Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 361/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a, art. 11b, art. 11d, art. 11e, art. 11 f, art. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 97, art. 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 11 i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 4c, art. 17 ust. 1 i 3 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 – określanej dalej u.z.r.i.d.p.) oraz art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – określanej dalej jako k.p.a.), Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wójtowi Gminy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p.n.: budowa dróg gminnych (os. [...]) odcinek I w km 0+000- 0+465,44, odcinek II w km 0+000,00 - 0+128,55 w m. [...] wraz z budową odwodnienia drogowego. Ponadto decyzja zawierała zatwierdzenie podziału nieruchomości oraz ustalenie, które z nich będą stanowiły z mocy prawa własność Gminy, a także określała termin wydania tych nieruchomości.

Wniosek o wydanie decyzji na realizację inwestycji drogowej obejmował następujące nieruchomości lub ich części, zlokalizowane w [...]:

1) projektowany pas drogowy drogi publicznej:

- droga gminna odcinek I: obręb ew. [...], działki nr: [...]),

- droga gminna odcinek II: obręb ew. [...], działki nr: [...],

2) teren niezbędny do przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu poza projektowanym pasem drogowym: obręb ew. [...], działka nr [...],

3) teren niezbędny do przebudowy istniejących urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych poza projektowanym pasem drogowym: obręb ew. [...], działka nr [...],

4) teren niezbędny do przebudowy istniejących dróg publicznych innych kategorii: obręb ew. [...], działka nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 11b ust. 1 u.r.i.d.p. wniosek Wójta Gminy został złożony po uzyskaniu pozytywnych opinii:

- Zarządu Województwa - uchwała nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.;

- Zarządu Powiatu - pismo nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.;

- Gminy - pismo znak: [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.

Do wniosku zarządca drogi dołączył także wymagane decyzje, opinie, uzgodnienia właściwych zarządców infrastruktury technicznej oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego. Dokonując sprawdzenia przedłożonej dokumentacji Starosta ustalił, że spełnia ona wymagania określone w art. 11b i art. 11d ust. 1 u.z.r.i.d.p., a także projekt budowlany spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, określanej dalej jako u.p.b.).

Następnie Starosta wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 5 i 6 u.z.r.i.d.p. pismem z dnia [...] lutego 2020 r. zawiadomił właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w powyższej sprawie oraz zawiadomił pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń. Zawiadomienia w drodze obwieszczeń zostały zamieszczone na tablicach ogłoszeń i na stronach internetowych Starostwa Powiatowego oraz Gminy. Obwieszczenie o wszczęciu postępowania zostało również opublikowane w prasie lokalnej tj. "[...]" w dniu [...] lutego 2020 r. Dalej organ podał, w dniu [...] lutego 2020 r. D.K. będący stroną w przedmiotowym postępowania złożył pismo, w którym wniósł o: 1. wyłączenie z zakresu przedmiotowego postępowania części planowanej inwestycji mającej mieć przebieg na działkach stanowiących jego własność z uwagi na fakt, iż droga szutrowa została już w zakreślonym przebiegu wybudowana przez Gminę na tych nieruchomościach, wbrew jego woli, a przejęcie działek z mocy prawa w oparciu o decyzję wydawaną na podstawie u.z.r.i.d.p. stanowi dla Gminy łatwiejszy i szybszy sposób na uregulowanie stanu prawnego tego terenu;

2. zawieszenie z urzędu postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w przedmiocie przyłączenia się do sieci w granicach działek objętych decyzją wydawaną na podstawie u.z.r.i.d.p. zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 11 u.z.r.i.d.p.,

3. ewentualnie wezwanie inwestora do uzupełnienia złożonej dokumentacji

o niezbędną opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW WP - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz

w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią z uwagi na toczące się postępowanie przed PGW WP i fakt, iż inwestycja ingeruje i przecina wybudowaną przez niego infrastrukturę techniczną, a jego zdaniem niewystarczająco określono zakres zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na zapytanie organu I instancji, Gmina poinformował, że nie wyraża zgody na wyłączenie z postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskowanych przez D.K. nieruchomości.

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Starosta odmówił zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi, na to że rozstrzygnięcie sporu pomiędzy D.K. a Gminą nie dotyczy zagadnienia wstępnego. Organ wskazał również, że planowa inwestycja nie znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a na wykonanie urządzeń wodnych inwestor otrzymał decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym. Na koniec Starosta stwierdził, że spełnione zostały wymagania wynikające z uregulowań u.r.i.d.p. w związku z czym orzekł jak w sentencji decyzji.

