Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 276/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J.M., J.G., G.K., J.C., K.K., K.A., M.C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1954 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej spadkobiercom A.C. i spadkobiercom A.C., do gruntu nieruchomości [...] oznaczonej nr hip [...], położonej przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...].

Zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Nieruchomość oznaczona nr [...], położona przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), stanowiła własność A.C. i A.C. Przy tym w dziale III księgi hipotecznej wpisana została wzmianka z 1939 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W dziale IV wykazu hipotecznego widniała zaś (na współwłasności należącej do A.C.), hipoteka na rzecz Banku [...] Spółka Akcyjna oraz Banku [...] Spółka Akcyjna w W. (kaucje w łącznej wysokości [...]).

Powyższa nieruchomość przeszła na własność W., a później Skarbu Państwa, na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

W dniu [...] lutego 1949 r. Sąd Grodzki w W. przywrócił A.C. posiadanie połowy nieruchomości.

W tym samym roku (1949) spadkobiercy A.C. oraz A.C. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu.

Orzeczeniem z dnia [...] maja 1954 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło spadkobiercom właścicieli prawa własności czasowej do nieruchomości wskazując, że "zgodnie z opracow. planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...], [...] i [...] hip. [...] jest przeznaczony pod użyteczność publiczną. Ponieważ korzystanie z gruntu przez dot. właść. nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wg. opracow. planu zagospodarowania przestrzennego Prezydium Rady Narodowej w W. nie może przyznać dot. właść. prawa własności czasowej i w konsekwencji na podstawie art. 8 Dekretu wszystkie budynki – fragmenty murów – na przedmiotowym gruncie przechodzą na własność Skarbu Państwa. Odszkodowanie zostanie załatwione na zasadach art. 7, 8 i 9 Dekretu".

Decyzją z dnia [...] października 1954 r., nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, po rozpatrzeniu odwołania następców prawnych poprzednich właścicieli, utrzymało w mocy ww. orzeczenie z dnia [...] maja 1954 r., wskazując, iż jest ono słuszne i zgodne z przepisami.

Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2007 r. spadkobiercy poprzednich właścicieli oraz J.M., która na podstawie umowy z 2007 r. nabyła 1% roszczeń od J.G., wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu I i II instancji

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej. W uzasadnieniu stwierdził m.in., że nieruchomość była przeznaczona na cele użyteczności publicznej. Sporny teren nie był objęty powojennym planem zagospodarowania przestrzennego, ale planem zabudowania uchwalonym przez Kolegium Tymczasowego Zarządu Miejskiego w W. w dniu [...] lipca 1937 r. i zatwierdzonym orzeczeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1938 r. Minister wskazał, że wielokrotnie podejmował próby odnalezienia planu z 1937 r. występując do licznych urzędów m.in. archiwów. Nie dało to jednak rezultatu i plan nie został odnaleziony. Dlatego też organ, rozpoznając sprawę odniósł się również do planu z 1931 r., w którym przedmiotowy teren jest przeznaczony pod parki. Natomiast według mapy "W. przedwojenna – plan miasta z 1939 r." teren jest opisany jako tereny wystawowe. W oparciu o powyższe Minister uznał, że teren od 1931 r. konsekwentnie był przeznaczony pod użyteczność publiczną. Ponadto organ wskazał, że z pisma Głównego Komitetu [...] z dnia 6 kwietnia 1954 r. wynika, że teren był przeznaczony pod budowę stadionu sportowego, czyli cel o charakterze użyteczności publicznej. Zdaniem organu poczynione ustalenia prowadzą do wniosku, że bez względu na to, czy konkretna nieruchomość była przeznaczona pod park, stadion sportowy, czy tereny wystawowe - to inwestycje te o charakterze ogólnodostępnym uniemożliwiały dalsze swobodne korzystanie z nieruchomości. Minister stwierdził również, że zgodnie z art. 46 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) byli właściciele, w związku z wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, utracili wszelkie prawa do nieruchomości.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1954 r.

Na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2009 r. G.K., K.K., M.C., K.A., J.C., J.G. oraz J.M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 271/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]. Sąd stwierdził, że ustalenia organu w kwestii przeznaczenia spornej nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej są przedwczesne, ponieważ nie wyjaśniono, który plan był podstawą w 1954 r. do stwierdzenia, że teren został przeznaczony na cele użyteczności publicznej. Powoływany przez organ ogólny plan zabudowania uchwalony w dniu [...] lipca 1937 r. nie został odnaleziony. W ocenie Sądu organ nie podjął wszelkich możliwych kroków w celu odnalezienia tego planu. Samo wystąpienie do archiwów, to za mało aby stwierdzić, że planu odnaleźć nie można. Bez żadnego bowiem problemu, na podstawie ogólnie dostępnych informacji można ustalić, że podczas wystawy "Urbanistyka W. w planach archiwalnych", zorganizowanej przez Oddział [...] SARP i Archiwum Państwowe W. w dniach [...] października 2002 r., plan ogólny z 1937 r. był prezentowany. Zdaniem Sądu organ powinien powołać biegłego celem przeprowadzenia szerokiej kwerendy archiwalnej, celem jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii. Przy ewentualnym potwierdzeniu, że teren był przeznaczony pod urządzenie terenów wystawowych konieczna będzie szczegółowa ocena, czy takie przeznaczenie uniemożliwiałoby przyznanie prawa własności czasowej. Następnie Sąd uznał, że skoro plan ogólny z 1937 r. został uchwalony, to nie ma podstaw do nawet pośredniego odwoływania się do planu ogólnego z 1931 r. Dodatkowo wskazał na konieczność oceny, w oparciu o jakie plany bądź decyzje w 1954 r. rozpoczęta została budowa Stadionu [...], co zostało w ogóle pominięte w postępowania nadzorczym. Skoro w dniu wydania przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej trwała już budowa stadionu, to koniecznym było zbadanie, na jakiej podstawie zostało wydane zezwolenie i czy było ono poprzedzone jakimkolwiek orzeczeniem planistycznym ustalającym przeznaczenie spornego terenu.

