Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 487/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. – J. i S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 stycznia 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Burmistrz R. decyzją z 19 maja 2017 r. znak [...], po rozpoznaniu wniosku M. J. i C. J. z 4 stycznia 2017 r., ustalił warunki zabudowy inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, budowa zjazdu z drogi, budowa studni, budowa zbiornika na ścieki oraz budowa miejsc postojowych – na działkach nr ewid. [...], [...], [...] oraz [...], [...] położonych w R. przy ul. [...]". Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 17 października 2017 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania A. D. i S. J. (sąsiadów terenu inwestycji od strony zachodniej, właścicieli działki nr [...]), uchyliło zaskarżoną decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz R. decyzją z 11 lipca 2018 r. znak [...] ponownie ustalił warunki zabudowy ww. inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A. D. i S. J., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 14 listopada 2018 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Decyzję SKO zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. D. i S. J., a Sąd prawomocnym wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 107/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz R. decyzją z 12 października 2020 r. znak: [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...] i [...] w R. , na cele realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, budową studni, zbiornika na ścieki oraz miejsc postojowych.

A. D. i S. J. odwołali się od tej decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO wskazało podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 z p. zm.), w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r., poz. 293), zwanej dalej "u.p.z.p."; w związku z § 3 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Kolegium wskazało, że wymagania dotyczące ładu przestrzennego podlegają regulacji przepisów rozporządzenia opartych na delegacji z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zakresie, kolejno:

• ustalenia obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 3 rozporządzenia), którego granice określa się w zasięgu minimalnym trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji od strony wjazdu na działkę. Front ten wynosi ok. 30 m i skierowany jest ku wjazdowi na teren inwestycji z drogi służebnej przebiegającej po działce [...]. Tym samym granicę obszaru analizy (dalej "OA") zakreśla się w odległości ok. 90 m wokół terenu inwestycji, licząc od czterech boków i czterech punktów narożnych terenu. W tak zakreślonym OA znajduje się 9 budynków, które oznacza się na mapie OA cyframi 1 do 9. Budynek nr [...] został w toku niniejszej sprawy rozebrany, natomiast dla celów analizy i ustalenia parametrów i wskaźnika zabudowy przyjmuje się budynki mieszkalne nr [...] i 7, gabarytowo zbliżone do projektowanego budynku na działce [...], co uzasadnia się następująco. Analizie poddaje się wszystkie budynki w OA, w tym domek letniskowy, garaż gospodarczy, jednak ostateczne wyniki analizy ustalono według parametrów budynków mieszkalnych. Kolegium - mając także na uwadze przepisy § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 dopuszczające ustalenie parametrów w inny sposób - uznało za dopuszczalne w/w odstąpienie od zasady wiodącej wychodząc z założenia, że mechaniczne uśrednianie parametrów z wszystkich ośmiu budynków, wśród których garaż, budynek gospodarczy i mały domek letniskowy o małych gabarytach, skutkowałoby znacznym zmniejszeniem parametrów projektowanego budynku mieszkalnego, w konsekwencji tworząc dysonans w OA i uniemożliwiając spełnienie zamierzeń inwestora. Nadto w/w małe budynki są ze swej istoty mniej trwałe i nie powinny mieć wpływu na urbanistyczno-architektoniczne ukształtowane docelowe przestrzeni OA.

• Linię zabudowy ustalono dokładnie na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, w przedłużeniu linii zabudowy budynku mieszkalnego 1 na działce [...].

• Szerokość elewacji frontowej ustala się w wymiarze średnim (z czterech analizowanych budynków) 10,5 m z tolerancją 20%, co pozwala na realizację budynku o wymiarze tego parametru od 7,9 do 12,1 m - nie odbiegając od wymiarów budynków mieszkalnych w OA.

