Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 168/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 107 i 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7   ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej A. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1960 r., nr [...], w części dotyczącej działki ew. nr [...] z obrębu [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło J. W. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...].

Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2005 r. następca prawny byłego właściciela nieruchomości – A. W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1960 r. i wskazał, że obecnie przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...] i obejmuje dz. ew. nr [...], będącą w części własnością Skarbu Państwa, a w części m. W. oraz dz. ew. nr [...], [...] i [...] stanowiące własność m. W., stąd postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. przedmiotowy wniosek przekazany został Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. w zakresie dotyczącym gruntu stanowiącego własność komunalną. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że w niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej był fakt, że przedmiotowy teren przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne. Jak wynika bowiem z obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia "Ogólnego planu zabudowania W." z dnia [...] sierpnia 1931 r. ww. nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną. Organ dekretowy oceniając możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z powyższym planem brał pod uwagę również inne uwarunkowania prawne, tj. decyzję lokalizacyjną, która potwierdzała, że na gruncie tym planowane było budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, co z kolei uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Organ wskazał jednocześnie, że brak powołania w orzeczeniu z dnia [...] września 1960 r. podstawy prawnej wynikającej z obowiązującej w tamtym czasie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm., dalej "ustawa wywłaszczeniowa"), nie eliminuje tej podstawy, skoro ona obowiązywała, a mając na uwadze dokonane ustalenia, należało stwierdzić, że została uwzględniona przez organ dekretowy przy podejmowaniu decyzji.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2010 r. i wskazał, że mając na uwadze treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej "dekret") obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, że korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie. Mając na uwadze wówczas obowiązujące przepisy organ mógł dojść do konkluzji, iż zagospodarowanie terenu w zgodzie z planem nie było możliwe przez osoby prywatne. Istniejąca decyzja lokalizacyjna przesądzała o konieczności przejęcia gruntu na rzecz Państwa, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych – budownictwa mieszkaniowego wielokondygnacyjnego, które mogło być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. Jednocześnie wydanie decyzji lokalizacyjnej na przedmiotową nieruchomość przesądzało o planach inwestycyjnych, które powodowałyby wywłaszczenie nieruchomości gdyby nie była objęta powołanym dekretem. Dla takich właśnie sytuacji wprowadzony został art. 51 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. W tej sytuacji uzasadniona była odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność, że w kwestionowanym orzeczeniu nie powołano wprost przepisu ww. art. 51 nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu jego wydania i musi być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Organ wskazał również, że brak wskazania w orzeczeniu z dnia [...] września 1960 r. konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego nie można uznać za rażące naruszenie prawa.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. W. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji I i II instancji, jako rażąco naruszających art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i 8 kpa oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 156-158 kpa, bądź ewentualnie ich uchylenie, jako naruszających ww. przepisy oraz:

- art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie istotnych kwestii, w tym kwestii istnienia zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej dotyczącego przedmiotowej nieruchomości;

- art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej i tendencyjnej oceny dowodów zebranych w sprawie, w tym dokumentu z dnia [...] września 1960 r. określanego przez organ jako "notatka służbowa", w wyniku której to oceny Minister uznał, że orzeczenie administracyjne z 1960 r. zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami;

- art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 i 15 ust. 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. poprzez przyjęcie, że przepisy te miały zastosowanie i stanowiły podstawę wydania orzeczenia administracyjnego z 1960 r.;

- art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy obowiązywał on w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, zaś przepisy nie wyłączały i nie ograniczały zakresu jego zastosowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono szczegółową argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymująca w mocy orzeczenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. wydane zostały na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie stwierdzić należy, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1960 r. - jak wynika z jego treści - zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W ocenie sądu fakt, że w tej dacie obowiązywał już przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu ustawy) nie może niejako automatycznie przemawiać za tym, że wspomniane decyzje o odmowie przyznania prawa własności czasowej zostały wydane także i na jego podstawie. W przypadku bowiem przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. (art. 54 ust. 1 wg tekstu jednolitego Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) zastosowanie jego nie było obligatoryjne. Przepis ten stanowił, bowiem że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m st. Warszawy przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z 1958 r. W związku z tym powołany wyżej przepis art. 51 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał możliwość wydania decyzji odmownej. Z uwagi na odmienność tych obu regulacji prawnych różnić się winny pomiędzy sobą zarówno postępowania prowadzone w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 294/04). Z tego powodu nie można przyjąć, że podstawą orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1960 r. był także przepis art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. Wspomniana decyzja odwoływała się (jak to wyżej zaznaczono) jedynie do przepisów dekretu z 1945 r., a nie musiała być przy tym wydawana jednocześnie również na podstawie ustawy wywłaszczeniowej.