Za błędne Sąd uznał stanowisko Ministra, że hipoteka ujawniona w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości stanowi automatycznie podstawę do odmowy przyznania prawa własności czasowej – zgodnie z art. 102 dekretu prawo rzeczowe z 1946 r. Zdaniem Sądu art. 102 dekretu nie mógł stanowić przeszkody do ustanowienia prawa własności czasowej w okresie obowiązywania Prawa rzeczowego. Przepis art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego należy odczytywać jako regulację szczególną do art. 102 Prawa rzeczowego zwłaszcza, że chodziło o zobowiązania zaciągnięte przez poprzednich właścicieli nieruchomości przejętej w trybie dekretu warszawskiego. Dodatkowo pominięto fakt, że hipoteka była wpisana w obcej walucie i konieczne było wzięcie pod uwagę art. XLV przepisów wprowadzających prawo rzeczowe z 1946 r., który stanowił, że "Hipoteki, długi gruntowe, długi rentowe, ciężary realne i inne obciążenia, wpisane w księgach hipotecznych (gruntowych, wieczystych) w walutach, które w chwili wejścia w życie prawa rzeczowego nie są prawnym środkiem płatniczym w Polsce, wygasną z upływem lat pięciu od tej chwili i winny być wykreślone z urzędu, jeżeli w ciągu powyższego terminu nie zostaną złożone wnioski o ich przerachowanie na walutę, będącą prawnym środkiem płatniczym w Polsce. Przepisu powyższego nie stosuje się do obciążeń, wpisanych w walutach zagranicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami.".

W wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. Sąd podkreślił również, że dla oceny legalności decyzji z 1954 r. nie ma żadnego znaczenia treść art. 46 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który wszedł w życie prawie 4 lata po wydaniu orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej i nie miał mocy wstecznej. Dlatego wszelkie rozważania przez organ nadzoru tej kwestii były bezpodstawne. Przepis ten będzie miał ewentualne znaczenie dopiero w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r., nr [...] i poprzedzającego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1954 r., nr [...].

Wykonując zalecenia Sądu, w celu odszukania planu zabudowania z 1937 r. organ zwrócił się do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (tam nie stwierdzono przechowywania powyższego planu) oraz do Stowarzyszenia Architektów Polskich SARP. W odpowiedzi na powyższe wezwanie M.S., architekt SARP i jednocześnie kurator wystawy "Urbanistyka W. w planach archiwalnych" wskazała, że poszukiwany plan nie był prezentowany na wystawie "Urbanistyka W. w planach archiwalnych" w dniach [...] października 2002 r., ani w całości ani w odrysach. W związku z powyższym, organ powołał M.S. - architekta SARP jako biegłą, celem przeprowadzenia kwerendy archiwalnej dotyczącej odnalezienia powyższego planu zabudowy z 1937 r. i ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w tym planie. Biegła stwierdziła, że nie udało jej się odnaleźć samego planu, jednakże w sporządzonej opinii podjęła próbę odtworzenia ustaleń tego planu na podstawie zachowanych materiałów dotyczących działalności planistycznej i inwestycyjnej na tym obszarze, poczynając od 1931 r. Ze sporządzonej przez biegłą dokumentu wynika, że dla ustalenia przeznaczenia w planie z 1937 r. istotna była geneza wszystkich założeń planistycznych dotyczących przedmiotowego terenu, począwszy od pierwszego planu zabudowania [...] W. W związku z powyższym M.S. stwierdziła, że pierwszy ogólny plan zabudowania W. zatwierdzony w 1931 r. przez Ministerstwo Robót Publicznych teren nieruchomości ograniczony ulicą [...], [...], linią kolei [...], ul. [...] i ul. [...] przeznaczał na cele przemysłowe, a dokładniej pod budowę portu handlowego. Również treść kartograficzna mapy, na której naniesiono ustalenia planu, wskazywała na zaawansowane prace projektowe portu handlowego. Plan ten został zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych, jednakże z wyjątkiem przeznaczenia terenu ograniczonego linią kolei [...], ul. [...] i [...] oraz [...] pod budowę portu, m.in. z powodu braku istotnej potrzeby projektowania [...].

Podsumowując opinię biegła wskazała, że ze względu na swoje położenie, pierwsze szkice planistyczne dotyczące terenu przedmiotowej nieruchomości zakończone uchwaleniem w 1931 r. ogólnego planu zabudowania przeznaczają przedmiotową nieruchomość pod przemysł, ze wskazaniem na port [...] tj. obiekty budownictwa wodnego o charakterze publicznym. Kolejne przekształcenia użytkowania wynikające z odstąpienia od transportu wodnego na rzecz kolei również uwzględniały istniejące zagospodarowanie i warunki techniczne gruntu. Ponadto biegła wskazała, że "podjęte w 1934 r. prace planistyczne na rzecz zagospodarowania terenu pod wystawę światową (1943 r.), a następnie Polską Wystawę Powszechną (1944 r.) były programową kontynuacją realizacji funkcji publicznych na tym terenie, z wykorzystaniem nowoczesnej myśli technicznej w okresie zwiększającego się potencjału gospodarczego państwa, przy zachowaniu walorów krajobrazowych terenów urządzonej zieleni miejskiej, rzeki i panoramy [...] W.".

