Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 787/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a, 15c, art. 22a, art. 24a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant sekr. sąd. Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego A. K. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] lutego 2019r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018r., poz. 132, ze zm.; zwanej dalej: "u.z.e.f.") odmówił wyłączenia stosowania wobec A. K. (zwany dalej: "Skarżącym") art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Skarżący wnioskiem z [...] lutego 2017r. wystąpił do Ministra o zastosowanie art. 8a u.z.e.f., opisując przebieg swojej służby. Skarżący po ukończeniu studiów, z uwagi na brak wolnych etatów w Służbie Więziennej, znalazł pracę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], w Sekcji Biura "B" (zwany dalej: "WUSW"), gdzie pełnił służbę od [...] listopada 1984r. do [...] maja 1985r. - 6 miesięcy i 15 dni, jako funkcjonariusz w służbie przygotowawczej, bez przeszkolenia zawodowego. Nie wykonywał samodzielnie zadań, a z chwilą pojawienia się możliwości zatrudnienia w więziennictwie, podjął służbę początkowo w Zakładzie Karnym w [...], a następnie w Areszcie Śledczym w [...]. Był to etap trudnej, w niektórych sytuacjach niebezpiecznej pracy, w bezpośrednim kontakcie z przestępcami. Skarżącego w wyniku awansu przeniesiono od 1 września 1996r. do pełnienia służby w Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w [...], gdzie realizował zadania na rzecz bezpieczeństwa podległych jednostek. Efekty jego pracy były doceniane przez przełożonych, o czym świadczą awanse w stopniach i stanowiskach służbowych, a także przyznane nagrody, wyróżnienia, nadane odznaczenia i medale m.in.: Brązowa Odznaka Zasłużony dla Ochrony Przeciwpożarowej, Złota Odznaka za Zasługi w Pracy Penitencjarnej i Medal Srebrny za Długoletnią Służbę. Skarżący był 26 lat, 8 miesięcy i 24 dni funkcjonariuszem Służby Więziennej, rzetelnie wykonywał powierzone mu zadania i polecenia przełożonych, przestrzegając Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wszystkich przepisów prawa. Praca w WUSW trwała 6 miesięcy i 15 dni i choć nie jest powodem do dumy, Skarżący w całym życiu zawodowym nie dopuścił się czynów, które można by uznać za niegodne. Skarżący, mając powyższe na względzie wniósł o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Minister ustalił, że Skarżącego zwolniono ze służby [...] lutego 2012r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c u.z.e.f.

Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] listopada 1984r. do [...] maja 1985r. Całkowity okres służby Skarżącego wynosi 27 lat, 3 miesiące i 9 dni.

Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Z pisma Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] (zwany dalej: "Dyrektorem OSW") z 1 września 2017r., dotyczącego przebiegu służby (w tym przede wszystkim z opinii służbowych, wniosków o mianowanie na wyższe stopnie i stanowiska służbowe) wynika, że Skarżący sumiennie i rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Skarżący był również wielokrotnie odznaczany oraz wyróżniany nagrodami pieniężnymi. Zgromadzone materiały zawierają informację o postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym wobec Skarżącego za uchybienia stwierdzone podczas wykonywania powierzonych obowiązków zastępcy kierownika działu penitencjarnego, co skutkowało wymierzeniem mu kary surowej nagany. Brak jest również dokumentów potwierdzających udział Skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Zgodnie z art. 8a u.z.e.f., minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Minister, analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Obok oceny czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.

Minister analizując drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Wykładnia językowa pojęcia rzetelności, w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych, należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - obowiązków na siebie przyjętych. Synonimy ww. słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Organ powinien zatem stwierdzić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione i ustalić, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister, odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem Skarżącego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., podał, że spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a u.z.e.f. jest zasadne.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie organu zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch, ww. przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a u.z.e.f. ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Całkowity okres pełnionej przez Skarżącego służby wynosi 27 lat, 3 miesiące i 9 dni, a na rzecz totalitarnego państwa wynosiła 6 miesięcy i 15 dni.

Minister wskazał, że abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia przez Skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa, wśród dokumentów zawierających pozytywne opinie służbowe, wniosków o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie i stanowiska służbowe, znajduje się informacja o postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym wobec Skarżącego za uchybienia stwierdzone podczas wykonywania powierzonych obowiązków zastępcy kierownika działu penitencjarnego, którego wynikiem było wymierzenie Skarżącemu kary surowej nagany. Brak jest też jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że służba Skarżącego pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Sam charakter realizowanych zadań i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, w ocenie Ministra nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji, z uwagi na naruszenie:

a) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 k.p.a. w związku z art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez lakoniczne stwierdzenia, że okres służby Skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie był krótkotrwały, a jego przypadek nie jest szczególny, także z uwagi na brak wybitnych osiągnięć w służbie, szczególnie wyróżniających się na tle pozostałych funkcjonariuszy.

b) art. 8a u.z.e.f. przez odmowę wyłączenia stosowania art. 15c, 22a i 24a u.z.e.f. wobec Skarżącego.

