Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 891/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 20 pkt 13 i 16, art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 83a ust. 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 6, art. 8, art. 19, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 3 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Protokolant, , Asystent sędziego Beata Drożdż, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 roku sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej E. S. kwotę 200 (dwieście) złoty tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r w przedmiocie odmowy udzielenia zgody inwestorowi – E.S., na lokalizację zjazdu indywidualnego na czas nieokreślony z ul. A. /dz. nr 636/26, 636/27 w obrębie [...]/ na teren nieruchomości przy ul. A. 38e /dz. nr 3/6 obręb [...]/ w Ł.

Jak wynika z akt sprawy 17 lutego 2021 r. E.S. zwróciła się z wnioskiem o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego na teren nieruchomości zlokalizowanej przy ul. A. 38e /dz. nr 3/6 obręb [...]/ w Ł. 26 kwietnia 2021 r. wpłynęło pismo prostujące omyłkę pisarską polegającą na błędnym wskazaniu we wniosku obrębu działek drogowych, tj. wpisaniu [...] zamiast [...]. 4 maja 2021 r. uzupełniono wniosek o zgodę współwłaściciela działki 3/6 w obrębie [...] oraz zmieniono załącznik graficzny.

Po analizie akt sprawy zarządca ulicy A. stwierdził, iż projektowany zjazd zlokalizowany jest w znacznym zbliżeniu do drzewa w pasie drogowym i wystąpił do Wydziału Kształtowania Środowiska z prośbą o zaopiniowanie lokalizacji wnioskowanego zjazdu, pod kątem ochrony zieleni przydrożnej.

Pismem z 18 czerwca 2021 r. Wydział Kształtowania Środowiska negatywnie zaopiniował projektowaną lokalizację zjazdu z uwagi na kolizję z wartościowym drzewem - klonem srebrzystym. Jednocześnie wskazał rozwiązanie pozwalające na uniknięcie tej kolizji, przy jednoczesnym zlokalizowaniu zjazdu zgodnego z wymogami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych".

Zarządca drogi 22 czerwca 2021 r. skierował do inwestora wezwanie do zmiany lokalizacji zjazdu w celu uniknięcia kolizji z wartościowym drzewem i zlokalizowanie projektowanego zjazdu w centralnej części działki w odległości 3 m od pnia każdego z drzew w pasie drogowym, dołączając kopię pisma Wydziału Kształtowania Środowiska.

28 czerwca 2021 r. wpłynęło pismo, w którym inwestor wniósł o wydanie decyzji uzgadniającej lokalizację zjazdu zgodnie z załącznikiem graficznym przesłanym 4 maja 2021 r.

Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie udzielenia zgody E.S., na lokalizację zjazdu indywidualnego na czas nieokreślony z ul. A. /dz. nr 636/26, 636/27 w obrębie [...]/ na teren nieruchomości przy ul. A. 38e /dz. nr 3/6 obręb [...]/ w Ł., usytuowanego w miejscu zgodnie z mapą.

Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, zarzucając naruszenie:

a) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1997 Nr 78, poz. 483) poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów działając poza zakresem przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470), dalej "u.d.p.";

b) art. 32 § 1 i § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie przy wydawaniu decyzji przekraczając ustawowy termin przewidziany na jej wydanie oraz wydanie decyzji odmownej lokalizacji zjazdu przy istnieniu identycznych nieruchomości w sąsiedztwie ze zjazdami bezpośrednio przy istniejących drzewach;

c) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez okres od 18 lutego 2021 r. do 6 lipca 2021 r. bez zachowania terminów wynikających z art. 36 § 1 i § 2, bez wyjaśniające przyczyny opóźnienia;

d) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niesformalizowany, bez wszczęcia postępowania, bez wezwań do usunięcia braków, przeciąganie postępowania ponad termin ustawowy na okres ponad 5 miesięcy, dyskryminację etniczną;

e) art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawną odmowę zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, poprzez niewystarczające, ogólne i niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz niewłaściwą interpretację stosowania przepisów wynikających z u.d.p.;

f) art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez niewystarczające, ogólne i niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz pominięcie określenia podstawy prawnej, powołując się w uzasadnieniu decyzji na pismo z 18 czerwca 2021 r. Wydziału Kształtowania Środowiska ustalającej konieczność odsunięcia zjazdu od drzewa na odległość 3m (art. 77 §1 oraz art. 79 §1, § 2 k.p.a.);