• Parametr wysokości elewacji frontowej wynosi w OA ok 4,1 m przy rozpiętości od ok. 2,5 do ok. 8,0 m. Dopuszczalne jest zatem przyjęcie tego parametru w rozmiarze od 2,5 m do 4,1 m co koresponduje z wysokością najbliższego budynku mieszkalnego na działce [...] (nr [...]).

• Parametr wysokości kalenicy (jako element geometrii dachu) nie podlega w OA uśrednieniu, bowiem zgodnie z § 8 rozporządzenia wyznacza się go "odpowiednio" do parametrów występujących w OA. Ustalenie wysokości kalenicy w wymiarze 8,0 -10,0 m n.p.t. odpowiada wysokościom w OA kształtującym się na tym poziomie (średnio 8,9 m). Dach dopuszcza się jako dwu- lub wielospadowy o nachyleniu połaci od 35° do 45°, równie odpowiednio do geometrii dachów w OA.

• Wskaźnik zabudowy w OA kształtuje się w wielkościach (dla budynków mieszkalnych) od 0,09 do 0,14, średnia wielkość wynosi 0,11. Może być zatem ustalony w wymiarze od 0,09 do 0,13. W ocenie Kolegium - wskaźnik ten jest praktycznie bez znaczenia i bez wpływu na ład przestrzenny w OA, w którym przeważającą jego część stanowią tereny otwarte, wolne od jakiejkolwiek zabudowy.

• W odniesieniu do kwestii "drogi służebnej" łączącej teren inwestora z wewnętrzną drogą gminną Kolegium na podstawie analizy zgromadzonych w sprawie dowodów ustaliło, że działka inwestycji połączona jest z drogą wewnętrzną prawnie ustanowioną służebnością. Dnia 3.11.2016r. została zawarta protokolarna ugoda sądowa w sprawie przedmiotowej służebności przebiegającej po działce [...]. W pkt 3 załącznika do protokołu rozprawy w Sądzie Rejonowym w N. T. (sygn. akt I C 352/15) zapisano: A. D. i S. J., w imieniu którego działa adw. G. F. zobowiązują się nie czynić powodom żadnych przeszkód w korzystaniu ze szlaku służebnego opisanego w pkt 1 ugody, także dla celów budowlanych". Pkt 1 stanowi, że szlak służebny ustanowiony umową ujawniony jest w księgach wieczystych [...], [...] i [...] ustanowiony został na rzecz działek [...] i [...]. Przebieg szlaku wskazany jest w opinii biegłego geodety z dnia 22.11.2011 r. i na mapie sytuacyjno-wysokościowej 1:250 dołączonej do tej opinii, sporządzonej w sprawie I Ns 547/11. Punkty graniczne służebności wyznaczono i okazano uczestnikom 09.05.2017r. na gruncie w obecności m.in. adw. S. G. (K. 461, 462 i sąś. akt). Według mapy szlak służebny biegnie pasem szerokości 3,50 wzdłuż granicy dzielącej działki [...] i [...]. Już wcześniej - postanowieniem z dnia 03.11.2016r" sygn. akt IC 352/15 Sąd Rejonowy w N. T. umorzył postępowanie z powództwa C. J. i M. J. przeciwko A. D. i S. J. - wobec zawarcia ugody.

• W kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej za pośrednictwem opisanej wyżej służebności - Kolegium ustaliło co następuje. Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. stanowi, iż "przez dostęp o drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". W ocenie Kolegium działki objęte decyzją posiadają dostęp do drogi publicznej, spełniając przepis art. 61 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Jak już wyżej wykazano - prawnie ustanowiona droga służebna łączy teren inwestycji z wewnętrzną drogą gminną - działką nr [...] z urządzonym zjazdem na tą drogę. Z orzecznictwa wynika z kolei, że standard drogi stanowiącej o dostępie do drogi publicznej nie może być w ogóle podstawą do kwestionowania spełnienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (tak w wyroku NSA z 10.06.2014r" sygn. II OSK 76/13). W judykaturze podkreśla się, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest "sam w sobie wystarczający" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 09.04.2019r., sygn. II SA/Kr 107/19). Działka [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów jako "droga" i pozostaje w samoistnym władaniu Gminy [...] rozumianej jako wspólnota mieszkańców, z których wszyscy mają jednakowe prawo do jej użytkowania. Nie ma dla sprawy znaczenia brak księgi wieczystej dla tej drogi. Nie podlega także badaniu i dociekaniu kwestia, czy droga wewnętrzna [...] sama podsiada dostęp do drogi publicznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości przez które realizowany jest dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia podlegające ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, także w kontekście ew. zgody na przejazd, czy to w drodze służebności czy w jakikolwiek inny sposób (tak w wyroku NSA z 17.07.2020r., sygn. akt II OSK 478/20).

