Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1931/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6101 Przekazanie gminie z urzędu lub na wniosek mienia państwowego związanego z realizacją zadań gminy
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 ust.4
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.174 pkt 1 i 2, art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Maciej Dybowski(spr.) Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1884/09 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1884/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister) decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...] w części dotyczącej przekazania na rzecz Gminy O. prawa własności nieruchomości położonej w O., oznaczonej nr ewidencyjnym [...], objętej księgą wieczystą nr Kw [...].

Wojewoda B. decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...] (dalej decyzja [...] stycznia 1994 r.), na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej ustawa z 10 maja 1990 r.), przekazał Gminie O. (dalej Gmina), nieodpłatnie prawo własności między innymi nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej Wojewody B., w części dotyczącej działki nr [...] wystąpił W. R., reprezentowany przez O. R. We wniosku wskazano, że owa nieruchomość nie stanowi własności ogólnonarodowej i nie podlega komunalizacji.

Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. zawiadomiono zainteresowane strony o wszczęciu postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...], w części dotyczącej działki nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2009 r.), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Wojewody B. z [...] stycznia 1994 r. nr [...], w części dotyczącej przekazania na rzecz Gminy O. prawa własności nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...], wskazując, że nie były spełnione przesłanki określone w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., dające podstawę do komunalizacji opisywanego mienia we wskazanym trybie.

Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Wójt Gminy O., zarzucając decyzji z [...] kwietnia 2009 r. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności zastosowanie art. 156 k.p.a. jako podstawy prawnej orzekania.

Minister ponownie rozpoznając sprawę potwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego (lecz nie zobowiązującą organu do jego przekazania) na własność gminie, jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy. W świetle niniejszego przepisu gminie może być przekazane tylko takie minie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości. Organ zauważył, że z akt sprawy wynika, że opisana nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ([j.t. Dz.U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.], dalej dekret o reformie rolnej). Jednak decyzją Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2001 r. znak: [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2001 r.) stwierdzono, że zespół pałacowo – parkowy w O., w skład którego wchodzą działki nr [...], nr [...], - nr [...], nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Decyzja Wojewody M. z [...] czerwca 2001 r. nr [...] została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2007 r.). W związku z czym w ocenie organu przedmiotowa nieruchomość nie przeszła z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej na własność Skarbu Państwa. A zatem w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej nie była mieniem ogólnonarodowym i pozostawała nadal własnością spadkobierców dawnych właścicieli. Tym samym nie było możliwe przekazanie na własność Gminie O. spornej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, że w zaskarżonej decyzji brak wykazania, iż stwierdzone naruszenie ma rażący charakter, organ podniósł, że o rażącym charakterze wskazanego naruszenia prawa decyduje fakt, że pozostawienie w obiegu prawnym kontrolowanej decyzji Wojewody B. z [...] stycznia 1994 r., po pierwsze sankcjonowałoby całkowity brak możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, po drugie zaś odebrałoby stronom postępowania prawo do obrony swego interesu prawnego. Organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się także do zarzutu Gminy, że decyzja Wojewody B. z [...] stycznia 1994 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne i wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26 października 1999 r.- jedynie przeniesienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości może stanowić podstawę do zarzutu nieodwracalności skutków prawnych, a w konsekwencji do rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 156 § 2 k.p.a.

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2009 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina O., zarzucając decyzji z [...] września 2009 r. naruszenie art. 156 k.p.a. jako podstawy orzekania, art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i art. 156 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Gmina, powołując dorobek doktryny i orzecznictwa, zakwestionowała wydanie przez Wojewodę B. decyzji z [...] stycznia 1994 r. z rażącym naruszeniem prawa. Gmina wskazała, że w dacie wydania powyższej decyzji przedmiotowe mienie należało w jej ocenie do Skarbu Państwa, toteż Wojewoda B. stosownie do treści art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. prawidłowo wydał decyzję, na mocy której na wniosek Gminy O. przekazał jej sporne mienie. Skarżąca wskazała, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody B., bowiem decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca powołała się na fakt, że po pierwsze Gmina O. nabyła już na własność nieruchomość objętą decyzją komunalizacyjną, po drugie organ nie ma już kompetencji ani możliwości odwrócenia skutków wpisu Gminy O. do ksiąg wieczystych, po trzecie z uwagi na fakt, że formalnie nie istnieje już organ Wojewody B., którego decyzja wywołała skutki prawne obecnie nieodwracalne.

