Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1313/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A.S. na uchwałę Nr VIII/92/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego numer 195 w części obejmującej działki ewidencyjne o numerach [...] ,[...] ,[..] położone w obrębie Ropica Polska jednostka ewidencyjna Gorlice; II. zasądza od Sejmiku Województwa Małopolskiego na rzecz skarżącego A.S. kwotę 300,00 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr VIII/92/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego, wydaną na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (t.j Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1590 ze zm.) w związku art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 roku – Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.), dokonano podziału województwa małopolskiego na 256 obwodów łowieckich; stwierdzono, że wykaz obwodów łowieckich z wyszczególnieniem ich nowej numeracji, obszaru obwodów oraz opisem granic stanowi załącznik nr 1 do uchwały, z kolei graficzny przebieg granic obwodów łowieckich przedstawia mapa województwa małopolskiego w skali 1:200 000 z naniesionymi na nią granicami, stanowiąca załącznik nr 2 do uchwały (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Małopolskiego (§ 2). Wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (§ 3).

Skargę na powyższą uchwałę wniósł A.S. . Skarżący zaskarżył tę uchwałę w części obejmującej włączenie do obwodu łowieckiego nr 195, określonego w załączniku do tej uchwały, stanowiącej własność skarżącego nieruchomości gruntowej, dla której Sąd Rejonowy w Gorlicach, V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [....] 8, obejmującą działkę nr ewid. [....] 5, oraz będącej również własnością skarżącego nieruchomości składającej się z działek ewid. nr [....] [.....] ..., dla których prowadzona jest także przez Sąd Rejonowy w Gorlicach księga wieczysta nr [....] . Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały o odnośnym zakresie. W uzasadnieniu podano przede wszystkim, iż na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr VIII/92/07 z dnia 28 maja 2007 r. utworzony został między innymi obwód nr 195 administrowany przez Koło Łowieckie "[...] ", na terenie którego, w miejscowości Ropica Polska znajdują się wyżej wymienione działki skarżącego. Skarżący wskazał dalej, że podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie, który w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta. Trybunał zauważył, że konieczność znoszenia przez właściciela faktu wykonywania polowania na terenie jego nieruchomości jest podstawowym ograniczeniem prawa własności. Uciążliwość tego ograniczenia jest tym większa, że wykonywanie polowania wiąże się z używaniem przez myśliwych broni palnej, co może powodować zagrożenie dla życia i zdrowia wszelkich osób przebywających na terenie, na którym się ono odbywa, wiąże się również z ryzykiem powstania szkód w mieniu (szkody łowieckie). Właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują zarazem żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności. Uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego nr VIII/92/07 została podjęta w sposób naruszający konstytucyjne prawa i wolności skarżącego, któremu nie została zapewniona prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu posiadanej nieruchomości do obwodu łowieckiego, jak wymaga tego art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, pozostawanie w obrocie prawnym przedmiotowej uchwały mimo braku istnienia podstawy prawnej oznacza istnienie stanu istotnego i rażącego naruszenia prawa, albowiem uchwała Sejmiku wywierająca bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków osób trzecich (w tym właściciela nieruchomości) nie może mieć charakteru samoistnego i zachowywać moc obowiązującą mimo tego, że podstawa do jego wydania odpadła, a zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego sposób wyznaczania obwodów łowieckich zastosowany przy jej podejmowaniu naruszał konstytucyjnie chronione uprawnienia właścicieli nieruchomości. Skarżący wskazał, że jego interes prawny nie budzi wątpliwości, bowiem jest właścicielem działek włączonych do obwodu łowieckiego. Skarżący zaznaczył też, że wezwał Sejmik Województwa Małopolskiego do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wskazał przede wszystkim na brak legitymacji po stronie skarżącej do wniesienia skargi; w tym kontekście zwrócono uwagę na rozbieżności pomiędzy twierdzeniami zawartymi w skardze (dotyczącymi numerów dziełek będących własnością skarżącego) a załączonymi odpisami z ksiąg wieczystych. Następnie przedstawiona została argumentacja, wedle której przedmiotowa uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego w rozumieniu przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Przepis ten stanowi, że czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Wskazano zatem, iż skarga przewidziana w wyżej wskazanym przepisie nie ma charakteru skargi powszechnej, a zatem skarżący winien wykazać związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżony przepis uchwały naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go na przykład pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. W ocenie organu skarżący nie wskazał na czym opiera swą legitymację skargową.

W dalszej części odpowiedzi na skargę podano, że w dacie uchwalenia uchwały przepisy ustawy – Prawo łowieckie nie wyłączały możliwości tworzenia obwodów łowieckich na nieruchomościach stanowiących własność prywatną. Przepisy te nie nakładały też na sejmik województwa obowiązku uzyskiwania zgody właściciela gruntu na ustanowienie obwodu łowieckiego. Projekt wskazanej uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, został skierowany do konsultacji społecznych i wymaganych opinii. Organ, uchwalając przedmiotową uchwałę, działał w ramach obowiązujących przepisów prawa i w jego granicach, a także wyczerpał wymagany tryb do jej podjęcia. W ocenie organu utrata mocy prawnej przez art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego nie spowodowała zniesienia istniejących obwodów łowieckich. Uchwały sejmików województw o podziale województwa na obwody łowieckie niezależnie, czy uznać je za akty stanowienia prawa miejscowego, czy też za akty stosowania prawa miały charakter jednorazowy i "skonsumowały się" z chwilą wejścia w życie, skutkując powstaniem obwodów łowieckich o indywidualnie wyznaczonych granicach, a sam Trybunał Konstytucyjny pośrednio wskazał, że skutkiem jego wyroku nie jest likwidacja obwodów łowieckich istniejących w dniu wejścia w życie orzeczenia.