g) art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wskazania podstawy prawnej zobowiązującej organ do wydania decyzji odmownej lokalizacji zjazdu przy kolizji z istniejącą zielenią przydrożną;

h) art. 7, art. 11, art. 80, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego potwierdzającego zasadność decyzji, niewyjaśnienie zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, kierując się jedyną przesłanką do udzielenia odmowy w postaci Wydziału Kształtowania Środowiska ustalającej konieczność odsunięcia zjazdu od drzewa na odległość 3 m.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Organ odwoławczy, przytaczając treść art. 29 ust. 4 u.d.p. wskazał, że wyraża on konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy.

Kolegium podkreśliło, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest oczywiści zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie, innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych), zatem kwestia ta powinna być przede wszystkim przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego. Z powyższych ustaleń wynika, że organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, oraz dokonać analizy pozostałych warunków lokalizacji, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady k.p.a. oraz dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. - uzasadnić.

Następnie Kolegium uznało, że ocena zaskarżonej decyzji administracyjnej wprawdzie nie realizuje w pełni dyspozycji przepisów prawa, niemniej jednak stanowisko wyrażone przez organ jest uzasadnione. Skupić się w tym postępowaniu należy na kwestii odmowy lokalizacji z uwagi na kolizję z drzewem oraz negatywną opinię Wydziału Kształtowania Środowiska.

Przytaczając treść art. 39 ust. 1 pkt 12 u.d.p. Kolegium wskazało, że organ I instancji stwierdził, iż projektowany zjazd zlokalizowany jest w znacznym zbliżeniu do drzewa w pasie drogowym. Wystąpił o opinię w tym zakresie do wyspecjalizowanej jednostki. Pismem z 18 czerwca 2021 r. Wydział Kształtowania Środowiska UM[...], po zapoznaniu się z przekazaną dokumentacją oraz na podstawie wizji terenowej, zaopiniował negatywnie projektowaną lokalizację zjazdu z uwagi na kolizję z wartościowym drzewem. W piśmie wskazano, iż w świetle projektowanego zjazdu, w linii jego południowej krawędzi, rośnie klon srebrzysty o obwodzie pnia 170 cm. Drzewo jest w dobrej kondycji zdrowotnej, posiada prosty, zdrowy pień bez ubytków i żywotną koronę, w której stwierdzono jedynie ułamany czubek jednego spośród 5 konarów. Rośnie na lekko wyniesionym zieleńcu i posiada wyniesioną bryłę korzeniową. Omawiane drzewo stanowi element regularnego, alejowego nasadzenia klonów srebrzystych w ciągu ulicy A., w dobrej kondycji zdrowotnej, dlatego też zostało ocenione jako wartościowe i wymagające zachowania. Na wysokości działki nr 3/6, w odległości 9 metrów od wyżej omówionego drzewa, rośnie drugi klon srebrzysty o obwodzie pnia 169 cm, także w dobrej kondycji zdrowotnej. Z punktu widzenia ochrony zieleni oraz zachowania spójnego, alejowego układu nasadzeń klonów srebrzystych wzdłuż ul. A., niedopuszczalne jest uszkodzenie, w szczególności poprzez ingerencję w system korzeniowy, wartościowego klonu srebrzystego o obwodzie 170 cm. Możliwym do rozważenia rozwiązaniem może być lokalizacja zjazdu indywidualnego o szerokości 3m w odsunięciu o minimum 3 metry od pnia - 3,4 od osi każdego z obu drzew.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 4 ust. 1 u.d.p. obowiązkiem zarządcy drogi jest "dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym". Jak wynika z opinii jednostki wyspecjalizowanej lokalizacja zjazdu w kształcie przedstawionym przez inwestora nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony zieleni oraz zachowania spójnego, alejowego układu nasadzeń klonów srebrzystych wzdłuż ul. A. Organ wskazał, że niedopuszczalne jest uszkodzenie, w szczególności poprzez ingerencję w system korzeniowy, co w przypadku prowadzonych robót jest nieuniknione. Kolegium uznało, że jest to uzasadnione stanowisko. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wydanie zgody na lokalizację zjazdu na tym etapie, w kształcie, który może wiązać się z koniecznością późniejszego uzyskania zgody na wycięcie drzewa (i bez znaczenia jest tu aktualna deklaracja inwestora o braku chęci wycinki drzewa), bądź też z obumarciem tego drzewa - jest niecelowym działaniem, które mogłoby narazić inwestora na wydłużenie procedury czy też straty finansowe. Nie może ujść uwadze fakt, że każde wycięcie drzewa powinno być poprzedzone wnikliwą analizą oraz zebraniem niezbitych dowodów, świadczących o konieczności wyeliminowania drzewa z krajobrazu. Decyzja o usunięciu drzewa jest decyzją nieodwracalną w skutkach. Prawodawstwo krajowe zawiera szereg przepisów mających na celu ochronę drzew oraz restrykcje przy ich wycinaniu. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DZ. U. z 2021 r., poz. 1098) – dalej "u.o.p.", zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew, które jako element przyrody podlegają ochronie prawnej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał m.in., że ochrona drzew przewidziana w ustawie jest ukierunkowana na zachowanie tego elementu przyrody, związana jest z możliwością uzależnienia przez organ zgody na usunięcie drzewa od jego przesadzenia lub zastąpienia innym drzewem, wiążąca się ze znacznymi opłatami i wysokimi sankcjami w razie naruszenia obowiązującego zakazu usunięcia drzewa, a zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew. Usuwanie drzew powinno być zatem rozwiązaniem ostatecznym i w szczególności dotyczyć drzew obumarłych, wiatrołomów lub drzew tzw. "wysokiego ryzyka", tj. posiadających wady budowy istotne dla statyki drzewa.

