Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 289/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,   art. 77 par. 1,  art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz J. F.-P. i P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hotelowego z częścią usługową i garażem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. F.-P. i P. P. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej jako spółka, skarżąca spółka) od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], którą odmówiono Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hotelowego z częścią usługową i garażem w parterze, niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórkę istniejących budynków przy

ul. [...][...], działka nr [...],[...], obręb [...] we [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Prezydenta [...] o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową oraz rozbiórkę obiektów istniejących na działce nr [...],[...], obręb [...] przy ul. [...] we [...]. Po nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym, między innymi, w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (postanowieniem Prezydenta z dnia [...] listopada 2016 r.), inwestor w dniu [...] stycznia 2017 r. wystąpił o zmianę wniosku o pozwolenie na budowę wskazując, że zakres planowanej inwestycji dotyczyć będzie budynku hotelowego z częścią usługową i garażem w parterze oraz rozbiórki istniejących budynków na działce nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Prezydent [...] odmówił Spółce [...] udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na działce nr działce nr [...],[...], obręb [...] przy ul. [...] we [...]. W wyniku odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję wywiedziona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. [...] złożyła kolejny wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku hotelowego z częścią usługową i garażem w parterze, niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórkę istniejących budynków przy ul. [...], działka nr [...],[...], obręb [...] we [...] inwestycji.

Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 652/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Przyczyną uchylenia było dokonanie przez organy samodzielnej kwalifikacji wystąpienia inwestora z dnia [...] stycznia 2017 r. o zmianę wniosku o pozwolenie na budowę i to w sposób niekorzystny dla inwestora. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Prezydent [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hotelowego z częścią usługową i garażem w parterze planowanego do zrealizowania na opisanej na wstępie nieruchomości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza skorygowanego projektu budowlanego oraz całości zgromadzonego materiału dowodowego wykazuje kilka nieprawidłowości.

W projekcie nie doprowadzono ukształtowania zabudowy do zgodności z § 21 ust. 3 pkt 1a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu urbanistycznego [...] w rejonie ulic [...] i [...] we [...] uchwalonego w dniu [...] października 2006 r. uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...], który przewiduje, że na terenie 6U/MW objętym przedmiotową inwestycją obowiązuje ograniczenie wysokości budynków przyległych do ul. [...]. Wysokość budynków mierzona od poziomu ulicy do gzymsu nie może wynosić więcej niż 20 m. Natomiast wysokość zaprojektowanego budynku wynosi 21,12 m od poziomu ulicy. W ramach korekty rozwiązań projektowych, zgodnie z pismem wyjaśniającym pełnomocnika inwestora z dnia [...] listopada 2017 r.: "zaprojektowano obecnie gzyms wieńczący wokół budynku na wysokości od 17,65 m do 18,12 m. Powyżej gzymsu zaprojektowano połać dachu o kącie nachylenia 89 stopni, przykrytą blachą o najwyższym punkcie 21,20 (zgodnie z MPZP - do 25m)."

Organ wyjaśnił, że dach to część konstrukcji budynku ograniczająca go od góry, zabezpieczająca przed opadami atmosferycznymi, wiatrem, promieniowaniem ultrafioletowym, hałasem oraz zmniejszająca straty ciepła (zgodnie z definicją zawartą w Encyklopedii Państwowego Wydawnictwa Naukowego). Zaprojektowana na ścianie ostatniej kondygnacji blaszana okładzina elewacyjna nie spełnia definicji dachu - nie przykrywa budynku od góry. Zatem nie można zgodzić się z argumentacją inwestora i przyjąć, że wysokość budynku do gzymsu została obniżona.

Ponadto nie doprowadzono projektu do zgodności z § 14 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przywołany przepis dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych, w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Projektowany przejazd pod budynkiem, opisany jako przejazd bramowy, pełni funkcję dojścia i dojazdu do działek budowlanych, zarówno do działki, na której zlokalizowany jest projektowany budynek (jest dojazdem do dwóch klatek schodowych, parkingu wielostanowiskowego oraz pomieszczenia na odpadki) oraz do wnętrza blokowego budynków zlokalizowanych przy ul. [...]). Przejazd pod budynkiem skorygowano w ten sposób, że jego szerokość przewężono do szerokości 3,46 m poprzez zamknięcie dwoma dwuskrzydłowymi bramami. Obniżono jego wysokość do 1,8 m, co nie zostało skorygowane na elewacji i nie doprowadziło jego szerokości do zgodności z § 14 ust. 3 warunków technicznych, na który w piśmie wyjaśniającym powołuje się inwestor.

