Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2217/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 162  par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 10 ust 5
journal: Dz.U. 1962 nr 20 poz 90
law: Ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Artur Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 6, art. 158 § 1, art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz.2096 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 maja 2019 r. Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] , odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], w sprawie zezwolenia na umieszczenie kabla światłowodowego pod drogą krajową nr [...] (w km 2+638) w m. [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: "GDDKiA") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r., znak: [...] w oparciu o art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 11, ust.13, ust. 13a i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260) oraz § 1 pkt 2, § 5 ust. 1 Lp. tab. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1608), GDDKiA zezwolił Instytutowi [...], na umieszczanie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]części [...]urządzeń infrastruktury technicznej – kabla światłowodowego relacji [...] w rurociągu kablowym w m. [...], gm. [...] na okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2026 r. Jednocześnie, ww. decyzją GDDKiA nałożył na Instytut [...], opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. w kwocie 20,20 zł. Ponadto, w drodze przedmiotowej decyzji GDDKiA ustalił opłatę roczną dla ww. podmiotu, w kwocie 20,20 zł za każdy kolejny rok umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z ww. decyzją, powyższe opłaty należało wpłacać na konto Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...].

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], GDDKiA, działając w oparciu o art. 162 § 1 ust. 1, § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] grudnia 2014 r., znak: [...]zezwalającej Instytutowi [...], na umieszczanie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]w km 2+638 w m. [...]urządzenia (kabla światłowodowego) i ustalającej wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie GDDKiA wskazał, że w myśl art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi (drogi ekspresowej [...]) z chwilą oddania do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. W związku z tym, odcinek drogi krajowej nr [...], w którym znajduje się ww. urządzenie, z dniem 31 października 2018 r. został pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

Organ przywołał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej, który wydał decyzje w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśniecie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

GDDKiA uznał, że do wydania decyzji zezwalającej na pozostawienie w pasie drogowym urządzenia i naliczenia opłat z tym związanych w kolejnych latach, zobowiązany jest już nowy zarządca odcinka drogi, tj. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]

W dniu 10 czerwca 2019 r. do GDDKiA wpłynął wniosek Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] , o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...]października 2018 r., znak: [...] jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, GDDKiA działając na podstawie art. 6, art.158 § 1, art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2018 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji tego organu o zezwoleniu na umieszczeniu kabla światłowodowego pod drogą krajową nr [...] (obecnie drogą wojewódzką) i o ustaleniu opłat za zajęcie pasa drogowego.

GDDKiA wskazał na bezsporną w sprawie okoliczność, że z dniem 31 października 2018 r., droga krajowa nr [...] w m. [...] została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej i z tym dniem Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] stał się jedynym organem zarządzającym tym odcinkiem drogi.

W obiegu prawnym pozostawała natomiast decyzja organu administracji rządowej – GDDKiA, zarządcy drogi krajowej dawnej [...] , którą organ wyraził zgodę na umieszczenie danego urządzenia (gazociągu) w pasie drogowym i ustalił opłaty z tego tytułu, wg. stawek dla dróg krajowych określonych ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

GDDKiA stwierdził, że opierając się na regulacji k.p.a. – zasadach ogólnych oraz części szczegółowej, a w szczególności art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. tylko organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje m. in interes społeczny. Według organu, art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie w tej sprawie, bowiem przemawia za tym interes społeczny, gdyż pozostawienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej powoduje kolizję z interesem społecznym. Nowy zarządca drogi wojewódzkiej nie mógłby wydać swoich decyzji regulujących pozostawanie umieszczonych urządzeń w pasie drogowym i naliczenie stosownych opłat. Zdaniem GDDKiA, istotnym jest również to, że po stronie GDDKiA nastąpiła utrata kwalifikacji niezbędnych do wykonywania uprawnień wynikających z decyzji administracyjnej, np. do pobierania opłat.

GDDKiA nie podzielił również stanowiska Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] , iż skoro z dniem 31 października 2018r. przedmiotowy odcinek drogi otrzymał status drogi wojewódzkiej, to tylko ten organ może dokonać ewentualnej zmiany decyzji GDDKiA, gdyż w dacie wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia droga była już drogą wojewódzką. W ocenie GDDKiA, przyjęcie takiego stanowiska naruszałoby zasadę, że zmienić lub uchylić jak i stwierdzić wygaśnięcie decyzji pod określonymi warunkami zapisanymi w k.p.a. może tylko ten organ, który ją wydał – art. 162 § 1 k.p.a.

