Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 409/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1  art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, 2, art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. Ł. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015 oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga G. Ł. (dalej: "strona" lub "strona skarżąca") dotyczy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "organ odwoławczy" lub "dyrektor Agencji") w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015.

G. Ł. działając przez pełnomocnika C. C. złożyła w dniu 5 czerwca 2015 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "kierownik BP") wniosek o przyznanie na 2015 r. do powierzchni 30,20 ha: jednolitej płatności obszarowej (dalej: "JPO"), płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) oraz płatności do bydła (4 sztuki) i płatności do krów (5 sztuk).

Decyzją z "[...]" Kierownik BP przyznał stronie płatności za 2015 r.: JPO w wysokości 13.557,56 zł, płatność za zazielenienie – 9.093,46 zł, płatność redystrybucyjną – 4.547,58 zł oraz płatności do bydła – 6.206,87 zł, płatności do krów – 932,92 zł, a także kwotę 770,67 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Przyznane płatności zostały wypłacone w dniach 25 listopada 2015 r. i 1 kwietnia 2016 r. na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów, należący do C. C.

W dniu 10 lipca 2018 r. Kierownik BP wezwał stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie gruntów zadeklarowanych we wniosku i zarządzania nimi w latach 2014-2017 oraz dowodów potwierdzających odrębne prowadzenie działalności rolniczej.

W odpowiedzi na wezwanie strona przedłożyła umowę dzierżawy gruntów, umowę na świadczenie usług agrotechnicznych, kopię planu rolnośrodowiskowego, fakturę za koszenie, 3 faktury za dzierżawę gruntów, wykaz działań agrotechnicznych, wykaz wykonywanych wypasów, fakturę za sporządzenie dokumentacji rolnośrodowiskowej i wniosku na 2015 r., 3 faktury za certyfikację.

W aktach sprawy znajdują się m. in. protokoły przesłuchań J. i C. C. z dnia 20 kwietnia 2018 r. na okoliczność powiązań rodzinnych pomiędzy dzierżawcami gruntów Spółki A oraz wspólnikami tej spółki. Wynika z nich, że głównym powodem rozczłonkowania gospodarstwa było zmniejszenie ilości i czasu pracy na uprawę gruntów, pozyskanie dodatkowych pieniędzy z dzierżaw oraz umożliwienie dzierżawcom ubezpieczenia w ramach KRUS. P. C. podkreślili, że spółka w 2015 r. wykonywała usługi rolnicze na rzecz dzierżawców i wystawiała im faktury za koszenie w 2015 r.

Według kierownika BP zebrane dowody, w tym zeznania strony (K-59), wskazują, że nie posiadała ona własnego sprzętu rolniczego, nie ponosiła kosztów związanych z prowadzoną w jej ocenie działalnością rolniczą na zadeklarowanych działkach rolnych, nie posiadała budynków gospodarskich, nie udokumentowała uzyskanych zysków oraz poniesionych kosztów utrzymania gruntów rolnych poza czynszem dzierżawnym. Zdaniem organu z przesłuchania strony wynika, że od samego początku jej gospodarstwo miało na celu jedynie uzyskiwanie dopłat. Strona w rzeczywistości nie prowadziła samodzielnie i na własny rachunek działalności rolniczej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, a także to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wydał w dniu 23 maja 2019 r. wyrok I SA/O1 213/19, w którym potwierdził, że osoby zarządzające Spółką A. stworzyły sztuczne warunki, w celu uzyskania korzyści majątkowych, zaś z akt tej sprawy wynikało, że także G. Ł. uczestniczyła w procesie tworzenia sztucznych warunków pozyskania nieuprawnionych płatności - kierownik BP wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015 i po przeprowadzeniu postępowania wydał decyzję z "[...]" (dalej: "decyzja windykacyjna") ustalającą kwoty nienależnie pobranych płatności łącznie: 34.338,39 zł, w tym JPO – 13.557,56 zł, płatność za zazielenienie – 9.093,46 zł, płatność redystrybucyjna – 4.547,58 zł, płatności do bydła – 6.206,87 zł i płatności do krów - 932,92 zł.

