Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1676/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 sierpnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1914/13 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. B. kwotę 640 (słownie: sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1914/13, oddalił skargę T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Kierownik Urzędu Rejonowego w Piasecznie decyzją z [...] września 1995 r., udzielił "H." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę III etapu osiedla "[...]" – 23 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych na działkach nr ewid. 19/3 i 24/2 położonych przy ul. [...] w Piasecznie.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], umorzył, wszczęte na wniosek T. B., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1995 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2013 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w tej sprawie toczyło się już kilkukrotnie zarówno przed organami, jak również przed sądami administracyjnymi. W wyniku przeprowadzonych postępowań sądowych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 664/05 oddalił skargę T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą decyzję Wojewody Mazowieckiego stwierdzającą nieważność wnioskowanego pozwolenia na budowę. Zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 984/06 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie.

Następnie organ wskazał, że poprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Tak więc, organ rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę istotny jest przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Powyższe unormowanie zostało wprowadzone do systemu prawa przepisem art. 1 ust. 21 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) i obowiązuje ono od dnia 11 lipca 2003 r.

Legitymację do wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji wydanej przed dniem 11 lipca 2003 r. wywodzić należy zatem z art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Mając to na uwadze organ wskazał, że T. B. jako właścicielka działki nr 23/7 nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę z [...] września 1995 r., a swój interes prawny T. B. wywodzi jedynie z faktu posiadania prawa własności działki nr 23/7.

W celu zbadania usytuowania spornej inwestycji względem działki nr 23/7 organ dokonał porównania mapy stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza Gminy Piaseczna z 1 września 1995 r. ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji oraz mapy powykonawczej z 14 maja 1999 r. Z analizy powyższych dokumentów wynika, że działki inwestycyjne nie graniczą bezpośrednio z działką skarżącej, jedynie działka nr 24/2 graniczy z działką skarżącej na odcinku ok. 7 m, a w pozostałej części oddzielona jest od działek inwestycyjnych ulicą. Ponadto najbliżej działki skarżącej znajdują się budynki mieszkalne na działkach o nr 24/6, 24/7, 24/8, 24/9, 24/10 i 24/11 – odległość tych obiektów (o wysokości w kalenicy 8,50 m) od granicy z działką skarżącej nr 23/7 wynosi ok. 6 m. Skarżąca podważa podane parametry, jednak nie przedstawiła żadnych dokumentów na poparcie swoich twierdzeń.

Uwzględniając usytuowanie inwestycji względem działki skarżącej, organ stwierdził, że nie ma ona interesu prawnego do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. T. B. może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jej własnością, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres – wyznaczony przepisami – dopuszczalnego zagospodarowania. Ponadto planowana inwestycja nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).

Z charakteru spornej inwestycji nie wynika również, aby powodowała ona – mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa – jakiekolwiek zagrożenia, uciążliwości, czy też ograniczenia w zagospodarowaniu działki o numerze ewid. 23/7. Podsumowując organ stwierdził, że wniosek został złożony przez osobę, która nie wykazała się przymiotem strony w tym postępowaniu, a zatem zasadne było umorzenie postępowania w sprawie.

T. B. w skardze od powyższego orzeczenia zarzuciła:

– naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 29 ustawy – Prawo wodne przez ich błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy,

– naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

– naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy.

GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, czyli gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Z niedopuszczalnością z przyczyn podmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną lub gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła strona niemająca zdolności do czynności prawnych. W sytuacji złożenia przez dany podmiot wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem właściwego organu jest więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wniosek ten pochodzi od strony.

Zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W myśl art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania.

W ocenie Sądu, zarówno Wojewoda Mazowiecki, jak również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od strony postępowania, prawidłowym orzeczeniem było zatem umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Piasecznie z [...] września 1995 r.

Słusznie organ ocenił w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że sporna inwestycja nie narusza prawa własności i nie powoduje ograniczeń w zakresie dysponowania nieruchomością należącą do T. B., zaś wskazywane przez skarżącą zastoje wód opadowych winny być zbadane w innym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto Sąd wskazał, że argumentacja dotycząca zastoju wód opadowych na nieruchomości skarżącej podniesiona została dopiero w skardze, a wcześniej we wniosku oraz w odwołaniu skarżąca nie poruszała tego tematu wobec czego organy nie mogły się do tego argumentu odnieść.

Wprawdzie skarżąca jest właścicielką działki nr 23/7 bezpośrednio graniczącej z fragmentem jednej z działek objętych inwestycją, to jednak położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu.

W świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy samo przekonanie właściciela danej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. W przepisie tym przyjęto, że legitymacja procesowa ma charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na tej podstawie ustalenie kręgu występujących w nim stron.

