Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2091/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 i 2 art. 5 art. 28 art. 22 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 4 pkt 2 art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M sp. z o.o. z siedzibą w W na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o włączeniu karty ewidencyjnej historycznego zespołu budowlanego D", położnego w W przy ul. [...], do wojewódzkiej ewidencji zabytków, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącego M sp. z o.o. z siedzibą w W kwotę 697( sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 2 sierpnia 2022r. włączył do wojewódzkiej ewidencji zabytków kartę ewidencyjną Zabytku Nieruchomego Historyczny Zespół Budowlany Domów Towarowych [...] - Budynek Młodzieżowego Domu Towarowego "[...]" przy ul. [...] w W.

W karcie tej organ wskazał, że po zakończeniu II wojny światowej, wschodnia część ul. [...] na odcinku od Al. [...] do ul. [...] była w dużej części zniszczona. W miejscu przyszłego domu towarowego "[...] " po wschodniej stronie ul. [...] pomiędzy ulicami [...] i [...] znajdowało się pięć kamienic o numerach od [...] do [...]. Na mocy "Dekretu Bieruta" z października 1945 r. skomunalizowano większość gruntów w przedwojennych granicach W. Ze względów bezpieczeństwa do końca 1946 r. wyburzono do kondygnacji parteru dużą część fasad wypalonych kamienic wzdłuż tej ulicy i na terenie śródmieścia. Proces ten uniemożliwił odbudowę kamienic w ich przedwojennym kształcie i utrwalił na następną dekadę wygląd północnej części ulicy [...] tzw. "[...]". Dla terenów nowego centrum W., w tym pierzei ul. [...] od 1945 r. opracowano kilka koncepcji. W 1958 r. ogłoszono konkurs, a projektantom dano dużą swobodę w zakresie form, stylu oraz kompozycji urbanistycznej. Wyniki konkursu ogłoszono na początku 1959 r. Decyzję o mianowaniu Z. K. generalnym projektantem Ściany Wschodniej podjęto w czerwcu 1959 roku. Pracownia Ściany Wschodniej, składała się początkowo z niewielkiej grupy stałych współpracowników – J. K., T. K. oraz asystentów. Potem do zespołu dołączyli A. K.i, J. J., Z. W., A.S., J. K. oraz wielu młodych architektów. Rolą Z. K. była koordynacja prac i czuwanie nad całością pracy. W 1960 r. powstała koncepcja pokonkursowa. Zespół planowanej zabudowy składał się między innymi z trzech domów towarowych przy ul. [...], z równoległym do ulicy pasażem pieszym po stronie wschodniej budynków, z których każdy składał się z 2-kondygnacyjnego podcieniowego podium oraz 3-kondygnacyjnej nadbudowy. Po wschodniej stronie projektowanego pasażu ustawiono w różnych planach trzy bloki mieszkalne oraz trzy punktowe wieżowce mieszkalne. Całość złożenia składała się z 23 budynków. Architektura całego zespołu budynków odwołuje się do wzorów zagranicznych, do stylu międzynarodowego końca lat 50. XX w. Można doszukiwać się podobieństw do powstałych w podobnym czasie zespołu wysokoościowych budynków biurowych w S. czy w R. W 1962 r. przystąpiono do budowy budynku biurowego Universal, pod koniec 1963 r. ukończono stalową konstrukcję budynku rotundy, a pod koniec 1964 r. stalowe szkielety dwóch punktowych budynków wysokościowych. W 1965 r. rozpoczęto budowę trzech domów towarowych. W trakcie prac zdecydowano się na dodanie do zespołu budynków "Ściany Wschodnie" czwarty dom towarowy, późniejszy "[...]" pomiędzy ulicami [...] oraz [...].

Projekt wstępny Młodzieżowego Domu Towarowego został opracowany w marcu 1962 r. Po zaopiniowaniu sporządzono projekt podstawowy budynku w listopadzie 1962 r., ostatecznie zatwierdzony w styczniu 1963 r. Głównym projektantem budynku był architekt Z. W. z zespołem, a generalnym projektantem był Z. K. W 1965 r. ukończono montaż konstrukcji budynku, w 1966 r. przystąpiono do montażu 2-warstwowej szklanej elewacji. Budynek został oddany do użytku w lipcu 1969 r.