W odwołaniu strona podniosła m. in., że w obrocie znajduje się prawomocna decyzja administracyjna przyznająca stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r. Ponadto wskazała, że art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ustawa o Agencji") nie stanowi dla organów Agencji prawnej podstawy do merytorycznego rozstrzygania o tym, czy dana płatność ma charakter nienależny w oparciu o poglądy, które wyrażane miałyby zostać dopiero w decyzji windykacyjnej, a w oderwaniu od wcześniejszych prawnych rozstrzygnięć i właściwych norm prawa materialnego, wiążących określone skutki z takimi rozstrzygnięciami, które decydowałyby w sposób wiążący o takim (tj. nienależnym) charakterze wypłaconych stronie płatności. Według strony decyzja ustalająca kwotę płatności nienależnie pobranych ma na celu ustalenie wysokości kwoty podlegającej zwrotowi ze względu na nienależność wynikającą z konkretnych przepisów prawa materialnego w związku z wcześniejszymi obiektywnymi okolicznościami prawnymi, stwierdzonymi w sposób wiążący prawomocną decyzją administracyjną. Nie jest zaś jej celem samowolne rozstrzyganie co do tego, czy kwoty wypłacone na podstawie nadal obowiązujących decyzji są nienależne. Zdaniem strony do uznania płatności za nienależnie pobraną konieczne jest uchylenie decyzji przyznającej płatność, z wyjątkiem przypadków, w których kwoty ustalone jako nienależne, przyznane zostały w ramach programów wieloletnich. Zaś skarżona decyzja windykacyjna dotyczy płatności bezpośrednich wypłaconych na podstawie pozostającej w mocy decyzji administracyjnej, przy czym płatności w ramach wsparcia bezpośredniego nie są programem wieloletnim i prawo do ich utrzymania przez beneficjenta pozostaje bez związku z tym, jak rozstrzygnięte zostały jego wnioski o przyznanie tego typu płatności w kolejnych latach.

Strona zauważyła także, że nie wiąże organu ocena zawarta w powołanym w decyzji wyroku WSA w Olsztynie, wydanym w innej sprawie, tj. w wyroku I SA/Ol 213/19 z 23 maja 2019 r.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Agencji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podstawą prawną decyzji był przepis art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji, art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: "rozporządzenie 2988/95"), art. 7 ust.1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej: "rozporządzenie 809/2014"), a także art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013").

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono okoliczności faktyczne wskazujące, zdaniem organu odwoławczego, na wypełnienie przesłanek klauzuli sztucznych warunków. Ustalono zatem, że do wniosku z 18 lutego 2014 r. o wpis do ewidencji producentów strona załączyła akt notarialny "[...]", mocą którego udzieliła C. C. pełnomocnictwa do załatwiania w Agencji wszelkich spraw związanych ze składaniem wniosków o dopłaty bezpośrednie i innych wniosków, wyjaśnień, oświadczeń oraz wszelkich formalności w tym zakresie. Organ ustalił też na podstawie danych z Krajowego Rejestru Sądowego, że C. C. jest udziałowcem Spółki A (dalej: "spółka"), od której strona dzierżawiła grunty zadeklarowane do płatności oraz że był prezesem zarządu i uprawnionym do reprezentacji tej spółki do 2014 r., zaś potem jego miejsce zajęła J. C. (małżonka C. C.). Organ ustalił także, że pełnomocnik strony C. C. jest jednocześnie pełnomocnikiem 10 innych producentów rolnych, którzy, podobnie jak strona, ubiegali się w 2015 r. o płatności przyznawane przez ARiMR: "[...]". Osoby te są spokrewnione lub spowinowacone ze sobą. Strona jest matką J. C., będącej małżonką C. C. Organ zwrócił uwagę na to, że adres siedziby Spółki A jest wspólny dla kilku producentów: "[...]". Większość wymienionych producentów, poza B. M. i K. M., we wnioskach o wpis do ewidencji producentów wskazała pierwotnie numer rachunku bankowego należącego do C. C. Ustalono, że ww. spółka deklarowała do płatności obszarowej w 2005 r. powierzchnię 598,92 ha, w 2010 r.: 260,84 ha, w 2014 r. 167,22 ha, a w latach 2015-2017: 66,54 ha. Spółka przekazywała w latach 2014-2017 na podstawie umów dzierżawy, grunty rolne o średniej powierzchni ok. 50 ha osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z jej udziałowcami i członkami zarządu. Umowy dzierżawy, zawierane przez spółkę, nie były rejestrowane w Urzędzie Gminy, ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego ani potwierdzone notarialnie. Z treści umów wynika, że korzyści uzyskiwane z czynszu dzierżawnego mogły jedynie zrekompensować spółce koszty podatku rolnego, który był uiszczany od całej powierzchni przez spółkę. Brak dowodów, aby z tytułu czynszu dzierżawnego uiszczane były przez dzierżawców na rzecz spółki płatności z tytułu czynszu. Wszyscy dzierżawcy korzystali z dopłat w ramach danego programu pomocowego. Strona po raz pierwszy złożyła wniosek o płatność w 2014 r. i zadeklarowała powierzchnię 47,91 ha, którą stanowiły działki należące do spółki, wcześniej deklarowane do płatności przez spółkę.

