Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4839/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. W demokratycznym państwie prawnym partie polityczne nie sprawują władzy publicznej, ani nie wykonują zadań władzy publicznej, a tym samym nie mogą zostać zaliczone do organów władzy publicznej. W konsekwencji zakres obowiązku udzielania informacji publicznej przez partie polityczne należy ograniczyć do dwóch kwestii: po pierwsze, do spraw odnoszących się do finansowania partii politycznych, jawności struktur, ewidencji i statutu, po drugie, do ewentualnego gospodarowania przez partię polityczną mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

2. Umowa zawierana przez partie polityczne tworzące koalicje rządową posiada charakter umowy cywilnej nienazwanej, której dopuszczalność zawarcia i legalność wywodzić należy z zasady wolności umów określonej w art. 3531 k.c.

3. Treść i postać umowy koalicji rządowej zawartej przez partie polityczne nie należy do kategorii informacji o spraw publicznych  w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ani do kategorii danych publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, a w szczególności nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. podlegającym udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.

TEZY

1. W demokratycznym państwie prawnym partie polityczne nie sprawują władzy publicznej, ani nie wykonują zadań władzy publicznej, a tym samym nie mogą zostać zaliczone do organów władzy publicznej. W konsekwencji zakres obowiązku udzielania informacji publicznej przez partie polityczne należy ograniczyć do dwóch kwestii: po pierwsze, do spraw odnoszących się do finansowania partii politycznych, jawności struktur, ewidencji i statutu, po drugie, do ewentualnego gospodarowania przez partię polityczną mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

2. Umowa zawierana przez partie polityczne tworzące koalicje rządową posiada charakter umowy cywilnej nienazwanej, której dopuszczalność zawarcia i legalność wywodzić należy z zasady wolności umów określonej w art. 3531 k.c.

3. Treść i postać umowy koalicji rządowej zawartej przez partie polityczne nie należy do kategorii informacji o spraw publicznych  w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ani do kategorii danych publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, a w szczególności nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. podlegającym udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (autor uzasadnienia) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej partii politycznej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 628/20 w sprawie ze skargi P.J. na bezczynność partii politycznej [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od P.J. na rzecz partii politycznej [...] kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. V.S.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 628/20 zobowiązał partię polityczną [...] (dalej jako [...], partia polityczna, podmiot zobowiązany lub skarżąca kasacyjnie) do rozpoznania wniosku P. J. (dalej jako wnioskodawca, strona lub skarżący) z dnia 26 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od podmiotu zobowiązanego na rzecz strony kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 26 września 2020 r. strona, wiadomością elektroniczną przesłaną na adres [...], zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści umowy zawartej tego samego dnia pomiędzy [...], [...] i [...]. Jako oczekiwaną formę żądanej informacji strona wskazała skan umowy podpisanej przez liderów wymienionych partii politycznych, który miał zostać jej przesłany na podany przez nią adres e-mailowy.

W odpowiedzi z dnia 29 września 2020 r., podpisanej przez K.S. – dyrektora organizacyjnego [...] (dalej jako Dyrektor Organizacyjny), skarżący został zawiadomiony, że żądane przez niego dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej u.d.i.p.).

W ocenie partii politycznej udostępnieniu może podlegać jedynie informacja dotycząca spraw publicznych, przez co należy rozumieć informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują zadania władzy publicznej lub gospodarują mieniem publicznym. Tymczasem przedmiotem żądania skarżącego była treść wewnętrznych ustaleń i rozmów liderów partii politycznych, którzy nie przynależą do aparatu administracji publicznej, lecz podejmują swoją aktywność w ramach wolności działania partii politycznych, podlegającej ochronie w oparciu o art. 11 Konstytucji RP. Treść negocjacji i ustaleń pomiędzy liderami partii politycznych nie stanowi wykonywania władzy publicznej. Nie ma też związku z wykorzystywaniem mienia publicznego. Partie polityczne mogą bowiem w ramach stosunków wewnętrznych kształtować własną organizację, negocjacje, taktykę i program polityczny, czy też dobierać narzędzia komunikacji z obywatelami. Takie zaś informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

W skardze na bezczynność wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła Dyrektorowi Organizacyjnemu naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wnosząc o zobowiązanie go do załatwienia wniosku z dnia 26 września 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom podmiotu zobowiązanego, żądana przez niego informacja nie była pozbawiona waloru publicznego. Stanowiła ona bowiem przedmiot konstytucyjnego uprawnienia w zakresie wiedzy o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Nadto informacją publiczną są nie tylko dokumenty i dane wytworzone przez podmiot wykonujący zadania publiczne lub wykorzystujący mienie publiczne, ale także dokumenty odnoszące się do niego.

Treść umowy podpisanej przez trzech posłów na Sejm RP, w obecności premiera i kamer telewizyjnych stanowi – w ocenie strony – informację publiczną. Ma ona bowiem bezpośrednie przełożenie na funkcjonowanie Rady Ministrów i innych instytucji państwa, jako że wyznacza zasady współpracy trzech partii decydujących o kształcie rządu. Odnosi się ona do władzy publicznej, nie zaś do spraw wewnętrznych partii politycznych. Udostępnienie informacji na jej temat nie stanowi zaś przeszkody w działalności partii politycznych i nie ogranicza wolności ich tworzenia i funkcjonowania, wynikającej z art. 11 Konstytucji RP.

Skoro zatem podmiot zobowiązany do udostępnienia danych o charakterze publicznym – w ocenie skarżącego – nie udzielił mu ich, wywiedziona skarga na jego bezczynność była zasadna i konieczna.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Organizacyjny, działający w imieniu własnym, w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie z powodu braku swojej zdolności sądowej i procesowej. Zauważył on bowiem, że choć wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do partii politycznej, to skarga dotyczy jego bezczynność. Tymczasem katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. nie zawiera pełnionego przez niego stanowiska, która ma wyłącznie charakter wewnętrzny i organizacyjny. Z pewnością również nie jest on organem administracji publicznej. Nie może zatem pełnić roli strony w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Gdyby jednak powyższa argumentacja nie zyskała na aprobacie, Dyrektor Organizacyjny wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że konstytucyjna zasada pluralizmu politycznego zapewnia partiom politycznym wolność działania, która polega m.in. na niezależności od ingerencji osób postronnych, w tym konkurentów politycznych. Wynikająca zaś z obowiązującego porządku prawnego jawność funkcjonowania partii politycznych została precyzyjnie określona i dotyczy jawności finansowania, struktur, ewidencji i głównych dokumentów organizacyjnych. Nie można więc na tej podstawie wywieść, że cała działalność partii politycznych została oparta na zasadzie jawności. W takim też zakresie partia polityczna jest obowiązana do udzielania informacji publicznej, co oznacza, że powinność ta ma ograniczony charakter, o czym zresztą świadczy usytuowanie partii politycznych w ust. 2, nie zaś w ust. 1 art. 4 u.d.i.p.