W Młodzieżowym Domu Towarowym "[...]" sprzedawano odzież i konfekcję dla dzieci i młodzieży. W parterze po stronie północnej otwarto Klub [...] - późniejszy "[...]", a na antresoli obszerny salon czytelni zagranicznej i krajowej prasy z kawiarnią. Po południowej stronie w parterze i na kolejnych trzech kondygnacjach otwarto kawiarnie i dancing, z wejściem przez kondygnację piwnic do teatru M. zlokalizowanego pod główną salą kina [...].

Po 1989 r. państwowe przedsiębiorstwo "[...]" zostało przekształcone w spółkę akcyjną Domy Towarowe "[...]". W roku 1998 r. w wyniku prywatyzacji powstała Galeria [...]. Pojawili się z roszczeniami reprywatyzacyjnymi spadkobiercy właścicieli kamienic. Od 1999 r. rozpoczęto przebudowę Domu Towarowego, wymieniono i przebudowano elewację zewnętrzną i rozbudowano komunikację pionową przez budowę schodów i wind, wyburzono część antresoli w środkowej części budynku. W 2003 r. zlikwidowano schody zewnętrzne, przesunięto część południowej elewacji w przyziemiu w kierunku ul. [...] zmniejszając podcień, przebudowano wejście do Teatru M. W 2004 r. przebudowano elewację od strony wschodniej - pasażu pieszego "[...]" W latach 2005-2006 zabudowano część tarasów w kondygnacji III piętra, przeprowadzono roboty budowlane w obrębie parteru, antresoli, piwnic, II i III piętra oraz elewacji, zdemontowano ściany na I piętrze, wymieniono strop między I i II piętrem; wzmocniono konstrukcję i wymieniono stropy między II a III piętrem, wymieniono stropodach. W 2010 r. przebudowano część elewacji zachodniej, wykonano nowe wejście do [...] i przebudowano część powierzchni piwnic, parteru i I piętra. Od 2012 r. prowadzono głównie nowe aranżacje wnętrz dla najemców. W 2012 r. wykonano windę w lokalu handlowym po północnej stronie i prowadzono prace w obrębie piwnic, parteru oraz antresoli. W 2016 r. usunięto wewnętrzną klatkę schodową w jednym z lokali, wykonano strop pomiędzy I i II piętrem w miejsce usuniętej klatki schodowej, prowadzono prace w obrębie piwnic, parteru, I, II piętra. W 2009 r. Galeria [...] zbankrutowała, a nabywcą masy upadłościowej został fundusz inwestycyjny. Budynki stały się siedzibą dla sklepów licznych marek sieciowych, tracąc tym samym charakter typowych domów towarowych, zachowując w nowej nazwie zespołu: "[...]".

W zakresie stanu zachowania wskazano, że budynek został w większej części przebudowany. Elementy dawnego wystroju oraz podziału wnętrz, zwłaszcza w części przyziemia i antresoli zostały usunięte, przekształcone lub przebudowane. Zachowały się w większej części elementy konstrukcyjne budynku oraz części konstrukcji klatek schodowych zlokalizowanych po stronie wschodniej od strony pasażu pieszego. Przy wejściu do skrajnej północnej klatki schodowej w kondygnacji parteru zachowana została oryginalna okładzina ceramiczna, z zewnątrz wtórnie zamalowana farbą (w kolorze czarnografitowym). Przy tej klatce schodowej, na szczycie dachu, powyżej III pietra, zachowane zostało także charakterystyczne żelbetowe zwieńczenie kanału wentylacyjnego.

