Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 802/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 i 2a, art. 11c, art. 11 t ust. 1, art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Prezydent W., działający jako zarządca dróg gminnych, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Prezydenta W. jako organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] we W.". Inwestor wniósł również o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Prezydent W., po rozpatrzeniu rzeczonego wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 11a ust. 1 i 2a, art. 11c, art. 11f ust. 1, art. 11i, art. 12 ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2031, ze zm.) – dalej w skrócie także jako: "specustawa", art. 104 k.p.a. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t.: Dz.U. z 2017r., poz. 1332 – dalej w skrócie: "u.p.b.") oraz art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t.: Dz.U. z 2016 r., poz. 814, ze zm.), zezwolił na realizację inwestycji drogowej, zatwierdził podziały nieruchomości (działki nr [...] na działki [...] i [...] , działki nr [...] na działki nr [...] , [...] i [...] ) oraz zatwierdził projekt budowlany i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

S. P. wniosła odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta W. Zarzuciła w nim organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w postaci:

- art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., w zw. z art. 11c specustawy, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wyrażające się w prowadzeniu postępowania i wydaniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji kiedy wnioskodawcą postępowania był Prezydent W., a co za tym idzie powinien on podlegać wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych i powiatowych, wydawanych na podstawie specustawy;

- art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wyrażające się w całkowitym pominięciu przez organ I instancji weryfikacji zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności skarżącej, a także w pominięciu oceny przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości w zakresie w jakim plan podziału nieruchomości, jak również wnioskowana inwestycja obejmuje tereny przeznaczone pod projektowany trawnik oraz projektowane krzewy okrywowe, płożące, w sytuacji kiedy elementy te nie są niezbędne dla realizacji celu inwestycji i nie mają bezpośredniego z nią związku;

-art. 11a § 1 specustawy w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wyrażające się w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz projektu budowlanego w trybie specustawy, w sytuacji kiedy wniosek obejmuje poza budową samej drogi, również infrastrukturę nie obejmującą budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym - w zakresie w jakim wniosek inicjujący postępowanie obejmuje projektowany trawnik oraz projektowane krzewy okrywowe, płożące.

Formułując takie zarzuty odwołania jego autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, a także o zwrócenie się przez organ II instancji do wnioskodawcy - inwestora o zajęcie stanowiska czy istnieje realna możliwość odstąpienia od zamierzonego odjęcia prawa własności skarżącej, o którym mowa w zarzucie (tiret drugi), bez uszczerbku dla realizacji celu publicznego przewidzianej inwestycji, jak również czy realizacja inwestycji w tym zakresie jest uzasadnione konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego.

Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy, decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił analizę regulacji prawnej wynikającej ze specustawy, która miała zastosowanie w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał w postępowaniu spełnienie wymogów określonych w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 specustawy. Do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, inwestor przedłożył wymagane dokumenty. Wskazano również na podyktowany treścią art 11 i ust. 1 i 2 specustawy, zakres postępowania w sprawie. W jego ramach organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy Prawo budowlane, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 u.p.b.

W ocenie Wojewody, dostarczony przez inwestora projekt budowlany zawierał projekt zagospodarowania terenu sporządzony na mapie do celów projektowych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, przyjętej do katastru. Projekt budowlany zawierał informację, że w ramach wnioskowanej inwestycji przewiduje się budowę jednojezdniowej ulicy [...] o nawierzchni bitumicznej z miejscami postojowymi i chodnikiem po stronie południowej, oświetlenia i odwodnienia ulicy oraz przebudowę kolizyjnej infrastruktury. Projektowany odcinek ulicy przebiega od ulicy [...] do ulicy [...]. Przyjęte w projekcie parametry drogi pozostają w zgodzie z przepisami rozdziału 2 (Jezdnie), § 166 - dotyczącego miejsc postojowych oraz rozdziału 8 (Chodniki) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j.t.: Dz.U. z 2016 r., poz. 124). Projekt budowlany został uzgodniony w wymaganym zakresie. Do projektu dołączono odpis protokołu narady koordynacyjnej odbytej w siedzibie Urzędu Miejskiego W. w dniu [...] marca 2016r. Projekt budowlany został wykonany oraz sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu i jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 u.p.b. Wojewoda stwierdził prawidłowość procesowania sprawie, w tym zapewnianie stronom czynny udział w postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutów strony postępowania, Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii wyłączenia starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu), od rozpoznania i wydania decyzji w sprawach, w których reprezentuje on stronę postępowania. Wskazał, że kwestia ta nie budzi aktualnie kontrowersji. Podkreślił, że przy wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączenia ról procesowych organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa. W przepisach specustawy nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu, w przypadku gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego piastun tegoż organu reprezentuje jednocześnie jedną ze stron. Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) nie powinien być w sprawie wyłączony również jako pracownik organu na podstawie art. 24 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19.04.2016 r. II OSK 2035/14, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 20.05.2010 r. I OPS 13/09, wyrok NSA z 20.04.2011 r. II OSK 703/10, wyrok NSA z 30.11.2016 r I OSK 37/15 ).

