Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 136/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 17 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu może być kwalifikowane jako naruszenie zarówno trybu, jak i zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.).

TEZY

Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu może być kwalifikowane jako naruszenie zarówno trybu, jak i zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 28 marca 2008 r. nr XXV/197/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 28 marca 2008 r. nr XXV/197/08 w całości


UZASADNIENIE

Pismem z 30 grudnia 2013 r., znak II Pa 124/13, Prokurator Okręgowy w Poznaniu (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach nr XXV/197/08 z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w rejonie ulic Brzozowej i Cmentarnej w Rożnowie (Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr 92 poz. 1748 z 16 czerwca 2008 r.; dalej jako: "Uchwała nr XXV/197/08" lub "Uchwała"). Z powołaniem się na zarzut istotnego naruszenia prawa – art. 7 ust. 1 [powinno być: "ust. 2" – uw. Sądu] pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.o.g.r.l.") w związku z art. 17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – polegającego na przyjęciu Uchwały nr XXV/197/08 pomimo braku zgody Marszałka Województwa Wielkopolskiego na zmianę przeznaczenia gruntu z celu leśnego na nieleśny, wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, że decyzją z 11 grudnia 2006 r., nr DR II 6070/29/06, Marszałek Województwa Wielkopolskiego (dalej: "Marszałek") wyraził zgodę na przeznaczenie gruntu leśnego o powierzchni 0,8151 ha, nie stanowiącego własności Skarbu Państwa, znajdującego się na działkach nr 287/5, 287/6, 287/8, 287/9, 287/10, 287/11, 287/12, 287/13, 287/14, 287/15 i 287/16 (obręb: Rożnowo), na cele nieleśne i nierolnicze, wynikające z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic Brzozowej i Cmentarnej w Rożnowie. Na skutek sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: "SKO") decyzją z 27 kwietnia 2010 r., nr SKO-Gn-4001/671/A/09, stwierdziło nieważność ww. decyzji Marszałka. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, SKO, decyzją z 02 lipca 2010 r., nr SKO-Gn-4001/261/10, uchyliło swą wcześniejszą decyzję z 27 kwietnia 2010 r. i stwierdziło wydanie decyzji Marszałka z 11 grudnia 2006 r. z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Prokuratora, wyrokiem z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 757/10, uchylił zaskarżoną decyzję SKO z 02 lipca 2010 r., a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1143/11, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku WSA. W konsekwencji, w wyniku prawomocnego uchylenia decyzji SKO z 02 lipca 2010 r., organ ten po raz kolejny rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i – będąc związanym poglądem sądu administracyjnego – decyzją z 05 września 2013 r., nr SKO.Gn.4001.5.2013, utrzymał w mocy decyzję SKO z 27 kwietnia 2010 r. Decyzja ta nie została zaskarżona, co skutkowało ostatecznym stwierdzeniem nieważności decyzji Marszałka z 11 grudnia 2006 r., stanowiącej zgodę na zmianę przeznaczenia przedmiotowego gruntu leśnego na cele nieleśne.