Od 1999 r. rozpoczęto przebudowę Domu Towarowego, wymieniono i przebudowano elewację zewnętrzną i rozbudowano komunikację pionową przez budowę schodów i wind, wyburzono część antresoli w środkowej części budynku. W 2003 r. zlikwidowano schody zewnętrzne, przesunięto część południowej elewacji w przyziemiu w kierunku ul. [...], zmniejszając podcień, przebudowano wejście do Teatru M. W 2004 r. przebudowano elewację od strony wschodniej - pasażu pieszego "[...]". W latach 2005-2006 zabudowano część tarasów w kondygnacji IlI pietra, przeprowadzono roboty budowlane w obrębie parteru, antresoli, piwnic, II i III piętra oraz elewacji; zdemontowano ściany na I piętrze, wymieniono strop między I i II piętrem; wzmocniono konstrukcję i wymieniono stropy między II a III piętrem, wymieniono stropodach. W 2010 r. przebudowano część elewacji zachodniej, wykonano nowe wejście do [...] i przebudowano część powierzchni piwnic, parteru i I piętra. Od 2012 r. prowadzono głównie nowa aranżacje wnętrz dla najemców. W 2012 r. wykonano windę w lokalu handlowym po północnej stronie i prowadzono prace w obrębie piwnic, parteru oraz antresoli. W 2016 r. usunięto wewnętrzną klatkę schodową w jednym z lokali, wykonano strop pomiędzy I i II piętrem w miejsce usuniętej klatki schodowej, prowadzono prace w obrębie piwnic, parteru, I, II piętra.

M. spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ("MWKZ") karty ewidencyjnej historycznego zespołu budowlanego Domów Towarowych [...] - budynek Młodzieżowego Domu Towarowego "[...]", w W. przy ul. [...], w związku z zawiadomieniem z dnia 2 sierpnia 2022 r.

Zaskarżonej czynności zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 22 ust. 2, w zw. z art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840; dalej jako: "u.o.z."), poprzez uznanie, że zespół budowlany Domów Towarowych [...] - budynek Młodzieżowego Domu Towarowego [...], stanowi historyczny zespół budowlany i tym samym zabytek, gdy brak było do tego podstaw;

2) § 10 ust. 11 § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r., poz. 56; dalej: "r.p.r.z.") poprzez uznanie, że zespół budowlany Domów Towarowych [...] - budynek Młodzieżowego Domu Towarowego "[...]", stanowi zabytek gdy brak było do tego podstaw,

3) art. 22 ust. 2, w zw. z art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 3 pkt 13 u.o.z., w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1, w zw. art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że zespól budowlany Domów Towarowych [...] - budynek Młodzieżowego Domu Towarowego [...]", stanowi historyczny zespół budowlany i tym samym zabytek, nieuwzględnienie zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego, a ochroną interesu skarżącej oraz ograniczenie prawa własności.

Skarżąca domagała się stwierdzenia bezskuteczności czynności Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 sierpnia 2022 r. w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków zespołu budowlanego Domów Towarowych [...] - budynek Młodzieżowego Domu Towarowego "[...]", przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu skarżącą podała, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 2 sierpnia 2022 r. zawiadomił ją o włączeniu karty ewidencyjnej historycznego zespołu budowlanego Domów Towarowych [...] - budynek Młodzieżowego Domu Towarowego "[...]", przy ul. [...] w W. do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

W piśmie tym organ wyjaśnił, że w ramach rozpoznania wartości zabytkowych obiektu dokonał jego oględzin, kwerendy archiwalnej oraz analizy stanu zachowania. Zespół budowlany Domów Towarowych [...] budynek Domu Towarowego [...]" został wzniesiony tatach 1965-1969, według projektu Z. W., pod nadzorem generalnego projektanta "ściany Wschodniej" Z. K. Budynek jest częścią założenia składającego się z 23 budynków, wzniesionych głównie na obszarze pierzei [...] i wraz z Pałacem Kultury i Nauki otrzymał status nowego centrum W. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w centralnej części W. przy ul. [...] jest jednym z 3 domów towarowych zespołu budowlanego Domów Towarowych [...].

