Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 57/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2, art. 37 par. 1, art. 61 par. 1, art. 63 par. 2 i 3;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3.
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty Nyskiego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę 1) zobowiązuje Starostę Nyskiego do rozpoznania wniosku A Sp. z o. o. z siedzibą w [...] z dnia 10 czerwca 2016 r., znak [...] - w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Starosty Nyskiego na rzecz A Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga A Sp. z o.o. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") na bezczynność Starosty Nyskiego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej typu Senvion wraz z awaryjnym terenem technicznym i wewnętrzną drogą dojazdową na działkach nr ewid. a, b, c, d i e w obrębie miejscowości [...], gmina [...].

W dniu 13 czerwca 2016 r. Spółka, reprezentowana przez J. G., wystąpiła do Starosty Nyskiego z wnioskiem datowanym na dzień 10 czerwca 2016 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na ww. zamierzenie inwestycyjne.

Pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. pełnomocnik Spółki, powołując się na art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. - dalej: K.p.a.), wniósł o zawieszenie postępowania przed organem pierwszej instancji.

Pismem z dnia 23 czerwca 2016 r. Starosta Nyski, działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał skarżącą do usunięcia braków wniosku poprzez złożenie ostatecznej decyzji Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej wnioskiem oraz ostatecznej decyzji Starosty Nyskiego zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze. Pismo zawierało pouczenie, iż uzupełnienie dostrzeżonych braków wniosku powinno nastąpić w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, a ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W odpowiedzi na wezwanie, Spółka poinformowała organ, że - w jej ocenie - brak jest podstaw do żądania wskazanych dokumentów. Wraz z odpowiedzią Spółka przedłożyła opinię prawną, w której dowodzono, że stwierdzone przez organ wady nie mogą być kwalifikowane jako braki, o których mowa w art. 64 § 2 K.p.a. i dlatego działanie Starosty może zostać uznane za nieprawidłowe.

Starosta Nyski postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r., nr [...], odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Pismem z dnia 12 lipca 2016 r. Starosta Nyski, wobec nieuzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, pozostawił podanie Spółki bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ podniósł, iż skoro przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 63 § 2 K.p.a. jest także rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1146, z późn. zm.;- nieobowiązujące już - dopisek Sądu), a zgodnie z drukiem "Wniosek o pozwolenie na budowę" (PB-1) załącznikami do wniosku wynikającymi z przepisów szczególnych (część F.2.2. Druku PB-1) są m.in.: decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, to żądane przez niego decyzje winny być dołączone do wniosku Spółki.

Pismem z dnia 20 września 2016 r. w trybie art. 37 K.p.a. Spółka złożyła do Wojewody Opolskiego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Powyższe zażalenie postanowieniem Wojewody Opolskiego z dnia 14 grudnia 2016 r., nr [...], zostało uznane za nieuzasadnione. Organ stanął na stanowisku, iż do braków w postaci niedołączenia do wniosku żądanych dokumentów stosuje się art. 64 § 2 K.p.a.