Od powyższej decyzji D.K. złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie przepisów przez:

- brak opinii właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odniesieniu do inwestycji obejmującej wykonanie urządzeń wodnych jakimi są wodociągi przebiegające przez działki odwołującego i ich przyłączenie do istniejącej sieci,

- niezawieszenie postępowania pomimo występującego w sprawie zagadnienia wstępnego, jakim jest połączenie do sieci wodociągów odwołującego przebiegających przez nieruchomości objęte decyzją tj. działki nr [...],

- niezapewnienie odwołującemu się czynnego udziału w postępowaniu,

w szczególności możliwości wypowiedzenia się co do pisma Wójta Gminy z dnia [...] marca 2020 r., które nie zostało oficjalnie włączone do materiału dowodowego sprawy z uwagi na brak pieczęci wpływu.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda wydał w dniu [...] czerwca 2020 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jeśli chodzi o zarzut dotyczący braku uzgodnienia właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odniesieniu do inwestycji obejmującej wykonanie urządzeń wodnych, to jest on pozbawiony podstaw. Inwestor załączył bowiem do wniosku stosowne uzgodnienia. Uzgodnienie to odnosi się do zakresu inwestycji i organ nie miał podstaw żądać od inwestora przedstawienia innego uzgodnienia, zwłaszcza odnoszącego się do kwestii budowy "urządzenia wodnego jakim są wodociągi", gdyż budowa takiej sieci na działkach odwołującego się, czy też przebudowa tych sieci nie są objęte zakresem inwestycji.

Wojewoda przeanalizował również kwestie dotyczące wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego wskazanego przez skarżącego i stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu, a podnoszone przez D.K. okoliczności nie stanowią zagadnienia wstępnego w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem Wojewody dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyczerpuje sytuację, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Oznacza to, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego warunkuje możliwość rozstrzygnięcia sprawy głównej. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu) będzie zatem zachodziła jedynie w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia tej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi aktami ścisłego związku. Związek ten nie zachodzi natomiast w sytuacji, kiedy sprawa, co do której rozstrzygać ma organ administracji, jest przedmiotowo związana z inną sprawą toczącą się przed organem administracji bądź sądem, ale której brak rozstrzygnięcia nie tamuje (nie uniemożliwia) prawidłowego, pod względem formalnym (nie merytorycznym) rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Wojewoda nie dostrzegł jakiegokolwiek związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem rozpoznania a toczącym się postępowaniem przed Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie, dotyczącym przyłączenia do sieci wodociągowej nieruchomości odwołującego. Zdaniem organu, wynik tego postępowania w żaden sposób nie pozbawia go możliwości wydania rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Oznacza to, że Starosta zasadnie odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania niniejszego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a zarzut odwołania jest bezpodstawny.

Za bezpodstawny organ odwoławczy uznał również zarzut dotyczący braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska wobec treści pisma Wójta. Organ I instancji zawiadomił bowiem strony o wszczęciu postępowania, a zawiadomienie zostało odwołującemu doręczone. Z żadnego przepisu nie wynika, by organ miał obowiązek każdorazowo informować strony o nowych dokumentach zgromadzonych w sprawie. Obowiązkiem organu jest zapewnienie stronom możliwości zapoznania się z aktami i brania udziału w postępowaniu. Organ nie może zatem ograniczać stronie dostępu do akt sprawy czy do składania wyjaśnień, oświadczeń i żądań. D.K. miał zapewnioną możliwość zapoznania się z aktami sprawy i składania żądań oraz wyjaśnień. Z prawa tego skorzystał kierując do organu I instancji pismo z dnia [...] lutego 2020 r.

Następnie Wojewoda wskazał, że rozstrzygnięcie sporu cywilno-prawnego pomiędzy odwołującym się a Gminą toczą się poza kompetencjami organu administracji publicznej rozstrzygającego kwestie związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organy orzekające w tej sprawie nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Wojewoda nie znalazł również innych podstaw, by uchylić zaskarżoną decyzję. Jego zdaniem spełnione zostały wymagania u.z.r.i.d.p. określone

w art. 11b i art. 11d ust. 1. Do wniosku zarządca drogi dołączył wymagane decyzje, opinie, uzgodnienia, a także projekt budowlany. Poddając analizie materiał dowodowy w aspekcie wymogów określonych w art. 35 ust. 1 u.p.b. organ stwierdził, iż projekt budowlany spełnia wymagania ochrony środowiska, jest kompletny

i zawiera wymagane opinie, uzgodnienia oraz pozwolenia. Ponadto został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Nadto, projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno- budowlanymi.

