Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 285/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 pkt. 4, art. 33 ust. 1-2, art. 92a
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J.B. kwotę 1577 (tysiąc pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Dnia [...] lipca 2013r. funkcjonariusze Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli samochód ciężarowy [...] o numerze rejestracyjnym [...], o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, którym kierował jego właściciel J.B.. Z protokołu kontroli wynika, że kierowca wykonywał krajowy niezarobkowy przewóz drogowy rzeczy. Kierowca nie okazał zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. W dniu kontroli przewozi resztki palet i drewnianych odpadów z budowy z miejscowości [...], gdzie wykonuje budowę fermy drobiu, do miejscowości [...].

W toku wszczętego postępowania administracyjnego Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ustalił m.in., że J.B. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "K". Przeważający rodzaj tej działalności to roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych. Na dzień kontroli J.B. nie posiadał zaświadczenia na wykonywanie krajowych przewozów drogowych na potrzeby własne, wydanego przez właściwego miejscowo dla niego Starostę (zaświadczenie takie otrzymał dopiero dnia [...] sierpnia 2013 r. na wniosek złożony dzień wcześniej).

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. Nr 1256 ze zm.), nałożył na J.B. karę pieniężną w wysokości 9.000 zł, w tym 8.000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia oraz 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji.

2. Od powyższej decyzji J.B. wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Podał, że oprócz wykonywania działalności gospodarczej prowadzi również wspólnie z małżonką gospodarstwo rolne. Przewożone w dniu kontroli resztki palet miały służyć jako opał w tym gospodarstwie, co wskazał w dniu kontroli. Tego dnia przewóz był wykonywany na potrzeby gospodarstwa rolnego, zatem zgodnie z art. 13b rozporządzenia nr 561/2006 nie miał obowiązku stosowania tachografu, a tym samym poddawania go okresowej kontroli. Ponadto zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nie miał obowiązku posiadania zaświadczenia na przewóz drogowy na potrzeby własne.

3. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Odnośnie pierwszego ze stwierdzonych naruszeń zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że strona w chwili kontroli wykonywała przewóz na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Niewątpliwie kontrolowany przewóz wykonywano pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności strony, którą są m.in. roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych. Strona przewoziła resztki drewniane z budowy fermy drobiu, co zostało stwierdzone w protokole kontroli, podpisanym przez kierującego pojazdem przedsiębiorcę bez żadnych zastrzeżeń. Strona w chwili kontroli nie posiadała zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne. Na podstawie informacji z Biura ds. Transportu Międzynarodowego w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego stwierdzono, że strona nie została zarejestrowana w systemie informatycznym prowadzonym przez to biuro. W konsekwencji prawidłowo nałożono na stronę karę pieniężną za naruszenie określone w l.p. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym zwalnia z obowiązku uzyskania zaświadczenia podmioty, niebędące przedsiębiorcami z tym zastrzeżeniem, że w przypadku działalności wytwórczej w rolnictwie dotyczącej upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego obowiązek uzyskania zaświadczenia nie dotyczy rolnika w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Powyższe wyłączenie wbrew twierdzeniom strony nie mogło wobec niej znaleźć zastosowania. Wskazany przepis znajduje bowiem zastosowanie, gdy zostaną łącznie spełnione następujące wymogi: przewóz musi być realizowany przez rolnika w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przewóz musi być elementem działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego.

Mając na uwadze rodzaj prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej organ nie miał żadnych wątpliwości, że kontrolowany przewóz nie miał żadnego związku z działalnością wytwórczą w rolnictwie, ale stanowił element prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej pod firmą K J.B.. Wykonanie tego przewozu wymagało zatem uzyskania przez stronę stosownego zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne.

