Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1651/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 8a, art. 13b, art. 15c, art. 22a, art. 24a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant ref. staż. Aneta Kardas, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. R. S., zwanego dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawca - pismem z [...] lipca 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisał przebieg swojej służby; wskazał, że służbę w organach Służby Bezpieczeństwa pełnił tylko przez 8 miesięcy i 8 dni, a następnie - na własną prośbę, ze względu na swój światopogląd i wyznawane zasady etyczne - zwolnił się; dodał, że podczas pełnienia służby w danym okresie był obserwowany i miał szereg konfliktów z ówczesnym zwierzchnikiem: "grupy [...] Komendy Milicji Obywatelskiej [...]"; odmawiał wykonywania poleceń, które były w jej odczuciu wysoce nieetyczne i absurdalne; do [...] trafił poprzez swoje niedoświadczenie życiowe i młody wiek; dodatkowo nikogo nie prześladował, nie był karany oraz podczas pełnienia służby nie popełnił żadnego: "czynu niegodnego" - zarówno przed jak i po 1989 roku,

- z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w [...] października 1994 r.; ma ustalone prawo do emerytury oraz do renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, z tym, że wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze,

- zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej "IPN"), z [...] czerwca 2017 r. - stanowiącym Informację o przebiegu służby - Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz [...], o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] stycznia 1980 r. do [...] września 1980 r. - 8 miesięcy i 8 dni,

- w sprawie ustalono, że całkowity okres służby Wnioskodawcy to 14 lat, 3 miesiące i 1 dzień - od [...] stycznia 1980 r. do dnia [...] września 1980 r., od [...] listopada 1980 r. do [...] września 1988 r. oraz od [...] stycznia 1989 r. do [...] października 1994 r.; do służby zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od [...] stycznia do [...] grudnia 1979 r. (11 miesięcy i 20 dni),

- kopie przekazanych przez IPN akt osobowych nie zawierają dokumentów wskazujących, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; w materiałach dowodowych znajduje się z kolei raport Wnioskodawcy z [...] maja 1980 r. dotyczący skierowania go na podyplomowe studium Akademii [...] w [...], uzasadniony w ten sposób: "(...) zdobyte na Akademii [...] wiadomości wzbogacą moją wiedzę operacyjno-polityczną, co pozwoli mi w przyszłości stać się pełnowartościowym oficerem [...]"; w przedmiotowej dokumentacji widnieje też kolejny jego raport - z [...] września 1980 r. - z prośbą o zwolnienie ze [...]; wskazał tam: "(...) po ośmiu miesiącach pracy w [...] nie czuję się predysponowany psychicznie i fizycznie, co wiąże się z rzetelnym i sumiennym wykonywaniem obowiązków służbowych. Mój stan zdrowia (...), jak również stan zdrowia żony (...) wymagają poświęcenia (...) decyzja moja jest podyktowana jedynie wyżej wymienionymi okolicznościami, a nie obecną sytuacją społeczno-polityczną i gospodarczą kraju",

- informacje dotyczące przebiegu służby Wnioskodawcy przekazano w pismach: Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z [...] lutego i [...] października 2018 r. oraz w piśmie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] stycznia 2019 r.; wskazano w nich, że - na podstawie akt osobowych - nie stwierdzono, aby Wnioskodawcy - w trakcie służby w Służbie Więziennej - nadano jakiekolwiek odznaczenia, ordery; nie ustalono także, aby w tym okresie otrzymywał podziękowania lub wyróżnienia; ponadto Wnioskodawca - od [...] stycznia 1989 r. do [...] lipca 1993 r. - pełnił służbę na stanowisku wychowawcy w sposób rzetelny i prawidłowy, w stałym i bezpośrednim kontakcie z osobami pozbawionymi wolności; skutkowało to narażeniem życia i zdrowia; powyższe nie znajduje jednak potwierdzenia w stosownych zaświadczeniach; potwierdza to orzeczenie Komisji Lekarskiej Służby Zdrowia [...]; stwierdzono nim trwałą niezdolność do służby i pozostawanie schorzenia w związku ze służbą; z treści przesłanych dokumentów wynika także, że od [...] sierpnia 1993 r. do [...] października 1994 r. Wnioskodawca pełnił służbę na stanowisku [...]; opinię służbową za ten okres zakończono wnioskiem o nieprzydatności na zajmowanym stanowisku; mogło to być - jak stwierdził Dyrektor Generalny Służby Więziennej - wynikiem pogarszającego się stanu zdrowia Wnioskodawcy; w konsekwencji doprowadziło to do wydania wskazanego orzeczenia Komisji Lekarskiej; w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec Wnioskodawcy karach dyscyplinarnych,