Partie polityczne nie wykonują samodzielnie władzy publicznej, choć niewątpliwie wpływają na jej sprawowanie. Nie są one jednak organami administracji publicznej, nawet w znaczeniu funkcjonalnym, nie wydają indywidualnych rozstrzygnięć, nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej i nie uczestniczą w pracach Rady Ministrów. Obowiązujące przepisy o partiach politycznych wprost zaś stanowią, że nie mogą one wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu tych zadań. Mają one natomiast prawo do swobodnego kształtowania wewnętrznych i zewnętrznych relacji, których forma nie ma znaczenia dla ich charakteru. Niezbędne jest jednak poszanowanie i ochrona działania partii politycznych w ramach zasady pluralizmu, bez udziału osób postronnych, mediów, czy przeciwników politycznych. W przeciwnym razie każdy dokument wewnątrzpartyjny mógłby być przedmiotem wniosku składanego w trybie u.d.i.p. Umowa zawierana między liderami partii politycznych nie jest zaś nawet dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Podnoszone przez skarżącego znaczenie decyzji politycznych dla funkcjonowania rządu i innych aspektów życia publicznego, nie może być zatem przesłanką uzasadniającą udostępnienie wnioskowanych danych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę, uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w świetle art. 4 ust. 2 u.d.i.p. partia polityczna jest obowiązana do udostępniania informacji publicznej. Zaznaczył przy tym, że każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, czy też przewlekłości sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu".

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w odpowiedzi na skargę bezpodstawnie przyjęto, że skarżony podmiot nie posiada zdolności sądowej i procesowej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został bowiem wniesiony do partii politycznej i ona też się względem niego ustosunkowała. Skoro zaś pod udzielonymi stronie wyjaśnieniami podpisał się Dyrektor Organizacyjny, to skarżący, kierując się treścią tego pisma, wniósł skargę właśnie na jego bezczynność. Nie budzi jednak wątpliwości, że podmiotem, któremu zarzucana jest bezczynność w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest partia polityczna, a nie osoba pełniąca w niej określoną funkcję. Skarżący bez wątpienia bowiem kwestionuje sposób załatwienia jego wniosku, nie godząc się ze stanowiskiem partii politycznej przedstawionym przez jej Dyrektora Organizacyjnego. Wskazanie w skardze jako podmiotu skarżonego Dyrektora Organizacyjnego w miejsce partii politycznej, wobec jednoznacznej treści skargi i zawartych w niej zarzutów oraz obowiązujących przepisów prawa, nie dawało – w ocenie Sądu pierwszej instancji – podstaw do jej odrzucenia.

Przechodząc do istoty sprawy Sąd stwierdził, że dane zawnioskowane przez stronę, obejmujące treść umowy koalicyjnej z dnia 26 września 2020 r., stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z wypowiedzią rzecznika prasowego partii politycznej przedmiotem powyższej umowy była rekonstrukcja rządu, deklaracja wspólnego startu w kolejnych wyborach oraz wspólnych uzgodnień projektów legislacyjnych. Skarżący domagał się zatem udostępnienia dokumentu mającego wpływ na kształtowanie życia publicznego, jako że został on wytworzony przez parlamentarne partie polityczne, a jego celem było m.in. ustalenie struktury rządu i projektów działania w sferze legislacyjnej. Taka zresztą rola partii politycznych wynika z obowiązujących regulacji ustawowych i kształtującego się orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, które przyjmują, że celem partii politycznych jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także uczestnictwo w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystaniu budżetowych środków finansowych. Jest to więc równoznaczne z przejawem działalności partii w tym właśnie obszarze aktywności. Trudno zatem zaakceptować – zdaniem Sądu – pogląd, że działania podejmowane przez partie polityczne, bezpośrednio kształtujące sferę publiczną, mogą być nietransparentne. Choć oczywiście nie wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem partii politycznej może stanowić informację publiczną.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zgodzić się należy z tezą, że osoba składająca oświadczenie woli w imieniu partii politycznej nie czyni tego jako funkcjonariusz publiczny. Niemniej nie oznacza to, że dokument podpisany przez osobę niebędącą funkcjonariuszem publicznym, nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. jeśli jego przedmiotem pozostają zagadnienia dotyczące spraw publicznych. Uczestnictwo partii politycznych w wyborach, rejestracja komitetów wyborczych i kandydatów, potencjalny lub realny wpływ na obsadzenie stanowisk publicznych oraz finansowanie działalności z budżetu państwa, są przejawami aktywności w sferze publicznej, a informacje na ten temat dotyczą spraw publicznych. Przejawem aktywności partii politycznych w sferze publicznej będą zatem takie działania, które mają bezpośrednie przełożenie na sposób sprawowania władzy w państwie. Tworząc umowę koalicyjną partie polityczne w istocie generują dokument o charakterze ustrojowym, fundamentalnym dla kształtowania struktury organizacyjnej i personalnej Rady Ministrów. Nie sposób zatem uznać, że tego rodzaju ustalenia końcowe, wiążące strony umowy, nie są przejawem działalności partii politycznych w sferze publicznej. Skoro poszczególne partie polityczne kształtują swoje struktury oraz zasady działania w sposób transparenty, to te same zasady powinny obowiązywać w przypadku kształtowania struktur rządowych w ramach koalicji partii politycznych. Trudno też przedmiotową umowę, wobec jej ostatecznego i wiążącego charakteru oraz konkretnych skutków jakie wywołuje w sferze m.in. kształtu Rady Ministrów, nazwać dokumentem wewnętrznym, sporządzonych na własne potrzeby partii politycznych.

Z tych powodów Sąd pierwszej instancji przyjął, że wnioskowana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną.

W konsekwencji powyższego stwierdzenia partia polityczna miała więc obowiązek udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, względnie – w wyjątkowych sytuacjach – 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jeśliby zaś zachodziły przesłanki ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (tj. ochrona informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy), podmiot zobowiązany winien odmówić udostępnienia danych publicznych. Ocena tej okoliczności w niniejszej sprawie nie była jednak możliwa, albowiem partia polityczna, pomimo skierowanego do niej wezwania sądowego, nie nadesłała umowy będącej przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), zobowiązał partię polityczną do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Oceniając charakter bezczynności, której dopuścił się podmiot zobowiązany w niniejszej sprawie, Sąd Wojewódzki na zasadzie art. 149 § 1a u.p.p.s.a. uznał, że nie nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być bowiem zarezerwowane dla sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała, gdyż stwierdzona bezczynność była konsekwencją niewłaściwej interpretacji przepisów u.d.i.p., a nie wynikała z lekceważenia strony skarżącej przez podmiot obowiązany, czy też z celowego przedłużania postępowania. Regulacje u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne i wymagają dokonywania ich wykładni. Nie bez wpływu na to pozostaje również charakter podmiotu zobowiązanego, który nie jest organem administracji publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu.

O kosztach postępowania Sąd Wojewódzki orzekł natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a.

Z wydanym wyrokiem nie zgodził się podmiot zobowiązany, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 w zw. z art. 26 w zw. z art. 32 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 u.p.p.s.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie skargi, podczas gdy skarżący złożył ją przeciwko Dyrektorowi Organizacyjnemu, który nie posiada zdolności sądowej i procesowej na gruncie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co obligowało Sąd pierwszej instancji do odrzucenia skargi;

2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 2 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 zdanie drugie i art. 11 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi w konsekwencji przyjęcia, że treść umowy koalicyjnej stanowi informację publiczną, ponieważ "określa swoisty model funkcjonowania konstytucyjnego organu Państwa, jakim jest Rada Ministrów", podczas gdy:

- partie polityczne nie są władzami publicznymi ani innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne, a zatem nie mogą być one uznane za podmioty, z których działalnością wiąże się wytwarzanie informacji publicznych;

- umowa koalicyjna wiąże jedynie strony i nie jest skierowana do nieokreślonej, abstrakcyjnej grupy adresatów;

- partie polityczne nie mogą partycypować w sprawowaniu władzy ani uczestniczyć w pracach Rady Ministrów;

- skład personalny Rady Ministrów określa Prezes Rady Ministrów, który nie jest stroną umowy koalicyjnej;

