Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 236/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu W.W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 grudnia 2022 r. nr 1124/OPON/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") decyzją z 2 grudnia 2022 r. nr 1124/OPON/2022, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania L. sp. z o.o. z siedzibą w W. – uchylił decyzję Starosty [...] (dalej: "organ I instancji", "Starosta") z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji Wojewody doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia.

W wyniku rozpatrzenia wniosku L.sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor"), Starosta decyzją z [...] października 2021 r., nr [...] zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce ew. nr [...], obręb [...] L. j. ew. [...] S..

Pismem z 29 grudnia 2021 r., wniesionym do Starosty Powiatu [...]: H. G., M. O., A. K., D. B., C. B., J. S., M. P., M. A., K. L., K. L., G.C., A. S., J. M., W. M., M. K., A.W., L. B., J. M., B.L., T. S., A.S., G. Z., M. P., M. L., A. B., K. B., W. W., A.O., M. K., M. K., A. S., K.P., M.W., M. W., M. K., A. D., M. P., A. S., R. S., M.R., S. B., wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], wskazując jako podstawę wznowienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a. Wnioskodawcy domagali się także wstrzymania wykonania powyższej decyzji Starosty. Odrębnym pismem z 29 grudnia 2021 r. wniosek o wznowienie ww. postępowania złożyli A. K. i G. K.. W piśmie z 3 stycznia 2022 r. także J. R. złożyła wniosek o wznowienie ww. postępowania. Z kolei w piśmie z 5 stycznia 2022 r., o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty wystąpili: A. W. i L. W..

Starosta pismem z 7 lutego 2022 r. wezwał wnioskodawców do przedstawienia okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi oraz o przedłożenie oryginału pełnomocnictwa dla H. G..

W piśmie z 18 lutego 2022 r., H. G. zajęła stanowisko w sprawie. Ponadto pismem z 22 marca 2022 r. H. G. złożyła wniosek o uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] października 2021 r. nr [...], ewentualnie o wstrzymanie wykonania tej decyzji.

Odrębnymi pismami z 24 lutego 2022 r., K. L., A. K., H.G., J. S., A. W., M. A. oraz D.A., A. D. oraz I. D., M. K., M. P., M. O., D. B. oraz C. B., A.W., L.B., J.M., M. L., A. O., R. S. oraz A. Sz., A. K. oraz G. K., J. M., W. M., A. B. oraz K. B., G. C., K.L., A. S., W. W., udzielili odpowiedzi na wezwanie Starosty z 7 lutego 2022 r.

Starosta postanowieniem z [...] lutego 2022 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i 2, art. 150 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z [...] października 2021 r. nr [...], na wniosek H. G., M. O., A. K., D. B., C. B., J.S., M. P., M. A., K. L., K. L., G. C., A. S., J. M., W. M., M. K., A. W., L. B., J. M., B. L., T. S., A. S., G. Z., M. P., M. L., A.B., K. B., W.W., A. O., M. K., M. K., A. S., K. P., M. W., M. W., M. K., A. D., M. P., A. S., R. S., M.R., S. B., J.R., A. K., G. K., A.W. i L. W..

Następnie, postanowieniem z [...] marca 2022 r. znak [...], Starosta wznowił – tym razem w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 i 6, art. 147, art. 149 § 1 i 2, art. 150 § 1 k.p.a. – postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] października 2021 r. nr [...].

Pismem z 7 marca 2022 r. Starosta wezwał wnioskodawców do wskazania przepisu prawa, z którego wynika, że planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomości będące ich własnością. Jednocześnie postanowieniem z [...] marca 2022 r. znak [...], wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji Starosty z [...] października 2021 r. nr [...].

W wyniku postępowania zażaleniowego Wojewoda orzeczeniem z 29 kwietnia 2022 r. nr 378/OPON/2022 uchylił zaskarżone postanowienie Starosty z [...] marca 2022 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Starosta postanowieniem z [...] maja 2022 r. znak [...], ponownie wstrzymał wykonanie własnej ostatecznej decyzji z [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. ew. nr [...], obręb [...] L. j. ew. [...] S..

Decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...], Starosta orzekł o uchyleniu w całości ww. własnej decyzji z [...] października 2021 r. nr [...] oraz odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla opisanego wyżej zamierzenia.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył inwestor.