D.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Wojewody, zarzucając:

1) obrazę przepisów prawa materialnego przez naruszenie:

- art. 11d ust. 1 pkt 8 u.z.r.i.d.p. przez niepozyskanie wymaganej tymi przepisami opinii właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych jakimi są wodociągi, których przyłączenia do sieci administrowanej przez Gminę nakazuje decyzja Dyrektora RZGW PGW Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r.;

2) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu

i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie

II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie

i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezawieszenie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo wniosku skarżącego o jego zawieszenie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest przyłączenie do sieci jego wodociągów przebiegających przez nieruchomości objęte decyzją (działki nr [...]),

4) art. 9 i 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o realizacji inwestycji drogowej pozbawiającej go części nieruchomości, w obrębie której miało znajdować się przyłącze sieci skarżącego do gminnego wodociągu, do przyłączania którego, na mocy ostatecznej decyzji Wód Polskich Gmina zobowiązana jest go przyłączyć,

5) art. 106 § 6 k.p.a. przez niezasięgnięcie stanowiska Wód Polskich w sytuacji, gdy art. 11d ust. 1 pkt 8 u.z.r.i.d.p. nakazuje pozyskanie opinii od organów,

6) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji

z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

w szczególności, niewyjaśnienie dlaczego budowa przyłącza, która wynika

z ostatecznej i prawomocnej decyzji Dyrektora RZGW PGW Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r. nie wpływa na realizację inwestycji drogowej i nie wymaga wcześniejszej, przewidzianej w ustawie opinii.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji

z uwzględnieniem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż jest właścicielem nieruchomości położonych w m. [...] i oznaczonych w ewidencji "jako działki nr [...] do [...]" oraz "działki [...]". W jego ocenie nieruchomość ta została częściowo bezpodstawnie zajęta przez Gminę i zagospodarowana jako gminna droga dojazdowa do innych sąsiednich nieruchomości, przy czym podkreślił, iż kwestia ta ma charakter poboczny. Pierwotną bowiem przyczyną odwoławczą jest bowiem naruszenie wyżej wymienionych przepisów. Skarżący wskazał, iż w aktach znajduje się jego wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia o obowiązku przyłączenia jego wodociągów do sieci. Jak wynika z prawomocnej decyzji Dyrektora RZGW PGW Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r., Gmina zobowiązana jest przyłączyć jego wodociągi do sieci. Nie czyni tego jednak nadal, determinując tym jego wniosek egzekucyjny w administracji, a nadto, decyzją wydaną na podstawie u.z/r.i.d.p. organ chce go pozbawić/ograniczyć w możliwości podłączenia do sieci. W świetle wyżej wskazanego pozytywnego orzeczenia, rozbudowa drogi, o której mowa w decyzji wymaga budowy urządzenia wodnego jakim jest odpowiedni przepust wodociągu w pasie drogowym. To z kolei, wedle art. 11d ust. 1 pkt 8 u.z.r.i.d.p. determinuje na organie uprzednie pozyskanie stosownej opinii RZGW Wody Polskie.

Zdaniem skarżącego organ nie rozeznał wszechstronnie sprawy w oparciu

o posiadany materiał dowodowy sprawy i uznał, że okoliczność ta nie ma dla sprawy żadnego znaczenia. Treść decyzji organu II instancji nadal nie rozstrzyga ani tym bardziej nie tłumaczy dlaczego nie ma to związku/znaczenia w sprawie, co w jego odczuciu koliduje z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżący złożył wniosek

o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę wnosząc o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie pod względem legalności była decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] marca 2020 r. z zezwalającą Wójtowi Gminy na realizację inwestycji drogowej.

Podstawę materialną powyższych decyzji stanowiła u.z.r.i.d.p, która ma charakter szczególny, a jej działanie z woli ustawodawcy zostało ograniczone w czasie, według wersji aktualnie obowiązującej do 31 grudnia 2023 r. Celem tej ustawy jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i przyśpieszenie realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., II OSK 2348/10, wyrok WSA w Gliwicach z 5 lipca 2010 r., II SA/Gl 134/10).

