Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 622/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3, art. 34 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 23
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2018r. sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Wojewody z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...](zwanej dalej Spółką), uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] odmawiającą inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i z wewnętrznymi instalacjami: wody, wody do celów p.poż, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, c.o., wentylacji mechanicznej, elektryczną, gazową i teletechniczną oraz instalacją zewnętrzną wody, kanalizacji sanitarnej oraz elektryczną na działce nr [...] - w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2018r. organ I instancji nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia wyszczególnionych nieprawidłowości i braków w przedłożonym w dniu 4.05.2018r. projekcie budowlanym.

W dniu 5 lipca 2018r. Spółka przedłożyła poprawiony i uzupełniony projekt budowlany wraz z wyjaśnieniami.

W skierowanym do stron zawiadomieniu organ wskazał, że inwestor powinien wypełnić obowiązek wskazany w pkt 1 ww. postanowienia, dotyczący określenia działań podjętych w celu zachowania wymogów § 4, ze szczególnym uwzględnieniem ust. 1 lit. e, f, h oraz zakazu z § 5 lit. c uchwały Sejmiku Województwa [...] nr XLI/729/10 z dnia 27 września 2010r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Województwa [...] nr 293, poz. 3020) – ponieważ przedmiotowa inwestycja nadal narusza te regulacje.

W piśmie z dnia 10 lipca 2018r. Spółka przedłożyła dodatkowe wyjaśnienia i informacje, które jej zdaniem potwierdzają, że projektowana inwestycja nie narusza wymogów, o których mowa w § 4 i § 5 pkt c ww. uchwały.

Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1202), zwanej dalej Prawem budowlanym, decyzją z dnia 20 lipca 2018r. odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z garażami podziemnymi i instalacjami, na ww. działce nr [...]- leżącej na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor nie usunął braków wskazanych w punkcie 1 ww. postanowienia, to jest nie wskazał działań podjętych w celu zachowania wymogów § 4, ze szczególnym uwzględnieniem zapisów ust. 1 lit. e, f, h, jak również zakazu, o jakim mowa w § 5 pkt c ww. uchwały nr XLI/729/10, dotyczącego wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Przedstawiony projekt przewiduje bowiem zmiany rzędnych terenu nawet o ok. 2,5 m oraz wykonanie nasypów i skarp wokół tarasów budynków. W konsekwencji wnioskowana inwestycja w sposób oczywisty swoimi parametrami narusza przedmiot ochrony terenu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zdaniem organu projektowane budynki:

- niszczą jednolite zagospodarowanie terenu, swoimi gabarytami przytłoczą otaczający krajobraz, staną się nową dominantą w chronionej przestrzeni oraz zasłonią istniejące walory krajobrazowe i widokowe terenu,

- zniszczą trwałość ekosystemów leśnych,

- nie zostały wkomponowane w istniejącą zieleń, bowiem nie zostały zlokalizowane w miejscu istniejących na terenie inwestycji budynków usługowych przeznaczonych do rozbiórki, lecz w części terenu porośniętego drzewami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka, argumentując że kwestie objęte regulacją § 4 ust. 1 lit. e, f, h oraz § 5 lit. c ww. uchwały zostały uwzględnione w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 lutego 2018r., ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Mianowicie. Mianowicie, w pkt 4 tego rozstrzygnięcia, dotyczącym ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wskazano, że działka nr [...]położona jest na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, zaś zapisy § 4 ust. 1 oraz § 5 uchwały przywołano w decyzji w całości. Ponadto w decyzji tej zawarto konkluzję: "Po przeprowadzonej analizie wnioskowanej inwestycji oraz biorąc pod uwagę charakter przedsięwzięcia i ustalenia dotyczące projektowania inwestycji i opisane powyżej w pkt 1-3 [to jest ustalenia między innymi wyznaczające szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla przedmiotowych budynków mieszkalnych, wielkość powierzchni zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy] oraz regulacje wynikające z uchwały nr XLI/729/10 w sprawie wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu stwierdzam, że ustalenia niniejszej decyzji nie pozostają w sprzeczności z przepisami odrębnymi, o których mowa powyżej, a realizacja wnioskowanej inwestycji nie wywrze negatywnego wpływu na te obszary." Strona podkreśliła, że organ wydający pozwolenie na budowę nie jest uprawniony do kwestionowania zapisów decyzji o warunkach zabudowy – z którą jest zgodny złożony projekt budowlany. W konsekwencji inwestor powinien otrzymać pozwolenie na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Z kolei przywołane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji studium nie jest aktem prawa miejscowego, więc nie może być podstawą uzasadnienia odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast uzyskana decyzja o warunkach zabudowy nie narzuca na inwestora obowiązku lokowania nowych obiektów w miejsce wyburzanych, dopuszczając ograniczoną ingerencję w istniejące zadrzewiania i zakrzewienia – co zostało określone w projekcie budowlanym inwestycji. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego.

