Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 131/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.) Jan Grabowski Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 26 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. Spółki Akcyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1830/05 w sprawie ze skargi T. P. Spółki Akcyjnej na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 21 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. P. S.A. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 180 zł (słownie: sto osiemdziesiąt) z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 21 lipca 2005 r. – utrzymującą w mocy, w trybie art. 127 § 3 kpa decyzję tego organu z dnia 2 września 2004 r. o odmowie zatwierdzenia na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.), cytowanej dalej jako Prawo telekomunikacyjne z 2000 r. – przedłożonego przez wyżej wymienioną spółkę − projektu ramowej oferty określającej warunki umów dzierżawy przez innych operatorów łączy telekomunikacyjnych na 2004 r. (dla jego określenia używana będzie też nazwa "projekt").

Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przewidzianych w art. 79 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. kryteriów uznał, że Prezes Urzędu Telekomunikacji i Poczty wykazał naruszenie przez przedmiotowy projekt szeregu przepisów powołanej ustawy oraz wydanego na jej podstawie (art. 61 ust. 8) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 118, poz. 1234), cytowanego dalej jako rozporządzenie z dnia 29 kwietnia 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się zwłaszcza z rozstrzygającym w sprawie organem administracji publicznej, że przedstawiony przez T. P. S.A. projekt wadliwie odwoływał się, gdy chodzi o warunki dotyczące urządzeń końcowych użytkownika do wymagań określonych w "obowiązujących przepisach" zamiast – jak to stanowi art. 61 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. do "zasadniczych wymagań, o których jest mowa w art. 88 ust. 1, 2 tej ustawy".

Za trafne potraktował też Sąd I instancji zastrzeżenia zaskarżonej decyzji wobec konkretnego projektu dotyczące:

– pobierania opłaty za rozwiązanie umowy szczegółowej, skoro nie mieści się ona w katalogu przewidzianym w art. 61 ust. 5 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r.,

– nieuzasadnionego, w świetle art. 61 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy pominięcia postępowania konsultacyjnego przy rozwiązaniu umowy szczegółowej, konsultacji przed rozwiązaniem umowy ramowej,

– wadliwego w zestawieniu z § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r. sformułowania projektu w postaci dodania do zapisu o zgłaszaniu awarii słowa "prawidłowego".

W zaskarżonym wyroku uznano też za trafne "szczegółowo wykazane i dogłębnie uzasadnione zarzuty Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty co do naruszenia przez projekt § 1, 6, 7 i 9 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił również uwagę organu dotyczącą zapisu projektu wskazującego na zaleganie przez operatora z płatnościami wobec T. P. S.A. – jako powodu odmowy zawarcia umowy lub realizacji zamówienia. Przy jego pozostawieniu najmniejsza nawet zaległość w płatności mogłaby skutkować odmową świadczenia usługi. Zapis ten nie zapewnia zatem wymogu efektywnej konkurencji i utrwala dominującą pozycję T. P. S.A.

Także żądanie gwarancji bankowej – mogące powodować "ograniczenia w dostępie połączenia sieci z operatorami" należało uznać według Sądu I instancji za zbyt rygorystyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując na treść art. 79 ust. 5 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. podniósł jeszcze zastrzeżenia wobec zapisu preambuły projektu "niniejszy dokument nie stanowi «oferty» w rozumieniu art. 66 k.c. i jego akceptacja przez Operatora nie prowadzi do powstania stosunków umownych pomiędzy Operatorem a TP".

W zaskarżonym wyroku podzielono stanowisko rozstrzygającego w postępowaniu administracyjnym organu, iż sugerowane przez skarżącą spółkę wyjaśnienia nie mogą zastępować dokumentu przedstawionego do zatwierdzenia w myśl art. 79 Prawa telekomunikacyjnego. Właściwy organ może tylko - przedstawiony mu projekt - poprzez wydanie decyzji zatwierdzić lub odmówić jego zatwierdzenia.

Skrócenie terminu wydania decyzji przewidzianego w art. 79 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. w konkretnej sprawie nie dowodzi, że została ona pobieżnie rozpoznana.

Za pożądane Sąd I instancji uznał zawarcie w projekcie przedmiotowej oferty wskazania na możliwość zwrócenia się do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty o rozstrzygnięcie sporu – jak to przewiduje art. 61 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r.

Skoro jednak wymieniony przepis mówi tylko o "możliwości", to brak jego "przeniesienia" do projektu nie oznaczał naruszenia prawa.

