Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 35/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 528/14 w sprawie ze skargi Rady [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Rady [...] w W. na rzecz Ministra Finansów kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 528/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Rady [...] w W.(dalej jako Rada) uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 11 grudnia 2013 r. Rada wniosła o udostępnienie następujących informacji publicznych:

1. rozliczenia funduszu nagród tworzonego na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej za 2011 rok w Ministerstwie Finansów (tj.: odpisów ogółem na wymieniony fundusz nagród, odpisów na wymieniony fundusz nagród w wysokości 3% planowanych wynagrodzeń osobowych, odpisów na wymieniony fundusz nagród dokonanych ponad kwotę 3% planowanych wynagrodzeń osobowych ogółem, wypłat dokonanych z wymienionego funduszu nagród ogółem);

2. źródeł sfinansowania zwiększenia ponad obligatoryjny poziom 3% funduszu wynagrodzeń osobowych z podziałem na zwiększenia z tytułu: korzystania przez pracowników z urlopów wychowawczych, korzystania przez pracowników z urlopów bezpłatnych, korzystania przez pracowników z zasiłków chorobowych, korzystania przez pracowników z zasiłków macierzyńskich, korzystania przez pracowników z zasiłków opiekuńczych, wykorzystania środków przewidzianych na nagrody jubileuszowe i odprawy emerytalne na dany rok budżetowy poniżej zakładanego planu, zasilenia funduszu nagród niewykorzystanymi środkami finansowymi przeznaczonymi na wypłatę dodatkowego wynagrodzenia rocznego, innych, nie wymienionych wyżej, tytułów;

3. przeciętnego zatrudnienia w Ministerstwie Finansów w przeliczeniu na pełne etaty w 2011 roku.

Pismem z dnia 23 grudnia 2013 r. wnioskodawcy przekazane zostały informacje dotyczące przeciętnego zatrudnienia w Ministerstwie Finansów w przeliczeniu na pełen etat w 2011 roku. Co do pozostałych żądań Minister wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie pozostałych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198, ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Ponieważ wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Minister Finansów, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił udostępnienia informacji żądanych w pkt 1 i 2 wniosku, uzasadniając to tym, że takich informacji nie posiada. Uzyskanie tych informacji będzie wymagało ich wytworzenia przez podjęcie szeregu czynności, m.in.: dokonania analizy dokumentów z 2011r., sporządzenia zestawień danych z podziałem na fundusz utworzony na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505, z późn. zm.), z jednoczesnym wyszczególnieniem środków w wysokości 3% planowanych wynagrodzeń osobowych i środków stanowiących podwyższenie ww. funduszu nagród w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia, oraz fundusz rozdysponowany, przygotowania rozliczenia środków stanowiących zwiększenie funduszu nagród ponad obligatoryjny poziom 3% funduszu wynagrodzeń osobowych, co będzie wiązało się ze szczegółową analizą wynagrodzeń poszczególnych pracowników i ich absencji oraz przypisanie tzw. "oszczędności funduszu wynagrodzeń" poszczególnym tytułom, o których mowa w przedmiotowym wniosku, przygotowania odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania oraz zaangażowania określonych środków osobowych (w tym intelektualnych), także czasu, w wyniku których powstaną jakościowo nowe informacje. Zabiegi te czynią zatem żądane informacje informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Dodatkowo organ wskazał, że stosownie do postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885) oraz rozporządzenia Ministra Finansów w z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241 poz. 1616), plan finansowy jednostki budżetowej nie uwzględnia odrębnej jednostki – środki na nagrody. Jednostka może tworzyć w księgach rachunkowych dodatkowe konta analityczne, jednakże niezależnie od użytych technik, rozwiązań oraz narzędzi, w celu przygotowania danych w określonym układzie niezbędne jest dokonanie stosownych rozliczeń, zestawień i podsumowań.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Rada wniosła o uchylenie wydanej decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i art. 61 ust. 1 - 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżąca zaznaczyła, że żądane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej. Podniosła, że niemożliwe jest, by organ nie miał informacji nawet o odpisach na fundusz nagród ogółem i o wysokościach wypłat ogółem z tego funduszu. Wskazała na obowiązek sporządzenia takich informacji wynikający z polecenia Szefa Służby Cywilnej, a pozostałe żądane dane muszą wynikać z ewidencji księgowej. Zarzuciła, że Minister nie wykazał, że nie są prowadzone konta analityczne i syntetyczne obrazujące wysokość poszczególnych odpisów, o których mowa w pkt 2 wniosku. Skarżąca wskazała na możliwości wynikające z użytkowanego w ministerstwie systemu kadrowo-płacowego KOMA-eHR co do uzyskania żądanych danych. Powołała się na zasady jawności finansów publicznych wynikające z przepisów ustawy o finansach publicznych.

