Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 212/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 zd. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i lit. d
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. G., T. G., M. J. Adwokacka Spółka Partnerska w P. na bezczynność W. Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]" Sp. z o.o. w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje W. Strefę Ekonomiczną ,,[...]" Sp. z o.o. w W. do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 3 lipca 2014 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej: pkt 3, pkt 4, 5, 6, 7, 10 i 12 - w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. zobowiązuje W. Strefę Ekonomiczną ,,[...]" Sp. z o.o. w W. do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 7 lipca 2014 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej pkt 1; III. stwierdza, że bezczynność W. Strefy Ekonomicznej ,,[...]" Sp. z o.o. w W. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; IV. w pozostałej części oddala skargę; V. zasądza od W. Strefy Ekonomicznej ,,[...]" Sp. z o.o. w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 170 (słownie: sto siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Wniosek o udzielenie informacji publicznej.

Wnioskiem z 3 lipca 2014 r. (data wpływu 10 lipca 2014 r.) T.G., T. G., M. J. Adwokacka Spółka Partnerska w P. (dalej zwana stroną skarżącą) zwróciła się do W. Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]" w W. (dalej zwana spółką) o udostępnienie informacji publicznej przez:

1. udostępnienie opinii prawnej, która została wydana w maju lub czerwcu 2014r. na zlecenie spółki, a dotyczącej zasadności roszczeń spadkobierców właścicieli wywłaszczonych uprzednio nieruchomości wchodzących w skład majątków B., O. i G., w związku z nabyciem nieruchomości aportem od Agencji Nieruchomości Rolnych oraz ze zbyciem nieruchomości na rzecz [...] Sp. z o.o. z pominięciem prawa pierwszeństwa spadkobierców – właścicieli wywłaszczonych uprzednio nieruchomości wchodzących w skład majątków B., O. i G.,

2. udostępnienie opinii prawnej, która została wydana w maju lub czerwcu 2014r. na zlecenie spółki, a dotyczącej zasadności roszczeń T. R. wobec spółki, w związku z nabyciem nieruchomości aportem od Agencji Nieruchomości Rolnych oraz ze zbyciem nieruchomości na rzecz [...] Sp. z o.o. z pominięciem prawa pierwszeństwa spadkobierców właścicieli wywłaszczonych uprzednio nieruchomości wchodzących w skład majątków B., O. i G.,

3. udzielenie informacji:

a. kiedy spółka nabyła działki numer [...], [...], [...] i [...], które następnie zostały podzielone i jako działki [...], [...], [...] i [...], w dniu 17 czerwca 2014 roku, aktem notarialnym sporządzonym przez notariusza M. K. zostały sprzedane na rzecz spółki [...] Sp. z o.o., Rep [...],

b. w szczególności o potwierdzenie, czy działki te zostały nabyte aktem notarialnym z dnia 14 maja 2014 r., notariusza K. D., Rep. [...],

c. od kogo zostały nabyte działki opisane pod lit. a,

c. jaką powierzchnię miały działki opisane pod lit. a,

d. za jaką cenę spółka nabyła działki opisane pod lit. a,

4. udostępnienie uchwał wszystkich organów spółki, które brały udział w podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na nabycie przez spółkę działek, o których mowa w pkt 3 wniosku, a w szczególności uchwał Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki nr 594/14 i 595/14 z 25 lutego 2014 r.,

5. udostępnienie uchwał wszystkich organów spółki, które podjęły decyzję w sprawie zawarcia ugody ze spadkobiercami właścicieli dawnych majątków B., O. i G., ewentualnie w sprawie podjęcia negocjacji z tymi osobami, podpisania porozumienia lub innego zakończenia sprawy i rozliczenia z tymi osobami. W szczególności o udostępnienie uchwał, w oparciu o które zostały podjęte negocjacje oraz przesłane tym osobom propozycje porozumień rozliczające ewentualne roszczenia tych osób,

6. udostępnienie protokołu Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki z 5 marca 2014 r. zawierającego w szczególności pkt 7 porządku obrad, dotyczący prawdopodobnie kwestii odszkodowania za zrzeczenie się roszczeń spadkobierców,

7. udostępnienie protokołu Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki z 2 kwietnia 2014 r. zawierającego w szczególności pkt 9 i 10 porządku obrad, a które dotyczą prawdopodobnie uchwał nr 608/14 i 609/14, dotyczący prawdopodobnie kwestii odszkodowania za zrzeczenie się roszczeń spadkobierców,

