Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2266/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 4, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 420/16 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. K. na rzecz Komendanta Stołecznego Policji kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 420/16, po rozpoznaniu skargi K. K., uchylił decyzję Komendanta Stołecznej Policji z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Komendant Stołeczny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o odmowie przyznania K. K. pomocy finansowej na budowę domu.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

K. K. pełni służbę w Policji od dnia [...] lutego 2000 r. W służbie stałej została mianowana z dniem [...] lutego 2003 r. Obecnie jest funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w O.

Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. K. K. zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w O. o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...].

Do wniosku dołączyła m.in. decyzję nr [...] ([...]) z dnia [...] marca 2012 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wydaną przez Starostę Powiatu [...] na działce o nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] oraz odpis zwykły księgi wieczystej (stan z dnia [...] września 2015 r.) dotyczący prawa własności wskazanej powyżej działki, z którego wynikało, że K. K. i mąż M. K. są jej właścicielami na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Z załączonego oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] października 2015 r. wynikało, że budowa niniejszego domu mieszkalnego nie została zakończona. Ponadto zainteresowana załączyła do wniosku zaświadczenie z dnia [...] września 2015 r. wystawione przez prywatnego przewoźnika pod nazwą "Przewóz osób" A. G., z którego wynikało, że czas przejazdu w jedną stronę autobusem linii prywatnej z miejscowości [...] do miejscowości O. wynosi 50 minut. Wnioskodawczyni złożyła także pisemne oświadczenie datowane na [...] października 2015 r., w którym wskazała miejscowość [...] jako najbliższy przystanek dla miejscowości [...], z której ma dojazd komunikacją autobusową prywatnego przewoźnika, gdzie czas dojazdu na wskazanej trasie w jedną stronę wynosi 50 minut. Ponadto, oświadczyła, że pełni służbę w Komendzie Powiatowej Policji w O. w godzinach: 08.00 - 16.00, 13.00 - 21.00,14.00 - 22.00.

Komendant Powiatowy Policji w O. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wydaną na podstawie art. 88 ust. 1, art. 94 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm. – dalej ustawa o Policji") w związku z § 1, § 2, § 3, § 3a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 864 – dalej "rozporządzenie") odmówił przyznania K. K. pomocy finansowej na budowę domu.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż miejscowość [...] nie jest miejscowością pobliską, gdyż w powiązaniu z godzinami pełnienia służby przez zainteresowaną, brak jest dogodnego połączenia zgodnie z rozkładem jazdy publicznymi środkami transportu z miejsca pełnienia służby do miejsca, gdzie zainteresowana realizuje budowę domu.

W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym do Komendanta Stołecznego Policji K. K. wniosła o stwierdzenie bezskuteczności wydanej decyzji i uznanie jej uprawnienia do przyznania pomocy finansowej na budowę domu. Organowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, poprzez niezastosowanie jego dyspozycji i nieprzyznanie pomocy finansowej na budowę domu.

W uzasadnieniu odwołania podniosła, że prywatny przewoźnik pod nazwą "Przewóz osób" A.G. realizuje najkrótsze połączenia z miejscowości [...] i z jego usług będzie korzystać dojeżdżając do pracy w O. Oświadczyła ponadto, że na tej trasie kursuje również autobus przewoźnika X, który ma jednak mniej połączeń i czas jego przejazdu jest dłuższy, tym samym nie będzie to dogodny dla niej dojazd. Poinformowała też, że po zmianach popołudniowych brak jest połączenia z O. do miejscowości [...] i wtedy będzie nocowała w mieszkaniu swojej matki w O. W odwołaniu przywołała definicję miejscowości pobliskiej określoną w ustawie o Policji, która w jej ocenie nie określa, kiedy przed i po służbie policjant ma mieć połączenie, z którego korzysta oraz, że ma to być najdogodniejsze połączenie dla policjanta, a nie dla pracodawcy. Powołała się też na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt IV SA/GI 717/15, który w jej ocenie potwierdza jej stanowisko, że miejscowość zamieszkania funkcjonariusza jest miejscowością pobliską wobec miejscowości pełnienia służby także wtedy, gdy brak jest dojazdu po zmianie popołudniowej.