Wojewoda [...], wydając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, stwierdził że co prawda projekt budowlany przedmiotowej inwestycji nie jest zgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednak organ I instancji kwestię niewłaściwej lokalizacji obiektów na działce podniósł dopiero w uzasadnieniu swojej decyzji. Natomiast w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2018r. brak jest odniesienia się do tej kwestii. W konsekwencji zakwestionowana decyzja została wydana nieprawidłowo. Ponadto projekt budowlany nie czyni zadość przepisom art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 1 i § 8 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1554) – co wymaga nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z decyzją ustalającą warunki zabudowy oraz ww. przepisami. Z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowe budynki skupiono w południowej części działki nr 60/11, natomiast w północnej części działki znajdują się obiekty, co do których Prezydent Miasta [...] wydał już decyzję zezwalającą na rozbiórkę. W miejscu rozebranych obiektów zaprojektowano zieleń. W tym zakresie Wojewoda zgodził się z kwestionowanym przez Spółkę stanowiskiem, że nowe budynki powinny zostać usytuowane w miejscu, gdzie istniała zabudowa, podkreślając że tylko taki sposób zagospodarowania sprawi, że będzie on zgodny z ww. uchwałą oraz z warunkami decyzji z dnia 1 lutego 2018r. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy wprost nie wskazuje miejsca usytuowania przedmiotowych budynków, ale - w realiach niniejszej sprawy - mając na uwadze, że strefa krajobrazowa "B" nie jest przeznaczona dla inwestycji, tylko usytuowanie budynków nowych w miejscu istniejących wydaje się, zdaniem Wojewody, być rozwiązaniem właściwym, świadczącym o zgodności projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji z zapisami decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Reasumując, organ stwierdził, że stwierdzonych uchybień nie można usunąć w postępowaniu odwoławczym, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, a zakres kwestii wskazanych do wyjaśniania jest obszerny. We wskazaniach co do ponownego postępowania Wojewoda wskazał na konieczność nałożenia na inwestora obowiązku dla przedmiotowej inwestycji oraz wykonania projektu budowlanego zgodnie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ przyznał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] nie jest aktem prawa miejscowego i jako takie nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia decyzji, jednak jego treść może być pomocna we właściwym odczytaniu decyzji o warunkach zabudowy lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kierunkach zagospodarowania przestrzennego wytyczonych poprzez ww. stadium tereny na obszarach chronionego krajobrazu, w małym stopniu przeznaczone są do zabudowy mieszkaniowej, a tereny w rejonie Stadionu na Pakoszu przeznaczone są jedynie pod zabudowę usług, rekreacji, sportu i wypoczynku. Natomiast okoliczność wydania w 2017r. decyzji zezwalającej na realizację inwestycji w strefie krajobrazowej "B" i o gabarytach podobnych do gabarytów przedmiotowej inwestycji, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka, zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Strona skarżąca wskazała na naruszenie:

I. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do jej wydania;

II. art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego w celu uzupełniania dowodów i materiałów, a to odnoszących się do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z art. 34 ust. 2, ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 1 i § 8 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4 ww. uchwały z dnia 25 kwietnia 2002r., pomimo iż jego przeprowadzenie przed organem II instancji nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania;

III. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że przedłożona przez inwestora dokumentacja jest niezgodna z aktem prawa miejscowego, ponieważ nie spełnia wymogów § 4, a w szczególności ust. 1 lit. f, h, jak również § 5 lit. c ww. uchwały– podczas gdy zamiar inwestycyjny nie narusza zapisów tej uchwały, w szczególności projektowana inwestycja nie przecina otwarć widokowych, ponieważ została zaprojektowana na działce zainwestowanej, a zakres prac ziemnych wynika bezpośrednio z zapisów ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz nie ona zniekształca rzeźby terenu oraz przewiduje zaprojektowanie na działce zieleni urządzonej;