Odnosząc się do zarzutów stron skarżących zawartych w odwołaniu wskazano:

- żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w związku z brakiem dowodu, że osoba podpisująca decyzję "z up. Burmistrza" - upoważnienie takie faktycznie posiada - jest całkowicie chybione. Tego rodzaju upoważnienia wynikają ze statutu i Regulaminu organizacyjnego - do sprawdzania przez skarżącego na portalu internetowym Urzędu Miasta w R. .

- do kwestii wadliwego ustalenia parametrów i "partykularnego" ograniczenia analizy do budynków mieszkalnych Kolegium odniosło się w części niniejszej decyzji obejmującej rozstrzygnięcie drugoinstancyjne. Kolegium uznało takie "ograniczenie" za dopuszczalne, ponieważ wynikające w konsekwencji niewielkie różnice w wielkości parametrów mieszczą się w granicach postrzegania ładu przestrzennego.

- zarzut braku dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego jest całkowicie nieuzasadniony. Akta sprawy liczą 747 pozycji i były systematycznie uzupełniane o liczne dodatkowe dowody w całym ciągu postępowania wszczętego 4 stycznia 2017r. Materiał dowodowy jest na potrzeby rozstrzygnięcia kompletny. Stan faktyczny w przedmiocie służebności drogowej i kwestia dostępu drogi wewnętrznej do drogi publicznej zostały należycie wyjaśnione. Kolegium uznało przy tym za zbędne i nie należące do materii postępowania w sprawie warunków zabudowy - badanie stanu prawnego działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] a żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu właścicieli tych nieruchomości - jako nie mające żadnego uzasadnienia. To samo dotyczy żądania przeprowadzenia wizji lokalnej w/w działek (oględzin) - jako czynności zbędnej. Na marginesie zarzutów ad 5) i ad 6) należy zauważyć, że w art. 54 u.p.z.p. nie istnieje "ust. 2d" a w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. nie ma "pkt 2". ad 6) uwagi zgłaszane przez pełnomocnika stron skarżących były każdorazowo przekazywane do rozpatrzenia projektantowi analizy i decyzji w miarę możliwości uwzględniane i znalazły odpowiednie odniesienie w uzasadnieniu decyzji, ad 7) zarzut niezapewnienia ochrony interesu prawnego właścicieli działki [...] jest niejasny, skarżący nie wskazali o jaki konkretnie interes chodzi, który mógłby zostać naruszony. Kolegium wskazuje przy tym, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

- obowiązek prowadzenia postępowania w sposób nie naruszający zaufania do organów administracji (art. 8 Kpa) nie został naruszony. Jest to zresztą przepis o charakterze blankietowym, a ponadto obowiązującym o charakterze blankietowym, a ponadto obowiązującym "symetrycznie " - zarówno w odniesieniu do wnioskodawców jak i stron przeciwnych.

- w niniejszej sprawie nie występuje kwestia zagadnienia prejudycjalnego, którego wyjaśnienie i rozwiązanie wiązałoby rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Zarzut pełnomocnika dotyczy budynku letniskowego "nr [...]" (na mapie OA) uznanego przez skarżącego za samowolę budowlaną, co do którego przeprowadzone zostało już wcześniej postępowanie wyjaśniające z następującymi ustaleniami:

- 05.02.2016 r. I. Z. zgłosiła zamiar budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m na działce nr [...] w R. (po podziale [...]).