Dodatkowo należy zaakcentować, że przeznaczenie nieruchomości na cele określone w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym następowało w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego ustalone na podstawie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.)

Minister Infrastruktury podniósł, że przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej, co potwierdzać miała notatka służbowa z dnia [...] września 1960 r., zgodnie z którą powyższy teren został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacjowe, realizowane przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych W. na podstawie zaświadczenia lokalizacyjnego numer [...]. Decyzja o lokalizacji szczegółowej wydana została na podstawie przepisów o lokalizacji inwestycji (Zarządzenie Przewodniczącego Komisji i Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. Monitor Polski Nr 87, poz. 408).

Stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy, odmowa przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie przyznania tego prawa wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] września 1960 r. objętego postępowaniem nadzorczym obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania W. zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VII Reg. 1000/31) wydany na podstawie art. 23 - 28 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34 z 1939 r. poz. 216). Wskazał, ze przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie, który był przeznaczony pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną.

Z samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, ze organ nadzoru nie zbadał Ogólnego Plan Zabudowania W. pod kątem art. 7 dekretu [...], a przecież zadaniem organu było zbadanie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Organ nie przeprowadził analizy pod tym kątem. Braki te uniemożliwiają dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Należy mieć na względzie, że decyzja lokalizacyjna nie stanowi podstawy do odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Tym niemniej należy podkreślić, że w aktach brak jest zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej lub jakiejkolwiek decyzji lokalizacyjnej, które wskazywałoby, że nieruchomość objęta była konkretnym planem zabudowy, które to okoliczności również uniemożliwiają weryfikację orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1960 r.

Orzeczenie administracyjne z dnia [...] września 1960 r. jako materialną podstawę rozstrzygnięcia powołuje unormowania dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, co wynika z treści jego uzasadnienia. Przepis ust. 1 art. 7 dekretu stanowi, że dotychczasowy właściciel gruntu bądź jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Konstrukcja tego przepisu - "...gmina uwzględni wniosek ..." wskazuje, że zakodowana w nim norma prawna ma charakter związany, skutkiem czego jeśli zachodzą przesłanki do ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego), to organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości (zob. wyrok NSA z 4.01.1999 r. IV SA 135/98, LEX nr 47376). Dekret miał bowiem służyć celom planistycznym i szybkiej odbudowie W., a nie nacjonalizacji wszystkich nieruchomości na terenie miasta w jego przedwojennych granicach. Nacjonalizacja była jedynie środkiem realizacji, a nie celem dekretu. Przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela, wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu [...] są następujące: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w terminie określonym w dekrecie oraz możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego). Wydając decyzję w przedmiocie wniosku dotychczasowego właściciela organ musiał dogłębnie wyjaśnić, a następnie uzasadnić okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, takie jak:

- data objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę,

- zachowanie terminu do złożenia wniosku przez byłego właściciela,

-jaki plan zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązywał w dacie podejmowania decyzji na obszarze położenia nieruchomości (z jakiej daty, przez kogo uchwalony, kiedy wszedł w życie) oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie lub rodzaj zabudowy,

- czy przeznaczenie w planie lub rodzaj zabudowy umożliwiały dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela.

Powyższe obowiązki organu w postępowaniu rozpoznawczym są pochodną nie tylko materialno-prawnych przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu [...], ale także przepisów proceduralnych, zwłaszcza w zakresie uzasadnienia decyzji, jeśli była odmowna. W niniejszej sprawie proceduralny obowiązek uzasadnienia decyzji, co do okoliczności prawnych i faktycznych, wynikał z art. 75 ust. 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) w zw. z art. 191 § 1 K.p.a. (tekst pierwotny) - dla organu I instancji, a dla organu II instancji (w przedmiotowej sprawie do odwołania nie doszło) z art. 99 § 2 K.p.a. w jego tekście pierwotnym (odpowiedniku obecnego art. 107 § 3 K.p.a.). Zauważyć bowiem należy, że "uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji" (zob. wyrok NSA z 13.05.1999 r. IV SA 935/98, LEX nr 47268).