Dalej Prokurator podkreślił, że zgoda ta została wydana w procesie stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujętego w zaskarżonej Uchwale nr XXV/197/08, która weszła w życie 17 lipca 2008 r. Ocenił, że uchwała ta w chwili obecnej reguluje zmianę przeznaczenia gruntów z leśnego na nieleśne, pomimo że brak jest zgody właściwego organu (Marszałka) na taką zmianę, co z kolei implikuje konieczność poddania tej uchwały kontroli sądowo-administracyjnej. Skarżący, zacytowawszy treść art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, oraz wskazawszy na art. 17 pkt 8 u.p.z.p., ocenił, że nie budzi wątpliwości pogląd, iż warunkiem sine qua non dla zmiany przeznaczenia gruntu z leśnego na nieleśny jest uzyskanie zgody marszałka województwa w formie decyzji, a sama zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p."). Nie budzi też wątpliwości fakt, że naruszenie powyższych regulacji prawnych stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Prokurator podkreślił, że wprawdzie zaskarżona Uchwała w dniu jej przyjęcia czyniła zadość wymaganiom formalnym – albowiem w dniu 28 marca 2008 r., gdy Rada Miejska w Obornikach (dalej: "Rada Miejska") ją przegłosowała, w obrocie prawnym pozostawała decyzja Marszałka – jednak stwierdzenie nieważności decyzji zawsze skutkuje jej wyeliminowaniem od samego początku (ex tunc), a zatem dla prawa, w zakresie skutków, decyzja ta nie istnieje i nigdy nie istniała. Z powołaniem się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 – zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. – Prokurator sformułował wniosek, że każde stwierdzenie nieważności decyzji eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym do tego stopnia, że ewentualne inne rozstrzygnięcia administracyjne oparte na wyeliminowanej decyzji objęte są fikcją prawną jakby od początku przyjęte były bez zaistnienia pierwszej decyzji. Oznacza to, że "rozstrzygnięcia zależne" są wydane z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe rozważania muszą, zdaniem Skarżącego, prowadzić do konstatacji, że stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka z 11 grudnia 2006 r. oznacza przyjęcie fikcji, że decyzja ta nigdy nie istniała. Nigdy zatem, a więc ex tunc, nie wywołała skutku prawnego i nie mogła być podstawą innego aktu administracyjnego. To z kolei oznacza, że brak jest koniecznego ogniwa procesu stanowienia m.p.z.p. w postaci zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu z leśnego na nieleśny. Zaskarżona Uchwała została zatem przyjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest nieważna. Nadto narusza art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., a zatem również zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") jest nieważna.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Obornik (dalej: "Burmistrz") wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że organ uchwałodawczy właściwie wyczerpał procedurę planistyczną i podjął Uchwałę zgodnie z obowiązującymi w czasie uchwalania planu przepisami. Wówczas decyzja Marszałka była w obrocie prawnym. O naruszeniu procedury uchwalenia planu można zaś mówić z punktu widzenia czasu, w którym ona istniała, a nie poprzez czynności prawne zaistniałe post factum. Decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 27 kwietnia 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka została podjęta po 5 latach od dnia uchwalenia planu. Nadto Burmistrz zaznaczył, że uchwalenie zaskarżonej Uchwały wywołało nieodwracalne skutki faktyczne i prawne w postaci zmiany przeznaczenia działek objętych planem z terenów leśnych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz, w części, ich faktycznego zagospodarowania zgodnie z tym przeznaczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – znajdującego swoje zakotwiczenie wprost w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przedmiotem kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony Uchwałą Rady Miejskiej nr XXV/197/08" z dnia 28 marca 2008 r. (dalej jako "Plan"), która to uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 16 czerwca 2008 r. (Nr 92, poz. 1748) i weszła w życie w dniu 17 lipca 2013 r.

Fakt zaskarżenia tej uchwały przez Prokuratora zwalnia Sąd z obowiązku badania, czy w sprawie ziściły się przesłanki określone w art. 101 u.s.g., tj. czy został wyczerpany tryb uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz czy doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego postanowieniami zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej (por.: wyrok NSA z 24.11.2005 r., I OSK 1065/05 oraz wyrok WSA z 25.02.2011 r., II SA/Gl 948/10 – CBOSA).

Procesową podstawę rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego lub terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) albo akt organów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, inny niż określony w pkt 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). A zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Oceny, czy uchwalony m.p.z.p. jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, "tryb sporządzania" m.p.z.p. odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do jego sporządzania, poprzez kolejne etapy określone w art. 17 u.p.z.p., aż po samo uchwalenie planu. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania" m.p.z.p. należy wiązać z merytorycznym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), treścią zamieszczonych w nim ustaleń, a także ze standardami dokumentacji planistycznej (por.: Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2009, art. 28, nb 2 i 4; wyrok NSA z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA).

Jak wynika z art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala się zasadniczo w celu ustalenia przeznaczenia danego terenu, w tym na potrzeby rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, oraz w celu określenia sposobów jego zagospodarowania i zabudowy.