8. udostępnienie projektów ugód i porozumień, które spółka zamierzała zawrzeć z H. O., J. O., A. H., E. S., M. D., K. O. i I. Z., a które zostały wysłane pełnomocnikom tych osób, a dotyczące rozliczenia lub zrekompensowania rezygnacji z prawa pierwszeństwa dotyczącego działek wchodzących w skład dawnego majątku B., ewentualnie rezygnacji z roszczeń reprywatyzacyjnich,

9. udostępnienie korespondencji, w tym korespondencji e-mail, która była prowadzona z osobami opisanymi w pkt 8 wniosku w sprawie zawarcia ugód lub porozumień tam opisanych,

10. udzielenie informacji, czy z osobami opisanymi w pkt 8 wniosku zostały zawarte jakiekolwiek ugody lub porozumienia dotyczące rozliczenia lub zrekompensowania rezygnacji z prawa pierwszeństwa dotyczącego działek wchodzących w skład dawnego majątku B., ewentualnie rezygnacji z roszczeń reprywatyzacyjnych, albo zamiany tego prawa na inny składnik majątkowy, albo czy osoby te podpisały jakiekolwiek dokumenty, na podstawie których zrezygnowały z prawa pierwszeństwa dotyczącego przedmiotowych działek i czy osoby te otrzymały jakiekolwiek odszkodowanie lub wynagrodzenie z tego tytułu od spółki,

11. jeśli spółka nie podpisała ani nie otrzymała dokumentów opisanych w pkt 10 wniosku, to czy ma wiedzę, czy dokument taki został podpisany przez inny podmiot, a w szczególności przez Agencję Nieruchomości Rolnych lub [...] Sp. z o.o.,

12. udostępnienie kopii listu intencyjnego zawartego pomiędzy spółką a [...], który zgodnie z pismem z dnia 4 czerwca 2014 r. miał zostać przekazany do dnia 30 czerwca 2014 r.

Jednocześnie strona skarżąca wniosła o udostępnienie dokumentów opisanych w pkt 1 – 12 wniosku w formie kserokopii oraz skanu na podany we wniosku adres e-mail.

Kolejnym wnioskiem z 7 lipca 2014 r. (data wpływu 11 lipca 2014 r.) strona skarżąca zwróciła się do spółki o udostępnienie informacji publicznej na podany we wniosku adres e-mail, w następującym zakresie:

1. udostępnienie aktu notarialnego – umowy, na podstawie której spółka nabyła działki nr [...], [...], [...] i [...],

2. udostępnienie protokołów Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki, odbytych w czerwcu 2014 r., w całości.

W odpowiedzi na wniosek z dnia 3 lipca 2014 r. spółka, w piśmie z dnia 24 lipca 2014 r., poinformowała, że:

1. objęta wnioskiem w pkt 1 opinia prawna, dotycząca zasadności roszczeń spadkobierców właścicieli wywłaszczonych uprzednio nieruchomości wchodzących w skład majątków B., O. i G., nie jest informacją publiczną,

2. nie posiada opinii prawnej, która została wydana w maju lub czerwcu 2014 r. na zlecenie spółki, a dotyczącej zasadności roszczeń T. R. wobec spółki,

3. dane zawarte w pkt 3 wniosku nie stanowią informacji publicznej,

4. uchwały wszystkich organów spółki, które brały udział w podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na nabycie przez spółkę działek, objęte pkt 4 wniosku, nie stanowią informacji publicznej,

5. uchwały wszystkich organów spółki, które podjęły decyzję w sprawie zawarcia ugody ze spadkobiercami właścicieli dawnych majątków B., O. i G., nie stanowią informacji publicznej,

6. udostępnia protokół Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki z 5 marca 2014 r. zawierający pkt 7 porządku obrad, dotyczący prawdopodobnie kwestii odszkodowania za zrzeczenie się roszczeń spadkobierców, przy czym w protokole zakryto treści niestanowiące informacji publicznej,

7. udostępnia kopię protokołu Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki z 2 kwietnia 2014 r. zawierającego w szczególności punkt 9 i 10 porządku obrad, a które dotyczą prawdopodobnie uchwał nr 608/14 i 609/14, dotyczący prawdopodobnie kwestii odszkodowania za zrzeczenie się roszczeń spadkobierców, przy czym w protokole zakryto treści niestanowiące informacji publicznej,