- Decyzją z dnia 22.02.2016r., znak: [...] Starosta [...] wniósł sprzeciw, który został w całości uchylony decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 18 lipca 2016r., zn. [...] Wojewoda orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu a następnie decyzją z dnia 26.03.2019r., znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda stwierdził, że "zamierzenie polegające na budowie murowanego budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego)" o pow. zabudowy do 35 m na działce nr [...] w R. spełnia wymagania art. 29 ust 1 pkt 2a prawa budowlanego".

- Pismem z dnia 05.07.2019r" znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. potwierdził, że przedmiotowy budynek został zrealizowany zgodnie z dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z obowiązującymi przepisami. PINB w N. nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. Niecelowe i w niniejszej sprawie zbędne jest kierowanie nowego wniosku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. .

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. D. i S. J., zarzucając jej:

1) nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., to jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji bez wskazania, czy osoba, której podpis znajduje się na decyzji organu I instancji posiada stosowane upoważnienie do podpisywania decyzji w imieniu Burmistrza [...];

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020, poz. 293) ["u.p.z.p."] w zw. z § 3 ust. 1 § 4,5,6,7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Rozporządzenie"), poprzez wadliwe wyznaczenie parametrów odpowiednio: powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi okapu, wysokości głównej kalenicy, pominięcie w analizie niektórych budynków partykularne ograniczenie analizy wyłącznie do budynków mieszkalnych;

b) art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], gdyż droga wewnętrza - działka nr [...] sama nie posiada dostępu do drogi publicznej;

3) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione, a wszystko w przedmiocie dostępu inwestycji do drogi publicznej, braku wskazania do jakiej drogi publicznej zapewniony jest rzekomy dostęp przez działkę nr [...], braku wyjaśnienia statusu działek [...], [...] [...], [...] oraz [...], a także [...], a także poprzez brak zastosowania się do wskazań własnych z decyzji [...] z dnia 17 października 2017 r. oraz wyroku WSA w Krakowie z dnia 09 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 107/19, w których wskazano jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

b) art. 85 § 1 k.p.a. oraz art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia oględzin działki numer [...] i działek [...], [...], [...], [...] oraz [...] a także [...] oraz poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem ustalenia stanu faktycznego i prawnego ww. działek ewidencyjnych;

c) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w przedmiocie samowoli budowlanej na działce nr ewid. [...] w R. ;

d) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania poprzez brak ustosunkowania się w Decyzji do zgłoszonych przez stronę postępowania uwag oraz niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu jego stronom przez SKO w N. oraz brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W oparciu o wskazane wyżej zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wnieśli również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, a to zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 26 sierpnia 2020 r. w sprawie wolnostojącego budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) o powierzchni zabudowy do 35 m2 wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanego na dz. ewid. [...] w miejscowości R. , sygn. akt [...], celem wykazania, że toczy się postępowanie, od wyniku którego zależne było rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 12 maja 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 § p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest nieuzasadniona.

Jeśli chodzi o najdalej idący zarzut skargi, to jest zarzut "utrzymania w mocy decyzji organu I instancji bez wskazania czy osoba, której podpis znajduje się na decyzji organu I instancji posiada stosowane upoważnienie do podpisywania decyzji w imieniu Burmistrza [...]", co zdaniem skarżących prowadzi do nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., to wskazać należy co następuje.

