Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1845/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: Art. 58 par. 1  pkt 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. M. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia 7 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wykazu dróg wewnętrznych i określenie zasad korzystania z tych dróg postanawia I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącemu P. M. 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sadowego.


UZASADNIENIE

W dniu 7 kwietnia 2015 r. Burmistrz Miasta wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia wykazu dróg wewnętrznych i określenia zasad korzystania z tych dróg.

Pismem z dnia 27 października 2016 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, żądając zmiany załącznika do zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 7 kwietnia 2005 r. poprzez wykreślenie ulicy W z tego załącznika ewentualnie wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie.

W dniu 28 listopada 2016 r. P. M. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia 7 kwietnia 2005 r. nr [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 40 ust. 2 i 3 w związku z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym polegające na tym, że organ wydał zarządzenie zezwalające na korzystanie z ul. W wszystkim, którym jest to niezbędne, mimo że nie było podstaw do wydania takiego zarządzenia, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP polegające na działaniu bez podstawy i z przekroczeniem granic prawa. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanego Zarządzenia w całości albo stwierdzenie, że Zarządzenie to zostało wydane z naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych i ewentualnych kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że ulica W mająca przebiegać po działce nr [...], w terenie przebiega po działkach prywatnych, w tym po części działki nr [...] stanowiącej obecnie współwłasność skarżącego. Z tego powodu Burmistrz Miasta nie miał prawnej możliwości wydania zarządzenia zezwalającego na korzystanie każdemu ul. W, albowiem nie mam on prawnych możliwości decydowania o działkach prywatnych, zwłaszcza że Gmina nawet nie położyła na ul. W asfaltu. Ponadto Gmina nie wie po jakich działkach przebiega ul. W, wie tylko że są to tereny prywatne, bowiem żadne z tych działek zajętych pod ul. W nie mają rozgraniczenia, a zwłaszcza działki nr [...] i nr [...]. Takie zarządzenie narusza przepisy ustawy o własności uregulowane w kodeksie cywilnym, czym również na tej podstawie zarządzenie nie może pozostać w obrocie prawnym.

Ponadto Gmina pozwała skarżącego do Sądu Rejonowego, który w sprawie o sygn. akt [...] stwierdził, że skarżący nie stosuje się do zarządzenia Burmistrza Miasta nr [...], co stanowić ma wykroczenie z art. 54 Kodeksu wykroczeń. Również Gmina pozwała skarżącego do Sądu Rejonowego, który w wyroku o sygn. akt [...] także stwierdził, że skarżący naruszył przepisy zarządzenia Burmistrza Gminy nr [...].

Skarżący podniósł, że upoważnienie do wydawania przepisów porządkowych przez gminę wynika z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). Generalnie kompetencje stanowienia przepisów porządkowych przynależą radzie gminy. Jedynie w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia (art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Dla wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przepisów porządkowych konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: przepis porządkowy można wydać jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach porządkowych, zachodzi konieczność ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, konieczność ta ma charakter niecierpiący zwłoki. Brak choćby jednej z tych przesłanek powoduje, że wydanie przez burmistrza przepisów porządkowych następuje z naruszeniem prawa, co zdaniem skarżącego, miało miejsce w przypadku zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 7 kwietnia 2005 r.

Jeśli bowiem przyjrzeć się pierwszemu z wymienionych tu warunków, to należy dojść do wniosku, że zarządzenie Burmistrza Miasta wydane w 2005 r. pozostaje jak dotychczas, w obrocie prawnym i błędnie przesądza o tym, że ulica W jest ulicą publiczną, co nie jest zgodne z prawem, bo ulica leży na działkach prywatnych, a w części stanowi własność skarżącego i zamieszkujących z nim rodziców. Na tej podstawie Sąd Rejonowy wydaje wyroki nakazowe - traktując to jako ulicę publiczną, mimo że status jej w księgach wieczystych jest inny.