Zgodnie z przepisami u.z.r.i.d.p. decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, reguluje kompleksowo formalne aspekty procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo przystąpienia do robót budowlanych w oparciu o taką decyzję. Decyzja przesądza o lokalizacji inwestycji drogowej, tj. przebiegu drogi, zatwierdza podział nieruchomości (linie rozgraniczające granice pasów drogowych, ustalone decyzją, stanowią linie podziału nieruchomości) oraz zatwierdza projekt budowlany, przewidujący konkretne rozwiązania techniczne zaplanowanej drogi. Nieruchomości lub ich części, które wskutek zatwierdzonego podziału, znalazły się w granicach pasa drogowego, stają się z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych).

U.z.r.i.d.p. w sposób szczegółowy wskazuje, jakim wymogom powinien odpowiadać wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11d ust. 1), jak powinna przebiegać procedura wydania decyzji (art. 11d ust. 2-10 ), jakie elementy powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji (art. 11f ). Natomiast zgodnie z art. 11e u.z.r.i.d.p. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. U.z.r.i.d.p. przewiduje ponadto uproszczony tryb powiadomień stron o czynnościach postępowania

i doręczenia decyzji.

Zdaniem Sądu decyzje obu instancji zostały wydane w niniejszej sprawie po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Postępowanie

w sprawie zostało bowiem wszczęte na wniosek właściwego zarządcy drogi gminnej, stosownie do art. 11a ust. 1 u.z.r.i.d.p., którym zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470) był Wójt Gminy. Do wniosku dołączone zostały dokumenty wymagane art. 11d ust. 1 u.z.r.i.d.p., mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz uzbrojenia terenu, analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy z projektami podziału nieruchomości, określające nieruchomości (lub ich części) planowane do przejęcia na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, nieruchomości,

z których korzystanie będzie ograniczone, określające zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, przedłożono cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami projektantów o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnymi na dzień opracowania projektu. Ponadto dołączono wymagane przepisami art. 11b ust. 1 u.z.r.i.d.p. opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta gminy, a także przewidzianą przez art. 11d ust. 1 pkt 8 u.z.r.i.d. opinię dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie

w zakresie w jakim ona była niezbędna (inwestycja nie była bowiem przewidziana na obszarze objętym szczególnym zagrożeniem przeciwpowodziowym), a mianowicie

w części w jakiej projekt przewidywał wykonanie urządzeń wodnych, co do których zresztą uzyskano wymaganą uprzednio decyzję, udzielającą pozwolenia wodnoprawnego (por. decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie z dnia [...] października 20109 r., nr [...], załączoną do projektu budowlanego). O wszczęciu postępowania indywidualnie został powiadomiony wnioskodawca oraz właściciele nieruchomości, które znalazły się w granicach pasa drogowego, w tym również skarżący. Natomiast pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń, BIP i prasie lokalnej, tj. "[...]". Również zawiadomienia o wydaniu decyzji zostały ogłoszone w sposób prawidłowy tj. decyzję doręczono wnioskodawcy, a zawiadomienie o jej wydaniu doręczono właścicielom nieruchomości przejętych na adresy wskazane w ewidencji gruntów. Natomiast pozostałym stronom zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało dokonane w formie obwieszczeń. Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o decyzję organu odwoławczego. Sąd podziela również ocenę Wojewody zawartą w zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy, które powinna zawierać decyzją zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, określone w art. 11f ust. 1 u.z.r.i.d.p.

Podkreślenia wymaga, iż nie mogło odnieść zamierzonego skutku żądanie skarżącego wyłączenia z zakresu przedmiotowego postępowania części planowanej inwestycji mającej mieć przebieg na jego działkach, zgłoszone na etapie postępowania administracyjnego w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., pobocznie również podnoszone w skardze do sądu administracyjnego. W postępowaniu

o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej orzekający w sprawie organ nie posiada kompetencji do ingerowania, poprzez wyznaczanie, korygowanie, czy zmianę w proponowany kształt i przebieg inwestycji drogowej. Co więcej, niedopuszczalna jest również ocena racjonalności i słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Z przepisów u.z.r.i.d.p. wynika bowiem jednoznaczne, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz o najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi - jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie, niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. W szczególności zaś art. 11e u.z.r.i.d.p. uniemożliwia uzależnienie takiego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach.

W związku z tym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Określenie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia (por. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r. II OSK 93/14, wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., I OSK 1705/17, B. Sagan, U.z.r.i.d.p. Komentarz, LexisNexis 2013, t. do art. 11e).

