniu, że organy w toku postępowania dokonały pomiaru obiektu w sposób wadliwy – nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości powierzchni zabudowy, która stanowi jeden z elementów pozwalających na wyliczenie grzywny w celu przymuszenia. Zaakcentował także rozbieżności co do rodzaju i wielkości zastosowanych materiałów budowlanych. Powyższe okoliczności w żadnym razie nie stanowią o wykonaniu obowiązku rozbiórki spornego obiektu, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, a zaskarżone postanowienie oddalające zarzut z dnia [...] lipca 2012 r. zgłoszony w sprawie postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego [...] z dnia [...] lipca 2012 r. odpowiada prawu. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Natomiast, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, prawidłowo Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi o jakiej mowa w art. 151 P.p.s.a. wobec niezasadności tejże skargi.

Mając zatem na uwadze powyższe, wobec nieusprawiedliwionych zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.