Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 760/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 yst. 4, art. 46a, art. 46b, art. 48a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz, Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia 23 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia 13 maja 2021 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego T. S. 2.217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. S. (dalej także jako "strona" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 czerwca 2021 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia 13 maja 2021 r. (nr [...]) wydaną w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 1 maja 2021 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T., w asyście funkcjonariuszy policji, przeprowadzili kontrolę sanitarną w Solarium [...], mieszczącym się przy ul. F. [...] w T. Podczas kontroli ustalono, że pomimo obowiązującego w tym czasie zakazu świadczenia usług związanych z prowadzeniem solarium, tj. działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w PKD w podklasie 96.04.Z), w lokalu przebywała klientka. Stwierdzono, że korzystała ona z urządzenia opalającego (kabiny nr 2). Wskazywał na to uruchomiony sterownik urządzenia, który odliczał czas jego uruchomienia w trakcie przebywania klientki w kabinie, a także zabrudzenia powierzchni urządzenia zaobserwowane przez kontrolujących po opuszczeniu kabiny przez klientkę. Pracownicy Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z przeprowadzonej kontroli sporządzili protokół, w którym ujęto również wyjaśnienia właściciela solarium (T. S.), że w lokalu nie są świadczone usługi opalania się (solarium). Kabiny są wypożyczane klientom w celach religijnych – medytacji, modlitwy. Koszt wypożyczenia kabiny to 2 zł za 1 minutę. Sterownik kabiny był uruchomiony ze względu na wentylację. W trakcie korzystania z kabiny klient nie ma możliwości uruchomienia lamp opalających. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną. Na zdjęciach udokumentowano włączony licznik kabiny nr 2, stan urządzenia opalającego po opuszczeniu go przez klientkę, powieszoną kartkę papieru z odręcznym napisem: "zakaz opalania", a także znajdującą się w lokalu m.in. publikację pt. "Nowenna i litania do Niepokalanego Serca Najświętszej Maryi Panny".

W związku z ustaleniami dokonanymi podczas kontroli, zawiadomieniem z dnia 5 maja 2021 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. poinformował T. S., prowadzącego działalność gospodarczą Solarium [...] przy ul. F. [...] w T., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z niezastosowaniem się do obowiązku czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców wskazanych § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 ze zm. – dalej także jako: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r.").

W dniu 7 maja 2021 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. wpłynęła notatka służbowa sporządzona przez funkcjonariuszy Policji w T. asystujących przy kontroli, w której wskazano, że w chwili podjęcia przez pracowników Sanepidu kontroli w Solarium [...] w kabinie nr 2 znajdowała się kobieta – M. C., która oświadczyła, że nie korzystała z solarium, włączona była tylko sama wentylacja.

Decyzją z dnia 13 maja 2021 r. (nr [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. – działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm. – dalej również jako: "ustawa") w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej powoływanej w skrócie jako: "k.p.a.") - nałożył na T. S. administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za naruszenie zakazu prowadzenia solarium, tj. działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w PKD w podklasie 96.04.Z).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji zaznaczył, że powodem nałażenia kary było ustalenie, że właściciel Solarium [...] – T. S., naruszył w dniu 1 maja 2021 r. zakaz ustanowiony w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., tzn. zakaz prowadzenia działalności usługowej związanej z poprawa kondycji fizycznej (ujętej w PKD w podklasie 96.04.Z), do której zalicza się działalność związana z prowadzeniem solarium.

Organ nie dał wiary wyjaśnieniom strony, że w Solarium [...] kabiny opalające są wypożyczane klientom wyłącznie w celach religijnych. Zdaniem organu przeczą temu ustalenia dokonane podczas kontroli – zaobserwowane ślady korzystania z kabiny nr 2 przez klientkę przebywającą w tym czasie w lokalu.

