Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1409/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent [...] decyzją z dnia [...]grudnia 2016 r. Nr [...], na podstawie art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku biurowo - handlowo - usługowego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...], przy ul. [...]w [...].

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że [...].06.2016r. A. S. oraz P. P. złożyli wniosek w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku biurowo - handlowo - usługowego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...], przy ul. [...]w [...].

Z uwagi na braki formalne wniosku, organ pismem z dnia [...].07.2016r. nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia.

W dniu [...].07.2016r. uzupełniono wniosek, m. in. doprecyzowano zamierzenie budowlane, wskazując że przez elementy zagospodarowania rozumie się utwardzenie nawierzchni i ogrodzenie.

Zawiadomieniem z dnia [...].07.2016r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania administracyjnego.

W trakcie analizy przedłożonej dokumentacji, organ stwierdził braki w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...].07.2016r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. W dniu [...].08.2016r. inwestor częściowo uzupełnił dokumentację.

W dniu [...].08.2016r., skarżący jako strona postępowania zapoznał się z dokumentacją projektową i pismem z dnia [...].08.2016r. wniósł uwagi i zastrzeżenia do inwestycji.

W dniu [...].08.2016r. inwestor wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania, co organ uczynił wydając postanowienie z dnia [...].08. 2016r. Wojewoda [...]postanowieniem z dniu [...].10.2016r. uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania.

W dniu [...].11.2016r. inwestor złożył pismo o wycofaniu wniosku z dnia [...].06.2016r. (uzupełnionego [...].07.2016r.) o wydanie pozwolenia na budowę budynku biurowo - handlowo - usługowego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania przy ul. [...]w [...].

W dniu [...].12.2016r. Wojewoda [...] zwrócił akt sprawy, organowi I instancji i organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania.

Prezydent [...] wskazał, że wycofanie wniosku jest równoznaczne z brakiem przedmiotu postępowania. Organ nie może prowadzić postępowania bez wniosku strony, ani nie może orzekać o żądaniu nieistniejącym.

A. K. wnioskiem z dnia z [...] marca 2020 r., na podstawie art. 154 K.p.a. wystąpił o uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...].

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2020 r., na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), po rozpatrzeniu wniosku A. K. – odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku biurowo-handlowo-usługowego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie art. 154 § 1 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tego trybu postępowania, nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Istota tego postępowania sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych zostały spełnione szczególne przesłanki, tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem dotychczasowej decyzji. Tryb określony w art. 154 K.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233).

Decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce przy ul. [...] w [...], nie jest decyzją uznaniową, gdyż przepisy prawa nie pozostawiały organowi administracji architektoniczno-budowlanej luzu decyzyjnego, co do możliwości prowadzenia postępowania, wobec wycofania przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę. To inwestor inicjuje podjęcie działań niezbędnych do realizacji zamierzonej inwestycji. W związku z powyższym organ nie może decydować w tych kwestiach za inwestora.

Postępowanie określone w art. 154 K.p.a. służy do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. nie może jednak prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, a słuszny interes obywateli musi znajdować w danej sprawie oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Wycofanie przez inwestora (A. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] A. S. oraz P. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] P. P.) w dniu [...] listopada 2016 r. wniosku o pozwolenie na budowę obligowało organ do umorzenia postępowania.

Wycofanie wniosku było jednoznaczne z brakiem przedmiotu postępowania, organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony, nie może orzekać w sposób merytoryczny co, powoduje, że postępowanie należało umorzyć.

Skoro decyzja umarzająca postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę była decyzją o charakterze związanym, to nie mogła być przedmiotem żądania z art. 154 K.p.a., który odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych, w których żadna ze stron nie nabyła prawa, a które mają charakter uznaniowy.

Umorzenie postępowania, w związku z brakiem przedmiotu postępowania nie miało charakteru uznaniowego, wynikało wprost z przepisów ustawy.

A. K. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019r., poz. 1186. ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020 r., odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] grudnia 2016 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku biurowo-handlowo-uslugowego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...]z obrębu [...], przy ul. [...]w [...]- utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] marca 2020 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. A. K. wystąpił o uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji przy ul. [...] w [...]. We wniosku wskazano na przepis art. 154 § 1 K.p.a.

Stosownie do art. 154 § 1 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wnioskodawca był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...]z dnia [...] grudnia 2016 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku, która stała się jest ostateczna. Kwestionowana decyzja została wydana na skutek wniosku inwestora, który w toku postępowania, pismem z dnia [...] listopada 2016r. wycofał wniosek o pozwolenie na budowę.

W ocenie organu odwoławczego decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku biurowo-handlowo-usługowego przy ul. [...] w [...], nie była decyzją uznaniową. Przepisy prawa nie pozostawiały organowi administracji architektoniczno-budowlanej luzu decyzyjnego w kwestii dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wobec wycofania przez inwestora wniosku o pozwoleniu na budowę. Wycofanie wniosku obligowało organ do umorzenia postępowania.