8. żądane w pkt 8 wniosku dokumenty w postaci projektów ugód i porozumień, które spółka zamierzała zawrzeć z H. O., J. O., A. H., E. S., M.D., K. O. i I. Z., nie stanowią informacji publicznej,

9. żądane w pkt 9 wniosku dokumenty w postaci korespondencji, w tym korespondencji e-mail, która była prowadzona z osobami opisanymi w pkt. 8 wniosku w sprawie zawarcia ugód lub porozumień tam opisanych, nie stanowią informacji publicznej,

10. nie stanowi informacji publicznej informacja, czy z osobami opisanymi w pkt. 8 wniosku zostały zawarte jakiekolwiek ugody lub porozumienia dotyczące rozliczenia lub zrekompensowania rezygnacji z prawa pierwszeństwa dotyczącego działek wchodzących w skład dawnego majątku B., ewentualnie rezygnacji z roszczeń reprywatyzacyjnych, albo zamiany tego prawa na inny składnik majątkowy, albo czy osoby te podpisały jakiekolwiek dokumenty, na podstawie których zrezygnowały z prawa pierwszeństwa dotyczącego przedmiotowych działek i czy osoby te otrzymały jakiekolwiek odszkodowanie lub wynagrodzenie z tego tytułu od spółki,

11. spółka nie jest dysponentem informacji żądanej w pkt 11 wniosku,

12. spółka poinformowała, że nie podpisała listu intencyjnego z Grupą [...], którego dotyczył pkt 12 wniosku.

Jednocześnie, w odpowiedzi na wniosek z dnia 7 lipca 2014 r. spółka poinformowała, że nie stanowi informacji publicznej akt notarialny – umowa, na podstawie której nabyła działki nr [...], [...], [...] i [...]. W odniesieniu do żądania zawartego w pkt 2 wniosku spółka przesłała skan protokołu zgromadzenia wspólników spółki z 27 czerwca 2014 r., przy czym w protokole zakryto treści niestanowiące informacji publicznej.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. (data wpływu 12 sierpnia 2014 r.) strona skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy i udzielenie odpowiedzi zgodnie z wnioskami z dnia 3 i 7 lipca 2014 r.

W odpowiedzi spółka, pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. poinformowała, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko.

2. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca zarzuciła bezczynność spółki, polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej, zgodnie z wnioskami z dnia 3 i 7 lipca 2014 r. i domagała się nakazania spółce udzielenia informacji publicznej zgodnie z żądaniami zawartymi w tych wnioskach. Ponadto strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że bezczynność spółki nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie spółce grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Strona skarżąca zarzuciła w skardze naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zm., dalej zwanej ustawą), przez wadliwe przyjęcie, że nie stanowiły informacji publicznej objęte żądaniem zawartym w pkt 1 i 2 wniosku opinie prawne, oraz informacje objęte pkt 3 – 12 wniosku z 3 lipca 2014 r. a także zamalowane części protokołu walnego zgromadzenia wspólników spółki z 5 marca 2014 r. oraz z 2 kwietnia 2014 r. jak też informacje objęte wnioskiem z 7 lipca 2014 r. w sytuacji, gdy informacje te stanowiły informacje o majątku, którym dysponuje publiczna osoba prawna (art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. f ustawy), a także dane o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w szczególności w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki pozabudżetowej oraz sposobach załatwiania tych spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i d ustawy). Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy, przez nieudostępnienie informacji w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy.

3. Odpowiedź na skargę.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że informacje, których udostępnienia domagała się strona skarżąca nie stanowiły informacji publicznej.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę spółka wyjaśniła, że jako podmiot wykonujący zlecone zadania publiczne oraz podmiot, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, podlega ustawie, z uwagi na treść art. 4 ust. 1 pkt 4. Podkreśliła, że jest specyficznym, hybrydowym podmiotem prawnym, gdyż poza wykonywaniem zadań publicznych, prowadzi komercyjną działalność gospodarczą. Jej wiodącą działalnością jest nabywanie i sprzedaż nieruchomości oraz udostępnianie nieruchomości w innych formach prawnych w celach zarobkowych. Spółka podkreśliła, że ponieważ nie jest państwową osobą prawną ani osobą prawną samorządu terytorialnego, nie może do niej mieć zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy. Następnie, odnosząc się szczegółowo do informacji żądanych przez stronę skarżącą, spółka argumentowała, że żądane w pkt 1 i 2 wniosku opinie prawne związane z roszczeniami spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości nie dotyczą żadnego z zadań publicznych realizowanych przez spółkę i nie dotyczą jej majątku. Podkreśliła, że nie uznała żadnych roszczeń spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości i w jej księgach rachunkowych nie znajdują się jakiekolwiek zobowiązania na rzecz tych osób. Spółka przyjęła, że żądanie kiedy i od kogo oraz na jakiej podstawie nabyła działki podane w pkt 3 wniosku jest informacją dotyczącą jej działalności komercyjnej i nie jest związana z jej działalnością publiczną. Podkreśliła, że żądane dane są zawarte w publicznym rejestrze, tj. w księgach wieczystych, dostępnych na stronie internetowej Ministra Sprawiedliwości.