Jak wskazał Minister Infrastruktury ustalenia biegłej w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod tereny wystawowe przed wojną potwierdzają również jego ustalenia. Według mapy "W. [...] plan miasta z 1939 r., w granicach rozszerzonych w 1938 r.", która powinna uwzględniać ww. plan zabudowy uchwalony w 1937 r., teren nieruchomości ozn. nr hip. [...] znajdował się na obszarze oznaczonym według legendy mapy jako zieleńce. Natomiast rejon, w którym położona była przedmiotowa nieruchomość opisany został jako tereny wystawowe. Powyższe ustalenia potwierdza dodatkowo: analiza planu W., opracowanego przez Zarząd Miejski w W. Wydział Planowania Miasta, lipiec 1939 r., z której wynika, że nieruchomość stanowiąca uprzednio współwłasność A.C. i A.C. znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod tereny wystawowe oraz odczyt wygłoszony w dniu [...] czerwca 1938 r. przez Prezydenta Miasta W. [...] na zebraniu urządzonym przez Okręg [...], z którego wynika, że jako tereny wystawowe, z inicjatywy inż. arch. J.N. (który opracował pierwsze szkice i plany wystawy), zostały wybrane tereny na [...] brzegu [...] obok [...] i ul. [...]. "Tereny te częściowo stanowią własność miasta i państwa, częściowo są prywatną własnością, obecnie znajdują się w procesie wywłaszczenia.". Fakt wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, co do części przedmiotowej nieruchomości, potwierdza pismo Komisariatu [...] W. z dnia 24 stycznia 1939 r.

W związku z powyższymi ustaleniami Minister stwierdził, że teren nieruchomości ozn. nr hip. [...] konsekwentnie przewidziany był co najmniej od 1931 r. do użytku publicznego, a więc ogólnospołecznego, ogólnonarodowego, realizowanego przez podmioty publiczne. Dodatkowym potwierdzeniem przedstawionego stanowiska było pismo Kierownika Działu Regulacji i Pomiarów Zarządu Miejskiego w W. z dnia 30 września 1937 r., nr [...], z którego wynika, że "(...) omawiana nieruchomość została przeznaczona na cele użyteczności publicznej. Z uwagi na art. 46 prawa budowlanego, wspomniana nieruchomość nie może być zabudowana". Wskazany wyżej art. 46 stanowił, że od dnia podania do publicznej wiadomości informacji o zatwierdzeniu albo uprawomocnieniu się planu zabudowania zabronione było wznoszenie nowych budynków, jak również powiększanie i gruntowna przebudowa budynków istniejących.

Odnosząc się do wyroku Sądu z dnia 31 sierpnia 2010 r. odnośnie ustalenia, w oparciu o jakie plany bądź decyzje w 1954 r. rozpoczęta została budowa Stadionu [...] organ nadzoru wyjaśnił, że z zaświadczenia lokalizacyjnego z dnia [...] marca 1951 r., nr [...] wydanego dla Głównego Komitetu [...] przez Państwową Komisję Planowania Gospodarczego wynika, że wydano zgodę na lokalizację ogólną [...] Stadionu [...]. W dniu [...] marca 1953 r. Państwowa Komisja Planowania Gospodarczego wydała jednak kolejne zaświadczenie lokalizacyjne ogólne nr [...] dla Głównego Komitetu [...] pod budowę Stadionu [...] w W. – [...], na postawie którego Prezydium Rady Narodowej w W. zaświadczeniem lokalizacyjnym z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...], wydanym dla Głównego Komitetu [...], wyraziło zgodę na lokalizację wstępną stadionu [...] na [...] na terenie położonym przy ul. [...],[...] i [...], stanowiącym własność Skarbu Państwa, co wynika ponadto z załącznika graficznego do ww. zaświadczenia lokalizacyjnego. Na kopii przedmiotowego szkicu uprawniony geodeta oznaczył kolorem niebieskim położenie nieruchomości ozn. nr hip. [...], która w całości objęta była ww. lokalizacją.

Następnie Minister stwierdził, że Prezydium Rady Narodowej w W. decyzją z dnia [...] września 1953 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz § 7 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wyraziło zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie Głównemu Komitetowi [...], z przeznaczeniem na [...] stadion sportowy, nieruchomości [...] położonych przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Powyższe potwierdza dodatkowo pismo Głównego Komitetu [...], Zarządu [...] - W. z dnia 6 kwietnia 1954 r., z którego wynika, że teren nieruchomości przy ul. [...] i przy ul. [...], nr hip. [...], znajdował się na obszarze przeznaczonym pod budowę stadionu sportowego. Z kolei w piśmie z dnia 15 lipca 1954 r., przekazującym odwołanie od orzeczenia administracyjnego do organu II instancji, Prezydium Rady Narodowej w W. stwierdziło, że teren nieruchomości przeznaczony został pod użyteczność publiczną – budowę stadionu. Teren ten został przekazany Głównemu Komitetowi [...] Zarządowi [...] protokołem zdawczo - odbiorczym w dniu [...] maja 1954 r., natomiast budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie przekazano protokołem zdawczo - odbiorczym w dniu [...] czerwca 1954 r. W dniu [...] lipca 1954 r. Prezydium Rady Narodowej w W., Wydział Inspekcji Budowlanej wydało pozwolenie nr [...] na roboty wstępne na posesji między [...] [...],[...],[...] i ul. [...] polegających m.in. na formowaniu nasypów [...].