Pismem z dnia 11 stycznia 2017 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocników, wniosła do Sądu skargę na bezczynność Starosty Nyskiego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla wskazanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego. W skardze Spółka zarzuciła Staroście naruszenie art. 35 § 1-3 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a., jak również art. 64 K.p.a. oraz art. 33 i 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm. - dalej: Prawo budowlane), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę i bezzasadną odmowę nadania sprawie biegu, choć wniosek Spółki nie zawierał żadnych braków formalnych. Jednocześnie Spółka zawnioskowała o stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, a w szczególności do niezwłocznego (nie dłuższego niż 7 dni) dokonania przez Starostę zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie i zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym zwrotu wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa prawnego. W obszernym uzasadnieniu Spółka podniosła, że w trybie art. 64 K.p.a. organ nie może badać konieczności przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji oraz wzywać do ich przedłożenia, albowiem nie są to braki formalne, które mogą zostać usunięte w trybie zastosowania tego przepisu, lecz wyłącznie element oceniany w ramach merytorycznego rozpoznania wniosku. W szczególności argumentowała, że przepisy postępowania administracyjnego nie pozwalają na odmowę przyjęcia do rozpoznania wniosku, który - w ocenie organu - zawiera wady lub braki merytoryczne. Spółka podkreśliła, że w ramach pierwszego etapu postępowania, organ do którego skierowano wniosek bada wyłącznie to, czy wniosek spełnia wymogi formalne. Do wymogów takich, na gruncie K.p.a., zalicza się przede wszystkim wskazanie danych wnioskodawcy (art. 63 § 2 K.p.a.) i podpis uprawnionej osoby (art. 63 § 3 K.p.a.). Przechodząc na grunt przepisów budowlanych Spółka wskazała, że art. 33 ust. 2 i następne Prawo budowlane zawierają szczególny katalog wymogów formalnych, które powinien spełnić wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, tj. wymóg załączenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ewentualnie (jeżeli jest wymagana) decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Spółki, jedynie na podstawie art. 33 ust. 6 ustawy Prawo budowlane znajdzie zastosowanie instytucja wezwania do usunięcia braków pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, określona w art. 64 § 2 K.p.a. Spółka dowodziła, że na gruncie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ przystępuje do badania zgodności wniosku i objętego nim zamierzenia z przepisami prawa, dlatego dopiero na tym etapie bada się m.in. kompletność projektu budowlanego, a więc dochodzi do ustalenia, czy zamierzenie jest przedsięwzięciem, dla którego w ogóle wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i czy zamierzenie objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę jest z nią zgodne (względnie, czy Spółka decyzję taką przedłożyła). W konsekwencji, nie jest to tryb do usunięcia braków wniosku, lecz wezwania Spółki do dokonania takich korekt wniosku lub przedstawienia takich dodatkowych informacji albo dokumentów, które w świetle prawa materialnego są niezbędne dla pełnej oceny planowanego zamierzenia. W dalszej części skargi Spółka, powołując się na orzecznictwo, wywodziła, że w organ miał do czynienia z brakami materialnymi, a nie jak przyjął formalnymi. Stąd, zdaniem Spółki, w sprawie doszło do niewłaściwie zastosowania trybu określonego w art. 64 K.p.a., co w pełni uzasadnia zarzut pozostawania przez organ w bezczynności i przewlekłości postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta Nyski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania i odnosząc się do zarzutów skargi podał, że w całości podtrzymuje stanowisko wyrażone w wezwaniu do usunięcia braków podania, postanowieniu o odmowie zawieszenia postępowania, jak i w piśmie informującym (zawiadomieniu) Spółki o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Stwierdził, że w sytuacji, gdy do wniosku nie została dołączona decyzja środowiskowa, organ nie ma możliwości spełnienia wymogu nałożonego na niego po myśli art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska. W konsekwencji organ przyjął, że interpretacja Spółki, iż ustalenie czy zamierzenie jest przedsięwzięciem wymagającym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno nastąpić po wszczęciu postępowania i kwalifikuje się pod dyspozycję art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jest nieprawidłowa. Przy czym, zdaniem organu, niedołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o pozwolenie na budowę oznacza także brak możliwości prawidłowego określenia stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ponadto z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, iż organ na etapie merytorycznego rozpatrywania wniosku sprawdza zgodność projektu z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie konieczność jej dołączenia do wniosku. Argumentował, że skoro nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach, a ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm.), dalej: ustawa o udostępnianiu informacji, reguluje wymogi formalne, które powinien spełniać wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, to powtórzenie w treści art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie konieczności dołączenia do wniosku - w zależności od potrzeb - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skutkowałaby naruszeniem przez ustawodawcę zasad techniki prawodawczej. Zanegował stanowisko Spółki, że organ bez wszczynania postępowania nie może uznać, iż wniosek obarczony jest wadami merytorycznymi i powołał się w tym zakresie na wymóg określony w art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tj. dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na koniec organ uznał, że w przedmiotowej sprawie zasadnie pozostawiono wniosek Spółki bez rozpoznania, gdyż jego braki formalne nie zostały uzupełnione w terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a., sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekle prowadzonego postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nierozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, zauważyć należy, że Spółka zarzuciła Staroście Nyskiemu bezczynność w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie elektrowni wiatrowej typu Senvion wraz z awaryjnym terenem technicznym i wewnętrzną drogą dojazdową na wskazanych na wstępie działkach.

Skarga została poprzedzona wniesieniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., co stanowi spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. Skarżąca wniosła do Wojewody Opolskiego zażalenie datowane na 20 września 2016 r., a Wojewoda postanowieniem z dnia 14 grudnia 2016 r., uznał wniesione zażalenie za niezasadne.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy zastosowana przez organ sankcja w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, była trafnym sposobem zakończenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia, opisanego we wniosku o pozwolenie na budowę, który wpłynął do organu w dniu 13 czerwca 2016 r. Jednocześnie zauważyć należy, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego.

W kontrolowanej sprawie podjęta przez organ czynność wynikała z bezskutecznego upływu terminu, jaki Starosta wyznaczył Spółce na usunięcie braków wniosku o pozwolenie na budowę, poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem oraz ostatecznej decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne. Przedmiotowego wezwania - w postaci pisma z dnia 23 czerwca 2016 r. - Starosta dokonał w trybie, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a., uprzedzając jednocześnie stronę o skutkach nieusunięcia braków wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia przedmiotowego pisma.

Na wstępie odnotować należy, że tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 K.p.a. Przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony. Powyższe oznacza, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a K.p.a. i czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "K.p.a. Komentarz", wyd. 11, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, komentarz do art. 64; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09, LEX nr 746326).

Z przepisu art. 63 § 2 i 3 K.p.a. wynika, że podanie powinno wskazywać osobę, od której pochodzi oraz jej adres, a także określać jej żądanie; ponadto powinno być podpisane. Natomiast przepis art. 64 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W odniesieniu do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę Prawo budowlane w art. 33 ust. 2 przewiduje dodatkowe podstawowe wymogi formalne, jednak wśród nich nie wymienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, natomiast w art. 35 ust. 1 pkt 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji. Z kolei, w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przewidziano, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ww. ustawy).

