Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 742/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3 par.2 pkt 5, art.58 par.1 pkt 5a,art.147 par.1,art.151,art.200,art.205 par.2;
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.91 ust.1 i 4,art.101 ust.1;
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art.12 ust.1,3,4 i 7,art.14 ust.1 i 6,art.18 ust.3b;
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta 1) stwierdza nieważność § 2 pkt 1 lit. e) zaskarżonej uchwały; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę; 3) zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Olsztyna podjęła w dniu 26 lipca 2018r. uchwałę nr LI/976/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta Olsztyna. W jej podstawie prawnej powołano się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 994 ze zm. dalej jako: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016r., poz. 487 - tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - dalej jako: u.o.w.t.).

Na powyższą uchwałę skargę wniosła Spółka z o.o. "[...]" w B. (dalej jako: skarżąca Spółka) zarzucając naruszenie:

- art. 2, 7 Konstytucji w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej polegające na niesporządzeniu pisemnego uzasadnienia uchwały przez Radę, podczas gdy pisemne uzasadnienie jest niezbędne dla kontroli jej legalności przez Sąd oraz celem wskazania podstaw faktycznych dla zastosowania ograniczenia dostępności do alkoholu;

- art. 14 ust. 1 i 2a w zw. z art. 12 ust. 3 u.o.w.t. polegające na wprowadzeniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta przy uwzględnieniu, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 50 m od budynku kultu religijnego, podczas gdy ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wymienia enumeratywnie budynków kultu religijnego jako miejsca, w którym zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, a konieczność ograniczenia usytuowania punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od budynków kultu religijnego jako miejsca publicznego nie wynika z założeń Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Olsztyna na rok 2018 (dalej jako: Gminny Program) i usytuowanie punktów sprzedaży alkoholu w dowolnej odległości od budynków kultu religijnego nie będzie miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego;

- naruszenie art. 14 ust. 2b u.o.w.t. poprzez jego błędne niezastosowanie i ustalenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przy uwzględnieniu odległości nie mniejszej niż 50 m od budynków kultu religijnego, podczas gdy brak jest danych wynikających z Gminnego Programu o zagrożeniu usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków kultu religijnego tj. o ewentualnym negatywnym wpływie na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi i ewentualnym zakłócaniu bezpieczeństwa i porządku publicznego;

- naruszenie art. 12 ust. 4 u.o.w.t. polegające na zakazaniu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych pomiędzy 22:00 a 6:00 na terenie całego miasta, podczas gdy powyższe jest nad wyraz idącym ograniczeniem dostępności alkoholu przy uwzględnieniu opisu zagrożeń w Gminnym Programie;

- art. 12 ust. 2 w związku z art. 1 oraz art. 2 u.o.w.t. polegającym na ustaleniu zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych wbrew celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, podczas gdy brak jest potrzeby ochrony obiektów względem, których nie doszło do negatywnych następstw spożywania alkoholu;

- naruszenie art. 12 ust. 3 u.o.w.t. polegające na ustaleniu liczby punktów sprzedaży alkoholu i ich usytuowania bez związku z Gminnym Programem i koniecznością ograniczenia dostępności do alkoholu tj. ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta w odległości nie mniejszej niż 50 m od budynków kultu religijnego, podczas gdy Gminny Program w opisie sytuacji istniejących zagrożeń nie stwierdza takiej potrzeby, ani nie uzasadnia ustalenia odległości nie mniejszej niż 50 m;

- naruszenie art. 12 ust. 3 u.o.w.t. polegające na niejednoznacznym i nieczytelnym określeniu zasad obmiaru odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży, podczas gdy powyższe powinno być czytelne i niepozostawiające wątpliwości.