W wyniku postępowania zażaleniowego Wojewoda postanowieniem z 24 sierpnia 2022 r. znak WI-II.7840.29.38.2022.ML uchylił w całości zaskarżone postanowienie Starosty z [...] maja 2022 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie, wspomnianą na wstępie decyzją z 2 grudnia 2022 r. nr 1124/OPON/2022, Wojewoda uchylił decyzję Starosty z [...] sierpnia 2022 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek A.W. i L. W. o wznowienie postępowania, zawarty w piśmie z 5 stycznia 2022 r., został opatrzony jedynie jednym nieczytelnym podpisem. Wniosek został złożony w formie tradycyjnej, za pośrednictwem operatora pocztowego. Podniósł, że pismo nie zawiera czytelnego podpisu obojga wnioskodawców zatem nie spełnia wymogów formalnych podania określonych w art. 63 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Wojewoda ocenił, że organ I instancji uchybił procedurze administracyjnej i bezpodstawnie rozpoznał wniosek A. W. i L.W.. Zaznaczył, że ustawodawca uzależnił skuteczność prawną podania, od umieszczenia pod nim podpisu. To właśnie podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby wnoszącej podania. Brak podpisu strony uniemożliwia rozpoznanie podania. W konsekwencji organ odwoławczy ocenił, że decyzja Starosty dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewoda podniósł również, że wznowienie postępowania administracyjnego uregulowane w art. 145-153 k.p.a. jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i jest uzależnione od wystąpienia dwóch przesłanek - pierwszą z nich jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną, drugą - wystąpienie przynajmniej jednej z enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a. wad decyzji administracyjnych.

Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Postępowanie to można podzielić na dwa etapy - etap wstępny i etap rozpoznawczy. Na etapie wstępnym organ sprawdza czy spełnia ono wymagania formalne, tj. czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Natomiast badanie, czy dana przesłanka będąca podstawą wznowienia postępowania faktycznie zaistniała, następuje dopiero w trakcie tzw. postępowania właściwego.

Dalej wyjaśnił, że żądanie wznowienia może wnieść strona, a więc podmiot, który miał taki przymiot w postępowaniu głównym. Legitymację do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania ma więc podmiot, który ma interes prawny lub obowiązek w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wojewoda wskazał również, że w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu głównym oraz w przypadku określonym w art. 145a § 1 k.p.a. i 145b § 1 k.p.a., wznowienie następuje tylko na żądanie strony.

Zgodnie zaś z art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Natomiast w sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania wykazuje przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, oraz przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, o czym stanowi art. 148 § 1 k.p.a.

Wojewoda wskazał, że w treści podań inicjujących przedmiotowe postępowanie, wnioskodawcy wskazali: "(...) na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4, 5 oraz 6 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. wnoszę o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2021 r. (...)". Zaznaczył, że wyjątkiem od powyższego jest pismo A. W.i L. W. z 5 stycznia 2022 r.

Ponadto wyjaśnił, że postępowaniu nadzwyczajnym nie można wyjść poza to, co było przedmiotem postępowania zwyczajnego, a więc poza granice tamtego postępowania. Zarazem prowadzeniu kilku postępowań w tej samej "sprawie" stoi również na przeszkodzie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. "W sprawie" zakończonej decyzją ostateczną może toczyć się w danym czasie tylko jedno postępowanie "w sprawie", bez względu na liczbę podstaw wznowienia określonych przez podmiot domagający się zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, które stanowią tylko wskazanie możliwej wadliwości zakończonego wcześniej postępowania; przy tym nie wszystkie muszą zostać zweryfikowane pozytywnie.

Wojewoda powtórzył, że w przedmiotowej sprawie Starosta postanowieniem z [...] lutego 2022 r. znak [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z [...] października 2021 r. nr [...]. Następnie postanowieniem z [...] marca 2022 r. znak [...] wznowił przedmiotowe postępowanie na podstawie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji Starosty z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] były zaś przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a.