Nie wykazano również spełnienia § 13 i § 60 powołanego rozporządzenia w zakresie naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich, z uwzględnieniem faktu, że oficynowa część projektowanego budynku nie jest zabudową śródmiejską uzupełniającą. Organ podkreślił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części zespołu urbanistycznego [...] w rejonie ulic [...] i [...] we [...], na obszarze którego znajduje się inwestycja brak zapisu, że teren objęty planem jest terenem zabudowy śródmiejskiej.

Kolejnym uchybieniem jest nie doprowadzenie rozwiązań funkcjonalnych budynku do zgodności z wnioskiem i przepisami załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19.08.2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie określającego wymagania co do wyposażenia (...) dla hoteli i moteli. Zaprojektowana cześć hotelowa budynku funkcjonalnie jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Zaprojektowany budynek nie spełnia jednak wymogu zawartego w pkt 3 ww. załącznika. Część hotelowa nie posiada bezpośredniego wejścia do hallu recepcyjnego. Projekt nie przewiduje w ogóle hallu recepcyjnego, zaprojektowano jedynie klub, który zgodnie z opisem pełnił będzie dodatkowo taką funkcję. Nie jest on dostępny bezpośrednio z ulicy. Wejście do niego zlokalizowano na elewacji tylnej obiektu, za garażem i pomieszczeniem na odpadki, a także wejściami do klatek schodowych obsługujących część hotelową obiektu. W budynku brak jest oddzielenia części gospodarczej od części dostępnej dla gości, gdyż jedyna zaprojektowana droga do pomieszczenia recepcji wiedzie przez podwórze gospodarcze.

Dołączono do opisu strukturę projektowanych apartamentów hotelowych oraz określono ich łączną liczbę, do czego zobowiązywało postanowienie Prezydenta z dnia [...] października 2017 r. i § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W dołączonym zestawieniu poszczególne lokale mieszkalne nazwano apartamentami hotelowymi. Zestawienie nie zostało sporządzone w sposób przewidziany dla hoteli. Pomieszczeniom we wnętrzu apartamentów nie przypisano funkcji hotelowej - większość z nich zawiera jedynie pokój dzienny, bez części nocnej. Nie wskazano też dla ilu osób poszczególny pokój (apartament) jest przeznaczony. Nie określono struktury hotelu i nie wykazano zgodności wielkości projektowanych pokoi hotelowych z punktem 26 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19.08.2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie określającego wymagania co do wyposażenia (...) dla hoteli i moteli.

Wobec takich nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym, organ nie mógł zatwierdzić projektu i udzielić pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie złożyli [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i P. P.

W odwołaniach wskazano między innymi na błędne przyjęcie przez organ I instancji, że wysokość zaprojektowanego budynku jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; niewłaściwe zastosowanie § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zamiast § 14 ust. 3 rozporządzenia; błędne przyjęcie, że projektowana zabudowa nie ma charakteru podmiejskiego i w konsekwencji błędne ustalenie, że projekt budowlany narusza przepisy dotyczące naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; błędne przyjęcie, że projektowany budynek nie posiada bezpośredniego wejścia do holu recepcyjnego, oraz że jest w istocie budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.

Wydając zaskarżoną obecnie decyzję z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda wyjaśnił, że planowana inwestycja położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu urbanistycznego [...] w rejonie ulic [...] i [...] we [...]. Teren objętej inwestycją działki nr [...],[...], obręb [...] we [...], oznaczony jest na rysunku planu symbolem 6U/MW, dla którego w § 21 ust. 1 uchwały wskazano jako przeznaczenie podstawowe usługi, a uzupełniające - zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Usługi jako kategoria przeznaczenia terenu obejmuje m.in. hotele.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie z dnia 19 sierpnia 2004r., w hotelach wszystkich kategorii powinien znajdować się hall recepcyjny z bezpośrednim wejściem, chronionym przed nadmiernym napływem powietrza z zewnątrz. W projekcie budowlanym widnieje pomieszczenie recepcji, które jest jednocześnie lokalem usługowym - gabinetem stomatologicznym, z którego zaprojektowano wejście do pomieszczenia rentgenowskiego, toalety dla niepełnosprawnych oraz poprzez korytarz do pozostałych gabinetów. Nie ma przejścia do części mieszkalnej. Z powyższego wynika, iż jest to recepcja gabinetu stomatologicznego, a nie hotelu, co potwierdzają dodatkowo analizy na str. 33 oraz 84 projektu budowlanego. Z wyjaśnień inwestora wynika, że funkcję recepcji ma pełnić zaprojektowany w parterze, najdalej odsunięty od ulicy klub. Zdaniem Wojewody jedno pomieszczenie nie może pełnić dwóch funkcji jednocześnie, poza tym nie można sprawdzić spełnienia wymogów ww. rozporządzenia ponieważ nie wiadomo jaką kategorię obiektu hotelowego zaplanowano dla projektowanego budynku. Ponadto z załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia wynikają także konkretne wielkości pokoi w zależności od przeznaczenia dla określonej liczby osób - w projekcie brak jest jakiejkolwiek analizy w tym zakresie. Na rzutach poszczególnych kondygnacji także nie określono dla ilu osób przeznaczone są pokoje. Jedynie opisano je jako pokój dzienny z aneksem, pokój. Projekt budowlany nie uwzględnia także obowiązku przechowywania bagażu dla gości oraz przedmiotów wartościowych gości, co wiązałoby się z zapewnieniem odpowiednich pomieszczeń.

Wojewoda stwierdził, że zachodzi niezgodność między treścią wniosku, a projektem budowlanym. Treścią projektu budowlanego jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który w tytule został nazwany hotelem.

Wskazał także inne błędy, które zostały zidentyfikowane w postępowaniu przed organem II instancji.

Według ustaleń szczegółowych na terenie 6U/MW miejscowego planu wysokość budynków przyległych do ul. [...] mierzona od poziomu ulicy do gzymsu nie może przekraczać 20 m, a mierzona od poziomu ulicy do najwyższego punktu dachu - 25 m. Gzyms to poziomy lub pochyły pas ściany wystający poza jej lico zewnętrzne lub wewnętrzne, ukształtowany ze względów użytkowych lub estetycznych, najczęściej profilowany. Dzieli się na gzymsy wieńczące, międzykondygnacyjne, nadotworowe, podokienne i cokołowe. Gzyms wieńczący jest usytuowany na granicy ściany z dachem. Zdaniem organu miejscowy plan ogranicza wysokość zabudowy właśnie do gzymsu wieńczącego, gdyż to on wpływa na zagospodarowanie przestrzenne terenu. W projekcie budowlanym zaprojektowano natomiast gzyms międzykondygnacyjny pomiędzy 6 a 7 kondygnacją, uzasadniając, że powyżej tego gzymsu zaprojektowano połać dachu o kącie nachylenia 89°. W istocie jest to kontynuacja ściany konstrukcyjnej budynku, ocieplona i obłożona blachą dla imitacji dachu. Powyższe stanowi obejście wymagań planu, albowiem w rzeczywistości dach rozpoczyna się na szczycie kondygnacji 7 (ponad 21 m od poziomu ulicy) i jest płaski. Tak więc wysokość budynku do miejsca, w którym powinien być w rzeczywistości gzyms wieńczący (jako połączenia ściany z dachem) wynosi ok. 21 m i przekracza wartość określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Do części mieszkalnej budynku, do której nie ma dojścia z ulicy [...], zaprojektowano ciąg pieszo-jezdny o zmiennej szerokości od. 3,46 m (brama wjazdowa) do ponad 4,5m, co świadczy o niespełnieniu tego warunku. Nie ma także zapewnionego dojścia o szer. 1,5m zgodnie z § 16 rozporządzenia ws. warunków technicznych gdyż wejścia do budynku od strony północnej prowadzą wprost z "ciągu pieszo-jednego" (niespełniającego przy tym warunku odpowiedniej szerokości).

Kolejno organ wskazał na § 18 ust. 1 rozporządzenia, który wskazuje, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

W projekcie zaprojektowano 7 miejsc postojowych na parterze budynku, w tym jedno miejsce dla niepełnosprawnych. Wojewoda zwrócił uwagę na fakt, że

w projekcie zaplanowano 74 apartamenty mieszkalne. Nie została przedstawiona analiza zapotrzebowania na miejsca parkingowe w odniesieniu do przeznaczenia

i sposobu zabudowy. Wskazano, że w niedługim czasie planowana jest przebudowa ul. [...] i linii tramwajowej, centrum miasta jest dobrze skomunikowane oraz wybudowane są ścieżki rowerowe wzdłuż ul. [...]. Obiekt zapewnia pomieszczenie na przechowywanie rowerów dla pracowników. Dołączono oświadczenie o możliwości korzystania z parkingu prywatnego właściciela terenu zainwestowania, który znajduje się przy ul. [...][...]. Powyższe jednak jest niewystarczające aby pozytywnie ocenić spełnianie wymogu § 18 ust. 1 rozporządzenia.

