Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1725/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1773/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1773/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Starosta [...], na podstawie art. 136 i nast., art. 216 ust 2 pkt 3, art. 217 ust 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 263, poz. 2603 ze zm.) decyzją z dnia 15 listopada 2007 r., orzekł o zwrocie na rzecz G.Z. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 7194 m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla [...] - Śródmieścia w [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Pismem z dnia 31 marca 2016 r., [...] S.A. z siedzibą w [...] (Oddział [...] - Teren) wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2007 r.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2007 r.

Zażalenie na to postanowienie złożyło [...] S.A. z siedzibą w [...].

Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie

W uzasadnieniu wskazał, że art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą i niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

W postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są co do zasady podmioty biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Jednakże występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 744/10, publ. CBOSA).

Minister Infrastruktury i Budownictwa powołując się na utrwalone orzecznictwem sądów administracyjnych stanowisko, wskazał, że interes prawny w postępowaniu zwrotowym ma poprzedni właściciel, a także obecny właściciel spornej nieruchomości, oraz podmioty, którym służą inne prawa rzeczowe bądź obligacyjne do nieruchomości, gdyż wynik postępowania zwrotowego oddziałuje na prawa i obowiązki tych podmiotów. Faktyczne władanie, czy posiadanie nieruchomości może mieć różnorodne podłoże, które każdorazowo, indywidualnie powinno być badane i oceniane pod kątem uprawnień procesowych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 244/13, publ. CBOSA).

Minister wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest to czy interes prawny skarżącego na gruncie postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji orzekającej o zwrocie działki nr [...] można oprzeć na podstawie art. 4 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), czy też na podstawie art. 49 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.).

Analizując ww. przepisy prawne, Minister zauważył, że zgodnie z art. 4 ust 1 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii (...) jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Przepis ten nakłada na przedsiębiorstwa energetyczne określone obowiązki o charakterze publicznoprawnym w tym znaczeniu, że zostają nałożone w interesie publicznym, celem zapewnienia odpowiednich warunków do stałego zaspokajania przez przedsiębiorstwa energetyczne podstawowych potrzeb społecznych, do których należy zaopatrzenie w energię elektryczną. Obowiązki te są konieczne do zapewnienia realizacji celów Prawa energetycznego oraz sprawnego funkcjonowania systemu energetycznego (zob. wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 1 marca 2013 r., sygn. akt XVII AmE 167/11, publ. LEX nr 1728395 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1613/14, publ. CBOSA).

Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Zgodnie z ww. przepisem do podstawowych zadań i obowiązków przedsiębiorstwa energetycznego, jak i operatora należy utrzymanie zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych (I), bezpieczeństwo dostarczania paliw gazowych poprzez zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonowania systemu gazowego (II) oraz eksploatacja, konserwacja i remont sieci, instalacji i urządzeń (III).

Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że przedsiębiorstwa energetyczne wykonują w istocie zadania z zakresu użyteczności publicznej. Podmioty te należy więc postrzegać jako szczególną kategorię podmiotów wykonujących swoje zadania ustawowe niezależnie od prawa do nieruchomości, przez które przebiegają ich urządzenia przesyłowe i których interes prawny lub obowiązek wynika wprost z przepisów ustaw. Na podobnym stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1005/15 (publ. CBOŚA). Oznacza to, że z punktu widzenia interesu przedsiębiorstwa energetycznego bez znaczenia pozostaje to któremu podmiotowi przysługują prawa rzeczowe do gruntu, na którym posadowiona jest linia energetyczna. Przedsiębiorstwo to może bowiem wykonywać swoje ustawowe zadania i obowiązki skutecznie wobec każdoczesnego właściciela gruntu na którym znajduje się tego rodzaju instalacja. Nie można zatem stwierdzić, aby art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. stanowił podstawę do uznania interesu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego na gruncie postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości na której posadowiona jest linia energetyczna, na rzecz jej byłego właściciela.