Organ I instancji stwierdził, że mając na uwadze przepisy rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli, a następnie przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r., budowa stadionu sportowego stanowiła cel o charakterze użyteczności publicznej, a więc cel, który uniemożliwił organom dekretowym przyznanie dotychczasowym, prywatnym właścicielom, własności czasowej do gruntu nieruchomości nr hip. [...]. Na państwowy, ogólnonarodowy charakter inwestycji w postaci budowy stadionu [...] wskazywał bowiem już sam fakt przekazania terenu przeznaczonego pod tę inwestycję Głównemu Komitetowi [...] Zarządowi [...]. Ponadto, stosownie do uchwały Prezydium Rządu z dnia [...] stycznia 1953 r., Nr [...] w sprawie wykorzystania i planowej rozbudowy urządzeń sportowych (M.P. Nr A-10, poz. 487), podjęcie budowy trwałych urządzeń sportowych mogło nastąpić jedynie po uzyskaniu akceptacji lub opinii właściwego komitetu kultury fizycznej, a zamiar uruchomienia urządzeń sportowych powinien być uzgodniony z władzami planowania zabudowy. Organ podkreślił, że inwestycje sportowe mogły mieć dwojaki charakter: albo państwowy, albo społeczny. Zgodnie z przepisami końcowymi ww. uchwały stadiony zaliczono do kategorii trwałych urządzeń sportowych, czyli urządzeń, których budowa wymagała włączenia do państwowego planu inwestycyjnego. Wyraźne rozróżnienie inwestycji w zakresie sportu na te, które mogły być zrealizowane siłami społecznymi (np. boiska) od inwestycji wymagających nadzoru, udziału i kierownictwa organów państwowych dodatkowo uzasadnia brak możliwości pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości ozn. nr hip. [...] przez jej dotychczasowych właścicieli z planistycznym przeznaczeniem nieruchomości, a zatem brak możliwości przyznania prawa własności czasowej.

W związku z wyżej poczynionymi ustaleniami Minister stwierdził, że przeznaczenie spornej nieruchomości, czy to pod tereny wystawowe ([...]), czy to pod budowę stadionu sportowego ([...]) stanowiło cel o charakterze użyteczności publicznej, którego nie mogli realizować prywatni właściciele. Zaznaczył przy tym, iż zgodnie z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy dekretowe przepisami dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) istota własności czasowej sprowadzała się do takich samych uprawnień, jakie przysługiwały właścicielowi (art. 106). W konsekwencji właściciel czasowy w granicach określonych przez ustawy mógł korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób. Takie zaś korzystanie z nieruchomości nie jest możliwe, gdy nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest na szeroko pojęte cele publiczne, a więc dla ogółu społeczeństwa. Pozostawienie nieruchomości w ręku dotychczasowego, prywatnego właściciela utrudniłoby lub wręcz uniemożliwiło swobodny, nieograniczony dostęp do mającej powstać inwestycji o charakterze publicznym. Tym samym powstanie narodowego stadionu sportowego oznaczało przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości pod inwestycję o charakterze użyteczności publicznej, co musi łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Oddanie przedmiotowej nieruchomości we własność czasową byłym właścicielom oznaczałoby, iż teren ten zostałby urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych, prywatnych.

Ponadto Minister wyjaśnił, że prowadząc postępowanie w trybie art. 156 § 1 Kpa organ administracji musi ustalić, czy decyzja administracyjna zawiera wady i to wady takiego rodzaju, które uzasadniają jej eliminację z obiegu prawnego. W przedmiotowej sprawie stwierdzenie nieważności wiąże się z oceną rażącego naruszenia prawa przez organy dekretowe. Zdaniem Ministra przedstawione powyżej okoliczności nie wskazują na rażące naruszenie prawa, a tylko istniejące i bezpośrednie dowody, a nie domniemania mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności.

Po rozpoznaniu wniosku J.M., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J.G., G.K., J.C., K.K., K.A. oraz M.C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., podzielając stanowisko organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że skoro plan z 1937 r. był planem wprowadzonym do obrotu prawnego, zgodnie z obowiązującym przepisami, zatem był planem obowiązującym i jego nieodnalezienie nie przekreśla faktu jego obowiązywania. Tym samym Minister nie uznał zarzutu wnioskodawców, iż w dacie orzekania przez organy dekretowe nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego lub jakoby organ orzekał na podstawie projektu planu. Zdaniem Ministra o tym, że plan zabudowy obowiązywał przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż co prawda nie jest możliwe, w chwili obecnej, odczytanie funkcji przewidzianej dla przedmiotowej nieruchomości bezpośrednio w przedmiotowym planie zabudowy z 1937 r., jednakże dzięki wykorzystaniu środków dowodowych pośrednich, uznać należy w sposób bezsporny, iż nieruchomość ozn. nr hip. [...] zarezerwowana została w sposób legalny przez władze planistyczne pod użytecznosć publiczną, której egzemplifikacją była budowa stadionu sportowego ([...]), którego charakter wykluczał przyznanie osobie prywatnej własności czasowej na przedmiotowym terenie.

Wspierając swoją argumentację organ odwoławczy podkreślił także, iż mając na uwadze cel, któremu miał służyć dekret warszawski (odbudowa i rozbudowa [...]) oraz ówczesny system gospodarki planowej, nie można pominąć faktu, iż w ustawie z dnia 21 lipca 1950 r. o 6 letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950 – 1955 (Dz. U. Nr 37, poz. 344) wsród priorytetów państwa polskiego wskazano budowę 24 stadionów i parków sportowych.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli J.M., J.G., G.K., J.C., K.K., K.A. oraz M.C.