GDDKiA wskazał, że jego decyzja wyłącznie porządkuje obieg prawny poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie mającej już zastosowania w sprawie (bezprzedmiotowa). Wszelkie uprawnienia dotyczące zarządu drogą wojewódzką od dnia 31 października 2018 r. przejął Marszałek Województwa [...] , w imieniu którego działa Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] . To nowy zarządca drogi wojewódzkiej jest zobowiązany do zwrócenia się do inwestorów (właścicieli) urządzeń umieszczonych w pasie drogowym, wskazując m.in. na konieczność poniesienia opłat według nowych stawek przewidzianych dla dróg wojewódzkich. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] nie ma uprawnień – w tej sytuacji – wstąpić w prawa GDDKiA.

Z takim rozstrzygnięciem GDDKiA nie zgodził się Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] ("skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca decyzji GDDKiA naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 6 i 9 k.p.a.

Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji GDDKiA z [...] sierpnia 2019 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2018 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji tego organu z [...]grudnia 2014 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor nie kwestionuje faktu, że z dniem 31 października 2018 r. na podstawie art. 10 ust. 5 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych"), odcinek drogi krajowej nr [...]w miejscowości [...]został zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Tym samym z tym dniem, zarządcą drogi został Zarząd Województwa [...], który swoje obowiązki wykonuje przy pomocy Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]- zarządu drogi.

Skarżący wyjaśnia, że istnieje potrzeba uregulowania praw i obowiązków podmiotów, których urządzenia pozostają w pasie drogi, a równocześnie decyzji zezwalającej na ich umieszczenie nie ma już w obrocie. Wydanie przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]decyzji takiej, o jakiej mowa w uzasadnieniu decyzji GDDKiA, będzie – w ocenie skarżącego – rażąco naruszać prawo i w konsekwencji istnieje ryzyko, że w przyszłości zostanie stwierdzona nieważność takiej decyzji.

Skarżący wskazuje, że nie ma potrzeby wydawania żadnych kolejnych decyzji, jedynie stronie należy przesłać odpowiednią informację, co oznacza że nie wystąpiły żadne przesłanki do wygaszania decyzji i tym samym pozbawienia strony praw nabytych.

Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z okoliczności, o których mowa w art. 162 k.p.a. Wcześniej wydane przez ten organ zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie stały się bezprzedmiotowe, a równocześnie podkreślenia wymaga zwłaszcza, że żaden przepis prawa nie nakazuje wygaśnięcia takich decyzji. Zdaniem skarżącego, w decyzji organu brak jest wyjaśnienia, czy i dlaczego decyzja stała się bezprzedmiotowa i brak równoczesnego przywołania przepisu, który mógłby taką podstawę ewentualnie stanowić. Nadal istnieje odcinek drogi publicznej, nadal w tym odcinku zlokalizowane są urządzenia niezwiązane z funkcjonowaniem drogi publicznej, jak również nie ma zmian właścicieli tych urządzeń. Nie zachodzą również okoliczności, że stwierdzenie wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub interesie strony. Wprost przeciwnie, opłaty za zajęcie pasa drogowego są należnościami publicznoprawnymi, a zatem interes społeczny wymaga dalszego ich pobierania. Również interes stron w przedmiotowych przypadkach sprzeciwia się stwierdzeniu wygaśnięcia wcześniej wydanych przez GDDKiA zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącego, oto bowiem wystąpiłaby sytuacja, w której nieuprawnione byłoby dalsze pozostawanie urządzeń, czyli doszłoby do zajęcia pasa bez zgody organu, co w konsekwencji powodowałoby konieczność naliczenia kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 12, zgodnie z którym zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty.

Skarżący uważa, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji, wbrew nakazowi art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., organ nie zawarł uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie ogranicza się tylko do informacji, że doszło do zmiany właściciela drogi, zacytowano przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a ponadto zawarto błędną informację, że do wydania decyzji zezwalającej na dalsze pozostawienie w pasie drogowym urządzenia i naliczenia opłat z tym związanych jest nowy zarządca drogi, tj. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. Skarżący podkreśla, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują wydawania zezwoleń na "na dalsze pozostawanie w pasie drogowym urządzeń". Według skarżącego, takie uzasadnienie powoduje, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 6 i 9 k.p.a.