W zakończeniu przeprowadzonych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się z poglądem Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, że postanowienia przedłożonej do zatwierdzenia oferty nie są w znacznej części jasne oraz nie spełniają warunków przewidzianych ustawą i jak zaznaczył Sąd I instancji "nie są to, wbrew twierdzeniom skarżącego, ogólnikowe sformułowania". Rozstrzygający organ wskazał bowiem następnie, które przepisy i w jaki sposób zostały naruszone. Także ocena organu dotycząca niespełnienia przez projekt oferty istniejących warunków rynkowych i ekonomicznych oraz niezapewnienia przez niego efektywnej konkurencji, nie jest hipotetyczna i ogólnikowa. Każde twierdzenie organu zostało bowiem właściwie umotywowane.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku złożyła T. P. S.A. (dalej nazywana także TP S.A.), zarzucając mu naruszenie:

1) art. 79 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie,

2) art. 61 ust. 2-5 wyżej wymienionej ustawy przez jego błędną wykładnię,

3) § 1, § 6, § 7 i § 9 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r. poprzez błędną wykładnię,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia naruszeń prawa procesowego, a mianowicie art. 7, 77 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ich niedostrzeżenie przez Sąd I instancji "poskutkowało" oddaleniem skargi.

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uprawniających organ do odmowy zatwierdzenia przedstawionego projektu oferty. Skarżąca spółka podniosła w szczególności, iż o naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy:

1) projekt oferty zawiera postanowienia sprzeczne z przepisami prawa;

2) nie zawiera postanowień wymaganych przepisami prawa.

Tego zaś nie udowodniono podobnie jak i aby postanowienia projektu oferty nie spełniały istniejących warunków rynkowych i ekonomicznych lub nie zapewniały efektywnej konkurencji. Sąd I instancji, a przed nim rozstrzygający w sprawie organ dokonały według strony skarżącej nadinterpretacji powyższych "nieostrych" pojęć.

W zakresie zarzuconego projektowi oferty naruszenia art. 61 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. skarga kasacyjna stwierdziła, że w zapisie dotyczącym odmowy realizacji zamówienia, jeżeli urządzenia końcowe operatora nie spełniają wymagań określonych w obowiązujących przepisach prawa nie można mówić o rozszerzeniu wymaganych kryteriów, gdyż "wymagania określone w obowiązujących przepisach prawa to dla urządzeń końcowych właśnie wymagania określone w art. 88 ust. 1, 2 powołanej ustawy".

Odnośnie zakwestionowanej opłaty za rozwiązanie umowy szczegółowej TP S.A. zajęła stanowisko, iż art. 61 ust. 5 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. wcale nie wyklucza takiej opłaty. Konkretna opłata nie jest bowiem zależna od sposobu wykorzystania łączy telekomunikacyjnych przez operatora i nie wykracza poza opłaty za zostawienie łącza oraz opłaty abonamentowe.

Co do stanowiska Sądu I instancji potwierdzającego, iż projekt oferty narusza obowiązek przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego przy rozwiązaniu umowy szczegółowej, to zdaniem strony skarżącej pomija ono, że rozwiązanie umowy szczegółowej obejmującej poszczególne łącza nie stanowi zaprzestania usługi w rozumieniu art. 61 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. Nie można też, według strony skarżącej, zgodzić się z Sądem I instancji w ocenie niezgodności z art. 63 ust. 3 powołanej wyżej ustawy narzucenia trybu konsultacji operatorom przed rozwiązaniem umowy ramowej. Projekt oferty nie narzuca operatorom trybu konsultacji. Zgodnie z pkt 4.4.4. projektu oferty konsultacje nie wstrzymują terminu wypowiedzenia, gdy dokonane zostało ono przed rozpoczęciem konsultacji. Wystarczy więc, że operator wypowie umowę, aby postępowanie konsultacyjne stało się de facto fakultatywne.

W ocenie skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewłaściwie zinterpretował art. 61 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. choć w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznano, że niewprowadzenie do projektu oferty możliwości rozstrzygania sporu przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, nie stanowi naruszenia prawa. Wbrew poglądowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie umieszczania takiej "możliwości" w projekcie oferty nie można było uznać za "wszech miar pożądanego". Prawo zwrócenia się do wskazanego wyżej organu na gruncie art. 61 ust. 4 powołanej ustawy dotyczy tylko ściśle wskazanych w nim przypadków. Zasady rozstrzygania sporów zawarte w części 12 projektu oferty dotyczą zaś spraw wykraczających poza wymieniony przepis.