Budynek "[...] " o kubistycznej formie został wzniesiony na planie wydłużonego prostokąta, jest w pełni podpiwniczony, o trzech piętrach dachem płaskim, krytym papą. Od ulicy [...], [...] oraz [...] charakteryzują go głębokie podcienia. Zamontowana w 1966 r. dwuwarstwowa szklana elewacja po 1999 r. została wymieniona i przebudowana. Budynek modernizowano oraz remontowano, umożliwiając utrzymanie funkcji nowoczesnego domu towarowego. Zespół budowlany Domów Towarowych [...], w którego skład wpisuje się budynek Młodzieżowego Domu Towarowego "[...]" stanowi spójny układ przestrzenny o historycznym rodowodzie. Pomimo, iż budynki z zespołu zostały przebudowane, zachowały oryginalne elementy konstrukcyjne m.in. klatek schodowych od strony "[...]" - elementu komunikacyjnego "Ściany Wschodniej", czy elementy dekoracyjne typowe dla okresu PRL (okładzina ceramiczna). Przedmiotowy zespół budowlany w założeniu nawiązuje do stylu międzynarodowego końca lat 50. XX w., projektanci jako wzorce obrali zachodnie kompleksy usługo-biurowo-mieszkalne, m.in. pasaż L. w R.

Zdaniem MWKZ historyczny zespół budowlany Domów Towarowych [...] posiada wartości naukowe (dokumentacyjne) i historyczne. Historia przedmiotowych budynków jest nierozerwalnie związana z ustanowieniem w latach 50 tych nowego centrum W. oraz powrotu do architektury utrzymanej w stylu międzynarodowym, po narzuconej doktrynie socrealizmu. Ta pionierska realizacja W. na stałe wpisała się rozwój architektury 2 poł. XX w. i jest świadectwem m.in. zastosowania nowoczesnych wizji urbanistycznych oraz technologii.

Spółka wskazała, że jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] dz. nr ew. [...], obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające właściciela, o których mowa w art. 5 i 30 ust. 1 u.o.z. (opieka nad zabytkiem i obowiązki w zakresie jego udostępnienia), jak też obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane).

Włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, tzw. czynność materialnotechniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wpis do ewidencji zabytków powinien być dokonywany przy uwzględnieniu aksjologii ochrony zabytku. O wartościach zabytkowych obiektów decyduje przede wszystkim fakt, że stanowią one nośniki określonych znaczeń (świadectwa minionej epoki lub zdarzenia - zgodnie z definicją legalną z art. 3 pkt 1 u.o.z.). Podstawowy cel ochrony zabytków to nie petryfikacja zastanych struktur, ale utrwalenie i przekazanie (traditio).

Włączenie nieruchomości do ewidencji zabytków musi być skutkiem oceny, że posiada ona walory zabytku, w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. Legalna definicja zabytku wskazuje, że jest to nieruchomość lub zespół nieruchomości, będący dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowiący świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zespołem takich nieruchomości może być historyczny zespół budowlany, przez który należy rozumieć powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13 u.o.z.).

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. ochronie podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. "Dzieła architektury" interpretować należy, jako efekt działalności człowieka o ponadprzeciętnych wartościach estetycznych i artystycznych. Niewystarczające dla przyjęcia, że dany obiekt jest dziełem jest stwierdzenie, że pochodzi z minionej epoki, ważne jest, aby wykazać, że posiada wybitne cechy na tle obiektów powstałych w tym samym okresie.

Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ww. ustawy i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie.

Brak stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia prawdy materialnej, a także udokumentowania podjętych czynności. Brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania stanowi naruszenie art. 22 ust. 2 u.o.z. - który konstytuuje możliwość włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków znajdujących się na terenie województwa zabytków - w zw. z art. 3 ust. 1 u.o.z. - który wskazuje materialnoprawne przesłanki uznania obiektu za zabytek - a także w zw. z art. 2 Konstytucji RP, który poprzez zasadę sprawiedliwości proceduralnej zobowiązuje organ do rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r., II OSK 2189/13 wskazał na uproszczoną możliwość udokumentowania stanowiska merytorycznego organu, a nie na uproszczenie analizy przyczyn uzasadniających rozstrzygnięcia dotyczącego ujęcia w ewidencji zbytków.

NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r., II OSK 2189/13 wskazał, że: "umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Niesporne bowiem pozostaje w sprawie, że tylko taki obiekt, który spełnia ustawową definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji. Tego rodzaju akt kwalifikujący stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Prawidłowość zastosowania normy prawa materialnego uzależniona jest w bezpośredni sposób od stwierdzenia, że okoliczności faktyczne odpowiadały hipotezie tejże normy."

Wykazanie walorów zabytkowych, przemawiających za wpisaniem obiektu do ewidencji leży po stronie organu, który tej czynności dokonuje, a istnienia tych walorów nie można domniemywać. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 lipca 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 2652/12 wskazał, że "do ewidencji powinny zostać wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym nie ulega wątpliwości, że posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz winno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami."

MWKZ nie uwzględnił skali dokonanych przekształceń budynku Młodzieżowego Domu Towarowego "[...]". Pomimo opisu wskazanych przekształceń brak jest analizy ich wpływu na zachowanie oryginalnej substancji. Zdaniem skarżącej obiekt nie został zachowany w stanie oryginalnym, ani nawet zbliżonym do oryginalnego. Sam organ wskazał na kompleksowe wymiany substancji zewnętrznej i wewnętrznej obiektów. Budynek został w większej części przebudowany.

Potwierdzeniem tego jest Analiza elementów przebudowanych, dobudowanych, usuniętych w budynku DT [...] sporządzona w sierpniu 2022 r. przez mgr inż. arch. P. F. Z wniosków tej analizy wynika, że budynek w latach 1963-2022 przez ponad 50 lat eksploatacji był wielokrotnie przebudowywany w zakresie wszystkich elementów budynku łącznie z konstrukcją oraz elewacjami i dachem. Elewacja budynku została kilkukrotnie przebudowana w latach 1999, 2005, 2008 oraz 2013 i obecnie bardzo odbiega od oryginalnego wyglądu, tj. podziałów elewacji, transparentnej dwupowłokowej elewacji, neonów. Przebudowano w znacznym stopniu elewację od strony ul. [...] i [...] w trakcie wymiany szyb na konstrukcję banerów reklamowych. Również układ wewnętrznej komunikacji poziomej i pionowej został wielokrotnie przebudowany ze względów użytkowych oraz technicznych dostosowania podziałów powierzchni i potrzeb nowych najemców. W budynku zostały wyburzone oryginalne antresole oraz zostały wykonane nowe antresole w innych wymiarach, innej konstrukcji np. stalowej. Nie ma już właściwie oryginalnych posadzek, sufitów podwieszanych czy wystroju wnętrz, drzwi, okien, wyposażenia oraz instalacji - to wszystko są nowe elementy wykonane po 1999r. Jedyne co pozostało z pierwotnego projektu z 1963 r. to oryginalna konstrukcja nośna, słupy i kratownice oraz śladowe elementy oryginalnego wystroju w klatkach schodowych i zadaszenie szachtu wentylacyjnego. Stropy z płyt zostały zastąpione stropem żelbetowym. Nawet oryginalne mozaiki zostały zamalowane czarny farbą i zasłonięte siatkami z bluszczem. Budynek został rozbudowany od strony ul. [...], przesunięto elewację o około 2,5 m w miejsce zlikwidowanej antresoli kawiarni oraz III p. w kierunku [...]. Zgodnie z decyzją WZ dla budynków [...] budynek DT [...] powinien być ujednolicony i nadbudowany o IV kondygnację.

Kluczowym aspektem ochrony zabytków jest ochrona ich autentyczności i integralności. Autentyczność oznacza prawdziwość, oryginalność, wiarygodność, zgodność z historią, tradycją, kulturą i dziedzictwem danego zabytku. Integralność należy rozumieć jako określoną, nienaruszalną i niepodzielną całość danego zabytku.

