Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 20/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Sławomir Antoniuk, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi K.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego – oddala skargę w całości –


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] sierpnia 2014 r. K.K. (dalej jako skarżący), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie wymierzenia mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, a także stwierdzenie nieważności orzeczenia Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] lipca 2006 r. utrzymującego w mocy orzeczenie nr [...] z [...] czerwca 2006 r. W wypadku stwierdzenia nieważności orzeczeń wymienionych powyżej skarżący wniósł też o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. oraz rozkazu personalnego Komendanta Głównego na [...] z [...] sierpnia 2006 r.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, iż wobec oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jego skargi na decyzję KGP z [...] lipca 2006 r. i utrzymanie tego rozstrzygnięcia w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny, wywiódł skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zarzucając pozbawienie go prawa do uczciwego procesu wskutek braku możliwości skorzystania z pomocy fachowego obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym. Pismem z [...] czerwca 2013 r. Rzeczypospolita Polska uznała jego roszczenie, w związku z czym sprawę skreślono z wokandy Trybunału.

Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2016 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2006 r. o uznaniu K.K. winnym zarzucanego mu czynu i wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.

Odnosząc się do treści przedmiotowego wniosku organ stwierdził, iż nie jest możliwe wydanie w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia z zastosowaniem wskazanego przez skarżącego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają bowiem żadnego zastosowania do spraw dyscyplinarnych policjantów, które są całościowo unormowane w rozdziale 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2015 poz. 355 ze zm.). W zakresie nieuregulowanym w ustawie o Policji do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio jedynie przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków (art. 135p ust. 1). Tak więc przepisy dotyczące spraw dyscyplinarnych policjantów w żadnym wypadku nie odsyłają do Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzeczenie wydane w postępowaniu dyscyplinarnym nie jest decyzją administracyjną w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego nie ma możliwości stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2006 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2006 r. o uznaniu skarżącego winnym zarzuconego mu czynu i wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący podał, że modyfikuje swój wniosek i wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności orzeczenia Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia skarżącego ze służby, a także stwierdzenie nieważności orzeczenia Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] lipca 2006 r. utrzymującego w mocy własne orzeczenie nr [...] z [...] czerwca 2006 r.;

2. w wypadku stwierdzenia nieważności orzeczeń wymienionych w pkt. 1 powyżej, wniósł też o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. oraz rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. - w oparciu o przepisy obowiązującego prawa, w tym o art. 43 § 1 ustawy o Policji i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przywołując argumentację użytą w piśmie z [...] sierpnia 2014 r.

Postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2014 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ wskazał, że wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalno-prawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Samo więc złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie nie zawsze powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalno-prawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia i nie jest konieczne prowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Taka sytuacja - w ocenie organu - niewątpliwie ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem brak było i jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia w trybie administracyjnym żądania zawartego we wniosku z [...] sierpnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2006 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2006 r. o uznaniu skarżącego winnym zarzuconego mu czynu i wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.

Zdaniem organu nie jest możliwe wydanie w badanej sprawie rozstrzygnięcia z zastosowaniem wskazanych przez skarżonego unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te nie mają bowiem żadnego zastosowania do spraw dyscyplinarnych policjantów, które są całościowo unormowane w rozdziale 10 ustawy o Policji. W zakresie nieuregulowanym w ustawie o Policji do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio jedynie przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków (art. 135p ust. 1). Tak więc przepisy dotyczące spraw dyscyplinarnych policjantów w żadnym wypadku nie odsyłają do Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzeczenie wydane w postępowaniu dyscyplinarnym nie jest decyzją administracyjną w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego nie ma możliwości stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2006 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2006 r. o uznaniu K.K. winnym zarzuconego mu czynu i wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.

W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił:

1. nieuwzględnienie faktu, iż wniosek o stwierdzenie nieważności został zmodyfikowany pismem z [...] września 2014 r. i złożono go w oparciu o przepisy obowiązującego prawa, w tym o art. 42 § 1 ustawy o Policji i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2. obrazę art. 42 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie;

3. obrazę art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia nr [...] z [...] września 2014 r. i zasądzenie kosztów procesu.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż ustawa o Policji przewiduje możliwość stwierdzania nieważności orzeczeń o zwolnieniu ze służby w Policji w razie ich wadliwości - wprost stanowi o tym art. 42 ust. 1 ustawy. Jednocześnie art. 80 ust 4 tejże ustawy rozstrzyga, iż wydalenie ze służby w Policji karą dyscyplinarną jest jedną z form zwolnienia. O wadliwości orzeczeń o wydaleniu skarżącego ze służby przesądza treść pisma Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 marca 2014 r. Wynika z niego, iż skarżącemu odebrano prawo do obrony w postępowaniu dyscyplinarnym poprzez uniemożliwienie ustanowienia profesjonalnego obrońcy.

W przedmiotowej sprawie zachodzi zatem wypadek opisany w art. 156 ust 1 pkt 2 K.p.a. – skarżący został pozbawiony możliwości należytej obrony w toku toczącego się przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego, co stanowi rażące naruszenie prawa, uznane przez Rząd RP w toku postępowania przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.