Kolegium podniosło, że w wyniku lokalizacji zjazdu w takiej formie jak wskazał inwestor drzewo może być uszkodzone i będzie wymagane jego wycięcie. Spośród wszystkich terenów zieleni mieszczących się w granicy miasta, zieleń pasów drogowych jest najbardziej narażona na działanie negatywnych czynników zurbanizowanego środowiska miejskiego. Drzewa, krzewy oraz byliny rosnące w pasach drogowych narażone są na wcześniejsze obumieranie, aniżeli miałoby to miejsce w sprzyjających warunkach naturalnych. Każde uszkodzenie w konsekwencji prowadzi do znacznego pogorszenia stanu zdrowotnego drzew i bardzo często do jego zamierania. Niezbędne zatem jest przeciwdziałanie i stworzenie wytycznych do projektowania, zabezpieczeń formalnych, proceduralnych oraz technicznych, dzięki którym możliwa będzie ochrona roślinności podczas całego procesu inwestycyjnego.

Organ odwoławczy dodał, że aby uniknąć poważnych konsekwencji i zapobiec zniszczeniu drzewa organ wskazał alternatywne rozwiązanie lokalizacji zjazdu. Inwestor nie zmienił zamiaru, uzasadniając swoje stanowisko stwierdzeniem "iż lokalizacja wjazdu w każdym innym miejscu uniemożliwi bezpieczny wjazd samochodu do garażu". Jest to argument, który nie znajduje zrozumienia w tym postępowaniu. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nie rozważa w tym postępowaniu lokalizacji zjazdu pod względem bezpiecznego wjazdu do garażu inwestora. Zauważył nadto, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy oznacza, że inwestycja jest dopiero w fazie projektu. Wyjaśnił nadto, iż umieszczanie drzew przy działce, stanowiącej drogę, zasady ich lokalizacji określa rozporządzenie. Zgodnie z § 52 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zieleń w pasie drogowym nie powinna zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu, ograniczać wymaganego pola widoczności, skrajni drogi oraz utrudniać utrzymania drogi. W myśl natomiast § 53 ust. 3 tego rozporządzenia odległość pnia drzewa od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 3 metry, a w wypadku przebudowy albo remontu drogi dopuszcza się mniejszą odległość, jeśli będą spełnione pozostałe warunki określone w rozporządzeniu.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła E.S., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy w związku z:

- art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie wskazanych celów ustawy i uznaniu, iż obowiązkiem zarządcy drogi jest ważyć inny interes społeczny niż tylko bezpieczeństwo ruchu drogowego, przy wydawaniu decyzji zezwalającej na przyłączenie nieruchomości do drogi publicznej;