Na wstępie skargi strona skarżąca przedstawiła tło historyczne oraz stan prawny sprawy wraz z obszernym orzecznictwem. Następnie ustosunkowała się do analizy wykonanej przez Ministra, jak również przedłożonej Ministrowi opinii, sporządzonej na jego zlecenie. Skarżący stwierdzili, iż zbadali z kolei publikację pn. "Atlas historyczny W. II, Plany Zagospodarowania Przestrzennego z lat 1916-2002", wydaną przez Stowarzyszenie Przyjaciół Archiwum Państwowego W., [...], pod red. prof. J.C. Publikacja ta zawiera plany dotyczące nieruchomości hip. [...]. I tak: plan z 1916 r. wskazuje na istnienie w miejscu spornej nieruchomości terenów wystawowych. Na stronie [...] znajduje się ogólny plan zabudowania W. (jest także jego większa reprodukcja), z którego wynika, że Kierownik Departamentu Ministerstwa Robót Publicznych podpisał się pod dopiskiem na owym planie w ten sposób, że "Ministerstwo zatwierdza plan niniejszy w dniu [...] sierpnia 1931 roku za [...] z wyjątkiem skreślonych na planie niebieskim tuszem linii regulacyjnych ...". Nieruchomość, której dotyczy postępowanie, jest owymi krzyżykami podkreślona. Dalej podniesiono, iż dołączona mapa stanu zniszczeń W. w 1945 r. ukazuje teren nieruchomości [...] jako teren rolny – wystawowy oraz zieleń urządzoną. Opisany w tej publikacji okres planistyczny 1945-1956 (na stronach [...] atlasu) wskazuje na brak w tym okresie planu zagospodarowania. Tym samym, zdaniem skarżących, potwierdza to wadliwość orzeczenia, w którym organ wskazał, iż wydał ją na podstawie "oprac. planu". Mało tego opracowywany plan, na co skarżący od samego początku wskazywali nie jest planem obowiązującym. Następnie podniesiono, iż na stronie [...] znajduje się kopia planu z roku 1947, gdzie teren spornej nieruchomości oznaczono jako "parki", z kolei na stronie [...] znajduje się kopia planu generalnego na lata 1956-1965, gdzie sporny grunt oznaczono jako "tereny sportowe", zaś na stronie [...], w kierunkach dalszej rozbudowy, grunt nr hip. [...] oznaczony jest dalej jako "tereny sportowe". Zdaniem strony skarżącej powyższa publikacja dowodzi wadliwości i rażącego naruszenia prawa przez Ministra.

J.M., jak również reprezentowani przez nią spadkobiercy A.C. oraz A.C., nie zgodziła się również z twierdzeniem Ministra, jakoby przeznaczenie terenu wskazane przez organ stanowiło już we wcześniejszych planach podstawę do braku możliwości wejścia w posiadanie nieruchomości hip. nr [...]. Gdyby to była prawda, to zdaniem skarżących, niemożliwym byłoby nabycie przez nich owej nieruchomości. Ponadto, gdyby posiadanie tejże nieruchomości było sprzeczne z planem z lat 30-tych, na który organ się powołuje, to skarżący nie mogliby być właścicielami tych terenów w momencie wywłaszczenia, tj. w roku 1954. Strona skarżąca nie zgodziła się również z argumentacją Ministra, że organy dekretowe dokonały analizy, iż właściciele nie mogą pogodzić korzystania gruntu z planem, o ile taki istniał. Ich zdaniem brak planu oznacza, że ten nie istniał. Dalej stwierdzili, że plan jest dokumentem graficznym i w sytuacji braku wersji graficznej i pisemnego określenia przeznaczenia terenu, rzutować to winno na ustalenia i rozstrzygnięcie organu. Minister koncentrował się na wykazaniu, że plan z 1937 r. istniał, zamiast pozyskać dowody na poparcie przeznaczenia wskazanego terenu w momencie wydawania orzeczenia dekretowego.

W skardze zaznaczono ponadto, że rodzina przedsiębiorców – A.C. i A.C., była jedną z zamożniejszych rodzin w kraju. Brała udział w życiu społecznym, pomagała finansowo Armii Krajowej i Prezydentowi W., a zatem mogłaby brać udział finansowy w przedsięwzięciu budowy obiektu sportowego, czego Minister w toku postępowania nie zbadał.

Mając powyższe na uwadze, wobec nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, a także stanu prawnego sprawy, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, tym samym domagając się doprowadzenia do wydania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1954 r., celem przyznania skarżącym prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego), na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., do nieruchomości hip. [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd uznał, iż skarga jest zasadna.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była kontrola orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1954 r. o odmowie przyznania, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - dalej "dekret", prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], [...] i [...], oznaczonej nr hip [...]. Powyższą odmowę organ uzasadnił tym, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z "opracow. planem" zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod użyteczność publiczną. Prezydium Rady Narodowej w W. stwierdziło, iż ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wg. "opracow. planu" zagospodarowania przestrzennego nie może przyznać prawa własności czasowej i w konsekwencji na podstawie art. 8 dekretu wszystkie budynki – fragmenty murów - na przedmiotowym gruncie - przechodzą na własność Skarbu Państwa.

Tak więc obowiązkiem organu nadzorczego, przy ocenie, że doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu było wykazanie, iż organ dekretowy dokonał błędnej analizy planistycznej albo, w przypadku prawidłowej analizy, wykazanie, iż organ dekretowy dokonał błędnej oceny co do możliwości korzystania z gruntu przez wnioskodawcę o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego).

W sprawie niniejszej organ nadzoru nie dopatrzył się rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu.