Dokonując miarkowania kary stosownie do art. 189d k.p.a. organ wskazał, że zobowiązał stronę do złożenia oświadczenia majątkowego pod rygorem przyjęcia, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a dochód rodziny równy jest kwocie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku 2020 ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Strona odebrała wezwania w terminie i nie wypowiedziała się w przedmiotowej kwestii. Zatem należało uznać, iż wysokość nałożonej kary administracyjnej w jej dolnej granicy jest zasadna ze względu na warunki osobiste strony przyjęte na potrzeby niniejszego postępowania.

W odwołaniu od ww. decyzji T. S., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, podnosząc że § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., który statuuje wskazywany przez organ zakaz, a który miał zostać naruszony przez stronę, jest niezgodny z Konstytucją. Z ostrożności procesowej podniesiono zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, wskazując w tym zakresie m.in., że organ nie podjął wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności zaniechał dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania zawnioskowanych przez stronę świadków: M. W. (pracownika Solarium [...]) oraz M. C. (klientki) na okoliczność, iż w Solarium [...] nie były świadczone usługi opalania się (solarium) oraz na okoliczność wypożyczania kabin klientom do tzw. celów religijnych.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r. (nr [...]) [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, odniósł się do poszczególnych zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazując w tym zakresie, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że istnieją konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 834/20), [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wywiódł, że zakaz prowadzenia określonej działalności został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwalał na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną i działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego.

Odnosząc się do zarzutów strony w zakresie naruszenia przez organ I instancji art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T., w toku postępowania podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w tym ochronę ich zdrowia poprzez ograniczenie możliwości rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 w powiecie tczewskim. Zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, w tym wypadku wyjaśnieniami T. S., jak i M. C., złożonymi w dniu 1 maja 2021 r. i odnotowanymi w protokole kontroli nr [...] oraz w notatce urzędowej z dnia 1 maja 2021 r., sporządzonej przez przedstawiciela Komendy Powiatowej Policji w T. Organ I instancji w przedmiotowym postępowaniu dokonał oceny powyższych wyjaśnień, nie dając im wiary w związku z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli, tj. z uwagi na stwierdzony przez osobę kontrolującą fakt uruchomienia urządzenia służącego do opalania oraz ślady używania urządzenia.

Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie wymierzył stronie, na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy, karę pieniężną w kwocie 10.000 zł. Zgodnie bowiem z art. 48a ust. 1 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46 b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46 b pkt 2 (czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców), podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 złotych. W ocenie organu odwoławczego kara w wysokości 10.000 zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania, które zostały ustalone przez organ w toku postępowania administracyjnego.

W skardze na powyżej opisaną decyzję organu odwoławczego reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika T. S. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 189c k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy w czasie wydawania obu tych decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązywały inne przepisy prawa, niż w czasie jego rzekomego naruszenia, w następstwie którego została nałożona kara, a zatem zarówno organ I, jak i II instancji winien zastosować nowe przepisy, na podstawie których w niniejszej sprawie do stwierdzenia żadnych naruszeń by nie doszło, a w konsekwencji organ nie wymierzyłby wobec skarżącego żadnej kary;

2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe przez wzgląd na fakt, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. przestało obowiązywać, zaś stwierdzenie naruszeń tego rozporządzenia było podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji podstawą do wymierzenia kary pieniężnej wobec skarżącego.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, zarzucono organowi odwoławczemu utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji, pomimo szeregu naruszeń przepisów, których dopuścił się organ I instancji, tj.:

1. art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 22 w zw. z art. 232 i w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy ustanowione w tym zakresie zakazy oraz ograniczenia stoją w sprzeczności z Konstytucją nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem, ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje żaden ze stanów nadzwyczajnych;

2. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności zaniechania dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania zawnioskowanych przez strony świadków – M. W. oraz M. C., co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;

3. naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez stronę dowodów z przesłuchania świadków, w sytuacji gdy przedmiot dowodu stanowiły okoliczności mające znaczenie dla sprawy, tj. okoliczności, iż w solarium [...] nie były świadczone usługi opalania się (solarium) oraz na okoliczność wypożyczania kabin klientom do tzw. celów religijnych - medytacji i modlitwy;

4. naruszenie art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyciągnięcie błędnych oraz sprzecznych ze zgromadzonym dotychczas w sprawie materiałem dowodowym wniosków, w tym w szczególności niedanie wiary wyjaśnieniom złożonych przez skarżącego (właściciela obiektu), pomimo, iż pokrywały się one z oświadczeniem osoby korzystającej z kabiny, która wskazała, iż nie korzystała z usługi opalania się, a włączona była jedynie sama wentylacja.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie w całości nie znajdując podstaw do uznania zasadności któregokolwiek z zarzutów podniesionych w skardze i zmiany stanowiska zajętego w sprawie, przywołując na poparcie swojego stanowiska co do przyjęcia właściwej podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji orzeczenia sądów administracyjnych, w tym m.in. argumentację przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 673/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Tytułem wstępu podnieść należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. artykułem 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz

na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W dniu 29 listopada 2020 r. do art. 46b dodano pkt 13, zgodnie z którym w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu (art. 46b pkt 13 dodany przez art. 15 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 28 października 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 2112) zmieniającej nin. ustawę z dniem 29 listopada 2020 r.).

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych, uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjną karę pieniężną nałożono na skarżącego na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.). Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845, 2112 i 2401 oraz z 2021 r., poz. 159, 180 i 255) zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w § 9 ust. 1 pkt 3 ustanowiono, że do dnia 7 maja 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z) zostało zakazane. Zdaniem organów orzekających, zakaz ustanowiony w rozporządzeniu z dnia 19 marca 2021 r. został przez skarżącego naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z wydanymi rozstrzygnięciami nie zgodził się skarżący podnosząc, że rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii jako wydane bez upoważnienia ustawowego narusza relacje ustawa – rozporządzenie.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.

Jak wskazano, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego", nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym, ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

W ocenie Sądu wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W kontekście opisanych ograniczeń i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej wynikającej z zastosowanego rozporządzenia, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Treść omawianego rozporządzenia ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Podkreślić w tym miejscu należy, że Sądowi orzekającemu znane jest, prezentowane w judykaturze sądowoadministracyjnej, stanowisko, że wykładnia językowa terminu "ograniczenie", odnosi się także do zakazu określonego działania (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 673/21). Respektując wyrażone w powołanym orzeczeniu zapatrywanie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą stoi jednak na stanowisku, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego zawsze konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Wyniki tak przeprowadzonej wykładni prowadzą w ocenie Sądu do jednoznacznego wniosku, że regulacja rozporządzenia o treści "Do dnia 7 maja 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z)" – ustanawiająca w istocie zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności – została wprowadzona, jak Sąd wskazał we wcześniejszych rozważaniach, z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia.

Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Należy ponadto podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę - merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych we wskazanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń wydanych w podobnych sprawach (zob. m.in. wyrok z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 876/21; wyrok z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 15/22), to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym.

W tym miejscu Sąd, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189c k.p.a., pragnie wskazać, że organy administracyjne, co do zasady, powinny - zgodnie z tzw. zasadą aktualności - rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednak, że wymieniona wyżej zasada aktualności wywodzona jest z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., a stanowiącej powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji (zob. wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 143/16 oraz z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1427/16). W przypadku spraw dotyczących sankcji administracyjnych można odstąpić od zasady aktualności na korzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego, a zatem nie może nastąpić rozszerzenie zakresu jego odpowiedzialności. W tym kontekście w orzecznictwie podkreśla się bowiem niedopuszczalność retroaktywnego stosowania uregulowań wprowadzających odpowiedzialność za delikty administracyjne (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 487/09). Wskazuje się przy tym na "zakaz sankcjonowania czynów, które w chwili ich popełnienia nie stanowiły deliktów administracyjnych" oraz "zakaz stosowania sankcji, które nie były przewidziane w momencie popełniania deliktów". Zastosowanie sankcji za czyn wymaga przy tym wskazania, czy i jaki zakaz oraz sankcja obowiązywały w dacie popełnienia czynu. W niniejszej sprawie organ I instancji w istocie przedstawił te okoliczności, a w ślad za nim organ odwoławczy.