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),

- przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

- pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz [....]; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz [...] do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),

- wskazano także jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie wyróżniające go szczególnie na tle pozostałych;

- przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy wskazano, że całkowity okres służby Wnioskodawcy (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony) wynosi 14 lat, 3 miesiące i 1 dzień, natomiast służba na rzecz [...] to 8 miesięcy i 8 dni; biorąc to pod uwagę odstąpiono od jednoznacznej oceny spełnienia przez Wnioskodawcę przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej,

- odnosząc się do analizy przesłanki z art. Ba ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie zakwestionowano rzetelnego wykonywania przez Wnioskodawcą zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., pomimo zamieszczenia w jego aktach osobowych negatywnej opinii służbowej za w latach 1993 – 1994; powyższe nie może rzutować na całokształt pełnionej przez Wnioskodawcę służby, tym bardziej w kontekście jego sytuacji zdrowotnej,

- świadczenie emerytalne przyznane Wnioskodawcy nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o podwyższaniu emerytur",

- realizacja zadań w Służbie Więziennej zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy - nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone; gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania jej pełnienia z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"; każdy funkcjonariusz Służby Więziennej spełniałby bowiem ów wymóg z racji specyfiki samej służby,

- na podstawie materiałów dowodowych przesłanych przez IPN, raport złożony przez Wnioskodawcę, dotyczący jego zwolnienia ze [...] jest prośbą o zwolnienie ze służby w ogóle i podyktowany został problemami zdrowotnymi oraz sprawami rodzinnymi strony, a nie ówcześnie panującą sytuacją społeczno-polityczną i gospodarczą w kraju,

- przedmiotowa sprawa nie ma znamion szczególnego przypadku, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z danego przepisu, co skutkowałoby wyłączeniem stosowania względem Wnioskodawcy ogólnie obowiązujących art. 15c, 22a i 24a danego aktu; nie dowodzą tego charakter, jak i warunki pełnienia służby; Wnioskodawca w toku pełnionej służby nie był wyróżniany, jak również nie nadano mu jakiekolwiek orderów czy odznaczeń państwowych, ani też odznak lub medali resortowych.

W szeroko uzasadnionej skardze, uzupełnionej dodatkowym pismem (k. 91-103), do których załączono pliki dokumentów, Wnioskodawca polemizował z konkluzjami organu, jakoby nie można było uznać, że miał on szczególne osiągnięcia w służbie. Przywoływał uzyskiwane opinie w służbie, awans na stopień [...], bycie prymusem w szkole [...], za co został nagrodzony. Podkreślał szczególne uwarunkowania związane z zagrożeniami jego zdrowia i życia w związku z wykonywaną pracą jako [...] - także z recydywistami, skazanymi za najcięższe przestępstwa.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W trakcie rozprawy przed Sądem, ustanowiony z urzędu pełnomocnik Wnioskodawcy – [...], sformułował zarzuty naruszenie przepisów:

- prawa materialnego - art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przez błędną jego wykładnię, oraz

- postępowania - art. 7, 77 oraz art 107 § 3 K.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w jej istotnych aspektach.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Była to następstwem wadliwej wykładni regulacji materialnoprawnych zakreślających warunki zastosowania wyłączenia, opisanych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to więc równocześnie naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik.

W sprawie bezsporny jest szereg okoliczności faktycznych - ogólnie okres służby funkcjonariusza w tym na rzecz [...] (wobec wcześniejszego przytoczenia, powtarzanie tych danych jest bezzasadne). Niekwestionowana była także rzetelność pełnienia przez Wnioskodawcę służby po 12 września 1990 r., choć - zdaniem organu – w kontekście pełnienia jej z narażeniem życia i zdrowia, istotne znaczenie miałoby spełnienie warunków zakreślonych rozporządzeniem o podwyższaniu emerytur. Wnioskodawca natomiast uważa odmiennie.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że - dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku - jest konieczne kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia.