- art. 4 ust. 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na rozszerzeniu obowiązków zarządcy drogi ponad powołane brzmieniem ustawy oraz poprzez uznanie, iż zieleń przydrożna pełni inną funkcję niż wynikającą z definicji podanej w art. 4 ust. 22 u.p.d.;

- art. 20 ust. 16 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu obowiązków zarządcy drogi w odniesieniu do zieleni przydrożnej oraz rozszerzenie jego zakresu o "dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym" - ze względu na brak takiego zapisu

- art. 39 ust. 1 pkt. 12 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na odniesieniu zakazu niszczenia zieleni przydrożnej do decyzji odmownej na podstawie art. 29 ust. 3 mówiącego o wydawaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu - ze względu na błędne założenie, iż nie istnieje procedura administracyjna zezwalająca podmiotom innym niż zarządca drogi, na wycinkę zieleni przydrożnej. Zarządca drogi po wydaniu decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu może zobowiązać inwestora do uzyskania zezwolenia na wycinkę zieleni na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody;

-§ 52 ust. 2 oraz § 53 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie ze względu na brak związku wskazanych wymagań dotyczących zieleni przydrożnej do wymagań dla zjazdów powołanych w § 77 oraz § 79 tego rozporzadzenia;

2. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy tj:

- art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, iż interes społeczny i słuszny interes obywateli dotyczy zieleni przydrożnej w odniesieniu do jej wartości związanej z wyglądem, oraz jej względami estetycznymi oraz oparcie interesu społecznego na opinii Wydziału Kształtowania Środowiska ze względu na błędne odniesienie interesu społecznego do ewentualnej konieczności wycinki zieleni, bez wcześniejszego zaliczenia jej do objętej ochroną na podstawie przepisów odrębnych lub bez wykazania iż, wycinka zieleni wpłynie negatywnie na stan drogi lub bezpieczeństwo ruchu drogowego

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów działając poza zakresem przepisów ustawy o drogach publicznych - ze względu na rozpatrywanie przedmiotowej sprawy w kontekście zieleni miejskiej w pasach drogowych, zagrożeń na które jest narażona oraz utrudnień w zakresie jej wegetacji bez rozpatrywania celu nadrzędnego takiej zieleni, który jest powołany w ww. ustawy, tj. ochrona użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby;

- art. 32 § 1 i § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie przy wydawaniu decyzji przekraczając ustawowy termin przewidziany na jej wydanie oraz wydanie decyzji odmownej lokalizacji zjazdu przy istnieniu identycznych nieruchomości w sąsiedztwie ze zjazdami bezpośrednio przy istniejących drzewach;

- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez okres od 18 lutego 2021 r. do 6 lipca 2021 r. bez zachowania terminów powołanych w k.p.a. oraz bez wyjaśnienia przyczyny opóźnienia i wyznaczenia nowego termin załatwienia sprawy;

- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niesformaiizowany, bez wszczęcia postępowania, bez wezwań do usunięcia braków, przeciąganie postępowania ponad termin ustawowy na okres ponad 5 miesięcy;

- art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, poprzez niewystarczające, ogólne i niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, niewłaściwą interpretację oraz stosowanie przepisów wynikających z u.d.p.;

- art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez niewystarczające, ogólne i niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz pominięcie określenia podstawy prawnej, powołując się w uzasadnieniu decyzji na pismo z 18 czerwca 2021 r. Wydziału Kształtowania Środowiska ustalającej konieczność odsunięcia zjazdu od drzewa na odległość 3 m;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wskazania podstawy prawnej zobowiązującej organ do wydania decyzji odmownej lokalizacji zjazdu przy kolizji z istniejącą zielenią przydrożną;

- art. 7, art. 11, art. 80, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego potwierdzającego zasadność decyzji, niewyjaśnienie zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, kierując się jedyną przesłanką do udzielenia odmowy w postaci pisma Wydziału Kształtowania Środowiska.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji określonej treści w terminie zakreślonym przez sąd oraz o zwrot kosztów postępowania.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. Ustawy). Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiot kontroli sądowej w rozstrzyganej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] roku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] roku odmawiająca skarżącej zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z terenu jej posesji na ul A. w Ł.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że materialnoprawną podstawę wydanego w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, o czym stanowi już art. 29 ust. 3 u.d.p., wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu – jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu – o ile projekt budowlany jest wymagany. Stosownie do art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany.