Przebudowa budynku [...] opisana w analizie sporządzonej przez mgr inż. arch. P. F. w sierpniu 2022 r., oznacza, że budynek ten utracił swoją autentyczność i integralność. Budynek nie posiada cech zabytku.

MWKZ nie wykazał czy elementy zachowane w oryginalnym stanie posiadają jakikolwiek walor zabytkowy, gdyż materiały i rozwiązania, jakie użyto są typowe.

W karcie zawarto historyczne plany (wszystkich pięter i przekroje), jednak brak jest wskazania elementów, które zostały w trakcie licznych przebudów utracone. Są to np. gablota wystawowa oryginalnie zlokalizowana w podcieniu budynku "[...]", która wydzielała część ciągu pieszego w podcieniu wzdłuż ul. [...]. Nie wskazano elementów wystroju (płytki, okładzina) wykazywanych w karcie ewidencyjnej jako oryginalne. Nie określono stylu zabudowań. Opis brył zawiera braki, gdyż zabudowie uległ taras (ok. 100 m2) i jest to forma nadbudowy, która nie obejmuje jak w pozostałych budynkach całej długości budynków.

Brak jest informacji na temat wyrównania charakterystycznego podcienia w elewacji południowej budynku poprzez całkowite wyeliminowanie charakterystycznego tarasu i schodów zewnętrznych udostępniających z zewnątrz antresole na kondygnacji parteru, oraz zabudowę podcieni od tej strony;

Opis elewacji pozbawiony jest informacji na temat braku oryginalnych form i zastąpienie ich nowoczesnym materiałem zmieniającym całkowicie artykulację ścian.

Przekształcenia w znacznym stopniu zmieniły warunki wysokościowe w skali bliższego i dalszego sąsiedztwa oraz osi widokowych - nastąpiła przebudowa jak też wymiana zabudowań ze znacznym dodaniem wysokości w budynkach Ściany Wschodniej czy nowy kontekst urbanistyczny związany z realizacją zabudowy po drugiej stronie ul. [...]. Pominięto kwestie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz widoczną degradację obiektów i ich zubożenie plastyczne (niedokończone "rewitalizacja" pasażu, nadmiernie ciężka nadbudowa).

Zgromadzona dokumentacja nie pozwala jednoznacznie stwierdzić zabytkowego charakteru zespół budowlanego Domów Towarowych [...] - budynku Młodzieżowego Domu Towarowego "[...]".

MWKZ nie uwzględnił zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego, a interesu skarżącej.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Organ wskazał, że w ramach rozpoznania wartości zabytkowych przedmiotowego obiektu przeprowadzono jego oględziny, kwerendę archiwalną oraz analizę stanu zachowania. Budynek Domu Towarowego [...]", stanowiący element historycznego zespołu zabudowy Domów Towarowych [...], wzniesiony został w latach 1965-1969, według projektu Z. W., pod nadzorem generalnego projektanta "Ściany Wschodniej" Z. K. Przedmiotowy budynek powstał jako część założenia składającego się z 23 budynków - przedstawionego na fragmentach szkiców projektowych oraz makiecie Ściany Wschodniej z 1963 r.

Zespół budowlany Domów Towarowych [...] - w którego skład wchodzi budynek Młodzieżowego Domu Towarowego [...]" stanowi spójny układ przestrzenny o historycznym rodowodzie. Potwierdzeniem zabytkowego charakteru założenia było włączenie do gminnej ewidencji zabytków m. st. Warszawy układu urbanistycznego Ściany Wschodniej (zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 września 2017 r., nr 1564/2017 r.). Część założenia objęta jest również prawną ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego (decyzja MWKZ z dn. 20.05.2019 r. dotycząca kina "[...]", przy ul. [...] w W.).