W ocenie Wojewody analiza akt administracyjnych wykazuje, że organ I instancji nie zweryfikował zachowania terminu do złożenia wniosku A. W. i L. W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i całkowicie pominął termin odnoszący się do przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. dotyczący wszystkich złożonych wniosków. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wyjaśnił, że inaczej bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Wskazał, że istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Podkreślił, że to na stronie żądającej wznowienia postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Wojewoda stwierdził, że okoliczność powyższa nie zwalnia organu administracyjnego, stosownie do treści art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. od podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii i nie zwalnia organu z obowiązku weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Wojewoda zauważył ponadto, że pismem z 7 lutego 2022 r. Starosta wezwał wnioskodawców do przedstawienia okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, oraz o przedłożenie oryginału pełnomocnictwa dla H. G.. W odpowiedzi na powyższe D. A. oraz I.D., w odrębnych pismach tożsamej treści z 24 lutego 2022 r., poinformowały, że: "o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę nr [...] wnosiłem(am) natomiast w imieniu własnym (...) podstawową przesłanką wznowienia postępowania jest pozbawienie stron możliwości uczestnictwa w nim poprzez niezawiadomienie o jego wszczęciu w sytuacji gdy obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje nieruchomość, której jesteśmy współwłaścicielami (...)". Zdaniem Wojewody analiza akt sprawy wykazuje, że D. A. oraz I.D. nie figurowały jako wnioskodawcy w piśmie z 29 grudnia 2021 r., które stanowiło wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania. W ocenie organu odwoławczego, Starosta winien przeanalizować treść pism ww. osób z 24 lutego 2022 r. i zweryfikować, czy stanowią one nowe wnioski o wznowienie przedmiotowego postępowania. Ponadto zauważył, że pisma tych osób zostały całkowicie pominięte przez organ I instancji, na co wskazuje treść postanowienia z [...] lutego 2022 r. znak [...], którym Starosta na podstawie m.in. art. 145 § 1 pkt 4 wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z [...] października 2021 r. nr [...].

W ocenie Wojewody, organ I instancji naruszył tym samym przepisy procedury administracyjnej postępowania wznowieniowego, wobec czego zaskarżona decyzja Starosty z [...] sierpnia 2022 r. nr [...], podlegała uchyleniu. Podniósł, że etap wstępny postępowania wznowieniowego w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku, determinuje dalsze postępowanie organu administracji.

Poza tym organ odwoławczy zaznaczył, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, po prawidłowym przeprowadzeniu etapu wstępnego postępowania wznowieniowego, organ I instancji, uwzględni fakt, iż dokonywanie przez organ przy przesłance wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (w ramach fazy właściwej wznowionego postępowania) oceny, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, sprowadza się do ustalenia posiadania przez taką osobę interesu prawnego. Wskazał na definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a., jednocześnie jednak przypominając, że ustawodawca w art. 28 ust. 2 Pr.bud. zmodyfikował pojęcie strony na użytek postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę. Stąd pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez art. 28 ust. 2 Pr.bud. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Unormowanie art. 28 k.p.a. ma zatem zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, ale na jego podstawie tylko posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 Pr.bud.

Odnosząc się natomiast do znajdowania się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr.bud. Wojewoda wskazał, że legalną definicję tego pojęcia zawiera art. 3 pkt 20 Pr.bud. Wyjaśnił, że w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidulane cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym. Tak więc samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

W związku z powyższym wskazał, że właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis prawa materialnego administracyjnego przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy podniósł również, że to na podmiocie podnoszącym prawo do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę spoczywa ciężar wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego przewidującego ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jego nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w jej sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Rolą organu administracji jest zaś ocena czy powołane przepisy przesądzają o istnieniu interesu prawnego jako uzasadniającego konieczność udziału tego podmiotu w takim postępowaniu.

Wojewoda ocenił, że fakt współwłasności działki przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, nie powoduje automatycznego uznania za stronę w postępowaniu administracyjnym. Ponadto wyjaśnił, że obecnie obowiązujące prawo nie daje podstaw do przyznania statusu strony podmiotom legitymującym się posiadaniem któregokolwiek z katalogu ograniczonych praw rzeczowych regulowanych przepisami prawa cywilnego oznaczając w istocie, iż podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, wyłączone są z kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji, ponownie analizując obszar oddziaływania obiektu, po prawidłowo przeprowadzonym etapie wstępnym postępowania wznowieniowego, skupi się oprócz art. 28 k.p.a., na zasadzie wynikającej z art. 28 ust. 2 Pr.bud. w związku z art. 3 pkt 20 Pr.bud., pamiętając, że interes prawny uprawnionego z tytułu użytkowania, służebności, zastawu, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu oraz hipoteki (art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360), może być realizowany i chroniony tylko w postępowaniu cywilnym.