Według spółki, informacjami dotyczącymi jej działalności komercyjnej były objęte wnioskiem żądania udostępnienia uchwał jej organów, które brały udział w wyrażeniu zgody na nabycie opisanych w tymże wniosku działek oraz uchwał dotyczących zwarcia ugód i rozliczenia się ze spadkobiercami.

Spółka wyjaśniła, że w udostępnionych stronie skarżącej protokołach z 5 marca, 2 kwietnia i 27 czerwca 2014 r. "zamalowano" dane dotyczące komercyjnej działalności, tj. uchwały dotyczące nabycia nieruchomości od podmiotów prywatnych i zbycia należących do niej nieruchomości a także uchwały dotyczące roszczeń spadkobierców, które to dane nie stanowiły informacji publicznej. Podkreśliła, że podobny charakter miało żądanie udostępnienie projektów ugód oraz korespondencji ze spadkobiercami. Zwróciła uwagę na to, że z projektów ugód nie wynikają żadne zobowiązania i wobec tego żądana informacja nie dotyczyła jej majątku. Komercyjnej działalności dotyczyło także udostępnienie treści aktu notarialnego dotyczącego nabycia działek podanych we wniosku, przy czym akt ten zawarto z podmiotem, który nie ma publicznego charakteru.

W końcowej części odpowiedzi na skargę spółka podniosła, że żądanie zawarte we wnioskach stanowiły nadużycie prawa do informacji publicznej, gdyż strona skarżąca nie działa w interesie publicznym, lecz w interesie jednostkowym osoby, która pozostaje ze spółką w sporze cywilnoprawnym. Zwróciła uwagę na to, że strona skarżąca jest pełnomocnikiem T. R., który zgłasza roszczenia w stosunku do nabywanych przez spółkę nieruchomości i na potrzeby "kroków prawnych" zbiera stosowne materiały. W rezultacie, wykorzystując przepisy ustawy, "zbiera materiały" w celu obejścia przepisów cywilnoprawnych dotyczących ciężaru dowodu.

Strona skarżąca, w piśmie z dnia 3 października 2014 r., podtrzymała skargę i zawarte w niej wywody.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność spółki zasługuje w części na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie nie była przedmiotem sporu okoliczność, że spółka, jako podmiot wykonujący zlecone zadania publiczne oraz podmiot, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą, była podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Przesądzające w tej kwestii miało brzmienie art. 4 ust. 1 ustawy, który – wymieniając podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej – wskazuje między innymi na inne niż władze publiczne podmioty, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Co się zatem tyczy sformułowanego w skardze zarzutu bezczynności, to w punkcie wyjścia trzeba odnotować, że z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m. in.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe uwagi o charakterze ogólnym, jako uzasadnione należało ocenić zarzuty skargi w odniesieniu do żądań zawartych w pkt 3 – 7 oraz 10 i 12 wniosku o udzielenie informacji publicznej z 3 lipca 2014 r.

Spółka, odmawiając udzielenia informacji wskazanej w pkt 3 wniosku argumentowała, że informacja dotycząca nabycia a następnie zbycia wskazanych w tym punkcie działek, błędnie przyjęła, że dane wskazane we wniosku nie stanowią informacji publicznej.

Z przedstawionego i niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynikało, że spółka nabyła wskazane w pkt 3 wniosku działki od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa a następnie zbyła na rzecz [...] Sp. z o.o. Żądane przez stroną skarżącą informacje dotyczyły zatem majątku spółki i jako takie stanowiły informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Art. 6 ustawy wskazuje na różne kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji pojęcia: "informacji publicznej". Wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, na co wskazuje zwrot: "w szczególności". Ust. 1 pkt 5 lit d. tego przepisu do informacji publicznych zaliczył między innymi informacje o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy (tj. między innymi podmiotów, które dysponują majątkiem publicznym), pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.