Zgodnie z art. 105 § 2 K.p.a., organ może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało wszczęte. Związanie organu przepisami prawa, które w sposób jednoznaczny określają, że żądanie wycofania wniosku jest jednoznaczne z brakiem przedmiotu postępowania, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym, powoduje, że należało postępowanie umorzyć. Decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest decyzją o charakterze związanym, nie może być przedmiotem żądania z art. 154 K.p.a.

Wzruszenie decyzji ostatecznej w oparciu o art. 154 K.p.a. jest możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 154 K.p.a. nie ma zastosowania. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1693/11, z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 18/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 807/16, z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2569/15.)

Zbędne było w tym przypadku dokonywanie oceny, czy istnieją wskazane w art. 154 k.p.a. przesłanki zmiany decyzji, to jest czy strona na podstawie tej decyzji nie nabyła prawa oraz czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1693/11).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186. ze zm.), postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę może być wszczęte wyłącznie na wniosek inwestora. Konsekwencją trybu "wnioskowego" jest to, że jeżeli inwestor wycofa swój wniosek – zrezygnuje z ubiegania się o pozwolenie na budowę, organ nie może wbrew woli wnioskodawcy rozstrzygać o istocie tej sprawy.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11, cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania.

Inwestor niewątpliwie wycofał swój wniosek (oświadczenie z dnia [...] listopada 2016 r.). Cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę było dla organu wiążące.

Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, miała charakter związany.

A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie na decyzję Wojewody [...]z dnia [...] maja 2020r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...]marca 2020r.

Domagał się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2016 r. została podjęta z oczywistym naruszeniem prawa, tj. art. 105 § 1 kpa, ponieważ sprawa zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowy pawilonu handlowo-usługowo-biurowego, nie stała się bezprzedmiotowa.

Dowodem na to było przedłożenie w dniu [...]grudnia 2016 r., przez tego samego inwestora zmodernizowanego projektu budowy pawilonu. Okoliczność, że inwestor złożył wniosek o umorzenie postępowania w dniu [...]listopada 2016 r. nie mogła mieć znaczenia, ponieważ inwestor zrobił to w celu obejścia prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje wprawdzie pogląd, iż cofnięcie przez stronę wniosku o rozpoznanie sprawy powinno zostać uznane za wniosek o umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 2 k.p.a., to w przedmiotowej sprawie z uwagi na jej całokształt i podniesione wyżej okoliczności - nie jest to uzasadnione.

Wojewoda [...]w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest bezzasadna.

Wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2020 r., określał żądanie wszczęcia postępowania na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. i dotyczył uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2016 r. Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, z powodu wycofania wniosku przez inwestora.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186, ze zm.), postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę może być wszczęte wyłącznie na wniosek inwestora. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej.

Wycofanie przez inwestora pismem z dnia [...] listopada 2016 r. wniosku o pozwolenie na budowę obligowało organ do umorzenia postępowania. Wystąpiła bowiem bezprzedmiotowość postępowania o jakiej mowa w art. 105 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Z chwilą cofnięcia wniosku odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obligowało organ do umorzenia postępowania. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny z powodu których doszło do cofnięcia wniosku.

Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ten tryb procedowania służy wzruszeniu decyzji ostatecznych nie dotkniętych żadnymi wadami lub wzruszeniu decyzji ostatecznych dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, zaś ich wzruszenie może nastąpić tylko z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny.

Zdaniem Sądu, zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego, przy uwzględnieniu normy prawa w oparciu o którą tę "pierwotną" decyzję wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest bowiem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 181/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn., VII SA/Wa 2254/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1566/18).

W sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2016 r. nie istniała możliwość przyznania określonych praw i nałożenia określonych obowiązków na stronę postępowania. To postępowanie administracyjne prowadzone było na zasadzie dyspozycyjności. Organ mógł kształtować stosunki prawne tylko dysponując wolą strony. Wymagany był wniosek osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z zasadą dyspozycyjności organ nie może orzekać o tym, czego strona nie żądała ani wychodzić poza żądanie, a więc rozstrzygać o tym, czego strona pod ocenę organu nie przedstawiła.

Wniosek złożony ówcześnie przez uprawniony podmiot, określał przedmiot postępowania i wszczynał konkretną sprawę administracyjną. Cofnięcie wniosku było równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania sprawy administracyjnej, co oznaczało, że przedmiot postępowania, przestał istnieć. Obecnie ten stan faktyczny nie uległ zmianie.

Podkreślić należy, że celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może być zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę, upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej.

Organ prawidłowo odmówił zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. Tryb postępowania określony tym przepisem nie może mieć bowiem zastosowania do decyzji, mocą której umorzono postępowanie wobec cofnięcia wniosku o jego wszczęcie, a wniosek ten dla kontynuowania postępowania był niezbędny.

Zastosowanie nadzwyczajnego trybu skutkowałoby wszczęciem postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę wbrew woli inwestora, mimo braku wniosku, co doprowadziłoby do stanu niezgodnego z prawem. Dlatego nie mogły zaktualizować się przesłanki wskazane w art. 154 § 1 k.p.a. Przedmiotowa decyzja jako zapadła po cofnięciu wniosku, była wyłączona z zakresu stosowania art. 154 K.p.a.

Reasumując nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.