Komendant Stołeczny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji, powołując się na definicję "miejscowości pobliskiej" zawartą w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, organ odwoławczy podniósł, iż policjantowi przysługuje prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej tj. takiej, z której czas dojazdu do i z miejsca pełnienia służby nie przekracza dwóch godzin.

Uprawnienie do pomocy finansowej przewidziane w art. 94 ust. 1 ustawy o policji jest natomiast normatywnie uzasadnioną konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego.

W przedmiotowej sprawie K. K. realizuje wraz z mężem budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...].

Z uwagi na fakt, że budowany dom jednorodzinny położony jest w miejscowości [...], zasadnym było ustalenie, czy jest to miejscowość pobliska w stosunku do miejscowości, w której zainteresowana wykonuje obowiązki służbowe w Komendzie Powiatowej Policji w O.

W celu ustalenia, czy miejscowość [...] jest miejscowością pobliską należało zatem zapoznać się z grafikiem służby K. K. w październiku 2015 r. i ustalić w jakich godzinach zainteresowana pełniła służbę, a następnie w oparciu o rozkład jazdy prywatnego przewoźnika, sprawdzić czas dojazdów autobusem w relacji do czasu służby.

Organ wskazał, iż z grafiku służby K. K. jednoznacznie wynika, że zainteresowana pełniła służbę w październiku 2015 r. w Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym Komendy Powiatowej Policji w O. w godzinach: 8.00 - 16.00, 10.00 - 18.00, 13.00 - 21.00, 14.00 - 22.00, 16.00 - 24.00, a z rozkładu jazdy autobusów prywatnego przewoźnika wynika, że czas dojazdu w obie strony na trasie [...] - [...] i [...] I tylko w przypadku służby w godz. 8.00 - 16.00 nie przekracza dwóch godzin w obie strony tj. wynosi 109 minut. Natomiast w przypadku pozostałych służb zainteresowana nie ma dogodnego dojazdu w obie strony z miejsca przyszłego zamieszkania do miejsca pełnienia służby, a w przypadku powrotu ze służby w O. po godzinie 18.00, 21.00, 22.00 i 24.00 nie ma żadnego połączenia autobusowego wskazanego prywatnego przewoźnika, które pozwoliłoby na powrót do miejsca przyszłego zamieszkania w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...].

Organ zaznaczył przy tym, że interpretacja pojęcia "czasu dojazdu" w obie strony środkami publicznego transportu zbiorowego użytego w definicji "miejscowości pobliskiej" zawartej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, nie może być dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez policjanta. Czas dojazdu w obie strony powinien uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak, aby czas pozostawania funkcjonariusza poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy.

Zatem, w zaistniałej sytuacji, skoro miejscowość [...], gm. [...] nie spełnia przesłanek do uznania jej za pobliską, co zostało wykazane powyżej, to brak jest podstaw prawnych do przyznania stronie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego.

Odnosząc się natomiast do przywołanego w odwołaniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 października 2015 r. IV SA/GL 717/15, organ odwoławczy stwierdził, iż wyrok ten dotyczył sprawy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby przez policjanta na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, który zapadł w innym stanie faktycznym i prawnym, tym samym nie ma odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. wniosła o stwierdzenie bezskuteczności wydanej decyzji, uznanie jej uprawnienia do przyznania pomocy finansowej na budowę domu oraz obciążenie organu kosztami postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, polegające na przyjęciu, że przy określaniu prawa do otrzymania pomocy finansowej na budowę domu nie bierze się pod uwagę kryterium dogodności dla wnioskującego dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, co spowodowało w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że miejscowość [...], w której pobudowała budynek mieszkalny nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby i na tej podstawie nieprzyznanie pomocy finansowej na budowę domu.

