Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2379/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 i 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. W. i T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 252/13 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. odrzuca skargę kasacyjną T. W. 2. oddala skargę kasacyjną S. W.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 252/13, oddalił skargę S. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w C. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] r. S. W. i T. B. W. złożyli w Starostwie Powiatowym w K. zgłoszenie o zamiarze przystąpienia do: 1) montażu 3725 paneli fotowoltaicznych na konstrukcji stalowej niezwiązanej trwale z gruntem; 2) montażu 1216 paneli fotowoltaicznych na konstrukcji stalowej przytwierdzonej do konstrukcji dachowej budynku; 3) budowy kontenerowej rozdzielni niskiego napięcia o wymiarach 8m x 4m x 3m wraz z układem pomiarowym w miejscowości C. na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Po wezwaniu organu do uzupełnienia zgłoszenia dołączone zostały: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opis, zakres i sposób wykonywania robót, szkic sytuacyjny.

Starosta Kolbuszowski decyzją z dnia [...] r., nr [...], wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w związku z brakiem istotnych danych w załączonych do zgłoszenia dokumentach, niezbędnych do oceny złożonego wniosku, postanowieniem z dnia [...] r. wezwano wnioskodawcę do ich uzupełnienia zakreślając przy tym termin. Złożone zostało pismo dotyczące uzupełnienia braków i dołączono do niego: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podpisany szkic sytuacyjny, szkic mocowań paneli fotowoltaicznych na konstrukcji dachowej, folder producenta systemów mocowań do urządzeń solarnych.

W wyniku analizy przedłożonych dokumentów organ stwierdził, że system paneli fotowoltaicznych montowanych na dachu budynku oraz na działkach wraz z kontenerową rozdzielnią niskiego napięcia i przewodami elektrycznymi stanowiącymi instalację elektryczną zewnętrzną, jest obiektem budowlanym służącym do produkcji energii elektrycznej o łącznej mocy 1260 kW. Obiekt ten stanowi całość techniczno-użytkową mającą służyć produkcji i dystrybucji energii elektrycznej do sieci wewnętrznej (na potrzeby własne) i sieci zewnętrznej (nadwyżka energii).

Mając powyższe na względzie Starosta podniósł, że obiekty do produkcji energii elektrycznej składające się z ogniw fotowoltaicznych wraz z instalacją elektryczną i kontenerową rozdzielnią niskiego napięcia nie są wymienione w katalogu robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i podniósł, że na montaż wolnostojących kolektorów słonecznych oraz urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a tylko zgłoszenie. Zarzucił też, że wbrew stanowisku organu montaż kolektorów słonecznych został zwolniony z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia w art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Podkarpacki, decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że objęta zgłoszeniem inwestycja stanowi zespół połączonych ze sobą budowli – paneli fotowoltaicznych (tj. połączonych ze sobą paneli fotowoltaicznych, ustawionych w kilkudziesięciu rzędach i w czterech odrębnych miejscach na terenie objętym zgłoszeniem), dlatego nie można uznać, że stanowią one obiekty wolnostojące. Panele będą usytuowane w rzędach na profilach ocynkowanych [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że panele fotowoltaiczne umieszczone na konstrukcji stalowej (połączone ze sobą i ustawione w kilkudziesięciu szeregach i w kilku odrębnych miejscach na powierzchni około 9725 m²) nie posiadają cech obiektów zajmujących niewielką powierzchnię, o niewielkich wymiarach i nieskomplikowanej konstrukcji. Wskazał, że roboty budowlane polegające na montażu przedmiotowych paneli fotowoltaicznych wymagają przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie należą do żadnej z kategorii obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W szczególności montaż zespołu kolektorów fotowoltaicznych nie jest objęty dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 16 ww. ustawy. Organ zwrócił uwagę, że liczba kolektorów przewidziana do zamontowania na dachach budynków w ilości 1261 paneli fotowoltaicznych na konstrukcji stalowej przytwierdzonej do konstrukcji dachu, ze względu na ich wielkość i łączny ciężar, wymaga zbadania wytrzymałości dachu z uwzględnieniem dodatkowego obciążenia, które mogłoby spowodować zmiany parametrów technicznych obiektów.

S. W. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] w C., zaskarżył powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając jej naruszenie art. 29 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że na montaż paneli fotowoltaicznych wymagane jest pozwolenie na budowę oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie i rozważenie sprawy.