IV. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że projekt planowanej inwestycji narusza decyzję o warunkach zabudowy w zakresie usytuowania budynków w południowej części działki nr 60/11, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy pozwala na ich usytuowanie na całym jej obszarze, a przedłożony projekt umiejscawia je w miejsce obiektów podlegających rozbiórce, na obszarze dotkniętym uprzednio ingerencją człowieka.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie kasacyjne Wojewody jest sprzeczne z uzasadnieniem samej decyzji – w istocie aprobującym i powielającym nieprawidłową interpretację przepisów przyjętą przez organ I instancji. Organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu nie wskazuje, czy stanowisko odnośnie naruszenia przez parametry inwestycji przedmiotu ochrony terenu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu jest prawidłowe, ponownie dając wytyczne do ustalenia czy zapisy ww. uchwały uwzględnione w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie zostały naruszone. Co więcej, organ II instancji z jednej strony stwierdza, że w tym zakresie podziela tok rozumowania organu I instancji, a z drugiej strony jednoznacznie wskazuje, że: "Niemniej jednak Inwestor posiada decyzję Prezydenta Miasta [...] ustalającą warunki zabudowy dla działki Nr 60/11, z której wynika, że uwzględniona ona w całości zapisy uchwały". W tym zakresie Spółka podkreśliła, że projekt budowlany inwestycji załączony do wniosku o pozwolenie na budowę jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Ustanawiając parametry inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta [...] dokonywał analizy jej wielkości, charakteru przedsięwzięcia i na stronie 3 przedmiotowej decyzji odniósł się do zagadnień wynikających z uchwały o wyznaczeniu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Za niezasadne uznano stwierdzenie organu II instancji, że budowa nowej inwestycji w miejscu, gdzie istniała zabudowa pozwoli na zachowanie w stanie nienaruszonym południowy obszar działki inwestora, co będzie istotne z uwagi na położenie tej działki na terenie chronionym i ujętym w rzeczonej uchwale. Cała działka nr [...]na długo przed planowaną inwestycją była bowiem dotknięta ingerencją człowieka. Wbrew temu, co twierdzi organ II instancji południowy jej obszar był naruszony, ponieważ znajdowało się na nim dziewięć obiektów budowlanych podlegających rozbiórce - zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta były to: budynek rekreacyjny, budynek z pokojami wypoczynkowymi, trzy budynki gospodarcze oraz cztery wiaty drewniane. Poza tą strefą był jedynie budynek restauracji i mały garaż. Tym samym, inwestor zamierza ulokować nowe budynki właśnie w miejscu istniejących uprzednio obiektów, ale o parametrach, które są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy – czego organy nie chcą dostrzec. Co więcej, z treści uzasadnienia organu II instancji wynika, że organ nie tylko nie rozpoznał merytorycznie sprawy (pomimo istnienia ku temu ewidentnych przesłanek), ale tak naprawdę dokonał jedynie interpretacji postanowień decyzji o warunkach zabudowy co do usytuowanie budynków nowych w miejscu istniejących, nie odnosząc się stricte do jej zapisów. Taka zaś dowolna interpretacja decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczna z samą istotą decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, która nie jest decyzją uznaniową. Z uwagi na fakt, że decyzja o warunkach zabudowy wprost nie wskazuje miejsca usytuowania przedmiotowych budynków objętych planowaną inwestycją, organ w żaden sposób nie mógł przyjąć, że projekt budowlany jest z nią sprzeczny. Skoro pozytywną decyzją o warunkach zabudowy ustalono możliwość wybudowania dwóch budynków z garażami podziemnymi, to jednocześnie organ przyjął możliwość wykonania wykopów i robót ziemnych pod te budynki i garaże podziemne. Natomiast nie jest możliwym uzyskanie kubatury garażu podziemnego bez pozbycia się ziemi, którą zastępuje, przy czym szczegółowe wyliczenia kubatury ziemi zawiera projekt budowlany. Projektowane garaże podziemne dla budynków spełniają postanowienia definicji kondygnacji podziemnej zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poza planowanymi budynkami i garażami rzeźba terenu na działce inwestycyjnej i na działkach sąsiednich pozostaje bez zmian, co jest zgodne z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto organ II instancji w ogóle nie odniósł się do wskazanego w odwołaniu faktu, że w tej samej strefie "B", o której mowa w uchwale Sejmiku Województwa [...], Prezydent Miasta [...] wydał pozwolenie na budowę dla Hotelu Binkowski w terenie leśnym i niezabudowanym – która to inwestycja gabarytowo jest większa od tej zaplanowanej przez skarżącego.

