Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1228/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 72 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2065/12 w sprawie ze skargi A. R. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr VIII/65/2012 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. R. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2065/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. R. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w pkt. 1 uchylił zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia 11 lipca 2012 r.; w pkt. 2 stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; w pkt. 3 zasądził od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz A. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Pismem z dnia 2 lipca 2012 r. A. R. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Izby Notarialnej w W. z wnioskiem o wydanie jej na podstawie art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Uchwałą z dnia 11 lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w W. odmówiła wydania skarżącej zaświadczenia żądanej treści. Podstawą wydania zaskarżonej uchwały był art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., nr 189, poz. 1158 ze zm., dalej Pn).

Rada Izby Notarialnej w W. w uzasadnieniu uchwały powołała się na art. 72 Pn, zgodnie z którym aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Program aplikacji ustalany jest przez Krajową Radę Notarialną, która sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 ust. 9 Pn). Aplikację notarialną w oparciu o tenże program organizuje i prowadzi rada właściwej izby notarialnej, a organizację tej aplikacji, określają przepisy wydanego na podstawie art. 75 Pn rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., Nr 258, poz. 2169 ze zm.), dalej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości. Izba wskazała, że na mocy ww. delegacji ustawowej Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę nr [...] z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, dalej uchwała nr [...]. Z tej uchwały wynika, że kształt odbycia aplikacji notarialnej jest mieszany, tzn. częściowo regulowany jest przez przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości o organizacji, a częściowo poprzez treść ww. uchwały nr [...] oraz za pomocą innych uchwał organów samorządu notarialnego. Te inne uchwały wydane są w oparciu o uchwałę nr [...] a nadto podejmowane są zgodnie z § 13 rozporządzenia o organizacji, upoważniającego Izby do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów, w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie.

Zdaniem organu kwestia czy w odniesieniu do skarżącej próba zaznajomienia się z całokształtem materiału aplikacyjnego mogła zakończyć się sukcesem, wiąże się z koniecznością zweryfikowania wiedzy przy pomocy kolokwiów i sprawdzianów.

Rada Izby Notarialnej uznała, że przy ocenie możliwości wydania ww. zaświadczenia uwzględnić należy treść uchwały 48, zmienionej uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia 19 listopada 2011 r., z której wynika m.in., że "w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały), oraz że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały). Organ wyraził przy tym pogląd, że pod zapisem "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie przez skarżącą szkolenia teoretycznego i praktycznego, ale także opanowanie przez nią na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż zaznajomiła się ona z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 Pn).

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji Krajowa Rada Notarialna uchwałą z 10 sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę Rady Izby Notarialnej szeroko odwołując się do pojęcia "sprawowania pieczy", jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP).

Organ podniósł nadto, że ustawodawca zdefiniował ustawodawca pojęcia "odbycie aplikacji", ale w jego ocenie pojęcie to w kontekście wykładni gramatycznej, w powszechnym jego odbiorze - zwłaszcza środowiska prawniczego, zawiera w sobie konieczność zdania przewidzianych programem aplikacji kolokwiów. Rada uznała, że w sytuacji, gdy Izba wyznaczyła terminy kolokwiów, poinformowała o tym fakcie aplikantów, a ci przystąpili do tychże kolokwiów, ale ich nie zdali, bądź też w ogóle do nich nie przystąpili, to taki stan rzeczy nie może skutkować uznaniem, że owi aplikanci odbyli aplikację. W jej ocenie szkolenie aplikantów notarialnych nie może zostać pozbawione kolokwiów. Nie można również przyjąć, że niezaliczenie kolokwium nie wywołuje skutku w postaci nie odbycia aplikacji, bowiem w takiej sytuacji skutkowałoby to tym, że szkolenie aplikacyjne w swej istocie miałoby tak naprawdę charakter iluzoryczny. Istota tak pojmowanego szkolenia, zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju "wykładów otwartych", w których uczestniczenie nie wymaga od słuchaczy żadnego bieżącego przygotowania i nie sprawdza się uzyskanej w ich trakcie wiedzy. Rada uznała, że w takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o braniu udziału w aplikacji, a nie o jej odbyciu.

Wobec powyższego Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, że dla wydania wnioskowanego zaświadczenia nie wystarczyło jedynie ustalenie, że skarżąca odbyła wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości o organizacji aplikacji notarialnej szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także, że uzyskała pozytywne opinie patronów i sędziów. Nie wystarczającym było również stwierdzenie, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych i pozostawała na niej przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Organ uznał, że dla stwierdzenia odbycia przez skarżącą aplikacji notarialnej koniecznym było ustalenie, że zorganizowane w trakcie aplikacji kolokwia skarżąca zaliczyła pozytywnie.