Skarżący zauważył, że zaskarżone zarządzenie dubluje uregulowania ustawowe np. Kodeksu wykroczeń i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Ponadto skoro ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych wprowadził pojęcie dróg gminnych jako jednej z kategorii dróg publicznych, a pojęcie to ma treść normatywną, dlatego brak podstaw by w zarządzeniu wprowadzać zezwolenie na korzystanie, powodując niejasność w obrocie prawnym. W zarządzeniu Burmistrza Miasta brak jest postanowienia z którego wynikałoby, że przedmiotem regulacji są nieruchomości stanowiące wyłączną własność gminy i stanowiące drogi wewnętrzne, co sugerować może właśnie takie stanowisko dla sądów powszechnych.

Druga z wymienionych przesłanek - konieczność ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, musi być rozpatrywana z uwzględnieniem charakteru przepisu porządkowego, który jest rodzajem aktu prawa miejscowego i jako taki musi mieć charakter generalny, skierowany do bliżej nieokreślonego kręgu osób. Także pojęcie "spokoju i bezpieczeństwa publicznego" musi mieć charakter nie jednostkowy, a generalny, powszechny. Nie chodzi tu o ochronę spokoju i bezpieczeństwa konkretnej osoby, a bliżej nieokreślonej grupy osób. Tymczasem z zarządzeniu Burmistrza wynika, że zezwolił on na korzystanie z dróg wszystkim, ale na celu tego zezwolenia nie było pojęcie spokoju i bezpieczeństwa publicznego, gdyż w 2005 r. nie było żadnych przesłanek, a od wielu lat mieszkańcy ul. W i bez zezwolenia korzystali z ul. W.

Jak wynika z pisma z dnia 9 czerwca 2016 r. w D nie ma ul. W, a zapewnienie dojazdu - zapewne chodziło tu o nieruchomości - nie leży w gestii Urzędu. Tym samym zezwolenie na korzystanie z dróg wewnętrznych każdemu jest niezgodne z obowiązującym stanem faktycznym i stanowiskiem Urzędu Miasta. Ponadto jak podaje Urząd Miasta ul. W przebiega po terenach prywatnych, a zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 7 kwietnia 2005 r. ma określać zasady korzystania z tych dróg. Skoro od lat 70-tych (1971 r.) z tej ulicy korzystali wszyscy mieszkańcy, to nie ma żadnej podstawy wydawać takiego zarządzenia, "dublującego" prawne uregulowania i nie jest to działanie w celu spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Także zagrożenie dla życia i konieczność ochrony zdrowia i życia obywateli, w celu którym wydano zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta i na jego podstawie nie istniało w 2005 r. i nie istnieje do dnia złożenia skargi. Cała sytuacja, motywy i okoliczności wydania przez Burmistrza zaskarżonego zarządzenia świadczy o tym, że nie ma ono charakteru generalnego i powszechnego, jaki powinien mieć akt prawa miejscowego. Nie temu jednak służą przepisy porządkowe i dlatego, zdaniem skarżącego, wydanie takiego zarządzenia było nadużyciem prawa - art. 40 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przypomnieć raz jeszcze należy, że w tym czasie tj. na dzień wydania zarządzenia tj. 7 kwietnia 2005 r. na ul. W w tej części nieuregulowanej nie mieszkał nikt po za rodziną skarżącego, którzy do dnia dzisiejszego tam mieszkają. Od 1971 r. do 2005 r. rodzice skarżącego spokojnie korzystali z ul. W, którą sami wykonali, utwardzili, doprowadzili media i nie było żadnych podstaw do wydania zaskarżonego zarządzenia, albowiem stan faktyczny nie uległ zmianie, a nie zachodziła też konieczność ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Nie została też spełniona, w ocenie skarżącego, trzecia z przesłanek wydania przez Burmistrza przepisów porządkowych - konieczność o charakterze niecierpiącym zwłoki, tutaj rozumiana jako konieczność zapewnienia wszystkim mieszkającym przy ul. W, jak i służbom publicznym dojazdu do znajdujących się przy tej ulicy posesji natychmiastowo. Jak słusznie zauważyć należy, dojazd wszyscy mieszkańcy mają od lat 70-tych i żaden z mieszkańców ul. W nie miał utrudnionego dojazdu do swojej posesji. Wydanie Zarządzenia Burmistrza Miasta nie miało charakteru niecierpiącej zwłoki.

Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 793/10, opub. w LEX nr 821207 w którym stwierdzono, że art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy nie podlegają wykładni rozszerzającej, co znaczy, że przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach. "Niezbędny" to taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 72/10, opub. w LEX nr 599180 zwraca uwagę, że przysługujące radzie gminy kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości określonych w powołanym przepisie.

Wynikające z pisma z dnia 10 listopada 2016 r. informację, że działka nr [...] nie jest zajęta pod drogę, jest jawnym nadużyciem, albowiem stan faktyczny w terenie jest zupełnie inny. Ponadto części działki nr [...] stanowi wyłączną własność mieszkających przy ul. W pod nr [...], a na pewno nie stanowi to własności Gminy.

Zasadne jest podjęcie przez sąd administracyjny kontroli mającej na celu zbadanie, czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając zaskarżone zarządzenie działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta, orzeka o nieważności tego zarządzenia albo stwierdza, że wydane ono zostało z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 604 - 605). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, w którym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/971). Wskazuje się również, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2003 r. sygn. akt P 10/02 podkreślił, że przepisy porządkowe jako akty prawa miejscowego, muszą być wydane według zasad i trybu określonego ustawą. Artykuł 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym określając kompetencje rady gminy w zakresie wydawania przepisów porządkowych wyraźnie wskazuje, że przepisy takie mogą być wydane, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości (dóbr) wyliczonych w tym przepisie. Nie można przyjąć, by przepisy porządkowe zawarte w zaskarżonym zarządzeniu zostały wydane w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach oraz by były niezbędne dla ochrony dóbr wymienionych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można nigdzie znaleźć informacji czy zarządzenie Burmistrza Miasta nr [...] zostało przez radę gminy zatwierdzone. Niemniej należy też podkreślić, że przysługujące radzie gminy kompetencje do zatwierdzania zarządzenia Burmistrza Gminy w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości określonych w powołanym przepisie.

Z tych wszystkich względów należy uznać, zdaniem skarżącego, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza Gminy w całości w istotny sposób naruszyło przepisy rangi ustawowej, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie P. M. nie posiada legitymacji do zaskarżenia zarządzenia Burmistrza bowiem zarządzenie to nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Zarówno orzecznictwo sądowe jak i doktryna wskazują na brak jednoznacznych kryteriów pozwalających na rozdzielenie zarządzeń pozostających w zakresie "administracji publicznej" od innych (pozostałych) niemających takich znamion. Zważywszy na racjonalność ustawodawcy, który odróżnia zarządzenia z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym od zarządzeń w sprawach z zakresu administracji publicznej z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, należy wskazać na pewne kryteria wyznaczające zakres tego pojęcia. Sprawa z zakresu administracji publicznej niewątpliwie pozostaje sprawą mieszczącą się w sferze zadań publicznych samorządowej gminy. Bez znaczenia pozostaje tu kwestia indywidualnego czy ogólnego charakteru tych aktów. Skoro zarządzenie podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej może naruszać interesy prawne lub uprawnienia, to powinno mieć ono charakter zewnętrzny w takim znaczeniu, że kierowane jest do podmiotów pozostających poza struktura organizacyjną gminy. Znamię zewnętrzności powoduje wyłączenie z kręgu zarządzeń podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej zarządzeń dotyczących spraw wewnętrznych organów, które je podejmują. jak również kierowanych do jednostek organizacyjnych gminy (patrz. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz).