Dla jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii, Sąd zarządzeniem z dnia 9 czerwca 2021 r. wezwał Burmistrza R. – [...] do przesłania za pośrednictwem platformy e- PUAP skanu upoważnienia dla J. G. – Naczelnika Wydziału Architektury Gospodarki Przestrzennej Gminy i Ochrony Zabytków, zgodnego z § 23 ust. 1 i 2 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w R. (dostępny na stronie internetowej Urzędu), aktualnego na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy znak [...] W dniu 11 czerwca 2021 r. Burmistrz R. w wykonaniu zarządzenia Sądu przesłał stosowne upoważnienie, datowane na dzień 2 stycznia 2020 r., z godnie z którym J. G. ma upoważnienie do wydawania w imieniu Burmistrza decyzji administracyjnych, a w szczególności decyzji o warunkach zabudowy (§ 1 pkt. 1 upoważnienia). Skan upoważnienia znajduje się na k. 66 akt sądowych. Zarzut ten jest zatem nieuzasadniony. Na marginesie Sąd wyjaśnia, że Kodeks Postępowania Administracyjnego nie nakazuje włączania do akt sprawy administracyjnej tego rodzaju upoważnień.

Dalej przypomnieć należy, że poprzednio wydana w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 107/19. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901).

Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1152/15).

Jednym z głównych powodów uchylenia przez Sąd wyrokiem o sygn. sygn. II SA/Kr 107/19 poprzednio wydanych decyzji o warunkach zabudowy była konieczność jednoznacznego wyjaśnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

W wyroku tym Sąd wskazał między innymi, że "(...) w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, nie budzi wątpliwości Sądu możliwość jego zapewnienia przez działkę [...] jako drogę wewnętrzną, bez żadnych dodatkowych wymagań. Nie mają znaczenia także techniczne wymagania określone przez zarządcę drogi co do możliwości budowy zjazdu na drogę wewnętrzną – tylko rzeczą inwestora jest czy tak ustalone warunki zechce wypełnić. Wystarczająca jest jedynie potencjalna możliwość budowy zjazdu. Natomiast nie został wyjaśniony należycie przebieg szlaku służebnego – od terenu inwestycji do drogi wewnętrznej. Z urzędu badając przywołana wyżej księgę wieczysta w publicznie dostępnej bazie ( https://ekw.ms.gov.pl/eukw_ogol/menu.do) Sąd dostrzegł także, że w dziale I – Sp ww. księgi wpisanych jest łącznie sześć różnych służebności. Dlatego obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie zobrazowanie na aktualnej mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w oparciu o dokumenty urzędowe, a nie gołosłowne twierdzenia, czytelnego przebiegu szlaku drożnego komunikującego teren inwestycji z drogą publiczną – z zaznaczeniem szlaku służebnego oraz drogi wewnętrznej, a także połączenia drogi wewnętrznej z drogą publiczną."

Wytyczne Sądu zostały przez organ wykonane i obecnie nie ma już wątpliwości co do dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Do akt sprawy załączono mapę zasadniczą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w N. , a mapa ta jednoznacznie ukazuje, że droga wewnętrzna tj. działka [...] ma połączenie z drogami publicznymi. Załączniki graficzne do obecnie kontrolowanej decyzji zostały sporządzone na tych właśnie mapach. Podobnie udokumentowany został przebieg szlaku służebnego łączącego teren inwestycji z droga wewnętrzną. W aktach sprawy znajdują się przesłane przez Sąd Rejonowy w L. VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w M. : kopia aktu notarialnego z dnia 20 marca 2001 r. rep. A nr [...] (umowa darowizny i ustanowienia służebności gruntowej); mapa sytuacyjna dla celów sądowych – do egzekucji w zakresie służebności ujawnionej w KW NS [...] Dokumenty te wskazują istnienie i przebieg szlaku służebnego po działce [...] ustanowionego na rzecz każdoczesnych właścicieli działki [...], [...], [...].

Nie znajdują zatem uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Jeśli zaś chodzi o zarzut braku przeprowadzenia oględzin działek oraz brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej to nie są to czynności, których prowadzenie wymagane czy też potrzebne jest dla ustalenia warunków zabudowy. W tym miejscu dodać jeszcze należy, że żądania skarżących dotyczące wyjaśnienia statusu działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie mają uzasadnienia. Status ten jest dostatecznie wyjaśniony – w aktach znajdują się "informacje o działkach"- wydruki z geoportalu. Skarżący nie mają tytułu prawnego do tych nieruchomości, zatem kwestie z nimi związane w żadnym stopniu nie dotyczą ich interesów prawnych.