Decyzja wydawana na gruncie art. 29 u.d.p. ma charakter uznaniowy, na co jednoznacznie wskazuje zwrot zawarty w ust. 4 wskazanego przepisu "zarządca drogi może odmówić". Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym" bądź niekontrolowanym działaniu administracji" (zob. wyrok NSA z 22 kwietnia 2020 r. I OSK 3427/18, LEX nr 3030566). Zatem rozważenia w kontrolowanej sprawie wymaga to, czy organ wydając kontrolowaną decyzję nie naruszył granic uznania administracyjnego organ bowiem może, ale nie musi, uzgodnić lokalizację zjazdu na drogę publiczną, jednak dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego oraz zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2936/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl- dalej "CBOSA"). Granice uznania administracyjnego wyznaczają – w myśl art. 7 k.p.a. – interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w powołanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu decydujące znaczenie ma bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Wobec powyższego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ wydając decyzję, o której mowa w art. 29 u.d.p., powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie. Po pierwsze, bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (zob. przywołany już powyżej wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2936/19).

Na tle powyższej regulacji w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, że zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji zjazdu, jest zobowiązany wziąć pod uwagę zarówno przywołane przez wnioskodawcę przyczyny stanowiące powód realizacji zjazdu rozumianego jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze (art. 4 pkt 8 u.d.p.), jak i rozważyć to, w jaki sposób jego wykonanie będzie oddziaływać na ruch pojazdów poruszających się po tejże drodze i czy jego wnioskowana lokalizacja będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Sąd zauważa, że stanowisko przyjmujące, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; wyrok NSA z 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10; wyrok NSA z 13 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09; wyrok NSA z 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06 dostępne w CBOSA). Podkreślić zatem należy, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest właśnie zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por. wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04 LEX nr 1275375). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W kontrolowanej sprawie doniosłość omawianej przesłani dostrzegł organ odwoławczy wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, oraz dokonać analizy pozostałych warunków lokalizacji. Jednak mimo, że w decyzji organu I instancji brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących wpływu planowanej lokalizacji zjazdu na ruch pojazdów po ul. A. w kontekście ograniczenia płynności ruchu pojazdów oraz ograniczenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. Swoim postępowaniem doprowadził więc do sytuacji, w której w rozstrzyganej sprawie organy obu instancji w ogóle nie zweryfikowały tego, czy powstanie nowego zjazdu z działki skarżącej, w proponowanym przez nią wariancie, wpłynie na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Kwestia ta nie została poddana żadnej analizie w kontrolowanym postepowaniu, co ocenić należy jednoznacznie negatywnie, bowiem świadczy o tym, że organy nie zrealizowały jednego z jego podstawowych celów.

Należy także podkreślić, że kompetencje zarządcy drogi w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na lokalizację zjazdu są ograniczone do tego, co stanowi przedmiot tejże sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnej kształtowanej jej materialnoprawną podstawą, tj. przepisami u.d.p. Przedmiotem tym jest ustalenie i w formie procesowej wiążące rozstrzygnięcie o tym, czy z punktu widzenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie możliwe jest w danym miejscu usytuowanie zjazdu i w przypadku odpowiedzi pozytywnej na to pytanie, jakie powinien on mieć parametry techniczne w innym przypadku odmowa zezwolenia na jego lokalizację. Potwierdza tenże wniosek treść art. 29 ust. 4 u.d.p., który wskazuje, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia "ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne", a nie inne powody, niezależnie od tego, jak ważka w ocenie organu jest ich natura. Organ będący zarządcą drogi, orzekając w sprawie określonej w art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., jest związany wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu (praworządności) nakładającą na niego obowiązek działania na podstawie i w granicach przepisów prawa. Stosowanie norm administracyjnego prawa materialnego zakłada przestrzeganie przez organ jego właściwości rzeczowej (art. 19 k.p.a.), wobec czego przepisami materialnymi, które decydują o treści wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, organ nie może uczynić przepisów ustawy o ochronie przyrody, które stanowią podstawę prawną działania podejmowanego w innym postępowaniu, dotyczącym odrębnej sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, na ile pomiędzy stosowanymi przepisami w każdej ze spraw da się dostrzec powiązań funkcjonalnych. W ocenie sądu etapowość rozstrzygania o kolejnych aspektach dopuszczalności inwestycji i sukcesywne uzyskiwanie przez inwestora poszczególnych zgód przekłada się na niemożność weryfikowania przez organ administracji w postępowaniu dotyczącym zgody na lokalizację zjazdu kwestii prawnych podlegających rozpatrzeniu na innym etapie (w odrębnym postępowaniu administracyjnym), jak i niedopuszczalność podejmowania przez organ administracji względem tychże kwestii jakichkolwiek ocen polegających na antycypowaniu sposobu ich rozpatrzenia przez uprawniony do tego organ.