Obowiązkowi wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy i ich uzasadnienia nie sprostało Prezydium Rady Narodowej w W. w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] września1960 r. Organ w sposób niezmiernie lakoniczny skonstatował w uzasadnieniu orzeczenia, że nieruchomość [...] położona przy ulicy [...] przeznaczona jest na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne i nie da się tego pogodzić z korzystaniem przez dotychczasowego właściciela. Orzeczenie nie wskazuje z jakiego planu wynika przeznaczenie nieruchomości na powyżej wskazane cele, a wiadomym jest, że nie każdy rodzaj użyteczności publicznej wyklucza jej realizowanie przez podmioty prywatne. Brak wskazania na jaki plan zagospodarowania przestrzennego powołuje się organ powoduje brak możliwości jego analizy pod kontem planowanego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Próbę szerszego uzasadnienia rozstrzygnięcia Prezydium Rady Narodowej w W. podjął Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. i z dnia [...] listopada 2010 r. Próba takiego uzasadnienia odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, przedstawiona w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. oraz z dnia [...] listopada 2010 r. w sposób rażący naruszałaby prawo, gdyż "cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu" (zob. wyrok NSA z 26.09.2000 r., V SA 2998/99, LEX nr 51249).

Jeden z poważniejszych zarzutów skarżącego dotyczy tego, że wadą orzeczenia dekretowego odnośnie zaniechania jakichkolwiek głębszych rozważań, co do przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego (i w jakim planie) nie mógł naprawić Minister Infrastruktury rozpatrując w postępowaniu nadzorczym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego. Skarżący powołał się przy tym na orzecznictwo, z którego wynika, że "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym" (zob. wyrok NSA z 6.09.1999 r. IV SA 787/98, LEX 47874). W sprawach "dekretowych" organ nadzoru ma obowiązek zbadania, czy w postępowaniu zwykłym organ wykazał, że dotychczasowy właściciel nie spełnił przesłanek, o których mowa w przepisie art. 7 dekretu [...]. Jest to przykład jednego z kierunków wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa", gdzie ścierają się dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).

Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163). Wobec tego "za rażące naruszenie przepisów dekretu uznać należałoby odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu bez powołania się w ogóle na zapisy jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniając odmowę jedynie 'koniecznością przejęcia terenu na cele publiczne' " (zob. wyrok NSA z 12.02.2008 r. I OSK 1069/07). Innymi słowy, "o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88).

Drugie stanowisko prezentuje pogląd, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z 30.11.1999 r., V SA 876/99, Lex nr 50137).

Orzecznictwo wydaje się bardziej przychylać do kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" i za takie uznaje decyzję, której treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr I, poz. 23).

Sąd w obecnym składzie przychylając się do takiego rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" uważa, że organ nadzoru, aby stwierdzić nieważność decyzji, nie może poprzestać na ustaleniu, że organy w zwykłym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 dekretu [...], z naruszeniem norm procesowych nie wyjaśniły i nie uzasadniły przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z normy prawa materialnego. Musi również zbadać, czy skutek, jaki wywołała kontrolowana decyzja w sferze społeczno - gospodarczej, nie narusza zasady praworządności w demokratycznym państwie. Aby temu sprostać, organ nadzoru musi we własnym zakresie poczynić ustalenia, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby, gdyby kontrolowana decyzja w zupełności odpowiadała prawu, i porównać skutki z tego wynikające z tymi, które wynikają z decyzji kontrolowanej. Do tego niezbędne jest ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia, w tym: jaki plan zagospodarowania terenu obowiązywał w dacie wydania decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności oraz czy przeznaczenie nieruchomości w tym planie da się pogodzić z korzystaniem z niej przez dotychczasowego właściciela. Z tego, że organ nadzoru takie ustalenia robił nie można więc czynić zarzutu. Minister Infrastruktury ustalił przede wszystkim, że w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia na terenie spornej nieruchomości obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania W. zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VIII Reg 1000/31). W tym planie nieruchomość położona była na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, co - zdaniem Ministra – uzasadniało wydanie decyzji odmownej wobec byłej właścicielki.

