Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2403/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6274 Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 351/17 w sprawie ze skargi P. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 351/17, oddalił skargę P. U. (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] października 2016 r. nr [...] wydane na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej Kpa) o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2015 r. nr [...] zezwalającej P. S.A. z siedzibą w Z. na nabycie nieruchomości w drodze łączenia spółek.

2. Sąd I instancji stwierdził, że ww. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zezwalająca na nabycie nieruchomości w drodze łączenia spółek nawet pośrednio nie wpływa na prawa i obowiązki skarżącej. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, którego naruszenie w/w decyzją powodowałby konieczność ochrony interesów skarżącej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji. W każdym razie nie są takimi przepisami powołane przez skarżącą przepisy Kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja zezwalająca cudzoziemcowi na nabycie nieruchomości nie ogranicza jednak osób trzecich w dochodzeniu swoich roszczeń do nieruchomości. Skarżąca nie wykazała, że posiada skuteczne roszczenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, gdyż nie jest uprawniona do żądania wszczęcia i uczestniczenia w tym postępowaniu, bowiem nie dotyczy ono jej własnego interesu prawnego..

3.1. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

3.2. W skardze kasacyjnej zarzucno naruszenie: przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 Kpa w zw. z art. 140 i n. Kc polegającą na przyjęciu, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z uwagi na to, że poprzednik prawny skarżącej kasacyjnie nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu, w którym doszło do wydania ww. decyzji, podczas gdy z prawidłowo przeprowadzonej wykładni art. 28 Kpa w zw. z art. 140 i n. Kc wynika, że poprzednik prawny skarżącej posiadał przymiot strony w postępowaniu, w którym doszło do wydania ww. decyzji z uwagi na to, że postępowanie to dotyczyło uprzednio wywłaszczonej nieruchomości, o zwrot której (jako bezzasadnie wywłaszczonej) poprzednik prawny skarżącej kasacyjnie wystąpił, nierozpoznanym dotąd wnioskiem z 15 grudnia 1992 r., co tym samym powoduje, że skarżącej kasacyjnie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji MSWiA.

3.3. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) zw. z art. 61a § 1 Kpa, art. 61 § 4 Kpa, art. 97 § 1 pkt 1) Kpa, art. 109 § 1 Kpa, art. 158 § 1 Kpa w zw. z art. 28 Kpa polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu, w następstwie uznania, że w sprawie zaszła podstawa do wydania przez organ ww. skarżonych postanowień, z uwagi na to, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] stycznia 2015 r., gdyż jej poprzednik prawny nie miał takiego statusu w postępowaniu, w którym doszło do wydania ww. decyzji, podczas gdy w sprawie brak było podstaw do wydania ww. skarżonych postanowień z uwagi na to, że skarżącej kasacyjnie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] stycznia 2015 r,, ponieważ jej poprzednik prawny był stroną postępowania, w którym doszło do wydania tej decyzji, ale z rażącym naruszeniem przez organ art. 97 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 28 Kpa, przestał być traktowany przez organ, jako strona tego postępowania w następstwie czego skarżąca kasacyjnie została pozbawiona, z rażącym naruszeniem przez organ art. 64 § 4 Kpa oraz art. 109 § 1 Kpa w zw. z art. 28 Kpa, możliwości czynnego udziału obrony swoich praw w tym postępowaniu, a tym samym zachodziły też podstawy do wydania przez Organ decyzji, o której mowa w art. 158 § 1 Kpa, co winno prowadzić do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, a nie do jej oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Warszawie na podstawie art. 151 Ppsa;

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu w następstwie uznania, że rozstrzygnięcia do jakich dojdzie w: (i) postępowaniu o zwrot nieruchomości objętych wnioskiem poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie z 15 grudnia 1992 r., (ii) postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr: [...] z rzeczywistym stanem prawnym oraz (iii) postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] września 2000 r, potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe P.(poprzednika prawnego spółki P. S.A.) prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...] Z. oraz prawa własności znajdujących się na tej działce budynków, dla której to nieruchomości gruntowo - budynkowej prowadzona jest ww. księga wieczysta nr: [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2001 r. nie są rozstrzygnięciami zagadnień wstępnych, od których zależało rozstrzygnięcie sprawy wszczętej z wniosku spółki P. S.A. o wydanie zezwolenia na nabycie, m.in. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...] Z. oraz prawa własności znajdujących się na tej działce budynków, dla której to nieruchomości gruntowo- budynkowej prowadzona jest ww. księga wieczysta nr [...], podczas gdy, istniejąca przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2015 r. zawisłość ww. postępowali powodowała, że organ, zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, z urzędu zobowiązany był zawiesić postępowanie w sprawie z wniosku spółki P. S.A, o wydanie decyzji zezwalającej na nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...] Z. oraz prawa własności znajdujących się na tej działce budynków, dla której to nieruchomości gruntowo - budynkowej prowadzona jest ww. księga wieczysta nr [...] do czasu wydania w ww. postępowaniach rozstrzygnięć zagadnień wstępnych, tym samym też niedokonanie takiego zawieszanie sprawia, że wydanie decyzji z [...] stycznia 2015 r., nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, co w następstwie winno prowadzić do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 1 pkt 1 lit c) Ppsa, a nie do jej oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 Ppsa.

