Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 154/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1,  art. 64 ust. 1,  art. 56
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił na rzecz B.I. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej przy ul. L.K. [...] we W., oznaczenie geodezyjne: obręb Z., AM-[...], działka nr[...].

Z uzasadnienia decyzji wynika m.in., że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w toku prowadzonego postępowania nie naruszono zasad procedury administracyjnej, w tym przepisu art. 10 § 1 kpa.

Wskazana powyżej decyzja Prezydenta W. została w toku instancyjnym zaskarżona przez E. S., która w odwołaniu zarzuciła naruszenie:

- art. 28 kpa, w zw. z art. 61 § 4 i art. 10 kpa, polegające na wydaniu decyzji bez zawiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie (chodzi o spadkobierców zmarłego przed wszczęciem niniejszego postępowania F.W., spadek po nim został objęty przez R.W., natomiast nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe);

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 7 i 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na ograniczeniu się w analizie stanowiącej załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji, do podania średnich wyników analizy, bez załączenia kompletnej analizy;

- art. 53 ust. 4, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na wydaniu decyzji bez jej uzgodnienia z wymaganymi instytucjami;

- art. 53 ust. 4 pkt 8, w zw. z . 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na wydaniu decyzji bez wymaganego uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, z uwagi na położenie inwestycji w Sz. Zespole Przyrodniczo - Krajobrazowym;

- art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na ustaleniu wielu obowiązujących linii zabudowy, a ponadto ustalenie ich niezgodnie z linią zabudowy istniejącą na działkach sąsiednich;

- § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na ustaleniu wskaźnika powierzchni zabudowy w sposób niezgodny z wynikami analizy;

- art. 107 § 3 kpa, w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewyjaśnienie szczegółowo przyczyn ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,30;

- § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na sporządzeniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o nierzetelne dane;

- art. 53 ust. 4 pkt 2, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie w zaskarżonej decyzji zapisów zawartych w pkt 1 i 2 postanowienia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] r.;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na zaniechaniu wykonania analiz dotyczących kondygnacji podziemnych, a w konsekwencji, ich możliwego wpływu na stosunki wodne panujące na terenie obszaru analizowanego, oraz brak wyznaczenia maksymalnego poziomu zabudowy poniżej poziomu terenu.

W odwołaniu E.S. wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia wysokości, na jakiej znajduje się główna kalenica budynków usytuowanych w obszarze analizowanym.

Zarzuty przedstawiona w odwołaniu zostały umotywowanej w jego uzasadnieniu.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przedstawiło regulacje prawne, mające zastosowanie w sprawie, przywołując m.in. przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że ustalenie, czy spełniony został warunek, opisany w art. 61 ust. 1 pkt 1 wskazanej powyżej ustawy tzn. ustalenie, czy istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu następuje poprzez dokonanie analizy stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Zasady, wg których wykonywana jest analiza określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 165, poz. 1588). Jednocześnie Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie analiza sporządzona została prawidłowo i brak jest uzasadnienia dla ponownego jej wykonywania w toku postępowania drugoinstancyjnego. Zwróciło przy tym uwagę, że granice obszaru analizowanego – szczegółowo przez Kolegium opisanego w uzasadnieniu – zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 powoływanego wcześniej rozporządzenia, a obszar ten – zdaniem Kolegium – pozwala na wiarygodną ocenę stanu zagospodarowania działek w nim położonych, a poprzez to na prawidłowo określenie wymagań dotyczących zamierzonej zabudowy.

Kontynuując ten wywód Kolegium wyjaśniło, że inwestycja polegająca na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, planowana jest w obszarze – jak wynika z analizy – zdominowanym przez zabudowę mieszkaniową, przede wszystkim jednorodzinną, o wysokości od 2 do 4 kondygnacji, w układzie wolno stojącym lub bliźniaczym. Także działki położone przy ul. L.K., przy której położony jest teren potencjalnego zainwestowania, zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, głównie - wolno stojącymi, zaś na działkach nr [...]i nr [...] oraz nr [...] i nr [...] zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej.

W ocenie Kolegium, spełniona została przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium wskazało przy tym, że z załączonej przez organ pierwszej instancji do decyzji lokalizacyjnej części tekstowej wyników analizy (załącznik nr [...] do decyzji) wynika, że uśrednione wartości parametrów występujących w obszarze analizowanym kształtują się następująco:

- średni wskaźnik zabudowy - 0,20,

- średnia szerokość elewacji frontowej - 13,5 m,

- średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 6,9 m,

- wysokość głównej kalenicy - w obszarze analizowanym mieści się w przedziale pomiędzy 3,0 m a 13,5m; dachy - płaskie i inne [Kolegium podkreśla, że z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej ("Materiał dowodowy - analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1-5 uzp" - k. nr [...] akt) wynika, że występują w tym obszarze dachy płaskie, dwuspadowe, czterospadowe, wielospadowe, o kalenicy równoległej lub prostopadłej do frontu działki], o kącie nachylenia połaci: 0°- 60°.

W ocenie Kolegium, spełnione zostały także pozostałe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 powołanej ustawy.

Teren zainwestowania (działka nr [...], AM-[...], obręb Z.) posiada dostęp do drogi publicznej - ul. L.K., do której bezpośrednio przylega.

Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji, gdyż odbywać się będzie na bazie istniejących już sieci infrastruktury (pismo z dnia 16 maja 2013 r. D[...] Sp. z o.o. we W. - k. nr 14 akt; pismo M[...] Sp. z o.o. we W. z dnia [...] r., k. nr 18 akt; pismo z dnia [...] r. T[...] S.A. Oddział we W. - k. nr 21 akt; pismo z dnia 17 maja 2013 r. Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. - k. nr [...] akt).

Teren potencjalnego zainwestowania został określony w ewidencji gruntów, jako tereny mieszkaniowe (symbol "B") nie wymaga zatem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania lokalizacyjnego, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji.

W ocenie organu odwoławczego, powyższe okoliczności świadczą, iż zostały spełnione wszystkie warunki przewidziane w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, determinujące możliwość ustalenia warunków zabudowy.

Następnie Kolegium w uzasadnieniu wyjaśniło, że zgodnie z art. 54, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja ustalająca warunki zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Jednocześnie wskazało, że określone powyżej, obligatoryjne elementy decyzji lokalizacyjnej zostały zapisane w zakwestionowanym rozstrzygnięciu zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). I tak:

Decyzja ustalająca na rzecz Wnioskodawcy warunki zabudowy działki nr[...], położonej przy ul. L.K. we W., określiła rodzaj zabudowy, jako mieszkaniową jednorodzinną (pkt 1 decyzji), co odpowiada istocie wnioskowanej inwestycji. Kolegium zwróciło uwagę, że powołane powyżej rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie definiuje pojęcia "zabudowy jednorodzinnej", jednakże jego wyjaśnienie znajduje się w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r, Nr 75, poz. 690 ze zm.), a zdaniem Kolegium – celowe jest pomocnicze odnoszenie się do jego pojęć i stosowanie nomenklatury, zapewniającej spójność decyzji administracyjnych wydawanych w toku całej procedury inwestycyjnej.

Następnie Kolegium podało w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji ustalił dla zamierzonej inwestycji dwie obowiązujące linie zabudowy, wskazując jednocześnie, że planowany budynek lub budynki należy usytuować na jednej lub drugiej linii. Pierwsza oddalona jest od krawędzi ul. L.K. o 5,5 m, druga - wyznaczona została w odległości 13,0 m od krawędzi ulicy. Ustalenie takie wynika z ograniczeń, jakie na potencjalnego inwestora nakładają przepisy § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Linia ta stanowi zatem kontynuację linii zabudowy wyznaczonej przez budynki położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki zainwestowania, tj. przez budynki znajdujące się przy ul. L.K. nr [...], [...] i nr[...]. Zgodnie z przepisem § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Takim przepisem odrębnym, zawierającym ograniczenie dotyczące linii zabudowy jest w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane przy drogach gminnych (w terenie zabudowy) powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, co najmniej 6,0 m. Przepis art. 43 ust. 2 powołanej ustawy przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 Ip. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Z powyższego wynika, że Inwestor, aby ulokować zamierzone budynki na pierwszej z wyznaczonych przez organ linii zabudowy (tj. w odległości 5,5 m od krawędzi jezdni), będzie musiał uzyskać wymaganą powołanym przepisem zgodę zarządcy drogi. W razie, gdy zgody tej nie uzyska, a więc posadowienie budynków na pierwszej z linii będzie niedopuszczalne, będzie miał możliwość ulokowania planowanych budynków na drugiej z wyznaczonych obowiązujących linii zabudowy, tj. w odległości 13 m od krawędzi jezdni. Należy jeszcze wyjaśnić, że druga z wyznaczonych obowiązujących linii zabudowy została wyznaczona zgodnie z przepisem § 4 ust. 3 powołanego już rozporządzenia, zgodnie z którym, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W rozpatrywanej sprawie, drugą z wyznaczonych linii zabudowy wyznacza usytuowanie budynków położonych w największej odległości od ul. L. K., tj. budynków oznaczonych numerami porządkowymi [...], nr [...] i nr [...] dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4).

Odnosząc się do ustalonego w zaskarżonej decyzji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej na działce, wskazanej we wniosku do 0,30 Kolegium wyjaśniło, że wskaźnik ten jest wyższy, niż średnia charakterystyczna dla obszaru analizowanego, wynosząca 0,20, jednak, w ocenie Kolegium, jego wyznaczenie nastąpiło zgodnie z § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zdaniem Kolegium, zasadność wyznaczenia tego wskaźnika na poziomie wykraczającym ponad wartość średnią, znajduje uzasadnienie w sporządzonej dla potrzeb niniejszego postępowania analizie, która obrazuje uwarunkowania urbanistyczne obszaru analizowanego. Wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi mieszczą się w przedziale pomiędzy 0,07 (AM-2: dz. nr [...], nr [...], nr [...]), a 0,63 (np. AM-2: dz. nr [...] - 0,63, nr [...]- 0,42, nr [...] - 0,33, nr [...] - 0,33, nr [...]- 0,63, nr [...] - 0,34, nr [...] - 0,46, nr [...] - 0,25). To przykłady działek o współczynniku zabudowy przekraczającym poziom wskaźnika ustalonego dla wnioskowanej zabudowy, a położonych w stosunkowo bliskim sąsiedztwie (AM-[...]) zamierzenia budowlanego.

Rozważając dalsze przyjęte w decyzji organu pierwszej instancji ustalenia dotyczące cech zamierzonej zabudowy Kolegium podało, że:

- szerokość elewacji frontowej (tj. od strony ul. L.K.), przewidziana dla dwóch segmentów łącznie wynosi: do 12 m. Średnia wielkość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 13,5 m. Przy uwzględnieniu 20% tolerancji założonej przez prawodawcę w przepisie § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, dopuszczalne wartości kształtowałaby się w przedziale od 10,8 m do 16,2 m. Wyznaczenie dla planowanych budynków szerokości elewacji frontowej na poziomie 12 m, znajduje zatem uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono do 7,5 m n.p.t. Średnia wartość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 6,9 m, jednak w ocenie Kolegium, ustalenie tego parametru na wskazanym poziomie, nieznacznie tylko przekraczającym średnią z obszaru analizowanego (o 60 cm), jest uzasadnione nie tylko z racji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) budynków położonych w sąsiedztwie terenu inwestycji i nawiązaniu do nich (np. AM-[...]: działki nr [...] - 9,5 m, nr [...] - 9,5 m, dz. nr [...] - 9,5 m, dz. nr [...] - 7,5 m), ale także dlatego, że prawodawca dopuścił wyznaczenie innej, niż średnia z obszaru analizowanego, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Kolegium wskazało ponadto, że omawiany parametr został w takiej wielkości ustalony w ostatecznym postanowieniu D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] r. (nr[...]).

Dla planowanych budynków ustalono - uwzględniając kolejne zalecenia zawarte w ww. postanowieniu D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. - dach dwuspadowy lub czterospadowy o kalenicy stanowiącej min. 75% długości budynku. Wysokość głównej kalenicy: do 13,5 m n.p.t.; kąt nachylenia od 25°do 60°; kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki: prostopadły. Ustalona wysokość kalenicy (do 13,5 m n.p.t.) nie stanowi wyjątku w obszarze analizowanym - np. działki AM-[...]: nr [...] 12,0 m, nr [...] - 12 m , nr [...] -12,0 m, nr [...] -12,0 m, nr [...] -13,5 m; AM-3: nr [...] - 13,5 m, nr [...] - 13,5.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło również, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) i nie znajduje się w katalogu zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.).

Na terenie inwestycji brak jest obiektów lub terenów objętych formami ochrony zabytków wymienionymi w art. 7 pkt -3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), ale teren ten jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, o której mowa w art. 22 ust. 4 i 5 tej ustawy. Z tego powodu, projekt decyzji lokalizacyjnej wymagał uprzedniego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołanym poprzednio postanowieniem D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W.uzgodnił przesłany projekt decyzji, wnosząc zastrzeżenia uwzględnione następnie w treści decyzji przez organ lokalizacyjny.

Projekt decyzji lokalizacyjnej nie wymagał natomiast uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, jest to bowiem teren zabudowy mieszkaniowej.

Z uzasadnienia wynika również, że obsługa komunikacyjna terenu przebiegać będzie od ul. L.K. Wymagana minimalna liczba miejsc postojowych, których lokalizacja przewidziana jest na terenie, na którym inwestycja ma być realizowana to 2 miejsca postojowe na każdy budynek mieszkalny. Kolegium podkreśliło, że brak jest odrębnej, szczególnej regulacji prawnej, dotyczącej zasad ustalania ilości miejsc parkingowych dla określonych inwestycji budowlanych. Ustalona w decyzji minimalna liczba miejsc postojowych - 2 na każdy budynek mieszkalny, znajduje, zdaniem Kolegium, uzasadnienie w rodzaju planowanej zabudowy (budynki jednorodzinne), ale także pozwala na to położenie działki zainwestowania i obrębu Z. stosunkowo blisko centrum miasta, w obszarze umożliwiającym korzystanie z transportu publicznego, a nie tylko indywidualnego.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło też, że decyzja ustala także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, czyniąc to w sposób określony w przepisie § 2 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., tj. jako określenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do progi publicznej, przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności. Określając warunki ochrony przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wskazano, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z zastosowaniem w razie potrzeby, odpowiednich rozwiązań funkcjonalno-technicznych lub odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto, organ ustalił warunki ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, także określił warunki ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody, gleby.

Obszar potencjalnego zainwestowania nie znajduje się na terenie górniczym w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm.).

Aktualnie teren inwestycji nie znajduje się na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, jednakże z uwagi na stosunkowo bliskie usytuowanie w zasięgu możliwego oddziaływania rzeki O. - teren ten może być hipotetycznie narażony na zagrożenia spowodowane wysokim stanem wody a po wydaniu decyzji przez organ lokalizacyjny może on zostać zaliczony - przez właściwy organ - do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.).

W decyzji zawarto także "ustalenia wynikające z innych przepisów odrębnych", w tym m.in. Prawa budowlanego i przepisów do niego wykonawczych.

Mając na uwadze całokształt poczynionych rozważań, Kolegium uznało, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami odrębnymi, co oznacza, w myśl powołanego na wstępie art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że nie można było odmówić Inwestorowi ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Ponadto Kolegium podało, że nie dopatrzyło się też uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, uzasadniających usunięcie decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób, który zapewnił stronom czynny w nim udział (art. 10 kpa). W szczególności, stosownie do treści art. 61 § 4 kpa, zawiadomiono strony zarówno o wszczęciu przedmiotowego postępowania (k. nr 6 akt), a następnie także o jego zakończeniu i o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów dowodowych (k. nr 50 akt). Czynności te podjęto także względem ewentualnych następców prawnych zmarłych Stron (w tym J.P. - zob. k. nr 9 i nr 16 akt oraz R.W.-zob. k. 34, nr 41).

Zastrzeżeń Kolegium nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych, wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Projekt decyzji został przygotowany przez osobę legitymującą się wymaganymi kwalifikacjami zawodowymi, wpisaną na listę członków D.Okręgowej Izby Architektów pod nr[...]. (odpowiednie zaświadczenie o wpisie na listę architektów D. Okręgowej Rady Izby Architektów RP załączone jest do akt sprawy - k. nr [...] akt).

Odnosząc się w dalszej części uzasadnienia do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, zawiera jedynie określenie ogólnych warunków, pod jakimi możliwa jest lokalizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wynikają one głównie z istniejących uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych w obszarze sąsiedzkim w stosunku do terenu planowanej inwestycji. Decyzja lokalizacyjna określa tylko podstawowe - wymienione w ustawie i przepisach do niej wykonawczych - parametry i wskaźniki dla wnioskowanego zamierzenia. Z tego powodu, organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie bada kwestii kondygnacji podziemnych. Kolegium dodało ponadto, że ustawodawca nie sformułował wymogu zgodności potencjalnego zamierzenie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., które nie ma waloru przepisu prawa miejscowego (aczkolwiek w niniejszej sprawie, wnioskowane zamierzenie mieści się w granicach wyznaczonych ustaleniami Studium dla O. Zespołu Dzielnicowego). W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie sformułowano także wymogu zgodności wnioskowanego zamierzenia, dla którego konieczne jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, z opracowywanym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z informacji zawartych w pismach Stron wynika, iż plan jest na etapie uzgodnień).

Ponadto Kolegium podkreśliło, że załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowią wyniki analizy, o której mowa w § 3 pkt 1 powoływanego wcześniej rozporządzenia zawierające część tekstową i graficzną (§ 9 pkt 2 tego rozporządzenia). Do decyzji nie załącza się, wbrew odmiennemu przekonaniu Odwołującej się, wszystkich materiałów wyjściowych, będących bazą do sporządzenia wymaganej analizy urbanistycznej, lecz tylko końcowe wyniki obliczeń matematycznych przeprowadzonych przez organ - a więc ustalone wartości średnie charakteryzujące zabudowę w obszarze analizowanym. Zaskarżona decyzja Prezydenta W. tę część składową zawiera.

Zaskarżona decyzja zawiera także część graficzną, o której mowa w art. 54, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającą m. in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone ma mapie w odpowiedniej skali, a także wyznaczone przez organ lokalizacyjny obowiązujące linie zabudowy.

Odnosząc się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji bez wymaganych uzgodnień Kolegium wyjaśniło, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiono wyłącznie o uzgodnienie projektu decyzji do D.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. Nie było natomiast wymagane uzyskanie uzgodnień innych organów wskazanych w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym, zarzut powyższy jest bezzasadny.

W uzupełnieniu przedstawionej w tym zakresie argumentacji Kolegium wyjaśniło – odwołując się do treści postanowienia organu konserwatorskiego, że tylko ograniczenia przewidziane w pkt. 3-5 postanowienia uzgadniającego znajdują zastosowanie w postępowaniu lokalizacyjnym, zostały zatem zaimplementowane do decyzji lokalizacyjnej. W postępowaniu lokalizacyjnym organ nie jest natomiast uprawniony do rozstrzygania kwestii związanych z odległościami pomiędzy planowanymi budynkami ani, tym bardziej o kształcie ścian planowanych budynków (możliwości stosowania logii, balkonów, wykuszy itp.) Te zagadnienia będą rozstrzygane przez organ administracji budowlanej, któremu Inwestor występujący o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, przedłoży konkretny projekt budowlany. Ponownie wówczas wymagane będzie współdziałanie z organem konserwatorskim (zob. art. 39 ust.3 ustawy - Prawo budowlane).

Kolegium wskazało również, że w postępowaniu lokalizacyjnym nie wykonuje się także analiz dotyczących kondygnacji podziemnych, ani "ich możliwego wpływu na stosunki wodne panujące na terenie obszaru analizowanego". Parametry, jakie ustalane są w toku postępowania lokalizacyjnego, a także zakres analizy urbanistycznej sporządzanej przez organ pierwszej instancji, jednoznacznie określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 1) oraz przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden z powołanych aktów nie odnosi się do kwestii kondygnacji podziemnych, czy też ich wpływu na stosunki wodne. Również te zagadnienia są rozstrzygane w toku postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, a nie przed organem lokalizacyjnym.

Zdaniem Kolegium, nie ma również uzasadnienia kolejny zarzut Odwołującej się, a dotyczący wydania decyzji bez wymaganego uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska z uwagi na położenie inwestycji w Sz. Zespole Przyrodniczo - Krajobrazowym. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych, niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochrona na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Powołana przez Stronę Odwołującą się uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie wprowadzenia ochrony indywidualnej w drodze uznania za zespół przyrodniczo-krajobrazowy części Ś. we W. w granicach wyznaczonych przez S. O. od zachodu, Kanał Żeglowny od północy i północnego - wschodu, od południa Kanał O. i rzekę O. nie może uzasadniać, w ocenie organu drugiej instancji, konieczności uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przez organ wskazany w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to - zdaniem Kolegium - obszar objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, ponieważ obecnie obowiązującym aktem prawnym regulującym ochronę przyrody jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2013 r., poz. 627 ze zm.). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 9) tej ustawy, formą ochrony przyrody jest m. in. zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Nie jest to jednakże forma ochrony, o której mowa w powołanej uchwale Rady Miejskiej W. z [...] r., dlatego, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 9 grudnia 1999 r., w sprawie wprowadzenia ochrony indywidualnej w drodze uznania za zespół przyrodniczo-krajobrazowy części Ś. we W. w granicach wyznaczonych przez S. O. od zachodu, Kanał Ż. od północy i północnego - wschodu, od południa Kanał O. i rzekę O. została podjęta na podstawie art. 31, art. 32 i art. 34 nieobowiązującej już ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.). Ustawa ta przewidywała w art. 13 ust.1 pkt 6 lit. d, że poddanie pod ochronę następuje m.in. przez:

6) wprowadzenie ochrony w drodze uznania za:

d) zespoły przyrodniczo-krajobrazowe.

Ponadto określała ona, w jaki sposób wprowadzenie tej ochrony miało nastąpić (m.in. uchwałą rady gminy). Jednak, co jest istotne w tej sprawie, w dniu 2 lutego 2001 r. (a więc już po podjęciu przez Radę Miejską wskazanej uchwały) weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21), która nie tylko dokonała istotnej i obszernej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, ale także w art. 7 wskazała w enumeratywnym wyliczeniu, że "Parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. W katalogu zawartym w tym przepisie nie została wymieniona forma ochrony polegająca na uznaniu za zespół przyrodniczo-krajobrazowy. W związku z powyższym, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów nie stały się zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi w rozumieniu ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody. Ustawa ta zawierała ponadto regułę (art.11), iż "przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, f w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie." Powołana uchwała będąc zatem przepisem wykonawczym utraciła moc z dniem 2 sierpnia 2001 r., tj. po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody. W dniu 1 maja 2004 r., weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa o ochronie przyrody. Ustawodawca przewidział w art. 153 tejże ustawy, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy, stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Oznacza to, że skoro byt prawny powołanej już wielokrotnie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie wprowadzenia ochrony indywidualnej drodze uznania za zespół przyrodniczo-krajobrazowy ..., ustał jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. (po nowelizacji), to nie mogła ona podlegać regulacji obowiązującej od 1 maja 2004 r. Tym samym, jak już wskazano powyżej, w przypadku terenu zainwestowania położonego w granicach omawianego Sz. Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego, nie jest wymagane uzgodnienie projektu decyzji z organem wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium przedstawiło argumentację odnoszącą się do zawartego w odwołaniu zarzutu niezawiadamiania przez organ pierwszej instancji o wszczęciu postępowania osób, będących spadkobiercami współwłaściciela jednej z sąsiednich nieruchomości, zmarłego przez wszczęciem postępowania w tej sprawie.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała E.S. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji której zarzuciła:

1. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 11 b) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy, choć nie przeprowadzono w sprawie postępowania uzgodnieniowego z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, mimo, że było to niezbędne z uwagi na położenie nieruchomości przy ul. L.K. [...] na terenie zagrożonym niebezpieczeństwem powodzi;

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 - 7 i 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 138 § 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy mimo, że analiza stanowiąca załącznik nr 2 do utrzymanej w mocy decyzji zawiera jedynie uśrednione wyniki analizy urbanistycznej;

3. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 2 Kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy, mimo, że nie przeprowadzono w sprawie postępowania uzgodnieniowego z właściwym zarządcą drogi, a nieruchomość przy ul. L.K. [...] położona jest w obszarze przyległym do pasa drogowego;

4. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 138 § 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy, choć ustalono w niej dwie obowiązujące linie zabudowy, a nadto ustalono je niezgodnie z linią zabudowy istniejącą na działkach sąsiednich;

5. naruszenie § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy, choć wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony został w sposób niezgodny z wynikami Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. znacznie powyżej średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, a sama Analiza pozostająca w aktach sprawy jest sporządzona nieprawidłowo;

6. naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zw. z art. 138 § 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy mimo, że nie zamieszczono w niej szczegółowego uzasadnienia przyczyn, dla których maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono na poziomie 0,30;

7. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 138 § 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy mimo, że pominięto w niej zapisy zawarte w pkt 1 i 2 Postanowienia nr [...] D.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]r., choć wiązały one Prezydenta W.;

8. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy, choć wydano ją bez uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w sytuacji gdy było to konieczne, gdyż planowana inwestycja znajduje się na terenie Sz.Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego, stanowiącego formę ochrony przyrody objętą ochroną na mocy art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody.

Ponadto na podstawie art. 61 § 2 pkt 1) ppsa, a w razie nieuwzględnienia wniosku przez SKO, na podstawie art. 61 § 3 ppsa, skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiona została w odniesieniu do każdego z zarzutów sformułowanych w petitum skargi szczegółowa i wyczerpująca argumentacja, w które wykorzystano w szerokim zakresie orzecznictwo sądów administracyjny obu instancji.

Skarżąca wskazała w uzasadnieniu m.in., że nie ma prawnie uzasadnionych względów dla określenia dwóch obowiązujących linii zabudowy, czy też przedziału, w jakim ta linia ma zostać ustalona. Dla każdego inwestora ustala się bowiem tylko jedną linię zabudowy od strony drogi publicznej (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1116/11, Lex nr 1110220).

Ustalenie linii zabudowy w taki sposób, jak uczynił to organ, powoduje zaburzenie historycznego układu urbanistycznego osiedla Z. Znakomita większość budynków tego osiedla, w szczególności na ulicy K., na co wskazywano wyżej, usytuowana jest wzdłuż jednorodnej linii zabudowy, bliskiej frontowej krawędzi działek. Takie usytuowanie zabudowań pozwalało na zagospodarowanie tylnych części parceli jako odseparowanych od ulicy, kameralnych ogrodów wypoczynkowych i użytkowych, a tym samym kontynuację historycznego sposobu zagospodarowania parceli i zasadniczego kształtu przestrzenno-funkcjonalnego Z. W efekcie takiego usytuowania budynków osiedle Z. uzyskało charakter regularnego i uporządkowanego przestrzennie założenia mieszkaniowego. W tej sytuacji budowa prowadzona w głębi działki nie będzie stanowić logicznej kontynuacji zasadniczej struktury przestrzennej osiedla, w efekcie czego wnętrze urbanistyczne ulicy K. zostanie zdekomponowane, zaś jego czytelność i regularność przestrzenna rozbita.

Kwestionując wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej na działce potencjalnego zainwestowania na poziomie 0,30 E.S. podała, że ustalenie to jest niezgodne z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto w sposób jednoznaczny i znaczący przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym.

Z będącej podstawą wydanej decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika bowiem, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla 211 analizowanych działek wynosi średnio 0,20. Ustalony w decyzji wskaźnik jest zatem o 50% większy niż wskaźnik, który wynika z § 5 ust. 1 Rozporządzenia, co w sposób jednoznaczny narusza ten przepis.

Podkreślić przy tym należy, że organ dokonując ustalenia, pominął całkowicie rozmiar działek, które analizował i wszystkie działki traktował jednakowo. Tymczasem dogłębniejsze zbadanie wyników przeprowadzonej analizy prowadzi do bardzo ważnego wniosku. Otóż dla 45 działek o powierzchni większej niż 1000 m2 (a przypomnieć należy, że nieruchomość Inwestora ma powierzchnię ponad 1600 m2), średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi jedynie 0,13 (w aktach sprawy przy piśmie E.S. z dnia [...]). Jasno z tego widać, że im większa działka, tym niższy jest średni wskaźnik zabudowy. To oznacza, że wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony w zaskarżonej decyzji z pewnością nie powinien być wyższy niż 0,20, a w zasadzie powinien zostać ustalony na poziomie zbliżonym do 0,13.

Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że dla działek znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie działki nr [...] tj. w pasie pomiędzy ulicą K. a ul.[...] , omawiany wskaźnik wynosi: dla działki nr [...] - 0,16, dla działki nr [...]- 0,20, dla działki nr [...] - 0,13, dla działki nr [...] - 0,18, dla działki nr[...]- 0,09, dla działki nr [...] - 0,10, dla działki nr [...] - 0,12, dla działki nr [...]- 0,18, dla działki nr [...] - 0,17, dla działki nr [...] - 0,13, dla działki nr [...]- 0,16, dla działki nr [...] - 0,18, dla działki nr [...]- 0,24, dla działki nr [...] - 0,10 (L.p. [...] w A.), dla działki nr [...] - 0,17 - wszystkie działki leżą w AM[...].

A zatem w najbliższej okolicy planowanej inwestycji tylko dla jednej działki wskaźnik nieznacznie przekracza 0,20, a średni wskaźnik dla tych piętnastu najbliższych działek wynosi 0,15.

W uzasadnieniu skargi E. S. podała również, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie był uprawniony do dokonywania wyboru niektórych tylko kwestii zawartych w postanowieniu nr [...] D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: DWKZ). Prezydent W. zobowiązany był zatem do uwzględnienia w zaskarżonej decyzji wszystkich warunków, pod którymi została ona uzgodniona przez organ konserwatorski.

W niniejszej sprawie Prezydent W. nie uwzględnił zapisów znajdujących się w pkt 1 i 2 postanowienia uzgadniającego projekt decyzji tj. kwestii dotyczących odległości między budynkami, zakazu stosowania form wychodzących poza lico ściany oraz dostosowania tych form do form historycznych. Przyjęty przez organ lokalizacyjny sposób działania prowadzi do analizy zmiany charakteru postępowania uzgodnieniowego z wiążącego na niewiążący.

Ponadto skarżąca wskazała, że istnienie Sz. Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego jest oczywiste i nie budzi wątpliwości ani Prezydenta W. ani Rady Miejskiej W., o czym świadczą następujące okoliczności:

1. uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] roku przewiduje w § 3 możliwość powołania przez Prezydenta W. Rady Naukowej Sz. Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego. Rada taka została powołana zarządzeniem Prezydenta z dnia [...]r. Zarządzenie to było następnie zmienione zarządzeniem z dnia [...] r. i uchylone zarządzeniem z dnia [...] r., zatem gdyby uchwała o powołaniu Sz. Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego nie obowiązywała, to ww. zarządzenia wydane by były bez umocowania prawnego.

2. uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia "Programu ochrony środowiska dla miasta W. na lata 2012-2015" przyjęto program ochrony, który stanowi załącznik do ww. uchwały. Na stronie 142 tego załącznika, w części III. pt. Aktualna ocena stanu środowiska, w pkt 3.6.1 Zasoby przyrodnicze - Ochrona przyrody, wskazuje się, że: "Na terenie miasta znajduje się fragment parku krajobrazowego Dolina B., Sz. Zespół Przyrodniczo- Krajobrazowy, sześć obszarów Natura 2000 (tabela 42), oraz trzy użytki ekologiczne".

3. uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. uchwalono aktualny tekst studium, stanowiący załącznik do ww. uchwały. Na stronie 43 tego załącznika, w pkt 2.4.1.1. Ochrona przyrody i krajobrazu wskazuje się, że: "W granicach administracyjnych W. znajdują się obszary i obiekty cenne przyrodniczo, objęte ochroną prawną: część Parku Krajobrazowego "Dolina B., Sz. Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy (...)".

Skarżąca w uzasadnieniu podała również, że przedmiotowa nieruchomość usytuowana przy ul. L.K. [...] we W. znajduje się obszarze zagrożonym niebezpieczeństwem powodzi, co wprost wynika z map dostępnych na stronach internetowych Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, a odmienna ocena tej kwestii przez organ drugiej instancji jest błędna.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w sprawie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Kolegium wyjaśniło, że stanowią – co do istoty – powtórzenie zarzutów sformułowanych uprzednio w odwołaniu, które zostały rozważone w postępowaniu odwoławczym. W uzupełnieniu argumentacji zastosowanej w zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło okoliczności powodujące, że w rozpoznawanej sprawie zbędne było uzyskiwanie odrębnego uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi oraz nie było wymagane uzgodnienie z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Ponadto postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] ([...] ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. działając na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego wniosek E.S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został oddalony postanowieniem Sądu z dnia [...]r.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 10 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, a ponadto złożył do akt sprawy wydruk ze strony internetowej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we W., zawierający wykaz Form Ochrony Przyrody na terenie województwa d., w którym przy liczbie porządkowej 15 figuruje Sz. Zespół Przyrodniczy-Krajobrazowy.

Uczestniczący w rozprawie pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie podziela zawartego w skardze zarzutu braku uzgodnienia wnioskowanej inwestycji z właściwym zarządcą drogi, akceptując bezwzględnie argumentację przedstawioną w odniesieniu do tej kwestii przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę.

Materialną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy ona do sfery prawa administracyjnego, co sprawia, że postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji – jako postępowanie w sprawie administracyjnej – podporządkowane jest przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Z zawartej w przepisie jego art. 7 zasady prawdy obiektywnej wyprowadzany jest obowiązek właściwego w sprawie organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych w niej okoliczności i stworzenia w ten sposób prawidłowej podstawy do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego (np. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 1963). Obowiązek ten powinien być realizowany poprzez czynności określone m.in. w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Dodatkowo należy też zwrócić uwagę, że ustalenie właściwej dla przedmiotu sprawy administracyjnej normy prawa musi odbywać się ze szczególną starannością z tego względu, że cechą prawa administracyjnego jest wielorodzajowość źródeł prawa, pochodzących od różnych organów, mających różny status w hierarchii aktów normatywnych i regulujących dany przedmiot ze zróżnicowaną szczegółowością.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było ustalenie na wniosek B.I.warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. L.K.[...], na działce nr [...], AM-[...], obręb Z.

Tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej, poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia – jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu – regulują przepisy powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z treści art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że ustalenia - w drodze decyzji - warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego.

Decyzja o warunkach zabudowy - stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007).

W myśl art. 61 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 62 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przywołany przepis uzależnia zatem możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady - jak wskazuje się w literaturze prawniczej - jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art.1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ponadto – zgodnie ze wskazaniem ustawodawcy zawartym w przepisie art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 powoływanej powyżej ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W taki sposób skonstruowane zostały w odniesieniu do każdej planowanej inwestycji wymogi, których spełnienie gwarantuje uzyskanie dla niej warunków zabudowy w formie decyzji właściwego organu administracyjnego.

Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego".

Przepis ten ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Omawiana zasada stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą - z pewnym ograniczeniem - w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy.

W tak określonych warunkach prawnych i wobec akcentowanej w doktrynie i orzecznictwie zasadzie proporcjonalności ustalenie warunków zabudowy wymaga zawsze, w szczególności w przypadkach ujawnienia się kolizji interesów, stosownego wyważenia wymagań ładu przestrzennego i swobody inwestorskiej.

Stosownie do powoływanej regulacji ustawowej cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się w nowej zabudowie na podstawie analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, ale Sąd – nie kwestionując prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego – nie podziela oceny organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, co do zasadności określenia na ich podstawie wymagań przestrzennych planowanej inwestycji w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego zamierzeniem inwestorskim na poziomie 0,30.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią § 5 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczący nowej zabudowy i zagospodarowania ternu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na poziomie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Jednocześnie prawodawca dopuścił wyznaczenia innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowanej w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 omawianego aktu wykonawczego, postanawiając o tym w jego przepisie § 5 ust. 2.

Z materiału sprawy wynika, że obszar analizowany wyznaczony został z nieznacznym przekroczeniem minimalnych odległości jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przy przyjęciu kryterium trzykrotnej szerokości frontu tej działki, wynoszącej 37 metrów. Wyznaczony w ten sposób obszar tworzy zwarty zurbanizowany kwartał ograniczony ulicami: aleją J. K., ul. A.C., działkami drogowymi oznaczonymi numerami [...] dr i [...] dr, ul. J. i J.Ś., ul. J. M. i ul. A.Ś. Istniejący w tym obszarze sposób zagospodarowania terenu dokonany poprzez sytuowanie tam budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej (z minimalnym udziałem zabudowy wielorodzinnej istniejącej na dziewięciu działkach spośród 217 działek objętych granicami obszaru analizowanego). Z tych względów nie może budzić wątpliwości, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym prawidłowo uznały – uwzględniając oznaczenie zamierzenia inwestycyjnego, że w rozpoznawanej sprawie spełniona została przesłanka określona w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn., że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia wobec działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zabudowania w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sąd w składzie orzekającym nie kwestionuje ustalenia przez organu właściwe instancyjnie, że rodzaj wnioskowanej zabudowy – rozumiany jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie budynku bliźniaczego – spełnia warunek kontynuacji funkcji oraz przyjętych w decyzji wielkości w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), podzielając przedstawioną w tym zakresie w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji argumentację organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie istotne jest również to, że działka potencjalnego zainwestowania tj. działka nr[...], AM-[...], obręb Z. we W.posiada powierzchnię 1676 m2 i ta okoliczność – w uznaniu Sądu – wymagała uwzględnienia w toku czynności poprzedzających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, których istota wynika z powoływanych wcześniej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego zagospodarowania przestrzennego.

Z tabelarycznego zestawienia danych określających cechy zabudowy i zagospodarowania terenu objętego granicami obszaru analizowanego wynika, że znajdują się na nim działki o powierzchni od 204 m2 (działka nr[...]) do 2022 m2 (działka nr[...]), przy czym tylko dwie działki zajmują powierzchnię większą od powierzchni działki, której dotyczy przedmiotowy wniosek. (W obszarze analizowanym znajduje się również działka o powierzchni 40381 m2, oznaczona nr geodezyjnym [...], przeznaczone wyłącznie pod zabudowę usługową.)

Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej na działkach, których wielkość przekracza 1000 m2, zawierających się w obszarze analizowanym i zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wynosi 0,13, a wielkości skrajne to 0,06 i 0,24.

Ta cecha zagospodarowania terenu również wynika z analizy, zatem odpowiada sytuacji uwzględnionej przez prawodawcę w przepisie § 5 ust. 2 powoływanego wcześniej rozporządzenia.

Należy również zwrócić uwagę, że przeprowadzona stosownie do przepisu § 3 ust. 1 powoływanego aktu wykonawczego – analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu nią objętego wykazała, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 0,20. Dane stanowiące podstawę dla ustaleń dokonywanych poprzez analizę pozwalają stwierdzić, że wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki zawierający się w przedziale od 0,17 do 0,63 (wskaźnik istniejący tylko na działce o powierzchni 204 m2 nr[...]) jest charakterystyczny dla działek o powierzchni kilkuset metrów kwadratowych (znacznie poniżej 1000 m2, poza czterema działkami, z których największa ma powierzchnię 1189 m2 i na których wskaźnik zabudowy wynosi 0,17).

Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu instancyjnym uznając dopuszczalność wyznaczenia dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego – w warunkach § 5 ust. 2 powoływanego poprzednio rozporządzenia – wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wielkości do 0,30 powołały się na wyniki analizy, które potwierdzają występowanie w obszarze analizowanym wskaźników zabudowy na poziomie wyższym niż przyjęty w decyzji. Uzasadniając w zaskarżonej decyzji prawidłowość przyjęcia takiego ustalenia dla wnioskowanej zabudowy Kolegium powołuje się na wskaźniki zabudowy o wielkości powyżej 0,30 stwierdzone na znajdujących się w obszarze analizowanym działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i[...], AM-[...], obręb Z.

W uznaniu Sądu istotne jednak jest, że powierzchnia poszczególnych, wskazanych przez Kolegium działek wynosi – odpowiednio: 204 m2, 297 m2, 464 m2, 349 m2, 166 m2, 290 m2, 290 m2, 290 m2, 893 m2. Są to zatem wielkości znacznie różniące się od powierzchni działki, objętej wnioskiem potencjalnego inwestora wynoszącej – jak wcześniej wskazywano – 1676 m2.

Z dokonanej w sprawie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika – zdaniem Sądu – w sposób niewątpliwy, że wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy jest zmienny i kształtuje się w sposób odwrotnie proporcjonalny do powierzchni działki, co liczbowo zostało już wcześniej w uzasadnieniu wskazane.

Ta okoliczność pozostała poza oceną organów właściwych instancyjnie, mimo że w uznaniu Sądu – jest ona istotnym elementem ukształtowanego już w obrębie Z. ładu przestrzennego i powinna być rozważana w kontekście postulatu ustawodawcy wynikającego z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto w sprawach o ustalenie warunków zabudowy nie można również ignorować zastrzeżenia zawartego w przepisie powoływanego wcześniej art. 6 ust. 2 pkt 1 (in fine) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uprawniającego każdego w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego.

Zważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano, a Sąd w składzie orzekającym takie stanowisko podziela, że interesem publicznym chronionym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest kwestia "ładu przestrzennego" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1237/12, Lex nr 1274513). Społeczność miejscowa ma bowiem prawo do egzystowania w przestrzeni komponowanej zgodnie ze standardami estetyki przestrzennej, zasadami urbanistyki, z poszanowaniem walorów lokalnych i w sposób odpowiadający powszechnie uznawanym kryterium ładu.

Zdaniem Sądu wynikająca z powoływanego wcześniej przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzw. zasada swobody inwestorskiej nie uprawnia do absolutyzowania prawa do zabudowy terenu, do którego dany podmiot posiada tytuł prawny ani nie może być interpretowana przez organy właściwe w sprawach o ustalenie warunków zabudowy jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków zagospodarowania terenu bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na możliwość naruszenia planowanym zamierzeniem inwestycyjnym uprawnień innych podmiotów, których ochrona jest ustawowo określona i gwarantowana.

Interesy potencjalnego inwestora i osób trzecich (innych stron postępowania) muszą być w racjonalny i obiektywy sposób rozważone i wyważone przez organ dysponujący kompetencją do orzekania o warunkach zabudowy, a powinność tą należy także postrzegać w kontekście art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, statuujących zasadę równości wobec prawa i zasadę ochrony własności.

Przede wszystkim jednak należy zwrócić ponownie uwagę, że poddanie kontroli określonych organów i sądu administracyjnego zamierzeń inwestycyjnych i prawidłowości ustalonych dla nich wymagań architektonicznych, gabarytowych i funkcjonalnych stanowi instrument przeciwdziałania dysharmonizowaniu przestrzeni w danym układzie urbanistycznym i ma zapewnić utrzymanie ładu kompozycyno-estetycznego.

W obowiązujących warunkach prawnych Sąd nie znalazł również podstaw do przyjęcia możliwości wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w sposób alternatywny, jaki zastosowano w odniesieniu do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Tryb ustalania tego elementu jako jednego z wyznaczników przyszłego sposobu zagospodarowania działki określony został w powoływanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisie § 4 wskazywanego wcześniej rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z jego brzmieniem:

"1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1."

Organy orzekające w postępowaniu instancyjnym – eliminując potrzebę korzystania w rozpoznawanej sprawie ze sposobu wyznaczania obowiązującej linii wnioskowanej zabudowy wskazanego w § 4 ust. 4 powoływanego rozporządzenia – wyznaczyły ją na podstawie przepisu § 4 ust. 1 tzn. jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w odległości 5,5 m od krawędzi drogi – ulicy L.K.

Jednocześnie stwierdzając, że linia zabudowy na działce sąsiedniej w stosunku do działki objętej przedmiotowym wnioskiem jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. przepisem art. 43 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o drogach publicznych, organy alternatywnie wyznaczyły obowiązującą linię zabudowy przy zastosowaniu przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia w odległości 13 m od krawędzi drogi publicznej ulicy L.K., wskazując na usytuowanie budynków oznaczonych numerami porządkowymi [...], [...] i [...].

Zdaniem Sądu takie działanie nie jest prawidłowe. Przyjmując taką ocenę Sąd uwzględnił stanowisko prezentowane w orzecznictwie administracyjnym sprawowanym w odniesieniu do przepisów omawianego rozporządzenia, zgodnie z którym poszczególne parametry techniczne planowanego zamierzenie inwestycyjnego, a także obowiązująca linia zabudowy muszą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób jednoznaczny (np. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, Lex nr 1081838, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1344/11, OWSS 2012/3/57).

Sąd w składzie orzekającym bezwzględnie akceptuje również pogląd judykatury, uznający że przepis § 4 powoływanego wcześniej rozporządzenia został tak skonstruowany, iż każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy w przypadku, gdy sytuacja opisane w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1487/10, Lex nr 993247).