Od powyższej uchwały Krajowej Rady Notarialnej skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie uchwały ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając uchwały organów obydwu instancji uznał, że zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego.

WSA w Warszawie uznał, że przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 Pn mają charakter enumeratywny (wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, zaś z interpretacji normy art. 72 Pn nie wynika aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. Sąd podkreślił, że w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości jako akcie prawa powszechnie obowiązującego nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu.

W ocenie Sądu z treści art. 72 § 2 Pn wynika, że odbycie aplikacji notarialnej to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 - aplikacja musi zamknąć się w okresie 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Podobne rozumienie "odbycia aplikacji notarialnej" wynika ze wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

Sąd wyraził pogląd, że istotą aplikacji notarialnej, jest przygotowanie do egzaminu notarialnego. W myśl art. 74 § 1 Pn egzamin ten przeprowadzają specjalne komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, o których mowa w art. 71 b § 1 lub § 2. Zgodnie z art. 74 § 2 Pn do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 Pn, zaś przepis art. 74 § 3 Pn stanowi, iż egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Stosownie do powołanych przepisów prawa weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego.

Zdaniem Sądu, samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania owego zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Organy uznały, że skoro § 13 rozporządzenia daje możliwość samorządowi przeprowadzanie kolokwiów, to należy przyjąć, że kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta. Jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, to działając w interesie publicznym, nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu. W ocenie Sądu, argumentację taką można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego (art. 72 i art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie w związku z art. 217 k.p.a.) wydając zaskarżone uchwały (decyzje administracyjne) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Orzeczenie Sądu I instancji zaskarżyła Krajowa Rada Notarialna, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) zarzucając:

naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 72 § 1 Prawa o notariacie, poprzez faktyczne zaprzeczenie, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz art. 72 § 2 Prawa o notariacie poprzez uznanie, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i w konsekwencji nie odbył aplikacji notarialnej;

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Rady Izby Notarialnej w W., co do dalszego postępowania w sprawie oraz art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w W..

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor środka prawnego podtrzymywał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. R. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota zarzutów sformułowanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczy prawidłowej wykładni art. 72 § 1 i 2 Pn. Zagadnienie to było przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 30 października 2013 r., sygn. akt II GSK 865/13 i sygn. akt II GSK 1629/13 oraz z 4 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 990/13 (baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całej rozciągłości podziela argumentację prawną zawartą w powołanych wyżej orzeczeniach, przyjmując ją za podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 4 listopada 2013 r. (sygn. akt II GSK 990/13), kwestia wymagająca rozważenia w pierwszej kolejności dotyczy rozumienia określenia "odbycie aplikacji notarialnej". Sąd I instancji, podejmując próbę jej wyjaśnienia, odwołał się do treści art. 72 § 1 Pn. Przepis ten stanowi, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Sąd sprowadził jednak "całokształt pracy notariusza" do "zaznajomienia się z czynnościami notariusza" i z czynnościami wskazanych sądów. Wsparł się przy tym przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, które dotyczą szkolenia aplikanta pod kierownictwem wyznaczonego notariusza i szkolenia w sądach (§ 1 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1, § 6 i § 9 ust. 1).

Aplikacja notarialna jest jednakże rodzajem kształcenia zawodowego, nie zaś tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do uczestniczenia w szkoleniach, o których mówi Sąd I instancji. W § 2 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72c Pn, stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy:

sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona;

uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach;

samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza.

Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 rozporządzenia, obejmujące program nauczania przewidziany w § 12 tego aktu prawnego. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych, jest więc niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką samą wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Ta teza znajduje również potwierdzenie w treści art. 74 § 3 Pn, określającym cel egzaminu notarialnego. Egzamin ten polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się takim przygotowaniem prawniczym, powinien zatem je zdobyć podczas odbywania tej aplikacji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całej rozciągłości pogląd wyrażony w powołanych już orzeczeniach NSA, że o odbyciu aplikacji notarialnej polegającym na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 Pn) można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Tym samym NSA nie podziela stanowiska Sądu I instancji, według którego odbycie aplikacji to nic innego, jak spełnienie wymagań określonych w § 1 art. 72 Pn, a więc zamknięcie aplikacji w ustalonym ustawą okresie czasu i zaznajomienie się w ramach szkolenia z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów.

Obowiązujący w czasie podejmowania przez KRN uchwał o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Dopuszczał więc możliwość weryfikowania postępów aplikantów w zakresie wypełniania obowiązku określonego w § 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Trzeba podkreślić, że przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40 § 1 pkt 9 Pn, do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy bowiem m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór nad szkoleniem aplikantów to niewątpliwie również nadzór nad szkolącymi się aplikantami. Pod pojęciem nadzoru kryją się zaś, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany, w celu korygowania jego postępowania. Już więc sam przepis art. 40 § 1 pkt 9 Pn stwarza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza.

Kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Na ten temat wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K4/07).

Interpretacja art. 72 § 1 i 2 Pn powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza. Zauważyć należy, że Sąd I instancji nie kwestionuje dopuszczalności przeprowadzania przez organy korporacji notarialnej, w toku aplikacji, kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów z zakresu dziedzin prawa objętych szkoleniem. Sąd przywołuje treść § 6 pkt 1, § 6 pkt 2, § 6 pkt 3 i § 6 pkt 16 uchwały KRN Nr [...] z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej. Jednocześnie Sąd nie dokonuje wyjaśnienia tych regulacji, w szczególności wyjaśnienia, czemu służą te kolokwia i jaki ma sens zobowiązanie aplikanta do powtarzania kolokwium, w sytuacji gdy negatywny wynik kolokwium nie ma żadnego znaczenia. Nie jest żadną przeszkodą dla ukończenia aplikacji, bo pomimo takiego wyniku aplikantowi należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji. Nie jest w tej sytuacji trafny pogląd Sądu I instancji, że w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a zatem nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu.

Stanowisko Sądu o braku prawnych podstaw do uzależnienia wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji od zaliczenia przewidzianych w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów czerpie uzasadnienie z przedstawionego wyżej, a zakwestionowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny rozumienia "odbycia aplikacji notarialnej". Tylko wówczas bowiem, gdy odbycie aplikacji rozumie się tak, jak to zaprezentował Sąd I instancji, można by utrzymywać, że dla odbycia aplikacji nie jest istotne podlegające sprawdzeniu wypełnienie przez aplikanta obowiązku zdobywania umiejętności zawodowych i "dokształcania się" w zakresie ogólnej wiedzy prawniczej. Tak jak już powiedziano, za miarę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 Pn) nie można przyjmować samego uczestniczenia w szkoleniach objętych programem aplikacji.

Aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli więc określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawą odmowy wydania takiego zaświadczenia będzie zarówno art. 72 § 1 i 2 Pn, jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a.. A więc to nie tylko względy słusznościowe, ale przede wszystkim przepisy ustawowe stoją za odmową wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia kolokwium przewidzianego w programie szkolenia.

Przedstawione wywody znajdują wsparcie w wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 2013 r., sygn. III ZS 5/13, którym SN utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr [...] w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 Pn. W § 1 ust. 2 ostatnie zdanie tej uchwały KRN postanowiła, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Uchwała przewiduje również możliwość przeprowadzania sprawdzianów wiedzy aplikanta (§ 6) i kolokwiów na zasadach przez Radę ustalonych (§ 7). W tym wyroku SN odparł zarzut Ministra, że KRN bezpodstawnie wprowadziła w § 1 ust. 2 ostatnie zdanie warunek uzależniający wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wypełnienia przez aplikanta obowiązków objętych programem. Według SN w konsekwencji jest uzasadniona odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione. Sąd Najwyższy zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów podkreślając, że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Zastrzegł jednak, że kontrolowana uchwała KRN nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku kolokwium lub sprawdzianu. SN dopuszczając w ogóle możliwość odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie wypowiedział się szerzej, co do podstaw takiej odmowy, jako że kwestia ta wykraczała poza zakres oceny zaskarżonej uchwały KRN. Uchwała KRN Nr [...] zastąpiła uchwałę Nr [...] z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, obowiązującą w chwili podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w rozpatrywanej sprawie. Postanowienia nowej uchwały stanowią w dużej mierze powtórzenie postanowień uchwały z 2009 r., w szczególności dotyczy to § 1 ust. 2. Dlatego wypowiedzi Sądu Najwyższego na temat legalności postanowień uchwały Nr [...] można odnieść do postanowień uchwały Nr [...].

Zaprezentowane przez NSA stanowisko, co do tego, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych, byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny, jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.

W świetle tego, co wyżej powiedziano, należy przyznać rację Krajowej Radzie Notarialnej, która w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 72 § 1 i 2 Pn. Przede wszystkim uzasadnione jest stanowisko KRN, co do tego, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Krajowa Rada Notarialna słusznie zauważa, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 Pn. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nieprzewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione zarzuty zawarte w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie sformułowanym w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej w tym sensie, że uzasadniałyby zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 185 § 1 P.p.s.a..

Uznanie w tej sytuacji za usprawiedliwione uwzględnienie skargi kasacyjnej ze względu na zarzut naruszenia prawa materialnego uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do wydania wyroku na podstawie art. 188 i 151 P.p.s.a..

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a..