Na tle regulacji rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r. skarga kasacyjna zgłosiła następujące uwagi:

Według TP S.A. podkreślenia wymaga, że przewidziana w pkt 5.3.5 projektu oferty "prawidłowość" dokonania zgłoszenia awarii w celu odtworzenia usługi nie może być postrzegana, jako odnosząca się tylko do tego gdzie i kiedy nastąpiła awaria. Odnosi się ona bowiem do tego gdzie i jak taka awaria ma być zgłaszana.

Chodzi bowiem o zabezpieczenie TP S.A. przed niezgodnym z określoną w umowie ramowej procedurą zgłaszaniem awarii.

Zwrócenia uwagi wymaga też, iż pkt 5.2 projektu oferty dotyczy "łączy telekomunikacyjnych" a nie tylko łączy cyfrowych. Zamiarem TP S.A. było, aby zasady zmiany miejsca zakończenia łączy stosowały się do wszystkich łączy. Bezzasadną jest więc akceptacja twierdzenia organu o sprzeczności wskazanego zapisu projektu oferty z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia.

Zdaniem TP S.A. rozporządzenie z dnia 29 kwietnia 2004 r. nie wskazuje na konieczność zamieszczania w projekcie oferty informacji o braku możliwości określenia terminów przekazywania łączy według metody określonej w § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a wskazanego rozporządzenia. Określenie zatem w projekcie oferty 30-dniowego terminu przekazywania łączy do eksploatacji nastąpiło zaś zgodnie z rozporządzeniem. Określenie terminu w oparciu o § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego aktu prawnego nie było możliwe, gdyż TP S.A. nie dysponowała stosownymi informacjami umożliwiającymi określenie terminów zgodnie z tym przepisem. Nie było więc podstaw do zaaprobowania poglądu o sprzeczności projektu oferty z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r.

Nie mógł być także oceniany jako zasadny zarzut sprzeczności projektu oferty (pkt 4.4) z § 9 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia z powodu przyjęcia, że projekt oferty nie przewiduje zwrotu pojedynczych łączy. Nie można również podzielić uwagi o wadliwości projektu oferty w zakresie rozwiązania umowy szczegółowej z racji uzależnienia prawa do jednostronnego odstąpienia od umowy w przypadku zwrotu pojedynczego łącza od okresu, na jaki umowa została zawarta (możliwość odstąpienia dopuszcza bowiem tylko w przypadku umowy zawartej na czas nieokreślony).

Podkreślenia wymaga według skargi kasacyjnej, że projekt oferty zawiera dwa sposoby zawierania umów szczegółowych (tj. na czas nieokreślony i dodatkowo – w przypadku braku możliwości technicznych zrealizowania usługi i konieczności poniesienia dodatkowych nakładów – na czas określony).

Zdaniem strony skarżącej projekt oferty zawiera sposoby odstępowania od umowy w przypadku zwrotu pojedynczego łącza. W szczególności w przypadku umowy na czas określony odstąpienie następuje z upływem deklarowanego czasu, co jest związane z poniesieniem przez TP S.A. nakładów w celu realizacji usługi.

TP S.A. nie zgodziła się także z zarzutem rozstrzygającego organu dotyczącym braku w projekcie oferty postępowania konsultacyjnego w razie rozwiązania umowy ramowej za 3-miesięcznym wypowiedzeniem. Ten tryb przewidziano bowiem jako "awaryjny", umożliwiający każdej stronie rozwiązanie umowy, bez podawania powodów i gwarantujący tym samym swobodę wszystkim operatorom; zabezpieczając ich interesy w trzykrotnie wydłużonym terminie wypowiedzenia. Przy rozwiązaniu umowy za miesięcznym wypowiedzeniem tryb konsultacyjny został natomiast przewidziany.

Według skargi kasacyjnej brak było podstaw do akceptacji zastrzeżeń wynikających z akcentowania zaniechania w projekcie oferty uregulowania jednoznacznie trybu zawieszenia i odłączania usługi w przypadku niespełnienia warunków zgodnie z zasadniczymi wymaganiami (sprzeczności z tego powodu z § 9 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r.). Zważyć należy bowiem, że pkt 7.3.5 projektu oferty przewiduje możliwość zawieszenia przez TP S.A. usługi, jeżeli urządzenie klienta nie spełnia wymagań prawa. W takim przypadku operator wzywany byłby do zaprzestania naruszeń i dopiero w razie braku zaprzestania naruszeń – po upływie 10 dni TP S.A. mogłaby rozwiązać umowę szczegółową. Od chwili wykrycia nieprawidłowości TP S.A. miałaby natomiast prawo zawiesić usługę.