Z kolei art. 49 § 1 k.c. stanowi, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Istotną funkcją powołanego przepisu jest wyłącznie wskazanych urządzeń przesyłowych z zakresu własności nieruchomości gruntowej (wyłączenie zastosowania normy art. 47 § 1 k.c.) poprzez jurydyczne wykluczenie konstrukcji części składowej. W ten sposób ustawodawca odstępuje od zasady superficies solo cedit nawet w przypadku trwałego połączenia z gruntem wymienionych urządzeń przesyłowych (art. 48 i 191 k.c.). Wyłączenie tej zasady oznacza, że własność tych urządzeń nie jest pochłaniana przez własność nieruchomości i urządzenia takie stanowią rzeczy ruchome. Prawidłowa wykładnia art. 49 k.c. prowadzi więc do wniosku, że urządzenia określone w tym przepisie z chwilą, gdy przez fizyczne połączenie z siecią przestają być częścią składową nieruchomości, zachowują status samoistnych rzeczy ruchomych, mogących być przedmiotem odrębnej własności i odrębnego obrotu, (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt I ACa 147/14, LEX nr 1488686). Oznacza to, że urządzenia służące do przesyłu energii elektrycznej wchodzą w skład przedsiębiorstwa przesyłowego. Należy zatem uznać, że umiejscowiona na działce nr [...] linia energetyczna nie stanowi części składowej tej działki. Bez znaczenia pozostaje również kto jest właścicielem gruntu, na którym jest posadowiona dana linia energetyczna.

Jednocześnie Minister wskazał, że sporny grunt został prawdopodobnie objęty decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] sierpnia 1976 r., znak: [...], która została wydana na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Przepis ten we wskazanych w nim okolicznościach dawał podstawę do ograniczenia własności nieruchomości, mieszczącego się w granicach szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Skutkiem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu było ograniczenie prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego. Rozstrzygnięcie to stanowi tytuł prawny dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w decyzji nieruchomości, a zatem kształtowało tzw. służebność publiczną. W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa objęcie spornej działki ww. decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] sierpnia 1976 r., kształtuje służebność, która jest skuteczna wobec każdoczesnego właściciela działki nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. wniosło [...]

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że statuując w art. 61a k.p.a. instytucję odmowy wszczęcia postępowania, ustawodawca wyodrębnił etap wstępny postępowania administracyjnego, w którym organ bada czy postępowanie ze względów podmiotowych lub przedmiotowych może być w ogóle wszczęte. W przeciwieństwie do etapu merytorycznego rozpoznawania sprawy organ nie orzeka co do istoty żądania podmiotu wnoszącego podanie, lecz przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek wstępnej kontroli podania uprawnienia wnoszącego podanie do bycia stroną w postępowaniu. W sytuacji, gdy podmiot wszczynający postępowanie nie ma przymiotu strony, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że już na etapie wszczęcia postępowania organ, kontrolując legitymację procesową podmiotu wnoszącego podanie, ma obowiązek określić, czy wnoszący podanie posiada interes prawny, ponieważ jest on podstawowym elementem określającym stronę. Przepis art. 61a k.p.a. odwołuje się zatem do obiektywnego pojęcia strony, wedle którego o statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego.

Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu, należy ustalić według norm prawa materialnego. Natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Należy zatem zaznaczyć, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby pozwalał uznać osobę za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271; D. Całkiewicz, Interes prawny jako podstawa legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, "Studia Prawnoustrojowe" 2010, t. 13, s. 84–86; A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79).

Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji orzekającej o zwrocie przedmiotowego gruntu, skarżąca nie może opierać na art. 4 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne oraz na art. 49 § 1 k.c.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii, (...) oraz (ust. 2) zajmuje się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane zapewnić wszystkim odbiorcom oraz przedsiębiorstwom zajmującym się sprzedażą paliw gazowych lub energii, na zasadzie równoprawnego traktowania, świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych lub energii, na zasadach i w zakresie określonym w ustawie; (...). Jednakże ww. uprawnienie przedsiębiorstwa energetycznego musi być wykonywane w granicach obowiązujących przepisów prawa i nie może naruszać interesu właścicieli nieruchomości, przez które przedsiębiorstwo energetyczne prowadzi instalacje energetyczne w celu zapewniania dostawy energii elektrycznej osobom drugim.