Z taką oceną, wyrażoną w zasadzie a priori, nie można się zgodzić, gdyż nie bierze ona pod uwagę orzecznictwa w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości w oparciu o Ogólny Plan Zabudowania W. z 1931 r. przewidujący zabudowę zwartą o określonej wysokości. "Powyższe nie oznacza zakwestionowania Ogólnego Planu Zabudowania W. z 1931 r. jako istotnego źródła wiedzy o ówczesnym przeznaczeniu działki, niemniej sposób jego interpretacji nie powinien ograniczać się tylko do procesu prostego przyrównania przypisanej tam dla poszczególnych obszarów zabudowy do przyjętego pojęcia budownictwa jednorodzinnego. Brak wymienienia w planie budownictwa jednorodzinnego nie wyklucza samo przez się możliwości zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo. Nie było bowiem w planie zakazu realizacji budownictwa jednorodzinnego. Przy braku takiego zakazu należało dokonać wykładni planu z uwzględnieniem ówczesnych uwarunkowań, których ustalenie wymaga przeanalizowania w szczególności, czy w owym czasie na obszarze jego obowiązywania (po 1931 r.) faktycznie dopuszczano zabudowę jednorodzinną" (zob. wyrok NSA z 9.02.2007 r. I OSK 479/06 dostępny w bazie orzeczeń). Przywołać należy również wyrok NSA z 25.05.1999 r. IV SA 1671/97, który na gruncie tego samego planu z 1931 r. przewidującego zabudowę o trzech kondygnacjach, uznaje za umożliwiającą realizację zarówno budynków wielorodzinnych jak i jednorodzinnych (Grunty warszawskie; D. Kozłowska, E. Mzyk, ZCO Zielona Góra 2000, str. 91). Możliwości zabudowy przez podmioty prywatne (lub ich stowarzyszenia) z intencją realizacji niektórych celów użyteczności publicznej (takich jak hotele, szkoły, zakłady opieki zdrowotnej) przewiduje też uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 26.11.2008 r. I OPS 5/08, których to argumentów organ również nie rozważył. Z uchwały tej wynika także, że "odpowiednie ustalenia należało czynić pod kątem tego, czy grunt może być, nie że jest lub będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Jeśli tak, to na znaczeniu traci argument, że grunt dotychczas nie był wykorzystywany na cel określony w planie".

Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [...] maja 2010 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1960r. w sytuacji, gdy organ nadzoru nie rozważył w dostateczny sposób zasadniczej przesłanki rozstrzygnięcia, polegającej na udowodnieniu, że przeznaczenie nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania W. z 1931 r. nie da się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela (art. 7 ust. 2 dekretu [...]), narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy kontrolowane orzeczenie rażąco narusza prawo.

Rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego organ nadzoru musi wziąć pod uwagę argumenty i powołane wyżej orzecznictwo w kontekście art. 7 dekretu [...] i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie przesądzając o treści rozstrzygnięcia, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zbadać, czy korzystanie gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania zgodnie z art. 7 dekretu oraz ustalić o jakim konkretnie planie w uzasadnieniu orzeczenia wspomina Prezydium Rady Narodowej w orzeczeniu z dnia [...] września 1960 r., z którego wynikałoby, jakie jest przeznaczenie terenu, na którym znajdują się sporne działki gruntu.

Zatem, dopóki organ nie ustali dokładnie, w sposób nie budzący wątpliwości treści obowiązującego w dacie [...] września 1960 r. na spornym terenie planu zbudowania oraz ustali jakie było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości oraz czy da się ono pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela, nie można jednoznacznie stwierdzić, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] września 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w W. było zgodne czy też niezgodne z art. 7 ust 2 dekretu [...].

Ogólnikowość uzasadnienia decyzji, nagminna w tego rodzaju sprawach, obliguje obecnie organ nadzorczy do wszechstronnego zbadania sprawy pod kątem przesłanek wynikających z prawa materialnego.

Zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy oraz 7, 77 i 107 kpa.

W tej sytuacji orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) oraz art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.