W uzasadnieniu skargi podniosła, iż organ prowadzący postępowanie nie wziął pod uwagę, że w miesiącu październiku 2015 r. miała 19 służb z czego: 13 - w godzinach 8.00 - 16.00, 2 - w godzinach 10.00 - 18.00, 1- w godzinach 13.00 - 21.00, 2- w godzinach 14.00 - 22.00 i 1 - w godzinach 16.00 - 24.00.

Z powyższego zestawienia wynika zatem, że służb z których nie miała powrotu do przyszłego miejsca zamieszkania było tylko [...], co stanowi [...] % wszystkich jej służb w miesiącu październiku 2015 r., a służb na które miała połączenia autobusowe w obie strony było [...], co stanowi [...]%. Wobec powyższego zarzuciła, że organ wydając decyzję wziął pod uwagę tylko te fakty, które były dla niego dogodne i ważniejsze dla niego były służby z których nie miała powrotu niż te, które miały połączenia autobusowe w obie strony, a było ich znacznie więcej. Organ drugiej instancji nie wziął także pod uwagę jej wyjaśnienia, że tylko połączenia: wyjazd [...] I godz. [...] i powrót [...] godz. [...] lub. [...] są ze względu na jej sytuację połączeniami dla niej dogodnymi.

W ocenie skarżącej interpretacja, że brak połączenia powrotnego ze służby skutkuje uznaniem miejscowości jej przyszłego miejsca zamieszkania jako miejscowości nie będącej miejscowością pobliską zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji jest błędna i ograniczająca jej prawo do pomocy finansowej.

Na potwierdzenie swojego stanowiska powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kwestii ustalenia uprawnienia do zwrotu kosztów dojazdu do służby zaznaczając, że podstawą do stwierdzenia czy w ogóle taki zwrot się należy funkcjonariuszowi jest spełnienie warunków (definicji miejscowości pobliskiej) art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, tak samo jak w przypadku stwierdzenia uprawnienia o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu.

Reasumując stwierdziła, że to ona powinna decydować jaki środek transportu i które połączenie jest dla niej najdogodniejsze, a Komendant powinien to uwzględnić.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, uchylił decyzję Komendanta Stołecznej Policji z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...].

Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 tej ustawy, w przypadku gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego i konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego poprzez jego przydział w drodze decyzji administracyjnej.

Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje na lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, położony w miejscowości, w której policjant pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej.

W niniejszej sprawie kwestią sporną, która zadecydowała o odmowie przyznania K. K. pomocy finansowej, było uznanie przez organy Policji, iż miejscowość, w której skarżąca pobudowała dom mieszkalny, nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby.

Definicja miejscowości pobliskiej zawarta została w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W myśl tego przepisu, miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Definicja ta nie powinna stwarzać trudności interpretacyjnych, gdy rozważany jest czas przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby jednym środkiem publicznego transportu zbiorowego. Należy liczyć czas dojazdu od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby. Jeśli natomiast czas dojazdu chociaż jednym ze środków publicznego transportu spełnia wymogi art. 88 ust. 4, oznacza to, że mamy do czynienia z miejscowością pobliską. Niewątpliwe jest bowiem, że możliwe jest dotarcie z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, publicznym środkiem transportu zbiorowego w czasie nieprzekraczającym dwóch godzin.

Skarżąca do wniosku o przyznanie pomocy finansowej załączyła zaświadczenie z dnia [...] września 2015 r. wystawione przez prywatnego przewoźnika pod nazwą "Przewóz osób" A. G., z którego wynikało, że czas przejazdu w jedną stronę autobusem linii prywatnej z miejscowości [...] jako najbliższego przystanku dla miejscowości [...] w której położony jest dom, do miejscowości [...], w której pełni służbę, wynosi [...] minut.