Sąd w tym składzie nie podziela natomiast innych stanowisk, wyrażonych także obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się tam, jakoby:

- warunkiem zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 mogła być wyłącznie krótkotrwała służba na rzecz [...] i rzetelne pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego, nie jest zaś niezbędne spełnienie dalszych warunków, które prawodawca określił mianem wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, bądź nawet

- dopuszczalne było zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2.

Przeciwko takiemu rozumieniu wskazanej regulacji przemawia jednoznacznie jej treść, a w szczególności brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2, gdzie - po wskazaniu warunku rzetelnej służby - zamieszczono sformułowanie "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia". Jego użycie wyklucza przyjęcie, jakoby wolą prawodawcy mogło być uzależnienie wystąpienia wyjątku od samego warunku rzetelnej służby. W takim przypadku zupełnie nieracjonalne byłoby zamieszczenie sformułowania "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia", gdy nie przewidziano stopniowania wprowadzonego wyjątku - wyłączenie reguł ogólnych można tylko zastosować bądź nie. Gdyby – z woli prawodawcy - uzyskanie wyłączenia było warunkowane wystąpieniem przesłanki zwykłego, rzetelnego pełnienia służby, zamieszczenie dalszych przesłanek byłoby całkowicie bezzasadne i sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. W ustawie nie zamieszcza się bowiem wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm – tak § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 183). Przepisu nie można z kolei wykładać wbrew jasno wyrażonej woli prawodawcy – tam, gdzie jego intencja jest możliwa do jednoznacznego odkodowania wobec brzmienia normy (patrz trafnie przywołany przez organ pogląd SN). Analogicznie, użycie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza uznanie, jakoby wolą prawodawcy było zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek.

Wobec takich uwarunkowań uzasadniona jest konstatacja, że sformułowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine przesłanka - gdy z jej brzmienia wynika jednoznacznie, że nie stanowi bezwzględnego warunku zastosowania wyjątku (tak znaczenie formułowania "w szczególności") - jest wyrażonym przez prawodawcę expressis verbis jednym ze szczególnie uzasadnionych przypadków, w rozumieniu zdania wstępnego. Treść całej normy (zestawienie zdania wstępnego ust. 1 z jego pkt 2) wyklucza jednocześnie uznanie, aby był on - z woli prawodawcy - przypadkiem jedynym, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Sąd w tym składzie pragnie podkreślić, że wykładając przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia w danym zakresie wyrażoną jednoznacznie wolę prawodawcy. Odkodowując treść danego przepisu, jako zakreślającego trzy kumulatywne przesłanki zastosowania wyjątku, podziela w danym zakresie stanowisko prezentowane w szeregu dotychczasowych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone m.in. także w prawomocnych orzeczeniach z 17 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 670/19), 18 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1087/19), 3 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1221/19) czy z 11 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2062/19). Są one dostępne dla Wnioskodawcy na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (zwanej dalej jako "CBOSA").

Sama trafna konstatacja organu, że warunkiem zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 jest wystąpienie trzech przesłanek, nie przesądza o prawidłowym ich odkodowaniu. Zwraca uwagę, co także odnotował organ, że zakreślono je wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie. Takiej zaś intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęć nieostrych nie użyto więc dla zapewnienia swobody orzekania, lecz maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia patrz szerzej: wyrok WSA o sygn. akt II SA/Wa 652/19 – dostępny w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie nie było w istocie kwestionowane przez organ spełnienie przez Wnioskodawcę warunku, określonego w art. 8a ust. 1 pkt 1 (tak w realiach danej sprawy należy rozumieć stwierdzenie w uzasadnieniu "abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby). Służba Wnioskodawcy na rzecz [...] trwała bowiem jedynie nieco ponad 8 miesięcy. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi - trwającej z reguły kilkadziesiąt lat - okres niecałego roku będzie potocznie określony jako krótkotrwały. Nie może takiej oceny zmienić okoliczność faktyczna danej sprawy, że cały okres służby Wnioskodawcy w służbach mundurowych był stosunkowo krótki (nieco ponad 14 lat). Niewspółmiernie bowiem przewyższał okres służby na rzecz [...]. Wobec artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą z 2016 roku", w rozpatrywanym przypadku, takie określenie służby jako krótkotrwała jest w pełni zasadne.