Zdaniem Skarżącego Minister dokonał nadinterpretacji art. 15c u.z.e.f., bowiem z uzasadnienia decyzji wynika, że brak pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia sprawia, że służba przestaje być rzetelna. Ww. przepis nie nakłada obowiązku pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, żeby mówić o rzetelnym wykonywaniu zadań i obowiązków. Praca w WUSW stanowiła epizod, a Skarżący sam odszedł ze służby. O rzetelności służby zaświadczył Dyrektor OSW, który ocenił, że Skarżący był oddanym służbie funkcjonariuszem, niezwykle sumiennym i rzetelnym w wykonywaniu obowiązków służbowych. O rzetelności wykonywania obowiązków służbowych świadczą też przyznane Skarżącemu odznaczenia i listy gratulacyjne skierowane do niego przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 16 lutego 2009r, i 20 stycznia 2012r. Ww. listy są kierowane wyłącznie w indywidualnych przypadkach i mają charakter wyjątkowy.

Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że z uzasadnienia decyzji Ministra nie wynika, jakie osiągnięcia uznawane są za wybitne oraz czy chodzi o porównanie do wybitnych osiągnięć innych funkcjonariuszy, którzy również pełnili służbę na rzecz państwa totalitarnego, czy chodzi o strażników Służby Więziennej w ogólności, czy o funkcjonariuszy innych służb mundurowych, czy może chodzi wyróżniających się współpracowników. Skoro nie wiadomo, jakie osiągnięcia funkcjonariuszy należy uznać za wybitne, to też nie da się ustalić, dlaczego za takie nie można uznać osiągnięć Skarżącego. W konsekwencji zaskarżonej decyzji brakuje prawidłowo umotywowanego wyboru rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie decyzji uznaniowej musi być wyczerpujące i zindywidualizowane.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga jest uzasadniona.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych.

Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

3. Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999r. i którzy w okresie od 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, wymaga sprawdzenia, czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego w pełni podziela, że "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego. W sprawie rozpatrywanej - art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Tym samym obligatoryjne jest dokonanie przez Ministra wydającego zaskarżoną decyzję interpretacji w uzasadnieniu tej decyzji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzję Minister wydał z naruszeniem przede wszystkim: art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a ww. wadliwość proceduralna mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niemożliwe było więc przyjęcie, że Minister w zaskarżonej decyzji zastosował w sposób należyty przepis prawa materialnego - art. 8a ust. 1 u.z.e.f. oraz, że zasadna była odmowa wyłączenia stosowania wobec Skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Zdaniem Sądu odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów była przedwczesna i nie została uzasadniona w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w ww. przepisach k.p.a., jak również w art. 8 i art. 11 k.p.a.

Wprawdzie Minister, przedstawiając, jak rozumie poszczególne przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. w ujęciu abstrakcyjnym (czyli w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy), wyłożył je w sposób właściwy, jednak Minister przechodząc do analizy okoliczności faktycznych sprawy nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytej oceny przesłanki krótkotrwałości służby Skarżącego ani rzetelności służby - w kontekście konkretnych okoliczności podniesionych przez Skarżącego we wniosku z 4 lutego 2017r. – z uwzględnieniem zajścia wobec Skarżącego szczególnie uzasadnionego przypadku.

Sąd podkreśla, że jakkolwiek Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost nie kwestionuje "krótkotrwałości" służby Skarżącego, posługując się stwierdzeniem "abstrahując od oceny krótkotrwałości" – zdaniem Sądu - nie stanowi to prawidłowej, zgodnej z art. 80 k.p.a., oceny przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., której powinien dokonać organ, wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego. Skoro bowiem Minister podkreśla na wstępie zaskarżonej decyzji, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie zindywidualizowanego podejścia do uprawnionego - Skarżącego, powinien być konsekwentny i ocenić krótkotrwałość służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b u.z.e.f., zarówno w ujęciu bezwzględnym, abstrakcyjnym, jak też w ujęciu proporcjonalnym do całości służby. Ocen tych próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego zaakceptować nie sposób, z uwagi na treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także ze względu na zasadę zaufania do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a., jak również z uwagi na zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonywania ww. ocen za organ administracji publicznej.

Tym samym już z tego powodu możliwe było uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że Minister naruszył ww. przepisy procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na brak zindywidualizowanej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., choć miał świadomość, że takiej wykładni należało w sprawie dokonać.