Zauważył również, że do kompetencji organów administracji architektoniczno- budowlanej nie należy badanie zgodności z prawem decyzji w przedmiocie scalania i podziału nieruchomości.

Ponadto Wojewoda wskazał, że ponownie analizując materiał dowodowy Starosta powinien uwzględnić orzecznictwo sądowoadministracyjne stanowiące, iż w sytuacji, gdy interpretacja postanowień planu jest konieczna, powinna być dokonana w pierwszej kolejności z uwzględnieniem wykładni językowej. Wskazał przy tym, że po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wstępnym, organ I instancji uwzględni fakt, że sama konieczność weryfikacji czy dla przedmiotowej inwestycji wymagane jest odstępstwo od zakazów wynikających z ustawy o ochronie przyrody nie może być podstawą do uchylenia pozwolenia na budowę w trybie wznowieniowym. Zaznaczył, że dotyczy to również braku zbadania czy inwestycja została etapowana.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda uznał wadliwość kontrolowanej decyzji Starosty, z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że do organu I instancji należy ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy po rozpoznaniu i ocenie całego materiału dowodowego kierując się zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz w zgodzie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych.

Pismem z 22 stycznia 2023 r. W.W. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw na powyższą decyzję organu odwoławczego. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, że w sprawie zachodzą wątpliwości, co do zachowania przez osoby wnoszące o wznowienie postępowania terminu z art. 148 k.p.a. w sytuacji, gdy organowi I instancji wiadome było z urzędu, że o wydaniu decyzji w postępowaniu, którego wznowienia żądano skarżący dowiedzieli się z informacji publicznej Starosty nie wcześniej niż 7 grudnia 2021 r., a żadna ze stron ani żadne inne dane będące w posiadaniu tak organu I instancji jak i organu odwoławczego nie wskazywały na późniejszy termin dowiedzenia się przez któregokolwiek z wnoszących o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty z [...] października 2021 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę o jej wydaniu;

- art. 138 § 2 zdanie ostatnie k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i udzielenie organowi I instancji wskazówek na potrzeby ponownego rozpoznania sprawy, które pozostają w rażącej sprzeczności z prawem materialnym wskazanym w dalszych zarzutach;

- art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 916) poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że ograniczenia zabudowy nieruchomości przewidziane w powołanym przepisie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia o udzieleniu pozwolenia na budowę;

- art. 33 ust. 1 Pr.bud. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że etapowanie inwestycji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę;

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr.bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) wybudowanie drogi (łącznika drogi) przez nieruchomość sąsiednią warunkującą dostęp nieruchomości, na której ma być realizowane zamierzenie budowlane nie stanowi ograniczenia w zabudowie nieruchomości sąsiedniej w sytuacji, gdy w sposób oczywisty determinuje określony sposób zabudowy jej części wykluczając inny rodzaj zabudowy;

b) jedynie normy Prawa budowlanego zalicza się do norm prawa materialnego, na podstawie których ustalane jest istnienie interesu prawnego w uczestnictwie danego podmiotu jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Uzasadniając sprzeciw skarżący przedstawił ustalenia dokonane przez organy oraz stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z 2 grudnia 2022 r. nr 1124/OPON/2022, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżący wniósł sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."). Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołania inwestora – L. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] uchylającej ostateczną decyzję tego organu z [...] października 2021 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. ew. nr [...], obręb [...] L. j. ew. [...] S..

W pierwszej kolejności nadmienić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu w składzie obecnie orzekającym, słusznie zauważa się, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzić tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny pomija przepisy prawa, mające w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem.