Organ wykonał także wskazania Sądu co do sporządzenia analizy architektoniczno – urbanistycznej w taki sposób, aby wszystkie ustalone parametry nowej zabudowy poddawały się kontroli.

Jeśli chodzi o wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, to został on ustalony w przedziale 0.09 do 0,13. Przy uwzględnieniu faktu, że średnia z obszaru analizowanego wynosi 0,11 oraz tego, że autorka analizy wzięła pod uwagę głównie budynki mieszkalne jednorodzinne, należy przyjąć, że wskaźnik ten został ustalony prawidłowo. Rację mają organy, że choć analizie poddano wszystkie budynki w obszarze, jednak ostateczne wielkości parametrów ustalono według parametrów budynków mieszkalnych i jest to jak najbardziej działanie uzasadnione z punktu widzenia ładu przestrzennego.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki ustalono na poziomie 2,5 do 4,1 m, gdzie średnia z obszaru analizowanego wynosi 4,4. Natomiast wysokość do kalenicy ustalono na poziomie 9 do 10 m, a średnia z obszaru analizowanego wynosi 8,9 m, przy czym także i w przypadku tego parametru średnia obliczona została dla wszystkich budynków: mieszkalnych i innych, natomiast ustalone w decyzji wielkości nawiązują do parametrów zabudowy jednorodzinnej z obszaru analizowanego. Podobnie zresztą rzecz się ma z parametrem szerokości elewacji frontowej, którą ustalono w decyzji na poziomie 10,60 m +/- 20%, przy średniej z obszaru analizowanego 12 m, liczonego dla wszystkich budynków.

Dane dla poszczególnych budynków w obszarze analizowanym oraz wyliczona na ich podstawie średnia, znajdują się w tabeli sporządzonej przez autora analizy, na k. 597 akt administracyjnych.

Jeśli zaś chodzi o linię zabudowy, to wyznaczona została jako obowiązująca, na przedłużeniu linii zabudowy budynku jednorodzinnego znajdującego się na działce [...], od strony szlaku służebnego. Zasadniczo "linia zabudowy", wyznaczana jest od strony ulicy (drogi publicznej) i nie ma żadnych podstaw do tego, aby ustalać kolejne linie zabudowy, jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów "na zapleczu" już istniejącej od strony drogi zabudowy. Zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej "linii zabudowy". W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego. Choć organ nie wyartykułował tego wprost, to takie też znaczenie należy nadać obecnie ustalonej w decyzji linii zabudowy - jako linii regulującej ład przestrzenny. Planowana inwestycja nie przylega bowiem do drogi publicznej, nie ma zatem konieczności spełnienia wymagań art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.). W niniejszej sprawie nawet brak ustalenia linii zabudowy nie byłby błędem, który miałby wpływ na wynik sprawy.

Nie jest uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w przedmiocie samowoli budowlanej na działce nr ewid. [...] w R. . Żadna kwestia samowoli budowlanej nie jest zagadnieniem wstępnym dla ustalenia warunków zabudowy, uzasadniającym zawieszenie postępowania. Jedynie art. 35 ust. 5 pkt. 3 ustawy prawo budowlane stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. Przepisy prawa budowlanego nie mają zastosowania w zakresie ustalania warunków zabudowy, zwłaszcza gdy dotyczy to działki sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji.

Nie są uzasadnione także zarzuty skargi dotyczące naruszeni art. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania poprzez brak ustosunkowania się w Decyzji do zgłoszonych przez stronę postępowania uwag oraz niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu jego stronom przez SKO w N. S. oraz brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, dotyczącym skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 Kpa: "w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a." (WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. IV SA/Po 1109/12). Okoliczności takich skarżący nie wykazali. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.