Organ odmawiając przyznania pomocy finansowej uznał jednak, iż miejscowość K. nie jest miejscowością pobliską, gdyż w powiązaniu z godzinami pełnienia służby przez zainteresowaną, brak jest dogodnego połączenia zgodnie z rozkładem jazdy publicznymi środkami transportu z miejsca pełnienia służby do miejsca, gdzie skarżąca realizuje budowę domu. Z rozkładu jazdy autobusów prywatnego przewoźnika wynika bowiem, że czas dojazdu w obie strony na trasie [...] tylko w przypadku służby w godz. 8.00 - 16.00 nie przekracza dwóch godzin w obie strony tj. wynosi 109 minut. Natomiast w przypadku pozostałych służb zainteresowana nie ma dogodnego dojazdu w obie strony z miejsca przyszłego zamieszkania do miejsca pełnienia służby, a w przypadku powrotu ze służby w O. po godzinie 18.00, 21.00, 22.00 i 24.00 nie ma żadnego połączenia autobusowego wskazanego prywatnego przewoźnika, które pozwoliłoby na powrót do miejsca przyszłego zamieszkania w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...].

Organ zaznaczył przy tym, że interpretacja pojęcia "czasu dojazdu" w obie strony środkami publicznego transportu zbiorowego użytego w definicji "miejscowości pobliskiej" zawartej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, nie może być dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez policjanta.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu nie znajduje uzasadnienia przy uwzględnieniu definicji miejscowości pobliskiej zawartej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji oraz literalnej wykładni powyższego przepisu.

Należy w tym miejscu jeszcze raz powtórzyć, że miejscowością pobliską, o której mowa w art. 88 ust. 1 i 4 ustawy o Policji, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Zgodnie natomiast z zaświadczeniem przedłożonym przez skarżącą wystawionym przez prywatnego przewoźnika pod nazwą "Przewóz osób" A. G., czas dojazdu z miejscowości [...] do miejsca pełnienia służby w O.i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby.

W świetle powyższego, miejscowość [...] spełnia wymogi miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji.

Z faktu zaś, iż skarżąca na kilka służb w miesiącu pełnionych w innych godzinach niż 8:00 – 16:00 nie ma dogodnego dojazdu w obie strony z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, a w przypadku powrotu ze służby po godzinie 18.00, 21.00, 22.00 i 24.00 nie ma żadnego połączenia autobusowego wskazanego przez nią prywatnego przewoźnika, które pozwoliłoby na powrót do miejsca zamieszkania, nie można wywodzić, że miejscowość [...] nie jest miejscowością pobliską w stosunku do [...], w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Komendant Stołeczny Policji wniósł o jego zmianę przez oddalenie w całości skargi na decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust 4 ustawy o Policji przez:

- jego niewłaściwą wykładnię, z uwagi na dokonanie literalnej interpretacji definicji "miejscowości pobliskiej" w oderwaniu od czasu pełnienia służby policjanta w służbie stałej i stwierdzenie, iż jeżeli czas dojazdu jednym ze środków publicznego transportu spełnia wymogi art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, oznacza to, że mamy do czynienia z miejscowością pobliską, niezależnie od grafiku (godzin służby) funkcjonariusza i w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, z uwagi na przyjęcie szerokiej wykładni ww. przepisów, a co wyraża bezzasadne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż mimo że "skarżąca na kilka służb w miesiącu pełnionych w innych godzinach niż 8:00 - 16:00 nie ma dogodnego dojazdu w obie strony z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, a w przypadku powrotu ze służby po godz. 18:00, 21:00, 22:00, 24:00 nie ma żadnego połączenia autobusowego wskazanego przez nią prywatnego przewoźnika, które pozwoliłoby na powrót do miejsca zamieszkania, nie można wywodzić, że miejscowość [...] nie jest miejscowością pobliską w stosunku do [...]".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku dokonał szerokiej, a nie celowościowej wykładni pojęcia "miejscowości pobliskiej" w oderwaniu od potrzeb służby, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego ustalenia, iż stronie przysługuje uprawnienie do otrzymania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał m.in. że przepis art. 88 ust. 1 cytowanej ustawy o Policji stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z treści tak zredagowanego przepisu należy wywnioskować, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie takich warunków, w których policjant w służbie stałej będzie mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Lokal, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji może być przydzielony decyzją administracyjną z zasobów lokalowych będących w dyspozycji Policji, a gdy nie jest to możliwe, stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, w formie zastępczej poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z treści powoływanych w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o Policji wynika jednoznacznie, że “szczególna pomoc w uzyskaniu mieszkania przez policjantów uzasadniona jest dążeniem do zapewnienia policjantowi możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę". W związku z tym cel w jakim została ona prawnie zagwarantowana należy wiązać z wymaganiami i charakterem służby, a nie osobistymi potrzebami poszczególnych funkcjonariuszy (por. wyrok z dnia 25 sierpnia 2005 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, OSK 1957/04).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, miejscowością pobliską (o której mowa art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. 2015 poz 355) jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Na tle tej regulacji prawnej sporna w sprawie jest przesłanka miejscowości pobliskiej. Została ona przez ustawodawcę zdefiniowana w sposób precyzyjny, nie pozostawiający wątpliwości co do przyjętego przez ustawodawcę jej znaczenia i poprzestanie na wykładni językowej jest w tym wypadku wystarczające, zaś próby wyjaśnienia omawianego pojęcia w inny sposób niż wynikający z definicji ustawowej nie mogły być zaakceptowane (tak wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009r., I OSK 366/09). Zgodnie z definicją ustawową o zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki, a mianowicie czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Czas dojazdu jest jedynym kryterium oceny statusu miejscowości zamieszkania policjanta. Inne kryteria, tak jak np. odległość (liczona w km) między miejscem zamieszkania, a miejscem pełnienia służby, choćby były one bardziej adekwatne do obecnej rzeczywistości – nie stanowią normatywnego wzoru oceny statusu miejscowości zamieszkania policjanta. Z tego względu nie może mieć ona prawotwórczego charakteru. Ustawodawca wskazuje też sposób obliczania czasu dojazdu między tymi miejscowościami. Pierwsza ze wskazanych przesłanek kwalifikowania miejscowości - czas dojazdu - jest wedle wskazanych przepisów obliczany od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, z uwzględnieniem czasu oczekiwania na przesiadkę, jednakże bez czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w tych miejscowościach, zgodnie z rozkładem jazdy i maksymalnie nie może on przekraczać 2 godzin w obie strony. Powyższe wprost wskazuje, że z woli ustawodawcy czasem dojazdu nie jest jakikolwiek okres czasu, lecz czas niezbędny (konieczny), jaki poświęcić musi funkcjonariusz na dojazd do i z miejsca pełnienia służby. Przyjmuje się, iż powinny to być najdogodniejsze dla policjanta warunki i połączenie w powiązaniu z godzinami służby, tak by czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Interpretacja pojęcia czasu dojazdu nie może być zatem pokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez policjanta. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku powinny być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania (por. wyrok WSA z dnia 27 października 2011 r., IV SA/GL 68/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2008r., III SA/Kr 1007/07, czy wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2005r., SA/Sz 1030/03, LEX nr 300551). Dla możliwości przyznania funkcjonariuszowi Policji w służbie stałej równoważnika pieniężnego (lub pomocy finansowej) niezbędne jest również dokonanie obliczenia czasu dojazdu na każdą z pełnionych przez niego służb wyznaczonych grafikiem i czasu niezbędnego dla powrotu do miejsca zamieszkania po odbyciu służby przy użyciu środka transportu publicznego. Na powyższe wskazuje wykładnia celowościowa. Tak interpretowany czas dojazdu pozostaje w zgodzie z celem przyznania funkcjonariuszowi Policji szczególnego uprawnienia do zamieszkania w pobliżu wykonywania służby, a zatem również z celem przyznania ekwiwalentu z tytułu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, czy też budowę domu jednorodzinnego.