Podobnych ustaleń dokonał organ w odniesieniu do płatności do krów i do bydła. Stwierdził m. in., że posiadanie przez stronę zwierząt było pozorowane, gdyż fikcyjnie przemieszczano zwierzęta pomiędzy siedzibami stad, zaś rozliczenia finansowe pomiędzy podmiotami (strona i spółka) uznano za niejasne.

Dyrektor Agencji wyjaśnił, że konieczność zwrotu przez stronę kwoty nienależnie pobranej wynika z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji oraz z art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95, w powiązaniu z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki sztucznych warunków dla uzyskania nienależnych płatności, co wynika także z wyroku WSA w Olsztynie z 23 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 213/19, utrzymanego w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1752/19, dotyczącego powiązanego podmiotu, tj. Spółki A. Podkreślił, że obecnie rozpatrywana sprawa jest jedną z wielu, z uwagi na udział szeregu osób z kręgu rodziny i znajomych osób będących udziałowcami i członkami zarządu ww. spółki.

Wskazując na art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 4 ust 3 rozporządzenia nr 2988/95 organ odwoławczy ocenił, że uzyskanie wsparcia w postaci płatności do gruntów przez stronę i podmioty wymienione w niniejszej decyzji byłoby sprzeczne z celami, dla których zostało ono ustanowione. Celem płatności jest bowiem dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty.

Organ podkreślił, że przez korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia rozumieć należy podział gospodarstwa dokonany wyłącznie w celu uniknięcia zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 i płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych oraz ekologicznych w ramach PROW 2014-2020, a także limitów powierzchniowych w przypadku płatności ONW, płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej i ekologicznej w ramach PROW 2014-2020 oraz płatności ZGR, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności dla młodych rolników, płatności do roślin wysokobiałkowych, stworzenie pozorów prowadzenia działalności rolniczej dla uzyskania pomocy, podział gospodarstwa dokonany w celu uzyskania płatności rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 do pakietów lub zobowiązań wzajemnie wykluczających się z przyznania płatności, uzyskania statusu rolnika aktywnego zawodowo uprawniającego do ubiegania się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności ONW i płatności ekologicznej. Zaś jako korzyść sprzeczną z celami systemu wsparcia związanego z produkcją uznał organ odwoławczy taki podział stada zwierząt, który umożliwi przyznanie płatności do krów bądź płatności do bydła z ominięciem limitu liczbowego zwierząt wynikającego z przepisów prawa krajowego, tj. z art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o płatnościach.

W ocenie organu podział gospodarstwa spółki miał na celu wyłącznie uniknięcie, w zależności od rodzaju płatności, zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW, a także limitów powierzchniowych w przypadku płatności obszarowych oraz limitu zwierząt, do których można uzyskać płatności do krów i bydła.

Faktycznie wydzielone gospodarstwa, w tym rzekome gospodarstwo strony, nie są jednostkami samodzielnymi, a stanowią części składowe gospodarstwa należącego do spółki, zarządzanego przez C. C. Realnym skutkiem wytworzenia sztucznych warunków było zmaksymalizowanie wszelkich płatności, o które ubiegały się utworzone podmioty, a nie wyłącznie płatności w rozważanej sprawie. Skoro doszło do wytworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, skutkiem nie powinno być tylko umniejszenie płatności obszarowej, ale odmowa jej przyznania, podobnie jak w przypadku pozostałych płatności, o które wnioskował odwołujący. Według organu ustalenia te stoją w zgodności z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wskazującym na zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Dyrektor Agencji podał, że wypłacone kwoty płatności wynikające z decyzji z "[...]" nie wynikały z pomyłki organu pierwszej instancji, który nie dysponował jeszcze wtedy wystarczającym materiałem dowodowym w omawianym zakresie.

Według organu odwoławczego nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Przedawnienie zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, tj. od daty złożenia wniosku o płatność. Stwierdzona nieprawidłowość (stwarzanie sztucznych warunków) ma charakter ciągły i powtarzający się. Dlatego ww. termin rozpoczyna bieg od dnia, w którym nieprawidłowość ustała, niezależnie od dnia, w którym organ powziął o niej wiadomość (wyrok TS UE z 11 czerwca 2015 r. C-52/14). Zdaniem organu odwoławczego doszło do przerwania biegu przedawnienia poprzez doręczenie stronie w dniu 14 października 2019 r. postanowienia o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie.

Dyrektor Agencji powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, jak też TSUE, m.in. wyrok z 12 września 2013 r. C-434/12. Podkreślił, że unijny system wsparcia skierowany jest do rolników uprawiających ziemię, a nie do pozornych podmiotów, które poprzez kreację rzeczywistości, bez uprawy ziemi i z brakiem zainteresowania plonami z tej ziemi tworzą system pozyskiwania dopłat.

W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z uwagi na skrajnie rażące naruszenie prawa, bądź o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a ponadto, z ostrożności procesowej, wniesiono o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Zarzucono rażące naruszenie:

- art. 6 Kpa poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej,

- art. 7 i art. 8 Kpa poprzez rozstrzygnięcie po raz drugi w tym samym przedmiocie, tj. w kwestii przesłanek przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (ONW) na 2015 r., co wypełnia przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa,

- art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że normy te, oprócz wskazania formy prawnej, w której dochodzi do ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności oraz wskazania organu właściwego do ustalenia w tejże formie decyzji wysokości kwot nienależnie pobranych płatności podlegających zwrotowi, zawierają też upoważnienie do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia o nienależnym charakterze płatności przyznanych na podstawie innej decyzji pozostającej w obrocie prawnym,

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") poprzez zastosowanie przez organ wykładni rozszerzającej, niezgodnej z literalnym brzmieniem tego przepisu,

- z ostrożności procesowej zarzucono rażące naruszenie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez niezastosowanie tej normy, zgodnie z którą należność dochodzona w niniejszym postępowaniu była już w chwili jego wszczęcia należnością przedawnioną.

W uzasadnieniu podkreślono, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostawała i nadal pozostaje prawomocna decyzja administracyjna przyznająca stronie płatności bezpośrednie na 2015 r. w kwocie 34 338,39 zł.

Powołany przez organ wyrok WSA w Olsztynie z 23 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 213/19 wiąże wyłącznie w sprawie, w której zapadł i nie jest prawomocny. Zaś decyzja kierownika BP z "[...]" o przyznaniu wnioskodawcy płatności jest prawomocna i niewzruszalna również co do oceny ewentualnego spełnienia sztucznych warunków dla uzyskania nienależnych płatności. Okoliczności faktyczne już wtedy były te same, a organ jedynie zmienił zdanie co do ich oceny prawnej. Naruszył w ten sposób przepisy wymienione w petitum skargi, jak też konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych.