- akceptacja poglądu Sądu pierwszej instancji wypaczałaby zasadę pluralizmu oraz swobody działania partii politycznych;

3) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 13 i art. 16 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi w konsekwencji przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie podmiot zobowiązany nie dochował czynności proceduralnych przewidzianych w przepisach u.d.i.p., podczas gdy przepisy te mogą być stosowane wyłącznie jeśli wniosek obejmuje informacje publiczne.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty podmiot zobowiązany w pierwszej kolejności podkreślił, że stroną postępowania sądowego pozostaje Dyrektor Organizacyjny, a jego wskazanie w skardze na bezczynność nie było omyłkowe. Skarżący wiedział bowiem do kogo zwraca się o udostępnienie informacji publicznej i kto winien mu jej udzielić. Skoro więc swoją skargę na bezczynność skierował wobec Dyrektora Organizacyjnego, to należy domniemywać, że taka właśnie była jego intencja. A jeśli tak, to wniesioną przez niego skargę należało odrzucić na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5 u.p.p.s.a., gdyż Dyrektor Organizacyjny nie posiada w niniejszej sprawie zdolności sądowej i procesowej. Pełni on jedynie funkcję wewnętrzną w strukturach partii politycznej, która nie ma jednakże umocowania statutowego, formalnego czy ustawowego. Nie wykonuje on także żadnych zadań publicznych. Nie można mu więc przypisać odrębnej podmiotowości prawnej względem partii politycznej, ani traktować go w kategoriach osoby ją reprezentującej.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego podmiot zobowiązany podniósł, że wynikająca z art. 11 Konstytucji RP zasada pluralizmu politycznego przewiduje nie tylko wolność tworzenia partii politycznych, ale także ich działania. Zasada ta określa również, wraz z obowiązującym w tym zakresie ustawodawstwem zwykłym, jaka jest rola partii politycznych w państwie i jakie elementy systemu partyjnego są jawne. W szczególności nie powinno budzić wątpliwości, że partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań, bowiem reguła ta wynika wprost z art. 6 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 580 ze zm., dalej u.p.p.). Tymczasem Sąd pierwszej instancji pominął, że definicja informacji publicznej zakłada istnienie wymogu sprawowania władzy publicznej bądź wykonywania zadań publicznych. Sprawowanie zaś tej władzy należy wyraźnie odróżnić od pełnienia funkcji publicznych w państwie demokratycznym w znaczeniu udziału w życiu publicznym, do czego powołane są również inne podmioty (np. stowarzyszenia, fundacje, organizacje kultury). Zawieranie zatem przez partie polityczne umów cywilnoprawnych nie może być traktowane jako przejaw aktywności organu władzy publicznej lub osoby wykonującej funkcję publiczną. Tym bardziej, że partie polityczne, wymienione w katalogu podmiotów z art. 4 ust. 2 u.d.i.p., zobowiązane są do udostępnienia informacji publicznej jedynie w ograniczonym zakresie, odnoszącym się do kwestii finansowych.

Partia polityczna wskazała dalej, że wnioskowana informacja stanowi jej dokument prywatny, który nie został przeznaczony dla zewnętrznych adresatów. Nie kreuje on również obowiązków lub uprawnień kogokolwiek poza stronami umowy. Fakt zaś, że odnosi się do funkcjonowania Rady Ministrów lub innych aspektów życia publicznego nie może być przesłanką uzasadniającą jego udostępnienie. Każda bowiem decyzja polityczna, której konsekwencje przekładają się na działania innych uczestników dyskursu publicznego, poprzedzana jest określonymi ustaleniami. Ich szczegóły nie powinny być jednak ujawniane każdemu zainteresowanemu, w tym także konkurentom politycznym, albowiem byłoby to sprzeczne z wolnością działania partii politycznych oraz poszanowaniem poufności stosowanych przez nią metod i środków postępowania. Decyzje te nie wpływają również bezpośrednio na funkcjonowanie Rady Ministrów – jak utrzymywał to Sąd pierwszej instancji – gdyż partie polityczne nie uczestniczą w sprawowaniu władzy, a skład Rady Ministrów kształtowany jest przez Prezesa Rady Ministrów. I nawet gdyby umowa koalicyjna zawierała uzgodnienia personalne w tym zakresie, to i tak nie miałyby one charakteru wiążącego.

Udostępnienie zawnioskowanych danych nie jest również uzasadnione koniecznością kształtowania struktur partyjnych w sposób transparentny. Zasada jawności struktur dotyczy bowiem partii, a nie porozumień międzypartyjnych, do których wglądu nie powinni mieć wszyscy zainteresowani. Z wypowiedzi zaś rzecznika prasowego nie wynikało, aby zawarta umowa w jakimkolwiek stopniu dotyczyła kwestii związanych z rekonstrukcją struktur partyjnych bądź przynależnością partyjną.

Biorąc po uwagę wskazane zagadnienia zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że po stronie partii politycznej istniał obowiązek udostępnienia zawnioskowanej treści umowy koalicyjnej, a niepodjęcie tego działania stanowiło o bezczynności i naruszeniu przepisów u.d.i.p. Skoro przedmiotowy wniosek nie dotyczył informacji publicznej to partia polityczna nie mogła podjąć żadnej z czynności określonych w u.d.i.p. Jej powinność kończyła się zaś na poinformowaniu strony o braku publicznego charakteru zawnioskowanych danych, co też nastąpiło.

Z tych powodów podmiot zobowiązany wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Na wypadek zaś uznania, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona wystąpił on o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji. W każdym zaś przypadku wniósł o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi.

W związku z tym, iż skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do tych ostatnich i ustalić, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się podniesionego przez stronę naruszenia art. 25 w zw. z art. 26, art. 32 i art. 58 § 1 pkt 5 u.p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwalifikacja zdolności sądowej (art. 25 u.p.p.s.a.) i procesowej (art. 26 u.p.p.s.a.) podmiotu, którego bezczynność była kwestionowana w toku postępowania sądowego pierwszej instancji, nie uchybiała przepisom procesowym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należało, iż skarżąca kasacyjnie podważała uznanie Dyrektora Organizacyjnego za organ w rozumieniu art. 32 u.p.p.s.a., podkreślając brak jego zdolności sądowej i procesowej do występowania w tej roli. Tymczasem taka sytuacja nie miała miejsca w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

Sąd pierwszej instancji od momentu rejestracji skargi w repertorium SAB, aż do wydania zaskarżonego wyroku, konsekwentnie traktował jako organ wyłącznie partię polityczną, nie zaś jej Dyrektora Organizacyjnego. Co prawda wskazywał on, że w postępowaniu toczącym się przed sądami administracyjnymi każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, czy przewlekłości sformułowana jest skarga, już tylko z tego tytułu posiada zdolność sądową do bycia organem. Jednakże dalej wyraźnie podkreślał, że takim organem w niniejszej sprawie była partia polityczna, której bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej strona kwestionowała. Wniosek ten należy podzielić, albowiem żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało skierowane na oficjalny adres e-mailowy partii politycznej, która następnie udzieliła stronie stosownej odpowiedzi. To zaś, że stanowisko partii podpisał Dyrektor Organizacyjny, prowadziło do adekwatnego do tej sytuacji sformułowania użytego w skardze. I choć mogło ono wywoływać pewne wątpliwości w zakresie swojej prawidłowości, to należy pamiętać, że autorem skargi nie był profesjonalny pełnomocnik wykonujący swoje czynności z zachowaniem maksymalnych standardów fachowości. Dlatego też przykładanie nadmiernej wagi do wykorzystanych przez skarżącego sformułowań jest przejawem rygoryzmu formalnego, nieuzasadnionego wobec innych okoliczności faktycznych sprawy, na które trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Dostrzegł on mianowicie, że skarżący kwestionował sposób załatwienia swojego żądania przez partię polityczną, a nie jej Dyrektora Organizacyjnego, co nie budziło zastrzeżeń wobec jednoznacznej treści skargi i zawartych w niej zarzutów. W konsekwencji zatem Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że wskazanie przez stronę jako organu Dyrektora Organizacyjnego w miejsce partii politycznej, nie dawało podstaw do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5 u.p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie zasługiwały natomiast zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a.), tj. zarzuty drugi i trzeci.