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że podstawowym celem uchwalenia planu miejscowego dla obszaru objętego Uchwałą nr XXVV/197/08 była zmiana przeznaczenia tego terenu: z dotychczasowego leśnego (las prywatny) na cele nieleśne (i nierolnicze), tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą (zob. § 6 Uchwały).

W świetle art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały (i nadal aktualnym) – przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa wymagało uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej, przy czym, zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., taka zmiana przeznaczenia terenu mogła być dokonana wyłącznie w m.p.z.p., sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji ustawodawca uczynił obowiązek uzyskania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jednym z elementów procedury planistycznej (zob. art. 17 pkt 8 u.p.z.p., obowiązujący do 20 października 2010 r.).

W ślad za tym, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że brak wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (odpowiednio także: rolnych) na cele nieleśne (nierolnicze) stanowił naruszenie procedury uchwalania m.p.z.p. uzasadniające stwierdzenie nieważności planu (zob. np.: wyrok NSA z 07.12.2007 r., II OSK 1379/07; wyrok NSA z 25.05.2009 r., II OSK 1900/08; wyrok WSA 13.05.2011 r., II SA/Kr 342/11 – CBOSA). Sąd w niniejszym składzie pogląd ten podziela, gdyż nie budził on wątpliwości w świetle obowiązującego w dniu podjęcia Uchwały przepisu art. 17 pkt 8 u.p.z.p., z którego jasno wynikało, że uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stanowiło jeden z elementów sekwencji czynności podejmowanych przez organ (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta) w ramach procedury planistycznej.

Od razu należy jednak zauważyć, że ustalenie w m.p.z.p. zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (i nierolnicze) bez wymaganej zgody właściwego organu (ministra albo marszałka województwa) godzi jednocześnie w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust.2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l., a polegające na ograniczeniu przeznaczania gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tego rodzaju naruszenie skutkuje zaś wadliwością postanowień planu dokonujących zmiany dotychczasowego, leśnego przeznaczenia gruntów, i wprowadzających sprzeczny z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania i zabudowy – tym samym stanowi również naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. Prawidłowość takiej kwalifikacji potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, uznające wprowadzanie do planów miejscowych postanowień naruszających ustawowe ograniczenia w przeznaczaniu gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze za istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 06.10.2011 r., II OSK 1458/11, CBOSA) i regulację sprzeczną z prawem (zob. wyrok WSA z 25.01.2008 r., II SA/Kr 535/07, CBOSA).

Podsumowując ten fragment rozważań należy stwierdzić, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu może być kwalifikowane jako naruszenie zarówno trybu, jak i zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Przy tym przez brak wymaganej zgody należy rozumieć zarówno sytuację, w której organ planistyczny w ogóle o taką zgodę nie wystąpił, albo wystąpił, ale nie uzyskał żadnej odpowiedzi od organu uzgadniającego, względnie otrzymał odpowiedź odmowną (odmowę uzgodnienia).