W skardze wskazano również, że stanowisko Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], iż po zmianie właściciela drogi wystarczające jest jedynie pisemne poinformowanie o tym podmiotów, które uzyskały pozwolenia na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych, jest zgodne ze stanowiskiem jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2019 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 723/17. W ocenie autora skargi, orzeczenie to potwierdza, że w przypadku gdy istnieje potrzeba jedynie poinformowania o zmianie zasad wnoszenia opłaty za pozostawanie urządzeń, to taka informacja nie wymaga formy decyzji, bowiem niczego merytorycznie nie zmienia. Konieczność uiszczenia opłat rocznych, wskazanie komu, w jakiej wysokości oraz na jakie konto i do kiedy. Nie ma tu bowiem władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

W przekonaniu skarżącego, istotne w sprawie jest również stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12, gdzie NSA zajmował się ustaleniem skutków stwierdzenia nieważności jednej z decyzji powiązanych dla decyzji zależnych. Zgodnie z tezą podjętej uchwały: "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a."

Skarżący uważa, że w stanie faktycznym sprawy, sytuacja gdy w obrocie pozostaje ostateczna decyzja wygaszająca inną decyzję powoduje, że brak jest podstawy do dalszego pozostawania urządzeń w pasie drogi, jak również nie ma podstaw do naliczania opłat za ich dalsze tam pozostawianie. Zastosowanie się do pouczeń zawartych w decyzji, czyli ewentualne wydanie przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]kolejnych decyzji niesie ze sobą ryzyko, że w przyszłości decyzje te zostaną unieważnione w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o wygaśnięciu wydanych przez GDDKiA. Stwierdzenie nieważności decyzji GDDKiA może bowiem spowodować stwierdzenie nieważności decyzji o zajęciu pasa drogowego wydanych w związku z istnieniem w obrocie decyzji o wygaszeniu. Jeżeli bowiem decyzje GDDKiA o wygaszeniu zostaną usunięte z obrotu, to w obrocie znajdą się poprzednio wydane decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego. W dalszej konsekwencji niesie to za sobą ryzyko wystąpienia o odszkodowanie przez strony postępowania do podmiotu, który wydał decyzję następnie unieważnioną. Decyzja Dyrektora ZDW będzie bowiem decyzją zależną, wydaną w związku z wydaniem przez GDDKiA decyzji wygaszających, w których poinformowano strony o potrzebie wydania nowych decyzji z dniem [...] stycznia 2018 r.

W ocenie skarżącego, jedynie zatem uchylenie zaskarżonej decyzji GDDKiA oraz stwierdzenie nieważności decyzji tego organu o wygaszeniu decyzji z [...] grudnia 2014 r., doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Wówczas w obrocie pozostanie decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, a Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]prześle stronie informację o wysokości opłaty i nr konta, na który należy wnosić opłaty.

W odpowiedzi na skargę, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. GDDKiA argumentuje, że w obrocie prawnym nie może pozostać decyzja nakładająca na podmiot opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym wydana przez zarządcę drogi, który zaprzestał wykonywania zarządu. W ocenie organu zarzut skarżącego, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie będzie miał w niniejszej sprawie zastosowania nie jest trafny. Tylko bowiem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje m. in interes społeczny. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej skutkuje tym, iż nowy zarządca drogi wojewódzkiej nie mógłby wydać swoich decyzji regulujących pozostawianie umieszczonych urządzeń w pasie drogowym i naliczenie stosownych opłat. Istotnym jest również to, że po stronie GDDKiA nastąpiła utrata kwalifikacji niezbędnych do wykonywania uprawnień wynikających z decyzji administracyjnej, np. do pobierania opłat. GDDKiA nie podziela również stanowiska Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], że skoro z dniem [...] października 2018r. przedmiotowy odcinek drogi otrzymał status drogi wojewódzkiej, to tylko ten organ może dokonać ewentualnej zmiany decyzji GDDKiA, gdyż w dacie wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia droga była już drogą wojewódzką. Zdaniem organu, przyjęcie takiego stanowiska w przedmiotowej sprawie narusza zasadę wyrażoną w art. 162 § 1 k.p.a., że zmienić lub uchylić, jak i stwierdzić wygaśnięcie swojej decyzji może tylko ten organ, który ją wydał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Skarżoną decyzją GDDKiA odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: znak: [...], zezwalającej Instytutowi [...], na umieszczanie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w km 2+638 w m. [...]urządzenia (kabla światłowodowego) i ustalającej wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego.