Odnośnie drugiego ze stwierdzonych naruszeń organ stwierdził, że zainstalowane w kontrolowanym pojeździe urządzenie rejestrujące nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej. Zgodnie z wklejką na tachografie ostatnie badanie wykonano w dniu [...] lutego 2005 r., zatem 2 letni termin ważności tego badania upłynął w dniu 3 lutego 2007 r. Przedmiotowe badanie nie było aktualne na dzień kontroli w dniu [...] lipca 2013 r. Z uwagi na to, że przewóz nie był związany z działalnością rolniczą strony, nie mogło znaleźć do niego zastosowania wyłączenie wynikające z art. 13 ust. 1 lit b rozporządzenia WE nr 561/2006. W konsekwencji nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za naruszenie określone w l.p. 6.1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym było prawidłowe.

4. Na powyższą decyzję J.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przyznał, że przewożone resztki palet pochodziły z budowy, którą realizuje jako przedsiębiorca, jednakże wraz z małżonką są także rolnikami i celem przewozu było dostarczenie palet na opał w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez jego małżonkę, która podlega ubezpieczeniu w KRUS. Organy arbitralnie uznały jednak, że przewóz nie był związany z prowadzonym gospodarstwem rolnym, opierając się jedynie wybiórczo na części materiału dowodowego, pomijając zarzuty i dowody podnoszone przez skarżącego. Jedynie od decyzji i woli skarżącego zależy, w jakim celu wykonuje przewóz. Organy nie wyjaśniły wątpliwości powstałych w sprawie ani wszystkich jej okoliczności, czym dopuściły się naruszenia art. 7, 10 oraz 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.), co skutkowało niewłaściwym ustaleniem stanu faktycznego i zastosowaniem przepisów prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

6. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm., w wersji obowiązującej na dzień wykonywania przewozu) określa ona zasady podejmowania i wykonywania: krajowego transportu drogowego, międzynarodowego transportu drogowego, niezarobkowego krajowego przewozu drogowego, niezarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego. W myśl art. 4 pkt 4 tej ustawy niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,

d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Jednak w myśl art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym obowiązek uzyskania zaświadczenia, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy m.in. przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty, niebędące przedsiębiorcami, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, z tym że w przypadku działalności wytwórczej w rolnictwie dotyczącej upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego obowiązek uzyskania zaświadczenia nie dotyczy rolnika w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.).

W myśl art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie, przy czym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6).

7. Wykładnia językowa oraz funkcjonalna przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca, w kategorii podmiotów niebędących przedsiębiorcami, określonej w art. 3 ust. 2 pkt 3 tego aktu umieścił także wszystkich rolników. Natomiast tylko niektórych z nich (rolników w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), zwolnił z obowiązku spełnienia pewnych wymogów koniecznych dla wszystkich podmiotów wykonujących przewóz na potrzeby własne – obowiązku uzyskania zaświadczenia właściwego starosty o prowadzeniu przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności. W tej sytuacji inni rolnicy, nie spełniający wskazanych wymogów, jeżeli w ramach prowadzonej działalności rolniczej dokonują przewozów jako działalności pomocniczej w stosunku do swojej podstawowej działalności wytwórczej bądź innej, muszą uzyskać stosowne zaświadczenie. W kontekście przywołanych wcześniej przepisów ogólnych oznacza to jednocześnie, że przy braku analogicznego przepisu dotyczącego zwolnienia rolników z obowiązku ponoszenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, zwolnienia takiego nie można domniemywać.