Odnosząc się do warunku, określonego w art. 8a ust. 1 pkt 2, należy odnotować za organem, że przesłanka określona w tym przepisie - po sformułowaniu "w szczególności" - ma charakter przykładowy. Oznacza to, że nieziszczenie się danego warunku - pełnienia służby z narażeniem życia lub zdrowia - a priori nie wyklucza zastosowania przewidzianego ustawą wyjątku. O ile inna byłaby wola prawodawcy przepis zostałby zredagowany odmiennie – np. z pominięciem słów "w szczególności". Prosta wykładnia językowo-logiczna prowadzi więc do wniosku, że - z jednoznacznie wyrażonej woli prawodawcy - brak możliwości ustalenia pełnienia rzetelnej służby także z narażeniem życia lub zdrowia nie wyklucza zastosowania wyjątku, gdy spełnione są inne warunki. Odrębną kwestią jest natomiast znaczenie wskazanego w końcu danej jednostki redakcyjnej przypadku. Jak już wskazano, uprawniony jest wniosek, że prawodawca opisał w ten sposób jedną z sytuacji, które należałoby kwalifikować z mocy ustawy jako szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu zdania wstępnego w art. 8a ust. 1. Przy odmiennym założeniu, wymienienie przesłanki, która jednoznacznie nie przesądza o wystąpieniu warunku z pkt 2 (użyto wszak określenia "w szczególności"), nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia. Zagadnienie to zostanie podjęte jeszcze w dalszej części uzasadnienia - w kontekście związku z regulacją art. 24a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej.

W danej sprawie - skoro więc faktycznie nie zakwestionowano skutecznie wystąpienia przesłanek wymienionych w pkt 1 i 2 art. 8 ust. 1 - organ administracji winien był rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako szczególnie uzasadniony przypadek.

Dana kwestia nie została natomiast stosownie wnikliwie wyjaśniona, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Mogło mieć to istotny wpływ na jej wynik. Nie ma bowiem podstaw, aby a priori założyć, że dany przepis nie powinien znaleźć w przypadku Wnioskodawcy zastosowania.

Organ w uzasadnieniu skarżonego aktu sformułował konkretną ocenę jak należy rozumieć pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku. Prezentowana przezeń wykładnia danego przepisu jest jednak dowolna i nazbyt wąska. Nie znajduje uzasadnienia ani z perspektywy względów wykładni językowej ani też systemowej czy celowościowej, w kontekście założeń Noweli z 2016 roku. Wprowadzono nią do ustawy zaopatrzeniowej m.in. art. 8a. Wyrażanym przez prawodawcę celem danego kompleksu regulacji - jego element ustanowił właśnie art. 8a - było pozbawienie nienależnych przywilejów osób pełniących służbę na rzecz [...], wobec odmiennych reguł ustalenia świadczeń emerytalnych i rentowych dla służb mundurowych. Co wynika natomiast z treści dostępnych dokumentów, obrazujących etap wprowadzenia do Noweli art. 8a (prace stosownych komisji sejmowych), celem tego było uniknięcie sytuacji, gdy stosowne rygory, w postaci obniżenia świadczeń rentowych i emerytalnych, dotknęłyby osoby, które rzetelnie pełniły służbę na rzecz demokratycznego państwa, np. z narażeniem życia lub zdrowia, a zastosowanie do nich reguł ogólnych nie znajduje uzasadnienia w celach wprowadzenia Noweli z 2016 roku. Szerzej problematyka ta została umówiona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2346/18). Jego treść znana jest organowi administracji. Dokument ten dostępny jest też dla Wnioskodawcy w sieci teleinformatycznej (w CBOSA). W takiej sytuacji ponowne przetaczanie przywołanych tam faktów i argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd w tym składzie uważa je za trafne.