Zaskarżoną decyzją Minister Finansów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ ponownie przyjął, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, nie ma jednak charakteru bezwzględnego, zaś wyznacznikiem zakresu prawa do informacji publicznej jest szczególnie istotne znaczenie informacji dla interesu publicznego w odniesieniu do informacji przetworzonej. Przed udostępnieniem informacji przetworzonej podmiot zobowiązany powinien sprawdzić, czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". W sytuacji braku interesu publicznego, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji. Zdaniem organu, twierdzenia skarżącej odnoszące się do możliwości systemu KOMAeHR zawierają wyrwane z kontekstu zdania, a znajomość tego systemu tylko z dokumentacji nie jest wystarczająca do poznania jego faktycznych możliwości i określenia złożoności pozyskania danych w żądanym układzie. Zaznaczył, że w sprawozdaniach dotyczących wykonania wydatków podaje się jedynie zbiorcze informacje na temat wynagrodzeń, bez konieczności wyodrębnienia danych dotyczących nagród. Stwierdził też, że nie są prowadzone konta analityczne i syntetyczne dla poszczególnych odpisów, o których mowa w pkt 2 wniosku skarżącej, ponieważ wniosek nie dotyczy odpisów tylko źródeł finansowania zwiększenia ponad obligatoryjny poziom 3% funduszu wynagrodzeń. Minister wyjaśnił także, że nie przekazuje Szefowi Służby Cywilnej informacji w żądanym przez wnioskodawcę układzie. Dodatkowo, w ocenie Ministra, jego wcześniejsza decyzja zawierała wszystkie składniki, o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a