W odpowiedzi na skargę Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga nie jest zasadna.

W niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga wzajemna relacja zachodząca między nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności mienia Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. a roszczeniami właściciela nieruchomości (lub jego spadkobierców), wynikającymi z wydania przez Wojewodę M. decyzji z [...] czerwca 2001 r. znak: [...] wskazując, że działka numer nr [...] wchodząca między innymi w skład zespołu pałacowo – parkowego w O. nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.

Zgodnie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe), jeśli jest ono związane z realizacją jej zadań. W rozpatrywanej sprawie na podstawie tego przepisu Wojewoda B. decyzją z [...] stycznia 1994 r. nr [...] skomunalizował na rzecz Gminy O., między innymi nieruchomość położoną w O., oznaczoną jako działka nr [...], szczegółowo opisaną w decyzji. Wojewoda Małopolski decyzją z [...] czerwca 2001 r. znak: [...] stwierdził, że działka numer nr [...] wchodząca między innymi w skład zespołu pałacowo – parkowego w O. nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Przywołany art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej stanowił, że na własność Skarbu Państwa przechodziły nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w tym artykule w punktach b, c, d i e przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Decyzja Wojewody M. z [...] czerwca 2001 r., dotycząca spornej działki stwierdzająca, że nieruchomość ta nie podpadała pod działanie przywołanego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej spowodowała, że Skarb Państwa nie może skutecznie wywodzić swych praw do przedmiotowych gruntów z treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma ustalenie charakteru decyzji Wojewody M. z [...] czerwca 2001 r., wydanej w oparciu o art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej orzekającej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie tego artykułu dekretu o reformie rolnej. Rozważając to zagadnienie prawne Sąd miał na uwadze pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 1998 r., IV SA 889/96 (niepubl.), że "w przypadku kiedy mamy do czynienia z obowiązkiem bądź prawem wynikającym wprost z ustawy (z mocy prawa), skutek prawny następuje z datą ustaloną w tej ustawie, natomiast akt administracyjny konkretyzujący przedmiot i skierowany do indywidualnego adresata ma charakter deklaratoryjny. Decyzje deklaratoryjne ustalają jedynie autorytatywnie istnienie i zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych. Skutki prawne w tego typu sytuacjach powstają więc ex tunc jako skutki wejścia w życie tego przepisu prawnego, a nie ex nunc jako skutki prawne decyzji deklaratoryjnej. Jest to podstawowa cecha różniąca decyzje deklaratoryjne od decyzji konstytutywnych, które same określają datę, od której następują skutki prawne. Decyzje deklaratoryjne mogą być wydawane w każdym czasie, jako że nie kreują nowych stanów prawnych, a tylko stwierdzają ich istnienie".

