Postanowienie NSA, sygn. akt I GZ 262/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 53, art. 58
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2, art. 20 , art. 24
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Prokuratora Rejonowego w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2019 r.; sygn. akt III SA/Kr 245/19 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] listopada 2014 r.; nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy U. postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 245/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy U.

Uzasadniając rozstrzygnięcie WSA w Krakowie podkreślił, że uchwała zatwierdzeniu taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym prokurator miał obowiązek wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały Rady Gminy U., stosownie do art. 53 § 3 zd. 1 ppsa, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., bowiem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] listopada 2014 r. Zgodnie zaś z art. 17 ust 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z § 5 uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, to jest w dniu 11 grudnia 2014 r. Termin do zaskarżenia uchwały upłynął zatem w sprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. Skargę wniesiono natomiast 31 stycznia 2019 r.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Prokurator Rejonowy w G. wniósł o jego uchylenie w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż uchwała Rady Gminy U. z dnia [...] listopada 2014 r. numer [...] w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy U. nie stanowi aktu prawa miejscowego, co doprowadziło do przyjęcia, iż prokurator miał obowiązek wnieść skargę na przedmiotową uchwałę w terminie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, podczas gdy prawidłowa ocena wskazuje, iż uchwała Rady Gminy U. z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy U. stanowi akt prawa miejscowego, co w konsekwencji umożliwia prokuratorowi zaskarżenie wskazanej uchwały w każdym czasie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez nie rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego musi spełniać następujące warunki: zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto").

Zdaniem NSA, uchwała rady miejskiej o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków.

Skoro uchwałą tą dochodzi wyłącznie do zatwierdzenia (albo odmowy zatwierdzenia) taryfy, to nie sposób w oparciu o jej treść zrekonstruować jakiegokolwiek normatywnego wzoru zachowania w przedstawionym wyżej jego rozumieniu. W analizowanym przypadku wzoru takiego po prostu brak. Uchwała ta odnosi się bowiem do jednej konkretnej sytuacji, a mianowicie do podejmowanego w rezultacie rozpatrzenia wniosku uprawnionego podmiotu (tj. przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego) aktu uchwałodawczego, co powoduje, że wraz z realizacją kompetencji do jego podjęcia dochodzi do swoistego rodzaju "konsumowania się" samej tej uchwały, co w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów tym bardziej przekonuje o tym, że pozbawiona jest ona cechy normatywności (v. W. Kręcisz, Studia i artykuły, W kwestii charakteru prawnego uchwały rady gminy o zatwierdzeniu taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2017 r., nr 5 (74), s. 13).

Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy).

Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zatwierdzenie taryfy przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego (tak też NSA postanowieniach z 15 czerwca 2018 r.: sygn. akt I GZ 174/18, I GZ 175/18; z 18 maja 2016 r., sygn. akt: II GSK 1150/16, II GSK 1149/16). W związku z tym prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Sądu I instancji dochować określonego art. 53 § 3 ppsa terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Gminy. Dzień ten określony został w § 5 uchwały, tj. 11 grudnia 2014 r., zatem WSA w Krakowie słusznie uznał, że złożenie skargi w dniu 31 stycznia 2019 r. skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.