Przez oddziaływanie obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane należy rozumieć takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego, przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska itp., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny innych osób. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych innych osób, nie zaś interesów faktycznych.

Z ustaleń organów wynika, że najbliżej działki skarżącej znajdują się budynki mieszkalne na działkach o nr 24/6, 24/7, 24/8, 24/9, 24/10 i 24/11 – odległość tych obiektów (o wysokości w kalenicy 8,50 m) od granicy z działką skarżącej nr 23/7 wynosi ok. 6 m – zostały zatem zachowane odległości określone w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690).

Ustalenie, że na danej nieruchomości odczuwalne będą skutki funkcjonowania inwestycji, np. związane z wodami opadowymi nie oznacza jeszcze, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Obszar oddziaływania to nie jest teren, w którym da się odczuć uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych.

Właścicielowi nieruchomości położonej w otoczeniu inwestycji przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane innej nieruchomości, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów prawa materialnego. Właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis prawa materialnego administracyjnego przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwolenie na budowę. Skarżąca takiego przepisu i takich ograniczeń nie wskazała, nie wynikają one również ze zgromadzonej dokumentacji, prawidłowo zatem GINB uznał za Wojewodą Mazowieckim, że badany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie pochodzi od strony postępowania.

Argumenty skargi wskazujące, że badana w trybie nadzorczym decyzja jest dotknięta wadą nieważności pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Skoro GINB nie rozpoznawał wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem umorzył postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy, to nie mógł badać merytorycznie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest dotknięta wadą nieważności.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

T. B. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

– niewłaściwe zastosowanie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) przez przyjęcie, iż skarżącej nie przysługują prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1995 r., bowiem sporna inwestycja nie narusza prawa własności i nie powoduje ograniczeń w zakresie dysponowania nieruchomością należącą do skarżącej,

– niezastosowanie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145), pomimo wskazania przez skarżącą, iż art. 29 ustawy – Prawo wodne stanowi podstawę prawną do uznania jej jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w związku z zakłóceniem miejscowych stosunków wodnych zrealizowanej inwestycji.

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w sytuacji uzasadniającej uchylenie decyzji i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że teren, na którym została wybudowana sporna inwestycja został podwyższony o ok. 60 cm w stosunku do działki skarżącej, co miało bezpośredni wpływ na zakłócenie stosunków wodnych na sąsiednich nieruchomościach. Skutkuje to notorycznym zaleganiem na działce skarżącej wód opadowych i zawilgoceniem na ścianach należącego do niej budynku.

W ocenie skarżącej z uwagi na ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomością skarżącej wynikające z zaleganiu wody, a także z uwagi na zagrożenie jej zdrowia posiada ona interes nie tylko faktyczny ale również interes prawny wynikający z art. 29 ustawy – Prawo wodne.

Zdaniem skarżącej realizacja przedmiotowej inwestycji naruszała obowiązujące przepisy, w szczególności w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez brak koniecznych uzgodnień związanych z wpływem inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Obowiązkiem organów administracyjnych było dokładne ustalenie czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce.

Z przytoczonej w skardze treści opinii sporządzonej przez dr hab. H. P. z roku 1998 wynika, że wody z budynków przyległej ulicy spływają na działkę skarżącej jak również, że występuje spływ powierzchniowy opadów atmosferycznych z zabudowań posesji przy ul. [...] na teren działki skarżącej i że może temu zapobiec mur oporowy (który jednak nigdy nie został wybudowany).

Wskazano również na błędną argumentację Sądu, iż twierdzenia skarżącej dotyczące zastoju wód opadowych na jej nieruchomości podniesiono dopiero w skardze podczas gdy skarżąca na tę okoliczność powołała się już w odwołaniu.

Podkreślono, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 28 Prawa budowlanego, a konkretnie ustępu drugiego tego przepisu przez niewłaściwe jego zastosowanie w sprawie.

Niezależnie od argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd Wojewódzki w stanie faktycznym sprawy nie mógł weryfikować zaskarżonej decyzji stosując przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. Jak bowiem trafnie przyjął organ odwoławczy, skoro wniosek skarżącej dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1995 r., to jej legitymację należało ocenić na podstawie art. 28 k.p.a. Z istoty postępowania nieważnościowego wynika, że kontroli poddawana jest decyzja wydana w przeszłości w trybie zwykłym, tym samym, ustalanie kręgu stron w danej sprawie musi uwzględniać stan prawny wówczas obowiązujący. W niniejszej sprawie było to o tyle istotne, że analizowany przez Sąd Wojewódzki przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny niż art. 28 k.p.a., co skutkuje większymi ograniczeniami dla osób zainteresowanych wstąpieniem do postępowań w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 339/06). Z niezrozumiałych przyczyn ten aspekt sprawy został pominięty, a Sąd Wojewódzki analizę sprawy przeprowadził wychodząc z założenia, że dla określenia statusu strony we wszczętym postępowaniu nieważnościowym decydujące znaczenie miał przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Już w tym miejscu zastrzec jednak należy, że niezależnie od tego, który z wymienionych przepisów służyć by miał do ustalenia legitymacji skarżącej, to przy prawidłowej ich interpretacji w niniejszej sprawie wnioskowanie na etapie subsumcji prowadzić powinno do uznania skarżącej za stronę postępowania.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zainicjowała postępowanie nadzwyczajne, w ramach którego Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] grudnia 2004 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] września 1995 r. zezwalającej na realizację 23 segmentów w zabudowie szeregowej, wskazując zasadniczo na brak w aktach projektu zagospodarowania terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając tę decyzję wskazał na potrzebę uzupełnienia postępowania wyjaśniającego oraz zbadania legitymacji wnioskodawcy. Wskutek rozpoznania sprawy przez WSA i NSA decyzja GINB z [...] marca 2005 r. uprawomocniła się, a Wojewoda po ponownym rozpoznaniu wniosku umorzył postępowanie stwierdzając, że skarżącej nie przysługuje status strony.

Skarżąca w odwołaniu zarzuciła, że organ skupił się tylko na ustaleniu odległości pomiędzy wybudowanymi budynkami a jej nieruchomością położoną w sąsiedztwie, pomijając inne okoliczności sprawy.

Mianowicie zaznaczyła, że realizacja inwestycji wprowadziła utrudnienia w dotychczasowym korzystaniu z nieruchomości, gdyż wskutek podniesienia terenu w stosunku do jej działki doszło do zakłócenia stosunków wodnych i zalegania wód opadowych, przy czym powołała się na ekspertyzy dokonane w tym przedmiocie oraz uprawnienia wynikające z art. 29 Prawa wodnego.

Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowa inwestycja obejmuje sześć działek, które oddzielone są od nieruchomości skarżącej drogą, a jedna działka graniczy bezpośrednio jedynie na odcinku 7 m. Według organu takie usytuowanie i charakter inwestycji nie powoduje jakichkolwiek uciążliwości lub ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Zdaniem organu z dokumentacji projektowej oraz ekspertyzy nie wynika, że przyczyną zalewania działki skarżącej jest przedmiotowa inwestycja. W konsekwencji organ stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] września 1995 r. nie dotyczy interesu prawnego skarżącej, a zatem nie mogła być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organów obydwu instancji kierował się błędnym wnioskowaniem co do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Po pierwsze sprzecznie z aktami sprawy przyjął, że "argumentacja dotycząca zastoju wód opadowych na nieruchomości skarżącej została podniesiona dopiero w skardze, a wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności ani w odwołaniu skarżąca nie poruszała tego tematu wobec czego organy nie mogły się do tego argumentu odnieść". Jak wyżej zostało przedstawione, skarżąca w odwołaniu wyraźnie w obszernym wywodzie powoływała się na okoliczność zalegania wód opadowych co wiązała ze sposobem zagospodarowania działek przeznaczonych pod sporną inwestycję. Natomiast organ odnosząc się do tej kwestii uznał, że: "bez znaczenia dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia pozostaje argumentacja odwołania dotycząca zalewania działki nr ewid. 23/7".

Zarówno organy orzekające w sprawie, jak też Sąd Wojewódzki oceniając legitymację skarżącej na gruncie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oparły się na niewłaściwej interpretacji tych przepisów.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że badanie czy osoba składająca wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowie jest do tego legitymowana w istocie sprowadza się do ustalenia, czy miałaby ona status strony w postępowaniu zwykłym. Dlatego w tej mierze istotny jest stan faktyczny i prawny istniejący w czasie prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Wbrew zatem temu co przyjął organ odwoławczy, nie mogło być decydujące to, że większość zainwestowanych działek oddzielona jest od nieruchomości skarżącej drogą, skoro nawet nie ustalono czy droga ta istniała przed 1995 r., czy powstała właśnie w związku z budową osiedla. Ponadto nie ulega wątpliwości, że działka nr 23/7, stanowiąca własność skarżącej, jest działką sąsiednią do terenu przeznaczonego pod sporną inwestycję. W takim stanie sprawy zarówno usytuowanie, jak i duży rozmiar planowanej budowy nakazywał potraktowanie skarżącej jako osoby uprawnionej do brania udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy, że tak jak w obecnym stanie prawnym, również wcześniejsza regulacja Prawa budowlanego nigdy nie ograniczała się do ochrony interesów właścicieli działek bezpośrednio graniczących do terenu planowanej inwestycji. W każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ ma obowiązek z urzędu dokonywać ustaleń w celu określenia kręgu podmiotów, których interes podlegają ochronie zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a wcześniej na mocy art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r. oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Pomijając różnice terminologiczne w treści wymienionych przepisów istota omawianych unormowań w praktyce orzeczniczej ujmowana jest podobnie i sprowadza się do obowiązku zapewnienia ochrony interesów osób trzecich przy projektowaniu, budowaniu i użytkowaniu obiektów budowlanych.