Kluczowym z punktu widzenia istoty sprawy pozostaje drugi zarzut, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 2 u.d.i.p., a także w zw. z art. 61 ust. 1 zdanie drugie i art. 11 ust. 2 Konstytucji RP. W jego ramach skarżąca kasacyjnie podnosi bowiem dwa zasadnicze problemy, których rozstrzygnięcie pozwoliło na ocenę prawidłowości wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji, a mianowicie: czy umowa koalicyjna zawarta w dniu 26 września 2020 r. stanowi informację publiczną oraz w jakim zakresie partie polityczne są zobowiązane do informowania o swojej działalności w trybie u.d.i.p.

Oba zagadnienia pozostają ze sobą w integralnym związku ze względu na normatywną konstrukcję informacji publicznej. Warunkiem bowiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie jej charakteru z punktu widzenia dwóch kryteriów, a mianowicie kryterium podmiotowego, tj. od jakiego podmiotu informacja pochodzi (lub znajduje się w posiadaniu) i kryterium przedmiotowego, tj. czego informacja dotyczy i do jakiej sprawy (publicznej czy prywatnej) się ona odnosi. Podstawą prawną rozstrzygnięcia tych kwestii są podniesione w zarzucie przepisy - przepisy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 4 ust. 2 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 i art. 11 ust. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W powyższym przepisie Konstytucja bardzo ogólnie zakreśliła zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej przez wskazanie, iż chodzi w pierwszym rzędzie o informacje o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a w drugim rzędzie o informacje o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych, lecz tylko w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei zakres podmiotowy prawa do informacji publicznej oznaczony został przez wskazanie, iż dotyczy ona organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne i gospodarujących mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Wolą ustrojodawcy jest tym samym, by za informację publiczną była uznawana informacja o całej działalności wszystkich organów czy podmiotów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W przypadku organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych wolą ustawodawcy konstytucyjnego jest, aby za informację publiczną uznawać tylko informacje o działalności tych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Rozwinięcie regulacji konstytucyjnych nastąpiło w przepisach u.d.i.p. Sfera zakresu podmiotowego uregulowana została w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z art. 4 ust. 2 u.d.i.p. wynika z kolei, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445), oraz partie polityczne.

Przepis art. 4 ust. 2 u.d.i.p. nie określa jednak zakresu przedmiotowego, w jakim organizacje związkowe, organizacje pracodawców oraz partie polityczne są obowiązane do udostępniania informacji publicznej. Uwagę te odnieść należy zresztą również do przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ustalenie zakresu przedmiotowego powinno z pewnością nastąpić przez pryzmat innych przepisów u.d.i.p., w tym w pierwszym rzędzie przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ustalenie zakresu przedmiotowego obowiązku udzielania informacji publicznej przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. wyłącznie w oparciu o przepisy u.d.i.p. nie prowadzi do jednoznacznych wyników interpretacyjnych, co znajduje potwierdzenie choćby tylko w rozbieżnych stanowiskach Sądu pierwszej instancji oraz sądu drugiej instancji.

Dokonując ustalenia treści normatywnej wynikającej z ww. przepisu art. 4 ust. 2 należy w pierwszym rzędzie pamiętać, iż generalna dyrektywa interpretacyjna nakazuje dokonywanie wykładni normy prawnej ustawowej zgodnie z Konstytucją. Na rolę tego nakazu zwrócił wielokrotnie uwagę Trybunał Konstytucyjny stwierdzając m.in., że "w orzecznictwie Trybunału utrwalona jest zasada prymatu wykładni zgodnej z Konstytucją. Stanowisko to znalazło wyraz w licznych orzeczeniach, wydanych zarówno przed, jak i po wejściu w życie Konstytucji. W wyroku z 28 kwietnia 1999 r., K 3/99 (OTK ZU 1999/4/73) Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie stwierdził, że zastosowanie techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją należy przyznać pierwszeństwo, bo koresponduje ono z domniemaniem konstytucyjności ustaw. Jeżeli pozwalają na to reguły wykładni odniesione do brzmienia właściwych przepisów, technika ta zawsze znajdować powinna miejsce w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego" (tak postanowienie TK z 14 kwietnia 2004 r., SK 32/01, OTK-a 2004/4/35, vide także wyrok TK z 5 stycznia 1999 r., sygn. K 27/98, OTK ZU 1999/1/1). Należy jednak mieć na względzie, iż techniki wykładni w zgodzie z konstytucją nie można stosować contra legem, lecz odnosić do tych sytuacji, gdy brzmienie przepisu nie jest jednoznaczne, zachodzą możliwości jego interpretacji w różny sposób (tak wyrok TK z 30 października 2007 r., P 28/2006, OTK-A 2007/9/109, Dz.U. RP z 2007 r., Nr 209), co oznacza, iż technika ta nie może prowadzić do zmiany sensu językowego przepisu ustawy (wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., P 11/99, OTK 2000/1/3).

Analiza językowa prowadzi bez wątpienia do wniosku, że ustawodawca zwykły w przepisie art. 4 ust. 2 u.d.i.p. nie określił zakresu przedmiotowego obowiązku udzielania informacji publicznej. Z tych względów powyższa regulacja ustawowa budzi pewne wątpliwości zarówno pośród komentatorów (zob. M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej, Komentarz, pub. LEX/el. 2003 – komentarz do art. 4), jak i judykatury (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 661/17 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ograniczenie wykładni do przepisów samej tylko u.d.i.p. oraz zastosowanie wyłącznie dyrektyw językowych przepisu art. 4 ust. 2 u.d.i.p. może prowadzić do ustalenia dwóch wykluczających się znaczeń przepisu art. 4 ust. 2 u.d.i.p. Po pierwsze, że partie polityczne udostępniają informacje publiczne tylko i wyłącznie w takim zakresie, w jakim dane te odnoszą się do kwestii związanych z wydatkowaniem funduszy publicznych, jawności struktur, ewidencji i statutu (te ostatnie kwestie wynikają z ustawy o partiach politycznych). Po drugie, że partie polityczne są zobowiązane do udostępniania informacji publicznych w szerszym zakresie, aniżeli postuluje to skarżąca kasacyjnie, w zasadzie w zakresie całej swojej działalności, gdyż przepis art. 4 ust. 2 u.d.i.p. nie zawiera żadnych ograniczeń. Pogląd wyrażający ekstencję obowiązku udzielania informacji publicznej opiera się na założeniu, że ustawodawca poprzez wyodrębnienie związków zawodowych, czy partii politycznych w osobnej jednostce redakcyjnej przyjął, że wykonują one zadania publiczne niejako z definicji i z istoty swojego działania (zob. P. Szustakiewicz (red.), Dostęp do informacji publicznej, Warszawa 2014, s. 110; T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2004, s. 108).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę przypadek dopuszczalności zastosowania wykładni w zgodzie z Konstytucją zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż ustawodawca zwykły w przepisie art. 4 ust. 2 u.d.i.p. nie określił zakresu przedmiotowego obowiązku udzielania informacji publicznej mimo, iż zakres ten określa Konstytucja. Tym samym za niedopuszczalną uznać należy wykładnię przepisu art. 4 ust. 2 u.d.i.p. w separacji (a wręcz w ekskluzji) od przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji, który wyznaczył i zróżnicował zakres obowiązku udzielania informacji publicznej w zależności od typu podmiotów, na które obowiązek ten został mocą Konstytucji nałożony. Organy władzy publicznej, jako że powołane zostały wyłącznie i na zasadzie monopolu do realizacji zadań państwa, obowiązane zostały do udzielania informacji publicznej o całej swojej działalności. Partie polityczne nie są organami władzy publicznej i z tej przyczyny w świetle nomenklatury przyjętej w Konstytucji zaliczyć należy je do "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", które wolą ustawodawcy konstytucyjnego obowiązane są do informowania o swojej działalności, lecz tylko w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a więc w zakresie wynikającym z przepisu art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji.