Wojewoda [...] odniósł się do kwestii przesłaniania i nasłonecznienia określonych w § 13 i 60 rozporządzenia. Zauważył, że w projekcie nie przeprowadzono analizy dotyczącej wysokości zabudowy istniejącej, nie uwzględniono grubości ścian budynków istniejących, co ma znaczenie w ocenie spełnienia wymogów § 13. Wykonana tzw. "linijka słońca" jest dość nieczytelna, pokazana tylko dla obszarów niezabudowanych.

Wojewoda [...] stwierdził, że w projekcie budowlanym brak jest oświadczenia wszystkich projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz dokumentów, z których wynikają wymagane uprawnienia budowlane.

W takim stanie faktycznym i prawnym Wojewoda uznał za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołań, zauważył, że większość z nich została omówiona w decyzji organu II instancji. Przyznał rację odwołującym, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji faktycznie nie odniesiono się w sposób odrębny do uwag Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...][...], jednakże wobec podjęcia decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stały się one nieaktualne.

Dodatkowo organ wskazał, że prowadzone przez Prezydenta [...] postępowanie administracyjne z innego wniosku inwestora a dotyczę tej samej nieruchomości (w wyniku wyroku WSA z dnia 18 grudnia 2017 r. II SA/Wr 652/17) stanowi odrębną sprawę administracyjną, niezakończoną – w momencie wydawania niniejszego rozstrzygnięcia – żadną decyzją.

Dnia [...] kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...].

W skardze skarżonej decyzji spółka zarzuciła:

1) niewłaściwe zastosowanie przepisu § 11 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r.

w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, który to przepis znajduje zastosowanie wyłącznie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego i lokali mieszkalnych, będące konsekwencją błędnego przyjęcia przez organ, że projektowany budynek jest budynkiem wielorodzinnym mieszkalnym, podczas gdy budynek ten ma charakter obiektu hotelowego; a jednocześnie przyjęcie, że projektowane pomieszczenia hotelowe nie spełniają wszystkich wymogów załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie;

2) niewłaściwą wykładnię przepisów załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia

19 sierpnia 2004 r. poprzez przyjęcie, że wejście do holu recepcyjnego obiektu hotelowego powinno być zapewnione bezpośrednio z ulicy, podczas gdy przepisy rozporządzenia wymagają w tym zakresie zapewnienia jedynie bezpośredniego wejścia do holu recepcyjnego chronionego przed nadmiernym napływem powietrza z zewnątrz; a ponadto dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez błędne przyjęcie, że projektowany budynek nie posiada bezpośredniego wejścia do holu recepcyjnego ani holu recepcyjnego jako takiego;

3) naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że wysokość zaprojektowanego budynku mierzona od poziomu ulicy do gzymsu przekracza wysokość określoną w przepisie § 21 ust. 3 pkt 1 a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu urbanistycznego [...] w rejonie ulic [...] i [...] we [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2006 r., tj. 20 m; a także art. 8 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji o wysokości i gabarytach porównywalnych z inwestycją sąsiednią, dla której decyzję o pozwoleniu na budowę wydano;

4) niewłaściwe zastosowanie przepisu § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i przyjęcie w wyniku tego, że projektowany ciąg pieszo-jezdny nie ma minimalnej szerokości określonej przez przepis (5 m), podczas, gdy w sprawie zastosowanie powinien znaleźć przepis § 14 ust. 3 rozporządzenia i w konsekwencji Organ powinien był przyjąć, że projektowane dojście do budynku, spełniające również funkcję dojazdu, posiada minimalną wymaganą przez ww. przepis szerokość (4,5 m);

5) naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że projekt nie spełnia wymogu zapewnienia miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji, przy jednoczesnym braku wskazania przez organ liczby takich miejsc

i określeniu jedynie, że projekt w formie przedstawionej organowi jest niewystarczający, aby pozytywnie ocenić spełnienie wymogu z § 18 ust. 1 rozporządzenia;