Sąd nie neguje tego, że w świetle art. 4 ust. 1 u.o.p. obowiązkiem zarządcy drogi jako jednego z organów administracji publicznej jest również "dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym", niemniej treść wskazanej normy nie mogła stanowić przeszkody do udzielenia wnioskowanego zezwolenia, bowiem specyfika ewentualnego działania polegającego na usunięciu drzewa (którą to potrzebę w toku całego postępowania skarżąca konsekwentnie neguje) poddana została przez ustawodawcę szczególnej procedurze w postaci udzielenia pozwolenia na usunięcie drzewa, która została określona w rozdziale 4 u.o.p. Powyższe wskazuje, że organy orzekające w sprawie nie miały podstawy, by przyjąć, że ten aspekt, związany z ewentualna koniecznością usunięcia drzewa z uwagi na realizację obowiązku "dbałości o przyrodę" może być oceniany w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie wnioskowanego zezwolenia na lokalizację zjazdu. Dopuszczalność ewentualnego usunięcia zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego zjazdu spornego klonu będzie bowiem podlegać ocenie przez wyspecjalizowany do tego organ w odrębnym postępowaniu prowadzonym na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Powyższego stanowiska o nieprawidłowości dokonanej przez organ oceny wniosku skarżącej w kontrolowanym postępowaniu w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zmienia także treść art. 20 u.d.p., który wskazuje, że do zarządcy drogi należy przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg (pkt 13) i utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów (pkt 16). Przy ustalaniu lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi publicznej nie jest spełniona hipoteza określona w art. 20 pkt 13 u.d.p. bowiem wniosek strony nie dotyczył budowy nowej drogi, natomiast ogólny obowiązek utrzymywania zieleni przydrożnej, który może polegać również na usunięciu drzewa, pozostaje bez związku z przedmiotem kontrolowanej sprawy. W żaden sposób nie przekłada się on na możliwość kształtowania kierunku rozstrzygnięcia wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu w oparciu o ustalenie faktu istnienia drzewa w pasie drogowym. Podkreślić należy, że przywołany przepis może być podstawą dla zarządcy drogi do usunięcia drzew znajdujących się w pasie drogowym drogi publicznej, niemniej każdorazowo do takiego usunięcia wymagane będzie uzyskanie pozwolenia (art. 83a ust. 2a u.o.p.).

Końcowo wskazać jeszcze można, że zezwolenie na lokalizację zjazdu pełni funkcję podobną do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Tak jak ta ostatnia decyzja, zezwolenie nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, gdyż służy wyłącznie potwierdzeniu, że zjazd z drogi publicznej może zostać zlokalizowany w danym miejscu, a czy powstanie zależy od innych czynników i warunków ustalanych w odrębnych postępowaniach na odrębnych zasadach, jeżeli w okresie ważności zezwolenia jego adresat będzie zamierzał zrealizować przyznane mu uprawnienie.