3.4. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

4.3.Po pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu I instancji, że prowadzone w trybie ustawy z dnia 24 marca 1920r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1380; dalej ustawa o nabywaniu) postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, jako należące do sfery publicznoprawnej, nie ma jakiegokolwiek związku z kształtowaniem cywilnoprawnego stosunku nabycia nieruchomości i nie wywołuje żadnych skutków rzeczowych. Publicznoprawna zgoda na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie oznacza automatycznie nabycia takiej nieruchomości. System ograniczeń nabywania własności położonych w Polsce nieruchomości, którym zostali poddani cudzoziemcy, został ukształtowany kilkadziesiąt lat temu wprowadzając przejrzyste reguły w zakresie kompetencji organu wydającego decyzję o zezwoleniu na nabycie nieruchomości, jak i skutków nabycia nieruchomości bez wymaganego zezwolenia. Wydając decyzję w sprawie zezwolenia Minister nie był w ogóle uprawniony do weryfikowania cywilnoprawnych przesłanek dopuszczalności zbycia ww. nieruchomości np. w trybie Kodeksu cywilnego, czy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jedynie oceniał czy potencjalne nabycie nie zagrozi ochronie porządku publicznego, czyniąc to w ramach uznania administracyjnego. Tym samym dla wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości nie miała jakiegokolwiek znaczenia kwestia rozpoznania czy też nie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości czy postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczysytej z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżąca jako następczyni prawna H. U. nie ma zatem interesu prawnego do występowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wydanej w trybie ustawy o nabyciu. Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, pomijając zakres nieruchomości podlegających tej instytucji czy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, nie pozostaje w takiej relacji normatywnej, która uzasadniałaby przyznanie skarżącej uprawnienia bycia stroną w postępowaniu o zezwolenie na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Ponadto należy zasygnalizować, że art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego, nie dotyczy zaś zbywania nieruchomości czy prawa użytkowania wieczystego przez inne osoby prawne. Również art. 140 Kc definiujący od strony cywilnoprawnej treść prawa własności w odniesieniu do aktualnego właściciela, nie może być źródłem interesu prawnego następcy prawnego poprzedniego właściciela. Brak interesu prawnego skarżącej został również potwierdzony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 sierpnia 2016 r. sygn. IV SA/Wa 372/16 - dotyczącym niedopuszczalności wznowienia z wniosku skarżącej postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] stycznia 2015 r. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 28 Kpa w zw. z art. 140 i n. jest bezzasadny.

4.4. W konsekwencji oczywistego braku interesu prawnego skarżącej, nie są tym samym usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które są bezpośrednio powiązane z tą kwestią. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 61a § 1 Kpa, art. 61 § 4 Kpa, art. 97 § 1 pkt 1 Kpa, art. 109 § 1 Kpa, art. 158 § 1 Kpa w zw. z art. 28 Kpa oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W sprawie nie występowało też jakiekolwiek zagadnienie wstępne, które warunkowałoby możliwość rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] stycznia 2015 r. Kwestia ważności decyzji uwłaszczeniowych, uzgodnienia treści księgi wieczystej czy rozpoznania wniosku o zwrot nie mają bowiem wpływu na badanie przesłanek dopuszczalności nabycia nieruchomości przez cudzoziemca. W szczególności powołana decyzja uwłaszczeniowa Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie została wstrzymana. Kwestie te mogły być podnoszone przed sądem cywilnym w ramach domagania się zabezpieczenia roszczenia poprzez zakaz zbywania nieruchomości, nie zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy o nabywaniu.

4.5. Wszystkie zarzuty kasacyjne są zatem nieusprawiedliwione.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.