Skarżąca wskazała, że do spornej płatności nie odnoszą się żadne przepisy normujące ściśle wskazane w nich okoliczności faktyczne związane z ustaleniem kwoty nienależnie pobranych płatności. Dlatego wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażący brak podstawy prawnej, kwalifikujący tę decyzję do usunięcia z obrotu prawnego jako nieważnej. Zaś art. 29 ustawy o Agencji nie pozwalał organom na orzekanie w sprawach już prawomocnie rozstrzygniętych, z pominięciem trybów dopuszczających wzruszenie decyzji ostatecznych. Przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 nie jest przepisem "samo-inicjującym" który daje "zawsze i wszędzie podstawę do wszczynania postępowań, mających na celu rozpatrzenie przesłanek jej zastosowania". Jest to norma prawa materialnego. Wskutek wydania zaskarżonej decyzji obecnie funkcjonują w obrocie dwie sprzeczne z sobą decyzje, z których jedna przyznaje płatność, a druga prawa tego odmawia. Skarżąca uważa więc, że zaskarżona decyzja wypełnia przesłanki stwierdzenia jej nieważności, przewidziane w art. 156 § 1 ust. 3 Kpa, gdyż stanowi ponowne rozstrzygnięcie w tym samym przedmiocie.

W kwestii przedawnienia podważono stanowisko organu co do ciągłego charakteru naruszenia prawa, skutkującego brakiem przedawnienia. Wskazano, że nie wiadomo, dlaczego organ uznał nieprawidłowość za ciągłą, a ponadto nie sprecyzował, czy chodzi o naruszenie ciągłe, czy powtarzające się. Podnosi też, że nie wiadomo dlaczego ustanie naruszenia prawa zarzucane skarżącej, miałoby nastąpić w dniu wydania przez WSA wyroku w sprawie innego podmiotu (23 maja 2019 r.).

Podkreślono, że żądanie umorzenie postępowania organu w trybie art. 145 § 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowego wynika z należnego charakteru otrzymanych płatności.

Skarżąca szeroko odniosła się do orzeczeń sądów administracyjnych powoływanych w decyzji, stwierdzając, że wydane zostały w innej sytuacji prawnej lub są błędne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zasadniczy spór w sprawie dotyczy tego, czy dopuszczalne było wydanie decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, skoro w obiegu prawnym pozostaje decyzja przyznająca płatność, a także, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do przedawnienia zobowiązania.

Spór ten rozstrzygnął Sąd na korzyść organu.

Za dopuszczalne i zasadne uznał więc Sąd wydanie decyzji o zwrocie płatności pomimo niewzruszenia ostatecznej decyzji przyznającej płatność. Skarżąca niesłusznie zarzuciła decyzjom organów obu instancji nieważność na podstawie przesłanki zawartej w art.156 §1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis ten znajduje się w grupie przepisów pozwalających w drodze odstępstwa od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art.16 Kpa) zmienić decyzję ostateczną. Przepis może mieć zastosowanie tylko wobec spraw dotyczących tego samego podmiotu oraz tożsamych rodzajowo. Zatem z punktu widzenia tego przepisu niedopuszczalne byłoby wydanie wobec skarżącej ponownej decyzji w sprawie przyznania płatności na 2015 r. Dopuszczalne było zaś wydanie zaskarżonej decyzji, rozstrzygającej o zwrocie płatności. Decyzja ta została wprawdzie wydana wobec tego samego podmiotu, wobec którego wydano ostateczną decyzję z "[...]" w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r., lecz w odróżnieniu od decyzji z 2016 r. decyzja, która obecnie podlega kontroli Sądu, ma inny zakres (ma charakter windykacyjny, ustala kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). W każdej z tych dwóch spraw inny jest więc przedmiot postępowania oraz podstawa materialnoprawna. W decyzji z "[...]", wydanej w sprawie przyznania płatności, organ procedował na podstawie przepisów dotyczących płatności obszarowych. Natomiast w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją podstawą prawną decyzji był art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505). Zgodnie z ust.1 i 2 ustawy o Agencji ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej oraz na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Ponadto ust.3 tego artykułu przewiduje, że o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Jest więc oczywiste, że każda z ww. decyzji (decyzja przyznająca płatność i decyzja windykacyjna) wydana została w innym trybie i na innej podstawie prawnej. Dlatego też Sąd stoi na stanowisku, że warunkiem wydania decyzji windykacyjnej nie było uprzednie wyeliminowanie decyzji przyznającej płatności. Gdyby było tak, jak twierdzi skarżąca, to przepis art.29 ustawy o Agencji nie miałby racji bytu. Sąd przyjmuje, że działania ustawodawcy mają racjonalny charakter i skoro ustanowiono osobną podstawę prawną wydawania decyzji windykacyjnych, to były to działanie zamierzone, zdejmujące z organu obowiązek wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji ostatecznych przyznających płatność. Ponadto brak podstaw prawnych ku temu, aby uzależniać możliwość wydania decyzji windykacyjnej od tego, czy doszło do nienależytego pobrania płatności wieloletnich za pierwszy rok realizacji Programu, czy za kolejne lata.