Błędnie zdaniem TP S.A. zarzucono projektowi oferty, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, brak określenia zasad udostępniania powierzchni kolokacyjnej i dostępu do pomieszczeń, co pozostawać ma w sprzeczności z § 9 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r. Pkt 10.1 projektu oferty zawiera według skargi kasacyjnej określenie przedmiotowych zasad. Natomiast zagadnienia szczegółowe (odrębne dla każdej lokalizacji) winny być określane w umowie najmu.

Sąd I instancji nie dostrzegł też, podzielając zarzut braku określenia w projekcie oferty wymagań, jakie powinny spełniać urządzenia końcowe, aby mogły zostać przyłączone do określonego łącza (co miało oznaczać sprzeczność z § 9 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r.), iż wymagania te (wynikające z "obowiązujących regulacji") zostały pkt 10.1 oraz pkt 4.5.1 określone.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie skarga kasacyjna wskazała na brak wzięcia pod uwagę przez Sąd I instancji naruszeń art. 7, 77 i 107 k.p.a. Podkreślono bowiem, iż rozstrzygający w postępowaniu administracyjnym organ stwierdził, iż "ze względu na specyficzny charakter postępowania oraz ograniczony czas rozpatrzenia wniosku (30 dni) nie może wyjaśnić każdej wątpliwej kwestii, co postuluje TP S.A.".

Ponadto zwrócono uwagę na skrócenie w konkretnej sprawie - do 10 dni terminu rozpatrywania wniosku.

W zakresie uzasadnienia naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarga kasacyjna podniosła, że Sąd I instancji ograniczył się do przytoczenia treści art. 79 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. i stwierdzenia, że w myśl art. 70 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, w jakich przypadkach właściwy organ może odmówić zatwierdzenia projektu oferty z zaznaczeniem wystarczalności dla dokonania odmowy zatwierdzenia - wystąpienia którejkolwiek z przesłanek.

Sąd I instancji nie wskazuje jednak, która z przesłanek w konkretnej sprawie wystąpiła. Zastrzeżenia budzi również według skargi kasacyjnej stanowisko Sądu o właściwym umotywowaniu każdego twierdzenia organu bez przedstawienia rozumowania prowadzącego do takiej tezy.

Podobna uwaga dotyczy również kwestii naruszeń regulacji rozporządzenia z 29 kwietnia 2004 r.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu z niżej podanych przyczyn.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a. – co oznacza, że sprawa podlegała rozpoznaniu wyłącznie w granicach wyznaczonych przez treść skargi kasacyjnej, a wszelkie inne kwestie, których strona skarżąca nie podniosła nie mogły ważyć o rozstrzygnięciu.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wskazanych w wyżej wymienionym przepisie.

Uznając, iż z reguły dopiero brak skuteczności zarzutów naruszeń prawa procesowego umożliwia przystąpienie do oceny w zakresie stosowania prawa materialnego, rozważania rozpocząć należy od zgłoszonych konkretnej skardze kasacyjnej zastrzeżeń na tle uchybienia przez zaskarżony wyrok art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia tym przepisom postępowania nie mogły przynieść spodziewanego przez stronę skarżącą skutku.

Wprawdzie nie sposób zaprzeczyć, iż rozważania prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są momentami lakoniczne i z tego powodu mogą być krytykowane, jako nie w pełni odpowiadające wymowie art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże zaistniałe w tej płaszczyźnie usterki nie dawały wystarczającej podstawy do uchylenia orzeczenia Sądu I instancji.

Na wstępie zauważyć trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – wbrew sugestii skargi kasacyjnej – nie ograniczył się do przedstawienia treści przepisu określającego przyczyny umożliwiające właściwemu organowi administracji publicznej wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu ramowej oferty dzierżawy łączy telekomunikacyjnych (tzn. art. 79 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 7 zd. II Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r.) oraz zaznaczenia samodzielnego charakteru każdej z wymienionych przyczyn – bez wskazania, które to przyczyny ziściły się w niniejszej sprawie.

Omawiana sugestia skargi kasacyjnej opiera się na eksponowaniu fragmentu jednego zdania na stronie 24 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Analiza treści całości uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi jednak do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział pogląd o akceptacji stanowiska zaprezentowanego przez organ rozstrzygający w postępowaniu administracyjnym w kwestii zaistnienia w przedmiotowej sprawie wszystkich przewidzianych przez prawo przyczyn, zezwalających na wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu konkretnego rodzaju oferty.

Oczywiście rzeczą zupełnie odrębną jest to, czy Sąd I instancji w każdym przypadku przedstawił dostatecznie szczegółową argumentację wyjaśniającą, dlaczego zajął określone stanowisko w sprawie.