Odnosząc te uwagi do realiów rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że - skoro celem kompleksu regulacji (Noweli), od których wyjątek wprowadza art. 8a ust. 1, było pozbawienie nienależnych przywilejów, wobec pełnienia służby na rzecz [...] - nie może być też bez znaczenia bardzo krótkie pełnienie obowiązków w tych organach przez Wnioskodawcę. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych wskazuje się obecnie jednolicie - na gruncie stosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - że także kilkuletni okres pełnienia obowiązków może być kwalifikowany jako służba krótkotrwała. W tym świetle okres służby nieprzekraczającej nawet roku powinien być oceniany w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Wykładając pojęcie szczególnie uzasadniony przypadek organ musi mieć na względzie, że - jak podkreślali projektodawcy - celem opracowania i uchwalenia Noweli z 2016 roku było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz [...]. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie mogą podlegać ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby np. z narażeniem zdrowia lub życia, wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie podejmującej służbę na nowych, określonych ustawą warunkach. Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych późniejszą, oddaną służbą przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym, w toku prac sejmowych nad Nowelą z 2016 roku - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia reguły rangi konstytucyjnej, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca.

Należy wprawdzie wskazać za organem, że pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia nie można wywodzić z samego faktu bycia funkcjonariuszem Służby Więziennej oraz złożenia określonego zobowiązania. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy rodzaj służby czy przydzielonych obowiązków był tego rodzaju, że wykonywane zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi tu o zagrożenia potencjalnej, teoretyczne (wprowadzenie tak rozumianego warunku, gdy ma to dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy byłoby nieracjonalne), lecz realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami. Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne było istnienie w aktach określonego urodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt, jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń w myśl rozporządzenia o podwyższaniu emerytur. Na takie rozumienie wskazanej regulacji przez organ może wskazywać zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu informacji o braku dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach oraz braku pobierania podwyższonych świadczeń w myśl tego aktu. W tym zakresie także trafne są zarzuty skargi. Wbrew stanowisku organu, ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Ma to istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdy sam organ nie kwestionował prawdopodobieństwa wystąpienia - w związku z wykonywanymi zadaniami - sytuacji zagrożenia życia i zdrowia (przywołano stanowisko z opinii – bez jego skomentowania). Wnioskodawca podnosi z kolei, że wykonywał zadania jako wychowawca, z osobami skazanymi za poważne przestępstwa, co wiązało się dlań z realnym zagrożeniem jego zdrowia a nawet życia. Organ temu nie przeczył ani tego nie weryfikował. Nie ustalał, czy specyfika tych zadań wiązała się z realnym zagrożeniem życia lub zdrowia.

Nie oceniono więc spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine, w kontekście wymogu art. 8a ust. 1 zdanie wstępne. W takiej sytuacji zajęcie stanowiska przez Sąd w danym zakresie byłoby przedwczesne. Jest on bowiem właściwy wyłącznie do badania legalności wydanych orzeczeń, gdy powołany do tego organ administracji przeanalizował już sprawę w jej istotnych aspektach. W danym przypadku nie miało to miejsca.

Jak wskazano na wstępie, okoliczność czy w przypadku Wnioskodawcy istnieją przesłanki dla uznania, że pełnił on służbę z zagrożeniem życia lub zdrowia, nie musi mieć przy tym kluczowego znaczenia, gdy chodzi o spełnienie przesłanki, określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Może mieć to jednak istotne znaczenie dla sprawy na etapie oceny, czy przypadek Wnioskodawcy może być określany także jako szczególnie uzasadniony, w znaczeniu nadanym temu pojęciu art. 8a ust. 1 w zdaniu wstępnym - poza kwestiami stosunkowo krótkiej służby oraz nabytych uprawnień rentowych – o czym w dalszej części uzasadnienia.