Struktura przestrzenna historycznego zespołu budowlanego Domów Towarowych [...] zachowała się do dnia dzisiejszego pomimo dokonanych przebudów. W karcie ewidencyjnej obiektu wskazano jednoznacznie na zakres wprowadzonych przekształceń, zgodnie jednak z definicją historycznego zespołu budowalnego, zawartą w art. 3 ust. 13 ustawy - jest to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania luz związek z wydarzeniami historycznymi. Wskazano na ciągłość formy i funkcji dawnego budynku Młodzieżowego Domu Towarowego "[...]". Dokonane modernizacje traktować należy jako historyczne nawarstwienie oraz dokument przemian społecznych, jak i rozwiązań budowlanych.

Historyczny zespół budowlany Domów Towarowych [...] - budynku Młodzieżowego Domu Towarowego "[...]" posiada wartości naukowe (dokumentacyjne) i historyczne. Historia budynków jest nierozerwalnie związana z ustanowieniem w tatach 50. nowego centrum W. wykreowanego w duchu architektury funkcjonalistycznej, po narzuconej doktrynie socrealizmu. Ta pionierska realizacja W. na stałe wpisała się w rozwój architektury 2 poł. XX w. i jest świadectwem m.in. zastosowania nowatorskich wizji architektonicznych oraz przełomowych w dziejach architektury polskiej rozwiązań konstrukcyjnych.

Zakres informacji zawartych w karcie ewidencyjnej obiektu znacznie przekracza wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dn. 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, z mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840; dalej jako: "u.o.z."), ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Jednym z rodzajów ewidencji zabytków jest wojewódzka ewidencja zabytków, którą prowadzi wojewódzki konserwator zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 ww. ustawy).

Sposób prowadzenia wojewódzkich ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r., poz. 56; dalej jako: "r.p.r.z."). Akt ten określa m.in. rubryki jakie zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru oraz jej wzór (§ 10 ust. 1 i 2). Jednocześnie zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację.

Włączenie zabytku do ewidencji z punktu widzenia nomenklatury ustawowej nie jest traktowane stricte jako forma ochrony zabytków o jakiej stanowi art. 7 ustawy. Ewidencję zabytków traktować należy jako środek wstępnej ochrony zabytków. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające jego właściciela - art. 5 i 28 ust. 1 (opieka nad zabytkiem i obowiązki informacyjne), jak też wynikające z innych ustaw - np. obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Zauważyć należy również, że z przepisu art. 22 ust. 5 u.o.z., wynika iż w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Nie ulega wątpliwości, że czynność włączenia karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W stosunku do czynności włączenia karty obiektu do ewidencji zabytków, w dotychczasowym orzecznictwie podnoszono szereg zastrzeżeń. Sądowi wiadomo z urzędu, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisło postępowanie zainicjowane pytaniem prawnym sformułowanym w postanowieniu NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2781/17, dotyczącym tego czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej nawet w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. sygn. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r. sygn. II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2926/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia obiektu do ewidencji, czy też czynność ta nie była uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2225/18).

Zdaniem Sądu, w analizowanym przypadku nie udokumentowano i nie wyjaśniono w należyty sposób okoliczności uzasadniających włączenie karty ewidencyjnej budynku Młodzieżowego Domu Towarowego "[...]" do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Walory zabytkowe tego obiektu nie zostały należycie zweryfikowane.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał w głównej mierze opisu stanu historycznego i faktycznego, którego jednak nie zweryfikował i nie poddał ocenie. Trudno doszukać się w samej karcie oraz w odpowiedzi na skargę elementów ocennych i aksjologicznych, na podstawie których przyjęto, że przedmiotowy obiekt handlowy posiada walory historyczne i architektoniczne. Nie wiadomo na czym ma polegać szczególność obiektu, dlaczego mimo współczesnego charakteru i handlowego przeznaczenia, zawiera walor "świadectwa minionej epoki" i czym wyróżnia się na tle innych obiektów.