W związku z treścią odpowiedzi na skargę skarżący przedłożył poświadczone notarialnie za zgodność z oryginałem pismo Starosty Gorlickiego z dnia 23 września 2019 r., w którym Starosta Gorlicki podaje, że skarżący jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr nr [....] położonych w obrębie R. , jednostka ewide[....] [....] i [....] . Starosta Gorlicki wyjaśnił jednocześnie genezę powstania tych działek z obecnymi numerami ewidencyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie za podstawę prawną wniesionej skargi uznać należy art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 512, dalej u.s.w.). Zważywszy na regułę intertemporalną z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) w niniejszej sprawie istotne jest brzmienie powołanego przepisu sprzed nowelizacji dokonanej wspomnianą ustawą.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. – w odnośnym brzmieniu – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ województwa uchwały – aktu prawa miejscowego w sprawie z zakresu administracji publicznej – którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 roku Nr VIII/92/07 w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego, która to uchwała uznana winna być za akt prawa miejscowego wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 9 i 89 u.s.w.). Skarżący pismem z dnia 12 sierpnia 2019 r. wezwał Sejmik Województwa Małopolskiego do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zachował zakreślony przez przepisy termin do wniesienia skargi.

Dla skutecznego uruchomiania kontroli sądowej w niniejszej sprawie konieczne było także wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego, co było kwestionowane było przez organ już w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu, skarżący odpisami ksiąg wieczystych, a następnie także przez przedłożenie pisma Starosty Gorlickiego z dnia 23 września 2019 r. – wykazał, iż jest właścicielem działek włączonych do obwodu łowieckiego nr 195, których dotyczy złożona przez niego skarga. Poddanie owych działek pod reżim obwodu łowieckiego stanowi, co wykazano między innymi w wyroku TK z dnia 10 lipca 2014 r. o sygnaturze akt P 19/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 951), silne ograniczenie chronionego już na gruncie Konstytucji RP prawa własności. Zdaniem Sądu, niezasadna jest zatem zaprezentowana w odpowiedzi na skargę argumentacja organu co do istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącego. Stwierdzić bowiem należy, iż skarżący miał legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Nr VIII/92/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego, żądając stwierdzenia jej nieważności w zakresie, który dotyczy działek stanowiących jego własność.

Podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie. Przepis ten na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. o sygnaturze akt P 19/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 951) został uznany za niezgodny art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w związku tym w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą. We wskazanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego podniesiono między innymi, że właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności. Niewątpliwie są oni zobowiązani do znoszenia ingerencji w ich prawo własności przez osoby wykonujące polowanie zgodnie z normami wyrażonymi w przepisach między innymi Prawa łowieckiego. W ramach analizy przeprowadzonej przez Trybunał wykazano ponadto, że możliwe byłoby nawet, aby właściciel nie został skutecznie poinformowany o tym, iż na jego nieruchomości będzie odbywać się polowanie. Podkreślono także wysokie ryzyko powstania szkód w mieniu, które bezpośrednio związane są z przeprowadzeniem polowania na cudzym gruncie.

W świetle poglądu zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny włączenie danej nieruchomości do obwodu łowieckiego związane jest z licznymi ograniczeniami dla możliwości swobodnego korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa własności. Owo skrępowanie przy wykonywaniu prawa własności dotyczy kwestii fundamentalnych dla konstrukcji tegoż prawa. W orzecznictwie Trybunału wielokrotnie podkreślano, iż wszelkie środki prawne stanowiące ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności każdorazowo muszą być zaprojektowane w ten sposób, aby w jak najmniejszym stopniu stanowić uciążliwość dla podmiotu, którego prawa i wolności zostały przez nie ograniczone. Zastosowanie przez ustawodawcę narzędzia, którego skutek możliwy był do osiągnięcia przy zastosowaniu odpowiednika o mniej dolegliwym stopniu ingerowania w sferę konstytucyjnych praw i wolności stanowi zatem działanie sprzeczne z Konstytucją RP. Odnosząc to do kwestii tworzenia obwodów łowieckich, stwierdzić należy, przy uwzględnieniu wszelkich implikacji dla właścicieli nieruchomości objętych obwodem łowieckim, iż przyjęty przez ustawodawcę mechanizm ich tworzenia jest sprzeczny z nakreśloną powyżej przesłanką proporcjonalności. W orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego szczególnie silnie podkreślono również niedopuszczalną z uwagi na ochronę konstytucyjną, a dozwoloną na bazie analizowanych przepisów, asymetrię informacji, której negatywny wymiar przejawia się w zakresie niedoinformowania właścicieli nieruchomości objętych obwodem łowieckim w zakresie przeprowadzanych polowań.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, nie ma przy tym znaczenia, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego. Wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 54/14, w którym zaznaczono, iż w orzecznictwie zauważalne jest dominujące stanowisko, zgodnie z którym konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięć, opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność została stwierdzona. Uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, co oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Z wejściem w życie negatywnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego łączyć należy nierozerwalnie fikcję prawną, w myśl której uznany za niekonstytucyjny przepis nigdy nie obowiązywał. Konieczne jest przyjęcie analogicznej koncepcji w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, które wydane zostały na postawie przepisów, które następnie uznane zostały za niekonstytucyjne. Przepisy prawne, które zezwalały na wydanie między innymi zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały przez Sejmik Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. względem obwodów łowieckich województwa małopolskiego, od samego początku stanowiły wadliwą podstawę prawną, która poprzez niespełnienie przesłanki proporcjonalności była już pierwotnie sprzeczna z Konstytucją RP. To z kolei oznaczało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr 195 w zakresie działek stanowiących własność skarżącego, o czym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.