Mając powyższe na uwadze Sąd, jako uzasadniony ocenił zarzut bezczynności spółki w tej części. Skoro bowiem spółka dysponuje żądanymi informacjami, które mają charakter informacji publicznej, to powinna załatwić wniosek strony skarżącej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej.

Nie można było zaaprobować stanowiska spółki, że żądana informacja nie mogła zostać uwzględniona także z tego powodu, że dotyczyła prowadzonej przez nią "komercyjnej działalności". Działalność ta – jak wyjaśniła spółka – polegała na nabywaniu i sprzedaży nieruchomości na zasadach rynkowych.

W wyroku z 11 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 118/14, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że konstytucyjnym prawem do informacji objęta została szeroka materia związana z działalnością państwa. Nie ma przy tym znaczenia fakt, czy państwo działa w sferze imperium, czy dominium, gdyż objęte regulacją art. 61 ust. 1 Konstytucji RP sformułowanie: "działalność władz publicznych" dotyczy każdej z tych sfer. Dostęp do informacji publicznej, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, nie ogranicza się tylko do wybranej kategorii dokumentów, ale wszystkich tych informacji, które dotyczą sfery określonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro majątek, którym dysponuje spółka jest majątkiem publicznym w rozumieniu ustawy, to – jak to już powiedziano – wszelkie informacje dotyczące tego majątku mają charakter informacji publicznej i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach przyjętych w ustawie.

Przy ocenie zasadności żądania udostępnienia informacji wskazanych w pkt 3 wniosku nie miała prawnie doniosłego znaczenia przywołana w odpowiedzi na skargę argumentacja, że część z tych informacji jest dostępna w publicznym rejestrze, tj. w księgach wieczystych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości. Możliwość zapoznania się z danymi dotyczącymi poszczególnych nieruchomości w odpowiedniej księdze wieczystej na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości nie jest równoznaczna z udostępnieniem ich w Biuletynie Informacji Publicznej, a tylko takie udostępnienie spełnia wymóg z art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 1 ustawy, informacja, która nie została upubliczniona w Biuletynie Informacji Publicznej podlega udostępnieniu na wniosek.

Uzasadnione były także zarzuty skargi odnoszące się do żądań sformułowanych w pkt 4 – 7 wniosku z 3 lipca 2014 r.

Żądane informacje dotyczyły "udostępnienia uchwał wszystkich organów spółki, które brały udział w podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na nabycie przez spółkę działek, o których mowa w pkt 3 wniosku, a w szczególności uchwał Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki nr 594/14 i 595/14 z 25 lutego 2014 r." (pkt 4) oraz (pkt 5) "udostępnienia uchwał wszystkich organów spółki, które podjęły decyzję w sprawie zawarcia ugody ze spadkobiercami właścicieli dawnych majątków B., O. i G. (....)."

Przywołana już argumentacja, że żądana informacja nie była informacją publiczną, gdyż uchwały organów spółki dotyczyły "działalności komercyjnej" nie mogła być oceniona jako skuteczna, skoro dotyczyły okoliczności związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym. Art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy generalnie zalicza dane o określonych podmiotach do grupy informacji publicznych bez względu na inne ich cechy czy okoliczności konkretnej sprawy. Pkt 3 tego przepisu do informacji publicznej zalicza z kolei między innymi informacje o "sposobach przyjmowania i załatwiania spraw" (lit. d).

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów i jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Do takich dokumentów zaliczyć trzeba uchwały podjęte przez organy spółki dotyczące sposobu gospodarowania jej majątkiem publicznym.

Trzeba w tym miejscu zastrzec, że powyższe uwagi nie przesądzają o obowiązku udostępnienia każdej żądanej informacji publicznej.

Stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Na "tajemnicę przedsiębiorcy" składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności.

Właściwą formą rozstrzygnięcia wniosku, w którym sformułowano żądanie udostępnienia informacji publicznej, która dotyczy "tajemnicy przedsiębiorcy" jest wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie spółka, powołując się to, że informacja dotyczy "działalności komercyjnej" a zatem informacji, którą można zaliczyć do "tajemnicy przedsiębiorcy", poprzestała na poinformowaniu strony skarżącej, że żądane uchwały "nie stanowią informacji publicznej". Niezałatwienie przez spółkę wniosku strony skarżącej w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), przesądzało o jej bezczynności w podanym wyżej zakresie. Jeżeli bowiem żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, to odmowa jej udzielenia może nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy, ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wymyka się merytorycznej kontroli sądu administracyjnego.