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy organ podniósł, że zarządzenie Burmistrza stanowi akt normatywny, niestanowiący źródła powszechnie obowiązującego prawa. Jest to akt z zakresu gospodarowania mieniem wydany przez organ jednoosobowy, niemogący stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Zaskarżone zarządzenie dotyczy dróg wewnętrznych na terenie Gminy i ma charakter jedynie porządkowy, przez co nie narusza ono niczyich praw własności. Zarządzenie to stanowi odzwierciedlenie stanu faktycznego w zakresie władania drogami wewnętrznymi, które to drogi znajdują się faktycznie w zarządzie Gminy. Jest ono jedynie wyrazem wiedzy Burmistrza odnośnie stanu posiadania, który w niniejszej sprawie przybrał właśnie taką formę pisemną. Z uwagi na powyższe w ocenie organu zaskarżone zarządzenie, jako niedotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie organu treść skargi wskazuje, że niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, a konkretnie ochrony własności.

Dalej organ podniósł, że P. M. nie posiada interesu prawnego niezbędnego do zaskarżenia zarządzenia. Akt ten nie narusza, bowiem w żaden sposób jego praw i nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Skargę na zarządzenie organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane w 2005 r. i od tego czasu :Ido 2016 r. nie było kwestionowane przez skarżącego. Ponadto ewentualną podstawę jego zaskarżenia mogą stanowić przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności, co jak wskazano wyżej wyłącza niniejszą sprawę spod kognicji sądów administracyjnych. Dalej podniesiono, że w żaden sposób nie dotyka sfery prawnej skarżącego. W załączniku do zarządzenia wymieniona jest co prawda ulica W przy, której mieszka skarżący, ulica ta, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie przebiega jednak po jego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Według aktualnej dokumentacji kartograficznej znajdującej się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej działka nr [...] obręb K nie jest zajęta pod ulicę W. Wobec powyższego ujęcie ww. ulicy w zarządzeniu z dnia 7 kwietnia 2005 r. pozostaje bez znaczenia dla interesu prawnego i uprawnień P. M.

Podniesiono, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, jakoby zarządzenie nr [...] z dnia 7 kwietnia 2005 r. zostało wydane bez podstawy prawnej. Akt ten znajduje bowiem oparcie a przepisach ustawy o samorządzie gminnym, a to art. 31, oraz przepisach ustawy o drogach publicznych - art. 8.

Przepisy ustawy o drogach publicznych nie definiują pojęcia "zarządcy terenu". W ocenie organu "zarządcą" jest podmiot, który faktycznie włada i zarządza drogą wewnętrzną, w przedmiotowej sprawie jest to Gmina. Co więcej, gmina jest to wspólnota samorządowa na odpowiednim terytorium, którą tworzą mieszkańcy gminy z mocy prawa. Jeżeli mamy zatem do czynienia z drogą, która nie mieści się w kategorii dróg publicznych a korzystają z niej wszyscy mieszkańcy uznać należy, że stanowi ona własność wspólny, a biorąc pod uwagę ww. definicję - Gminy. Wyrazem sprawowanego zarządu jest właśnie zaskarżone zarządzenie. Przyjęta forma zarządzenia umożliwia Gminie sprawowanie opisanego powyżej zarządu miedzy innymi pozwala na uzyskiwanie pozwoleń na budowę, finansowanie prac z budżetu samorządowego oraz pozyskiwanie środków na utrzymywanie dróg wewnętrznych. Funkcjonowanie zaskarżonego zarządzenia ma zatem istotne znaczenie z punktu widzenia interesów społeczności lokalnej oraz pozostaje w zgodzie z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie miedzy innymi w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków będące zarówno aktami prawa miejscowego, jak i nie będące aktami prawa miejscowego. Takim aktem objętym możliwością zaskarżenia jest także zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta w sprawie ustalenia wykazu dróg wewnętrznych i określenia zasad korzystania z tych dróg.

Skarga w tej sprawie wniesiona przez skarżącego podlega jednak odrzuceniu.

Prawo do zaskarżenia takiego aktu opiera się na przesłankach wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.).

Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na zaskarżone zarządzenie wójta powinno być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wynikającym z przywołanych przepisów. Takie wezwanie miało miejsce i skarżący z zachowaniem terminu wniósł skargę do sadu administracyjnego.

Jak wynika z powołanego już art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prawo do wniesienia skargi na to zarządzenie służy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały takim zarządzeniem naruszone.