Dlatego też niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów Kpa: art.6, art.7 i art.8, tj. przepisów zawierających zasady ogólne Kpa: praworządności, prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zaufania do władzy publicznej oraz art.156 §1 Kpa, a także zarzuty naruszenia art.29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji. Wbrew twierdzeniom skargi, przepis nie został zastosowany wskutek przyjęcia wyrwanych z kontekstu tez orzeczeń przytoczonych przez organ, lecz w ocenie Sądu został zastosowany na podstawie jego gramatycznej wykładni, w oparciu o stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym. Dla oceny Sądu nie ma przy tym żadnego znaczenia, jakie wyroki i jakie tezy przytoczył organ bądź skarżący. Istotne bowiem jest, to aby ocena stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy indywidualnej odpowiadała zastosowanej podstawie prawnej. Przytoczone orzecznictwo podstawą wydania decyzji nie jest i stanowi jedynie uzupełnienie wyrażonej oceny prawnej.

Zarzucane w uzasadnieniu skargi naruszenie przez organ konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy. Nie wskazano w skardze konkretnych zapisów Konstytucji, naruszenia których miałby dopuścić się organ, wobec tego Sąd ogranicza się do stwierdzenia, że zasada powyższa nie została ujęta wprost w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), chociaż należy do głównych zasad demokratycznego państwa prawnego, jakim jest Rzeczypospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu zarzut powyższy mógłby mieć zastosowanie w procesie stanowienia prawa, a nie jego stosowania, bowiem powołana zasada dotyczy praw podmiotowych publicznych, a nie praw indywidualnych.

Także niezasadny jest zarzut naruszenia art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podkreślenia wymaga, że w przepisie użyto zwrotu "wiążą w sprawie" w tym sensie, że chodzi o tę sprawę, w której wydany został wyrok. W sprawie ze skargi G. Ł. na decyzję w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015 zarówno organ, jak i Sąd orzeka po raz pierwszy. Nie ma więc podstaw do zastosowania ww. przepisu. Z kolei wskazywany zarówno w decyzji jak i w skardze wyrok WSA z 23 maja 2019 r. I SA/Ol 213/19 dotyczy innego podmiotu, wobec czego nie wiąże ani organu, ani Sądu na podstawie art.153 p.p.s.a., bez względu na to, czy jest prawomocny, czy nie. Zdaniem Sądu wyrok powyższy mógł stanowić dla organu inspirację do weryfikacji stworzenia sztucznego podziału w postępowaniach dotyczących innych podmiotów związanych ze Spółką A oraz do tego, aby użyć argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego wyroku, wzmacniając tym samym własne stanowisko. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że w sprawie obecnie rozpatrywanej organ dokonał własnych ustaleń faktycznych, które bez powołania się na ww. wyrok z 23 maja 2019 r. stanowią wystarczającą podstawę do wydania decyzji w takim kształcie, jaki został ostatecznie przyjęty.