Wobec sporu zaistniałego pomiędzy J.B. a organami celnymi rola sądu administracyjnego przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie kontrolowany przejazd miał charakter przewozu wykonywanego przez rolnika spełniającego przesłanki wynikające z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, czy też miał charakter niezarobkowego przewozu drogowego lub innego przejazdu podlegającego przepisom ustawy transportowej, co wiązałoby się z naruszeniem ustawowego obowiązku zagrożonym skonkretyzowaną karą pieniężną, polegającego w tym przypadku na braku zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Ustawa transportowa nie zawiera odrębnej definicji pojęcia "przedsiębiorcy" oraz "działalności gospodarczej", dlatego też posługując się dyrektywami wykładni systemowej należy interpretować te pojęcia w oparciu o definicje legalne zawarte przez ustawodawcę na użytek prawa publicznego w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U z 2013 r. poz. 672). Ustawa ta, w myśl jej art. 1 reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 2 ustawy, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Przedsiębiorca prowadzi we własnym imieniu działalność gospodarczą działając pod firmą, którą ujawnia we właściwym rejestrze (art. 431 i 432 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. art. 434 kodeksu cywilnego firmą osoby fizycznej jest jej imię i nazwisko, co nie wyklucza włączenia do firmy pseudonimu lub określeń wskazujących na przedmiot działalności przedsiębiorcy, miejsce jej prowadzenia oraz innych określeń dowolnie obranych.

W myśl z przepisu art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jej przepisów nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Zatem rolnik wykonujący opisaną wyżej działalność, nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu powyższej ustawy, a w konsekwencji, nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

8. Na gruncie ustawy transportowej, w stanie prawnym na dzień kontrolowanego przejazdu, można wydzielić kilka kategorii podmiotów wykonujących przewóz drogowy, z uwagi na charakter wykonywanej działalności a także wymagania, jakie winny spełniać podmioty poruszające się pojazdami po drogach publicznych.

Po pierwsze chodzi o przedsiębiorców wykonujących transport drogowy jako działalność zawodową i zarobkowo. Są to, w rozumieniu art. 4 pkt 15 ustawy transportowej, przewoźnicy drogowi, przez których rozumie się przedsiębiorców uprawnionych do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Podejmując i wykonując transport drogowy winni posiadać licencję (art. 5 ust. 1). Wykonując konkretny przewóz drogowy niezarobkowo na potrzeby własne, nadal podlegają obowiązkom określonym w ustawie (art. 4 pkt 4).

Druga kategoria to przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w innych branżach niż transport drogowy, zaś wykonywane przez nich przewozy służą jedynie realizacji tej innej działalności. Dokonując przewozu drogowego na potrzeby własne, winni legitymować się stosownym zaświadczeniem (art. 33 ustawy) i spełniać inne określone w ustawie obowiązki.

Kolejna grupa to osoby niebędące przedsiębiorcami (w tym rolnicy), wykonujące przewóz drogowy na potrzeby własne. Stosuje się do nich jedynie odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego.

Odpowiednie stosowanie ma zastosowanie także do nie przedsiębiorców – rolników wykonujących przewóz pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności wytwórczej w rolnictwie. Jednakże uznanie dokonywanego przez te podmioty przewozu drogowego za "transport drogowy", w rozumieniu art. 4 ust. 3 ustawy, wymaga spełnienia warunków kwalifikowania wykonywanego przez nich przewozu jako działalności o której mowa w art. 4 pkt 1 lub 2 ustawy transportowej.

Stosownie do treści art. 4 pkt 1 i 2 ustawy transportowej krajowy i międzynarodowy transport drogowy oznacza co do zasady podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi. Zgodnie z art. 4 pkt 3 tej ustawy, transport drogowy oznacza: krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4.

W konsekwencji należy uznać, że ustawodawca wyodrębnił zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego jako podstawowej zarobkowej działalności gospodarczej, od podejmowania i wykonywania niezarobkowego przewozu drogowego (przewozu na potrzeby własne), potwierdza to także systematyka art. 1 i 4 ustawy transportowej. Tym samym wykonywanie przez przedsiębiorcę niezarobkowo, na potrzeby własne, przejazdu po drogach publicznych pojazdem który nie podlega wyłączeniu, także podlega regulacji omawianej ustawy, nawet w sytuacji, gdy nie zostaną spełnione wszystkie przesłanki określone w art. art. 4 pkt 4 (por. też art. 4 pkt 3 lit. a). Natomiast do osób niebędących przedsiębiorcami (w tym rolników) zastosowanie odpowiednie mają tylko te przepisy, które dotyczą niezarobkowego przewozu drogowego (przewozu na potrzeby własne).