Podkreślenia również wymaga, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody z 2 grudnia 2022 r., główną przyczyną uchylenia decyzji Starosty i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że organ powiatowy nie przeprowadził należycie wstępnego etapu rozpoznania każdego z wniosków o wznowienie postępowania, tj. przede wszystkim procedował m.in. w oparciu o wniosek, który nie spełniał wymogów formalnych, nie wyjaśnił należycie zachowania terminów do złożenia przedmiotowych wniosków oraz nie zbadał, czy wszyscy wnioskodawcy legitymowali się interesem prawnym do występowania w sprawie. Innymi słowy, organ odwoławczy uznał, że nie zostało względem każdego z wnioskodawców ustalone, czy wniesione przez nich wnioski spełniały wymagania formalne, czy zostały złożone w terminach przewidzianych w art. 148 k.p.a. i czy podmiotom tym przysługiwał przymiot strony we wznowionym postępowaniu, tj. czy byli oni uprawnieni do jego zainicjowania.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie dostrzegł, iż wniosek A.W. i L. W. z 5 stycznia 2022 r. dotknięty jest istotnym brakiem formalnym. W aktach postępowania znajduje się rzeczone pismo wnioskodawców, na którym znajduje się tylko jeden i to w dodatku całkowicie nieczytelny podpis. Tymczasem, stosownie do treści art. 63 § 3 k.p.a., podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. przewiduje, że jeżeli podanie nie spełnia powyższych wymagań, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tego rodzaju czynność nie została podjęta przez organ I instancji. Pomimo tego, Starosta rozpoznał wniosek dotknięty opisanym brakiem.

Jak trafnie skonstatował dalej Wojewoda, czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza – pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W pierwszej fazie organ bada w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Stwierdzenie nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności (zob. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2022).

Wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna więc automatycznie postępowania wznowieniowego – uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest, jak już sygnalizowano, ustalenie przez organ, czy nie zachodzą podmiotowe lub przedmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia i czy został zachowany termin do złożenia wniosku (zob. M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, opubl.: WKP 2020).

Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że jedynie w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.

Druga faza postępowania wznowieniowego następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Niemniej także na tym etapie procesowym wyodrębnić można stadium wstępne, polegające po pierwsze, na weryfikacji okoliczności stanowiących podstawę wznowienia (w ramach "postępowania co do przyczyn wznowienia"), po drugie zaś, na ustaleniu, z perspektywy terminów, o których mowa w art. 146 § 1, dopuszczalności ponownego przeprowadzania postępowania co do meritum sprawy (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 239/20, LEX nr 3064897).

W ramach badania skuteczności składanego przez stronę żądania wznowienia postępowania należy zauważyć, że jest ona uzależniona od zachowania określonego przepisami k.p.a. terminu. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. wynosi on miesiąc i co do zasady biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Reguły wyjątkowe nie tyle zmieniają sam termin (on zawsze wynosi miesiąc), ile inaczej sytuują początek jego biegu. Tak bowiem, gdy idzie o przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4, termin te biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).

W orzecznictwie podkreśla się, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, w jakiej dacie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Zachowanie terminu musi być udowodnione przez stronę. Nie zwalnia to jednak organu administracji, stosownie do art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. od podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1163/12, LEX nr 1286976). Strona, która uchybiła terminowi do złożenia podania, nie może skutecznie kwestionować postanowienia odmownego zarzutem zaniechania wznowienia postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1482/11, LEX nr 1136642). Z kolei w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1585/11, LEX nr 1367334, NSA zaprezentował pogląd, że "organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych" (zob. też wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043/12, LEX nr 1450858; tak: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opubl.: WKP 2019).

Analiza akt postępowania przed organem I instancji potwierdza ocenę Wojewody, że w kontekście przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., Starosta nie ustalił jednoznacznie, czy wszystkie złożone przez wnioskodawców w oparciu o te podstawy podania o wznowienie postępowania, zostały wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w przywołanym wcześniej art. 148 § 1 k.p.a.

W tym zakresie zauważyć przyjdzie, że w postanowieniu z [...] marca 2022 r., opartym właśnie na podstawach z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., organ I instancji wskazał jedynie, że "wnioskodawcy złożyli wniosek o wznowienie postępowania nie uchybiając terminowi jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedzieli się o decyzji." Tymczasem, jak wynika z przywołanego wcześniej art. 148 § 2 k.p.a., dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji stanowi początek biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przypadku przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast w odniesieniu do przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., terminie jednego miesiąca należy liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie mógł podzielić zarzutów skargi, jakoby organowi I instancji wiadome było z urzędu, że o wydaniu decyzji ostatecznej Starosty z [...] października 2021 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, wszyscy wnioskodawcy dowiedzieli się z informacji publicznej tego organu nie wcześniej niż 7 grudnia 2021 r. Twierdzenie takie może być uprawnione względem sytuacji skarżącego oraz osób, które w złożonych wnioskach zawarły oświadczenie o tym fakcie. Natomiast z akt sprawy w żadnym razie nie wynika, że tożsama sytuacja dotyczy wszystkich pozostałych wnioskodawców. Brak jest bowiem jakichkolwiek oświadczeń niektórych z nich na tę okoliczność.