Z perspektywy samych tylko przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 u.d.i.p. należałoby stwierdzić, iż partie polityczne mają obowiązek udzielania informacji publicznej tylko w tym zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Byłoby to jednak stwierdzenie nieuwzględniające całego stanu prawnego obowiązującego w RP i pomijające inne przepisy Konstytucji oraz przepisy ustawy o partiach politycznych.

Należy także pamiętać o ustrojowej zasadzie jawności finansowania partii politycznych ustanowionej w art. 11 ust. 2 Konstytucji RP. Z art. 11 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika, że partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. W myśl zaś art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 580), partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Już tylko z tych unormowań wynika dopuszczalna rola partii politycznych w państwie. Ich konsekwencją jest przepis art. 6 ustawy o partiach politycznych, zgodnie z którym, partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej, ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań.

Z punktu widzenia formalnoprawnego nie do zaakceptowania jest teza doktryny przywołana wyżej o wykonywaniu zadań publicznych przez partie polityczne, gdyż treść obowiązującego prawa nie przyznaje im żadnych zadań publicznych do wykonania, ani nie stwarza podstaw prawnych do ich powierzenia, czy zlecenia. Poglądy tego rodzaju nawiązują raczej do stanu prawnego wynikającego z Konstytucji PRL z 1952 r. i roli ustrojowej PZPR w państwie socjalistycznym.

Partie polityczne na gruncie Konstytucji RP z 1997 r. nie wykonują samodzielnie władzy publicznej (a tym samym zadań publicznych), wpływają natomiast na jej sprawowanie (patrz: Wojciech Brzozowski, glosa do postanowienia TK z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt Ts 256/09, Przegląd Sejmowy 2012/2/182-192).

Rekapitulując, w demokratycznym państwie prawnym partie polityczne nie sprawują władzy publicznej, ani nie wykonują zadań władzy publicznej, a tym samym nie mogą zostać zaliczone do organów władzy publicznej. W konsekwencji zakres obowiązku udzielania informacji publicznej przez partie polityczne należy ograniczyć do dwóch kwestii: po pierwsze, do spraw odnoszących się do finansowania partii politycznych, jawności struktur, ewidencji i statutu, po drugie, do ewentualnego gospodarowania przez partię polityczną mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Dokonując takiej wykładni powyższych przepisów należy jeszcze zwrócić uwagę na charakter przepisu art. 61 ust. 1 (jak również ust. 2 i 3) Konstytucji. Na pierwszy ogląd, i słusznie zresztą, jest to przepis statuujący podmiotowe prawo polityczne dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej rozciągnięte zostało także na inne podmioty nie będące organami władzy publicznej. Z punktu widzenia tych podmiotów, takich jak np. partie polityczne, które nie są podmiotami publicznymi, lecz podmiotami tzw. trzeciego sektora, przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji nakłada na nie obowiązek publiczny zakreślając jego granice przedmiotowe. W tym sensie przepis ten zaczyna spełniać równocześnie funkcję gwarancyjną względem samej partii politycznej, ograniczając po pierwsze, ustawodawcę zwykłego w zakresie nałożenia mocą ustawy zwykłej na partie polityczne obowiązku udzielania informacji wykraczających poza granice przedmiotowe wynikające z art. 61 ust. 1 Konstytucji, a to w związku z zakresem delegacji wynikającej z art. 61 ust. 4 Konstytucji upoważniającej ustawodawcę zwykłego do uregulowania w ustawie zwykłej trybu udzielania informacji publicznej, po drugie ograniczając sąd administracyjny w zakresie dokonywania wykładni poszerzającej obowiązek ponad zakres wynikający z art. 61 ust. 1 Konstytucji, a następnie ogranicza sąd w zakresie weryfikacyjnego zastosowania przepisu art. 4 ust. 2 u.d.i.p., który mógłby nałożyć na partię polityczną obowiązek nieprzewidziany dla niej w przepisie art. 61 ust. 1 Konstytucji.

Należy więc rozróżniać zakres przedmiotowy oraz podmiotowy prawa do informacji publicznej. Problem ten dostrzegł również Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że prawo dostępu do informacji publicznej, wywodzone z art. 61 Konstytucji RP, zostało zastrzeżone na rzecz obywateli. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca nie może rozszerzyć zakresu podmiotowego tego prawa na wszystkie zainteresowane podmioty (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt SK 36/14, publ. OTK ZU 11A/2015, poz. 189). Rozszerzenie podmiotowe nie ingeruje jednak w sferę działalności charakterystycznej dla partii politycznej, która podlega swego rodzaju ochronie w związku z konstytucyjnym zakresem przedmiotowym obowiązku udzielania informacji publicznej.

Przypomnieć ponownie należy w tym miejscu, że warunkiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie jej charakteru z punktu widzenia dwóch kryteriów, a mianowicie kryterium podmiotowego, tj. od jakiego podmiotu informacja pochodzi i kryterium przedmiotowego, tj. czego informacja dotyczy i do jakiej sprawy (publicznej czy prywatnej) się ona odnosi. Uznanie danej informacji za informację publiczną wymaga więc łącznego spełnienia kryterium podmiotowego oraz przedmiotowego.

Oś sporu w sprawie dotyczyła także spełnienia kryterium przedmiotowego, a zatem tego, czy żądany we wniosku dokument dotyczy sprawy o charakterze publicznym, czy sprawy o charakterze niepublicznym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy wytworzony przez niego dokument (czy informacja) stanowi informację publiczną, lecz tylko ten, który mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Mimo krytyki tej definicji w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym m.in. ze względu na obarczenie jej błędem logicznym ignotum per ignotum (wyjaśnienia pojęcia nieznanego przez inne pojęcie nieznane) nie sposób nie dostrzec, że jej niedookreślony charakter wynika przede wszystkim z trudności takiego określenia informacji publicznej, które w pojęciu tym zawierałoby wszelkiego rodzaju informacje tworzone lub odnoszone do władz publicznych lub podmiotów wykonujących zadania publiczne. Pomimo szerokiego rozumienia informacji publicznej, fakt, że pewien dokument został wytworzony przez organ lub inny podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., bądź że podmiot ten jest w jego posiadaniu, nie jest wystarczający dla uznania, że dokument ten jest nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle zawartej w tym przepisie definicji musi on jeszcze dotyczyć "sprawy publicznej". Przykładowe wyliczenie takich spraw określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wprawdzie użyty w tym przepisie art. 6 ust. 1 zwrot "w szczególności" nie zamyka katalogu rodzajów informacji publicznej to jednak nie oznacza to, że przepis ten nie ma znaczenia dla ustalenia czy dany dokument zawiera treść mieszczącą się w pojęciu informacji publicznej. Częściowym potwierdzeniem przyjętego wyżej stanowiska o ograniczonym zakresie obowiązku informacyjnego partii politycznych wskazanych w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. jest katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p., który ustawodawca odniósł tylko do podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Zatem ustawodawca nie przyjął, że wskazane tam informacje w odniesieniu do partii politycznych są również informacjami publicznymi. W związku z tym, iż w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca zażądał treści i postaci dokumentu konieczne jest również odwołanie się do przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

- treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;

W rozpatrywanej sprawie chodzi o skan umowy koalicyjnej zawartej w dniu 26 września 2020 r. przez partie polityczne [...], [...] oraz [...]. Doniosłość zawartej umowy koalicyjnej w sferze publicznej nie znosi jednak jej celu, jakim było w pierwszym rzędzie zabezpieczenie interesów partykularnych poszczególnych podmiotów nie będących organami władzy publicznej oraz charakteru prawnego umowy, którą należy rozpatrywać w kategorii umowy cywilnej, której dopuszczalność zawarcia należy wywodzić z przepisu art. 353¹ Kodeksu cywilnego. Żądana umowa koalicyjna partii sprawujących władzę na poziomie centralnym w Polsce, tworzących większość w Sejmie RP i wyłaniających w ramach sformalizowanych procedur za pośrednictwem Sejmu Radę Ministrów, nie posiada żadnej szczególnej podstawy prawnej na gruncie prawa publicznego, w tym Konstytucji, ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 1996 r., nr 106, poz. 497), czy jakiejkolwiek innej ustawy regulujących kwestie publiczne. Nie jest to więc umowa publicznoprawna (szerzej na ten temat Z. Cieślak, Umowa administracyjna w państwie prawa, Kraków 2004). Nie może być tym samym podciągnięta pod kategorię informacji o sprawach publicznych, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy pod kategorię dokumentu urzędowego zdefiniowanego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. podlegałby ujawnieniu nie tylko co do treści, lecz także w swej postaci. Żądanie skanu dokumentu urzędowego uznać bowiem należy za udostępnienie nośnika dokumentu w rozumieniu powyższego przepisu. W związku z brakiem stosownych podstaw prawnych do zawarcia umowy koalicji rządowej na gruncie prawa publicznego, jedyną podstawą prawną stają się przepisy prawa prywatnego. Umowa zawierana przez partie polityczne tworzące koalicje rządową posiada charakter umowy cywilnej nienazwanej, której dopuszczalność zawarcia i legalność wywodzić należy z zasady wolności umów określonej w art. 353¹ k.c.

Przesądza to o tym, iż treść i postać umowy koalicji rządowej zawartej

przez partie polityczne nie należy do kategorii informacji o spraw publicznych

w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ani do kategorii danych publicznych

wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, a w szczególności nie jest

dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. podlegającym udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., ani nie stanowi "stanowiska w sprawie publicznej", o którym mowa w punkcie 4 lit. b tego przepisu, ani również nie jest "innym wystąpieniem i oceną dokonywaną przez organ władzy publicznej", o którym mowa w punkcie 4 lit. c tego przepisu. W konsekwencji uznać należy zarzut drugi za uzasadniony, co prowadzi do zasadności także zarzutu trzeciego jako integralnie z nim powiązanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skoro wniosek P. J. z 26 września 2020 r. nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a dodatkowo, jak już wyżej wskazano, wniosek dotyczy wglądu do dokumentu, który nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zatem nie dotyczy uprawnienia wynikającego z prawa dostępu do informacji publicznej zawartego w art. 3 ust. 1 u.d.i.p., to partia polityczna będąca adresatem wniosku nie pozostawała w bezczynności w jego rozpoznaniu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2b Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U 2018, 265), na które składały się niezbędne koszty postępowania kasacyjnego w postaci poniesionych przez stronę skarżącą kasacyjnie opłaty kancelaryjnej (100 zł), wynagrodzenia fachowego pełnomocnika, któremu pełnomocnictwa udzielono dopiero na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (360 zł) oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa procesowego (17 zł).


ZDANIE ODRĘBNE

UZASADNIENIE ZDANIA ODRĘBNEGO

Na zasadzie art. 137 § 2 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz.329., dalej u.p.p.s.a.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4839/21, z którym nie zgadzam się co do rozstrzygnięcia oraz przemawiającej za nim argumentacji.

W mojej ocenie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw i winna ulec oddaleniu, gdyż orzeczenie Sądu pierwszej instancji było trafne i nie naruszało powołanych w niej przepisów prawa. W szczególności zaś nie można było mu zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 13 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej u.d.i.p.), a także w zw. z art. 61 ust. 1 zdanie drugie i art. 11 ust. 2 Konstytucji RP.

Aprobuję co do zasady dostrzeżone w sprawie problemy prawne, które koncentrowały się na określeniu zakresu, w jakim partie polityczne zobligowane są do informowania o swojej działalności w trybie u.d.i.p., a także ustaleniu, czy umowa koalicyjna stanowiła informację publiczną. W tym ostatnim aspekcie zwracam jednak uwagę na jednoznaczne brzmienie zarzutu kasacyjnego, odwołującego się wyłącznie do tej materii umowy koalicyjnej, która dotyczyła funkcjonowania Rady Ministrów. W takim więc tylko zakresie należało pochylić się nad zagadnieniem zakwalifikowania wskazanej umowy jako informacji o sprawach publicznych.

Na wstępie rozważań zmierzających do rozstrzygnięcia powyższych kwestii należy odwołać się do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Z kolei art. 11 Konstytucji RP zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych (ust. 1) oraz gwarantuje jawność ich finansowania (ust. 2).

Zestawiając istotę wolności działania partii politycznych i prawa do informacji publicznej należy stwierdzić, że wartości te w żaden sposób nie są względem siebie konkurencyjne i mogą zgodnie funkcjonować w ramach obowiązującego porządku prawnego. Uregulowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatelskie prawo do informacji publicznej dotyczy danych o działalności wskazanych w tym przepisie podmiotów. Nie statuuje on jednak ich obowiązku udzielania informacji publicznych. Ten bowiem wynika dopiero z u.d.i.p. Regulacja konstytucyjna nie może być zatem traktowana w charakterze przepisu gwarancyjnego dla partii politycznych, które nie zostały w niej ujęte z nazwy, w przeciwieństwie do u.d.i.p., która w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. stanowi wprost, że partie polityczne obowiązane są do udostępniania informacji publicznej. Wskazana regulacja niewątpliwie ma charakter ogólny i nie precyzuje zakresu danych, do których udostępnienia zostały zobowiązane partie polityczne. Nie określa też warunków, które winny być spełnione, aby można było domagać się od partii politycznych udzielenia informacji publicznych. Niemniej jednak nie można zaaprobować poglądu skarżącej kasacyjnie, że partie polityczne udostępniają informacje publiczne tylko i wyłącznie w takim zakresie, w jakim dane te odnoszą się do kwestii związanych z wydatkowaniem funduszy publicznych, jawności struktur, ewidencji i statutu. Choć niewątpliwie informacje o wskazanej tematyce podlegają ujawnieniu, o czym świadczą odnośne przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 580 ze zm., dalej u.p.p.), to jednocześnie należy dostrzec, że treść art. 4 ust. 2 u.d.i.p. nie pozostawia żadnych wątpliwości względem samoistności obowiązku partii politycznych w zakresie udostępniania każdej informacji publicznej. Obowiązek ten nie jest zatem uwarunkowany konkretną materią, jakiej żądane dane miałyby dotyczyć. Wiązanie go zaś jedynie z kwestiami jawności, określonymi w poszczególnych przepisach u.p.p., w tym zwłaszcza z jawnością źródeł finansowania partii politycznych, nie znajduje uzasadnienia w świetle wykładni historycznej omawianej normy prawnej.