Organ uznał bowiem, że jego decyzja z dnia [...] października 2018 r. wydana w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., nie naruszała prawa, gdyż decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego z [...] grudnia 2014 r. stała się bezprzedmiotowa z uwagi na zmianę kategorii drogi z dniem 31 października 2018 r. i z tego powodu za jej wygaszeniem przemawiał interes społeczny.

Podstawę prawną decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym przez organ stanowił zatem przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 750–751; por. też wyrok NSA z 23 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 689/13, LEX nr 1574680).

Nie jest przy tym kwestionowany pogląd, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opubl. LEX/el 2019). Decyzja deklaratoryjna stwierdza zatem jedynie ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej przed wydaniem decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2408/17).

W tym względzie należy zauważyć, że w kontrolowanej sprawie nie jest sporne, iż stosownie do treści art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr [...] (dz. nr [...]) w m. [...], zastąpiony został nowo wybudowanym odcinkiem drogi i z chwilą oddania go do użytkowania został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. W tej zmianie faktycznej i prawnej organ upatruje też podstaw do uznania za bezprzedmiotową decyzję o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego.

Jednakże w sprawie nie jest równocześnie kwestionowany fakt, że powyższa zmiana kategorii drogi krajowej, skutkująca także zmianą zarządcy drogi (z GDDKiA na Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]) nastąpiła z dniem [...] października 2018 r., a więc po wydaniu przez GDDKiA decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] grudnia 2014 r.

W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, ażeby już w dacie orzekania przez ww. organ, tj. w dniu [...]października 2018 r. istniała przesłanka, na którą powołuje się GDDKiA w kwestionowanym następnie w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięciu. W okolicznościach sprawy bezspornym jest bowiem, że w dniu 30 października 2018 r. droga krajowa w m. [...]stanowiła jeszcze drogę krajową nr [...].

W ocenie tutejszego Sądu, nie ulega wątpliwości, że ewentualna bezprzedmiotowość decyzji zezwalającej na zajecie pasa drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r., na którą to okoliczność powołuje się organ, wystąpiła dopiero z dniem 31 października 2018 r., a więc wraz z datą utraty kategorii drogi krajowej przez drogę nr [...]w m. [...]. Dopiero zatem w dniu 31 października 2018 r. możliwe było rozważanie, czy (jeśli w ogóle) wystąpił skutek w postaci bezprzedmiotowości decyzji uprzedniego zarządcy drogi i stwierdzenie tej okoliczności w drodze deklaratoryjnego orzeczenia wydanego w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powyższe oznacza, że rację ma skarżący zarzucając GDDKiA rażące naruszenie prawa, tj. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przy wydawaniu decyzji z dnia [...]października 2018 r., skoro w tej dacie decyzja z [...] grudnia 2014 r. nie mogła być jeszcze uznana za bezprzedmiotową, przynajmniej z przyczyn wskazanych przez organ.

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy – jak przyjął w rozpoznawanej sprawie organ – to fakt zmiany kategorii drogi miałby stanowić przesłankę przemawiającą za bezprzedmiotowością wydanych przez dotychczasowego zarządcę drogi decyzji związanych z zajęciem jej pasa, kluczowego znaczenia nabiera zarazem ustalenie organu kompetentnego do ewentualnego orzekania w sprawie wygaśnięcia, uchylenia lub zmiany takich decyzji, oraz zaistnienia przesłanek do wydania rzeczonych rozstrzygnięć.