Zdaniem skarżącego przy braku zawierania przez ustawę o Policji przesłanek nieważności orzeczeń dyscyplinarnych, koniecznym jest stosowanie per analogiam przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy braku tego rodzaju działań istniałaby luka w prawie, albowiem choć formalnie sytuacja skarżącego mieści się w dyspozycji art. I35r ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, to nie mógł się on ubiegać o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, bowiem z przepisu ust. 5 tego artykułu wynika, iż 5-cio letni termin do ewentualnego wznowienia minął zanim jeszcze skarżący otrzymał rozstrzygnięcie ETPCz. Jedynie zatem zastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a., w kontekście braku obowiązującego przy tym trybie okresu do stwierdzenia nieważności, skutkować może wyeliminowaniem z obrotu prawnego orzeczeń dyscyplinarnych i rozkazu personalnego wydanych w toku postępowania dotkniętego wadami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Komendant Główny Policji trafnie w niniejszej sprawie zastosował przepis art. 61 a § 1 K.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczących skarżącego orzeczeń dyscyplinarnych, wskazując na brak podstawy materialnoprawnej do wszczęcia i prowadzenia administracyjnego w żądanym przez skarżącego przedmiocie.

Na wstępie wskazać należy, iż prawomocne ostateczne orzeczenie dyscyplinarne może być wyeliminowane z obrotu prawnego tylko w przypadkach i w sposób przewidziany w konkretnej ustawie, czy też wydanym na jej podstawie rozporządzeniu. Niektóre pragmatyki służbowe przewidują możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, lecz jedynie w drodze wznowienia postępowania dyscyplinarnego, przykładowo ustawa o Policji (art. 135 r-s), ustawa o Straży Pożarnej (art. 124 k), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (§ 40), czy też rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (§ 38 ust. 1) (tak NSA w wyroku z 2 kwietnia 2015 r., I OSK 187/14, dostępny na stronie internetowej pod adresem http://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

W sprawie jest niesporne, że przepisy rozdziału 10 ustawy o Policji kompleksowo regulują zagadnienia materialnoprawne, jak i proceduralne dotyczące postępowań dyscyplinarnych funkcjonariuszy Policji. Jedynie przepis art. 135 p ust. 1 ustawy o Policji, w sprawach nieuregulowanych w ustawie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego dotyczących wezwań, terminów doręczeń i świadków. Przyjąć zatem należy, że zawarta w ustawie o Policji regulacja odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów ma zasadniczo kompletny charakter.

Powołane przepisy nie zawierają jakiejkolwiek regulacji przewidującej możliwość wzruszenia prawomocnego ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego w drodze stwierdzenia nieważności.

Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Policji nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Podlega ona kognicji sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako P.p.s.a.), który stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową. Takim przepisem szczególnym jest art. 138 ustawy o Policji, zgodnie z którym od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie ma zatem żadnej prawnej możliwości, aby – jak postuluje to skarżący – zastosować w sprawie per analogiam przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w celu wypełnienia w ten sposób istniejącej luki w prawie.

Zwrócić również należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że do postępowania dyscyplinarnego policjantów nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawy do stosowania do postępowania dyscyplinarnego policjantów Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawiera również przepis art. 1 pkt. 1 i pkt. 2 tego kodeksu (por. wyroki NSA z 5 grudnia 2006 r., I OSK 472/06, z 1 sierpnia 2007 r., I OSK 1518/06, z 18 marca 2008 r., I OSK 458/07, z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1155/12, postanowienie WSA we Wrocławiu z 8 stycznia 2013 r., IV SA/Wr 764/12).

Zagadnieniem leżącym poza zakresem badania Sądu jest natomiast kwestia czy taki kształt regulacji postępowania dyscyplinarnego w Policji i rezygnacja z instytucji stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego jest słuszny i celowy.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że kwestia ta należy do sfery objętej swobodą przysługującą organowi władzy ustawodawczej, której członkowie ponoszą odpowiedzialność polityczną (por. wyrok NSA z 25 września 2007 r.,I OSK 1902/06, publ. CBOSA).

Uwzględniając powyższe zarzuty skargi ocenić trzeba jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Przyjmując, iż modyfikacja wniosku dotyczy sprecyzowania podstawy prawnej żądania stwierdzenia nieważności, gdyż w warstwie określającej to żądanie pisma z [...] sierpnia 2014 r. i [...] września 2014 r. są tożsame, uznać należy, że oparcie wniosku na przepisie art. 42 § 1 ustawy o Policji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie mogło doprowadzić do zmiany sytuacji procesowej skarżącego. Przepisy te ze względów naprowadzonych powyżej, nie mogły znaleźć w sprawie zastosowania. Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 42 § 1 ustawy o Policji wskazuje skutki stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji, nie reguluje natomiast instytucji stwierdzenia nieważności, która to instytucja procesowa ujęta jest w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Z treści art. 61 a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Jak wskazano powyżej sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta nie jest sprawą administracyjną, załatwianą w formie decyzji administracyjnej.

W przepisach obowiązującego prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącego stwierdzenia nieważności orzeczeń dyscyplinarnych w trybie administracyjnym. Oznacza to, że organ był obowiązany – w trybie art. 61 a K.p.a. – odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2006 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2006 r. o uznaniu K.K. winnym zarzucanego mu czynu i wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.

Mając wszystkie wskazane względy na uwadze Sąd – na zasadzie art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.