Należy również podkreślić, że przepis art. 189c k.p.a., który znajduje w sprawie zastosowanie z uwagi na brzmienie art. 37 ust. 1 z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, statuuje zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa administracyjnego, skutkującego zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej. W niniejszej sprawie nie zmieniła się jednak sankcja za nieprzestrzeganie (naruszenie) zakazów, zawarta w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Podstawowe znaczenie ma zatem to, że określone zachowanie w momencie jego podjęcia było objęte konkretnym zakazem prawnym, jak i że obowiązywała sankcja prawna za jego naruszenie - tak w momencie podjęcia określonego działania, jak i w dacie orzekania przez organ administracji. W sprawie została zastosowana sankcja ustawowa (kara pieniężna) za nieprzestrzeganie zakazów sanitarnych w związku ze stwierdzeniem w dniu 1 maja 2021 r. naruszenia zakazu, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. Błędnie jest zatem stanowisko skarżącego, że w sprawie brak było możliwości wymierzenia kary za naruszenie tych przepisów, aktualnych w czasie stwierdzenia naruszenia, jednak już nie w czasie wydania decyzji wymierzającej karę za stwierdzone naruszenie. Charakter czasowości ograniczeń, który stanowi wymóg ustawowy - taki jak np. wskazany w art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - ma bowiem na celu reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację, w tym przypadku związaną ze zmiennością dynamiki rozprzestrzeniania się zakażeń i zachorowań. Wobec tego z samej istoty regulacji ustanawiających ograniczenia czasowe wynika to, że będą one obowiązywać wyłącznie w zakreślonym przez ustawodawcę okresie. Okresu ich obowiązywania nie można jednak utożsamiać z okresem, w którym możliwe jest sankcjonowanie przez organy stwierdzonych naruszeń ograniczeń wynikających z takich przepisów. Interpretowanie takich przepisów w sposób, który uniemożliwiałby stosowanie sankcji w okresie, kiedy dane ograniczenia już nie obowiązują, mimo iż zostały one naruszone w czasie gdy były aktualne, doprowadziłoby bowiem w efekcie do obchodzenia ustanowionych ograniczeń, które stałyby się w istotnym stopniu przepisami martwymi, co byłoby zarazem sprzeczne z wolą ustawodawcy (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1197/21). W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 189c k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy w czasie wydawania obu tych decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązywały inne przepisy prawa, niż w czasie jego naruszenia, w następstwie czego nałożenie przedmiotowej kary było bezprzedmiotowe.

Powyższe rozważania nie mają jednak większego znaczenia, skoro skład orzekający w niniejszej sprawie – tak jak to zostało uprzednio wskazane - uznał, że rozporządzenie stanowiące podstawę ograniczenia działalności gospodarczej narusza przepisy Konstytucji RP, ponieważ w drodze rozporządzenia doszło do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, która to mogła zostać ograniczona wyłącznie w drodze regulacji ustawowej.

Wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do wymierzenia kary pieniężnej zaskarżonymi rozstrzygnięciami, w ocenie Sądu, bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie postawionych w skardze zarzutów, a dotyczących stricte prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego - na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. - postępowanie to umorzył (punkt 2. sentencji wyroku). Wydane na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne.

Wobec uwzględnienia skargi w całości o kosztach postępowania (punkt 3. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składają się: kwota wpisu od skargi (400 zł), kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącego adwokata (1800 zł), ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącego pełnomocnictwa (17 zł).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).