W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, że skarżąca Spółka prowadzi lokal o nazwie "[...]" położony na Starym Mieście w Olsztynie, w którym sprzedawany jest alkohol. W stosunkowo bliskiej odległości położona jest Parafia Ewangelicka-Augsburska. Na skutek zatem przepisów zaskarżonej uchwały, która weszła w życie, skarżąca Spółka zmuszona będzie zamknąć lokal, ponieważ jest wysoce prawdopodobne, że nie spełni przesłanek z § 2 ust. 1e w zw. z ust. 2a i 2b zaskarżonej uchwały polegających na konieczności usytuowania punktu sprzedaży alkoholu w miejscu sprzedaży w odległości nie mniejszej niż 50 m od budynku kultu religijnego. Przy czym wskazano, że dotychczasowa działalność skarżącej Spółki nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa czy zdrowia i moralności publicznej. Posiada ona zatem uprawnienie do wystąpienia z przedmiotową skargą. Zarzucono, że uchwała nie zawiera pisemnego uzasadnienia, a w związku z tym brak jest jakiegokolwiek merytorycznego wyjaśnienia, dlaczego ustalono odległość nie mniejszą niż 50 m od obiektów chronionych do punktów sprzedaży. Brak jest także podstawy do ustalenia ograniczenia dostępności do punktów sprzedaży alkoholu od wymienionych w § 2 ust. 1 pkt a-g zaskarżonej uchwały obiektów, w szczególności od budynków kultu religijnego także na terenie całego miasta. Brak jest także wskazania podstawy zastosowania zakazu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych pomiędzy 22:00 a 6:00 na terenie całego miasta. Rada nie wyjaśniła również, jakimi względami kierowała się ustalając określoną liczę punktów sprzedaży alkoholu, jaka była przesłanka zasad ich usytuowania, a także nie podała możliwych skutków społecznych, gospodarczych i finansowych podjętej uchwały. W konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia, czy uchwała realizuje cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i czy jest spójna oraz adekwatna do Gminnego Programu. Skoro zaś uchwała ma charakter uznaniowy i zależy od swobody działania organu stanowiącego w ramach przekazanej mu delegacji ustawowej, to Rada miała obowiązek sporządzić pisemne uzasadnienie zaskarżonej uchwały dostępne do wglądu wraz z jej treścią w Dzienniku Urzędowym Województwa celem nie tylko możliwości zapoznania się przez zainteresowanych z przyczynami wprowadzenia ograniczenia dostępności do alkoholu na terenie miasta, ale również celem kontroli jej legalności przez sąd. Podniesiono, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wymienia enumeratywnie budynków kultu religijnego jako miejsca, w którym zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Brak jest także zagrożenia, że usytuowanie punktu sprzedaży alkoholu w zasadzie w dowolnej odległości od budynku kultu religijnego spowoduje zakłócenie dla bezpieczeństwa porządku publicznego, czy będzie oddziaływało demoralizująco na społeczeństwo, bądź spowoduje zagrożenie dla powagi instytucji kościoła lub innego budynku kultu religijnego. Konieczność ograniczenia usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od budynków kultu religijnego nie wynika także z założeń Gminnego Programu stanowiącego podstawę dla podjęcia uchwały ograniczającej dostępność do alkoholu. Wprowadzony zapis niewątpliwe godzi w swobodne prowadzenie działalności gospodarczej, a ograniczenie takie nie może mieć dowolnego charakteru. Skoro zaś nie doszło do spowodowania zagrożenia dla bezpieczeństwa, powagi instytucji budynku kultu religijnego na skutek działań osób pod wpływem upojenia alkoholowego, to Rada - stanowiąc o ograniczeniu dostępności do alkoholu względem budynków kultu religijnego - działała wbrew celom ustawy. Zdaniem skarżącej Spółki niejednoznacznie i nieczytelnie zostały określone także zasady obmiaru odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży. Nieznana jest bowiem definicja najkrótszej drogi oraz ciągów komunikacyjnych, co powoduje niepewność w dokonaniu prawidłowego pomiaru. Odnosząc się natomiast do zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych wskazano, że jest to wyraz daleko idącego ograniczenia dostępności do alkoholu, nieuzasadniony Gminnym Programem, a przynajmniej nie w odniesieniu do całego miasta.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej Spółki, a z ostrożności procesowej – o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem organu skarżąca Spółka nie legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia uchwały, gdyż nie kształtuje ona żadnych jej praw i obowiązków i nie wpływa na przysługujące jej obecnie zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Uprawnienie do sprzedaży alkoholu wynikające z posiadanego obecnie zezwolenia nie zostało w żaden sposób ograniczone przez podjętą uchwałę. Z chwilą zaś upływu terminu posiadanego zezwolenia skarżąca Spółka traci prawnie określone uprawnienie, które przekształca się w interes czysto faktyczny - tj. chęć kontynuowania sprzedaży alkoholu, która wymaga złożenia kolejnego wniosku. Skarżąca Spółka nie posiada jednak indywidualnej promesy organu, iż kolejne zezwolenie dostanie, a przepisy prawa takiej promesy wnioskodawcom nie udzielają. W ocenie organu skarżąca Spółka miałaby interes prawny do zaskarżenia uchwały jedynie wtedy, gdyby uchwała ograniczała jej uprawnienie do sprzedaży alkoholu na podstawie posiadanego aktualnie zezwolenia. Odnośnie do wniosku o oddalenie skargi jako bezzasadnej wskazano, że przepisy prawa nie nakazują publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym uzasadnienia uchwał. Z przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej wynika jedynie obowiązek dołączenia uzasadnienia do projektu uchwały, a nie do podjętej już uchwały, a projekt zaskarżonej uchwały zawierał uzasadnienie. Zdaniem organu § 2 ust. 2a i 2b zaskarżonej uchwały w sposób wyraźny definiuje pomiar najkrótszej drogi, opierając się na obiektywnych i mierzalnych punktach odniesienia. Ponadto uchwała została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 1-4 u.o.w.t. Upoważnienie ustawowe nie wymaga, aby zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu w sposób bezrefleksyjny korespondowały z wskazanymi w art. 14 u.o.w.t. miejscami, w których zakazana jest sprzedaż alkoholu. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu mogą opierać się na punktach określonych w art. 14 u.o.w.t., ale mogą także wskazywać inne punkty np. miejsca kultu religijnego jako zasługujące na stosowną ochronę. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że z nienaruszalnością miejsca sprawowania kultu religijnego wiąże się obowiązek sytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w takiej odległości od tego miejsca, która będzie zapewniać godne sprawowanie kultu w tym miejscu. Zatem argumenty, iż w Gminnym Programie brak jest danych uzasadniających potrzebę ograniczenia usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od budynków kultu religijnego jest całkowicie nieuprawniony, gdyż za ograniczeniem usytuowania punktów sprzedaży alkoholu mogą przemawiać także inne powody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, podjęta w oparciu o art. 12 ust. 1, 3 i 4 u.o.w.t.