Sąd stwierdza ponadto, że jakkolwiek zgadza się ze stanowiskiem Ministra, że sposób sformułowania oraz gramatyczne wykładnia art. 8a ust. 1 u.z.e.f. wskazuje, że dwie przesłanki wymienione w tym przepisie powinny być spełnione łącznie, tym niemniej w rozpoznawanej sprawie Minister, analizując przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., nie powołał się na konkretne okoliczności faktyczne, posługując się ogólnikowym sformułowaniem, że Skarżący "nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy". Skoro Minister wyraził ww. stanowisko, powinien wskazać, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające Skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. Rację ma także Skarżący wskazując w uzasadnieniu skargi, że z uzasadnienia decyzji Ministra nie wynika, jakie osiągnięcia uznawane są za wybitne oraz czy chodzi o porównanie do wybitnych osiągnięć innych funkcjonariuszy, którzy również pełnili służbę na rzecz państwa totalitarnego, czy chodzi o strażników Służby Więziennej w ogólności, czy o funkcjonariuszy innych służb mundurowych, czy może chodzi wyróżniających się współpracowników. Skoro nie wiadomo, jakie kryteria miał na względzie Minister i które z osiągnięć uznawał za wybitne, nie da się ustalić, dlaczego za takie nie można uznać osiągnięć Skarżącego. Uzasadniony jest więc zarzut Skarżącego, że w zaskarżonej decyzji uznaniowej brakuje wyczerpującego i zindywidualizowanego rozstrzygnięcia.

Minister ponadto wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że charakter i warunki pełnienia służby nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f., ale nie przedstawił faktów dotyczących służby Skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalały na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Prowadzi to do wniosku, że Minister nie zbadał i nie ocenił wystarczająco osiągnięć Skarżącego w służbie, mimo że we wniosku przedstawił On pewne okoliczności dotyczące służby, mogące wskazywać na to, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem. Warto również podkreślić, że Minister, wydając zaskarżoną decyzję uwypuklił, że wśród dokumentów zawierających pozytywne opinie służbowe, wnioski o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie i stanowiska służbowe znajduje się informacja o postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym wobec Skarżącego za uchybienia stwierdzone podczas wykonywania powierzonych obowiązków zastępcy kierownika działu penitencjarnego, którego wynikiem było wymierzenie wymienionemu kary surowej nagany.

Sąd w tym miejscu podkreśla, że w aktach administracyjnych znajduje się obszerna informacja o przebiegu służby Skarżącego z 1 września 2017r., z której wynika, jakie stanowiska służbowe pełnił Skarżący, jakie miał grupy zaszeregowania, jakie dodatki mu przysługiwały, jakie Skarżący posiadał stopnie, jakie odznaczenia i ordery (k. 29-31 akt administracyjnych). Minister, wydając zaskarżoną decyzję powinien te wszystkie dokumenty przeanalizować i na tej podstawie wyciągnąć wnioski. Z ww. informacji o przebiegu służby wynika, że Skarżący po dacie 24 listopada 1991r., kiedy otrzymał naganę był wielokrotnie odznaczany i otrzymał: 11 listopada 1994r. – Brązową Odznakę "w służbie penitencjarnej", 26 kwietnia 2000r. – srebrną odznakę "Za zasługi w pracy penitencjarnej", 11 listopada 2009r. - złotą odznakę "Za zasługi w pracy penitencjarnej", 8 lutego 2012r. – Srebrny Medal za długoletnią Służbę.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, że te okoliczności były analizowane w kontekście prawidłowego zastosowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Minister nie ustosunkował się także do otrzymanych przez Skarżącego awansów i odznaczeń oraz nie wyjaśnił w związku, z jakimi okolicznościami były one przyznawane, a było to istotne szczególnie w kontekście przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., jak również z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 8a ust. 1 u.z.e.f.

Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że o szczególnie rzetelnie wykonywanej służbie po 31 lipca 1990r. mogą świadczyć nagrody i awanse, których istotą jest przecież podkreślenie wyjątkowej postawy funkcjonariusza (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 60/19, dostępny na www.nsa.gov.pl). Skoro zatem Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie kwestionuje, że Skarżącego nagradzano i awansowano, jak również pomija wynikające ze znajdujących się w aktach opinii służbowych jego szczególne osiągnięcia w zestawieniu do innych osób pełniących służbę, powinien ponownie przeanalizować sprawę w ww. zakresie, tak aby w sposób pełny zrealizować art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a.

Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien więc w odniesieniu do poszczególnych awansów i przyznanych nagród wyrazić swoje oceny, a nie dokonywać ocen ogólnikowych, w żaden sposób niezindywidualizowanych, które nie odnoszą się do okoliczności faktycznych wynikających z akt administracyjnych sprawy, a na które to okoliczności Skarżący zwracał uwagę w ww. wniosku, a które wynikały z załączonych przez Skarżącego dokumentów. Brak ustosunkowania się przez Ministra do postulatów Skarżącego, jak również nazbyt ogólnikowe twierdzenia, które można wyrazić w każdej sprawie nie może budzić zaufania do organu, które powinien się wykazać szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i powinien oceniać je indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne.

Sąd tym samym za dowolne i przedwczesne, a zarazem za naruszające art. 80 k.p.a. uznaje oceny Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji w kontekście niespełnienia przez Skarżącego przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Sąd wskazuje ponadto, że z akt sprawy nie wynika, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji badał czy służba Skarżącego była pełniona z narażeniem życia i zdrowia w kontekście konkretnych okoliczności sprawy.

5. W świetle powyższego Sąd uznaje że Minister wydając zaskarżoną decyzję dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f. oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.