W zasadzie tylko w odpowiedzi na skargę, organ sformułował treści mające charakter aksjologiczny wskazując, że budynek Młodzieżowego Domu Towarowego "[...]" posiada wartości naukowe (dokumentacyjne) i historyczne. Historia przedmiotowego zespołu budynków jest nierozerwalnie związana z ustanowieniem w latach 50 tych, nowego centrum W. wykreowanego w duchu architektury funkcjonalistycznej, po narzuconej doktrynie socrealizmu. Dalej organ wskazał, że "Ta pionierska realizacja Warszawy na stałe wpisała się w rozwój architektury 2 poł. XX w. i jest świadectwem m.in. zastosowania nowatorskich wizji architektonicznych oraz przełomowych rozwiązań konstrukcyjnych."

Taka ocena zdaniem Sądu sugerowałaby, że wartości chronione odnoszą się do lokalizacji oraz zewnętrznych i konstrukcyjnych elementów obiektu. W tym kontekście organ nie rozważał jednak ani wzajemnych relacji, ani też zakresu ochrony wynikającego z wcześniejszego włączenia do gminnej ewidencji zabytków m. [...]- układu urbanistycznego Ściany Wschodniej (zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 września 2017 r., nr 1564/2017).

Obecnie nie jest możliwe zweryfikowanie na podstawie jakich ustaleń i w wyniku jakich ocen organ przesądził o zabytkowym charakterze obiektu, którego karta ewidencyjna została włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Dostrzegając historyczne i kulturowe znaczenie oraz potencjał lokalizacji przedmiotowych budynków, Sąd zauważa, że MWKZ nie sprecyzował i nie określił jakie elementy tych obiektów podlegać będą ochronie konserwatorskiej. Było to istotne wobec wskazanych przez sam organ przekształceń budynku zaistniałych po 1989r. oraz z powodu tego, że są to obiekty handlowe ze swej istoty poddawane licznym zmianom budowlanym, związanym z unowocześnianiem i przeobrażaniem w celu ich dostosowania do szybko zmieniających się trendów i wymogów estetyki. W szczególności nie wskazano, czy również wnętrze zawierające elementy wtórne, powstałe w wyniku ostatnich przebudów i nowych aranżacji podlega ochronie.

Biorąc pod uwagę, że nawet przedmiotowa forma ochrony zabytków wiąże się z ingerencją w prawa właściciela obiektu, to szczególnego znaczenia nabiera respektowanie konstytucyjnych standardów ochrony praw podstawowych, na czele z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3) i ochrony własności (art. 21, art. 64 Konstytucji). Specyficzny charakter przedmiotowego postępowania administracyjnego powoduje, że właściciel tylko w postępowaniu przed sądem administracyjnym mógł przedstawiać własną opinię podważającą zabytkowy charakter obiektu z uwagi na zaistniałe przekształcenia pierwotnej substancji budowlanej, tym niemniej przedstawiony dokument miał w postępowaniu sądowoadministracyjnym charakter wyłącznie uzupełniający. Sąd uznał wyniki analizy sporządzonej przez mgr inż. arch. P. F. z sierpnia 2022 r., za dodatkowy argument wskazujący na potrzebę uchylenia zaskarżonej czynności organu i poddania go ewentualnie w przyszłości ocenie organu ochrony zabytków.

Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżona czynność dokonana została z naruszeniem art. 22 ust. 2, w zw. z art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 3 pkt 13 u.o.z. Powyższe skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności, o czym sąd orzekł na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

W razie podtrzymania zamiaru włączenia przedmiotowego budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, organ powinien w należyty sposób przedstawić motywy swojego działania, wyjaśniając jakie cechy determinują zakwalifikowanie budynku Młodzieżowego Domu Towarowego "[...]" jako zabytku, jak też odnieść się do zaprezentowanych w przestrzeni publicznej koncepcji tworzenia nowego centrum W. Ocenę wartości zabytkowych należałoby poddać szerszej analizie i uwzględnić istniejącą już ochronę obiektów ściany wschodniej. Już bowiem dotychczasowe ustalenia wskazywałyby na ewentualną potrzebę doprecyzowania zakresu ochrony konserwatorskiej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.