Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 957/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184  oraz art. 182 par. 2a i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2560/19 w sprawie ze sprzeciwu A. E. od decyzji Rady do Spraw Uchodźców z dnia 5 września 2019 r., nr ... w przedmiocie pozbawienia ochrony uzupełniającej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2560/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw A. E. od decyzji Rady do Spraw Uchodźców z dnia 5 września 2019 r., nr ... w przedmiocie pozbawienia ochrony uzupełniającej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją z 5 września 2019 r. Rada do Spraw Uchodźców, po rozpatrzeniu odwołania A. E., uchyliła decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 9 maja 2019 r. o pozbawieniu ochrony uzupełniającej i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 poz. 2096 ze zm.). Rada do Spraw Uchodźców zasadnie uchyliła decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 9 maja 2019 r., z tej przyczyny, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sprawie o pozbawienie skarżącego ochrony uzupełniającej, w istocie nie zapewniając mu możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Rada przyjęła, że wadliwe organ pierwszej instancji postanowieniem z 4 kwietnia 2019 r., odmówił skarżącemu przeglądania szeregu dokumentów umieszczonych na k. 134-137, 143-146, 168-171, 174-178, 195, 196, 229-233 tom. I, na k. 1-5, tom II oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Słusznie Rada do Spraw Uchodźców przyjęła, że tak daleko idące ograniczenie prawa dostępu do akt sprawy, które nie znajduje uzasadnienia w ważnym interesie państwowym prowadzi do pozbawienia skarżącego możliwości obrony jego praw. Przy czym, należy podkreślić, że stanowisko to nie odnosiło się do odmowy przeglądania pisma z 15 lutego 2018 r. o klauzuli "tajne", gdyż w tym zakresie organ pierwszej instancji zasadnie zastosował art. 74 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, pozbawienie strony możliwości dostępu do znacznej części materiału dowodowego, nieznajdujące uzasadnienia w ważnym interesie państwowym, stanowi istotne naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w konsekwencji uzasadnia uchylenie przez organ odwoławczy w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie tego rodzaju wiąże się z koniecznością ponowienia szeregu czynności procesowych w sprawie. Tym samym zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jak prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji zobowiązany jest z zapewnić skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym umożliwić przeglądanie dokumentów, którym nie została nadana klauzula tajności, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dodatkowo organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że organ pierwszej instancji powinien dokonać ponownej oceny przesłanek pozbawienia skarżącego ochrony uzupełniającej w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z uwzględnieniem ewentualnych dodatkowych materiałów dowodowych i dowodów wniesionych przez stronę.

Nietrafne w ocenie Sądu pierwszej instancji były, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 143 § 3 w związku z art. 102 i 143 oraz w związku z art. 110 kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na to, że nie została prawomocnie rozstrzygnięta kwestia zasadności podjęcia zawieszonego postępowania w tej sprawie. Skarżący wiąże to naruszenie z tym, że nie zostało rozpatrzone wniesione przez niego zażalenia na Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 27 marca 2019 r. o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie pozbawienia skarżącego ochrony uzupełniającej. Umknęło uwadze skarżącego, że na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie przysługuje zażalenie. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Przepis art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6 poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść tego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Wykładnia art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; ONSAiWSA z 2014 r., z. 5, poz. 74, postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1272/12 oraz w wyrok NSA z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12). Rada do Spraw Uchodźców odniosła się do kwestii podjęcia zawieszonego postępowania w tej sprawie w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, dokonana w tym zakresie przez organ odwoławczy ocena, co do zasadności podjęcia zawieszonego postępowania w tej sprawie była prawidłowa. Postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z 19 marca 2007 r. o odmowie nadania statusu uchodźcy i udzieleniu zgody na pobyt tolerowany zostało ostatecznie zakończone decyzją z 29 stycznia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Rady do Spraw Uchodźców z 5 października 2018 r. o odmowie uchylenia decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z 19 marca 2007 r. o odmowie nadania statusu uchodźcy i udzieleniu zgody na pobyt tolerowany. Okoliczność, że decyzja z 29 stycznia 2019 r. została wysłana na nieprawidłowy adres pełnomocnika, nie wpływa na to, że postępowanie w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania w przedmiocie nadania statusu uchodźcy zostało ostatecznie zakończone i dopuszczalne było podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie pozbawienia skarżącego ochrony uzupełniającej, zwłaszcza, że Rada do Spraw Uchodźców dokonała ponownego doręczenia decyzji z 29 stycznia 2019 r. na prawidłowy adres pełnomocnika skarżącego. Sąd zauważył, że decyzja z 29 stycznia 2019 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 26 września 2019 r. W konsekwencji niezasadne są także twierdzenia skarżącego, że organ pierwszej instancji nie może prowadzić postępowania w tej sprawie, ponieważ nie zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie nadania statusu uchodźcy.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że decyzją z 15 października 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, rozpatrując ponownie sprawą, pozbawił skarżącego ochrony uzupełniającej w Rzeczypospolitej Polskiej i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił sprzeciw.

W skardze kasacyjnej A. E. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Rady do Spraw Uchodźców z dnia 5 września 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 i art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przez błędne i nieprawidłowe zaniechanie uwzględnienia sprzeciwu wniesionego przez skarżącego od decyzji z dnia 5 września 2019 r. Rady do Spraw Uchodźców w sytuacji, gdy w realiach niniejszej sprawy wystąpiły podstawy obligujące organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania ze względu na toczące się postępowanie uchodźcze wymagające umorzenia postępowania w przedmiocie pozbawienia skarżącego ochrony uzupełniającej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy skarżącemu wydana przez Radę w dniu 29 stycznia 2019 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego dopiero w dniu 26 września 2019 r. i dopiero od tego momentu zaczęła wywoływać skutki prawne. W konsekwencji, zdaniem skarżącego ani nie było dopuszczalne podjęcie przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców zawieszonego postępowania o pozbawienie skarżącemu ochrony międzynarodowej, ani nie było dopuszczalne wydanie decyzji przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców o pozbawieniu skarżącego ochrony uzupełniającej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rada do Spraw Uchodźców, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, wskazała na istotne uchybienia polegające na tym, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sprawie o pozbawienie skarżącego ochrony uzupełniającej, nie zapewniając mu możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Fakt ten nie jest kwestionowany przez skarżącego a naruszenie to powoduje konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącego możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie pozbawienia ochrony uzupełniającej wskazać należy, że postępowanie w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania w przedmiocie nadania statusu uchodźcy zostało ostatecznie zakończone. Pełnomocnik skarżącego nie kwestionuje, że decyzja z dnia 29 stycznia 2019 r. ostatecznie kończąca postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z 19 marca 2007 r. o odmowie nadania statusu uchodźcy i udzieleniu zgody na pobyt tolerowany została prawidłowo wydana ww. dnia, a co za tym idzie organ mógł prowadzić postępowanie w zakresie pozbawienia skarżącego ochrony uzupełniającej. Nie można zatem uznać, jak tego chce skarżący, że wystąpiły podstawy obligujące organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Słusznie zatem zaskarżoną decyzją z 5 września 2019 r. Rada do Spraw Uchodźców uchyliła decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 9 maja 2019 r. o pozbawieniu ochrony uzupełniającej i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wskazać nadto należy, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisu art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprzeciw na decyzję administracyjną, zatem jego wyrok jest elementem kontroli działalności administracji publicznej, a kontrola ta został przeprowadzona pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzygał również w granicach sprawy zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

6