Z tego względu, zdaniem skarżącego kasacyjnie, ustalenie w poszczególnych dniach według grafiku służby braku możliwości dojazdu do miejsca pełnienia służby stanowi podstawę odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302. - dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm. – dalej jako "ustawa o Policji").

Przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

W myśl art. 88 ust. 4 ustawy miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Z kolei zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Dokonując wykładni powyższych przepisów należy odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt. I OSK 188/09 (ONSAiWSA 2011/2/38), który wskazał, że jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa jest wykluczenie wykładni normy prawnej w oderwaniu od pozostałych przepisów prawa, w których norma jest zawarta, oraz w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych ustawy. Z kolei w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie sygn. akt I OSK 222/10 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w zakresie ustalania prawa funkcjonariusza Policji do otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, nie można było wykładni wymienionego przepisu dokonać wyłączne na podstawie językowych dyrektyw interpretacyjnych.

W tym miejscu należy wskazać, że w wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00 (publ. OTK z 2001 r., nr 4, poz. 84) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż "szczególna pomoc w uzyskaniu mieszkania przez policjantów uzasadniona jest dążeniem do zapewnienia policjantowi możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę. Trybunał zwrócił przy tym uwagę na to, że "Ratio legis szczególnej pomocy w uzyskaniu mieszkania przez funkcjonariusza Policji wynika z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (....). Pomoc ta została wprowadzona w interesie służby, z uwagi na daleko idącą dyspozycyjność funkcjonariuszy Policji."

Także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 29 marca 1999 r. (OPS 1/99, ONSA/1999/3/77) wskazał, że "Prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie z przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta odpowiadają obowiązki organów Policji zaspokojenia tego prawa".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując interpretacji pojęcia "miejscowość pobliska" należy uwzględnić wymagania i charakter służby. Służba policjanta łączy się z wysokim stopniem dyspozycyjności oraz wymogiem gotowości do wykonywania zadań w różnych porach. W konsekwencji, interpretacja pojęcia "miejscowość pobliska" nie może być dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia przez funkcjonariusza służby.

Aby przyjąć, że określona miejscowość jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji funkcjonariusz policji musi mieć zapewniony dojazd środkami publicznego transportu zbiorowego pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem pełnienia służby we wszystkich godzinach pełnienia służby. Takie znaczenie pojęcia "miejscowość pobliska" jest zgodne z wykładnią celowościową.

K. K. pełni służbę w systemie zmianowym. Jak wynika z grafiku służby K. K., strona pełniła służbę w październiku 2015 r. w Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym Komendy Powiatowej Policji w O. w godzinach: 8.00 - 16.00, 10.00 - 18.00, 13.00 - 21.00, 14.00 - 22.00, 16.00 - 24.00, a z rozkładu jazdy autobusów prywatnego przewoźnika wynika, że czas dojazdu w obie strony na trasie [...] tylko w przypadku służby w godz. 8.00 - 16.00 nie przekracza dwóch godzin w obie strony tj. wynosi 109 minut. Natomiast w przypadku pozostałych służb zainteresowana nie ma dogodnego dojazdu w obie strony z miejsca przyszłego zamieszkania do miejsca pełnienia służby, a w przypadku powrotu ze służby w O. po godzinie 18.00, 21.00, 22.00 i 24.00 nie ma żadnego połączenia autobusowego wskazanego prywatnego przewoźnika, które pozwoliłoby na powrót do miejsca przyszłego zamieszkania w miejscowości [...].

W tej sytuacji nie jest możliwe dotarcie przez K. K. z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, publicznymi środkami transportu zbiorowego w czasie nieprzekraczajacym dwóch godzin na większość pełnionych przez stronę służb.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a sprawa została dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparte zostało na art. 203 pkt 2 P.p.s.a.