9. Analiza okoliczności rozpatrywanej sprawy prowadzi do wniosku, że zgromadzony przez organy administracyjne materiał dowodowy nie daje podstawy do jednoznacznej oceny, jaki charakter miał przejazd dokonywany przez skarżącego w dniu [...] lipca 2013 r. W szczególności materiał ten nie umożliwia jednoznacznego ustalenia czy przejazd ten był w istocie realizowany w związku z prowadzoną przez skarżącego działalnością rolniczą, czy też działalnością gospodarczą.

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu kontroli wynika jedynie, że w czasie kontrolowanego przejazdu skarżący przewoził resztki drewnianych palet z miejsca wykonywanej przez siebie działalności gospodarczej (budowy fermy drobiu) do miejscowości [...]. W protokole tym brak jest natomiast jakiejkolwiek wzmianki na temat przeznaczenia przewożonego ładunku oraz charakteru wykonywanego przewozu. Również w toku postępowania administracyjnego organy orzekające w sprawie poprzestały na stwierdzeniu, że skarżący wykonuje jako przedsiębiorca działalność gospodarczą w postaci robót budowlanych oraz że nie zostało mu wydane zaświadczenie potwierdzające zgłoszenie prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Na tej podstawie organy stwierdziły, że skarżący podlega obowiązkowi uzyskania zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy transportowej.

Zarzut braku ustaleń na okoliczność spełniania przez skarżącego przesłanek z art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy należy przypisać w szczególności decyzji organu drugiej instancji, tj. Głównego Inspektora Transportu Drogowego, bowiem w odwołaniu od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego skarżący wyraźnie zasygnalizował, że oprócz wykonywania działalności gospodarczej prowadzi także wspólnie z małżonką gospodarstwo rolne. Przewożone palety miały służyć jako opał w tym gospodarstwie.

10. Wskazać tu należy, że dla zachowania wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego konieczne jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95 oraz z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, LEX nr 1142656). Organ odwoławczy obowiązany jest więc poprzedzić swoje rozstrzygnięcie wszechstronnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy.

W świetle argumentacji podniesionej w odwołaniu Główny Inspektor Transportu Drogowego obowiązany był poczynić odpowiednie ustalenia faktyczne, a następnie rozważyć, czy J.B. spełnia przesłanki wynikające z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy transportowej. W szczególności należało ustalić, czy skarżący istotnie prowadzi gospodarstwo rolne (okoliczność tę można ustalić, zwracając się przykładowo o udzielenie informacji na ten temat do właściwego miejscowo wójta, burmistrza czy prezydenta miasta bądź właściwej miejscowo jednostki terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego), a także czy w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego wykonuje jeden z rodzajów działalności, o której mowa w powyższym przepisie, tzn. działalności wytwórczej w rolnictwie dotyczącej upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego.

Organ odwoławczy poprzestał jednak na stwierdzeniu, że strona w chwili kontroli wykonywała przewóz resztek palet na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, miał on charakter pomocniczy w stosunku do podstawowej działalności strony, był on realizowany w związku z prowadzoną przez skarżącego budową fermy drobiu. Organ postawił również tezę, że nie podlega żadnej wątpliwości brak związku wykonywanego przewozu z działalnością wytwórczą w rolnictwie, o jego istocie stanowił bowiem element prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Tymczasem teza ta nie daje się zweryfikować w oparciu o materiał dowodowy sprawy. Istnienie ewentualnego związku kontrolowanego przewozu z wykonywaną działalnością rolniczą można było ustalić zobowiązując przykładowo skarżącego do wykazania, że w dniu kontroli w gospodarstwie rolnym skarżącego znajdował się piec na paliwo stałe, wykorzystywany w jego funkcjonowaniu.