Z kolei stosownie do art. 49 § 1 k.c. urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania energii elektrycznej nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa.

Uprawnienia wynikające z ww. przepisów prawa skarżąca wykonuje niezależnie od tego kto jest właścicielem samej nieruchomości. Dlatego też kwestie związane z prawem własności nieruchomości, przez którą przebiega linia energetyczna i na której posadowione są urządzenia przesyłowe, pozostają poza sferą interesu prawnego skarżącej w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 136 i nast., art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 217 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się z kolei do braku rozważenia wpływu decyzji wydanej w trybie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na interes prawny skarżącej, Sąd I instancji zauważył, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z 18 czerwca 2015 r., III CZP 32/15, LEX nr 1766117, odnotował, "że w przepisach prawa publicznego ustawodawca od lat przewidywał podstawy do ograniczenia prawa własności nieruchomości w celu posadowienia na nich urządzeń przesyłowych niezbędnych przedsiębiorstwom dostarczającym energię elektryczną do wykonywania nałożonych na nie zadań. Podstawy do ograniczania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, od którego poszczególne przedsiębiorstwa musiały następnie uzyskać tytuł do korzystania z cudzych nieruchomości w niezbędnym dla nich zakresie, przewidywała obowiązująca w okresie od dnia 5 kwietnia 1958 r. do dnia 31 lipca 1985 r. ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.; dalej: "u.z.t.w.n."), obowiązująca w okresie od dnia 1 sierpnia 1985 r. do dnia 31 grudnia 1997 r., ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 12, z późn. zm., dalej: "u.g.g."), oraz obowiązująca w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: art. 124 ust. 1 u.g.n.). Decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., art. 70 ust. 1 u.g.g., art. 124 ust. 1 u.g.n. była aktem kształtującym treść prawa własności zgodnie z art. 140 k.c. Nie powodowała powstania służebności w ścisłym tego słowa znaczeniu, ponieważ skutki ograniczenia prawa własności (art. 147, 149 i 152 k.c.) różnią się od skutków prawnych wywołanych przez ustanowienie służebności, a podobieństwo między nimi wynika z kreowanego nimi obowiązku znoszenia (pati) przez właściciela zmian rzeczowych na jego nieruchomości. Z decyzji tej wynikają uprawnienia o charakterze administracyjnym, czasami nazwane szczególną służebnością ustawową. Zarówno w nauce, jak i w orzecznictwie dominuje stanowisko, że wydanie decyzji mającej podstawę w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., art. 70 ust. 1 u.g.g., art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo. Decyzje wydawane na podstawie wymienionych wyżej przepisów prowadziły zatem do ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z koniecznością znoszenia takiego jej wykorzystania dla celów publicznych, dla zrealizowania którego je wydano.

Każdy rodzaj wywłaszczenia następuje na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś bezpośrednio na rzecz podmiotu prawa prywatnego. Podmiot o takim statusie swoje uprawnienia do korzystania z nieruchomości, do której prawo odjęto poprzedniemu właścicielowi lub którego prawo ograniczono, może uzyskać od tego, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło. Decyzja wydawana na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n. odbiera część uprawnień właścicielowi nieruchomości, uszczuplając tym samym zakres jego prawa własności. Przedsiębiorca korzystający z urządzeń przesyłowych na cele działalności gospodarczej wiążącej się z zaspokajaniem podstawowych potrzeb społecznych, w sferze tego ograniczenia, z upoważnienia państwa, nie zaś właściciela nieruchomości, uzyskuje uprawnienie do korzystania z cudzej nieruchomości przez założenie i eksploatację urządzeń przesyłowych. Decyzja ta oraz inne akty administracyjne, które przedsiębiorca musiał uzyskać przed zrealizowaniem procesu inwestycyjnego tworzyły po jego stronie trwały tytuł do postawienia na, nad lub umieszczenia pod cudzym gruntem urządzeń przesyłowych, a przepisy ustawy upoważniały i upoważniają go do korzystania z tych urządzeń i dostępu do nich na ustalonych nimi zasadach (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 2014 r., III CZP 87/13, OSNC 2014, nr 7-8, poz. 68)."