Należało zgodzić się także z żądaniami i wnioskami skargi dotyczącymi pkt 6 i 7 wniosku.

Spółka – jak wynikało z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego – przesłała stronie skarżącej kopię protokołu ze zgromadzenia wspólników z 5 marca 2014 r. (k. 77) oraz z 2 kwietnia 2014 r. w żądanej części, tj. uchwał nr 608 i 609/14 (k. 65), przy czym "zamazano" w nich dane dotyczące "komercyjnej działalności", tj. – jak podano w odpowiedzi na skargę – uchwały dotyczące nabycia nieruchomości od podmiotów prywatnych oraz zbycia nieruchomości a także uchwały dotyczące roszczeń spadkobierców.

Skala i zakres "zamazań" w uchwałach uchwał nr 608 i 609/14 wskazuje na to, że poza datą i podaniem wyników głosowania, przesłane "dokumenty" pozbawiono jakiejkolwiek treści. Podobnie ocenić trzeba "zamazanie" istotnego fragmentu protokołu ze zgromadzenia wspólników z 5 marca 2014 r., dotyczącego proponowanego i przyjętego porządku obrad ("zamazano" pkt 4 i 5).

Wskazane dokumenty mają charakter informacji publicznej w podanym już znaczeniu. Dostęp do informacji publicznej nie ma jednak charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Jeżeli zatem dane, o których mowa, dotyczyły tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy, to także w tym przypadku właściwą formą rozstrzygnięcia wniosku było wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy a nie kompletne "zamazywanie" (ukrywanie) informacji publicznej.

Jako uzasadnione należało ocenić zawarte w pkt 12 wniosku z 3 lipca 2014 r. żądanie udostępnienia "kopii listu intencyjnego zawartego pomiędzy spółką a Grupą [...], który zgodnie z pismem z dnia 4 czerwca 2014 r. miał zostać przekazany do dnia 30 czerwca 2014 r.".

Wprawdzie bowiem spółka zarówno w piśmie z 24 lipca 2014 r. oraz w odpowiedzi na skargę podała, że "nie zawarła z Grupą [...] listu intencyjnego", to jednak przeczą temu dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w tym korespondencja z przedstawicielem Grupy [...](k. 28 – 35). Dodać trzeba, że w piśmie z 27 czerwca 2014 r. (k. 36) spółka poinformowała stronę skarżącą, że podpisała umowę kaucji oraz, że dotyczy ona działek wskazanych w pytaniu.

Powtórzyć trzeba, że jeżeli żądana informacja dotycząca listu intencyjnego (umowy kaucji) dotyczyła tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy, to właściwą formą rozstrzygnięcia wniosku było wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 a niezgodna ze stanem rzeczywistym informacja, że "takiego listu nie zawarła".

Jako nieuzasadnione należało ocenić zarzuty skargi dotyczące pozostałych żądań zawartych we wniosku z 3 lipca 2014 r.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, według którego odpowiedź organu wskazująca, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, ma charakter czynności materialno technicznej. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie wniosku przez wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji, gdyż taka decyzja może zostać wydana tylko wtedy, gdy sama ustawa znajduje zastosowanie. Jeżeli zatem ustawa nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, to nie można wykonać dyspozycji jej art. 16, nakazującego wydanie decyzji administracyjnej w razie odmowy udzielenia informacji. W sytuacji, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wydanie decyzji odmownej jest zbędne, wystarczy pismo informacyjne (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, postanowienie NSA z 13 marca 2007 r., I OSK 243/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy, należało przyjąć, że spółka, przyjmując zasadnie, że część żądanych przez stronę skarżącą informacji nie mogła zostać zaliczona do informacji publicznej, nie była obowiązana do wydawania w tym zakresie decyzji odmownej. Uwaga powyższa dotyczyła żądań sformułowanych w pkt 1 i 2 oraz w pkt 8 – 9 i 11 wniosku z 3 lipca 2014 r.