W ocenie Sądu podobnie należy traktować sytuację, gdy po udzieleniu przez właściwy organ zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne dojdzie do stwierdzenia nieważności decyzji obejmującej tę zgodę. Wynika to już z samej konstrukcji jurydycznej instytucji "stwierdzenia nieważności decyzji" przyjętej w prawie polskim. Jak bowiem trafnie podkreśla się w doktrynie, instytucja ta – unormowana w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – opiera się na konstrukcji "unieważnialności" decyzji z mocą wsteczną. Przywołany przepis łączy zasadniczo ze stwierdzeniem nieważności pominięcie w sferze normatywnej (prawa materialnego) skutków, które wywołała wadliwa decyzja. Z chwilą uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność owej wadliwej decyzji skutki faktyczne, które dotąd były uznawane za skutki prawne, przestają mieć taki charakter, co otwiera drogę do nowej oceny materialnoprawnej tych faktów, które powstały na podstawie unieważnionej decyzji. Innymi słowy, w przypadku wynikającej z faktu "unieważnienia" decyzji utraty przez tę decyzję skuteczności prawnej z mocą wsteczną, chodzi w istocie o następczą ocenę prawną skutków prawnych "unieważnionej" decyzji i uznanie na zasadzie fikcji, że skutki te nie zaistniały w sferze normatywnej od samego początku (zob. M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Zakamycze 2006, s. 242–244).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy skonstatować, że niesporny w tej sprawie fakt stwierdzenia przez SKO (decyzją ostateczną z 27 kwietnia 2010 r. utrzymaną w mocy decyzją tego organu z 05 września 2013 r.) nieważności decyzji Marszałka z 11 grudnia 2006 r. ma dla dokonywanej w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli Planu miejscowego wprowadzonego zaskarżoną Uchwałą istotne znaczenie. Dokonując oceny Planu trzeba bowiem przyjąć – na zasadzie wspomnianej fikcji prawnej – że wymagana w świetle art. 7 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nigdy nie została "uzyskana" (art. 17 pkt 8 u.p.z.p.). W konsekwencji należy uznać, że analizowany Plan, dokonując takiej zmiany – bo ustalając przeznaczenie objętych nim terenów, dotychczas leśnych, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą (zob. § 6 Uchwały) oraz ustalając właściwy temu nowemu przeznaczeniu sposób zagospodarowania i zabudowy tych terenów (zob. § 7 i nast. Uchwały) – uchybiał przywołanym przepisom art. 17 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Czyli, że doszło w tym przypadku do naruszenia zarówno trybu, jak i zasad sporządzania m.p.z.p., o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Przedstawione wnioskowanie znajduje dodatkowe, aksjologiczne oparcie w klasycznej zasadzie, w myśl której z bezprawia (tu: z nieważnej decyzji Marszałka) nie może narodzić się prawo (tu: ważny Plan miejscowy) – ex iniuria non oritur ius.

Odnosząc się w tym miejscu do argumentu podniesionego przez Burmistrza w odpowiedzi na skargę, że o naruszeniu procedury uchwalania planu można mówić "z punktu widzenia czasu, w którym ona istniała a nie poprzez czynności prawne zaistniałe post factum", należy stwierdzić, że zasada, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu według stanu prawnego i faktycznego z dnia jego wydania, nie zwalnia sądu z obowiązku uwzględniania zdarzeń, które – tak jak w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka z 11 grudnia 2006 r. – de facto zaistniały już po wydaniu tego aktu, ale de iure wywołują skutek z mocą wsteczną (ex tunc). Ponadto, jak to już wyżej wskazano, braku (nieważności) zgody Marszałka na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne nie można rozpatrywać tylko z perspektywy dochowania procedury (verba legis: "trybu") sporządzania m.p.z.p., ale także – a w tym przypadku może nawet przede wszystkim – z punktu widzenia respektowania "zasad" sporządzania m.p.z.p. Z tego zaś punktu widzenia zupełnie irrelewantna pozostaje okoliczność faktycznego pozyskania zgody Marszałka w toku procedury planistycznej, skoro zgoda ta (a ściślej: zawierająca ją decyzja), jako obarczona wadą kwalifikowaną (wadą nieważności), od początku była prawnie nieskuteczna.

Podobnie nie mógł odnieść skutku drugi z argumentów odpowiedzi na skargę, jakoby uchwalenie Planu wywołało "nieodwracalne skutki faktyczne i prawne" w postaci zmiany przeznaczenia działek i faktycznego zagospodarowania części z nich na cele zabudowy mieszkaniowej. Godzi się zauważyć, że kwestia ta została już uprzednio dogłębnie przeanalizowana w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 757/10, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1143/11, w których sądy obu instancji zgodnie stwierdziły, że ani uchwalenie Planu, ani związana z tym faktyczna zmiana przeznaczenia objętych nim gruntów na skutek ich zabudowy, nie stanowią nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny dobitnie przy tym stwierdził, że "skoro wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia, (...) to tym bardziej nie może ono wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." Poglądy wyrażone w tych wyrokach wiążą Sąd w niniejszej sprawie – i to zarówno ratione imperii (na zasadzie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby), jak i imperio rationis.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości.