Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1748/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz ( spr.) Sędziowie SO del. Janusz Bociąga WSA Dorota Dąbek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi D. B. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 26 lipca 2012r. nr [....] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na kandydata na dyrektora Muzeum [...] w M. w zakresie formalnych kryteriów wyboru dokumentów poświadczających staż pracy zawodowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w M z dnia 26 lipca 2012 r. ogłoszono konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum [...] w M w Organizacji. Uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 406).

Konkurs i warunki przystąpienia do konkursu ogłoszono w dniu 7 sierpnia 2012r. w BIP Starostwa Powiatowego w M oraz Dzienniku Polskim z dnia 9 sierpnia 2012 r. Od kandydatów wymagano m.in. co najmniej pięcioletniego stażu pracy zawodowej, potwierdzonego kopiami świadectw pracy lub zaświadczeniem z obecnego miejsca pracy.

Oferty do konkursu złożyło 8 osób, w tym skarżący się D. B.

Dnia 28 sierpnia 2012 r. Komisja Konkursowa dokonała otwarcia ofert i ich oceny pod względem spełnienia wymogów formalnych. Do dalszego etapu konkursu zakwalifikowano 4 osoby. Ze swoich czynności Komisja sporządziła protokół oraz zawiadomiła uczestników o wynikach pierwszego etapu.

W dniu 5 września 2012 r. do Zarządu Powiatu w M wpłynęło wezwanie D. B. reprezentowanego przez radcę prawnego J. W. do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu w M z dnia 26 lipca 2012 r., w zakresie formalnych kryteriów wyboru - dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej.

D. B. podnosił, że zapis w zakresie udokumentowania zatrudnienia poprzez stawianie wymogu przedłożenia wyłącznie świadectwa pracy, jak i interpretacja zapisu ogłoszenia "staż pracy zawodowej" jako rozumienie tego pojęcia wyłącznie jako staż pracy w oparciu o umowę o pracę stanowi naruszenie art. 353 zn. 1 k.c. (zasada swobody zatrudnienia) oraz przejaw dyskryminacji w stosunku do osób legitymujących się zatrudnieniem (świadczeniem pracy) w ramach umowy zlecenia czy dzieła bądź wykonującym pracę w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej.

Zarząd Powiatu M podjął w dniu [...] 2012 r. uchwałę nr [...] o uznaniu powyższego wezwania za bezzasadne, a Starosta Powiatu M pismem z dnia 27 września 2012 r. znak: [...] poinformował zainteresowanego o treści tej uchwały i uznaniu żądania za bezzasadne.

W dniu 31 października 2012 r. D. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na całą uchwałę Zarządu Powiatu w M z dnia 26 lipca 2012 r., nr [...] wraz z załącznikami oraz na czynność polegającą na odmówieniu dopuszczenia skarżącego D. B. do udziału w konkursie na stanowisko dyrektora Muzeum [...].

Skarżący zarzucił:

- naruszenie wskazanymi: uchwałą i czynnością – jego interesu prawnego,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 183a k.p. poprzez ich niezastosowanie i wprowadzenie zapisów dyskryminujących kandydatów na stanowisko dyrektora Muzeum [...] w zakresie nawiązania stosunku pracy z uwagi na fakt zdobycia doświadczenia zawodowego w ramach umów cywilnoprawnych, a nie umowy o pracę;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 353 1 k.c. w zw. z art. 22 K.p. poprzez błędne przyjęcie, że praca zawodowa może być wykonywana jedynie w oparciu umowę o pracę;

- wadliwą interpretację zapisów uchwały polegającą na przyjęciu, że formalnym kryteriom wyboru określonym w ogłoszeniu o konkursie odpowiada jedynie kandydat, który posiada 5 letni staż pracy zawodowej nabyty w ramach pracowniczego stosunku pracy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w tym załącznika do tej uchwały w zakresie formalnych kryteriów wyboru dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej oraz zmianę zaskarżonej czynności poprzez dopuszczenie skarżącego D. B. do udziału w konkursie na stanowisko dyrektora Muzeum [...].

W uzasadnieniu skargi podano, że w ocenie skarżącego zapis uchwały o dopuszczeniu do konkursu tylko osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę jest dyskryminujący i stanowi naruszenie kodeksowej zasady o zakazie wszelkiej dyskryminacji. W art. 18 3a Kodeks Pracy statuuje, iż pracownicy winni być równo traktowani także w zakresie dostępu do zatrudnienia i nawiązania stosunku pracy. Kodeks zakazuje wszelkiej dyskryminacji tj. bezpośredniej i pośredniej. Dyskryminacja bezpośrednia polega na różnicowaniu sytuacji prawnej pracownika lub kandydata na pracownika, gdyż zasada równego traktowania odnosi się także do etapu nawiązywania stosunku pracy potencjalnie w przyszłości ze względu na jedno z przykładowo wymienionych w przepisie kryteriów. Dyskryminacja pośrednia polega na nierównym traktowaniu w zatrudnieniu wszystkich lub znacznej liczby pracowników bądź kandydatów na pracowników należących do grupy wyróżnianej ze względu na jedną lub kilka przyczyn uznanych za dyskryminujące, jeżeli dysproporcje te nie mogą być uzasadnione innymi obiektywnymi powodami.

Podniesiono, że w przedmiotowej sytuacji odmówienie dopuszczenia skarżącego do udziału w konkursie poprzez uznanie, że o stanowisko mogą się ubiegać jedynie kandydaci zatrudnieni uprzednio na podstawie umowy o pracę stanowi przejaw dyskryminacji w zatrudnieniu. Skarżącemu odmówiono bowiem przystąpienia do dalszego etapu konkursu, a w konsekwencji zatrudnienia w przypadku osiągnięcia najwyższej liczby punktów z uwagi na fakt zdobycia wymaganego doświadczenia zawodowego w oparciu o umowy cywilnoprawne, a nie stosunek pracy. W ocenie skarżącego brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że osoby, które posiadają wymagany przez organizatora konkursu staż pracy zawodowej zdobyty w ramach niepracowniczych form zatrudnienia i potrafią go należycie udokumentować mają niższe kompetencje niż osoby, które posiadały zawarte umowy o pracę. Zakładając racjonalność organu ustalającego warunki formalne przystąpienia do konkursu należałoby przyjąć, że poprzez kilkuletni staż pracy zawodowej kandydat miałby wykazać, że jest osoba terminową, rzetelną, potrafiącą współpracować z innymi osobami. Doświadczenie zawodowe osiągnięte li tylko w oparciu o umowy o pracę wiąże się jedynie z nabyciem prawa do urlopu wypoczynkowego czy uprawnieniami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wydaje się, iż takie kwestie nie decydujące o merytorycznej przydatności kandydata były poza zakresem zainteresowania organu ogłaszającego przedmiotowy konkurs. Nadto taka interpretacja zapisu narusza warunki konkurencyjności preferując osoby zatrudnione uprzednio w oparciu o umowy o pracę. Kryterium udokumentowania doświadczenia zawodowego umowami o pracę, jako warunek dopuszczenia do udziału w nim stanowi także przejaw dyskryminacji pośredniej z uwagi na wiek. Zauważyć bowiem należy, że osobami zatrudnianymi na umowy cywilnoprawne, co wyłącza od udziału w konkursie są głównie osoby młode, które jak powszechnie wiadomo bardzo rzadko są zatrudniane w oparciu o umowy o pracę. Wymóg udokumentowania doświadczenia zawodowego tylko i wyłącznie umowami o pracę nie znajduje w uznaniu skarżącego obiektywnego i miarodajnego uzasadnienia.

Dalej skarżący stwierdził, że Zarząd Powiatu M podejmując uchwałę w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Muzeum [...], a następnie określając kryteria formalne oraz dodatkowe, jakie kandydat na dyrektora winien spełniać powinien uczynić to w sposób jednoznaczny, jasny i zrozumiały. Zarząd Powiatu w formalnych kryteriach wyboru wskazał, że kandydat powinien posiadać, udokumentowany, co najmniej 5 letni staż pracy zawodowej. Jednocześnie w ogłoszeniu podano wymagania dodatkowe oraz wskazano dokumenty, które winien przedłożyć kandydat, w tym pisemne oświadczenia, życiorys, kopie dyplomów, kopie świadectw pracy, udokumentowane osiągnięcia zawodowe.

Przepisy ustawy o organizowaniu działalności kulturalnej, ustawy o muzeach czy przepisy wykonawcze tj. rozporządzenia Ministra kultury i Sztuki w sprawie wymagań kwalifikacyjnych i trybu stwierdzania kwalifikacji uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w niektórych instytucjach kultury, dla których organizatorem jest administracja rządowa lub jednostki samorządu terytorialnego czy też rozporządzenie Ministra Kultury w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury nie definiują pojęcia stażu pracy zawodowej. Pojęcia tego nie definiuje także uchwała Rady Powiatu M [...], w sprawie utworzenia jednostki pod nazwą Muzeum [...]. Także Zarząd Powiatu M w uchwale w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na dyrektora Muzeum [...], jak i w załączniku nie zdefiniował pojęcia stażu pracy zawodowej. Przepisy prawa nie stwarzają także jednolitej definicji pojęcia stażu pracy. Zgodnie z definicją wskazaną w Słowniku Języka Polskiego pojęcie stażu należy rozumieć jako praktyczną naukę zawodu odbywaną w jakiejś instytucji. Z kolei pojęcie "pracy" definiowane jest, jako świadoma, celowa działalność człowieka zmierzająca do wytworzenia określonych dóbr materialnych lub kulturalnych, będąca podstawą i warunkiem istnienia i rozwoju społeczeństwa lub jako wykonywany zawód, zajęcie, zatrudnienie, zaś pojęcie "zawodu", jako wyuczone zajęcie wykonywane w celach zarobkowych. Z językowej wykładni tego zapisu w żaden sposób nie wynika zatem, aby kilkuletni staż pracy zawodowej mogły zdobyć jedynie osoby wykonujące pracę w oparciu o umowę o pracę. Konieczność udokumentowania stażu pracy zawodowej w przypadku kandydata na dyrektora ma raczej służyć zweryfikowaniu, że dany kandydat posiada praktyczne umiejętności, współpracował z innymi osobami, posiada cechy zarządcze, jest w stanie kierować zespołem ludzkim, ma zdolności organizacyjne itp. Skoro w ogłoszeniu o konkursie nie wskazano wprost w jakich zawodach wymagany staż zawodowy winien zostać nabyty poprzez pryzmat pracy zawodowej dane kandydata musiały być oceniane jego predyspozycje do wykonywania tego stanowiska. Żadne przepisy prawa nie dają możliwości utożsamiania pojęcia stażu pracy zawodowej ze stażem pracy nabytym na podstawie umowy o pracę tzw. pracowniczym stażem pracy. Jeżeli tak jak chce Zarząd Powiatu M do konkursu mogły przystąpić jedynie osoby uprzednio zatrudnione w oparciu o umowę o pracę winno to zostać wskazane wprost poprzez zamieszczenie klauzuli, iż wymagany jest pracowniczy staż pracy. Tak, aby uchwała w tym przedmiocie była jasna, czytelna i zrozumiała do przeciętnego odbiorcy.

Dalej podniesiono, że praca zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego może być wykonywana w oparciu o umowy cywilnoprawne. Pojęcie zatrudnienia ma zatem znacznie szerszy zakres desygnatów aniżeli pojęcie stosunku pracy. Z zasady swobody umów wynika zaś prawo stron do wyboru rodzaju stosunku pracy, na podstawie którego praca będzie świadczona. Pojęcie stażu pracy winno być utożsamiane z pojęciem zatrudnienia, które obejmuje świadczenie pracy w oparciu o umowę o prace, ale także w oparciu o inne umowy cywilnoprawne, jako umowa o dzieło, zlecenia. W związku z tym w grupie dokumentów wymaganych do przystąpienia do konkursu winny znaleźć się nie tylko świadectwa pracy, ale także umowy cywilnoprawne.

W świetle powyższych okoliczności w ocenie skarżącego przyjąć należy, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem oraz godzi w sferę prawną skarżącego, dyskryminując go w zakresie potencjalnego nawiązania stosunku pracy, ograniczając swobodę wyboru formy zatrudnienia z perspektywy możliwości ubiegania się o dane stanowisko, wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne, uniemożliwiając udział w konkursie pomimo posiadania stosownego stażu pracy zawodowej.

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu M wniósł o jej oddalenie.

Starosta, w odpowiedzi na zarzuty skarżącego wyjaśnił, że warunkiem prawidłowego przeprowadzenia konkursu jest jego otwartość i konkurencyjność oraz zapewnienie wszystkim uczestnikom równych szans, bez dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny oraz przeprowadzenie konkursu według prawnie określonych reguł. Konkurs ma gwarantować możliwość udziału w nim wszystkich osób spełniających warunki formalne niezbędne do objęcia danego stanowiska (np. w zakresie posiadanego wykształcenia i stażu pracy). Z punktu widzenia osób ubiegających się o stanowisko konkurs ma zapewnić przestrzeganie zasady równego traktowania.

Organ podał, że reguły i zasady przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora muzeum określa szczegółowo rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych i uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w muzeach oraz sposobu ich stwierdzania. Przepisy § 2, § 3, § 4 jasno precyzują czego dotyczą kwalifikacje kandydata - dorobku zawodowego i stażu pracy, stwierdzonych na podstawie świadectw pracy. Do stażu pracy zalicza się okresy zatrudnienia na stanowiskach związanych z działalnością muzealną. Zaskarżona uchwała przyjęła dokładnie kryteria wymagane powołanym wyżej rozporządzeniem.

Zdaniem organu D. B. błędnie interpretuje pojęcia zatrudnienia, stażu pracy oraz dyskryminacji. Zatrudnienie pracownicze oznacza zatrudnienie na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego. Cechą zatrudnienia jest świadczenie pracy podporządkowanej. Staż pracy to łączna długość okresów zatrudnienia. Zasadą jest, że do stażu pracy wlicza się czas pozostawania w stosunku pracy. Do naruszenia zasady niedyskryminacji w zatrudnieniu może dojść tylko wtedy, gdy zróżnicowanie wyników, a w tym przypadku kandydatów, wynika wyłącznie z zastosowania niedozwolonego przez ustawę kryterium (wyrok SN z dnia 10 maja 2012r., II PK 227/11), co oczywiście w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto skarżący powołując się na naruszenie zakazu dyskryminacji, powinien wskazać przyczynę, ze względu na którą dopuszczono się wobec niego dyskryminacji (wyrok dnia 18 września 2008 r., II PK 27/08), a tego nie uczynił.

Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania. Zasada równości wobec prawa oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej (prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa (postanowienie z dnia 19 października 2011r., II FZ 634/11). Nie zawsze odmienne traktowanie stanowi o braku równości i dyskryminacji. Ocena owego zróżnicowania sytuacji podmiotów zawsze wynika z ustalenia, zróżnicowaniu można przypisać uzasadniony charakter, tj. pozostający w związku bezpośrednim z celem przepisów oraz wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone (wyrok SN z dnia 5 2010 r., l PK 201/09).

Pismem z dnia 8 maja 2013 r. skarżący sprecyzował, że jego skarga dotyczy części uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w M z dnia 26 lipca 2012 r., w zakresie formalnych kryteriów wyboru - dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Skarżący zaskarżył przedmiotową uchwałę w całości wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności tej uchwały, w tym załącznika do niej w zakresie formalnych kryteriów wyboru dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej. Pismem z dnia 8 maja 2013 r. skarżący sprecyzował jednak, że jego skarga dotyczy wyłącznie części uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w M z dnia 26 lipca 2012 r., w zakresie formalnych kryteriów wyboru - dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej.

Stosownie do 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Uchwała o ogłoszeniu konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora muzeum ma charakter uchwały z zakresu administracji publicznej. Kryterium pozwalającym na rozróżnianie uchwał, zarządzeń, aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, od takich, które takiego charakteru nie mają może być rozumienie sprawy z zakresu administracji publicznej, tj. sprawy opartej na normach prawa administracyjnego załatwianej przez organy administracji publicznej, która nie ma charakteru cywilnoprawnego. Niewątpliwie uchwała dotycząca przeprowadzenia określonej procedury w zakresie obsadzenia stanowiska dyrektora muzeum nie dotyczy relacji pomiędzy równorzędnymi podmiotami i nie może być kwalifikowana jako akt o charakterze cywilnoprawnym. Jest to ponadto uchwała podejmowana przez zarząd powiatu czyli organ administracji publicznej w oparciu o normy prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, a Muzeum [...] jest jednostką organizacyjną powiatu miechowskiego (§ 66 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Powiatu M z dnia [...] 2011 r.). Skoro zatem organizatorem Muzeum [...] w rozumieniu art. 10 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 406) jest powiat [...], a zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu należy do zarządu powiatu, to również konkurs dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury ogłasza zarząd powiatu, w tym określa formalne kryteria wyboru kandydatów na stanowisko dyrektora (art. 16 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z § 1 i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury).

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż taki w istocie charakter ma jego pismo z dnia 5 września 2012 r. skierowane do Zarządu Powiatu w M.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz kierunek wykładni przyjęty w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającej powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu w M z dnia 26 lipca 2012 r. została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący podnosi, że zaskarżona uchwała "godzi w jego sferę prawną, dyskryminując go w zakresie potencjalnego nawiązania stosunku pracy, ograniczając swobodę wyboru formy zatrudnienia z perspektywy możliwości ubiegania się o dane stanowisko, wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne, uniemożliwiając udział w konkursie pomimo posiadania stosownego stażu pracy zawodowej". Interes prawny skarżącego znajduje swoje źródło przede wszystkim w normach zawartych w art. 24 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którymi praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej i każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Ponadto art. 10 § 1 Kodeksu pracy stanowi, że każdy ma prawo do swobodnie wybranej pracy. W sytuacji, gdy ze względu na treść zaskarżonej uchwały w zakresie formalnych kryteriów wyboru - dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej, skarżący nie został zakwalifikowany do dalszych etapów konkursu na stanowisko dyrektora muzeum w Miechowie, gdyż nie udokumentował świadectwami pracy 5 letniego stażu pracy (o czym świadczy treść protokołu Nr 1 Komisji Konkursowej z dnia 28 sierpnia 2012 r.), należy przyjąć, że jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą w zakresie formalnych kryteriów wyboru - dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej.

Kontrola legalności wprowadzenia w zaskarżonej uchwale jako kryterium wyboru - dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej w postaci świadectw pracy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy dopuszczalne było wskazanie wśród kryteriów wyboru "udokumentowanego, co najmniej pięcioletniego stażu pracy zawodowej", skoro do tego kryterium nawiązuje kwestionowany przez stronę skarżącą wymóg przedstawienia kopii świadectw pracy z dotychczasowych miejsc pracy lub zaświadczenia z obecnego miejsca pracy.

Na gruncie niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby wprowadzenie wśród formalnych kryteriów wyboru kwalifikacji określonej jako "udokumentowany, co najmniej pięcioletni staż pracy zawodowej" (wymóg ten jest zawarty w treści nieopatrzonego numerem załącznika uchwały) było wadliwe. Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ani wydane na jej podstawie Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. Nr 154, poz. 1629) nie zawiera uregulowań określających kryteria, jakie powinien spełniać kandydat na stanowisko dyrektora muzeum. Kryteriów tych nie określa też uchwała Rady Powiatu M nr [...] z dnia [...] 2012 r. w sprawie utworzenia wspólnie z Parafią [...] w M oraz Gminą i Miastem M instytucji kultury pod nazwą "Muzeum [...]" w organizacji (Dz.Urz. Woj. z 2012 r., poz. 4168). Jednakże z art. 32 ust. 1 -3 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 987), wynika, że pracownicy zatrudnieni na stanowiskach związanych z działalnością podstawową muzeów powinni posiadać kwalifikacje muzealnicze, a ponadto w muzeach mogą być zatrudnieni specjaliści w innych zawodach związanych z działalnością muzealną. W art. 32 ust. 4 ustawy o muzeach zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania w muzeach stanowisk, o których mowa w ust. 1 i 3, oraz sposób ich stwierdzania, w celu zapewnienia profesjonalnego wykonywania zadań.

Do gwarancji profesjonalnego wykonywania zadań na stanowisku dyrektora muzeum zaliczyć można doświadczenie w zakresie współpracy z innymi osobami, zdolności organizacyjne, umiejętności w zakresie zarządzania, terminowość, czy rzetelność, zwłaszcza w zakresie wykonywania obowiązków pracowniczych i korzystania z uprawnień, a kilkuletni staż pracy zawodowej kandydata może przekonywać o takich cechach, a z pewnością pozwala na ich weryfikację i stanowi istotny punkt wyjścia w ocenie kandydata na stanowisko dyrektora muzeum. Relacje cywilnoprawne, w ramach których świadczona jest praca żądzą się innymi regułami związanymi z wykonywaniem umów jako czynności prawnych, gdzie zakres działania wyznacza zasada swobody umów, ich treść i przepisy dotyczące zawierania i wykonywania tych umów. Prawo nie przewiduje też specyficznego dokumentu o określonej treści i mającego prawne znaczenie, gdy chodzi o jego skutki, a poświadczającego istotne okoliczności związane ze sposobem wykonywania pracy z punktu widzenia takich wartości, jak współpraca z innymi osobami, terminowość, czy rzetelność, zwłaszcza w zakresie wykonywania obowiązków pracowniczych i korzystania z uprawnień. Tymczasem stosunek pracy oparty na normach prawa pracy zdeterminowany jest w istotnym stopniu normami o charakterze publicznoprawnym, a świadectwo pracy jest sformalizowanym dokumentem, w którym – zgodnie z art. 97 § 2 i 3 Kodeksu pracy – podawane są informacje dotyczące okresu i rodzaju wykonywanej pracy, zajmowanych stanowisk, trybu rozwiązania albo okoliczności wygaśnięcia stosunku pracy, a także inne informacje niezbędne do ustalenia uprawnień pracowniczych i uprawnień z ubezpieczenia społecznego. Na żądanie pracownika w świadectwie pracy należy podać także informację o wysokości i składnikach wynagrodzenia oraz o uzyskanych kwalifikacjach, a jeżeli z orzeczenia sądu pracy wynika, że rozwiązanie z pracownikiem umowy o pracę bez wypowiedzenia z jego winy nastąpiło z naruszeniem przepisów o rozwiązywaniu w tym trybie umów o pracę, pracodawca jest obowiązany zamieścić w świadectwie pracy informację, że rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło za wypowiedzeniem dokonanym przez pracodawcę. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie szczegółowej treści świadectwa pracy oraz sposobu i trybu jego wydawania i prostowania (Dz.U. z 1996 r., nr 60, poz. 282 ze zm.) w świadectwie pracy, oprócz informacji określonych w art. 97 § 2 Kodeksu pracy, zamieszcza się informacje niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku pracy i uprawnień z ubezpieczenia społecznego, dotyczące m.in: podstawy prawnej rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy, okresu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, danych, które są zamieszczane na żądanie pracownika. Gwarancją określonej treści świadectwa pracy jest droga sądowa przed sądem pracy w zakresie sprostowania tego świadectwa. Gwarancje powyższe nie są przewidziane dla ewentualnych poświadczeń wystawianych przez stronę umowy cywilnoprawnej, na podstawie której wykonywana była praca.

Niewątpliwie zatem wprowadzenie wśród kryteriów wyboru pięcioletniego stażu pracy zawodowej nie może być ocenione ani jako działanie podejmowane poza zakresem upoważnienia ustawowego, ani jako działanie dowolne i nie znajdujące uzasadnienia w celach, jakie wiążą się z powierzeniem konkretnej osobie funkcji dyrektora muzeum. W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 26 lipca 2012 r. nie obowiązywały przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy o muzeach, gdyż rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 maja 2008 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających pracowników tworzących zawodową grupę muzealników do zajmowania stanowisk związanych z działalnością podstawową muzeów oraz trybu ich stwierdzania (Dz.U. z 2008 r., nr 91, poz. 568) utraciło moc z dniem 2 lipca 2012 r. w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r., nr 207, poz. 1230). Z kolei nowe rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w muzeach oraz sposobu ich stwierdzania (Dz.U. z 2012 r., poz. 937) zostało wydane dopiero w dniu 7 sierpnia 2012 r. Kilkutygodniowy okres, w którym nie obowiązywały przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy o muzeach nie oznacza niedopuszczalności posiłkowego ustalania w oparciu o ich unormowania woli prawodawcy w zakresie formułowania kryteriów wyboru kandydata na stanowisko kierownika muzeum. Zaskarżona uchwała z istoty rzeczy miała wywoływać skutki w przyszłości już pod rządami nowego rozporządzenia i mogła te skutki wywoływać dopiero pod rządami nowego rozporządzenia, gdy weźmie się pod uwagę zarówno datę wydania tej uchwały (26 lipca 2012 r.), jak i konieczny odstęp czasowy dla zorganizowania konkursu. Jak wynika z akt sprawy konkurs był przeprowadzany we wrześniu 2012 roku.

Według § 2 rozporządzenia z dnia 13 maja 2008 r. wymagania kwalifikacyjne oraz staż pracy stwierdzał, z zastrzeżeniem § 4, pracodawca na podstawie dyplomów, świadectw, zaświadczeń, certyfikatów językowych oraz świadectw pracy dokumentujących: 1) ukończenie szkół wyższych, szkół oraz kursów kwalifikacyjnych lub innych form kształcenia; 2) uprawnienia nabyte do wykonywania określonych zawodów; 3) okresy zatrudnienia. Również nowe rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2012 r. stanowi, że posiadanie kwalifikacji w zakresie wykształcenia i stażu pracy stwierdza pracodawca na podstawie świadectw pracy, dyplomów poświadczających zdobyte wykształcenie, świadectw lub zaświadczeń dotyczących ukończonych kursów, szkoleń specjalistycznych, praktyk zawodowych oraz zdobytych umiejętności (§ 2 ust. 1 pkt 1 i 2, § 3 ust. 1).

Należy w tym stanie rzeczy przyjąć, że jako dowolnego działania zarządu powiatu, nie znajdującego uzasadnienia, nie można kwalifikować nie tylko wprowadzenia wśród kryteriów wyboru kandydata na stanowisko dyrektora muzeum pięcioletniego stażu pracy zawodowej. Działaniem takim nie było również wprowadzenie wymogu przedłożenia kopii świadectw pracy z dotychczasowych miejsc pracy lub zaświadczenia z obecnego miejsca pracy. W konsekwencji Zarząd Powiatu w M nie naruszył prawa podejmując uchwałę nr [...] z dnia 26 lipca 2012 r. w zakresie będącym przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Działanie Zarządu Powiatu w M nie było działaniem podjętym poza zakresem upoważnienia ustawowego, ani też działaniem dowolnym, które nie znajdowałoby uzasadnienia w celach, jakie wiążą się z powierzeniem konkretnej osobie funkcji dyrektora muzeum.

Z treści art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Regulacja powyższa jest analogiczna do regulacji znajdującej się w ustawie o samorządzie gminnym. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszała prawo.

W odniesieniu do zarzutów skargi należy stwierdzić, że wprowadzenie wymogu udokumentowanego świadectwami pracy stażu zatrudnienia dla kandydatów na stanowisko dyrektora muzeum nie może być rozpatrywane w kontekście nierównego traktowania w zatrudnieniu i dyskryminowania w tym zakresie, a przez to naruszające treść art. 183a Kodeksu pracy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na sposób realizowania kompetencji administracyjnej zarządu powiatu nie mają wpływu unormowania z zakresu prawa pracy, o ile ustawodawca w sposób wyraźny nie postanawia inaczej. W art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej uregulowano w sposób odrębny w stosunku do przepisów Kodeksu pracy tryb powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury, o czym świadczy treść art. 15 ust. 7 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. Nie wprowadzono zatem odesłania do wszystkich przepisów Kodeksu pracy. Ponadto art. 15 ustawy dotyczy spraw powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury, tj. kwestii nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy z konkretną osobą, natomiast art. 16 ustawy reguluje sprawę wyłonienia w drodze konkursu dopiero kandydata na stanowiska dyrektora kultury. Sprawy powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury nie są tożsame ze sprawami wyłaniania w drodze konkursu kandydata na stanowiska dyrektora kultury. Niezależnie od tego, należy stwierdzić, że Zarząd Powiatu w M podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszył zasady równości, w tym wymogu niedyskryminowania. Organ przede wszystkim zastosował kryteria znajdujące oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Jak wyżej wskazano z delegacji wynikającej z art. 32 ust. 4 ustawy o muzeach wynika, że określenie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania stanowisk w muzeach powinno uwzględniać cel, jakim jest zapewnienie profesjonalnego wykonywania zadań. Należy w tym kontekście zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno jeśli chodzi o ich cechy wspólne, jak i cechy różniące (por. uzasadnienie wyroku TK z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35). Nierówne traktowanie podmiotów podobnych nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też z art. 2 Konstytucji (zob. wyroki z: 12 maja 1998 r., sygn. U. 17/97; OTK ZU nr 3/1998, poz. 34 i 15 października 2001 r., sygn. K 12/01; OTK ZU nr 7/2001, poz. 213). W wyroku z 5 października 2005 r. (sygn. SK 39/05, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 99) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że zasada równości daje się wyrazić w formule: nie wolno tworzyć prawa różnicującego sytuację prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama. Dla oceny konstytucyjności konkretnych przepisów konieczna jest ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania. Kryterium takie powinno mieć: a) charakter istotny (relewantny), a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści; b) proporcjonalny, c) pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Relewantność charakteru zróżnicowania oznacza, że wprowadzone zróżnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno go dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium. W ocenie Sądu – jak wyżej wykazano – kryterium stażu pracy w stosunku do kandydatów na stanowisko dyrektora muzeum ma charakter istotny, pozostaje w bezpośrednim związku z potrzebą profesjonalnego upowszechniania i ochrony kultury (art. 1 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej) i służy realizacji tego celu. Kryterium to jest również proporcjonalne, gdyż waga interesu publicznego, któremu ma służyć, tj. profesjonalne upowszechnianie i ochrona kultury uzasadnia taki dobór różnicowania sytuacji kandydatów na stanowisko dyrektora muzeum, w którym pierwszeństwo uzyskują osoby, wobec których gwarancja spełniania wymaganych kwalifikacji w zakresie doświadczenia zawodowego jest najpełniejsza, bo oparta na zdeterminowanych prawnie i sformalizowanych dokumentach (świadectwach pracy) w stosunku do osób, które takimi dokumentami się nie legitymują.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 353 1 k.c. w zw. z art. 22 Kodeksu pracy poprzez błędne przyjęcie, że praca zawodowa może być wykonywana jedynie w oparciu umowę o pracę. Wniosek taki skarżący wywodzi ze sformułowania "staż pracy zawodowej", użytego w tekście zaskarżonej uchwały i zarzuca brak precyzyjności tego określenia. Należy podkreślić, że w żadnym miejscu zaskarżonej uchwały organ nie zawarł regulacji, zgodnie z którą praca zawodowa może być wykonywana jedynie w oparciu umowę o pracę, a wydając zaskarżoną uchwałę nie były i nie mogły być stosowane wskazane wyżej przepisy, zwłaszcza dotyczących zobowiązań, w tym umów cywilnoprawnych. Ponadto z cytowanych wyżej regulacji rozporządzeń wykonawczych z dnia 13 maja 2008 r. i z dnia 7 sierpnia 2012 r. wynika, że staż pracy stwierdza się na podstawie świadectw pracy dokumentujących okresy zatrudnienia, co oznacza, że sytuacji osób zatrudnianych w muzeach, w tym również kandydatów na stanowisko dyrektorów, staż pracy zawodowej jest okresem zatrudnienia w ramach stosunku pracy. Skoro regulacje tego rodzaju obowiązywały przynajmniej od 2008 r. i obowiązują nadal od dnia 8 sierpnia 2012 r., to nie można przyjąć, że uzasadnione byłoby odchodzenie od kierunku unormowań w nich wskazanych tylko ze względu na kilkutygodniową lukę w obowiązywaniu przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy o muzeach. Zachowanie powyższych kryteriów przez Zarząd Powiatu w M w ramach wykonywania upoważnienia ustawowego nie może prowadzić do wniosku o naruszeniu formalnym lub materialnym tego upoważnienia. Podkreślić też trzeba, że zaskarżona uchwała musi być interpretowana całościowo, a z zestawienia wymogu "udokumentowanego, co najmniej pięcioletniego stażu pracy zawodowej" z wymogiem przedłożenia "kopii świadectw pracy z dotychczasowych miejsc pracy lub zaświadczenia z obecnego miejsca pracy" wynika właśnie konkluzja, że staż pracy zawodowej to staż pracy świadczony w ramach stosunku pracy. Ewentualne subiektywne wątpliwości interpretacyjne w zakresie rozumienia sformułowania "staż pracy zawodowej", użytego w tekście zaskarżonej uchwały, nie mogą być w kontekście całokształtu jej uregulowań traktowane jako podstawa do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa powyższą regulacją.

Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.