Z całą pewnością zastrzeżenia (z racji ogólnikowego co do zasady charakteru) budzić musiała wypowiedź uzasadnienia zaskarżonego wyroku, akceptująca zgłoszenie przez rozstrzygający w postępowaniu administracji publicznej zarzutów co do sprzeczności przedmiotowego projektu oferty z przepisami rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omówił bowiem w sposób konkretny problematykę, która ujawniła się na tle tylko jednego przepisu powołanego wyżej aktu prawnego (§ 7 ust. 6), a w pozostałym zakresie poprzestał na podkreśleniu "szczegółowego wykazania i dogłębnego uzasadnienia" dokonanego przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty.

Tego typu niedostatki uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, mieszczące się w kategorii uchybień przepisom postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie mogły podważyć zaskarżonego orzeczenia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, którego rozstrzygnięcie zasadnie zaakceptowało odmowę zatwierdzenia przez właściwy organ przedmiotowej oferty.

Podkreślenia wymaga przy tym, że na gruncie niniejszej sprawy wystąpienie już, jakiejkolwiek uregulowanej przez prawo przyczyny umożliwiającej wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu konkretnego rodzaju oferty i to niezależnie od liczby przypadków pod nią podpadających – było wystarczające do zdyskwalifikowania przez właściwy organ przedstawionej mu do zatwierdzenia oferty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie (o czym mowa będzie szerzej w dalszej części uzasadnienia) zaistniały zaś wystarczające podstawy do zajęcia stanowiska akceptującego odmowę zatwierdzenia przedmiotowego projektu oferty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł też prowadzić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., pomimo naruszeń prawa procesowego przez organ rozstrzygający w postępowaniu administracyjnym (tzn. art. 7, 77 i 107 k.p.a.), których nie dostrzegł Sąd I instancji.

Przypomnieć trzeba, iż również na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. znaczenie mają jedynie takie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Omawiany zarzut skargi kasacyjnej wiąże się z zaakcentowaniem fragmentu zdania na stronie 4 zaskarżonej decyzji: "Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty ze względu na specyficzny charakter postępowania oraz ograniczony czas rozpatrzenia wniosku (30 dni) nie może wyjaśniać każdej wątpliwej kwestii, co postuluje TP S.A." oraz z podniesieniem zaledwie 10-dniowego czasu, w którym właściwy organ rozpoznawał wniosek o zatwierdzenie przedmiotowego projektu oferty.

Co do pierwszej kwestii skutki zarzucanej, niewątpliwej niefortunności zacytowanego zwrotu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji muszą być oceniane, nie w sposób oderwany od całego toku wypowiedzi rozstrzygającego organu (jak to czyni skarga kasacyjna), ale właśnie z uwzględnieniem kontekstu, w którym ona została dokonana.

Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty trafnie zauważył bowiem przede wszystkim, że dla wyniku prowadzonego przez niego postępowania w istocie rzeczy ma znaczenie kształt projektu oferty przedstawionej mu do zatwierdzenia, a nie wyjaśnienia jakie mógłby złożyć, czy też złożył wnioskodawca. Nie mogą one w żadnym razie zastąpić dokumentu w postaci przedstawionego do zatwierdzenia projektu oferty.

Przy takim spojrzeniu na specyfikę konkretnego rodzaju postępowania administracyjnego, którą podkreślił też Sąd I instancji – stanowiącego pełny kontekst -zacytowanej przez skargę kasacyjną wypowiedzi z zaskarżonej decyzji, analizowany zarzut strony skarżącej nie mógł zostać oceniony jako skuteczny.

Zgodzić się też należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, iż strona skarżąca nie wykazała, aby rozpoznanie sprawy w postępowaniu administracyjnym w terminie krótszym niż maksymalny 30-dniowy termin wskazany w art. 79 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 7 zd. II Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r., łączyło się z pogwałceniem reguł postępowania administracyjnego, czy też świadczyło o niewłaściwym rozpoznaniu sprawy.

Podkreślić zaś trzeba wyraźnie, że samo skrócenie przez rozstrzygający organ wskazanego jako maksymalny terminu rozpoznania sprawy nie może być traktowane jako uchybienie procesowe.