W pierwszej kolejności należało zatem dokonać kontroli legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, zwłaszcza że ta została zakwestionowana przez organ. Podnieść zatem należy, że badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu gminy dotyczącą spraw z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis (skargi obywatelskiej). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały, a ocena ta dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/2005, LEX nr 194894).

Zważyć należy, że o naruszeniu interesu prawnego konkretnego podmiotu można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne jego zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały. Interes prawny musi być także własny, co oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Interes prawny będzie posiadał taki podmiot, dla którego istnieje przepis prawa, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek pozostający w związku z treścią uchwały. Dla wykazania, iż miało miejsce naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., trzeba wykazać związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną osoby skarżącej. Dotyczy to sytuacji gdy zaskarżony akt wpływa negatywnie na sytuację prawną osoby skarżącej. Innymi słowy zaskarżony akt musi godzić w indywidualną sferę prawną takiego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych takich jak zniesienie, ograniczenie lub uniemożliwienie realizacji posiadanych uprawnień, bądź też nałożenie na podmiot konkretnych obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2013r., sygn. akt I OSK 1209/13).

W przedmiotowej sprawie Sąd stanął na stanowisku, że skarżąca Spółka posiada interes prawny do zaskarżenia powyższej uchwały. Legitymuje się ona zezwoleniem na sprzedaż – podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży wydanym na okres do 1 lipca 2020r. Niewątpliwie zatem w zakresie swojej działalności gospodarczej podlega zarówno przepisom u.o.w.t., jak i zaskarżonej uchwały, która także reguluje zasady tej działalności. Wprowadzony zapis dotyczący obowiązku zachowania co najmniej 50 m odległości pomiędzy punktem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a budynkiem kultu religijnego ma wpływ na uprawnienie przyznane skarżącej Spółki wydanym zezwoleniem, gdyż sprawia, że prowadzony przez Spółkę lokal przestał spełniać wymogi niezbędne do uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i tylko fakt, że przepisy u.o.w.t. uniemożliwiają cofnięcie wydanego zezwolenia z tego powodu, może dalej prowadzić dotychczasową działalność. Natomiast ma to wpływ na uprawnienie skarżącej Spółki do uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na kolejny okres. Przy czym wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu zarówno z art. 18 u.o.w.t., jak i z art. 42 ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018r. poz. 646) wynika, że spełnienie wymogów określonych do uzyskania zezwolenia nakłada na organ obowiązek jego wydania. Przy czym nawet w przypadku, gdy liczba wniosków o udzielenie zezwolenia jest większa od maksymalnej liczby zezwoleń, to ustawodawca – a nie organ - w art. 18 ust. 3b u.o.w.t. ustala zasady ich udzielania. W tym kontekście zatem zapisy uchwały pozbawiają skarżącą Spółkę możliwości spełnienia wymagań określonych w u.o.w.t. co do lokalizacji punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a tym samym naruszają uprawnienie skarżącej Spółki do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, co należy uznać za naruszenie jej interesu prawnego. W związku z tym Sąd uznał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Przechodząc natomiast do oceny legalności zapisów uchwały naruszających interes prawny skarżącego podnieść należy, że ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP wskazujący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Podjęte uchwały mogą jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, nie mogą natomiast ich zastępować. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustęp 4 tego artykułu wskazuje natomiast, że nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z szeroko aprobowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, naruszeniem istotnym jest np. naruszenie przepisów określających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1136/17).

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, do którego wydania delegację ustawową zawiera art. 12 u.o.w.t. Przy czym jak stanowi ust. 7 tego artykułu m.in. usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych. Wykaz miejsc chronionych, na terenie których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych określa art. 14 ust. 1 u.o.w.t. Stosownie zaś do art. 14 ust. 6 u.o.w.t. w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Rzeczą zatem rady gminy w oparciu o wymienione przepisy było m.in. określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowy przy uwzględnieniu zapisów Gminnego Programu, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Wskazać bowiem należy, że jakkolwiek gmina ma pewien zakres swobody w stanowieniu norm prawnych, wynikający z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, to jednak swoboda ta nie ma charakteru dowolnego. Konsekwencją powyższego winno być uzasadnienie uchwały, w szczególności w zakresie tego, jakimi względami kierowała się rada ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Należy bowiem zaznaczyć, że akty prawa miejscowego, a w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 u.o.w.t. powinny posiadać uzasadnienie. Powyższe wynika chociażby z przepisów § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadnienia aktów prawa miejscowego. Nie tylko ze względu na przytoczone unormowania zawarte w cytowanym rozporządzeniu, ale także dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003r., sygn. akt II SA/Kr 252/03, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005r., sygn. akt II SA/Wa 716/06). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się właśnie uchwały realizujące delegację z art. 12 u.o.w.t. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011r., sygn. akt II SA/Bk 837/10).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić zatem należy, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia wskazującego na przyczyny wprowadzenia ograniczenia co do lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odniesieniu do miejsc kultu religijnego. Poza lakonicznym stwierdzeniem, że ograniczenie takie wprowadzono, brak jest zarówno odwołania do założeń Gminnego Programu, jak też jakiekolwiek wskazanie powodów dla wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia. Niezasadne jest przy tym powoływanie się przez organ – jak to uczynił jego pełnomocnik w odpowiedzi na skargę – na stwierdzenia zawarte w jednym z postanowień NSA, wydanym w zupełnie innej sprawie, a mianowicie dotyczącej opinii w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Uzasadnienie uchwały bowiem zawierać wyjaśnienie podstaw przyjęcia określonych rozwiązań w uchwale nie w odniesieniu do abstrakcyjnych pojęć, lecz w odniesieniu do konkretnych przyczyn, dla których regulacja został przyjęta. Należy przy tym wskazać, że miejsca kultu religijnego nie zostały wymienione w u.o.w.t. jako te, które z mocy samej ustawy podlegają ochronie. Skoro zaś zostało to pozostawione w gestii gminy, to rada podejmuje w tym zakresie decyzję w ramach uznania, a tym samym winna wskazać konkretne przesłanki uzasadniające przyjętą regulację.

Natomiast Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego nieprecyzyjnego – zdaniem skarżącej Spółki – określenia sposobu pomiaru odległości między punktem sprzedaży i podawaniem napojów alkoholowych a obiektem chronionym. W ocenie Sądu przepis ten w sposób jasny i wyraźny określa zasady pomiaru, a kwestionowanie braku definicji pojęć, które są używane powszechnie i raczej nie nasuwają wątpliwości, jest bezzasadne. Natomiast wskazać należy, że wszystkie przepisy prawa podlegają interpretacji i w tym kontekście - niezależnie od przyjętych uregulowań – mogą pojawić się rozbieżności przy ich wykładni.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego zakazu sprzedaży w godzinach od 22 do 6 rano podnieść należy, że zakaz ten dotyczy wyłącznie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W związku z tym regulacja ta w ogóle nie ma zastosowania do działalności prowadzonej przez skarżącą Spółkę, a tym samym nie może odnosić się do jej interesu prawnego. Podkreślić zaś należy, że skarga wywiedziona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej i nie uprawnia do występowania w interesie innych podmiotów. W związku z tym Sąd może dokonywać kontroli zaskarżonego aktu tylko w ramach interesu prawnego skarżącego. Z tego powodu Sąd nie mógł dokonać oceny zasadności zarzutów skargi w tym zakresie.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.).