W odniesieniu do sformułowanego w pkt 1 wniosku żądania "udostępnienia opinii prawnej, która została wydana w maju lub czerwcu 2014 r. na zlecenie spółki, a dotyczącej zasadności roszczeń spadkobierców właścicieli wywłaszczonych uprzednio nieruchomości wchodzących w skład majątków B., O. i G., w związku z nabyciem nieruchomości aportem od Agencji Nieruchomości Rolnych oraz ze zbyciem nieruchomości na rzecz [...] Sp. z o.o. z pominięciem prawa pierwszeństwa spadkobierców – właścicieli wywłaszczonych uprzednio nieruchomości wchodzących w skład majątków B., O. i G.", należało zgodzić się ze spółką, że wskazana opinia prawna nie ma cech informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy.

Informacja publiczna dotyczy faktów. Takiego waloru nie mają zaś co do zasady opinie prawne sporządzone na użytek ewentualnych sporów cywilnoprawnych. Opinie takie, jako materiały robocze, mają na celu wskazanie i rozważenie skutków prawnych zamierzonych czynności cywilnoprawnych i nie przesądzają tego, jakie czynności podejmie podmiot, na rzecz którego opinia została opracowana.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej.

Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

W świetle przedstawionego wyżej stanowiska i argumentacji Trybunału Konstytucyjnego przyjąć należy, że sporządzone na użytek ewentualnych sporów cywilnoprawnych opinie prawne są dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu ocen i zapatrywań prawnych, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyrokach z 27 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2130/11, oraz z 11 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 118/14 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że poddanie kontroli tego rodzaju dokumentów jest niecelowe i "utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny (...)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko przyjęte w podanych wyżej wyrokach w odniesieniu do materiałów wewnętrznych, w tym opinii prawnych mających charakter przygotowawczy i odwołuje się do przyjętej w tych wyrokach argumentacji.

Uwagi i oceny, o których wyżej mowa odnosiły się w równym stopniu do sformułowanych w pkt 8 i 9 wniosku z 3 lipca 2014 r. żądań "udostępnienia projektów ugód i porozumień, które spółka zamierzała zawrzeć z H. O., J. O., A. H., E. S., M. D., K. O. i I. Z. (...), dotyczących rozliczenia lub zrekompensowania rezygnacji z prawa pierwszeństwa dotyczącego działek wchodzących w skład dawnego majątku B., ewentualnie rezygnacji z roszczeń reprywatyzacyjnich" (pkt 8) oraz "udostępnienia korespondencji, w tym korespondencji e-mail, która była prowadzona z osobami opisanymi w pkt 8 wniosku w sprawie zawarcia ugód lub porozumień tam opisanych".

O ile zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych treść umów cywilnoprawnych, zawieranych przez podmioty podlegające ustawie, jeśli umowy te dotyczą majątku publicznego, będzie stanowić informację publiczną, to takiego waloru nie mają robocze projekty takich umów lub ugód i związana z nimi korespondencja pomiędzy stronami. Spółka trafnie w odpowiedzi na skargę zwróciła w tym kontekście uwagę na to, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy żądana informacja nie dotyczyła jej majątku, gdyż "z projektów ugód nie wynikają żadne zobowiązania".

Nieuzasadniony był zarzut bezczynności spółki w odniesieniu do żądania sformułowanego w pkt 2 wniosku z 3 lipca 2014 r., które dotyczyło "udostępnienie opinii prawnej, która została wydana w maju lub czerwcu 2014r. na zlecenie spółki, a dotyczącej zasadności roszczeń T. R. wobec spółki, w związku z nabyciem nieruchomości aportem od Agencji Nieruchomości Rolnych oraz ze zbyciem nieruchomości na rzecz [...] Sp. z o.o. z pominięciem prawa pierwszeństwa spadkobierców właścicieli wywłaszczonych uprzednio nieruchomości wchodzących w skład majątków B , O i G ".

Pozostawiając w tym miejscu na uboczu, to, że z podanych już powodów żądana opinia, jako dokument wewnętrzny, nie jest informacją publiczną, trzeba odnotować, że w adresowanym do strony skarżącej piśmie z 24 lipca 2014 r. (k. 79) spółka podała, że nie posiada wskazanej w pkt 2 opinii prawnej. Prawdziwość tej informacji, nie mogła zostać przez Sąd zweryfikowana i zakwestionowana w toku postępowania wywołanego skargą na bezczynność. Przepisy ustawy ani nie uprawniają, ani nie zobowiązują sądu administracyjnego do badania prawdziwości informowania strony o tym, że zobowiązany nie ma informacji, o jaką wnosi strona (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r.).