Do rozważenia pozostaje zatem także kwestia legitymacji czynnej strony skarżącej, co wymaga ustalenia, czy będące przedmiotem skargi zarządzenie narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącego.

Przechodząc do oceny naruszenia zaskarżonym zarządzeniem Burmistrza Miasta z dnia [...] 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia wykazu dróg wewnętrznych i określenia zasad korzystania z tych dróg (zwanego dalej w skrócie "zarządzeniem"), Sąd doszedł do przekonania, że w tej sprawie nie nastąpiło naruszenia interesu prawnego skarżącego lub obowiązku skarżącego chronionego odrębnym przepisem prawa.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie np. w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, opub. OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 9 września 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 528/09; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1518/15, opub. w akt LEX nr 2024275).

Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05, opub. w LEX nr 194894). W orzecznictwie sądowym wprost wskazuje się, że o powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, to interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05, opub. w LEX nr 192482; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2001 r. sygn. akt II SA 1410/01, opub. w Lex nr 53376; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1995 r. sygn. akt II SA 1933/95, opub. ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn. akt II SA/Bk 763/05).

Odnosząc te poglądy do niniejszej sprawy należy wskazać, że to przede wszystkim sam skarżący winien wykazać, że jego interes prawny został naruszony zaskarżonym zarządzeniem. Sąd administracyjny ocenia zaś, czy podnoszone przez skarżącego okoliczności uzasadniają twierdzenie o zaistniałym naruszeniu interesu prawnego.

Sam skarżący w swojej skardze wyraźnie podkreślał, że naruszenie interesu prawnego dopatruje się w zajęciu części jego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod ulicę W. Naruszenie prawa własności stanowiłoby przesłankę uzasadniającą dopuszczalność rozpoznania merytorycznego samej skargi, ale takie naruszenie musiałoby być wykazane. Sam skarżący w skardze poza twierdzeniem, że fragment ul. W obejmuje także nieruchomość skarżącego, nie przedstawił na to żadnego dowodu. Tym niemniej Sąd w tej sprawie podjął z urzędu dodatkowe czynności dowodowe zmierzające do ustalenia przebiegu ul. W.

Z tak dodatkowo zebranego materiału dowodowego, obejmującego w szczególności dwie mapy: kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 (akta sądowe sprawy, karta nr 74) i kopia mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 (akta sądowe sprawy, karta nr 73) sporządzone w dniu 9 lutego 2017 r. z których wyraźnie wynika przebieg ul. W, a także wyraźnie wynika i to, że ul. W została urządzona na działce nr [...] i nie obejmuje żadnej części działki nr [...]. Mapy te, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego korzystają z domniemania ich prawdziwości. Zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane organy i w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Bez wątpienia takimi dokumentami będą także mapy geodezyjne odpowiednio zaklauzulowane. Poprzez włączenie tych map do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowią one dowód przebiegu granic działek ewidencyjnych.

Przeciwko treści takich dokumentów można przeprowadzać dowody, ale wówczas ciężar udowodnienia, że treść danego dowodu (mapy) nie jest zgodna ze stanem faktycznym lub stanem prawnym obciąża tę stronę, która chce taki dowód przeprowadzić. Należy to jednak uczynić we właściwym trybie określonym przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do zastępowania skarżącego i wszczynania postępowania np. rozgraniczeniowego lub innego dotyczącego ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych.

Tym samym skoro z zebranych w sprawie map (sporządzonych w lutym 2017 r.) wyraźnie wynika, że ulica W w miejscowości K została urządzona na działce nr [...], a działka nr [...] nie obejmuje żadnej części działki nr [...], to nie można zasadnie twierdzić, że część nieruchomości oznaczonej nr [...] została pod tę ulicę zajęta.

Nie potwierdza tego żaden dowód w sprawie, w tym także i te dowody, które organ zebrał w tej sprawie przed wniesieniem przez skarżącego skargi. Na karcie nr 15 akt administracyjnych znajduje się w dużym powiększeniu część obszaru działki nr [...] i nr [...] w zakresie, w jakim te działki z sobą graniczą i z tej mapy także nie wynika, aby jakakolwiek część działki nr [...] była zajęta pod ul. W. Można nawet stwierdzić, że granica użytku (zaznaczona linią przerywaną) na działce nr [...] (działce zajętej pod ul. W) przebiega przed granicą oddzielająca działkę nr [...] od działki nr [...].