Analiza wyżej przywołanych przepisów postępowania oraz Prawa budowlanego prowadzi do uznania, że jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a., natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez Spółkę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 917/10, LEX nr 746927, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/10, LEX nr 756037, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 11/13, LEX nr 1330046 ).

Z analizy przepisów art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego wynika wprost, że ewentualne braki wniosku o pozwolenie na budowę, a w zasadzie projektu budowlanego będącego obligatoryjnym załącznikiem do takiego wniosku, stanowią braki materialnoprawne, które organ architektoniczno-budowlany bada na późniejszym niż wstępnym etapie badania formalnej kompletności wniosku, opartym o przepisy art. 63 § 2 i 3 K.p.a. oraz art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego.

Jednocześnie podnieść należy, że zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji (...) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (pkt 1), a także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 3). Przy czym, jak stanowi art. 72 ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji, w okresie, o którym mowa w ust. 3, 4 i 4b, dla danego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się także w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej z decyzji, o których mowa w ust. 1, lub gdy wnioskodawca uzyskuje odrębnie decyzje dla poszczególnych etapów realizacji przedsięwzięcia. Również z treści przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.) wynika, że decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne wydaje się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być zatem poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i decyzją zezwalającą na wyłączenie z produkcji użytków rolnych i nieleśnych w tych sytuacjach, w których obowiązek taki przewidują przepisy powołanych wyżej ustaw. W obu przypadkach wymóg ten nie jest zatem wymogiem o charakterze formalnym, bowiem uprzednie wydanie zarówno decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych i nieleśnych ma charakter materialny i jest prawną przesłanką ubiegania się przez Spółkę o pozwolenie na budowę.

W konsekwencji, podkreślić należy, że w razie stwierdzenia przez Starostę, że wniosek nie ma braków, o których mowa w art. 63 § 2 i 3 K.p.a. oraz art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, brak było podstaw do żądania usunięcia przez Spółkę materialnoprawnych braków wniosku, w ramach art. 64 § 2 K.p.a. W konsekwencji, w razie stwierdzenia, że inwestycja określona we wniosku i projekcie budowlanym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, Starosta powinien był wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie organ mógł zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie niedopuszczalnym było egzekwowanie od Spółki merytorycznych braków wniosku poprzez zastosowanie trybu z art. 64 § 2 K.p.a. i zastosowanie czynności w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania.

W świetle powyższego, skoro Starosta Nyski niezasadnie zastosował przepis art. 64 § 2 K.p.a. i pozostawił, na jego podstawie, wniosek o pozwolenie na budowę bez rozpoznania, to pozostaje on w bezczynności, gdyż do dnia wniesienia skargi, a także w dacie orzekania przez Sąd, nie załatwił sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej we wniosku Spółki, który wpłynął do organu dnia 13 czerwca 2016 r. W sprawie niewątpliwie minęły już terminy, o których mowa w art. 35 § 3 K.p.a., a organ nie powołał takich okoliczności, które stanowiłyby niezależną od organu przeszkodę dla załatwienia sprawy. Przeciwnie, ze stanowiska organu wynika, że to ocena prawna wniosku Spółki, jaką przyjął w niniejszej sprawie, stanowi przyczynę, dla której sprawa nie została zakończona jedną z decyzji, jakie mogą zostać wydane w sprawie o pozwolenie na budowę. Bezsprzecznie zatem skarżony organ pozostaje w bezczynności w sprawie załatwienia sprawy z wniosku skarżącej Spółki o wydanie pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Wyznaczony termin na załatwienie wniosku Spółki jest - w ocenie Sądu - wystarczający dla rozstrzygnięcia przez organ, czy i jakie braki zawiera przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę. Termin 30 dni, liczony zgodnie z dyspozycją przepisu art. 286 P.p.s.a., a korespondujący z treścią przepisu art. 35 § 3 K.p.a., nie będzie obejmował ewentualnego wyznaczenia przez organ odpowiedniego terminu do uzupełnienia stwierdzonych braków materialnych wniosku (projektu budowlanego) na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu, bezczynność Starosty nie miała charakteru rażącego. Wprawdzie od dnia wniesienia żądania do dnia orzekania w przedmiocie bezczynności organu przez Sąd upłynęło około 10 miesięcy, to jednak bezczynność Starosty wynikała wyłącznie z błędnego zastosowania przepisu art. 64 § 2 K.p.a. będącego skutkiem z wadliwej oceny charakteru ewentualnych braków wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie omówionych powyżej wymogów. Niewątpliwie też na stanowisko organu co do słuszności zastosowanego trybu weryfikacji wniosku o pozwolenie na budowę wpływ miało rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego, który nie uznał za uzasadnione zażalenia Spółki na bezczynność Starosty w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Z tej też przyczyny, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. zdanie drugie, orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, w szczególności mając na uwadze charakter bezczynności organu oraz fakultatywność orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i brak wniosku skarżącej w tym przedmiocie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając treść wniosku Spółki, wysokość kosztów sądowych poniesionych przez skarżącą oraz fakt korzystania przez nią z zastępstwa procesowego radców prawnych.