Skargę na powyższą decyzję wniosła Rada [...] w W. zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego tj. art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., Nr 885 ze zm., dalej u.f.p.), art. 6, art. 7, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a. Rada wskazała, że w uzasadnieniu decyzji występują poważne wady pod względem prawnym, czym naruszono art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a., organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy oraz nie przedstawił go w zaskarżonej decyzji, nie dokonał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w kontekście praw określonych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, błędnie uznał, że ma do czynienia z informacją przetworzoną. Ponadto w decyzji zaprezentowano taką interpretację u.d.i.p., która w efekcie uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej oraz niweczy jakąkolwiek formę kontroli społecznej, a także naruszono zasadę jawności finansów publicznych oraz nie ustosunkowano się do większości zarzutów środka odwoławczego, czym naruszono art. 15 w związku z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 k.p.a. Skarżąca podkreśliła również, że czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanych podmiotów z obowiązku udzielenia takiej informacji.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ nie wykazał dostatecznie, na jakiej podstawie potraktował żądane informacje za informacje przetworzone. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do ogólnikowych, a zarazem kategorycznych, nieweryfikowalnych stwierdzeń co do tego, że żądane informacje są informacjami przetworzonymi. Organ nie wyjaśnił jakie to są konta analityczne, czy obejmują dane dotyczące nagród, o jakich chce się dowiedzieć skarżąca. Nie wskazał też, jaki jest niezbędny nakład pracy, do uzyskania z systemu informatycznego stosownych danych. Ponadto, odnosząc się do twierdzeń skarżącej co do możliwości systemu KOMAeHR, organ nie wskazał, jakie są faktyczne możliwości tego systemu, ani nie uzasadnił w żaden sposób, że z systemu tego wynika brak możliwości uzyskania informacji żądanych przez skarżącą. Zdaniem Sądu, organ zamiast dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia, w którym powinien mieć na uwadze w pierwszym rzędzie prawo do uzyskania informacji publicznej, a nie możliwości ograniczenia tego prawa, posuwa się w decyzji do swego rodzaju gry słownej. Wskazuje, że nie są prowadzone konta analityczne i syntetyczne dla poszczególnych odpisów, o których mowa w pkt 2 wniosku skarżącej, ponieważ wniosek nie dotyczy odpisów tylko źródeł finansowania zwiększenia ponad obligatoryjny poziom 3% funduszu wynagrodzeń. Oczywistym zaś wydaje się, w ocenie Sądu, że treść wniosku skarżącej należy odczytać w ten sposób, że informacje żądane w pkt 2 to "uszczegółowienie" informacji o jakiej mowa w pkt 1 lit. c, to jest z jakich źródeł tworzone są odpisy na fundusz nagród tworzony na podstawie art. 93 ustawy o służbie cywilnej. Z kolei jeśli organ nie kwestionuje istnienia kont analitycznych dla odpisów, o jakich mowa w pkt 1 wniosku, to tym bardziej brak jest uzasadnienia dla traktowania informacji możliwych do uzyskania z systemu informatycznego na podstawie tych kont analitycznych i syntetycznych, jako informacji przetworzonych. Sąd podkreślił także, że twierdzenie organu odnoszące się do obowiązku przekazywania informacji zgodnie z poleceniem Szefa Służby Cywilnej, stanowi o naruszeniu zasad postępowania, w szczególności określonych w art. 7 i art. 8 k.p.a. Organ bowiem zbywa to stwierdzeniem, że nie przekazuje tych informacji w żądanym przez wnioskodawcę układzie, nie wskazując jednak, w jakim układzie te informacje przekazuje, i czy ten "układ" jest taki, że nie da się przez proste działania wydobyć z informacji przekazywanych zgodnie z poleceniem Szefa Służby Cywilnej informacji żądanych przez skarżącą. Co stanowi również o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zdaniem Sądu I instancji, dodatkowo, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wskazania faktów będących istotnymi dla wydania decyzji i jej uzasadnienia oraz dlaczego takie fakty zostały przyjęte, co uniemożliwia właściwą kontrolę przez Sąd.