Przy czym, co jest istotne w niniejszej sprawie, postępowanie administracyjne prowadzone było po raz kolejny, w związku z uchyleniem uprzednio wydanych decyzji nadzorczych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2010 r. I SA/Wa 271/10. Zważyć bowiem należy, że ocena prawna i wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w tym wyroku, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

W powyższym wyroku Sąd stwierdził, że ustalenia organu zawarte w zaskarżonej decyzji są przedwczesne ponieważ organ nie wyjaśnił, który plan był podstawą w 1954 r. do stwierdzenia, że teren jest przeznaczony pod użyteczność publiczną. Sąd wskazał także, iż powoływany przez organy plan zabudowy z dnia [...] lipca 1937 r. nie został odnaleziony, a organ nie powziął wszelkich możliwych kroków w celu odnalezienia tego planu. Zdaniem Sądu, organ powinien powołać biegłego, celem jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii. Jednocześnie Sąd stwierdził, że skoro plan ogólny z 1937 r. został uchwalony, to nie ma podstaw do odwoływania się do planu z 1931 r., zaś przy ewentualnym potwierdzeniu, że teren był przeznaczony pod urządzenie terenów wystawowych konieczna będzie szczegółowa ocena, czy takie przeznaczenie uniemożliwiałoby przyznanie prawa własności czasowej.

Badając orzeczenie ponownie w ramach nadzoru Minister uznał, iż planem obowiązującym w odniesieniu do obszaru ograniczonego ul. [...], [...], [...], ul. [...] i ul. [...] - na dzień wydawania orzeczenia dekretowego - był ogólny plan zabudowania uchwalony przez Kolegium Tymczasowego Zarządu Miejskiego w W. w dniu [...] lipca 1937 r. i zatwierdzony orzeczeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1938 r., opublikowany w Dzienniku Zarządu Miejskiego w W. Nr [...] z dnia [...] marca 1938 r., poz. [...] oraz w [...] Dzienniku Wojewódzkim dla obszaru W. Nr [...] z dnia [...] marca 1938 r., poz. [...]. W tym miejscu Sąd rozpoznający sprawę zauważa, iż powyższy plan zabudowania został opublikowany zgodnie z wymogami art. 25, 33 i 35 ówcześnie obowiązującego Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.). W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające ustalenia organu w kwestii opublikowania planu z 1937 r.

Podkreślić, zdaniem Sądu, należy także, iż ustalenia organu administracji, że w dacie wydawania orzeczenia kontrolowanego w trybie nadzoru dla terenu obejmującego nieruchomość dekretową istniał plan zagospodarowania prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego, miało decydujące znaczenie dla oceny organu czy kwestionowane w konkretnej sprawie orzeczenie jest zgodne z art. 7 ust. 2 dekretu, czy też narusza ten przepis w stopniu rażącym (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1322/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 391/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2330/05).

Powstaje jednak pytanie, czy w sytuacji wykazania przez organ, iż plan ogólny z 1937 r. wszedł w życie, oraz wobec jego nieodnalezienia (biegła stwierdziła, że nie udało jej się odnaleźć planu z 1937 r.), a także wobec licznych dowodów pośrednich znajdujących się w materiale dokumentacyjnym sprawy jak: plan zabudowania z 1931 r.; wzmianka w opinii biegłej o pracach planistycznych na rzecz zagospodarowania przedmiotowego terenu podjętych w 1934 r.; pismo Kierownika Działu Regulacji i Pomiarów Zarządu Miejskiego w W. z dnia 30 września 1937 r., wzmianka o odczycie wygłoszonym w dniu [...] czerwca 1938 r. przez Prezydenta Miasta W. [...]; mapa "W. przedwojenna – plan miasta z 1939 r."; pismo Głównego Komitetu [...] Zarządu [...] z dnia 6 kwietnia 1954 r.; zaświadczenie lokalizacyjne z dnia [...] marca 1951 r., nr [...]; zaświadczenie lokalizacyjne ogólne z dnia [...] marca 1953 r., nr [...]; zaświadczenie lokalizacyjne z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...]; zaświadczenie lokalizacyjne z dnia [...] marca 1955 r., nr [...]; decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1953 r., w której Prezydium wyraziło zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie Głównemu Komitetowi [...] wymienionych nieruchomości [...] z przeznaczeniem na [...] stadion sportowy; pismo Głównego Komitetu [...], Zarządu [...] - W. z dnia 6 kwietnia 1954 r., z którego wynika, że teren nieruchomości przy ul. [...] i przy ul. [...], nr hip. [...], znajdował się na obszarze przeznaczonym pod budowę stadionu sportowego; pozwolenie z dnia [...] lipca 1954 r. na roboty wstępne przy budowie stadionu. - organ administracji mógł odczytać funkcję przewidzianą dla przedmiotowej nieruchomości bezpośrednio w przedmiotowym ogólnym planie zabudowy z dnia [...] lipca 1937 r.

W ocenie Sądu, nieustalenie bowiem przeznaczenia nieruchomości zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (planem zabudowy), skutkowało tym, iż organ dekretowy nie miał wzorca do prawidłowego wskazania niemożliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez wnioskodawcę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 97/10, niepubl.).

Tak więc, aby odpowiedzieć na powyższe pytanie rolą Sądu w niniejszej sprawie była ocena czy organ nadzoru dokonał ustaleń niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego po pierwsze co do obowiązującego planu, po drugie - w zależności od tych ustaleń - co do wykazania niemożliwości korzystania z nieruchomości przez wnioskodawcę.