W uzasadnieniu skarżący powołał się na wydany w dniu [...] r. na stronie internetowej przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego komunikat "w sprawie montażu ogniw fotowoltaicznych", zgodnie z którym pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga montaż wolnostojących kolektorów słonecznych, zaś ogniwa fotowoltaiczne należy traktować tak jak kolektory słoneczne. W konsekwencji skarżący zarzucił organowi dokonanie błędnej interpretacji przepisów prawa. Ponadto nie zgodził się z twierdzeniem organu, że zgłoszenie miało dotyczyć jakiegoś systemu kolektorów słonecznych (ogniw fotowoltaicznych), gdyż strona skarżąca zwróciła się do organu z zamiarem wykonania robót budowlanych polegających na montażu paneli fotowoltaicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, z przedłożonych przez skarżącego materiałów wynika, że w wyniku planowanych robót powstać miałby obiekt stanowiący całość techniczno-użytkową służący do produkcji i dystrybucji energii elektrycznej do sieci wewnętrznej i zewnętrznej. Zgłoszeniem objęto więc obiekt budowlany, na który składają się m.in. elementy wymienione w trzech punktach zgłoszenia. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak wynika z art. 1, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych i zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Mając na uwadze rodzaje obiektów budowlanych wymienionych w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie budzi wątpliwości, że wyżej opisana całość techniczno-użytkowa nie odpowiada definicji budynku z art. 3 pkt 2, nie jest też obiektem małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b/ Prawa budowlanego, budowla to obiekt budowlany stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Sąd podkreślił, że art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego określający w sposób negatywny definicję budowli, zawiera jedynie przykładowy a nie wyczerpujący katalog obiektów budowlanych stanowiących budowle i są to obiekty zróżnicowane zarówno pod względem konstrukcyjnym i gabarytowym, jak też funkcjonalnym. Nie ma znaczenia, że planowana do posadowienia na gruncie na konstrukcjach stalowych część paneli fotowoltaicznych nie będzie trwale związana z gruntem, skoro w świetle treści zgłoszenia i przedłożonych dokumentów panele te stanowić mają jedynie część planowanej do wykonania budowli, a wobec tego faktu i połączenia z panelami, które na konstrukcjach mają być przytwierdzone do dachów budynków i z inwerterem, układem pomiarowym w kontenerowej rozdzielni niskiego napięcia, nie można ich uznać za wolno stojące.

Sąd podniósł, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, co prawda w znacznej mierze dotyczącą "wolno stojącego budynku", ale znajdującą w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie, obiekt wolno stojący charakteryzuje samodzielność i suwerenność jego konstrukcji, fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych, brak połączenia z innym obiektem budowlanym i brak wykorzystania w swej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego. Po analizie dostępnych materiałów i opisów, planowane do umieszczenia na gruncie konstrukcje z systemem paneli fotowoltaicznych można zdaniem Sądu nazwać co najwyżej kolektorem fotowoltaicznym ale nie kolektorem słonecznym. Kolektor słoneczny to urządzenie do konwersji energii promieniowania słonecznego na ciepło. Energia słoneczna docierająca do kolektora zamieniana jest na energię cieplną nośnika ciepła, którym może być ciecz (glikol, woda) lub gaz (np. powietrze). Trudno więc przypuszczać, aby polski ustawodawca w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego, wobec braku definicji ustawowej tego pojęcia, objął nim także innego rodzaju kolektory, bo w takim razie powinien być on inaczej sformułowany np. "kolektory służące do konwersji energii słonecznej na inne rodzaje energii". W ocenie Sądu, panele fotowoltaiczne o których mowa w zgłoszeniu, nie są to kolektory słoneczne nie podpadają więc pod zwolnienie przewidziane w art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego.

Sąd podkreślił, że na gruncie ustawy – Prawo budowlane zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1). Zgodnie z tym przepisem wyjątki od powyższej zasady przewidziano w art. 29–31 tej ustawy. W judykaturze i doktrynie podkreśla się, iż nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia tych wyjątków. Wbrew zarzutom skargi nie budzi, zdaniem Sądu, wątpliwości, że wskazany w zgłoszeniu i złożonym na wezwanie organu bardziej szczegółowym opisie planowanych do wykonania robót obiekt jako taki nie został wymieniony w żadnym z przepisów art. 29 Prawa budowlanego, który wylicza budowy i roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nawet objęcie zakresem planowanych robót m.in. tych, które wykonywane samodzielnie byłyby zwolnione z tego obowiązku nie oznacza, że organ naruszył prawo zgłaszając sprzeciw. Przedmiotem bowiem oceny przez organ były łącznie wszystkie elementy (roboty), których dotyczyło zgłoszenie.

Zdaniem Sądu istotne jest w niniejszej sprawie, że planowane do wykonania roboty wyszczególnione w zgłoszeniu mają doprowadzić do wykonania obiektu budowlanego stanowiącego jako całość obiekt do produkcji energii elektrycznej. W art. 29 Prawa budowlanego zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1. Katalog ten ma formę listy zamkniętej (wyliczenie enumeratywne), a więc wyłącznie te obiekty i te roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Jako że przepis ten zawiera wyjątki od zasady ogólnej, to w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Już choćby z tego powodu nie jest, w ocenie Sądu, prawidłowa powoływana w skardze interpretacja przepisu art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego ze strony internetowej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Taka "interpretacja" nie jest też żadnym źródłem prawa i nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponieważ także przewidziane do montażu na dachach konstrukcje z panelami fotowoltaicznymi budynku jako takie stanowią tylko część planowanego obiektu jako całości, z tego powodu, w ocenie Sądu, nie można uznać, że skoro nie przekraczają one wysokości wskazanej w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ Prawa budowlanego, to nie wymagały one nie tylko uzyskania pozwolenia na budowę ale nawet zgłoszenia. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego wskazuje, że nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Chodzi w nim o sytuację, w której zakres planowanych robót obejmuje wyłącznie przedmiot tam wskazany, a tak w niniejszej sprawie nie było. Zdaniem Sądu oczywistym jest, że każdy przypadek powinien być rozpatrywany w konkretnych okolicznościach sprawy i właściwa ocena konkretnej sytuacji musi te okoliczności uwzględniać. Jeśli – tak jak w niniejszej sprawie – w wyniku wykonania zgłoszonych robót ma powstać obiekt budowlany do produkcji i dystrybucji energii elektrycznej stanowiący całość techniczno – użytkową, to organ musiał powyższe uwzględnić, co uprawniało go do konstatacji, że roboty te jako całość nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd dostrzegł, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót zostało złożone przez S. W. oraz T. B. W. Decyzja o sprzeciwie została skierowana tylko do jednej z tych osób. Jednakże w myśl utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa postępowanie w sprawie złożonego sprzeciwu rozpoczyna dopiero wydanie przez organ decyzji o sprzeciwie. Sądowej ocenie legalności podlegała więc tylko zaskarżona decyzja, a nie skutki prawne braku sprzeciwu w odniesieniu do drugiej dokonującej zgłoszenia osoby.

W ocenie Sądu analiza zaskarżonej decyzji w tej sytuacji nie daje podstaw do stwierdzenia, że organy naruszyły wskazywane w skardze przepisy prawa materialnego w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., a więc w sposób, który miał wpływ na wynik postępowania. Wbrew zarzutowi skargi, w ocenie Sądu, nie został też naruszony przepis art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana w tzw. postępowaniu odwoławczym w sprawie sprzeciwu do zamiaru wykonania zgłoszonych przez S. W. robót budowlanych, stąd oczywistym jest, iż postępowanie dowodowe w tym postępowaniu cechuje pewna specyfika. Przede wszystkim instytucja zgłoszenia jako pewna uproszczona (słabsza) forma reglamentacji administracyjnoprawnej, jednak nakładająca na podmioty niepodporządkowane organizacyjnie organom władzy państwowej określone obowiązki, wykazuje pewne podobieństwo do znanych prawu administracyjnemu instytucji ewidencji czy zawiadomienia. Zgłoszenie zamiaru budowy lub rozpoczęcia robót budowlanych właściwemu organowi zaliczane jest do czynności materialno-technicznych (czynności faktyczno-prawne), bowiem dokonanie zgłoszenia jest zdarzeniem, które z woli ustawodawcy wywołuje określone skutki prawne podobne bądź identyczne, jak te, które mogłyby zaistnieć na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego – decyzji. W przypadku zgłoszenia załatwienie sprawy następuje na skutek przyjęcia zgłoszenia, co dla inwestora objawia się tym, że w terminie określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu lub nie nałoży w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów (art. 30 ust. 2). Natomiast fakt dokonania zgłoszenia i przyjęcia go przez organ kończy sprawę bez wydania żadnego aktu władczego organu.