11. Kolejną nieprawidłowość dotyczy stosowania reguł ciężaru dowodzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że to przedsiębiorca powołując się na okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność powinien udowodnić ich zaistnienie przez wykazanie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia oraz że nie mógł przewidzieć zdarzeń i okoliczności, które do powstania naruszenia doprowadziły, zaś strona nie powołała okoliczności i nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na to, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, ani nie mogła przewidzieć zdarzeń i okoliczności, które do naruszenia doprowadziły.

Należy jednak zwrócić uwagę, że reguła ta odnosi się do sytuacji, gdy naruszenie przepisów niewątpliwie zaistniało, lecz przedsiębiorca wykonujący przewóz zamierza wykazać, że nie ponosi za nie odpowiedzialności powołując się na okoliczności egzoneracyjne (np. o sytuację, w której wyłączną winę za zaistniałe naruszenie ponosi jego pracownik – jak wskazano w powołanym przez organ wyroku NSA z 23 marca 2010 r., II GSK 506/09). Natomiast w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której przedmiotem sporu nie jest to, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie przepisów ustawy, ale to, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło, o czym przesądza kwalifikacja podmiotowa osoby realizującej transport (jako przedsiębiorcy albo jako rolnika zwolnionego z obowiązku posiadania zaświadczenia na przewóz drogowy na potrzeby własne).

W tym zakresie ustawa oraz rozporządzenie unijne nie zawierają zaś przepisów materialnoprawnych regulujących odmiennie, od typizacji kodeksowej, rozkład ciężar dowodu. To, że krajowy ustawodawca wprowadzając preferencje dla rolników utrudnił ocenę prawną stanów faktycznych nie może prowadzić do generalnego założenia, że preferencja ta ma być traktowana w surowszym reżimie. Konstrukcja ustawy jest bowiem taka, że jedna osoba fizyczna może wykonywać te dwie role zawodowe niejako równolegle i tylko dokładna identyfikacja stanu faktycznego umożliwia ocenę charakteru danego transportu i jego przynależności do określonego rodzaju aktywności korzystającej albo niekorzystającej z preferencji.

Tym samym uznać należy, że w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy pozwalającego na rozstrzygnięcie, czy zasadne jest nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej, obowiązuje ogólna zasada z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w myśl której ustalenie całokształtu stanu faktycznego należy do organu – co nie wyklucza w tym względzie współdziałania strony.

Z tych powodów należało uznać, że okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego dokonania przez organy subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego. Z tych względów na obecnym etapie postępowania nie było możliwe dokonanie prawidłowej oceny charakteru i celu kontrolowanego transportu i czy powoływanie się przez skarżącego na drugi rodzaju działalności miało uzasadnienie faktyczne, czy też służyło uniknięciu sankcji za przewóz realizowany w ramach działalności gospodarczej bez wymaganego zaświadczenia. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

12. Rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego powinien ustalić stan faktyczny na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego pełnej oceny (należy zwrócić uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia standardu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie omówienia oceny dowodów). W szczególności organ powinien ustalić czy J.B. prowadzi gospodarstwo rolne, w jakim charakterze i zakresie i czy realizowany w dniu kontroli transport, ze względu na miejsce charakter środka transportu, miejsce docelowe orz przewożone rzeczy miał związek z ewentualną działalnością skarżącego jako rolnika indywidualnego prowadzącego samodzielnie lub w ramach wspólności małżeńskiej gospodarstwo rolne. Dopiero na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ powinien rozstrzygnąć, czy w okolicznościach niniejszej sprawy na skarżącego należy nałożyć karę pieniężną za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy transportowej. Ustalenie czy omawiany przewóz był związany z działalnością rolniczą pozwoli również na rozstrzygnięcie, czy na skarżącego należy nałożyć karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, czy też w odniesieniu do niego znajdzie zastosowanie wyłączenie z art. 13 ust. 1 b) rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. (Dz.U.UE.L. z 2006 r. Nr 102, str. 1).

13. W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).