Konsekwencją takiego stanowiska jest przyjęcie przez Sąd, że decyzja Wojewody M. z [...] czerwca 2001 r. stwierdzająca, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, odnosi skutek podobny do decyzji o charakterze deklaratoryjnym i czas jej wydania nie może decydować o wyniku sprawy. W niniejszej sprawie przyjęcie powyższego poglądu prowadzi do wniosku, że działka ta w tym trybie nie stała się prawnie własnością Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd przyznał rację Ministrowi, że wpis prawa własności w księdze wieczystej nie przekreśla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy decyzja Wojewody B. z [...] stycznia 1994 r. nr [...] nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu opisanego na wstępie, przysługującego Gminie O. Nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Nie można zasadnie twierdzić, że w tej sprawie mają zastosowanie zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych: ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze, i to nabywających ją odpłatnie (art. 5 i 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Wpis prawa własności do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (przykładowo w ostatecznej decyzji administracyjnej) i ściśle z nimi powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1). Ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości. Także kwestia poczynionych nakładów przez Gminę O. na nieruchomości nie stanowi o istnieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Ocena prawidłowości decyzji komunalizacyjnej jest zależna od treści orzeczenia wydanego w trybie art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej. Decyzja stwierdzająca, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej oznacza, że Państwo w tym trybie nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. Decyzja taka odnosi skutek ex tunc. A zatem brak tytułu własności Skarbu Państwa oznacza, że taka nieruchomość nie mogła być przedmiotem prawidłowej komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości stanowiących w dniu komunalizacji z mocy prawa własność Skarbu Państwa.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia przepisów procesowych polegającego na niezapewnieniu następcy prawnemu Wojewody B. udziału w sprawie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzorczym i zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego (art. 157 § 1 k.p.a.) właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia – w tym przypadku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skomunalizowane mienie nie stanowiło mienia wojewódzkiego, a zatem nie było potrzeby zapewniania udziału w postępowaniu właściwemu wojewodzie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina O., reprezentowana przez radcę prawnego G. C., w której wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a - przepisów prawa materialnego, przez błędną

wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazując na obrazę art. 156 §1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. kasator zaznaczył, że wadliwie przyjęto możliwość zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stanu faktycznego w niniejszej sprawie niesłusznie przyjmując, że kluczową kwestią uzasadniającą powołanie się na instytucję nieważności decyzji administracyjnej w tym przypadku jest uznanie deklaratoryjnego charakteru decyzji Wojewody M. z [...] czerwca 2001 r. stwierdzającej, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu PKWN, co w konsekwencji ma oznaczać, że działka ta nie była nigdy prawnie własnością Skarbu Państwa i nie mogła zostać przekazana skarżącej w oparciu o treść ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Taki sposób "procesowania sprawy" skutkował zdaniem skarżącej pominięciem kluczowych okoliczności, które jak wskazuje jednolite w tym względzie orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny - jednoznacznie świadczą o błędnej subsumcji stanu faktycznego do normy art. 156 § 2 k.p.a. Rozpoznając skargę w trybie art. 156 k.p.a. uznano wbrew okolicznościom faktycznym sprawy, że nie doszło do powstania nieodwracalnych skutków prawnych. Z kolei naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest wynikiem pominięcia tego przepisu, który bezsprzecznie winien stanowić właściwą podstawę prawną do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie.