I tak, w ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi nadzorczemu, iż ten nie wykonał wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r., co do poszukiwania ogólnego planu zabudowy z 1937 r., o czym świadczy materiał dokumentacyjny sprawy (wystąpienia do: Archiwum Państwowego, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Stowarzyszenia Architektów Polskich SARP, powołanie biegłego, celem przeprowadzenia kwerendy archiwalnej dotyczącej odnalezienia planu zabudowy z 1937 r. oraz ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w tym planie. Organ wskazał, iż wprawdzie biegłej nie udało się odnaleźć planu z 1937 r., jednakże biegła podjęła próbę odtworzenia ustaleń tego planu na podstawie zachowanych materiałów dotyczących działalności planistycznej i inwestycyjnej na tym obszarze, poczynając od 1931 r. Dalej organ zaznaczył, iż z ustaleń biegłej wynika, że przedmiotowy teren przed wojną przeznaczony był pod tereny wystawowe (o czym świadczą: plan z 1931 r.; mapa "W. przedwojenna plan miasta z 1939 r."; analiza planu W., lipiec 1939 r.; odczyt Prezydenta Miasta W. [...] z dnia [...] czerwca 1938 r.). Minister powołał także zgromadzoną dokumentację dotyczącą budowy Stadionu [...], na przedmiotowym terenie tj.: zaświadczenie lokalizacyjne ogólne z dnia [...] marca 1951 r., nr [...]; zaświadczenie lokalizacyjne ogólne z dnia [...] marca 1953 r., nr [...]; zaświadczenie lokalizacyjne z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...]; decyzję Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1953 r., pismo Głównego Komitetu [...], Zarządu [...] - W. z dnia 6 kwietnia 1954 r.; pismo z dnia 15 lipca 1954 r., przekazujące odwołanie od orzeczenia administracyjnego do organu II instancji, w którym Prezydium Rady Narodowej w W. stwierdziło, że teren nieruchomości przeznaczony został pod użyteczność publiczną – budowę stadionu; pozwolenie z dnia [...] lipca 1954 r.

W konsekwencji tych ustaleń organ nadzorczy stwierdził, że przeznaczenie spornej nieruchomości, czy to pod tereny wystawowe ([...]), czy to pod budowę stadionu sportowego ([...]) stanowiło cel o charakterze użyteczności publicznej. Organ odwoławczy utrzymując zaś w mocy decyzję organu pierwszej instancji swoje konstatacje sprowadził, do tego, iż wprawdzie nie można w chwili obecnej ustalić funkcji przedmiotowej nieruchomości w planie z 1937 r., jednakże dzięki wykorzystaniu środków dowodowych pośrednich, uznać należy w sposób bezsporny, iż nieruchomość ozn. nr [...] zarezerwowana została w sposób legalny przez władze planistyczne pod użyteczność publiczną, której egzemplifikacją była budowa stadionu sportowego ([...]). Powyższe, zdaniem zarówno organu I jak i II instancji, wykluczało przyznanie osobie prywatnej własności czasowej na przedmiotowym terenie.

Powyższe działanie organu co do poszukiwania planu miało o tyle znaczenie, iż orzecznictwo sądowadministracyjne konsekwentnie wskazywało, iż brak powołania się w decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] na zapisy jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniając odmowę jedynie koniecznością przejęcia terenu na cele publiczne jest rażącym naruszeniem przepisów dekretu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1152/08). W wyroku tym Sąd uznał ponadto, iż brak wykazania w decyzji dekretowej planu, z którym - w ocenie organu – nie można było pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli, uzasadniał zakończenie postępowania nadzwyczajnego i podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analogiczne stanowisko w powyższej kwestii, w większości orzeczeń, zajmuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1136/09; z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1459/09; z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1182/09). W tym miejscu należy zwrócić uwagę także na pojawiające się w orzecznictwie stanowisko, w świetle którego brak wskazania w decyzji danych dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego, jest z pewnością wadliwe, ale nie można tej wady traktować jako rażąco naruszającej prawo, gdyż plan taki był aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych. Treść jego była ogólnie dostępna i opublikowana (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 416/08, niepubl; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 162/07, niepubl.; z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1421/09, niepubl.). W kontekście omawianej sprawy, należy zwrócić uwagę także na stanowisko, które zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 766/10, LexPolonica nr 2538992, przyjmując, że niewskazanie w treści orzeczeń danych identyfikujących obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy było on aktem normatywnym, którego treść była publikowana i ogólnie dostępna, a w zapisach powołanego planu określono przeznaczenie omawianej nieruchomości (zabudowa zwarta 4-, 5-kondygnacyjna) nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa.

W sprawie rozpatrywanej mamy jednak z nieco odmienną sytuacją faktyczną, od tych na kanwie, których zapadały rozstrzygnięcia powyżej przez Sąd przywołane. Otóż ogólny plan zabudowy z 1937 r. był wprawdzie aktem normatywnym, którego treść była opublikowana i ogólnie dostępna, nie mniej jednak wobec nieodnalezienia planu, zdaniem Sądu, nie można było odczytać jednoznacznie jego zapisów odnośnie przeznaczenia omawianej nieruchomości w planie. A skoro tak - ocena, wskazanych przez organ dekretowy, przeszkód do uwzględnienia wniosku. W takiej sytuacji, niewątpliwie, należało posiłkować się dowodami pośrednimi, na które zresztą powoływały się organy administracji.

W tym miejscu, należy niewątpliwie zwrócić uwagę na znaczenie dowodów pośrednich w postaci zaświadczeń lokalizacyjnych (w oparciu, o które rozpoczęto budowę Stadionu [...]). Na gruncie rozpatrywania spraw dekretowych orzecznictwo sądowoadministracyjne w tej kwestii jest w zasadzie jednolite i stanowi, że ustalenia zaświadczenia lokalizacyjnego nie mogą mieć wpływu na ocenę spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 7 dekretu. O przyznaniu bowiem bądź odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] decyduje jedynie jej przeznaczenie w obowiązującym, w dniu rozpoznania wniosku, planie zagospodarowania przestrzennego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 787/98, niepubl., Sąd stwierdził, iż błędne jest odniesienie się zamiast do ustaleń planu wyłącznie do ustaleń decyzji o lokalizacji inwestycji (zaświadczenia lokalizacyjnego), i na tej podstawie stwierdzenie, że korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu, przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego. Późniejsze orzecznictwo ten pogląd utrzymało, stwierdzając, iż zaświadczenia lokalizacyjne nie mogły być uznane za istotne do badania zgodności z prawem odmownego orzeczenia dekretowego, skoro przesłankę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu stanowiło ustalenie, że korzystanie z gruntu nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela nie daje się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązującym w dacie wydania decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r., I OSK 976/08, Lex Polonica nr 2475457). Tak więc, materiał dowodowy w postaci zaświadczeń lokalizacyjnych na budowę Stadionu oraz inne dokumenty z jego budową związane nie mogą, zdaniem Sądu, zastąpić przeznaczenia nieruchomości z planu z 1937 r. Tym bardziej, iż w żadnym z tych dokumentów nie ma mowy o planie z 1937 r. Do takich twierdzeń nie doszła także biegła.