Spółka zarzuciła, że organ z jednej strony uchyla decyzję, a z drugiej zaś strony jego wytyczne co do okoliczności, jakie organ powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, sprowadzają się tylko i wyłącznie do zaaprobowania błędnego stanowiska organu I instancji – czego nie powinien robić. Ponadto, postępowanie przed organem I instancji nie było obarczone rażącym naruszeniem przepisów postępowania – wobec czego Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 136 K.p.a. Podobnie uzasadnienie decyzji organu I instancji nie jest obarczone wadą kwalifikowanego naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem strony brakującego materiału dowodowego w niniejszej sprawie nie można oceniać jako materiału w znacznym zakresie, a zatem przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ I instancji nie wzywał inwestora do uzupełnienia projektu w części rysunkowej – co inwestor po takim wezwaniu by uzupełnił. Ponadto nic nie stało na przeszkodzie, by to przed organem II instancji uzupełnić w tym zakresie postępowanie dowodowe. Natomiast projekt budowlany nie musi zawierać pionowych przekrojów terenu.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na swoja rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w decyzji kasacyjnej. Wyjaśniono ponadto, że na południowej części działki (w przeciwieństwie do północnej) istnieją jedynie drobne obiekty, znajduje się tam zieleń. Z kolei usytuowanie planowanych budynków w północnej części pozwoli na zachowanie ładu urbanistycznego, gdyż istnieją tam obiekty straży granicznej. Natomiast odsunięcie (w kierunku północnym) budynków od pobliskiej strzelnicy policyjnej poprawi komfort życia ich mieszkańców.

W piśmie procesowym z dnia 15 października 2018r. Spółka zwróciła uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nie narzuca na inwestora obowiązku lokowania nowych obiektów w miejsce wyburzanych, a przedłożony przez inwestora projekt jest zgodny m.in. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Argumenty dotyczące naruszenia ładu urbanistycznego nie mogą stanowić przeszkody w usytuowaniu obiektu zgodnie z wolą inwestora i naruszać jego prawa własności. Wskazywana w odpowiedzi na sprzeciw konieczność podjęcia ewentualnej dyskusji z Komendą Wojewódzką Policji nad sposobem zabudowy działki inwestora pozostaje także w sprzeczności z samą istotą decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie stanowi decyzji uznaniowej, zwłaszcza że w ustalonych warunkach zabudowy przeprowadzono analizę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z uchwałą nr XLI/729/10. W podjętym wówczas rozstrzygnięciu nie znaleziono przesłanek, aby jakiekolwiek zapisy tejże uchwały przesądzały o ustaleniu miejsca lokalizacji dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na działce nr [...]. Organ I instancji nie może sugerować ani narzucać inwestorowi takich rozstrzygnięć jak lokalizacja obiektu na działce, gdyż jest to niezależna i niezawisła decyzja projektanta inwestycji i tym samym inwestora. W konsekwencji lokalizacja budynków przedstawiona w projekcie budowlanym inwestycji podlega jedynie ocenie przez organ I instancji czy jest zgodna z przepisami czy nie. Z kolei stanowisko Wojewody odnośnie stopnia zainwestowania i powierzchni zabudowy na działce jest również błędne. Zgodnie bowiem ze stanem faktycznym, co wynika z projektu zagospodarowania terenu, powierzchnia zabudowy obiektów budowlanych w części południowej działki wynosi 1294,28 m2 - podczas gdy powierzchnia zabudowy obiektów w części północnej wynosi 747,62 m2 (załącznik graficzny obrazujący powyższą analizę istniejącego terenu zainwestowanego - w załączeniu). Tym samym już obecnie część południowa działki jest bardziej zainwestowana aniżeli część północna. W tej sytuacji, przyjmując teoretyczne założenia organu II instancji, iż obiekty projektowane znajdywać się powinny w części bardziej zainwestowanej, projektowane dwa budynki powinny znajdować się w południowej części działki - tak jak w projekcie budowlanym inwestycji. Tymczasem Wojewoda [...] w odpowiedzi na sprzeciw wskazuje: "Organ odwoławczy wyjaśnia, iż na południowej części działki istnieją jedynie drobne obiekty". Za bezzasadne uznano także twierdzenie Wojewody [...], że cyt: "Ponadto proponowane usytuowanie budynków ułatwia przyszłą, ewentualną rozbudowę strzelnicy, o czym wspominała Komenda Wojewódzka Policji ". Inwestor nie może bowiem dokonywać analiz do bliżej nieokreślonych i niesprecyzowanych prognoz inwestycyjnych na działkach sąsiednich wobec obiektu, który nie istnieje. Natomiast wszelkie wymogi zachowania odległości inwestycji od istniejącej strzelnicy są spełnione, a sąsiednia działka nr 60/98 jest niezabudowana, a planowana inwestycja nie wpływa negatywnie na sposób jej zagospodarowanie. Zdaniem strony może to świadczyć wyłącznie o posiadaniu przez właściciela sąsiedniej nieruchomości interesu prawnego, uzasadniającego jego udział w postępowaniu jako strona. Co więcej, wychodząc naprzeciw zaleceniom wskazanym już przez Komendę Wojewódzką Policji - jako stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w piśmie z dnia 15 stycznia 2018r. inwestor przewidział w projektowanym budynku okna dźwiękoszczelne oraz mur 2-metrowy – tak aby zapewnić mieszkaniom jak najwyższy komfort w użytkowanych lokalach. W załączeniu przedstawiono analizę istniejącego terenu zainwestowanego.

Przy piśmie procesowym z dnia 24 października 2018r. Spółka przedstawił pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 22.10.2018r., w którym wskazano, że planowana inwestycja nie koliduje z działaniami, jakie Policja prowadzi w ramach siedziby na działce sąsiedniej. Natomiast działalność Policji może być uciążliwa wobec inwestycji – z uwagi na znaczny hałas powstający podczas strzelania na oddalonej o ok. 250 m strzelnicy otwartej, gdzie prowadzone są z dużą częstotliwością zajęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. W rezultacie, Sąd, dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a., nie może dokonywać ocen o charakterze przesadzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 w zw. z art. 136 K.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a. – stanowiącego wyjątek od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny j.w.).

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, wbrew argumentacji skarżącej brak było podstaw do przeprowadzenia przez Wojewodę uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. W tym zakresie w ugruntowanym orzecznictwie podkreśla się, że organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017r., II OSK 263/16, LEX nr 2399108). Postępowanie odwoławcze ma bowiem przede wszystkim charakter kontrolny, gdyż jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej. Ponadto ze sposobu redakcji art. 136 § 1 K.p.a. wynika, że przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" należy do uznania organu odwoławczego – na co wskazują użycie w tym przepisie czasownika modalnego "może" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie. Przepis art. 136 K.p.a. normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010r., II OSK 101/09, LEX nr 597094). Według W. Dawidowicza "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 K.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223–225).

Zdaniem Sądu, wskazane wyżej przesłanki nie zostały spełnione w sprawie niniejszej.

U podstaw wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej legły bowiem następujące, prawidłowe stwierdzenia organu odwoławczego co tego, że:

I. organ I instancji kwestię niewłaściwej lokalizacji obiektów na działce podniósł dopiero w uzasadnieniu swojej decyzji, zaś w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2018r. brak jest odniesienia się do tej kwestii;

II. projekt budowlany nie czyni zadość przepisom art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 1 i § 8 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1554).

Analizując postanowienie z dnia 18 czerwca 2018r. przypomnieć należy, że rozstrzygnięciem tym organ nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia wyszczególnionych nieprawidłowości i braków w przedłożonym w dniu 4 maja 2018r. projekcie budowlanym m.in. poprzez wskazanie działań podjętych w celu zachowania wymogów § 4, ze szczególnym uwzględnieniem ust. 1 lit. e, f, h oraz zakazu z § 5 lit. c uchwały Sejmiku Województwa [...] nr XLI/729/10 z dnia 27 września 2010r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Województwa [...] nr 293, poz. 3020). Wezwanie w powyższym zakresie zostało powielone w skierowanym do Spółki zawiadomieniu.

Ustawodawca przewidział w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z powołanym w podstawie materialnoprawnej decyzji organu I instancji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaznaczyć przy tym trzeba, że Spółka – odpowiadając na powyższe wezwania – powołuje się na uprzednio uzyskaną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 lutego 2018r., ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe okoliczności mają istotne znaczenie, gdyż :

1. po pierwsze, zgodnie z postanowieniami przedmiotowej uchwały:

- § 4 ust. 1 – na terenach stref krajobrazowych [...]OChK oznaczonych literami A, B i P ustala się następujące działania w zakresie czynnej ochrony ekosystemów:

f) kształtowanie i rozwój terenów zieleni celem stworzenia ciągłości systemu przyrodniczego miasta dla poprawy warunków życia mieszkańców, wypoczynku i rekreacji;

h) ochrona krajobrazu poprzez ochronę i eksponowanie walorów krajobrazowych i otwarć widokowych zarówno w ujęciu wewnętrznym jak i zewnętrznym;

- § 5 lit. c – na terenie stref krajobrazowych [...]OChK oznaczonych literami A, B, i P zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych.