Tym samym skoro żaden dowód nie potwierdza stanowiska skarżącego, że zajmując teren pod ulicę W objęto także część działki nr [...], a wręcz przeciwnie zebrane w sprawie dowody wskazują, że ulica W została urządzona tylko na działce nr [...] i pomiędzy działkami nr [...] i [...] istnieje wyraźna granica geodezyjna, to Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa własności skarżącego, a więc także i jego interesu prawnego.

Nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego także dołączone do akt dowody w postaci wyroków sądu karnego (wyrok nakazowy z dnia 22 sierpnia 2016 r. sygn. akt [...], wyrok nakazowy z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. akt [...] i wyrok nakazowy z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt [...]), z treści których wynika, że skarżący został uznany winnym ograniczania ruchu na ulicy W. Poprzez te dowodowy zamierzał skarżący wykazać, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Sąd jednak w tej sprawie nie dokonuje oceny, czy zaskarżone zarządzenie rzeczywiście jest lub nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ w pierwszej kolejności Sąd musiał ustalić, czy skarżący ma interes prawny we wniesieniu skargi, a więc czy tenże interes prawny, który skarżący upatruje w prawie własności, został naruszony zaskarżonym zarządzeniem. W tym zakresie nie mają znaczenia nawet i takie kwestie, jak zasady parkowania pojazdów na ul. W czy też szerzej zasady organizacji ruchu na drogach. W tej jednak sprawie skarżący nie zaskarżył zarządzenia o organizacji ruchu na ul. W, ale zarządzenie zaliczające ul. W do dróg wewnętrznych wraz z zasadami korzystania z tych dróg.

Inne okoliczności, jak np. fakt zamieszkiwania w budynku na działce nr [...], czy przejazd/poruszanie się po ul. W stanowią w tej sprawie jedynie okoliczności faktyczne, które nie uzasadniają stwierdzenia naruszenia przez zaskarżone zarządzenie interesu prawnego skarżącego.

Tym samym należy wskazać, że skoro interes prawny skarżącego nie został, w oparciu o zgromadzony materiał w tej sprawie, naruszony, to skarga jest niedopuszczalna.

Analizując dalsze podnoszone przez skarżącego okoliczności należy stwierdzić, że część z nich nie ma znaczenia w sprawie. Dowodzenie w skardze, że zaskarżone zarządzenie nie jest przepisem porządkowym, ponieważ przy jego wydawaniu nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do wydawania takich przepisów - nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia. Tym samym ocena zarzutów naruszenia art. 40 ust. 2 i 3 w związku z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym na tym etapie rozpoznawania tej sprawy, tj. odrzucenia skargi, jest stanowczo przedwczesna.

Także zarzuty dotyczące błędnego przyjęcia przez Burmistrza Miasta, że to ulica W jest drogą publiczną, są przedwczesne i nie podlegają ocenie Sądu.

Zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych także nie mogą zostać rozpoznane z powodu odrzucenia skargi skarżącego.

Opisane przez skarżącego okoliczności nie mogły być uznane jako ingerencja w własny, indywidualnie chroniony normą prawa materialnego interes prawny skarżącego.

Rekapitulując należy stwierdzić, że ani sam skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia, ani też Sąd nie wykazał zaistnienia po stronie skarżącego naruszenia jego własnego chronionego interesu prawnego lub prawa, które zostało naruszone zaskarżonym zarządzeniem - to skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Skoro zaś Sąd odrzucił skargę skarżącego, nie ma podstaw do oceny zarzutów merytorycznych dotyczących samego zaskarżonego zarządzenia.

Wobec uznania w tej sprawie, że interes prawny ani uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżonym zarządzeniem, Sąd stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę skarżącego odrzucił.

O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od odrzuconej skargi.