Sąd podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 197/05, zgłoszenie wszczyna postępowanie administracyjne, jednak nie mają do tego postępowania w pełni zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika ze specyfiki tego postępowania. Natomiast wydanie w drodze decyzji sprzeciwu, co miało miejsce w niniejszej sprawie powoduje wszczęcie nowego postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. i otwiera nowy etap postępowania wszczętego zgłoszeniem. W niniejszej sprawie ocenie organów podlegały tylko i wyłącznie materiały przedłożone przez inwestorów w związku ze zgłoszeniem, których wiarygodności nie kwestionowano. Organ na podstawie zgłoszenia i dołączonych do niego lub uzupełnionych dokumentów ustalił, że w świetle przepisów Prawa budowlanego na wykonanie tych robót niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powołano te przepisy i wskazano dlaczego na ich gruncie organ zajął takie a nie inne stanowisko. Z decyzji wynika, że wskazywane przez inwestora przepisy art. 29 ust. 2 pkt 16 i pkt 15 Prawa budowlanego nie mają w sprawie zastosowania. Mimo pewnych mankamentów uzasadnienia, z przyczyn które wcześniej wskazano, Sąd doszedł do przekonania, że nie naruszono przepisów prawa materialnego w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Sąd podzielił ostatecznie stanowisko, że obiekt budowlany, który miałby powstać w wyniku wykonania zgłoszonych robót nie został wymieniony w zamkniętym katalogu budów i robót wyliczonych w art. 29 Prawa budowlanego, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na specyfikę postępowania administracyjnego, które rozpoczęło wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu wydane w sprawie decyzje, w ocenie Sądu spełniają wymogi stawiane decyzjom w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu uchybieniem organów było zaadresowanie decyzji do [...]. Pod taką firmą działalność gospodarczą prowadzi osoba fizyczna – S. W., który był stroną postępowania "w sprawie wniesienia sprzeciwu" i to on złożył odwołanie. Ponieważ firma, pod którą działa zawiera imię i nazwisko strony, to w okolicznościach sprawy w ocenie Sądu należało uznać, że to S. W. jako podmiot dokonujący zgłoszenia był stroną postępowania. Uchybienie to ostatecznie nie miało jednak zdaniem Sądu wpływu na wynik sprawy, bo decyzje zostały mimo wszystko skierowane do osoby fizycznej, która była stroną i brała w nim czynny udział. S. W. (wraz z T. B. W.) dokonał zgłoszenia, wykonał postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. i wniósł odwołanie od decyzji Starosty Kolbuszowskiego. Żaden przepis ustawy nie przewiduje zdolności prawnej dla firmy, pod którą prowadzi działalność gospodarczą osoba fizyczna jako przedsiębiorca. Przedsiębiorcą w tym wypadku jest ta osoba a nie należące do niej "przedsiębiorstwo" w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego. Także zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) przedsiębiorcą w rozumieniu tej ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Według ust. 2 tego przepisu za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Omawiane uchybienie nie miało zatem, zdaniem Sądu, żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro firma zawiera imię i nazwisko podmiotu, który właściwie był adresatem decyzji.

W ocenie Sądu, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawały także podnoszone w skardze okoliczności braku wniesienia sprzeciwu przez inne organy w innych sprawach, gdyż Sąd badał legalność objętej skargą decyzji. Z zaskarżonej decyzji jasno wynika jaki był przedmiot zgłoszenia, jakie okoliczności zdecydowały o zakwalifikowaniu zgłoszonych robót jako obiekt budowlany i dlaczego uznano, iż na wykonanie tych robót wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargą kasacyjną S. W. i T. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a to:

– art. 29 ust. 2 pkt 16 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie iż przepis ten nie ma zastosowania w przypadku paneli fotowoltaicznych,

– art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż skarżący powinien uzyskać pozwolenie na budowę w celu dokonania montażu na budynku ogniw fotowoltaicznych;

2) przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż ogniwa fotowoltaiczne diametralnie różnią się od kolektorów słonecznych, w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie wymaga informacji specjalnych i nastąpić może dopiero po zasięgnięciu opinii specjalistów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2 ww. przepisu.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że organ administracji architektoniczno-budowlanej (Starosta Kolbuszowski) wnosząc sprzeciw musiał brać pod uwagę całość zamierzenia budowlanego zamieszczonego w zgłoszeniu oraz materiały uzupełniające, jakie wpłynęły do organu w ramach wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] r. Ponieważ zgłoszenie dotyczyło budowli stanowiącej pewną całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami i nie można w takiej sytuacji całego zamierzenia dzielić na poszczególne elementy składowe i oceniać czy wymagają one zgłoszenia, czy też pozwolenia. Nie można więc w takim przypadku mówić o naruszeniu art. 29 ust. 2 pkt 15 czy pkt 16 Pr.bud. przez niewłaściwe ich zastosowanie, gdyż poszczególne elementy zamierzenia budowlanego opisane w pkt 1, 2 i 3 zgłoszenia stanowią całość techniczno-użytkową w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b/ Pr.bud.

Należy również podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji i organów, że zgłaszane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, gdyż nie miały tu zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 i 16 Pr.bud. Zatem wniesiony sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr.bud. był zgodny z prawem.

Przepisów art. 29 Pr.bud. jako stanowiących wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Pr.bud. nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej na tej zasadzie, że kolektor słoneczny i kolektor fotowoltaiczny "są do siebie bardzo podobne", jak wywodzi się w skardze kasacyjnej.

W dacie wnoszenia sprzeciwu przez organ pozwolenia na budowę nie wymagały zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 16 Pr.bud. roboty budowlane polegające na "montażu wolno stojących kolektorów słonecznych". Dopiero z dniem 11 września 2013 r. dokonano zmiany brzmienia tego przepisu, zgodnie z którym nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na: "montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych". Chociażby z powyższego wynika, że kolektory słoneczne i kolektory fotowoltaiczne to nie to samo, skoro w aktualnym brzmieniu art. 29 ust. 2 pkt 16 Pr.bud. wymienia się "urządzenia fotowoltaiczne" i "kolektory słoneczne" i nie wymaga to dla prawidłowego zrozumienia przepisu zasięgania opinii specjalistów, jak wywodzi się w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podnosi się również naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednak autor skargi kasacyjnej nie wskazuje o jakie przepisy chodzi, co uniemożliwia rozpoznanie tego zarzutu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawi art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Skargę kasacyjną T. W. należało odrzucić jako niedopuszczalną (art. 177 § 2, art. 178, art. 180 p.p.s.a.).

Jak wynika z akt sądowych skargę do WSA w Rzeszowie wniósł S. W., udzielając pełnomocnictwa adw. Ł. K. w dniu [...] r. Wniosek o uzasadnienie wyroku złożył adw. Ł. K. w imieniu S. W. Takiego wniosku nie złożyła T. W. Skargę kasacyjną w imieniu S. W. i T. W. sporządził adw. Ł. K. załączając kopię ww. pełnomocnictwa z [...] r. Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia [...] r. adw. Ł. K. został wezwany do nadesłania pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania T. W. Wraz z pismem z dnia [...] r. (k. [...]) adw. Ł. K. przesłał do WSA w Rzeszowie kopię pełnomocnictwa z [...] r., na której dopisano T. W. obok S. W. i T. W. złożyła podpis. Na tak złożonym pełnomocnictwie adw. Ł. K. stwierdził "za zgodność z oryginałem", co nie odpowiada prawdzie, gdyż w dacie wystawienia tego pełnomocnictwa, tj. [...] r. obejmowało ono jedynie upoważnienie i podpis S. W., czego nie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjmując tak przerobiony dokument. Nie ma więc wątpliwości, że T. W. nie złożyła wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku (art. 141 § 2 p.p.s.a.), nie mógł z takim wnioskiem wystąpić w jej imieniu też adw. Ł. K. Zgodnie z brzmieniem art. 177 § 2 p.p.s.a. i orzecznictwem sądowym strona, która nie wystąpiła z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku, nie może skutecznie wnieść skargi kasacyjnej, nawet w sytuacji gdy orzeczenie to zostało uzasadnione na wniosek innej strony i jej skutecznie doręczone (postanowienia NSA z: 21 grudnia 2007 r. II OZ 1327/07, 29 stycznia 2008 r., I OZ 21/08, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 483). Mając na uwadze powyżej przedstawione okoliczności sprawy skargę kasacyjną T. W. powinien odrzucić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 178 p.p.s.a. Ponieważ tego nie uczynił Naczelny Sąd Administracyjny w tej części sprawy orzekł na podstawie art. 180 p.p.s.a.