Tak też trzeba podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym, w przypadku normy prawnej wyrażonej na gruncie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazany przepis prawa procesowego rozumieć należy w szerszym kontekście prawnoustrojowym uwzględniającym elementarną zasadę kompetencyjności i legalizmu, a więc działania organu działania na podstawie obowiązującego prawa. Przepis ten nie może ukształtować właściwości rzeczowej organu odmiennie, niż to wynika z przepisu prawa materialnego decydującego w tej kwestii (zob. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2018 r.: sygn. akt II GW 70/17, II GW 71/17, II GW 72/17, II GW 2/18).

W przywołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy organami zarządów dróg zważył, że kierując się zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, na przykład w postępowaniu wznowieniowym, o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie jej wygaśnięcia na wszystkich etapach tych postępowań. Zatem w celu ustalenia właściwości rzeczowej w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, stosownie do dyspozycji art. 20 k.p.a., należy odwołać się do przepisów prawa materialnego regulujących kwestię umieszczania urządzeń w pasie drogowym drogi publicznej, czyli do ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z art. 40 ust. 1 tej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W ramach zarządu, do zarządcy należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (art. 20 ust. 8 ww. ustawy). Zarządców dróg danej kategorii wskazuje natomiast art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (GDDKiA jest zarządcą dróg krajowych, zaś zarząd województwa zarządza drogami wojewódzkimi).

Uznając zatem, że po dacie zmiany kategorii drogi ustaje właściwość rzeczowa jej dotychczasowego zarządcy, na mocy art. 40 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, to jej nowy zarząd staje się z mocy prawa organem właściwym we wszystkich sprawach dotyczących zajęcia pasa drogowego danej drogi. Powyższy wniosek dotyczy również wszelkich postępowań związanych z dotychczas wydanymi decyzjami (zob. też wyroki WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 246/18, VI SA/Wa 247/18; z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 242/18, VI SA/Wa 243/18; z dnia 28 czerwca 2018 r., VI SA/Wa 506/18, VI SA/Wa 507/18, VI SA/Wa 508/18; z dnia 23 lipca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 245/18).

Stąd – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wcześniej postanowieniach – wszystkie indywidualne zezwolenia wydane w drodze decyzji administracyjnych przez dotychczasowo właściwy organ, których okres ważności nie upłynął, pozostają w mocy z tym zastrzeżeniem, że organem właściwym dla wszelkich ewentualnych postępowań wynikłych w związku z tymi decyzjami staje się nowy zarządca drogi. NSA wyraził zarazem pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i uznaje za własny, że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli strony dalszego zajmowania pasa drogi, nie rodzi potrzeby ani też obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego wydaną uprzednio decyzją ostateczną. Zgodzić się trzeba, że przemawiają za tym zasada bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, których zapewnieniu służy trwałość ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych (por. także postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II GW 12/14).

W tak ukształtowanym stanie prawnym, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie można przyjąć, ażeby w dacie orzekania przez GDDKiA o wygaśnięciu decyzji tego organu o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, tj. w dniu [...] października 2018 r. zachodziła bezprzedmiotowość ww. decyzji, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak już bowiem wyjaśniono, do stwierdzenia tej przesłanki konieczne jest ustalenie ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej. Tymczasem, w przedmiotowym przypadku nie ustalono, aby doszło do "zgaśnięcia podmiotu" (adresata decyzji), zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę, czy też do takiej zmiany stanu faktycznego, która całkowicie uniemożliwiałaby wykonanie decyzji. Jednocześnie organ nie wskazał na jakikolwiek przepis szczególny prawa materialnego, który przewidywałby taki skutek.

Stosownie do przedstawionego już wyżej stanowiska, okoliczność ta mogłaby zresztą podlegać rozważeniu dopiero po dacie wystąpienia zmiany kategorii drogi, co nastąpiło [...] października 2018 r., i to przez organ już wówczas właściwy rzeczowo do załatwiania tego rodzaju spraw, a więc nowego zarządcę drogi, czyli Zarząd Województwa [...], działający poprzez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...].

GDDKiA przyjął natomiast za podstawę stwierdzenia wygaśnięcia swojej uprzedniej decyzji z [...] grudnia 2014 r. okoliczność, która jeszcze nie zaistniała w dacie orzekania przez ten organ, czym rażąco – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszył przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie zatem wziąć pod uwagę ocenę prawną i wskazania zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając – stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego, tj. wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł).