Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1102/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 i  art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Miron, Sędzia WSA - Agnieszka Wilczewska-Rzepecka(spr.), - Paweł Groński, Asesor WSA, Protokolant - Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2008r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej N. [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych. skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2008r., [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych związanych z zabudową dwóch tarasów /zadaszenie z przeszkleniem/ przynależnych do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. N. [...] w W. nałożył na J. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego robót budowlanych przeprowadzonych przy zabudowie dwóch tarasów przynależnych do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. N. [...] F w W. w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją Prezydenta. W. nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. udzielono J. K. pozwolenia na roboty budowlane polegające na zabudowie dwóch tarasów /zadaszenie z przeszkleniem/ w lokalu nr [...] budynku przy ul. N. [...] w W.. Do wykonywania w/w robót przystąpiono przed uprawomocnieniem się w/w decyzji. Ponieważ Inwestor przedmiotowe roboty budowlane wykonał samowolnie istniały wątpliwości co do prawidłowości ich realizacji. Korzystając z uprawnień wynikających z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego postanowieniem nr [...] dnia [...] października 2007r. nałożono obowiązek dostarczenia opinii w zakresie prawidłowości, a także zgodności z przepisami techniczno budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem zadaszenia i przeszklenia tarasów przynależnych do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. N. w W.;

W dniu 20 grudnia 2007r. inwestor przedłożył komplet wymaganych w/w postanowieniem dokumentów. W związku z powyższym, działając zgodnie z art. 51 ustawy nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...]" - uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...] lutego 2008r., w całości i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych przeprowadzonych przy zabudowie dwóch tarasów przynależnych do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. N. [...] w W..

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Z powyższego wynika, iż organ I instancji przyjął, że inwestor odstąpił przy zabudowie dwóch tarasów przynależnych do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. N.[..] F w W, od zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. nr [...] projektu budowlanego i nie wystąpił do właściwego organu o zmianę pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska wskazując, iż decyzja Prezydenta W. nr [...] została decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. uchylona, a postępowanie organu I instancji w przedmiocie udzielonego pozwolenia na budowę umorzone. Tym samym inwestor nie mógł odstąpić od zatwierdzonego uchylonym rozstrzygnięciem projektu budowlanego, gdyż projekt ten został wyeliminowany z obrotu prawnego.

Roboty budowlane przy zabudowie dwóch tarasów przynależnych do lokalu mieszkalnego nr 134 zostały rozpoczęte na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe niewątpliwie narusza jednoznaczny w swej treści art. 28 Prawa budowlanego, jednakże rozpoczęcie budowy w tej sytuacji nie może być uznane za objęte hipotezą przepisu art. 48 powołanego aktu prawnego.

Zabudowa tarasów na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych przewidzianym w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., tj. innym niż określony w art. 48.

Mając powyższe na uwadze postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2007r., zlecono organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ustalenie czy nieprawidłowości w odprowadzaniu wód deszczowych dotyczą części wspólnej budynku, czy też tylko tarasów będących przedmiotem niniejszego postępowania oraz wskazanie szczegółowego zakresu robót, jakie winny być wykonane w celu usunięcia nieprawidłowości związanych z odprowadzaniem wód opadowych z tarasów lokalu nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W postanowieniem z dnia [...] października 2007r. nr [...] nałożył na J. K. obowiązek przedstawienia oceny technicznej w powołanym zakresie. Zgodnie z przedłożoną przez inwestora oceną techniczną, sporządzoną w dniu 26 listopada 2007r. zakres prac został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną.

W ocenie organu odwoławczego z uwagi na prawidłowość wykonanych robót budowlanych przy zabudowie dwóch tarasów przynależnych do lokalu mieszkalnego nr [...], brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co stanowi przesłankę zastosowania art. 105 § 1 kpa.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2008 złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W] wnosząc ojej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez uchylenie się organu nadzoru budowlanego

od ustawowego obowiązku zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 Prawa

budowlanego.

2. naruszenie art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi poprzez działanie sprzeczne z oceną prawną

dokonaną w niniejszej sprawie we wcześniejszym prawomocnym wyroku

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2007 r. (sygn. akt VII

SA/Wa 1053/07),

3. naruszenie procedury administracyjnej poprzez bezzasadne zastosowanie art. 105

§ 1 Kpa i próbę umorzenia postępowania administracyjnego bez podstawy

faktycznej oraz wbrew dowodom zgromadzonym w sprawie,

4. naruszenie fundamentalnych zasad ustrojowych określonych w art. 7 i 32

Konstytucji RP w związku z naruszeniem prawa procedury administracyjnej, w tym

art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez uchylenie się od rozpatrzenia wszystkich

okoliczności sprawy znanych organowi wydającemu decyzję.

W skardze podniesiono, iż postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu zabudowy dwóch tarasów należących do P. K. i J. S. bez wymaganego pozwolenia na roboty budowlane winno zostać wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z urzędu w chwili przekazania do organu ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., organ jednakże uchylał się od wykonania tego ustawowego obowiązku.

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie hipoteza normy zawartej w art. 48 Prawa budowlanego została spełniona - inwestorzy wybudowali dach i zabudowali tarasy przegrodami pionowymi, ale nie posiadają wymaganego pozwolenia na budowę i w obecnym porządku prawnym nigdy takiego pozwolenia nie uzyskają. Wykluczone też jest zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej na podstawie któregokolwiek z przepisów Prawa budowlanego. Skarżąca Wspólnota nie wyraża zgody na wykonane roboty budowlane i żąda przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Nie jest więc dopuszczalne prowadzenie postępowania naprawczego w jakiejkolwiek formie, bowiem samowolnie wykonane roboty budowlane naruszają przepisy prawa budowlanego, kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz konstytucyjnie chronioną własność w stopniu uniemożliwiającym wydanie decyzji w sprawie zalegalizowania tej samowoli budowlanej.

Przedmiotowa samowola budowlana objęła ingerencję w części wspólne nieruchomości, do czego inwestorzy bez zgody Wspólnoty Mieszkaniowej nie mieli prawa. Powyższą ocenę prawną zignorowały organy nadzoru budowlanego.

W skardze podniesiono ponadto, iż zabudowa jednego z tarasów została wykonana przed dniem 14 października 2005r., a inwestorzy złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na roboty budowlane w dniu 6 stycznia 2006r. Inwestorzy w dniu 7 listopada 2005r. otrzymali na piśmie negatywne stanowisko zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie przedłożonego projektu budowlanego, a w dniu 14 lutego 2006r. dodatkowo decyzję zarządu o odmowie wyrażenia zgody na planowane roboty budowlane, które następnie z rozmysłem zrealizowali.

Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego miał obowiązek ocenić, czy zachodzą w rozpatrywanej sprawie wymienione w przepisach Prawa budowlanego przesłanki do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, a w sytuacji negatywnej odpowiedzi na to pytanie -zobowiązany był nakazać w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, zobowiązany jest do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w myśl którego - organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji.

W wypadku gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest decyzja kasatoryjna rolą sądu jest dokonanie oceny czy organ wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa.

Organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2), jeżeli postępowanie przed organem pierwszej instancji stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Jednakże oczywistym jest, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi wart. 105 § 1 kpa, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania. O bezprzedmiotowości postępowania możemy mówić m.in. w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Jak wynika z akt sprawy roboty budowlane przy zabudowie dwóch tarasów przynależnych do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. N. w W. zostały rozpoczęte na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja Prezydenta . W. z dnia 1[...] lipca 2006r. nr [...] udzielająca pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zabudowie dwóch tarasów została uchylona decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. umarzającą postępowanie organu I instancji.

Inwestor pomimo braku ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę rozpoczął prace budowlane. Sąd podziela jednakże pogląd organu odwoławczego, iż rozpoczęcie budowy w tej sytuacji nie może być uznane za objęte hipotezą przepisu art. 48 Prawa budowlanego.

Przyjmowana początkowo na gruncie Prawa budowlanego z 1994 r. restrykcyjna linia orzecznictwa NSA, zgodnie z którą inwestor rozpoczynający budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszcza się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, została złagodzona. W orzecznictwie przyjmuje się, iż nie można postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, aczkolwiek nieostateczną, oraz inwestorem, który w ogóle nie wystąpił do organu o udzielenie mu pozwolenia na budowę, (zob. wyroku NSA z dnia 30 września 2005 r., sygn. OSK 1490/04 (niepubl.), wyroki NSA z 21 marca 2001 r., sygn. IV SA 241/99 i z dnia 5 września 2001 r., sygn. SA/Sz 2652/00 (publ. OSP 2002, z. 12, poz. 155).

W okolicznościach, gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji pozwolenia na budowę zastosowanie powinna znaleźć procedura z art. 51 Prawa budowlanego. Procedura opisana zaś w przepisie art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie w stosunku do obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia z wyłączeniem jednak okoliczności, gdy inwestor rozpoczął budowę dysponując nieostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zauważyć trzeba, iż wprawdzie zarówno art. 48 jak i art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części (zob. wyrok z dnia 1 kwietnia 2003 r., NSA OZ we Wrocławiu II SA/Wr 1565/2000 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.07.05, sygn. akt VII SA/Wa 608/05, LEX 190620).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem nr [...] z dnia[...] października 2007r. nałożył na J. K. obowiązek przedstawienia oceny technicznej w zakresie prawidłowości, a także zgodności z przepisami techniczno budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem zadaszenia i przeszklenia tarasów przynależnych do lokalu mieszkalnego [...] przy ul. N w W.. W wykonaniu powyższego obowiązku inwestor przedstawił opinię techniczną sporządzoną w dniu 26 listopada 2007r. przez A. W. legitymującego się stosownymi uprawnieniami budowlanymi. Z przedmiotowej opinii wynika, iż zakres wykonanych prac przez inwestora został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną. Wykonanie zadaszenia irasu w sposób całkowity wyeliminowało v postępującą dewastację ścian, zapewniło osuszenie warstw spadkowych tarasu i wyeliminowało całkowicie przesiąkanie wody deszczowej do wewnątrz lokalu. Wykonie \J bezpośredniego odprowadzenia wody deszczowej z powierzchni wykonanego zadaszenia za pomocą systemowych rynien i rur spustowych do istniejących dodatkowo uszczelnionych wpustów tarasowych zapewniło prawidłowe odprowadzenie wody deszczowej.

Skoro ocena techniczna wykazała, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym to organ nadzoru budowlanego winien był umorzyć postępowanie, gdyż art. 51 Prawa budowlanego nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia. Również w przypadku ujawnienia powyższej okoliczności w toku postępowania odwoławczego, organ II instancji powinien uchylić merytoryczne orzeczenie organu I instancji oraz umorzyć postępowanie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jako bezprzedmiotowe.

Nie podlegają uwzględnieniu zarzuty skargi dotyczące naruszenie przez organ administracji art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez działanie sprzeczne z oceną prawną dokonaną w wyroku Sądu z dnia 19 września 2007r. Powołanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006r., nr [...] i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. Z powołanego wyroku wynika jednoznacznie, iż wykonane roboty budowlane naruszyły art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże nie mogą być traktowane jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 tej ustawy.

Wskazać również należy, iż nie można podzielnic zarzutów skargi, iż inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarzut ten mógł być bowiem podnoszony i badany przez organy wyłącznie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organy te w ocenie Sądu podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Stąd też zarzuty skargi w tym zakresie uznać należało za bezzasadne.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.