W warunkach rozpoznawanej sprawy oznacza to – w ocenie Sądu, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego (w sposób jednoznaczny, wyłączający wariant alternatywny) w trybie § 4 ust. 3 powoływanego aktu wykonawczego mogło nastąpić wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości zostałaby wykluczona możliwość ustalenia jej na podstawie przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia czyli zgodnie z przepisami odrębnymi tzn. przepisami ustawy o drogach publicznych. Niewątpliwie bowiem przebieg linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej wobec działki przedmiotowej usytuowanej w odległości 5,5 m od krawędzi drogi publicznej jest niezgodny z przepisami powołanej powyżej ustawy, stanowiącymi przepisy odrębne o jakich mowa we wskazanym poprzedni przepisie wykonawczym. Z przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i treści tabeli w nim zamieszczonej wynika, że przy drogach gminnych, a taką kategorię ma ulica L.K., do której przylega działka objęta przedmiotowym wnioskiem, obiekty budowlane w terenie zabudowy (oznaczającej także teren zabudowany) powinny być sytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Taki wymóg nie zostałby spełniony przez zamierzoną inwestycję w przypadku ustalenia dla niej obowiązującej linii zabudowy w trybie przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia, czyli jako kontynuację linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej. Ustawodawca liberalizuje jednak normy odległościowe stanowiąc w przepisie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach sytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej od zewnętrznej krawędzi jezdni niż określona w tabeli zawartej w ust. 1 może nastąpić, ale wyłącznie za zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Do trybu uzyskania takiej zgody odpowiednio stosuje się przepis art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Sądu skoro w rozpoznawanej sprawie odstąpiono od możliwości ustalania obowiązującej linii nowej zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi, czyli w odległości nie mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. L. K. w obawie, że nie będzie to zgodne z interesem potencjalnego inwestora, to należało w toku podejmowanych w sprawie czynności wyjaśniających uzyskać od zarządcy drogi informację, czy nie sprzeciwia się ustaleniu tej linii w odległości mniejszej, odpowiadającej linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej.

Należy też zwrócić uwagę, że w piśmie z dnia 10 maja 2013 r. skierowanym do zarządcy drogi organ lokalizacyjny zwraca się m.in. o zajęcie stanowiska w kwestii "innych uwarunkowań wynikających z sąsiedztwa pasa drogowego" wskazując przy tym na usytuowanie planowanej inwestycji w obszarze przyległym do pasa drogowego. W piśmie zamieszczona też została informacja dotycząca treści negatywnej opinii zarządcy drogi w sprawach w tym piśmie wskazanych, jeżeli taka byłaby wyrażona. Z treści pisma z dnia 17 maja 2013 r., znajdującego się w aktach sprawy, stanowiącego odpowiedź na wystąpienie organu lokalizacyjnego z dnia 10 maja 2013 r. zarządca drogi odnosi się wyłącznie do kwestii obsługi komunikacyjnej wnioskowanej inwestycji i możliwości jej zapewnienia przez istniejącą w rejonie planowanego zamierzenia infrastrukturę techniczną. Nie odnosi się natomiast do innych uwarunkowań wynikających z sąsiedztwa pasa drogowego.

W uznaniu Sądu skoro przepisy odrębne, o których mowa w § 4 ust. 2 powoływanego rozporządzenia upoważniają zarządcę drogi do modyfikowania wymogów odległościowych ustalonych dla sytuowania obiektu budowlanego przy drogach na określonym przepisie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych etapie procesu inwestycyjnego, to dopuszczalnej jest – ze względu na zasadę przyjętą w przepisie art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymóg jednoznacznego określenia parametrów i cech planowanej zabudowy – uzyskanie w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy akceptacji zarządcy drogi (w formie innej niż wskazana w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) dla wyznaczenia linii nowej zabudowy w decyzji kończącej postępowanie z odstępstwem od przepisów odrębnych, jeżeli organ lokalizacyjny nie ustala jej w sposób z nimi zgodny.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały zresztą wyjaśnione powody niewyznaczenia obowiązujący linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem w trybie przepisu § 4 ust. 2 powoływanego rozporządzenia tzn. zgodnie z przepisami odrębnymi czyli przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Sądu nie jest też zasadne pominięcie w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenie zapisów zawartych w pkt 1 i 2 postanowienia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. Nr [...] uzgadniającego projekt tej decyzji. Z treści postanowienia wynika, że organ konserwatorski uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej zlokalizowanej na działce nr[...], AM-[...], obręb Z. przy ul. L.K. [...] we W. pod warunkiem wprowadzenia do treści decyzji m.in. zapisów o konieczności zapewnienie minimum 5 – metrowej odległości pomiędzy planowanymi budynkami (pkt 1) oraz o zakazie stosowania jakichkolwiek form wychodzących poza lico ściany (takich jak: balkonów, logii, nadwieszeń, wykuszy czy ryzalitów) w południowej części elewacji budynku północnego i północnej elewacji budynku południowego; pozostałe powinny odpowiadać ilością, głębokością i powierzchnią analogicznym formom historycznym występującym w zabytkowej zabudowie Z. (pkt 2). Poszczególne zapisy zostały szczegółowo uzasadnione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy motywując niewprowadzenie do decyzji zapisów objętych treścią punktu 1 i 2 postanowienia organu konserwatorskiego wyjaśnił, że organ lokalizacyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii odległości pomiędzy planowanymi budynkami ani tym bardziej rozstrzygania o kształcie ścian i są to kwestie oceniane i rozstrzygane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, które będzie również uzgadniane z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zdaniem Sądu wybiórcze traktowanie zapisów warunkujących uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy narusza prawo. Ustawodawca w przepisie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy uzgodnieniem ze wskazanymi w tym przepisie organami odpowiednimi dla rodzaju czy kategorii obszarów, terenów lub obiektów, których dotyczy postępowanie lokalizacyjne. Zastrzega również dla uzgodnienia – poprzez wskazanie trybu jego dokonywania – formę postanowienia.

Zważyć natomiast należy, że regulując kwestię uzgodnień decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustawodawca nie przewidział ani żadnym przepisem nie upoważnił organu dysponującego kompetencją decyzyjną do modyfikowania treści uzgodnienia.

Postanowienie uzgadniające podlega natomiast instancyjnemu trybowi weryfikacyjnemu (i kontroli sądowoadministracyjnej), a prawo do jego zaskarżania przysługuje inwestorowi (w rozpoznawanej sprawie B. I.z tego uprawnienia nie skorzystał, a w dniu 25 lipca 2013 r. złożył oświadczenie, że zgadza się z postanowieniem D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie wnosi na nie zażalenia i prosi o szybie zakończeniu postępowania).

Postanowienie wydane w tej sprawie przez organ konserwatorski w dacie orzekania o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji posiadało walor ostateczności oraz prawomocności i było objęte domniemaniem prawidłowości. Nie zostało też w całości ani w części wyeliminowane z obrotu prawnego.

Niezależnie jednak od tego należy – w uznaniu Sądu – dodatkowo wskazać, ze załącznikiem do wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest projekt zagospodarowania działki (terenu), stanowiący dokument graficzny obrazujący w podanej skali m.in. sposób sytuowania planowanej zabudowy.

Na znajdującym się w aktach sprawy dokumencie (t. 1/3) oznaczonym jako zagospodarowanie działki naniesione zostały planowane budynki w konkretnej odległości. W ocenie Sądu, jeżeli planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje więcej niż jeden obiekt na działce, a organ konserwatorski uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy określił wymogi odległościowe pomiędzy obiektami to zapisów dotyczących tej kwestii nie można pominąć w treści decyzji. Zdaniem Sądu dotyczy to każdego elementu zamierzonej zabudowy, co do którego wypowiedział się organ uzgadniający.

W okolicznościach tej sprawy odnosi się to również do zawartego w postanowieniu uzgadniającym zakazu stosowania form wychodzących poza lico ściany (z jego uszczegółowieniem wcześniej podanym w uzasadnieniu).

Sąd w składzie orzekający nie podziela zastrzeżeń Kolegium o niedopuszczalności rozstrzygania przez organ lokalizacyjny o kształcie ścian, w tym możliwości stosowania balkonów, logii, wykuszy. Zważyć należy, że z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że funkcją decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest przede wszystkim określenie wymagań przestrzennych dotyczących nowej zabudowy w tym formy architektonicznej, o której decydują też elementy zewnętrzne ścian. Czynnikiem kształtującym formę architektoniczną obiektu budynkowego jest również dach, o którego geometrii orzeka organ lokalizacyjny, a także szerokość elewacji frontowej i wysokość jej górnej krawędzi, których parametry są obligatoryjnym składnikiem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przyszłego zamierzenia inwestycyjnego.