- w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na ostateczne

rozstrzygnięcie sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego w tym w szczególności art. 134 §1 p.p.s.a. przez brak należytego zbadania zarzutu opartego o art. 156 § 2 k.p.a., dotyczącego nieodwracalności skutków prawnych decyzji Wojewody B. z [...] stycznia 1994 r. nr [...] i pominięcie na wszystkich etapach postępowania następcy Wojewody B.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zastosowanie przepisów k.p.a. traktujących o unieważnieniu z powołaniem się jedynie na deklaratoryjny charakter decyzji Wojewody M. z [...] czerwca 2001 r., a z całkowitym pominięciem rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i brakiem wzglądu na kluczowy w tej sytuacji stan prawny wytworzony na mocy unieważnionej decyzji, nie tylko prowadzi do wadliwych wniosków, ale co oczywiste skutkuje naruszeniem zasady pewności prawa. W opinii skarżącej, za co najmniej niewłaściwe uznać należy schematyczne odwoływanie się do art. 156 k.p.a. zwłaszcza wobec szczególnej natury tejże instytucji stanowiącej wyjątek od fundamentalnej — ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych. Właśnie z uwagi na ten swoisty charakter, stosowanie przywołanego unormowania winno każdorazowo odbywać się z uwzględnieniem całokształtu okoliczności rozpatrywanej sprawy, tzn. w szczególności jej kontekstu i momentu zapadnięcia unieważnionej decyzji wskazującego na stan prawny i faktyczny, w oparciu o które organ decyzje swą podejmował. Oczywistym jest, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje również inne nadzwyczajne tryby weryfikacji aktów administracyjnych i w opinii Gminy nic nie stoi na przeszkodzie, by jeden z nich w postaci wznowienia postępowania zastosować w niniejszym przypadku, co jednak konsekwentnie pomijano na wszelkich etapach "procesowania sprawy". Jak wskazuje materiał sprawy, zarówno organ, jak i Sąd I instancji w żadnym stopniu nie odniosły się do wzajemnych relacji między procedurami unieważnienia decyzji i wznowieniem postępowania, ignorując tym samym wskazywaną przez skarżącą przesłankę pojawienia się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i dowodów przemawiających za oparciem rozstrzygnięcia na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W zakresie nieodwracalności skutków prawnych kasator podkreślił, że mimo wyraźnego zarzutu zawartego w skardze, Sąd I instancji nie rozpoznał go w sposób należyty, ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że "kwestia poczynionych nakładów przez Gminę O. na nieruchomości nie stanowi o istnieniu nieodwracalnych skutków prawnych". Tymczasem zarzut ten ujęty i uzasadniony został w skardze administracyjnej w znacznie szerszym zakresie, jednak WSA nie odniósł się do zasadności przedstawionych argumentów, co w opinii skarżącej mogło mieć istotny wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W opinii skarżącej Sąd I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, oraz przepisów prawa procesowego, co miało swoje bezpośrednie przełożenie na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Czym innym jest bowiem sam skutek ex tunc decyzji deklaratoryjnej, czym innym natomiast jest jego ocena w odniesieniu do kolejnej decyzji wydawanej przecież każdorazowo w określonym kontekście sytuacyjnym i prawnym, który nie może zostać pominięty przez organ rozpoznający sprawę - jak miało to miejsce w niniejszym przypadku.

W pierwszej kolejności słusznie wydaje się zdaniem skarżącej przywołanie uzasadnienia decyzji Wojewody B., który wydał decyzję nr [...], mocą której Gmina O. nabyła własność spornej nieruchomości. Jego treść wskazuje bowiem, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nastąpiło po wnikliwej analizie stanu faktycznego sprawy, pozwalającej Organowi na skorzystanie z instytucji komunalizacji mienia bez narażenia się w dacie wydania decyzji na jakiejkolwiek zarzuty dotyczącej jej wadliwości. To z kolei, jak pozwalają stwierdzić jednolite w tej kwestii poglądy doktryny i bogate orzecznictwo sądowe, skutkuje niemożliwością stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa, tj. kluczowej przesłanki warunkującej powołanie się na art. 156 k.p.a. Zgodnie z uzasadnieniem decyzji Wojewody B. działka ewidencyjna nr [...] należała w dniu 27.05.1990 r. do Przedsiębiorstwa nie podlegającego komunalizacji, nie mogła stać się więc mieniem komunalnym z mocy prawa. Jednak w związku z tym, że nieruchomość ta była związana z realizacją zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie terytorialnym (służyła zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w zakresie urządzeń sportowych), organ decyzyjny mógł swobodnie odwołać się do art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r., przekazując ją Gminie O. Stan faktyczny i prawny nie budził żadnych wątpliwości Wojewody B., czemu z pewnością daje wyraz punkt 2 sentencji decyzji stanowiący, że nie narusza ona praw osób trzecich. Za słusznością powyższego rozstrzygnięcia przemawiał na pewno fakt ostatecznego uregulowania stanu prawnego nieruchomości przez założenie w 1991 r. księgi wieczystej, w której dziale II jako właściciela ujawniono Skarb Państwa - nie było więc jakichkolwiek podstaw, by kwestionować państwowy charakter mienia. Ten stan faktyczny został całkowicie pominięty przez Sąd I instancji mimo, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., IV SA/Wa 529/09 "zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się, według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. W związku z powyższym wobec braku zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, zdaniem skarżącej opisana sytuacja nie powinna być w ogóle rozpatrywana przez pryzmat art. 156 § 2 k.p.a. Do takiego wniosku doprowadził kasatora przegląd orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego konkretne przykłady kasator przywołał. Cytując konkretne orzeczenia skarżąca zamierzała wskazać, że działanie mające cechy rażące musi być celowe i zawinione, ale przede wszystkim świadome. Organ rażąco naruszający prawo winien mieć przynajmniej wiedzę co do tego, że może to prawo złamać w sposób jaskrawy. W tym też kontekście należy rozpatrywać niniejszą sprawę, zwłaszcza że jak wskazuje doktryna, stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 .( Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej Komentarz LEX/el. 2010 Komentarz bieżący do art. 156 k.p.a.). Z tego też powodu zgodnie z wyrokiem NSA z 7.7. 1983 r., II SA 581/83, "wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych(...), wymaga bezspornego, ustalania, że uchylona decyzja Jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1". Uwagi te w sposób szczególny winny dotyczyć właśnie art. 156 § 1 pkt 2, gdyż wymieniona w nim przyczyna ma bardzo nieostry charakter, stąd zapewne liczne niekonsekwencje w orzeczeniach sądów wydanych w oparciu o ten przepis. Kasator podkreślił, że "nie każde, nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamione z rażącym (kwalifikowanym) naruszeniem prawa w konkretnej sprawie" (wyrok NSA z 26.11. 2008 r., II OSK 1457/07). Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 22.10.2009 r., VII SA/Wa 1043/09 wskazał, że Jedną z posłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, które określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. bowiem nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony." Jak widać stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją wyjątkową, dlatego wystąpienie przesłanki nieważnościowej musi być oczywiste, co organ nadzorczy ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, czego jednak w tym przypadku zabrakło.