Jednocześnie organ I instancji nie zbadał, czy został dochowany termin do złożenia wniosku A.W. i L. W., oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Poza powyższym, Sąd uznał za słuszne ustalenie organu odwoławczego, który wskazał, że organ I instancji nierzetelnie zweryfikował legitymację procesową wszystkich wnioskodawców do występowania w sprawie.

Wojewoda w niniejszym postępowaniu zasadnie zwrócił uwagę organowi I instancji, że przepis art. 28 ust. 2 Pr.bud., zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę i tym samym po wznowieniu takiego postępowania. Oznacza to jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest wyprowadzany przede wszystkim z art. 28 ust. 2 Pr.bud. Tak więc, w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony w takim samym stanie faktycznym powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 Pr.bud. (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, Opublikowano: WKP 2021).

W tym kontekście konieczne było przede wszystkim uwzględnienie i dokonanie oceny przez Starostę przepisów prawa materialnego, w których podstaw do wykazania własnego, realnego i skonkretyzowanego interesu prawnego upatrywał każdy z wnioskodawców wywodząc swój interes prawny w wystąpieniu i udziale we wznowionym postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę. Takiej zindywidualizowanej analizy, uwzględniającej przepis art. 3 pkt 20 Pr.bud., próżno doszukać się tak w postanowieniach o wznowieniu postępowania, jak i w decyzji organu I instancji. W szczególności ocena ta powinna zaś dotyczyć tego, czy w świetle mającego zastosowanie w sprawie brzmienia ww. przepisu art. 3 pkt 20 Pr.bud. za stronę postępowania mogą być uznane podmioty, które przymiot strony wywodzą z przysługującego im ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną.

Należy przy tym podkreślić, że nie jest pozbawiony znaczenia w sprawie fakt, iż z uwagi na datę wszczęcia postępowania o pozwolenie na budowę (16 lipca 2021 r. - wpływ wniosku inwestora do organu) zakończonego ostateczną decyzją Starosty z [...] października 2021 r., zastosowanie w sprawie znajdzie przepis art. 3 pkt 20 Pr.bud. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. Wskutek powołanej nowelizacji, pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zawężone jedynie do takiego terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w "zabudowie" tego terenu, a nie jak było to uprzednio "zagospodarowaniu, w tym zabudowie" danego terenu.

Rację ma zarazem organ odwoławczy wskazując, że Starosta w prowadzonym postępowaniu z niewyjaśnionych powodów pominął autorki pisma z 24 lutego 2022 r., tj. D. A. i I.D.. Osoby te nie zostały wskazane jako strony w postanowieniach o wszczęciu postępowania z [...] lutego 2022 r. i [...] marca 2022 r. Nie została do nich również skierowana decyzja z [...] sierpnia 2022 r. Organ powiatowy nie wyjaśnił przyczyn takiego stanu rzeczy, tj. czy i dlaczego ww. osoby nie zostały uznane za strony postępowania.

Powyższe zaniechania Starosty musiały zatem skutkować koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, albowiem ponownego ustalenia wymagały zasadnicze kwestie procesowe w sprawie.

Niemniej, jak wskazano na wstępie, rozpoznając sprzeciw Sąd zobligowany jest ocenić, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy w sprawie zaistniały okoliczności, które należy wyjaśnić, a których wyjaśnienie przez organ odwoławczy przekraczałoby dopuszczalny zakres dodatkowego postępowania dowodowego, unormowanego w art. 136 k.p.a. W tym kontekście należy odnieść się również do przepisów prawa materialnego, które określają przedmiot postępowań prowadzonych w oparciu o normy Pr.bud.