Nie dowodzi ono (tzn. skrócenie maksymalnego terminu rozpoznania sprawy) w żadnym razie, iż zostały naruszone art. 7, 77 i 107 k.p.a. – jak to sugeruje strona skarżąca.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy przede wszystkim stwierdzić, iż strona skarżąca niezasadnie zgłosiła zastrzeżenia, co do niewłaściwego zastosowania art. 79 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. (według T. P. S.A. w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna przewidziana w tym przepisie przesłanka uprawniająca właściwy organ do odmowy zatwierdzenia przedmiotowego projektu oferty).

Co do przesłanki w postaci "naruszenia przepisów prawa" skarga kasacyjna wskazała na niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 2-5 powołanej wyżej ustawy oraz § 1, 6, 7 i 9 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew poglądowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji całkowicie trafnie przyjął, że przewidziana w projekcie oferty opłata za rozwiązanie umowy szczegółowej nie mieści się w granicach ustanowionych przez art. 61 ust. 5 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. Z użytego w wymienionym przepisie słowa "wyłącznie" należy wnioskować bowiem, że wolą ustawodawcy było możliwość kształtowania, przez projekt oferty należności z tytułu usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych, jedynie w odniesieniu do przypadków ściśle wskazanych w dalszej części tego przepisu, z wykluczeniem tym samym wszelkiej wykładni rozszerzającej tych przypadków.

Argumentacja skargi kasacyjnej w rzeczywistości nie uwzględnia tego aspektu i stąd nie mogła odnieść spodziewanego skutku. Zważyć należy, iż spór dotyczy możliwości wprowadzenia opłaty za samo rozwiązanie umowy szczegółowej, a nie np. z tytułu zestawienia łącza (co mieściłoby się w ramach art. 61 ust. 5 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku słusznie podkreślono, że wprowadzony w art. 61 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. obowiązek przeprowadzania konsultacji z zainteresowanymi użytkownikami łączy telekomunikacyjnych musi być łączony z każdym przypadkiem zaprzestania usługi dzierżawy tych łączy. Skoro zaś w przypadku rozwiązania umowy szczegółowej, dochodzi do zaprzestania ze świadczenia usług w odniesieniu do konkretnego łącza objętego tą umową to i jej rozwiązanie winno być poprzedzone uprzednią konsultacją z zainteresowanym - dotychczasowym użytkownikiem danego łącza, czego w konkretnym projekcie oferty jednak nie przewidziano.

Strona skarżąca stawiając zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. w sposób nieuprawniony połączyła kwestię stanu zaprzestania świadczenia usługi dzierżawy łączy w rozumieniu analizowanego przepisu tylko z faktem rozwiązania umowy ramowej, bądź też wszystkich umów szczegółowych.

Skarga kasacyjna podniosła, iż "zgodnie z konstrukcją Projektu oferty rozwiązanie umowy szczegółowej nie stanowi zaprzestania świadczenia usługi w rozumieniu art. 61 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego". Pomijając enigmatyczność użytego zwrotu "konstrukcja Projektu oferty", przedstawiona teza skargi kasacyjnej wymaga zakwestionowania, skoro wynikałoby z niej, iż to ukształtowanie przez stronę skarżącą projektu konkretnej oferty miałoby przesądzać o poprawności wykładni mającej uniwersalne znaczenie normy z art. 61 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. Tymczasem odwrotnie, to wskazany przepis prawa powszechnie obowiązującego rzutować musi na ocenę rozwiązań przyjętych w projekcie oferty.

Z art. 61 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego wynika zaś wyraźnie, iż wolą ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku konsultacji zawsze, gdy ma dojść do zaprzestania świadczenia usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych – niezależnie zatem od zakresu tego zaprzestania i formy, w jakiej do niego dochodzi.

Oznak błędnej wykładni art. 61 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. nie można się, wbrew skardze kasacyjnej doszukać w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji stanowiska, iż wymieniony przepis obowiązek przeprowadzenia konsultacji nakłada tylko na operatora o znaczącej pozycji rynkowej, który jest podmiotem świadczącym usługę dzierżawy łączy telekomunikacyjnych innym operatorom ("użytkownikom") w świetle całokształtu uregulowań powołanej ustawy. Narzucenie zatem obowiązku przeprowadzenia konsultacji przed rozwiązaniem umowy ramowej także tym "użytkownikom" (pkt 4.4.4 projektu oferty) należało zakwalifikować jako bezpodstawne i tego wniosku nie zmienia podniesienie przez stronę skarżącą, że powinność przeprowadzenia konsultacji przez operatora będącego "użytkownikiem" łączy udostępnionych przez operatora o znaczącej pozycji rynkowej nie wstrzymuje biegu terminu wypowiedzenia.

Nie można zgodzić się też, iż w efekcie postępowanie konsultacyjne w tym przypadku "jest de facto fakultatywne".