Wypada dalej odnotować, że za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają także względy wykładni systemowej oraz celowościowej. Otóż, w toku procedowania nad Nowelą, w trakcie prac stosownych komisji sejmowych, do projektu ustawy wprowadzono dwie zmiany, który można określić mianem autopoprawek projektodawcy - właśnie wskazany art. 8a oraz ust. 5 w art. 24a. (szerzej o tym w uzasadnieniu wyroku WSA o sygn. akt II SA/Wa 670/19, dostępnym w CBOSA). Tym ostatnim przepisem przyjęto regułę wyłączenia z mocy ustawy regulacji obniżających świadczenie w pewnych przypadkach. Co do pozostałych pozostawiono to uznaniu administracyjnemu, w granicach zakreślonych treścią normatywną art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wynika stąd, że - z wyrażonej jednoznacznie woli prawodawcy - kwestia narażenia życia bądź zdrowia przez funkcjonariuszy stanowi przesłankę kwalifikowaną, przemawiającą za wyłączeniem regulacji o obniżeniu uposażeń. Szczególnie bowiem potraktowano przypadek śmierci czy zaginięcia, wprowadzając sztywną regułę zaś - wobec narażenia życia lub zdrowia - skoro kwestie te mają jednak charakter ocenny, pozostawiono to rozstrzyganiu na drodze administracyjnej. Analogicznie traktować należy faktyczny przypadek utraty zdrowia w określonym zakresie. W tym kontekście nie można uznać za bez znaczenia w sprawie - pominiętą także przez organ - kwestię uprawnień rentowych Wnioskodawcy. W danym zakresie nie chodzi naturalnie o swego rodzaju automatyzm. Szereg bowiem nawet poważnych schorzeń czy uszczerbków na zdrowiu może pozostawać w związku z wykonywaniem czynności w służbach mundurowych, lecz być równocześnie zwykłym następstwem świadczenia pracy, która nie jest specyficzna dla określonych formacji i nie świadczy o narażeniu życia bądź zdrowia oddaną służbą. Przykładowo funkcjonariusz może ulec wypadkowi w związku z pełnieniem rutynowych obowiązków wartowniczych albo też wobec udziału w konkretnych zdarzeniach, związanych z interwencją, gdzie istniało realne zagrożenie zdrowia czy wręcz życia. Organ jednak nie rozważył w ogóle, jak w tym kontekście należałoby ocenić rozpatrywany przypadek. Formułowanie więc na tym etapie ocen przez Sąd byłoby przedwczesne.

Niewyjaśnienie okoliczności sprawy w danym zakresie było także następstwem zbyt wąskiego rozumienia pojęcia szczególnie uzasadniony przypadek, jako przesłanki zastosowania przewidzianego w art. 8a ust. 1.

Chybione jest przy tym stanowisko organu, jakoby nie wyróżnienie Wnioskodawcy orderami, odznaczeniami państwowymi czy medalami lub odznakami resortowymi mogło stanowić podstawę uznania, że jego przypadek nie stanowi szczególnego, w porozumienie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wymienione formy wyróżnienia funkcjonariusza przemawiają wprawdzie za uznaniem jego przypadku za szczególnie uzasadniony. Nie oznacza to jednak, że niewystąpienie takich zdarzeń wyklucza jego zaistnienie. Wniosku takiego nie sposób wywieść ani z samego brzmienia regulacji ani też przy odwołaniu się do celów jej wprowadzenia. Nie znajduje w istocie podstaw nazbyt wąskie rozumienia przez organ pojęcia szczególne uzasadnionego przypadku.

Trafnie zaś organ wskazał, że nie może być uwzględniona w sprawie - w kontekście oceny, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek - przywoływana przez Wnioskodawcę okoliczności jego niesubordynacji i zwolnienia się ze służby na rzecz [...] wobec sprzeciwu, w kontekście przydzielonych mu zadań, jeżeli twierdzeniom tym przeczą zachowane dokumenty, a sam zainteresowany nie dysponowałby dowodami dla ich skutecznego podważenia w kontekście zasady swobodnej oceny dowodów - przy uwzględnieniu zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wykazanie jednak przez Wnioskodawcę, że służba pełniona na rzecz [...] nie była przezeń wykonywana ze stosownym zaangażowaniem, nie jestem warunkiem wymaganym dla zastosowania wyjątku określonego w art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - orzeczono jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.