Sąd nie znalazł również podstaw do zaakceptowania oceny Kolegium przyjętej w odniesieniu do braku w rozpoznawanej sprawie udziału regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który – jak zarzucała skarżąca w toku postępowania jurysdykcyjnego – powinien był w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnić projekt decyzji, wydanej w tej sprawie ze względu na położenie działki objętej wnioskiem w obszarze Sz. Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego.

Organ odwoławczy uznając ten zarzut za niezasadny, a w konsekwencji stwierdzając zbędność uzgodnienia projektu decyzji ze wskazanym organem ochrony środowiska, przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje obszar podlegający ochronie na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Kolegium wskazało jednocześnie, że uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. wprowadzona została ochrona indywidualna w drodze uznania za zespół przyrodniczo-krajobrazowy części Ś. we W. w granicach wyznaczonych przez S. O. od Zachodu, Kanał Ż. od północy i północnego – wschodu, od południa Kanał O. i rzekę O., ale uchwała ta utraciła byt prawny z dniem 2 sierpnia 2001 r. na podstawi przepisu art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody. Kolegium przedstawiając w odniesieniu do omawianej kwestii szczegółową argumentację opisaną już wcześniej w uzasadnieniu – wyjaśniło również, że w katalogu sformułowanym w art. 7 wskazanej powyżej ustawy zmieniającej nie zostały uwzględnione zespoły przyrodniczo-krajobrazowe jako te formy ochrony przyrody, dla których ustawa zmieniająca przyjęła kontynuację statusu. Ponadto wskazało, że Sz. Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy nie mógł też podlegać regulacji art. 153 ustawy o ochronie przyrody, obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r., zgodnie z którym formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 utworzone lub wprowadzone przed wejściem w życie ustawy, stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy, ponieważ byt prawny uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 9 grudnia 1999 r. uznającej za zespół przyrodniczo-krajobrazowy opisany wcześniej obszar określony jako Sz.Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy, ustał z dniem [...] r. Kolegium nie odniosło się do twierdzenia skarżącej o uwzględnieniu w "Programie ochrony środowiska dla miasta W. na lata 2012 – 2015" Sz. Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego.

Zdaniem Sądu stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy w odniesieniu do omawianej okoliczności jako organu nie sprawującego nadzoru nad działalnością organów samorządu gminnego jest nieuprawnione. Niezależnie od tego należy też wskazać, że treść przepisu art. 11 ustawy zmieniającej ustawę o ochronie przyrody, poprzednio obowiązującą, z którego swoje twierdzenie o utracie bytu prawnego uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...]r., wcześniej powoływanej, wyprowadza Kolegium nie jest oczywiste i uprawnia do uznania, że ustawodawca uzależnił utratę mocy obowiązującej przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy o ochronie przyrody w jej brzmieniu przed dokonywaną zmianą od zmiany brzmienia upoważnienia ustawowego. Kwestia utraty mocy obowiązującej przez akt wykonawczy jest zresztą niejednoznaczna, dyskutowana w literaturze prawniczej i rozważana w doktrynie (np. G. Wierczyński : Utrata mocy przez akt wykonawczy jako skutek zmiany upoważnienia ustawowego, PiP 4/2011; W. Płowiec: Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, ZNSA 2/2009; S. Wronkowska-Jaśkiewicz,

M. Seweryński: Opinia w sprawie prawnych konsekwencji utraty mocy obowiązującej przez przepisy zmieniające (nowelizujące) inne przepisy prawne, Przegląd Legislacyjny 1/2000).

Podkreśla się przy tym, że wiele kwestii dotyczących skutków nowelizacji przepisów upoważniających nadal nie rozstrzygnięto, mimo wprowadzenia rozbudowanej reguły walidacyjnej w przepisie § 32 "Zasad techniki prawodawczej".

Ponadto – w uznaniu Sądu – nie można przyjąć że prawidłowe jest wyprowadzenie przez Kolegium swoich twierdzeń w omawianym zakresie z treści przepisu art. 7 powoływanej wcześniej ustawy zmieniającej ustawę o ochronie przyrody, w którym wymieniono formy ochrony przyrody regulowane przepisami objętymi obszerną nowelizacją dokonywaną przez ustawę z dnia 7 grudnia 2000 r.

W stosunku do form ochrony przyrody wprowadzonych aktem wykonawczym takiego zabiegu legislacyjnego nie dokonano.

W tak określonych warunkach prawnych i w istniejących w sprawie okolicznościach powinnością Kolegium było – zdaniem Sądu – ustalenie, czy istnieje forma ochrony przyrody oznaczona jako Sz.Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy, czy zawiera się w jego obszarze działka potencjalnego zainwestowania, objęta przedmiotowym wnioskiem oraz – stosownie do tych ustaleń – czy w rozpoznawanej sprawie wymagane będzie uzgodnienie wskazane w art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu nie została również w rozpoznawanej sprawie w sposób prawidłowy wyjaśniona kwestia ewentualnej konieczności uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej powyżej ustawy z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że "aktualnie teren inwestycji nie znajduje się na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi", dopuszczając jednak możliwość zakwalifikowania go do tak określonych terenów ze względu na usytuowanie w zasięgu oddziaływania rzeki O. i skutków ewentualnego wysokiego stanu jej wód, co powodowałoby potrzebę stosowania do tego terenu przepisu art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niewątpliwie obszar Z. uznawany jest we W. za teren związany z ryzykiem powodziowym, wynikającym z lokalizacji.

Sąd w toku dokonywanych w sprawie czynności ocennych uwzględnił fakt, że zarzut nieprzeprowadzenia w sprawie postępowania uzgodnieniowego z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej mimo położenia "nieruchomości przy ul. L. K. [...]na terenie zagrożonym niebezpieczeństwem powodzi" został podniesiony przez E. S. w skardze; a nie w toku postępowania orzekającego. Kwestia ta była jednak przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Zdaniem Sądu stwierdzenie Kolegium o usytuowaniu przedmiotowej nieruchomości poza obszarem narażonym na niebezpieczeństwo powodzi wymagało – wobec znaczenia tej okoliczności – uwiarygodnienia poprzez posłużenie się mapą zagrożenia powodziowego opracowaną dla rzeki O. w czytelnej skali z uwidocznieniem na niej obszaru Z., albo informacją pochodzącą od dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, co do ewentualnego włączenia obrębu Z. do obszarów zagrożenia powodziowego, które mogły zostać przedłożone nawet w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Dodatkowo – wobec zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzeń organu odwoławczego dotyczących zapisów przyjętych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – Sąd uznał za właściwe zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, iż ustalenia studium mogą zdeterminować ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono, że jakkolwiek studium nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa to nie jest jednak pozbawione znaczenia prawnego. Stanowi bowiem akt prawa wewnętrznego, który wiąże radę gminy przy uchwalaniu planu miejscowego. W ocenie Sądu w składach wówczas orzekających studium wiąże również organ przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy wobec braku planu miejscowego. Studium – jak wskazywano – nie przesądza o treści tej decyzji z uwagi na swoją ogólność, ale jego ustalenia nie mogą zostać uznane za nieposiadające żadnego znaczenia zwłaszcza wówczas, gdy projektowane zmierzenie instancyjne jest sprzeczne z postanowieniami studium (np. wyroki NSA z dnia: 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08 i 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 990/09).

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że w rozpoznawanej sprawie istotne w niej okoliczności nie zostały wyjaśnione w sposób uprawniający do uwzględnienia wniosku, zatem z naruszeniem przepisów postępowania, o którym stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku.

H.B.10.07.2014 r.