Rozważania i w tym zakresie doprowadziły Sąd do wniosku, że wskazane przez Wojewodę okoliczności również uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że samo tylko stwierdzenie przez Starostę, że przy wydaniu decyzji ostateczniej zachodziła konieczność sprawdzenia, czy dla spornej inwestycji wymagane jest odstępstwo od zakazów wynikających z ustawy o ochronie przyrody, nie jest jeszcze wystarczające do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia, chronionego przecież zasadą trwałości decyzji ostatecznych, unormowaną w art. 16 k.p.a.

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jednocześnie w dyspozycji przepisu art. 146 § 2 k.p.a. wskazano, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z treści powołanych norm prawnych wynika, że we wznowionym postępowaniu niezbędne jest rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. bez udziału strony postępowania decyzja czy też bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu), ale także o tym, czy gdyby taka wada postępowania nie zaistniała, to zapadłaby inna merytorycznie decyzja.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie ma innego sposobu zakończenia takiego postępowania. W wyroku z 9 marca 1987 r. (sygn. akt II SA 1389/86, OSPiKA 1989/5, poz. 109) NSA podkreślił, że art. 151 § 1 przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te zachodzą – uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Decyzja taka musi mieć więc co do zasady charakter rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W tej sprawie wypowiedział się NSA w Warszawie w wyroku z 31 maja 1995 r. (sygn. akt III SA 430/94, M. Pod. 1996/1, s. 26) stwierdzając, że logiczną konsekwencją poszczególnych etapów postępowania wznowieniowego, którego celem jest ponowne rozpoznanie sprawy, jest w przypadku istnienia podstaw wznowienia uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie w tym samym postępowaniu nowej decyzji merytorycznej (art. 151 § 1 pkt 2). Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 26 września 1983 r. (sygn. akt I SA 634/83, ONSA 1983/2, poz. 76) z art. 149 § 2 i art. 151 § 1 wynika, że decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania musi rozstrzygać istotę sprawy.

Oznacza to, że w celu zweryfikowania negatywnej przesłanki uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, określonej w art. 146 § 2 k.p.a., konieczne jest porównanie decyzji dotychczasowej z decyzją antycypowaną – tą, która ma być podjęta w wyniku wznowienia postępowania, a zatem na podstawie – co trzeba w tym kontekście podkreślić – aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych (por. wyrok SN z 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 26/94, OSNP 1995/11, poz. 127). Decyzja antycypowana, nie zawsze będzie pokrywać się z decyzją, którą naówczas powinien był podjąć właściwy organ i która naówczas byłaby prawidłowa. Problem nie sprowadza się więc do rozstrzygnięcia kwestii, czy stwierdzona już przyczyna wznowienia postępowania miała wpływ na treść rozstrzygnięcia. Liczy się coś innego – to, czy obecnie należy podjąć takie samo rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1766/11, LEX nr 1155910, tak też H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WKP 2019).

We wznowionym postępowaniu ocena ewentualnego naruszenia powinna być dokonana na dzień wydania kontrolowanej decyzji i dopuszczalne jest uwzględnienie w ramach tej oceny okoliczności zaistniałych po jej wydaniu. W konsekwencji, w niniejszej sprawie, organ powiatowy w razie pozytywnej oceny przesłanek formalnych do wznowienia postępowania i poprawnym ustaleniu kręgu jego stron, powinien dokonać ponownej merytorycznej oceny wniosku inwestora w jego całokształcie, z uwzględnieniem wszystkich określonych przepisami prawa warunków wydania pozwolenia na budowę, w tym także przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska i aktów prawa miejscowego.

W skardze zarzucono ponadto, że Wojewoda błędnie przyjął, iż etapowanie inwestycji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Stanowisko to nie zasługuje na akceptację. Tak bowiem, w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy jako nieprawidłowe zakwalifikował nie to, że etapowanie inwestycji było brane pod uwagę przy ocenie sprawy przez organ I instancji, ale jedynie samo założenie przez Starostę niedopuszczalności etapowania spornej inwestycji i stwierdzenie już na tej tylko podstawie, że decyzja o pozwoleniu na budowę była wadliwa, gdyż okoliczności tej wcześniej nie uwzględniono.