Wywłaszczenie nieruchomości będącej własnością skarżącego nastąpiło na podstawie przepisu ustawowego, tj. art. 12 ust. 4 u.z.r.i.d.p., w celu pozyskania nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej. Prawo własności nieruchomości nie ma charakteru absolutnego. Ingerencja w to prawo jest wprost przewidziane

w Konstytucji. Dopuszczalne jest bowiem – zgodnie art. 21 ust. 2 Konstytucji – wywłaszczenie nieruchomości na realizację celów publicznych z obowiązkiem wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości. Z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.1990) budowa drogi stanowi cel publiczny, zaś regulacje zawarte w art. 12 u.z.r.i.d.p. w zakresie, w jakim odnoszą się do kwestii odszkodowania za wywłaszczenie, spełniają wymagania przepisów art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W konsekwencji, wprowadzone w u.z.r.i.d.p. modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych, są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Wprowadzenie regulacji prawnej, polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania

w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis u.z.r.i.d.p. (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: postanowienie z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt SK 17/13, publ. OTK-A 2015/1/5 wyrok z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/05, publ. OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62; wyrok z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, publ. OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106).

Mając na uwadze powyższe rozważania – w ocenie Sądu - organy administracji w kontrolowanej sprawie nie były również uprawnione do ingerowania

w zakres przeprowadzanej inwestycji drogowej i wymuszania na zarządcy drogi składającego wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wykonywanie innych robót niż przewidziane we wniosku oraz załączonym projekcie budowlanym. A ten w odniesieniu do wodociągów nie przewidywał wykonywania żadnych prac, poza przesunięciem jednego hydrantu. Stąd też nie było podstaw do zobowiązania inwestora do uwzględnianie dodatkowych robót polegających na wykonaniu łącznie z inwestycją drogową również podłączenia działek skarżącego do sieci wodociągowej zarządzanej przez Gminę. Rozstrzyganie sporów pomiędzy przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług następuje w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w rozdziale 5b ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028). Powyższe rozstrzygnięcie może polegać m.in. na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu przyłączenia odbiorcy do sieci (art. 27e ust. 2 pkt 4 tej ustawy). Skarżący tą drogę wykorzystał uzyskując w tym zakresie załączoną na etapie postępowania odwoławczego decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2020 r. [...] nakazującą Gminie przyłączenie wodociągów wybudowanych przez skarżącego na działkach, położonych w [...], do sieci wodociągowanej zarządzanej przez powyższa Gminę.

Przy czym słusznie organy obu instancji uznały, iż powyższe postępowanie pozostaje bez znaczenia dla toku kontrolowanego postępowania i nie stanowiło podstawy do jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącego, iż organ administracji zawiesza z urzędu postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy

i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się bowiem sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2660/19).

Zależność pomiędzy niniejszą sprawą, a sprawą zakończoną wspomnianą powyżej decyzją nakazującą przyłączenie do sieci wodociągowej, ma jedynie wymiar faktyczny, a nie prawny, wyznaczany przepisami prawa materialnego. Brak jest bowiem regulacji, które nakazywałaby w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej uwzględniania wspomnianych decyzji rozstrzygających spory pomiędzy przedsiębiorcą przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług poprzez uwzględnianie ich w treści decyzji poprzez nakazanie wykonanie dodatkowych robót budowlanych, ewentualnie, które nakazywałaby wstrzymywanie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej do czasu wykonania przyłączenia do wodociągów. Mając na względzie racjonalność gospodarczą zapewne wykonanie przyłączy winno poprzedzać budowę drogi, jednakże tego rodzaju przesłanki, jak już wskazano powyżej nie mogą stanowić podstawy ocen dokonywanych przez organy administracji w kontrolowanym postępowaniu. Ponadto nie jest wykluczone z punktu widzenia możliwości techniczno-inżynieryjnych wykonanie tego rodzaju przyłączenia, w tym również wspominanego przez skarżącego w skardze przepustu, już po wykonaniu drogi.

W kontekście powyższych uwag nie sposób również uznać, aby kwestia ta powinna być przedmiotem opiniowania jakichkolwiek organów, zwłaszcza organu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który - jak już wskazano powyżej - wydał opinię w zakresie w jakim ona była niezbędna, a mianowicie

w części w jakiej projekt przewidywał wykonanie urządzeń wodnych. Stąd nie można uznać, iż doszło do naruszenia przepisów art. 106 § 6 k.p.a. oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 u.z.r.i.d.p.

W ocenie Sądu, organy obu instancji zrealizowały obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa,

a uzasadnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji, w stopniu umożliwiającym ich kontrolę. Zapewniono również skarżącemu udział w postępowaniu. Dlatego też nie można dopatrzyć się naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a., a także naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) podlegała oddaleniu.

,