6) naruszenie art. 7, 8 ust. 1, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie - wbrew jednoznacznym analizom przedstawionym przez Skarżącego - że projekt budowlany narusza przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia w zakresie zapewnienia naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi

w budynkach sąsiednich, podczas gdy z przeprowadzonej przez inwestora szczegółowej analizy wynika m.in., że każde z mieszkań budynków przy ul. [...] będzie miało zapewnione nasłonecznienie co najmniej jednego pomieszczenia wynoszące minimum 1,5 godziny dziennie;

7) błędne przyjęcie, że projekt przewiduje część oficynową i w konsekwencji niewłaściwe zakwalifikowanie tej części budynku jako niemającej charakteru zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej, w stosunku do której stosuje się przepisy § 13 ust. 1 pkt 1) oraz § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia, podczas gdy cały projektowany budynek zaliczyć należy do zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej, w przypadku której ww. przepisy rozporządzenia stosuje się z uwzględnieniem odpowiednio § 13 ust. 4 oraz § 60 ust. 3 rozporządzenia;

8) naruszenie art. 35 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez nieobjęcie postanowieniem, o którym mowa w przepisie art. 35 ust. 3, nieprawidłowości stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę pomimo spełnienia przez Skarżącego wszystkich wymogów jej uzyskania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca spółka wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018r. nr

[...], 2) uchylenie w całości decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 3) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła również skarga J. F.-P. i P. P.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu urbanistycznego [...] w rejonie ulic [...] i [...] we [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...]października 2006 r.;

2) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez istotne naruszenie przepisów postępowania w szczególności poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

3) art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającej na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i dokonania oceny wniosków [...] sp. z o.o. z dni [...] września 2016 r. i [...] stycznia 2017 r. w sposób dowolny, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia;

4) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędna wykładnie tego przepisu i w konsekwencji uznanie, że projekt budowlany, którego dotyczy decyzja nie spełniał wymogu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...],

5) art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich pominięcie i dokonanie wadliwej analizy zgodności projektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. z ograniczeniem się do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...][...][...], zamiast "terenu", którego dotyczą zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

6) § 14 ust. 2-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wadliwe uznanie, że projekt nie spełnia wymogu zapewnienia przejazdu pod budynkiem,

7) wadliwą wykładnię § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że projekt nie spełnia wymogu zapewnienia miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji, bez wskazania liczby takich miejsc, a jedynie określenie, że projekt w formie przedstawionej organowi jest niewystarczający, aby pozytywnie ocenić spełnienie wymogu z § 18 ust. 1 rozporządzenia,

8) naruszenia § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wadliwe uznanie, że przedłożony projekt nie spełnia wymogów zapewnienia naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń;

9) wadliwe przyjęcie, że projekt jest niezgodny z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie, podczas gdy projekt ten spełnia wszystkie przesłanki tam ujęte.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], sprawy [...] w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W doręczonych Sądowi odpowiedziach na skargę z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skarg jako niezasadnych. Organ wskazał, że okoliczności faktyczne i motywy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważył, że zarzuty skarg są tożsame z zarzutami odwołań i dotyczą kwestii, które zostały wyczerpująco omówione w decyzji organu II instancji. Argumentacja skarg nie dała podstaw do zmiany stanowiska organu co do niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzeń przywołanych w uzasadnieniu decyzji.

Na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. Sąd, działając na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządził o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oznaczone sygn. akt II SA/Wr 289/19 i II SA/Wr 290/19 i o prowadzeniu ich dalej pod sygn. akt II SA/Wr 289/19.

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy na rozprawie, zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne.

W uzasadnieniu wskazano, że Sądowi wiadomym jest, że postępowanie w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, poprzedzone było postępowaniem wszczętym z wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową oraz rozbiórkę budynków, który złożony został przez tego samego inwestora i dotyczył tej samej nieruchomości. Wniosek ten w toku postępowania został przez inwestora zmieniony w taki sposób, że zakres planowanej inwestycji miał dotyczyć budowy budynku hotelowego z częścią usługową i garażem w parterze wraz z niezbędną infrastrukturą (wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r.). Postępowanie powyższe zakończone zostało ostateczną decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017r.(nr [...]) – utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową oraz rozbiórkę budynków, która – wraz z decyzją ją poprzedzającą – została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 652/17) ze wskazaniem na konieczność zbadania i wyjaśnienia, czy wniosek inwestora z dnia [...] stycznia 2017 r. stanowi nowy wniosek, czy też zmianę wniosku mającą na celu dostosowanie inwestycji do postanowienia organu z dnia [...] listopada 2016 r. wzywającego do usunięcia stwierdzonych w projekcie niezgodności (między innymi co do przewidzianej w planie miejscowym funkcji).