W rozstrzyganej sprawie organ także całkowicie zignorował podnoszony przez stronę argument dotyczący tożsamej z proponowaną przez skarżącą lokalizacji innych zjazdów na sąsiednich posesjach przylegających do tej samej drogi publicznej. Wobec powyższego należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd zgodnie z którym jeżeli strona podnosi, że w sąsiedztwie jej nieruchomości znajdują się inne zjazdy, które zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie drzew, tak jak zjazd skarżącej, to obowiązkiem organu, było szczegółowe odniesienie się do zarzutu naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji i wykazanie różnic albo w sytuacji faktycznej, albo prawnej nieruchomości skarżącej, w porównaniu z nieruchomościami innych podmiotów, na których funkcjonują zjazdy indywidualne. W wyroku NSA z 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3427/18 (LEX nr 3030566) stwierdzono, że "pomimo więc, że właściciele sąsiadujących działek mogli znajdować się w analogicznych okolicznościach faktycznych i prawnych, to zostali oni odmiennie potraktowani. (...). Okoliczności te mają istotne znaczenie dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia, podejmowanego w ramach uznania administracyjnego. Norma prawna zbudowana w oparciu o przepis art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie przestaje być podstawą decyzji uznaniowej, a tym samym nawet zbadanie w toku postępowania administracyjnego tych jej elementów, które na gruncie rozporządzenia zostały wyraźnie dookreślone (jak chociażby istnienie innej możliwości dojazdu z drogi i które aktualnie nie są już kwestionowane) nie zwalnia organu od takiego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i takiego uzasadnienia wydanej decyzji, które będzie właściwe dla decyzji uznaniowej. (...) Natomiast brak zbadania tych okoliczności sprawy, do których odnoszą się zarzuty dyskryminacji skarżącego przy wyrażaniu przez organ zgody na lokalizację zjazdu, prowadzi do uznania zasadności wskazanych powyżej zarzutów skargi kasacyjnej. (...) Skoro prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej ma miejsce m.in. wówczas gdy obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje co najmniej o podobnej treści, to przy rozważaniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzyganej na gruncie uznania administracyjnego, niezbędne jest wyjaśnienie przyczyn różnego wartościowania owych interesów w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Brak wyjaśnienia tej kwestii poprzez dokonanie ustaleń nieodpowiadających treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i tym samym wszechstronnego rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, nie pozwala uznać legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego". Z kolei w wyroku z 13 października 2020 roku sygn. alt I OSK 2932/18 (Lex nr 3090472) NSA wskazał, że co prawda udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości jednego podmiotu nie przesądza o konieczności wydania takiej samej decyzji w stosunku do innego podmiotu. Jednakże w przypadku zgody na lokalizację zjazdu na przedmiotowym odcinku drogi i jego wykonanie, kolejne decyzje wydawane w tej materii mają niejako "przetarty szlak", z uwagi właśnie na równe traktowanie podmiotów oraz poniekąd już rozpatrzone kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na danym odcinku drogi.

W sytuacji zatem, w której organ odmawia lokalizacji zjazdu z powołaniem się na okoliczność jego kolizji z wartościowym drzewem zaś strona podnosi, że zjazdy zlokalizowane na sąsiednich nieruchomościach zlokalizowane zostały w ten sam sposób, organ nie może zignorować tej okoliczności, lecz wanien się do argumentu strony szczegółowo ustosunkować, czego również zabrakło w kontrolowanej decyzji. W tej sytuacji uznać należy, że w sprawie doszło do rozróżnienia sytuacji skarżącej od sytuacji właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy posiadają indywidualne zjazdy z drogi publicznej. Powyższe zasadnym czyni zarzut naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej art. 8 k.p.a. oraz zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Z tych wszystkich przyczyn sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego - art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przede wszystkim przepisów postępowania bowiem organ, z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. a także art. 32 Konstytucji RP, odmawiając wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w związku z tym zaskarżona decyzja nosi znamiona decyzji dowolnej, a nie swobodnej.

Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] roku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

Ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli organowi na ocenę, czy w analizowanym przypadku w rzeczywistości występują przesłanki wykluczające lokalizację indywidualnego zjazdu z ul. A. do działki skarżącej, w proponowanym przez nią kształcie. Organ powinien mieć przy tym na względzie wyrażoną powyżej ocenę prawną. W szczególności winien zgromadzić materiał dowodowy, który umożliwi ocenę, czy lokalizacja zjazdu zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym w stopniu uzasadniającym ograniczenie praw skarżącej, oraz wykaże różnice w sytuacji faktycznej lub prawnej nieruchomości skarżącej w porównaniu z nieruchomościami sąsiednimi posiadającymi podobnie usytuowane zjazdy.

is