Wobec powyższego przyjęcie, że w niniejszej sprawie rzeczywiście mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w ocenie kasatora prowadzi do irracjonalnej z punktu widzenia zasad postępowania administracyjnego tezy, że organ administracji działając w konkretnym czasie i w oparciu o aktualnie obowiązujące stan faktyczny, winien każdym przypadku przewidywać możliwą zmianę tego stanu w przyszłości, czego co oczywiste nie jest w stanie uczynić wobec braku zdolności profetycznych. Taka analiza sytuacji przy rozpatrywaniu indywidualnej sprawy nie jest możliwa - w przeciwnym razie bowiem dochodzimy do kuriozalnego wniosku o braku możliwości wydania decyzji w ogóle. Nie ma przecież żadnej pewności, że w perspektywie czasu dana podstaw prawna czy faktyczna nie zostanie zmieniona lub uchylona i to ze skutkiem lub z mocą wsteczną. Takie podejście z pewnością zaprzecza racjonalności działania organu. Nadto należy uwypuklić, że przez podjęcie określonej decyzji wytwarza się nowa sytuacja będąca podstawą do zachowań prawnych poszczególnych uczestników obrotu i z uwagi na kluczową zasadę pewności prawa nie powinno się w późniejszym okresie dążyć do zmiany raz ukształtowanego stanu faktycznego i prawnego. Konsekwentnie zatem należy stanąć na stanowisku, że w tej sprawie konieczne jest badanie przede wszystkim momentu w jakim Wojewoda B. działał, jego wiedzy i świadomości co do możliwości wadliwości własnej decyzji. Mając te przesłanki na względzie nie sposób przypisać na tle stanu faktycznego jaki obowiązywał w dacie decyzji z [...] stycznia 1994 r. woli, chęci czy też świadomości działania z naruszeniem prawa.