Z podanych wyżej powodów nie znajdowało uzasadnienia żądanie zobowiązania spółki do usunięcia stanu bezczynności, skoro spółka odpowiedziała na żądanie strony skarżącej, informując, że "nie posiada wskazanej w pkt 2 opinii prawnej". Informacja o braku informacji w zasobach zobowiązanego usuwa stan jego bezczynności w zakresie udostępnienia danych, o jakie wnosiła strona.

Nie mogło zostać także uwzględnione żądanie usunięcia stanu bezczynności w odniesieniu do sformułowanego w pkt 11 wniosku z 3 lipca 2014 r. żądania podania informacji, czy spółka ma wiedzę, czy dokument, o którym mowa w pkt 10 wniosku "został podpisany przez inny podmiot, a w szczególności przez Agencję Nieruchomości Rolnych lub [...] Sp. z o.o.".

Spółka wyjaśniła w piśmie z 24 lipca 2014 r., że nie jest podmiotem właściwym do udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie, gdyż "nie jest dysponentem takiej informacji". Art. 6 ust. 3 ustawy przesądza, że "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji". Skoro spółka wyjaśniła, że nie posiada żądanej informacji, gdyż dotyczy ona działalności innego podmiotu, a strona skarżąca nie wykazała stanu przeciwnego, to zarzut bezczynności w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest uzasadniony.

W świetle tego co zostało wyżej przedstawione, zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy, co do żądań zawartych w pkt 1 i 2 oraz 8 – 9 i 11 wniosku z 3 lipca 2014 r., należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Jako uzasadnione należało ocenić należało zarzuty skargi w odniesieniu do części żądań zawartych we wniosku o udzielenie informacji publicznej z 7 lipca 2014 r., tj. z wyłączeniem pkt 2 tego wniosku.

Wbrew temu co przyjęła spółka, akt notarialny, na podstawie którego spółka nabyła działki nr [...], [...], [...] i [...], jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Aby uniknąć powtórzeń Sąd odwołuje się do przedstawionej już argumentacji, przemawiającej za zasadnością skargi w odniesieniu do żądań zawartych w pkt 3 wniosku z 3 lipca 2014 r.

W odniesieniu natomiast do sformułowanego w pkt 2 wniosku z 7 lipca 2014 r. żądania udostępnienia protokołów zgromadzeń wspólników spółki z czerwca 2014 r., trzeba mieć na względzie to, że spółka przesłała stronie skarżącej skan protokołu zgromadzenia wspólników z 27 czerwca 2014 r. (k. 48 – 63 akt sprawy). Protokół jest kompletny, gdyż poza "zamazaniem" nieistotnych z punktu widzenia żądanej informacji dotyczącej części danych osobowych osób biorących udział w zgromadzeniu oraz wysokości kosztów sporządzenia protokołu, zawiera on wszystkie dane. Strona skarżąca nie kwestionowała przy tym tego, że poza zgromadzeniem wspólników, które odbyło się 27 czerwca 2014 r., w tym miesiącu (czerwcu) odbyły się inne zgromadzenia organów spółki.

Zarzut bezczynności spółki w tym zakresie nie mógł być zatem oceniony jako uzasadniony.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skargę w podanym w wyroku zakresie uwzględnić i na tej podstawie zobowiązać spółkę do załatwienia wskazanej części wniosku w zakreślonym terminie.

Ponownie rozpatrując sprawę spółka winna uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i w oznaczonym terminie dokonać czynności materialnotechnicznej polegającej na udostępnieniu stronie skarżącej żądanych informacji publicznych albo wydać decyzję odmowną, która powinna zawierać wszystkie elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej, o których mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W pozostałym zakresie skarga, jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd, oceniając bezczynność spółki przyjął, że nie miała ona charakteru rażącego oraz, że nie było podstaw do wymierzenia wnioskowanej grzywny, czemu dał wyraz w pkt 3 i 4 sentencji.

Spółka udzieliła stronie skarżącej odpowiedzi na oba wnioski w ustawowym terminie, błędnie przyjmując, że część z żądanych informacji nie ma charakteru informacji publicznej. Błąd w ocenie nie był rażący i był usprawiedliwiony sporem prawnym co do rodzaju żądanej informacji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 206 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot połowy uiszczonego wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa prawnego.