W zakresie zgłoszonego przez skargę kasacyjną (w jej petitum) zarzutu naruszenia § 1, 6, 7, 9 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r. podnieść należy, iż uzasadniając ten zarzut strona skarżąca, powołuje jedynie polemiczne uwagi odnoszące się do § 7 i § 9 wskazanego aktu prawnego.

Co do zakwestionowania przez Sąd I instancji pkt 5.3.5 projektu oferty w świetle regulacji § 7 ust. 6 powołanego wyżej rozporządzenia, z racji wprowadzenia w wymienionym zapisie projektu oferty zwrotu o "prawidłowości" dokonania zgłoszenia awarii, którego nie przewiduje przedmiotowe uregulowanie prawne – wypada zgodzić się, że wprowadzenie zapisu "o prawidłowości" dokonania zgłoszenia awarii – bez jednoczesnego wskazania w sposób wyraźny o spełnienie, jakich to konkretnie warunków przez zgłaszającego (niezbędnych nadto do przystąpienia do odtwarzania usługi) może chodzić, nie mogło zostać zaakceptowane. Taki stan mógłby powodować niebezpieczeństwo dowolności w zachowaniu się operatora o znaczącej pozycji rynkowej, podważającej realizację obowiązku nałożonego w § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r. i w efekcie stanowiącą też zagrożenie dla wymogu zapewnienia przez projekt oferty efektywnej konkurencji na rynku telekomunikacyjnym. Braków konkretnego zapisu projektu oferty z zasady nie mogły zastąpić jakiekolwiek późniejsze wyjaśnienia strony skarżącej.

Bezzasadnie skarga kasacyjna powołała się na wadliwość zaaprobowania zaskarżonym wyrokiem zastrzeżeń Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty co do ukształtowania treści pkt 5.2 projektu oferty w sprzeczności z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r. Z treści wymienionego zapisu projektu oferty wynika bowiem jednoznacznie, iż reguluje on jedynie zasadę zmiany miejsca zakończenia łącza telekomunikacyjnego tylko w klasie standardowej, podczas gdy wymieniony przepis nakłada obowiązek uregulowania kwestii zasad zmiany miejsca zakończenia łącza telekomunikacyjnego w odniesieniu do wszystkich łączy. Powoływanie się strony skarżącej na inny jej zamiar (z racji brzmienia samego tytułu pkt 5.2 projektu oferty), nie może być skuteczne.

Za bezskuteczne uznać też wypada kwestionowanie akceptacji przez Sąd I instancji sprzeciwu organu, który wydał zaskarżoną decyzję - wobec zapisu projektu oferty dotyczącego określenia terminu przekazywania łączy do eksploatacji (część 6 projektu oferty ustala ten termin na 30 dni).

Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty słusznie bowiem zauważył, że projekt oferty wskazuje tym samym na określenie terminu według § 9 ust. 3 lit. b rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sytuacji, gdy rozporządzenie to w § 9 ust. 3 ustala, iż sposób określenia terminów, wskazany pod jego lit. b wchodzi w rachubę, w razie gdy nie można postąpić według reguły podanej § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a.

Ze skargi kasacyjnej nie wynika wykazanie dlaczego T. P. S.A. nie mogła uzyskać dostępu do danych potrzebnych do określenia terminu według § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a omawianego rozporządzenia - a bez tego - odstąpienie w projekcie oferty od trybu postępowania wskazanego w tym przepisie - nie może być traktowane inaczej, niż jako dowolne.

Z uwagi na to, że § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r. wskazując konieczność uregulowania w projekcie oferty trybu zawierania, zmiany i rozwiązywania umowy podkreślił zasadę realizacji przez użytkownika "jego prawa do jednostronnego częściowo odstąpienia od umowy w przypadku zwrotu pojedynczych łączy", nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną, iż to prawo zostało w niezbędnym zakresie zachowane poprzez postanowienia pkt 4.5.4 projektu oferty, w przypadku umów zawartych na czas określony. Z powołanego zapisu projektu oferty nie wynika bowiem aby użytkownik mógł jednostronnie doprowadzić do realizacji jego prawa do zwrotu pojedynczego łącza. To, czy taki zwrot w przypadku poniesienia przez T. P. S.A. określonych nakładów na skutek zawarcia konkretnej umowy winien się łączyć z rekompensatą kosztów poniesionych przez operatora o znaczącej pozycji rynkowej jest zagadnieniem całkowicie odrębnym i nierzutującym na stwierdzenie wystąpienia omawianego braku projektu oferty.