W opinii skarżącej wydanie w późniejszym terminie decyzji deklaratoryjnej, a więc wywołującej podobnie jak decyzja nieważnościowa skutki ex tunc stanowi nową okoliczność w sprawie, której organ tj. Wojewoda B., oczywiście nie znał i nie mógł wtedy znać. To w pełni wypełnia hipotezę art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który zarówno skarżony organ jak i Sąd I instancji winni uwzględnić. Powołany przepis reguluje takie właśnie sytuacje i nie ma żadnych przeszkód, by stanowił podstawę działania skarżonego organu. Na żadnym etapie postępowania nie zostały uwzględnione czynione przez skarżącą zarzuty.

Skarga zawierała zarzuty w kwestii nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Sąd I instancji jedynie wzmiankował na końcu uzasadnienia o tej instytucji jednak nie badał jej w sposób szczegółowy, nie odnosząc się do wszystkich zarzutów skargi, mimo obowiązku pełnej weryfikacji legalności aktu administracyjnego. Warto zwrócić w tym miejscu uwagę na wyrok NSA z 1.4.2008 r., II FSK 291/07, gdzie czytamy, że "art. 134 § 1 p.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się tego strona skarżąca formułując konkretne zarzuty skargi. Brak związania Sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo Sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub do wybiórczego potraktowania zarzutów - przez rozpoznanie tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością Sądu, niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej spraw." Nie można zdaniem Gminy poprzestać jedynie na lakonicznych stwierdzeniach, że "kwestia poczynionych nakładów przez Gminę O. na nieruchomości nie stanowi o istnieniu nieodwracalnych skutków prawnych". Zdaniem skarżącej w razie podtrzymania stosowania art. 156 k.p.a., w tej sprawie nastąpiły już nieodwracalne skutki prawne. Przez nieodwracalność skutków prawnych należy rozumieć sytuację w której właściwy organ nie może podjąć działań by cofnąć wywołane podważaną decyzją skutki. Przez właściwy organ należy w tym przypadku rozumieć Wojewodę B. względnie obecny organ. Organ o nazwie Wojewoda B. nie istnieje, a jego następca prawny tj. Wojewoda Ś. nie jest kompetentny miejscowo i rzeczowo do jakichkolwiek kroków prawnych odnośnie decyzji z [...] stycznia 1994 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, dlatego postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną wykładnię powołanych przepisów. Utrwalonym o orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych jest pogląd, że z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej doszło do jednorazowego "skonsumowania" skutków prawnorzeczowych art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z: 28.11.2001 r., SK 5/01; 12.12.2005 r., SK 4/03; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.1.2011 r., I OPS 3/10, ONSAiWSA z 2011 r., z. 2, poz.23). Prawo własności nieruchomości ziemskich przeszło na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa – z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej (wyrok Sądu Najwyższego z 28.7.2004 r., III CK 296/03; uchwała Sądu Najwyższego z 17.2.2011 r., III CZP 121/10). Do przejścia prawa własności tych nieruchomości nie trzeba było wydawać żadnych decyzji, a podstawę wpisu do księgi wieczystej stanowiło zaświadczenie ówcześnie działającego wojewódzkiego urzędu ziemskiego.

Jedynie w sprawach spornych, gdy powstała wątpliwość, czy konkretna nieruchomość w całości lub w części wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, orzekał w drodze decyzji wojewódzki urząd ziemski (§ 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej Dz.U. nr 10, poz. 51 ze zm., dalej rozporządzenie wykonawcze).

Powszechnie prezentowany jest pogląd, że decyzje wydawane na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego mają charakter deklaratoryjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.1.1994 r., II SA 2444/92; wyrok Sądu Najwyższego z: 24.10.2003 r., III CK 36/02; 28.7.2004 r., III CK 296/03; uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3.7.2007 r., SK 1/06; uchwała Sądu Najwyższego z 17.2.2011 r., III CZP 121/10). Także obecnie zapadłe decyzje wojewodów, wydane na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego (uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.6.2006 r., I OPS 2/06, ONSAiWSA z 2006 r., z. 5, poz. 123)., mają charakter deklaratoryjny i jako takie wywołują skutki ex tunc.