Posiłkując się jej wynikami należy bowiem zauważyć, że w toku procesu legislacyjnego u.d.i.p. wielokrotnie zadawano sobie pytanie na temat ujęcia partii politycznych w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Debatowano również nad powiązaniem realizacji tego obowiązku z wykonywaniem zadań publicznych i dysponowaniem środkami publicznymi. W pewnym momencie nawet zrezygnowano w ogóle z pomysłu zobowiązania partii politycznych do udzielania informacji publicznych. Ostatecznie jednak przyjęto, że nie ma powodu, aby partie polityczne zostały wyłączone spod zakresu zastosowania u.d.i.p. Motywowane to było koniecznością zachowania jawności i przejrzystości życia publicznego, którego aktywnym uczestnikiem są partie polityczne. Winny one zatem udostępniać wszelkie informacje publiczne na temat swojej działalności, niezależnie od materii, której miałyby one dotyczyć (zob. Biuletyn Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów – nr 6 (3818/III) z dnia 14 lutego 2001 r., nr 7 (3886/III) z dnia 1 marca 2001 r. oraz nr 16 (4714/III) z dnia 5 września 2001 r.; sprawozdania stenograficzne z 86. (13 września 2000 r.) oraz z 113. (18 lipca 2001 r.) posiedzenia Sejmu III kadencji – wszystkie ww. dokumenty dostępne w zakładce archiwum strony internetowej Sejmu RP: https://www.sejm.gov.pl).

Potwierdza to zatem tezę, że art. 4 ust. 2 u.d.i.p. zawiera samoistny katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, co ma związek ze szczególną rolą pełnioną przez nie w życiu publicznym. W konsekwencji należy przyjąć, że partie polityczne są zobowiązane do udostępniania informacji publicznych w szerszym zakresie, aniżeli postuluje to skarżąca kasacyjnie.

Bez znaczenia dla prezentowanego spojrzenia na istotę sprawy okazały się również jej wywody na temat wykonywania przez nią władzy publicznej i realizacji zadań dla tej władzy zastrzeżonych. Element ten jest doniosły wyłącznie dla podmiotów sklasyfikowanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowiącym wszakże, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Skoro jednak obowiązek udzielania przez partie polityczne danych publicznych nie wynika z tej regulacji, a z art. 4 ust. 2 u.d.i.p., który nie przewiduje w tym względnie dodatkowych warunków, to udzielenia informacji publicznej nie należy uzależniać od wystąpienia tej przesłanki.

Przedstawionej wykładni – wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie – nie przeczy treść art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. Choć rzeczywiście w zakresie obowiązku udzielenia szczegółowo wymienionych kategorii informacji publicznych nawiązuje on do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., to nie można nie dostrzec, że powołany w tym przepisie katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma charakter otwarty (świadczy o tym zwrot "w szczególności") i nie sprowadza się wyłącznie do danych o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a także zasadach ich funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1687/18, oraz z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2311/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego zdania odrębnego).

Trafnym nie był również argument odwołujący się do pozycji prawnej innych uczestników życia publicznego, tzw. trzeciego sektora (stowarzyszenia, fundacje, komitety obywatelskie, organizacje kultury i sportu, artyści, duchowni, aktorzy, działacze charytatywni), którzy – podobnie jak partie polityczne – pełnią istotną rolę w państwie. Wymienione przez skarżącą kasacyjnie podmioty – w przeciwieństwie do partii politycznych i organizacji związkowych oraz pracodawców – nie zostały jednak wskazane w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. Pełnione zatem przez nie funkcje publiczne nie mają żadnego wpływu na obowiązek udzielania danych publicznych.

Ostatnią kwestią, na którą należy zwrócić uwagę w tej części rozważań, to relacja pomiędzy art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP a art. 4 ust. 2 u.d.i.p. Może bowiem powstawać wrażenie, że skoro przepis rangi konstytucyjnej uzależnia uzyskiwanie informacji o działalności innych osób i jednostek organizacyjnych w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, to również partie polityczne, jako osoby prawne lub inne jednostki organizacyjne, miałyby obowiązek udzielania informacji wyłącznie w powyższym przedmiocie. Tak jednak nie jest, albowiem ustawodawca zwykły postanowił rozszerzyć zakres podmiotowy u.d.i.p. także o inne podmioty, które niekoniecznie muszą wykonywać zadania władzy publicznej bądź gospodarować środkami publicznymi. Do tego katalogu zaliczają się zaś bez wątpienia podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.d.i.p., a więc m.in. partie polityczne – z powodów, które zostały już wyżej wyjaśnione.

Opisane rozszerzenie zakresu unormowania u.d.i.p. nie jest zresztą pierwszym tego typu zabiegiem ustawodawcy w ramach tej ustawy, albowiem analogiczną formułę zawierają uregulowania odnoszące się do podmiotów, którym przysługuje prawo do informacji publicznej. Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawo do informacji przysługuje wyłącznie obywatelom, tj. osobom fizycznym posiadającym obywatelstwo polskie, podczas gdy art. 2 ust. 1 u.d.i.p. uprawnienie takie daje każdemu, w tym również np. osobom prawnym, jak spółki prawa handlowego czy stowarzyszenia.

Problem ten dostrzegł również Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że prawo dostępu do informacji publicznej, wywodzone z art. 61 Konstytucji RP, zostało zastrzeżone na rzecz obywateli. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca nie może rozszerzyć zakresu tego prawa na wszystkie zainteresowane podmioty (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt SK 36/14, publ. OTK ZU 11A/2015, poz. 189).

Pogląd ten ugruntowany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1794/1, oraz z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2375/16, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 197/09, w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1230/11, w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 662/17, oraz we Wrocławiu z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 141/21).

Kolejnym przykładem rozszerzenia zakresu zastosowania publicznego obowiązku informacyjnego jest przyjęcie w u.d.i.p. szerszego katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, aniżeli czyni to art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP. Otóż regulacja konstytucyjna przewiduje, że udostępnieniu podlega informacja na temat działalności m.in. innych osób lub jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej. Tymczasem z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne. Skoro na gruncie u.d.i.p. pojęcie zadań publicznych jest szerszym aniżeli pojęcie zadań władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1855/19, z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4113/18 oraz z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2298/17), to niewątpliwie w tym aspekcie ustawodawca zwykły również rozszerzył katalog podmiotów zobowiązanych.

Gdyby jednak nawet odrzucić powyższą tezę co do szerszego, ustawowego katalogu podmiotów zobowiązanych, to i tak partie polityczne powinno się zaliczyć do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej w świetle wykładni art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP. Skoro bowiem poprzez wykonywanie zadań władzy publicznej należy rozumieć również realizację zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1291/21), to właśnie taki charakter mają zadania partii politycznych wynikające z art. 1 ust. 1 u.p.p., tj. stawianie sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Trudno jest bowiem znaleźć jednoznaczną granicę w działalności partii politycznych pomiędzy tym co publiczne, a tym co prywatne. Z pewnością jednak realny wpływ na tworzenie struktur państwowych nie jest przejawem interpretacji norm prawnych właściwych dla minionego ustroju oraz nie pozostaje tylko i wyłącznie w granicach wewnętrznych spraw partii politycznych. A z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem skarżąca kasacyjnie – w toku postępowania drugoinstancyjnego – podważała publiczny walor umowy koalicyjnej wyłącznie w zakresie, w jakim ta odnosiła się do rozwiązań wpływających na kształt Rady Ministrów.