Zauważenia przy tym wymaga, że w skardze nie podjęto polemiki z oceną organu w zakresie stworzenia sztucznych warunków, zaś wszelkie zarzuty mają charakter wyłącznie proceduralny. Dlatego Sąd nie będąc na mocy art.134 §1 p.p.s.a. związany zarzutami skargi, dokonał także kontroli zaskarżonej decyzji co do zawartej w niej oceny prawnej.

Sąd stwierdza więc, że prawidłowo ocenił Dyrektor Agencji, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, wskutek czego skarżąca otrzymała nienależną płatność za 2015 r. Opisane wyżej nieprawidłowości obligowały organ do wydania decyzji windykacyjnej na podstawie art.29 ustawy o Agencji. Wobec braku zarzutów dotyczących przyczyn stwierdzenia nieprawidłowości Sąd za bezsporne przyjmuje, że skarżąca nie prowadziła we własnym zakresie gospodarstwa rolnego, wskutek czego wystąpiła nieprawidłowość naruszająca przepisy prawa wspólnotowego w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE. L. 1995.312.1). Z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Natomiast z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE z 20.12.2013, L. 347) wynika, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W świetle powyższych regulacji stwierdzenie wypłacenia płatności w ramach stworzenia sztucznych warunków skutkowało uznaniem, że nie było podstaw do ich przyznania, a także podjęciem działań w celu zwrotu nienależnie przyznanych i wypłaconych płatności.

Tytułem uzupełnienia Sąd zauważa, że wyrok I SA/Ol 213/19 z 23 maja 2019 r., na który przy sprzeciwie skarżącej powołał się organ, jest obecnie prawomocny, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1752/19 (Baza CBOSA) oddalił skargę kasacyjną Spółki A od tego wyroku. NSA potwierdził, że stan faktyczny sprawy, w którym ww. spółka przekazała na podstawie umów dzierżawy, grunty rolne osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z osobami będącymi jej udziałowcami i członkami zarządu, zaś osoby te dzierżawione grunty zgłosiły do płatności jako gospodarstwa rolne o powierzchni około 50 ha – był prawidłową podstawą uznania, że doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności.

W tych okolicznościach w ocenie Sądu zasadnie wszczęte zostało postępowanie administracyjne i wydana została na podstawie art.29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji, decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej w kwestii przedawnienia należności dochodzonej przez organ. Rozpatrując ten zarzut należało kierować się przepisami art.3 ust.1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95, z których wynika, że:

1. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

2. Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.

Z przepisów powyższych wynika, że zasadniczo okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Za dopuszczenie się nieprawidłowości uznaje Sąd złożenie wniosku o płatność pomimo istnienia sztucznych warunków, tj. 5 czerwca 2015 r. Ze względu na to, że powyższa nieprawidłowość trwała nieprzerwanie od złożenia wniosku do wydania decyzji windykacyjnej ("[...]"), jest to nieprawidłowość o charakterze ciągłym, o której mowa w zdaniu 3 ust.1 art.3 ww. rozporządzenia. Dlatego bieg przedawnienia nie rozpoczął się z uwagi na trwanie nieprawidłowości i nie było potrzeby ustalania, czy doszło do przerwania biegu przedawnienia. Ponieważ w ostatnim zdaniu ust.1 art.3 rozporządzenia nr 2988/95 przyjęto, że upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, to ostatecznie po 8 latach od dopuszczenia się nieprawidłowości doszłoby do przedawnienia należności, o ile do tego czasu organ nie wydałby decyzji windykacyjnej (czerwiec 2023 r.).

Z powyższego wynika, że nie doszło do przedawnienia zobowiązania i kierownik BP mógł wydać w "[...]" decyzję o zwrocie płatności.

Nie stwierdziwszy, aby zaskarżona decyzja zawierała przypisywane jej wady, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.