Rozpatrując zarzuty dotyczące zakresu inwestycji i jej przebiegu, według Wojewody również w tym zakresie należało uwzględnić orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem jest związany organ administracji. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (wyrok NSA z dnia 3.09.2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14).

W świetle przedstawionego stanowiska judykatury, w ocenie organu odwoławczego, zaprojektowany i przyjęty przez inwestora przebieg inwestycji drogowej wynika z uwarunkowań narzuconych ukształtowaniem pasa drogowego ul. [...], która po wykonaniu robót, przewidzianych zaskarżoną decyzją stanie się drogą łączącą ulicę [...] z ulicą [...]. Przyjęte zagospodarowanie pasa projektowanego odcinka drogi nie odbiega od zagospodarowania ulicy [...] na istniejącym odcinku sąsiadującym, gdzie zastosowano podobny układ trawników. Projektowane krzewy okrywowe zastosowano po obu stronach skrzyżowania z ulicą [...]. Uzasadnienie powyższego rozwiązania zostało zawarte w projekcie zagospodarowania terenu - str. 46 opisu, gdzie projektant wskazał na wymogi ochrony środowiska i kształtowania krajobrazu oraz na konieczność podniesienia walorów estetycznych terenu.

S. P. zaskarżyła decyzję Wojewody D. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie przepisów postępowania w postaci:

- art 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wyrażające się w całkowitym pominięciu przez organ II instancji weryfikacji zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności skarżącej, a także w pominięciu oceny przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości w zakresie w jakim plan podziału nieruchomości obejmuje tereny przeznaczone pod projektowany trawnik oraz projektowane krzewy okrywowe, płożące, w sytuacji kiedy elementy te nie są niezbędne dla realizacji celu inwestycji, natomiast jak wskazał organ II instancji są one jedynie konieczne dla podniesienia walorów estetycznych terenu;

- art. 7, 77 i 107 § 3 w zw. z art 140 k.p.a., mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wyrażające się w: a) bezkrytycznym przyjęciu przez organ II instancji, że uzasadnieniem zastosowania po obu stronach skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] projektowanych krzewów okrywowych są wymogi ochrony środowiska i kształtowania krajobrazu, w sytuacji kiedy projektant w żaden sposób ich nie skonkretyzował, a co za tym idzie nie sposób zweryfikować zasadności przyjętych przez niego w tym zakresie założeń; b) niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności poprzez niewyjaśnienie wątpliwości strony, zgłaszanych w treści odwołania od decyzji organu I instancji co do istnienia rozwiązania alternatywnego, zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności oraz niezwróceniu się przez organ II instancji do wnioskodawcy - inwestora o zajęcie w powyższym zakresie stanowiska; c) braku odniesieniu się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania;

- art. 11a § 1 specustawy, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wyrażające się w błędnym przyjęciu przez organ II instancji, iż realizacja "inwestycji drogowej" w rozumieniu tej ustawy - poza budową drogi oraz obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu oraz urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą - obejmuje swym zakresem także zagospodarowanie terenu znajdującego się poza pasem drogowym w celu podniesienia walorów estetycznych terenu przez projektowany trawnik oraz projektowane krzewy okrywowe, płożące, w sytuacji gdy rzeczone zagospodarowanie terenu nie mieści się w pojęciu "inwestycji drogowej", a co za tym idzie nie znajdują do jego zastosowania przepisy specustawy.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że istnieje możliwość przeprowadzenia spornej inwestycji drogowej przy zachowaniu spełnienia przez nią celu publicznego oraz jednoczesnym zmniejszeniu dolegliwości, związanych z odjęciem uprawnień skarżącej do części nieruchomości, która zgodnie z zatwierdzonym planem podziału, przypaść ma Gminie W. Wynika to z faktu, że pas nieruchomości o numerze [...] (zgodnie z zatwierdzonym planem podziału), który sąsiaduje bezpośrednio z wydzieloną nieruchomością o numerze [...], stanowi projektowany trawnik oraz projektowane krzewy okrywowe, płożące. Wymienione elementy inwestycji nie są niezbędne dla osiągnięcia celu inwestycji, tj. połączenia ul. [...] na od ul. [...] do ul. [...]. Co więcej, elementy te nie mieszczą się w zakresie definicji legalnej drogi ani też pasa drogowego, określonych w ustawie o drogach publicznych, a co za tym idzie w ocenie skarżącej, nie sposób w ogóle zaliczyć ich do pojęcia inwestycji drogowej, o której mowa w art. 11a specustawy. Zdaniem skarżącej, wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jak również zatwierdzenie podziału nieruchomości oraz projektu budowlanego w formie, wskazanej we wniosku inicjującym postępowanie stanowi nadmierną i niedopuszczalną ingerencję w prawo własności nieruchomości, albowiem pozbawia skarżącą prawa własności nieruchomości w sytuacji, kiedy część planowanej inwestycji nie ma jakiegokolwiek związku z realizacją celu publicznego (trawnik i krzewy), a sam organ II instancji wskazuje, że ten element inwestycji ma za zadanie jedynie podniesienie walorów estetycznych terenu. Skarżąca zauważyła, że przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być jedynie inwestycja rozumiana jako budowa (bądź też przebudowa) drogi oraz obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu oraz urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą. Zezwolenie na budowę innych obiektów nie powinno być przedmiotem udzielonego zezwolenia, a procedura wywłaszczenia nieruchomości w celu ich posadowienia powinna być przeprowadzana na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i mieć miejsce w odrębnym postępowaniu. Organ II instancji nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do wyżej wskazanych zarzut, a poprzestał jedynie na wskazaniu, że zagospodarowanie pasa projektowanego odcinka drogi nie odbiega od zagospodarowania ul. [...] na istniejącym odcinku sąsiadującym, gdzie zastosowano podobny układ trawników. Organ powołał się ponadto na fakt, że uzasadnienie powyższego rozwiązania zostało zawarte w projekcie zagospodarowania terenu (str. 46), gdzie projektant wskazał na wymogi ochrony środowiska i kształtowania krajobrazu oraz na konieczność podniesienia walorów estetycznych terenu. Taka argumentacja w żadnym stopniu nie odnosi się do istoty zarzutu, który sprowadzającego się do odpowiedzi na pytanie czy posadowienie trawników i krzewów okrywowych mieści się w pojęciu "inwestycji drogowej", o której mowa w art 11a § 1 specustawy. Ustalenia organu II instancji rażą dowolnością, albowiem z treści projektu (str. 45) wynika, że zieleń istniejąca w obrębie inwestycji jest w większości zielenią urządzoną i zadbaną (występujące lilaki pospolite, ogniki szkarłatne, róże dzikie, ligustry pospolite, forsycje pośrednie), co w ocenie skarżącej przekłada się na brak konieczności dokonywania w tym miejscu nasadzeń innych krzewów (w tym 105 szt. ognika szkarłatnego i 29 szt. lilaka pospolitego). Projektant wskazał jednocześnie wyłącznie ogólnikowo, że stworzenie nowych obiektów zielonych uzasadnione jest z uwagi na formalne wymogi ochrony środowiska i kształtowania krajobrazu, nie wskazując przy tym jakichkolwiek konkretnych wymagań, które powinny zostać spełnione zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi. Skarżąca podniosła, że dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości (wyrok NSA z dnia 3.09.2014 r., sygn. akt II OSK1730/14). Zgłaszane w toku postępowania wątpliwości strony w tym zakresie winny być przez organ wnikliwie wyjaśnione. W szczególności organ winien rozważyć zwrócenie się do wnioskodawcy - inwestora o zajęcie w powyższym zakresie stanowiska, które następnie winien zweryfikować pod kątem tego, czy istotnie uwzględnienie postulatów skarżącej nie jest możliwe (wyrok WSA w Łodzi z dnia 04 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd/535/13). Pomimo wniosku sformułowanego w tym zakresie przez skarżącą, organ II instancji czynności takiej nie dokonał. Podkreślono, że o ile w oczywisty sposób nie ma obowiązku automatycznego uwzględniania zarzutów podnoszonych przez strony, kwestionujące przebieg projektowanej drogi, o tyle na organach ciąży obowiązek - w razie podniesienia tych zarzutów - wyjaśnienia, czy istnieją konkretne i realne przyczyny niemożliwości uwzględnienia zgłaszanych żądań. Uzyskanie w tym zakresie rzeczowego i jednoznacznego stanowiska inwestora jest w tej sytuacji niezbędne, umożliwia bowiem wiarygodną ocenę tego, czy przy realizacji inwestycji drogowej nie dojdzie do nieuzasadnionej, nadmiernej ingerencji w prawo własności, której można by uniknąć w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Ocena tej kwestii nie jest oceną racjonalności działań inwestora, a oceną kwestii o charakterze prawnym, tj. oceną poszanowania konstytucyjnie chronionego prawa własności. W ocenie skarżącej, podnoszona przez nią argumentacja, jedynie z pozoru odnosi się do części nieruchomości a de facto dotyczy integralnej części decyzji w postaci określenia granic inwestycji (linii rozgraniczających teren), zatwierdzenia podziału nieruchomości, zatwierdzenia projektu budowlanego.

Wojewoda D. w udzielonej odpowiedzi na skargę, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł jej oddalenie. Powtórzył raz jeszcze stanowisko zawarte w decyzji o braku umocowania do weryfikacji słuszności czy racjonalności przedstawionych przez inwestora - zarządcę drogi rozwiązań projektowych w tego rodzaju sprawach. Stąd też orzekające w sprawie organy nie mogły rozważać alternatywnych rozwiązań projektowych czy też wymóc na inwestorze zmiany planowanego zamierzenia z uwagi np. na jego nieracjonalność. Autor odpowiedzi na skargę wskazał, że zaskarżoną decyzją zatwierdzono podział działki nr [...], będącej własnością skarżącej. Powstała po podziale działka nr [...] stanowić będzie pas drogowy drogi publicznej. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei, wedle art. 4 pkt 22 powołanej ustawy, zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Powołane przepisy prawa przewidują zatem możliwość urządzania i funkcjonowania w pasie drogowym roślinności (trawnik, krzewy), służących nie tylko bezpośrednio ochronie drogi i użytkownikom drogi lecz także ochronie gruntów przyległych do drogi (pasa drogowego). Z tych też powodów, urządzenie zieleni przewidzianej do realizacji na terenie pasa drogowego stanowiącego działkę nr [...] nie stoi w sprzeczności z celem realizacji inwestycji drogowej.

Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując argumenty i zarzuty wywiedzione w skardze wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji na podstawie art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniósł również o uzupełnienie zarzutów skargi wskazując na naruszenie prawa materialnego, tj. art 34 ustawy o drogach publicznych, polegające na nieuwzględnieniu określonej w tym przepisie odległości 75 cm od wewnętrznej granicy innych urządzeń infrastruktury drogowej, o której mowa w art 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych, a co za tym idzie ustalenie granicy poza obrębem wywłaszczonej działki.

Mając na uwadze nowe stanowisko procesowe w sprawie, Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącej do jego pisemnego przedstawienia w formie załącznika do rozprawy. W piśmie złożonym osobiście w dnia [...] maja 2018 r. pełnomocnik zarzucił Wojewodzie naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w postaci art. 34 ustawy o drogach publicznych, wyrażające się w jego błędnym zastosowaniu i całkowitym pominięciu przewidzianej w rzeczonym przepisie odległości granicy pasa ruchu drogowego (co najmniej 75 cm) od zewnętrznej krawędzi innych urządzeń infrastruktury drogowej, o których mowa w art. 4 ust. 22 ustawy o drogach publicznych, a co za tym idzie ustalenie granicy pasa ruchu drogowego na nieruchomości, będącej własnością skarżącej (działka nr [...]). Z uwagi na treść art. 31 ust. 2 specustawy pełnomocnik wniósł alternatywnie o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja w całości narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w zakresie wskazanym w zarzutach zawartych w skardze oraz w niniejszym piśmie.

W uzasadnieniu tego pisma jego autor odniósł się do stanowiska Wojewody zawartego w odpowiedzi na skargę. W tym zakresie podtrzymał dotychczasowe stanowisko i zarzuty, odnoszące się do objęcia projektem inwestycji a jednocześnie zatwierdzeniem tego projektu przez organ I i II instancji w zakresie planowanej zieleni oraz krzewów okrywowych i płożących. W jego przekonaniu, z treści projektu wynika, iż celem realizacji tych elementów projektu były względy estetyki, nie zaś okoliczności wskazane w treści art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych, co wyklucza zaliczenie ich do infrastruktury drogowej. Mając jednak na uwadze argumentację przedstawioną przez Wojewodę, skarżąca stwierdziła, że z treści projektu (oraz map przedstawiających plan podziału oraz szczegóły inwestycji) wynika, że tereny zielone oraz krzewy okrywowe i płożące, umiejscowione są na granicy działek nr [...] i nr [...]. Gdyby zatem przyjąć argumentację Wojewody odnoszącą się do zaliczenia spornych elementów jako infrastruktury drogowej, oznaczałoby to, że organ I i II instancji nie uwzględnił w ramach zatwierdzonego projektu treści art. 34 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że "odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 katalog pojęć ustawowych, pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m ". Powyższe prowadziłoby zaś do konstatacji, że albo pas drogowy został wyznaczony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, albo też wkracza on na nieruchomość skarżącej (działka nr [...]).

Z ostrożności procesowej, z uwagi na treść art. 31 ust. 2 specustawy o szczególnych, w przypadku zaistnienia przesłanek, o których mowa w wyżej wskazanym przepisie, pełnomocnik skarżącej wniósł alternatywnie o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja w całości narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w zakresie wskazanym w zarzutach, zawartych w skardze jak również w piśmie ją uzupełniającym. W ocenie skarżącej skala naruszeń prawa, dokonanych w toku wydania zaskarżonej decyzji (brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania przez organ II instancji, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez brak konsultacji możliwości zmiany projektu pomimo inicjatywy ze strony skarżącej, zatwierdzenie projektu w zakresie wykraczającym poza pojęcie "inwestycji drogowej" jak również wadliwe wyznaczenie pasa ruchu), stanowi o rażącym naruszenia prawa przez organ I i II instancji i skutkować powinno w ocenie skarżącej stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja w całości narusza prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, pomimo błędów w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji i zasadności niektórych podnoszonych w skardze zarzutów. Nie dotyczyły one jednak uchybień przepisów postępowania, które mogły mieć istotne oddziaływanie na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a.". Należy stwierdzić, że wszystkie istotne fakty niniejszej sprawy zostały ustalone prawidłowo i wyczerpująco. W tej materii przyjdzie zgodzić się z Wojewodą, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter związany. Organ administracji publicznej nie może oceniać trafności, zasadności lub celowości przedsięwzięcia. W konsekwencji Prezydent W. i Wojewoda D. nie mogli określić warunków spornej inwestycji znacząco różniących się od opisu zawartego w dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Pamiętać należy również o ograniczonym w tego rodzaju sprawach zakresie kontroli przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego, co poczynić należy zwłaszcza w kontekście zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy o drogach publicznych. Przedstawione stanowisko nie oznacza jednak, że rolą organu administracji publicznej jest wyłączenie bierne zaakceptowanie wniosku o wydanie decyzji na podstawie przepisów specustawy. Organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej powinny bowiem nie tylko zbadać legalność przedsięwzięcia, tj. zweryfikować, czy dokumentacja złożona przez inwestora jest kompletna, rzetelna i odpowiada wymogom przewidzianym przez ustawodawcę, ale także powinny zweryfikować, czy możliwe jest wykonanie inwestycji w innym kształcie niż zaproponowany przez inwestora. Z takim wnioskiem wystąpiła skarżąca na etapie postępowania odwoławczego, wnosząc o zajecie przez inwestora stanowiska, czy istnieje realna możliwość odstąpienia od zamierzonego odjęcia prawa własności skarżącej bez uszczerbku dla realizacji inwestycji celu publicznego, jak również czy realizacja inwestycji w takim zakresie jest uzasadniona konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. Na poparcie tak sformułowanego stanowiska strona powołała się na orzecznictwo sądowe, w tym wyrok WSA w Łodzi z dnia 04.07.2013r., sygn. akt II SA/Łd 535/13. Przyjdzie jednak zauważyć, że wyroki sądów administracyjnych wiążą jedynie w danej sprawie. Zatem teza w tym orzeczeniu sformułowana, a dotycząca rozważenia zwrócenia się do inwestora o zajęcie stanowiska w zakresie postulatów strony, nie ma charakteru wiążącego organ w niniejszej sprawie. Nie jest to także nakaz wynikający z przepisów prawa. Oczywiście organ może i powinien uwzględnić w swoim działaniu orzecznictwo sadów administracyjnych, niemniej powinien je odnosić przede wszystkich do realiów rozpatrywanej sprawy. Trzeba także zaznaczyć, że ustawodawca wymaga przeprowadzenia tylko tych dowodów, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Użycie słowa "niezbędne" w przytoczonym przepisie wskazuje, że ustawodawca nie formułuje bezwzględnego obowiązku podjęcia wszystkich możliwych działań, które w jakimkolwiek stopniu i przy jakimkolwiek prawdopodobieństwie mogłyby wyjaśnić sprawę. Przeciwnie, organ administracji publicznej musi uwzględniać wytyczne zawarte w art. 7 k.p.a. i rozważyć, czy dany środek dowodowy jest niezbędny do wyjaśnienia sprawy, tj. czy skorzystanie z danego źródła informacji jest zasadne i wykonalne, jaka jest szansa pozyskania istotnych danych, jak poszukiwanie dalszych dowodów wpłynie na ekonomikę procesową itp. Mając zatem na uwadze charakter przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym wynikający z art. 11g ust. 2 nakaz rozpatrzenia odwołania od decyzji w terminie 30 dni, a przede wszystkim rodzaj przedmiotowej inwestycji (jej zakres i kształt determinowany istniejącym układem drogowym w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...]), w ocenie Składu orzekającego, w niniejszej sprawie Wojewoda mógł w sposób samodzielny ocenić kwestię postulowanych przez stronę zmian w zakresie inwestycji. Po analizie projektu budowlanego, w tym części opisowej, organ odwoławczy uznał, że zaprojektowany i przyjęty przez inwestora przebieg inwestycji drogowej wynika z uwarunkowań narzuconych ukształtowaniem pasa drogowego ul. [...]. Wskazał, że przyjęte zagospodarowanie pasa projektowanego odcinak drogi nie odbiega od zagospodarowania ulicy [...] na istniejącym odcinku sąsiadującym, gdzie zastosowano podobny układ trawników. Ponadto stwierdził, że projektowane krzewy okrywowe zastosowano po obu stronach skrzyżowania z ulicą [...]. W ocenie Sądu, wyrażona w tym zakresie ocena nie wykracza poza zakres swobodnej oceny dowodów. W realiach niniejszej sprawy, wyznaczonej wnioskiem inwestora, który obejmował przebudowę relatywnie niewielkiego fragmentu ulicy [...] i jej skrzyżowania z [...], wskazane przez Wojewodę uwarunkowania wynikające z istniejącego już układu drogowego, determinowały w znacznym stopniu możliwość weryfikacji zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego, zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności skarżącej. Z tych powodów, w ocenie Sądu, Wojewoda miał pełne prawo w ramach postępowania odwoławczego, aby taką ocenę przeprowadzić samodzielnie bez udziału inwestora. W sprawie zabrakło jedynie formalnego rozpatrzenia przez organ II instancji wniosku zawartego w odwołaniu, poprzez poinformowanie strony o rezygnacji ze zwrócenia się do inwestora z zapytaniem na temat możliwości odstąpienia od zamierzonego odjęcia prawa własności skarżącej, a także podania powodów takiego stanowiska procesowego. Tego rodzaju uchybienie procesowe nie miało jednak wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Bowiem z treści przytoczonych w uzasadnieniu decyzji przepisów, a także oceny stanu faktycznego w sposób nie budzący wątpliwości można ustalić powody takiego zaniechania. Również spóźnione, bo uczynione dopiero w odpowiedzi na skargę, odniesienie się do zarzutu odwołania dotyczącego rozumienia pojęcia pasa drogowego, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Tym bardziej, że w tym zakresie podnoszone przez stronę zarzuty dotyczące pojęcia pasa drogowego nie znajdują poparcia w przepisach prawa. W ocenie Sądu, zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej – trawnika w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumienia art. 1 ust. 1 specustawy. Organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację spornej inwestycji drogowej, prawidłowo zweryfikował sposób określenia przez wnioskodawcę rodzaju inwestycji drogowej, jak również jej zakres, którego integralną częścią było zagospodarowanie pasa drogowego. Z kolei posłużenie się przez Wojewodę sformułowaniem, że powstała po podziale działka [...] stanowić będzie pas drogowy drogi publicznej, nie oznacza, jak twierdzi strona przeciwna, że mamy do czynienia z naruszeniem art. 34 ustawy o drogach publicznych, wyrażającym się w jego błędnym zastosowaniu i całkowitym pominięciu przewidzianej w tym przepisie odległości granicy pasa ruchu drogowego (co najmniej 75 cm) od zewnętrznej krawędzi innych urządzeń infrastruktury drogowej, o których mowa w art. 4 ust. 22 ustawy o drogach publicznych. Po pierwsze, przepis art. 34 ustawy o drogach stanowi o odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2. Przy czym zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Po drugie, jeżeli dobrze rozumieć zarzut stawiany przez pełnomocnika skarżącej, twierdzi on, że pas drogowy, który obejmuje również roślinność w postaci trawników, został wyznaczony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, albo też wkracza on na nieruchomość skarżącej. Takie twierdzenie nie znajduje jednak potwierdzenia w przedłożonym projekcie budowlanym, gdzie wyraźnie określono, że pas drogowy wraz z urządzeniem zieleni przewidzianej do realizacji, obejmuje wyłącznie działkę nr [...].

Reasumując, zaskarżona decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną. Przepisy specustawy nie dopuszczają uznaniowości przy jej wydawaniu. Związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Wojewoda rozstrzygający w trybie powoływanej ustawy nie posiadał kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna była również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny (tak też m.in. NSA w wyroku z dnia 13.03.2018 r., sygn. akt II OSK 337/18). O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Tylko zatem stwierdzenie przez Wojewodę, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązywał do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi. Takie sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Jest przy tym rzeczą nie budzącą kontrowersji, że wydana w sprawie decyzja ingeruje w przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości. Jest to jednak ingerencja w granicach dopuszczonych przez ustawodawcę, jako konieczna dla realizacji inwestycji drogowych, dla dobra publicznego. Konstytucyjna ochrona prawa własności nie jest bezwarunkowa i w szczególnych przypadkach, przewidzianych ustawami, może podlegać ograniczeniu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.