Trafnie Wojewódzki Sąd przyjął, że skutkiem deklaratoryjnej decyzji Wojewody M. z [...] czerwca 2001 r. stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, było wywołanie skutku ex tunc. Z tej przyczyny Skarb Państwa od początku (od dnia wejścia w życie dekretu o reformie rolnej) nie nabył owej nieruchomości.

Skoro warunkiem przekazania Gminie O. nieruchomości położonej w O., składającej się w szczególności z działki nr [...], opisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O., decyzją z [...] stycznia 1994 r. Wojewody B., było spełnianie w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., przesłanek ustawowych – w szczególności zawartych w art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 tej ustawy, to rozstrzygniecie ostateczną decyzją administracyjną ze skutkiem ex tunc, że ta nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, skutkować musiało stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody B. z [...] stycznia 1994 r.

Za odmienną wykładnią art. 156 § 1 pkt 2 nie przemawia użycie przez Wojewodę B. w punkcie 2 sentencji decyzji z 17 stycznia 1994 r. ustawowego zwrotu "niniejsza decyzja nie narusza praw osób trzecich". Jednak – wbrew ocenie kasatora – nie wskazuje ono na to, że owo "rozstrzygnięcie nastąpiło po wnikliwej analizie stanu sprawy". Przeciwnie – w zdawkowym uzasadnieniu, wskazując że nieruchomość stanowi własność Państwa ("majątek parcelacyjny"), brak jakichkolwiek ustaleń i rozważań co do zgłoszenia - bądź też nie - roszczeń reprywatyzacyjnych. Zwrot ten jest znamienny dla wielu ustaw uwłaszczeniowych (przykładowo: art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r.; art. 182 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym Dz.U. nr 65, poz. 385 ze zm.; art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych j.t. Dz.U. z 1991 r., nr 44, poz. 194; art. 2 ust. 1 z. 2, art. 2e ust. 1 zd. ostatnie, art. 2g zdanie ostatnie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Dz.U. nr 79, poz. 464 ze zm. – dalej u.zm.u.g.g.). Jednakże – wbrew stanowisku kasatorara – zwrot ten nie stanowi przeszkody dla odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W istocie świadczy on o tym, że organ orzekający decyzją o uwłaszczeniu nie miał wiadomości, że w dacie uwłaszczenia osoby trzecie zgłosiły roszczenie oparte na prawach do danej nieruchomości (wyrok NSA z 31.8.2010 r., I OSK 1429/09; uchwała 7 Sędziów NSA z 15.2.1999 r., I OPS 15/98, ONSA z 1999, z. 3, poz. 75; wyrok NSA z 19.10.2010 r., I OSK 303/10). Ocena praw osób trzecich może mieć miejsce także później – w szczególności wobec stwierdzenia nieważności wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, może mieć miejsce w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia z dna 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece j.t. Dz.U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 ze zm., dalej k.w.h. – odpowiednio – A. Oleszko "Pytania i odpowiedzi" - "Rejent" z 1998 r., nr 2, s. 81).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja o stwierdzeniu nieważności ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki ex tunc – jest nieważna z mocy samego prawa od początku – od daty jej wydania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14.8.2001 r., I SA 109/00; 23.2.2010 r., I OSK 1168/09).

Przeciwko prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaprezentowanej wyroku I instancji, nie przemawiają wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, wskazane w skardze kasacyjnej. W doktrynie, orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyróżnia się trzy różne stanowiska odnośnie treści pojęcia rażące naruszenie prawa (J. Borkowski "Nieważność decyzji administracyjnej" ZCO 1997 s. 102). Wskazuje się na różne koncepcje nieważności decyzji administracyjnej (Z. Janowicz "Kpa. Komentarz": PWN 1995 s. 389-400=W.Pr. PWN 1999 s.438-449; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kpa. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 609 nb 3 i n.). Sąd, nie wdając się w owe spory doktrynalne i rozbieżności w orzecznictwie, winien dekodować taką normę prawną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która najpełniej odzwierciedla wolę ustawodawcy i najlepiej służy współczesnym potrzebom obywateli i organów stosujących prawo.

Przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo: wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r.- II SA 1726/00- LEX 51233; 26.09.2000 r.- V SA 2998/99- LEX 51249; 5.10.2000 r.- III SA 2244/99- LEX 47084; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.11.2005 r.- III SA/Wa 2210/05- LEX 192628). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.12.2005 r.- VII SA/Wa 706/05- LEX 196278). W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski "Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej" PiP 1/60/118), jest nieadekwatna (J. Woleński "Logiczne problemy wykładni prawa" Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski "Rozumienie prawa i jego wykładnia" Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej- zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski "Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego" Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz "Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego- kpa" Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno "Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego" W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki" W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64).

O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9.02.2005 r.- OSK 1134/04- LEX 165717; odpowiednio – wyrok NSA z 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że stwierdzenie decyzją z 13 czerwca 2001 r. ze skutkiem ex tunc, że owa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, wskazało na oczywistość naruszenia prawa (nieruchomość od początku nie stanowiła mienia ogólnonarodowego – państwowego), a charakter przepisu, który został naruszony (art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. i art. 1 i 7 ówcześnie obowiązujących przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r.- j.t. Dz.U. z 1976, nr 7, poz. 36 ze zm., utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między wadzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym Dz.U. nr 84, poz. 426 ze zm.) i skutki jakie wywołała decyzja z 17 stycznia 1994 r., przemawiały za uznaniem, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Na ocenę tę nie wpływają wyroki przywołane w skardze kasacyjnej, jako zapadłe w innych stanach faktycznych. W szczególności nie dotyczyły one zagadnień powstałych na tle spraw o odzyskanie mienia, zabranego z rażącym naruszeniem ówcześnie (podczas II wojny światowej i po tej wojnie) obywatelom polskim.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w szczególności, jeśli nastąpiło odpłatne zbycie własności nieruchomości na rzecz nabywcy, chronionego rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 k.w.h.), przy czym wcześniejsze – przed orzeczeniem o nieważności aktu uwłaszczeniowego -zgłoszenie roszczenia przez poprzednich właścicieli roszczenia, skutkować może zawieszeniem postępowania administracyjnego, dla uzyskania prejudycjalnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego (wyrok NSA z 24.6.2008 r., I OSK 607/07). Żadna z tych sytuacji w niniejszej sprawie nie zaistniała.

Nakłady poczynione na nieruchomość nie mogą być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej, bowiem mogą być one rozliczone w postępowaniu cywilnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10.10.1995 r., IV SA 747/94, Wspólnota 1997, nr 7, s. 26, akceptowany przez Zespół pod red. A. Wróbla w: "Kodeks postępowania administracyjnego orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 816 uw. 176; 19.10.2010 r., I OSK 303/10 ), bądź za porozumieniem stron – na drodze pozaprocesowej (podobnie jak w niniejszej sprawie strony zawarły dnia 11 sierpnia 2011 r. porozumienie w sprawie wydania owej nieruchomości).

W sprawie nie zachodziły przesłanki wznowienia postępowania – w szczególności na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zatem Sąd I instancji nie naruszył tej normy, wskazanej przez kasatora jako norma dopełnienia. Nie ulega wątpliwości, że Skarb Państwa od początku nie nabył prawa własności owej nieruchomości i nie mógł dysponować tym prawem – w szczególności w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. i w dacie wydania decyzji z 17 stycznia 1994 r., co skutkować musiało nieważnością tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nietrafnie kasator zarzucił wyrokowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. – w istocie Wojewódzki Sąd Administracyjny należycie rozważył zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. To, że nie istnieje obecnie organ o nazwie Wojewoda B., nie niweczy możliwości orzekania w trybie nieważnościowym o decyzji wydanej uprzednio przez Wojewodę B., przez organ właściwy według przepisów aktualnie obowiązujących (art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a.).

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.