Z kolei, z innych dowodów pośrednich (plan zabudowy z 1931 r.; mapa "W. przedwojenna plan miasta z 1939 r., w granicach rozszerzonych w 1938 r."; analiza planu W., lipiec 1939 r.; odczyt Prezydenta Miasta W. [...] z dnia [...] czerwca 1938 r.) bezsporne wynika, iż w latach przedwojennych przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona na cel użyteczności publicznej – tereny wystawowe. Zakładając więc, iż według planu z 1937 r. przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona na tereny wystawowe, rzeczą organu nadzorczego (na co wskazywał w wytycznych, zawartych w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r.) było jednoznaczne ustalenie (i uzewnętrznienie swego stanowiska w motywach decyzji), czy istniały podstawy do przyjęcia, że nieruchomość nie mogła być wykorzystana na cel użyteczności publicznej - tereny wystawowe, zważywszy na pozycję społeczną i status majątkowy właściciela nieruchomości [...] – A.C. Organ bowiem posiadał z urzędu wiedzę, iż A.C. był osobą bardzo zamożną, właścicielem jednego z największych i najbardziej uznanych zakładów [...] w II Rzeczypospolitej Polskiej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na Uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/8, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 18, w której Sąd stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Z przepisów obowiązującego wówczas dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju z 1946 r. nie wynika wprost, że cele użyteczności publicznej mogły być realizowane tylko przez podmioty publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także w tej uchwale, iż oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej, tak samo zresztą jak z innymi ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, należało dokonywać na podstawie kryteriów obiektywnych. Z kolei rozważania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1971/06, LexPolonica nr 2460783, nie upoważniają do zaaprobowania poglądu, że przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej wyłączało automatycznie możliwość pogodzenia korzystania z gruntu z ustaleniami planu, a w konsekwencji wyłączało przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej. W ocenie Sądu, w każdym zatem przypadku powoływania się na przeszkodę w ustanowieniu własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, konieczne jest wykazanie, dlaczego dany "rodzaj" tej użyteczności wyłącza przyznanie własności czasowej. Należy również dodać, że w art. 7 ust. 2 dekretu nie posłużono się pojęciem użyteczności publicznej. W przepisie tym jest mowa o możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt I OSK 30/09 LexPolonica nr 2101657).

Przyjmując więc, na podstawie dowodów pośrednich, iż według planu z 1937 r. (analogicznie jak w planie z 1931 r.) przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona na tereny wystawowe, organ nadzorczy stwierdzając, że przeznaczenie spornej nieruchomości, czy to pod tereny wystawowe ([...]), czy to pod budowę stadionu sportowego ([...]) stanowiło cel o charakterze użyteczności publicznej, którego nie mogli realizować prywatni właściciele, przyjął niejako "automatyzm", jak to uczynił organ w postępowaniu zwykłym podlegającym ocenie w trybie nadzorczym. Takie działanie, zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, stanowi naruszenie prawa, skoro według art. 7 ust. 2 dekretu konieczne było wykazanie istnienia bądź nieistnienia przesłanek w nim zawartych.

W konsekwencji, w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, w ocenie Sądu, wady orzeczenia dekretowego nie można wyeliminować poprzez twierdzenie organu nadzorczego, że skoro ogólny plan zabudowy z 1937 r. obowiązywał, ale z uwagi na jego nieodnalezienie nie można ustalić funkcji przeznaczenia nieruchomości w tym planie, to tym samym należy posiłkować się dowodami pośrednimi, wskazującymi na przeznaczenie nieruchomości na cel użyteczności publicznej, której wynikiem była budowa stadionu sportowego, którego to celu nie mogli zrealizować prywatni właściciele. Niewątpliwie, takie twierdzenie byłoby dopuszczalne, gdyby z dowodów pośrednich (wobec nieodnalezienia planu z 1937 r.) wynikała funkcja przeznaczenia nieruchomości, tj. budowa stadionu sportowego oraz tereny wystawowe - według planu wskazanego w dekrecie (jak organ uznał planu z 1937 r.) i organ nadzorczy dokonałby oceny czy organ dekretowy prawidłowo wskazał, iż korzystanie z nieruchomości przez właścicieli nie da się pogodzić z jej ww. przeznaczeniem według ww. planu.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na taki stopień ogólności twierdzeń jak miały miejsce w uzasadnieniu nadzorczej decyzji, a wydane rozstrzygnięcia muszą wynikać z jednoznacznego ustalonego stanu faktycznego.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jak i ją poprzedzająca nie odpowiadają prawu. Skoro bowiem, całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wskazuje na przeznaczenie nieruchomości w planie z 1937 r. pod budowę stadionu sportowego, wskazuje zaś na przeznaczenie nieruchomości pod tereny wystawowe, toteż ocena organu nadzorczego nie była dokonana właściwie. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy w kontekście jej oceny przez organ nadzorczy pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu.

Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ administracji weźmie po uwagę powyższe.

W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

19