W podsumowaniu Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Minister Finansów obowiązany będzie uwzględnić stanowisko Sądu, w szczególności co do rozumienia pojęcia informacji przetworzonej w kontekście informacji żądanych w niniejszej sprawie. W szczególności Minister Finansów został zobowiązany przyjąć, że w odniesieniu do informacji przechowywanych w zbiorach informatycznych nie można uznać za informacje przetworzone takich, które są możliwe do uzyskania w postaci zbiorczych danych, zestawień, wyników, przy uwzględnieniu zwykłej, przewidzianej instrukcją użytkowania, funkcjonalności stosownych systemów oprogramowania, ze stanowiska o najwyższych uprawnieniach dostępu do systemu. Organ powinien też mieć na uwadze, że nawet w przypadku, gdy niektóre z żądanych informacji mogą być uznane za informacje przetworzone, to nie zwalnia to organu z udostępnienia tych spośród wnioskowanych, które charakteru informacji przetworzonych nie mają. W przypadku wskazywania w odniesieniu do informacji przetworzonych na interes publiczny skarżącej w ich uzyskaniu, organ będzie musiał rozważyć również i tę argumentację.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., na skutek przyjęcia przez Sąd I instancji, że zaszły nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów, polegające na naruszeniu wymienionych przepisów k.p.a., przy jednoczesnym dalszym bezpodstawnym przyjęciu, że wystąpienie tych nieprawidłowości mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji podczas, gdy Minister Finansów prawidłowo, rzetelnie i zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał oceny zgromadzonych dowodów, zaś uzasadnienie decyzji jest prawidłowe i zgodne z wymogami art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie (nadających się do wykonania) wskazań, co do dalszego postępowania organu.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu żądana w przedmiotowej sprawie informacja publiczna, wymagająca podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, nie jest informacją przetworzoną oraz naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Minister Finansów nie wykazał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a nie informacji prostych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podkreślił, nie posiada informacji, o którą wnosi strona i w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości, wskazał w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., na konieczność podjęcia szeregu czynności, które należy przeprowadzić, aby je wytworzyć. Podkreślił, że czynności, jakie organ musiałby podjąć dla udostępnienia żądanej informacji, nie mają charakteru prostych czynności, lecz wymagają podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, które prowadziłyby do dezorganizacji pracy urzędu i zakłóciły wykonywanie podstawowych zadań organu. Ponadto zaznaczył, że czynności te nie polegają na uzyskaniu informacji ze zbioru informacji prostych, przez dokonanie prostych zestawień, podstawowych działań matematycznych i tym podobnych działań, niewymagających znacznego wysiłku intelektualnego i organizacyjnego i znacznej pracochłonności. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że dane o wynagrodzeniach i absencjach przechowywane są w informatycznym systemie kadrowo-płacowym, jednak w systemie tym nie ma gotowych informacji o powstałych oszczędnościach z tytułu: korzystania przez pracowników z urlopów wychowawczych, korzystania przez pracowników z urlopów bezpłatnych, korzystania przez pracowników z zasiłków chorobowych, korzystania przez pracowników z zasiłków macierzyńskich, korzystania przez pracowników z zasiłków opiekuńczych, wykorzystania środków przewidzianych na nagrody jubileuszowe i odprawy emerytalne na dany rok budżetowy poniżej zakładanego planu, zasilenia funduszu nagród niewykorzystanymi środkami finansowymi przeznaczonymi na wypłatę dodatkowego wynagrodzenia rocznego, innych, nie wymienionych wyżej, tytułów. Ponadto system nie posiada raportu do pokazania oszczędności jakie powstały w trakcie roku z ww. tytułów, nie ma także możliwości utworzenia przez użytkownika takiego raportu ze względu na złożoność zagadnienia. W systemie nie są przechowywane gotowe informacje o oszczędnościach powstałych z poszczególnych tytułów ogółem ani też w podziale na poszczególnych pracowników. Nie ma również informacji o pomniejszeniu wypłaty wynagrodzenia z tytułu przebywania na poszczególnych absencjach. W konsekwencji przygotowanie zadanych przez wnioskodawcę danych staje się skomplikowane i czasochłonne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Ministra Finansów jest uzasadniona, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Na uwzględnienie zasługują zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zmierzają one do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do tego, że Minister nie wykazał, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz wykonaniem czynności prowadzących do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, intelektualnych może czynić z informacji prostej informację przetworzoną.

W orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostało rozumienie użytego w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacja przetworzona", co stało się konieczne z uwagi na brak jego legalnej definicji. Przyjęto powszechnie, podzielane przez skład orzekający stanowisko, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych. Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Finansów podał, że nie posiada informacji w układzie żądanym przez Radę. Minister w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wskazał na konieczność podjęcia szeregu czynności (wymieniając je), które należy przeprowadzić aby tę informację wytworzyć. Czynności, jakie organ musiałby podjąć dla udostępnienia żądanej informacji nie mają charakteru prostych czynności, lecz wymagają podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, które może prowadzić do znacznego utrudnienia pracy urzędu a niewątpliwie zakłóci wykonywanie podstawowych zadań organu. Czynności te nie polegają na uzyskaniu informacji ze zbioru informacji prostych przez proste zestawienia, podstawowe działania matematyczne i tym podobne, niewymagające znacznego wysiłku intelektualnego i znacznej pracochłonności, jak nietrafnie przyjął Sąd I instancji. Minister wskazał w uzasadnieniach swoich decyzji, że nie dysponuje gotową informacją w zakresie wysokości zwiększenia funduszu nagród ponad kwotę 3 % planowanych wynagrodzeń osobowych. Przygotowanie takich informacji wiąże się z wykonaniem szeregu czynności cechujących się dużym nakładem pracy, gdyż konieczna jest analiza danych o zatrudnieniu, wynagrodzeniach i absencjach pracowników za cały 2011 r. Dane o wynagrodzeniach i absencjach przechowywane są w informatycznym systemie kadrowo-płacowym, jednak w systemie tym jak oświadczył Minister nie ma gotowych informacji o powstałych oszczędnościach z tytułów określonych w punkcie 2 wniosku z 11 grudnia 2013 r. System ten nie posiada raportów do pokazania oszczędności jakie powstały w trakcie roku z tych tytułów, nie ma także możliwości utworzenia przez użytkownika takiego raportu ze względu na złożoność zagadnienia. W systemie tym nie są przechowywane gotowe informacje o oszczędnościach powstałych z poszczególnych tytułów ogółem ani też w podziale na poszczególnych pracowników. Nie ma również informacji o pomniejszeniu wypłaty wynagrodzenia z tytułu przebywania na poszczególnych absencjach. Na stronie 2 i 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Finansów dokładnie przedstawił operacje jakie organ powinien wykonać w celu udostępnienia żądanej informacji. Dlatego niecelowe wydaje się dalsze szczegółowe powtarzanie użytej argumentacji.