Co do polemiki strony skarżącej – dotyczącej słuszności zakwestionowania – pominięcia w projekcie oferty postępowania konsultacyjnego przed rozwiązaniem umowy ramowej za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, to zauważenia wymaga przede wszystkim, iż skarga kasacyjna z niezrozumiałych względów ulokowała te uwagi wyłącznie w części jej uzasadnienia odnoszącego się do kwestii wykładni przepisów rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r.

Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty formułując zastrzeżenia wobec projektu oferty w tym zakresie odwoływał się bowiem przede wszystkim do regulacji ustawowej (Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r.). Również Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazywał na sprzeczność z art. 61 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r.

Poza tym nie można podzielić argumentu skargi kasacyjnej, iż wydłużenie terminu wypowiedzenia umowy ramowej mogłoby być dostatecznym usprawiedliwieniem dla zaniechania obowiązku przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego. Inny jest przecież sens i cel instytucji wypowiedzenia umowy, a inny wprowadzenia obowiązku konsultacji.

W świetle dotychczas przeprowadzonych wywodów nie ma podstaw do podzielenia stanowiska skargi kasacyjnej podnoszącego brak zasadności przypisania projektowi oferty naruszenia prawa.

Naruszenia prawa niezależnie od liczby ich stwierdzenia są jedną z przyczyn umożliwiających właściwemu organowi w myśl art. 79 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 6 zd. II Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu oferty. Przyczyna ta w niniejszej sprawie wystąpiła.

Zważyć też należy, iż Sąd I instancji – zasadnie według Naczelnego Sądu Administracyjnego – wskazał, uzasadniając swoje stanowisko – na te zapisy projektu oferty, które mogły zostać zakwalifikowane jako zagrożenie dla efektywnej konkurencji – czyli kolejnej przesłanki, z powodu wystąpienia której może być wydana – w myśl powołanej wyżej regulacji decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu oferty (tzn. w szczególności na przewidzianą w projekcie oferty odmowę zawarcia umowy lub realizacji zamówienia w przypadku jakiejkolwiek zaległości wobec TP SA ze strony operatora).

Wniosek o wystąpieniu w niniejszej sprawie podstaw do wydania legalnej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu oferty nie oznacza, iż skarga kasacyjna nie wskazała na kwestie, odnośnie których ocena zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku może budzić zastrzeżenia. Pomijając podniesioną już wcześniej ogólnikowość niektórych stwierdzeń WSA w Warszawie (oraz brak wykazania przez Sąd I instancji przesłanek, na podstawie których wyraził stanowisko o braku uwzględnienia przez konkretny projekt oferty również istniejących warunków rynkowych i ekonomicznych) – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – należało także:

– za zbyt rygorystyczny uznać pogląd Sądu I instancji traktujący, jako naruszenie prawa na tle art. 62 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. użycie w projekcie oferty, gdy chodzi o urządzenie końcowe zapisu o "wymaganiach zawartych w obowiązujących przepisach" zamiast o "zasadniczych wymaganiach wskazanych w art. 88 ust. 1, 2 powołanej ustawy";

– za trafne potraktować dostrzeżenie przez skargę kasacyjną dysonansu pomiędzy przyjęciem przez zaskarżony wyrok, że brak wprowadzenia w projekcie oferty możliwości wynikających z art. 61 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. nie stanowi naruszenia prawa, a jednoczesnym uznaniem "za wszech miar pożądane" wprowadzenia do projektu oferty zapisu dotyczącego rozstrzygania spraw według powołanego przepisu (tzn. przez właściwy w sprawie organ);

– stwierdzić, że słusznie T. P. S.A. wskazała i wykazała właściwymi argumentami, że Sąd I instancji, nie dokonując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakiejkolwiek analizy, podzielił także zarzuty rozstrzygającego w postępowaniu administracyjnym organu - co do braku określenia w przedmiotowym projekcie oferty zasad udostępnienia powierzchni kolokacyjnej i zasad dostępu do pomieszczeń, a także odnośnie braków projektu oferty w uregulowaniu trybu związanego z zawieraniem i odłączaniem usługi z powodu niespełnienia zasadniczych wymagań oraz w zakresie określenia wymagań dotyczących urządzeń końcowych przy ich przyłączaniu do łącza telekomunikacyjnego.

Te wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie powodują jednak, że zawarte w nim rozstrzygnięcie winno być podważone, skoro co do zasady istniały podstawy do akceptacji odmowy zatwierdzenia przez właściwy organ przedmiotowego projektu oferty.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a., co do kosztów postępowania według art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).