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że jeśli tytuł przedsiębiorcy korzystającego z urządzeń przesyłowych na cudzym gruncie ma podstawę w którejś z wymienionych wyżej decyzji o charakterze wywłaszczeniowym, to zmiana właściciela nieruchomości, na istnienie i treść uprawnień przedsiębiorcy przesyłowego nie może wpływać, gdyż uprawnienia te powstały w obszarze, z którego właściciel został wywłaszczony i wywodzone są nie od niego, lecz od Skarbu Państwa. Nie mogła ich zatem dotyczyć decyzja orzekająca o zwrocie nieruchomości byłemu właścicielowi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy Minister Infrastruktury i Budownictwa naruszył przepis art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożony został przez osobą nie będącą stroną postępowania;

2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy Minister Infrastruktury i Budownictwa naruszył przepis art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji błędne uznanie, że nie przysługuje mu przymiot strony postępowania, w sytuacji, gdy w toku postępowania wnioskodawca wykazał swój interes prawny;

3) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy Minister Infrastruktury i Budownictwa naruszył przepis art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie na jego podstawie błędnej oceny w zakresie statusu skarżącej jako strony niniejszego postępowania.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzestał wyłącznie na ogólnych rozważaniach dotyczących przysługujących przedsiębiorcy przesyłowemu uprawnień znajdujących swą podstawę w przepisach ustawy Prawo energetyczne oraz w wydanej na podstawie przepisu art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości decyzji wywłaszczeniowej całkowicie pomijając okoliczności faktyczne niniejszej sprawy. Należy bowiem wyraźnie podkreślić, że w stanie faktycznym z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawne ustalenie, czy G.Z. jest prawowitym właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej jako działka numer [...], przez którą przebiega linia elektroenergetyczna WN 110 kV, jest dla skarżącej szczególnie istotne. Wynik postępowania zwrotowego z całą pewnością oddziałowuje bowiem na prawa i obowiązki skarżącej spółki, w związku z czym, posiada ona interes prawny w sprawie o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której przedmiotowa nieruchomość została zwrócona.

Wskazano, że uczestniczka G.Z. wszczyna liczne postępowania sądowe oraz kieruje coraz to nowsze roszczenia względem przedsiębiorstwa energetycznego, tak jak między innymi opisane szczegółowo we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (inicjującym niniejsze postępowanie) o usunięcie linii energetycznej, o odszkodowanie w związku z posadowieniem linii, czy też o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Co istotne, uczestniczka dysponuje tytułem wykonawczym nakazującym [...] S.A. usunięcie infrastruktury przesyłowej znajdującej się na jej nieruchomości i aktualnie podejmuje działania prawne zmierzające do jego wykonania. W związku z tym, dla skarżącej niezmiernie istotne jest, kto jest właścicielem nieruchomości. Roszczenia które aktualnie wywodzi G.Z. mogą przysługiwać bowiem wyłącznie prawowitemu właścicielowi nieruchomości.

Skoro zatem skarżąca na podstawie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, w szczególności art. 4 tej ustawy jest zobligowana m.in. do utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię elektryczną w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych, a także jest zobowiązana do zapewnienia wszystkim odbiorcom świadczenia usług dystrybucji energii, to w stanie faktycznym niniejszej sprawy, interesu prawnego skarżącej spółki należy upatrywać właśnie w powołanym wyżej przepisie art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty kierowane wobec zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie zarzuty te dotyczą zasadniczo jednej kwestii prawnej, a mianowicie czy P[...] S. A. w [...] ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r. orzekającej o zwrocie na rzecz G.Z. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr. [...] o powierzchni 7194m.

Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena podstaw skargi kasacyjnej pozwala na wyprowadzenie wniosku, że Sąd I instancji oddalając skargę Spółki na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie naruszył przepisów powołanych w skardze kasacyjnej.

Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył 151 P.p.s.a., art. 61 a § 1 K.p.a., nie naruszył też art. 28 K.p.a., w myśl którego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, jakim posługuje się art. 28 Kp.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwości wydania określonego aktu, czyli ustalenia jego obowiązku lub uprawnienia.

Analiza treści normatywnej tego przepisu wskazuje, że pojęcie strony postępowania administracyjnego funkcjonuje w dwóch płaszczyznach: procesowej, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawnej, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności wynikających z przepisów prawa materialnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wyrażane jest w tym zakresie jednolite stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki NSA: z dnia 20 marca 2008 r. I OSK 2016/06, oraz z dnia 9 grudnia 2015 r. II OSK 935/14, opublikowane na stronie internetowej: www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że musi istnieć związek pomiędzy normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na tę sytuację. Tym samym przepis art. 28 K.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny, stanowiący jedynie prawną definicję pojęcia strony. Nie jest zatem możliwe rozpoznanie takiego zarzutu bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów materialnoprawnych regulujących określoną sprawę administracyjną (wyrok NSA z 8.01.2015r. II OSK 1457/13, opublikowany na stronie internetowej: www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. nie powiązała z przepisem prawa materialnego, z którego Spółka wywodzi swój interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., może być wszczęte na wniosek strony, która spełnia przesłanki określone w art. 28 K.p.a. Stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Żądanie stwierdzenia nieważności nie może skutecznie wywieść podmiot, który nie wykaże interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji ze względu na naruszenie jej interesu prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała na art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne ( u. P.e ).

Zgodnie z wymienionym przepisem przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii (...) jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Przepis ten nakłada na przedsiębiorstwa energetyczne określone obowiązki o charakterze publicznoprawnym w tym znaczeniu, że zostają nałożone w interesie publicznym, celem zapewnienia odpowiednich warunków do stałego zaspokajania przez przedsiębiorstwa energetyczne podstawowych potrzeb społecznych, do których należy zaopatrzenie w energię elektryczną.

Dla oceny interesu prawnego Spółki kluczową pozostaje więc kwestia wykorzystywania przez przedsiębiorstwo urządzeń przesyłowych stanowiących jego część składową i związana z tym odpowiedzialność owego przedsiębiorstwa za ich utrzymanie i eksploatację, co aktualnie reglamentuje art. 4 ust. 1 u.P.e., a także odpowiedzialność za powszechną dostępność do paliw i energii (art. 4 ust. 2 u.P.e.).

Należy stwierdzić, że obowiązki przedsiębiorstwa w tym zakresie - z których Spółka wywodzi swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości, istnieją niezależnie od tego kto jest aktualnym właścicielem nieruchomości. Sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pozostaje bez żadnego związku z zadaniami i obowiązkami przedsiębiorcy energetycznego. Nie narusza również jego uprawnień.

Nie jest sporne, że krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym i może okazać się szerszy. Podkreślić przy tym trzeba, iż interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie, bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej – wnioskodawcy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 326/13 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak podkreślono wcześniej kwestia właściciela nieruchomości w sensie prawnym pozostaje bez wpływu na prawa Spółki. Ma ona bowiem prawo i obowiązek realizować zadania określone w ustawie Prawo energetyczne niezależnie od tego kto jest właścicielem nieruchomości na której posadowione są urządzenia przesyłowe. Nadto, a może przede wszystkim Spółka jest właścicielem urządzeń znajdujących się na tej nieruchomości i z tej racji może realizować swoje uprawnienia właścicielskie ( art. 49 § 1 K.c ).

Spór istniejący między Spółką, a właścicielką gruntu niewątpliwie utrudnia wykonywanie przez Spółkę jej ustawowych zadań, nie daje jej jednak legitymacji do negowania tytułu własności nieruchomości. Mieści się zatem w pojęciu interesu faktycznego Spółki, który jest niewystarczający do skutecznego domagania się przez nią wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.