Przepis art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze Pr.bud. rzeczywiście stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jednakże już w zdaniu drugim ustawodawca wskazał, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

W doktrynie zgodnie przyjmuje się, że w świetle przywołanego uregulowania, tylko w przypadku inwestycji obejmującej jeden obiekt inwestor nie może dzielić zamierzenia na części i np. w stosunku do jednej z wyodrębnionych przez siebie części wnioskować o pozwolenie na budowę, a w stosunku do innych – dokonywać zgłoszenia. W takiej sytuacji, rozdzielanie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części prowadzi bowiem do obejścia prawa (por. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, opubl.: WK 2016).

Natomiast w przypadku zamierzenia wieloobiektowego, a z taką właśnie inwestycją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, zgodnie przyjmuje się, że inwestor nie ma obowiązku realizowania jednorazowo całości inwestycji budowlanej (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1472/10, LEX nr 1134662). To inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę decyduje, jakie jest faktycznie jego zamierzenie budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego, zaś zadaniem organu jest wyłącznie sprawdzenie, czy jest ono zgodne z przepisami prawa. Etapowanie inwestycji budowlanej jest więc możliwe, choć tylko i wyłącznie na wyraźny wniosek inwestora, gdyż to on decyduje, że będzie realizował określone zamierzenie budowlane w częściach. Niemniej w takim przypadku - etapowania inwestycji - ustawodawca w zdaniu trzecim art. 33 ust. 1 Pr.bud. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Pr.bud., dla całego zamierzenia inwestycyjnego (dla wszystkich etapów) (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, opubl.: LEX/el. 2022). Zadaniem organu jest więc wówczas zbadanie, czy etapowanie inwestycji jest dopuszczalne i czy inwestor dołączył do wniosku projekt zagospodarowania terenu obejmujący całość planowanego przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu, rację ma zatem Wojewoda stwierdzając, że decyzja organu I instancji z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że Wojewoda w sposób przekonujący wykazał, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. – z uwagi na konieczny do przeprowadzenia zakres takiego postępowania – nie było możliwe.

Tym samym, trafnie uznał Wojewoda, że przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy i ocenie własnej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ I instancji powinien uwzględnić przedstawione rozumienie przepisów art. 33 ust. 1 Pr.bud., a także dokonać weryfikacji, czy aktualnie obowiązujące przepisy wymagają dla zatwierdzonej inwestycji udzielenia odstępstwa bądź pozwolenia właściwego organu ochrony przyrody, a następnie, jaki wpływ na wynik ponownie rozpoznawanej sprawy może mieć ewentualne nieuzyskanie przez inwestora takiego pozytywnego orzeczenia organu środowiskowego.

Powyższe zaniechania, w ocenie Sądu, bez wątpienia skutkowały naruszeniem przez organ powiatowy zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Należy zarazem podzielić ocenę prawną Wojewody, co do niemożliwości przeprowadzenia na etapie procedury odwoławczej uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Starosta nie wyjaśnił bowiem zasadniczych okoliczności, które pozwalałyby po pierwsze ustalić terminowość złożenia wniosków przez poszczególnych zainteresowanych, a także określić prawidłowy krąg stron niniejszego postępowania. Organ I instancji w istocie wznowił postępowanie z wniosków niektórych podmiotów bez zbadania, czy zostały one złożone z zachowaniem ustawowego terminu, procedował w oparciu o wniosek obarczony istotnymi brakami formalnymi, jak również bez wszechstronnej oceny interesu prawnego przynajmniej części wnioskodawców. Poza tym Wojewoda zasadnie dostrzegł, że organ I instancji nie wyjaśnił w prawidłowy sposób kluczowych dla wyniku sprawy zagadnień merytorycznych, których prawidłowa analiza będzie dopiero wymagała ponownego zbadania w ich całokształcie.

W tej sytuacji, decyzja Wojewody nie mogła być inna, gdyż odmienne orzeczenie organu odwoławczego byłoby obarczone wadą, polegającą na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że istotą unormowanej w art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP zasady jest obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to zaś tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 983/18; z 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1468/19, CBOSA). W konsekwencji, wątpliwości organu odwoławczego nie można było wyeliminować w trybie przewidzianym przez art. 136 k.p.a., a uchylenie przez Wojewodę decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2021 r. i przekazanie organowi powiatowemu sprawy do ponownego rozpatrzenia należy ocenić jako w pełni uzasadnione.

Sąd stwierdził zatem, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. albowiem wskazane przez niego przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania okazały się prawidłowe, gdyż mają one istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z tych względów, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.