W ocenie Sądu, pomiędzy sprawą obecnie rozpatrywaną a sprawą zawisłą przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wyniku skargi kasacyjnej (sygn. akt II SA/Wr 652/17) występuje bezpośredni związek. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma bowiem znaczenie, czy opisane wcześniej postępowanie, wszczęte wnioskiem inwestora z dnia [...] września 2016 r. (który zmieniony został w dniu [...] stycznia 2017r.,) zostało zakończone decyzją ostateczną. Wynik postępowania wszczętego skargą kasacyjną przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma zatem bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2019 r. oddalił skargę kasacyjną w sprawie o sygn. akt II OSK 1576/18 (sygn. akt WSA we Wrocławiu: II SA/Wr 652/17).

Postanowieniem z dnia 3 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wyjaśniając zapadłe w niniejszej sprawie orzeczenie przypomnieć trzeba, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.1302). Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.)

Uwzględniając powołane kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - które to naruszenie Sąd nie będąc związany zarzutami skarg wziął pod uwagę z urzędu.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że procedura administracyjna wyklucza co do zasady równoległe prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w tej samej sprawie administracyjnej. Może to bowiem doprowadzić do sytuacji w której w sprawach tożsamych dojdzie do wydania dwóch ostatecznych decyzji administracyjnych. Taka sytuacja zagrożona jest sankcją z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Ta zasada znajduje także zastosowanie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W stosunku do tej samej nieruchomości, tej samej inwestycji z wniosku tego samego inwestora, organ nie jest władny do prowadzenia kilku odrębnych postępowań. Ustawodawca przewidział bowiem, że w tej samej co do tożsamości sprawy, może toczyć się tylko jedno postępowanie i zapaść tylko jedna decyzja administracyjna. Od woli strony nie zależy także mnożenie kolejnych postępowań w sprawach tożsamych. W przypadku zatem, gdy w sprawie wszczętej na wniosek strony, zostanie przez nią złożony ponowy wniosek przedmiotowo i podmiotowo tożsamy, to wniosek taki nie wszczyna odrębnego postępowania a organ kontynuując dotychczasowe postępowania traktuje go jako element tego już toczącego się postępowania, załączając wniosek do akt sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że odnośnie działki nr [...] przy ul. [...][...] we [...], z wniosków tego samego podmiotu, wszczęte zostały przed organem architektoniczno-budowalnym dwa postępowania. Pierwsze na skutek wniosku z dnia [...] września 2016r. drugie na wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. Co istotne, w obu tych postępowaniach inwestor wnioskował o udzielenie pozwolenia na budowę dla budynku hotelowego z częścią usługową, garażem w parterze i rozbiórkę istniejących obiektów, przy czym w postępowaniu wszczętym na wniosek z dnia [...] września 2016 r. taki charakter inwestycji pojawił się w związku z modyfikacją pierwotnego wniosku jaką strona dokonała w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. Organy odmówiły jednak inwestorowi prawa do zmiany wniosku i ostatecznie (decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r.) orzeczono w przedmiocie pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego (a więc określonej we wniosku pierwotnym). Decyzja ta, i decyzja organu pierwszej instancji uchylone zostały wyrokiem WSA z dnia 19 grudnia 2017 r, w którym uznano, że organy samodzielnie i wadliwie dokonały w sposób niekorzystny dla inwestora kwalifikacji jego wniosku z dnia [...] września 2016 r. pomijając zgłoszoną przez niego w styczniu 2017 r. zmianę co do charakteru planowanej inwestycji - z budynku wielomieszkaniowego na budynek hotelowy z częścią usługową. Sąd nakazał wyjaśnienie charakteru wniosku inwestora z dnia [...] stycznia 2017r.