Jednocześnie przyjmuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym, techniczno-budowlanymi, a ponadto uregulowaniami prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego (por. Prawo budowlane, Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 3, CH Beck, Warszawa 2009, s. 127–131; Prawo budowlane, Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, wyd. 1, s. 68–69). W wyroku z 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek sprawdzenia dokumentacji projektowej, w tym projektu zagospodarowania terenu i oceny ewentualnych oddziaływań planowanej inwestycji na działki sąsiednie.

Skoro skarżąca wywodziła, że doszło do podwyższenia terenu zainwestowanego w stosunku do jej gruntu, a przez to zakłócenia stosunków wodnych, to oznacza, że wskazała na ewentualne następstwa stanowiące o uciążliwości przedmiotowej inwestycji. Nie jest rzeczą organu weryfikowanie takich twierdzeń na etapie badania legitymacji osoby wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji. Jest to bowiem możliwe dopiero na etapie merytorycznego badania kwestionowanej decyzji pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad, o których mowa wart. 156 § 1 k.p.a.

Podkreślić wreszcie należy, że przy ocenie legitymacji procesowej w sprawach pozwolenia na budowę w aktualnym stanie prawnym, a tym bardziej w aspekcie art. 28 k.p.a. – nie jest wymagane, aby podmiot ubiegający się o status strony miał obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego. W wyroku z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12 zaznaczono, że NSA rozróżnia wymóg wykazania okoliczności uzasadniających ochronę interesu prawego, dających się zakwalifikować pod określoną normę prawa materialnego, od wymogu wykazania naruszenia przepisu. Sama możliwość oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość może świadczyć o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.c. Z kolei w wyroku z 8 września 2010 r., II OSK 1373/09 NSA wypowiadając się na temat legitymacji procesowej stwierdził, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. może wynikać z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Zaznaczył też, że to, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane (wykonane) roboty budowlane nie naruszają określonych przepisów rozporządzenia. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony.

W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Istotne jest ustalenie tych przepisów prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową sąsiednich działek. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje. W przeciwieństwie do regulacji szczególnych (np. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09, wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy odniósł się do odległości spornej zabudowy od granicy działki stanowiącej własność skarżącej, a pominął kwestię odprowadzania wód powierzchniowych uregulowaną w rozdziale 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, którego przepisy stanowią m.in. o wymogach dotyczących kanalizacji deszczowej oraz zakazie dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości (§ 28, § 29). Wskazane unormowanie koresponduje z art. 29 Prawa wodnego, ale też z art. 144 k.c., który nakazuje właścicielom nieruchomości powstrzymywanie się od działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Wymienione przepisy stosowane łącznie z unormowaniem art. 5 Prawa budowlanego w zakresie ochrony interesów osób trzecich stanowiły podstawę do przyznania skarżącej legitymacji procesowej uprawniającej ją do złożenia wniosku o stwierdzenie nieruchomości kwestionowanej decyzji. Rzeczą natomiast organów administracji było merytoryczne rozpoznanie sprawy, a nie umarzanie postępowania.

Z tych wszystkich względów wadliwa okazała się ocena zawarta w zaskarżonym wyroku. W szczególności zanegować należy stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, który przyjął, że właścicielowi nieruchomości położonej w otoczeniu inwestycji przysługują prawne środki ochrony jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów prawa materialnego. Mylnie również wskazał Sąd Wojewódzki, że przez oddziaływanie obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Całkowicie nieuprawniony jest też pogląd, że właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis prawa materialnego administracyjnego przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwolenie na budowę. Zaakcentowania wymaga, że w trybie zwykłym to na organie administracji ciąży obowiązek określenia kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności oznaczonej decyzji powinien wykazać swoją legitymację procesową poprzez przedstawienie okoliczności świadczących o jego interesie prawnym, natomiast do kompetencji organu administracji należy weryfikacja tego w świetle konkretnych przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie.

Podsumowując należy stwierdzić, że całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku świadczy o wadliwym rozumieniu przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego kształtujących status stron w sprawach pozwolenia na budowę toczących się w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym. Sąd Wojewódzki kierując się niewłaściwymi założeniami co do weryfikacji legitymacji procesowej skarżącej w niniejszej sprawie zaakceptował rozstrzygnięcia organów administracji o umorzeniu postępowania, podczas gdy kontrolowane decyzje powinny być uchylone.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego podjęto na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.