W tych okolicznościach sprawy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie można zarzucić organowi tego, że nie uzasadnił dlaczego uznał, że wnioskowane informacje mają charakter przetworzony.

Stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że mając na uwadze to, iż znaczna część informacji publicznej jest przechowywana w zbiorach informatycznych systemów komputerowych należy przyjąć, że informacje w postaci zbiorów, zestawień możliwych do uzyskania przy uwzględnieniu zwykłej, przewidzianej instrukcją użytkowania, funkcjonalności stosownych systemów oprogramowania, ze stanowiska o najwyższych uprawnieniach dostępu do systemu, nie będzie informacją przetworzoną – nie zostało poparte żadnymi argumentami, należy je zatem uznać za dowolną interpretację Sądu. Należy też zauważyć, że system informatyczny z którego pozyskiwane mogą być dane w celu odpowiedzi na pytania Rady, jest wewnętrznym narzędziem pomocniczym i nie może być uznany za materiał źródłowy do uzyskania informacji.

Należy również przypomnieć, że Sąd I instancji zgodnie z art.133 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy, co oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt I GSK 1377/13 LEX nr 17730008). Sąd I instancji nie tworzy stanu faktycznego sprawy lecz ocenia legalność zaskarżonej decyzji na podstawie stanu ustalonego przez organ. Przypomnienie powyższych zasad jest o tyle celowe, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że znaczna część informacji publicznej przechowywana jest w zbiorach informatycznych systemów komputerowych i z tych względów wyraził pogląd, że informacja możliwa do uzyskania przy pomocy tych technik nie będzie informacją przetworzoną. Twierdzenia te nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, a opierają się jedynie na przypuszczeniach wnioskodawcy. Minister Finansów oświadczył, że nie jest możliwe przy użyciu systemu komputerowego uzyskanie żądanej informacji (z uwagi na jej szczegółowość oraz funkcje systemu). Organ wyjaśnił jak działa system płacowo–kadrowy KOMAeHR oraz jakie są możliwości tego systemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był uprawniony do ustalania za organ, czy możliwe jest za pomocą systemu proste uzyskanie informacji, lecz do oceny czy powołana przez organ argumentacja mająca uzasadniać stanowisko organu co do charakteru wnioskowanej informacji (przetworzona) jest przekonująca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet przy założeniu, że pewne informacje można uzyskać przy pomocy omawianego systemu, to charakter wnioskowanych danych, ich zakres oraz liczebność wniosków i częstotliwość ich składania przez Radę, co jest znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, uzasadniają poparte stosowną argumentacją twierdzenie Ministra Finansów co do charakteru żądanych informacji (informacja publiczna przetworzona).

Tym samym zasadne okazały się także materialne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, z uwagi na przyjęte stanowisko co do kwalifikacji żądanych informacji jako prostych, w ogóle nie odniósł się do koniecznej dla uzyskania informacji przetworzonej przesłanki posiadania przez wnioskodawcę takiej informacji w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak rozważań w tym zakresie powoduje niemożność oceny zaskarżonej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę oceni czy Minister Finansów prawidłowo wykazał, że uzyskanie przez Radę [...] w W. wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej nie jest istotne dla interesu publicznego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ podniósł, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez Radę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, usprawnienie ich działania oraz organizację pracy, rolą jednak Sądu I instancji będzie dokonanie, oceny czy tego rodzaju stanowisko jest trafne między innymi w oparciu o ustawę o związkach zawodowych, w szczególności, czy pozycja Rady daje jej możliwości sygnalizowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu organu a przez to wpływania na ich wyeliminowanie.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną a w oparciu o art. 203 pkt. 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Finansów.