Wyrok ten funkcjonał w obrocie prawnym już w chwili orzekania w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji i bezspornie był znany w chwili orzekania organowi II instancji. W kontekście zawartej w tym wyroku oceny prawnej i wskazań nie można więc było przyjąć, jak uczynił to Wojewoda w zaskarżonej decyzji, że postępowanie wszczęte z wniosku z dnia [...] września 2016 r. i postępowanie z wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r., to postępowania w różnych sprawach administracyjnych. Wobec bowiem zgłoszonej przez inwestora w styczniu 2017 r. zmiany wniosku nie można było w sposób bezsporny uznać, że przedmioty obu postępowań (na wskutek wniosku z 2016 r., i wniosku z 2017 r.) nie są tożsame pod względem zarówno podmiotowym jak i przedmiotowym. Wyrażając takie stanowisko Wojewoda nie uwzględnił skutków jakie opisany wyrok z dnia 19 grudnia 2017 r. wywierać będzie na dotychczasowe i przyszłe postępowania po swoim uprawomocnieniu. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że późniejsze czasowo orzeczenie sądu administracyjnego pozbawia mocy obowiązującej akt lub czynność wcześniej podjętą – działa więc w tym zakresie ex tunc i wywiera w stosunku do tego aktu skutek wsteczny. W jego rezultacie, w postępowaniu przed organami administracji następuje powrót do sytuacji która miała miejsce przed wydaniem aktu lub podjęcia czynności (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 508). Natomiast zgodnie z art. 170 p.p.s.a istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu.

W takiej sytuacji orzekanie co do istoty sprawy i wydanie decyzji merytorycznej w postępowaniu wszczętym wnioskiem inwestora z dnia 25 sierpnia 2017 r. w odniesieniu do budynku hotelowego z częścią usługową, uzależnione było wyniku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Od wyniku tego postępowania uzależnione bowiem było, czy postępowanie wszczęte na wniosek inwestora z dnia [...] września 2016 r. może być uznane za zakończone decyzją wydaną w innej sprawie (różnej przedmiotowo i podmiotowo), co uprawniałoby organ do uznania, że drugi wniosek mógł skutecznie wszcząć postępowanie odnośnie innej inwestycji a jego rozpatrzenie wymagało merytorycznego orzeczenia.

W konsekwencji przyjąć należy, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego było przedwczesne, skoro ocena, czy postępowanie prowadzone z wniosku z dnia [...] września 2016 r. zakończone zostało decyzją wydaną w innej sprawie, uzależniona była od wyniku postępowania przed NSA, w którym rozstrzygnięta została prawomocność orzeczenia WSA z dnia 19 grudnia 2017 r. powodującego utratę mocy kontrolowanych nim decyzji, właśnie ze względu na uchybienia związane z prawidłowym określeniem co jest przedmiotem wniosku z dnia [...] września 2016 r. lub jaki jest charakter inwestycji co do której inwestor domagał się udzielenia pozwolenia na budowę. Od tej oceny zależało natomiast czy - ze względu na ewentualną tożsamość spraw - dopuszczalne było przyjęcie, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. mógł wszcząć odrębne postępowanie wymagające zakończenia decyzją. Skoro wyjaśnienie tej kwestii uzależnione było od uprawomocnienia się wyroku WSA, to jest to okoliczność przemawiająca za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego także decyzji organu I instancji. Wobec bowiem wstecznego skutku wyroku WSA z dnia 19 grudnia 2017 r. należy przyjąć, że już w dacie wydania przez ten organ decyzji z dnia [...] grudnia 2018r. kończącej postępowanie z wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r., nie było zakończone postępowanie wszczęte z wniosku z dnia [...] września 2016. Tym samym organ powinien w pierwszym rzędzie ocenić, czy nowy wniosek (z dnia [...] sierpnia 2017 r.) złożony został w sprawie tożsamej ze sprawą wszczętą wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. Ocenę te należy przeprowadzić w kontekście zmiany wniosku dokonanej w dniu [...] stycznia 2017 r. – po wyjaśnieniu tego wniosku przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r.. W przypadku potwierdzenia tożsamości wniosków brak bowiem podstawy prawnej do uznania, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2018 r. wszczął odrębne postępowanie które winno zakończyć się decyzją administracyjną. Wówczas wniosek ten wraz z przedłożonymi projektami powinien stanowić część postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. i powinien być oceniony pod względem zawartości merytorycznej łącznie z dowodami zgromadzonymi w już toczącym się postępowaniu.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że wobec naruszenie przepisów prawa procesowego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Ziszczenie się stwierdzonej wyżej podstawy naruszenia przepisów prawa procesowego czyni bezprzedmiotowym ustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów jako przedwczesnych. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.