Przedstawione rozważania prowadzą zatem do wniosku, że nałożony na partie polityczne obowiązek udzielania informacji publicznych nie został ograniczony wyłącznie do danych na temat ich finansowania, struktur, ewidencji i statutu. Nie oznacza to jednak, że cała działalność partii politycznych może być przedmiotem zainteresowania każdego na zasadach u.d.i.p. Należy bowiem wyraźnie zaznaczyć, że przepis art. 4 ust. 2 u.d.i.p. zobowiązuje partie polityczne do udzielania danych o swojej działalności, tylko wówczas gdy stanowią one informację publiczną.

Rozstrzygnięcia zatem wymaga drugie sygnalizowane już kluczowe zagadnienie niniejszej sprawy, tj. czy treść umowy koalicyjnej zawartej w dniu 26 września 2020 r., w części w jakiej odnosi się ona do funkcjonowania Rady Ministrów, ma walor sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Skoro w myśl tego przepisu każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, to treść umowy koalicyjnej zawartej przez trzy partie polityczne w zakresie, w jakim odnosi się ona do utworzenia jednego z konstytucyjnych organów władzy publicznej, tj. Rady Ministrów, należy uznać za sprawę publiczną, a w rezultacie informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zasadnie bowiem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pełną jawnością winny być objęte takie działania partii politycznych, które mają bezpośrednie przełożenie na sposób sprawowania władzy i powoływania organów państwowych, w tym m.in. Rady Ministrów. I choć można przyznać rację skarżącej kasacyjnie, że ostateczny kształt rządu zawsze będzie efektem konkretnych czynności prawnych podejmowanych przez ustanowione do tego właściwe organy państwowe, to nie można zapominać, że czynności te zazwyczaj biorą swój początek w decyzjach politycznych wiążących podmioty je podejmujące. Nawet zatem jeżeli partie polityczne nie mogą partycypować w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej i realizacji zadań dla niej zastrzeżonych, a także nie uczestniczą samoistnie w pracach Rady Ministrów, to ich decyzje polityczne mogą mieć przełożenie na funkcjonowanie organów władzy publicznej. Jeśli więc zostały one wyrażone w formie umowy zawartej pomiędzy partiami tworzącymi koalicję rządzącą, wówczas jej treść – ale tylko w omawianym zakresie – niewątpliwie stanowi informację o sprawach publicznych, a wniosek o jej udostępnienie powinien być rozpoznany na zasadach i w trybie u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji trafnie przy tym spostrzegł, że wskazanej umowy nie można więc traktować w kategoriach dokumentu wewnętrznego – jak chce tego skarżąca kasacyjnie – który został sporządzony wyłącznie na potrzeby własne partii politycznej. Abstrahując już od tego, iż przedmiotowa umowa koalicyjna została sporządzona nie przez jedną ale przez większą ilość partii politycznych, mających własną odrębność prawną i samodzielność funkcjonalną, to wskazać trzeba, iż nie każdy dokument wytworzony w toku działalności politycznej będzie miał tak doniosłe i fundamentalne skutki dla funkcjonowania państwa, jak umowa koalicyjna prowadząca w prostej linii do ukształtowania jednego z konstytucyjnych organów władzy publicznej.

Należy także odróżnić formę dokumentu, od jego treści. W okolicznościach faktycznych sprawy nie budzi przecież wątpliwości, że wskazana umowa koalicyjna nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Sporny był zaś przede wszystkim publiczny charakter jej treści, a po części również nośnika ją zawierającego, które – w mojej ocenie – Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował w kategoriach informacji o sprawach publicznych, o której mowa w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przynajmniej jeśli idzie o ten jej zakres, który stanowił element skargi kasacyjnej wywiedzionej przez partię polityczną. Nie można również nie dostrzec, że uznanie określonych danych za informację publiczną następuje w oderwaniu od ich nośnika. Stąd też zawarcie jej w fakturach, korespondencji zewnętrznej, czy w końcu w umowach cywilnoprawnych (jeśliby nawet za taką uznać umowę koalicyjną) w żadnym stopniu nie sprzeciwia się obowiązkowi jej udzielenia.

Skarżąca kasacyjnie pozostaje także w mylnym przekonaniu, że przyjęcie publicznego waloru umowy koalicyjnej – w analizowanym zakresie – prowadzić będzie do upublicznienia każdego przejawu jej działalności, co z kolei narusza wolności określone w art. 11 ust. 1 Konstytucji RP. Udostępnienie danych może bowiem dotyczyć tylko tej ich części, która zawiera w sobie element informacji o sprawach publicznych. Takimi danymi nie będą zaś z pewnością informacje o naradach, analizach, czy spotkaniach organów statutowych służących wypracowaniu ostatecznych porozumień, planów czy programów politycznych. W konsekwencji zatem swoboda działania partii politycznych nie będzie zagrożona ze strony innych podmiotów, w tym konkurentów politycznych. Z pewności zaś tego rodzaju niebezpieczeństwa nie można upatrywać w prawie dostępu do informacji publicznej oraz skorelowanego z nim obowiązku udzielania danych publicznych.

Dodatkowo trzeba również zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie zobowiązał skarżącej kasacyjnie do bezwarunkowego udostępnienia stronie pełnej treści umowy koalicyjnej. Nie wykluczył on bowiem, że umowa może zawierać także informacje nieposiadające waloru danych publicznych, względnie informacje publiczne podlegające ochronie prawnej. W takim zaś przypadku wskazał partii politycznej rozwiązania ustawowe (art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 u.d.i.p.) godzące prawo strony do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w wymaganym terminie z brakiem obiektywnej możliwości jego uwzględnienia w pełnym zakresie.

Poza tym należy mieć na względzie, że podmiot zobowiązany, przekazując zawnioskowany dokument, może zawsze dokonać jego stosownej anonimizacji, czy też udostępnienia tylko w takiej części, w jakiej obejmuje on informacje o sprawach publicznych.

Nie można przy tym zapominać, że Sąd pierwszej instancji, wydając kwestionowane orzeczenie, bazował wyłącznie na wiedzy zaczerpniętej z akt sprawy oraz z faktów notoryjnych, znanych sobie z urzędu m.in. za pośrednictwem środków masowego przekazu. Było to zaś efektem nieprzedstawienia Sądowi Wojewódzkiemu przez partię polityczną treści umowy koalicyjnej, mimo stosownego wezwania i gwarancji, że nie zostanie ona udostępniona stronie skarżącej. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji, na skutek świadomej decyzji partii politycznej, został pozbawiony możliwości samodzielnej oceny treści umowy koalicyjnej z punktu widzenia zawartych w niej informacji publicznych, to obecnie wykazanie, że powołana umowa takich informacji nie zawiera bądź że są one objęte ochroną prawną, spoczywać powinno na podmiocie zobowiązanym, jako konsekwencja jego nieuzasadnionego zaniechania w toku postępowania sądowego.

Z przedstawionych wyżej powodów nie podzielam rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie wraz z jego uzasadnieniem, co czyniło koniecznym wyrażenie przeze mnie wyżej zaprezentowanego zdania odrębnego.

14.07.2022 r.