Z kolei stosownie do § 3 uchwały "W obszarze [...]OChK wydziela się m.in. strefę krajobrazową B - tereny ekosystemów leśnych, muraw i zarośli kserotermicznych, istniejącej i planowanej do urządzenia zieleni miejskiej, cmentarzy i ogrodów działkowych – w której znajduje się działka nr 60/11, na której planowana jest sporna inwestycja. W zawartym w uchwale opisie strefy "B", w przeciwieństwie do opisu strefy "C", nie ma mowy o dopuszczalności jakiejkolwiek zabudowy;

2. po drugie, w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 lutego 2018r. ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując że:

- działka nr [...]położona jest na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu,

- przywołując treść § 4 ust. 1, § 5 ww. uchwały w decyzji w całości,

- cyt: "Po przeprowadzonej analizie wnioskowanej inwestycji oraz biorąc pod uwagę charakter przedsięwzięcia i ustalenia dotyczące projektowania inwestycji i opisane powyżej w pkt 1-3 [to jest ustalenia między innymi wyznaczające szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla przedmiotowych budynków mieszkalnych, wielkość powierzchni zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy] oraz regulacje wynikające z uchwały nr XLI/729/10 w sprawie wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu stwierdzam, że ustalenia niniejszej decyzji nie pozostają w sprzeczności z przepisami odrębnymi, o których mowa powyżej, a realizacja wnioskowanej inwestycji nie wywrze negatywnego wpływu na te obszary."

W konsekwencji, Prezydent Miasta [...], kierując się dyspozycją cyt. art. 35 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, zobligowany był do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również z wymaganiami ochrony środowiska, zawartymi w powołanej uchwale w sprawie wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Tymczasem, jak trafnie wskazał Wojewoda, organ I instancji, co prawda w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia zwrócił uwagę na kwestie związane – w kontekście udzielonej decyzji o warunkach zabudowy oraz zakazów wynikających z ww. uchwały – z lokalizacją planowanych obiektów na działce. Jednak okoliczność ta nie znalazła odzwierciedlenia w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji. Mianowicie, w przytoczonym wyżej postanowieniu z dnia 18 czerwca 2018r. (K-I-9) – którym nałożono na Spółkę obowiązek usunięcia w projekcie budowlanym wyszczególnionych nieprawidłowości i braków w pozostałym zakresie – nie nałożono na inwestora obowiązku doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z decyzją ustalającą warunki zabudowy.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przewidziane do realizacji dwa budynki wielorodzinne znajdują się w południowej części działki, co wynika ze złożonego przez inwestora planu zagospodarowania terenu (k. 58 projektu). Tymczasem największy z przewidzianych do rozbiórki siedmiu budynków niemieszkalnych, co do których Prezydent Miasta [...] wydał już decyzję zezwalającą na rozbiórkę (K-II-5), to jest murowany obiekt dawnego kasyna (będący później budynkiem restauracyjno-hotelowym) usytuowany jest w zupełnie innym miejscu, to jest w północnej części działki, co uwidoczniono na wyrysie z mapy ewidencyjnej (K-I-6). Z kolei uwidoczniony w planie zagospodarowania terenu obrys pozostałych sześciu przewidzianych do rozbiórki budynków jest odmienny niż planowanych dwóch budynków wielorodzinnych. Natomiast częściowo w miejscu rozebranych obiektów zaprojektowano zieleń.

Należy także wskazać, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się pismo z dnia 12 lipca 2018r. (K-I-20), w którym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, odpowiadając na pytanie organu I instancji "jakie działania inwestor powinien podjąć w celu zachowania wymogów obowiązujących na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu?", wyjaśnił, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy uznał, że realizacja inwestycji jest możliwa przy zachowaniu przepisów obowiązujących na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu – w tym w szczególności zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz występujących na tym terenie zadrzewień. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił zarazem, że w projekcie decyzji zostały określone ogólne warunki realizacji inwestycji respektujące ochronę obszaru w myśl ww. uchwały – które na etapie pozwolenia na budowę powinny być ponownie przeanalizowane i w razie potrzeby uszczegółowione.

Tych kwestii – m.in. w zakresie umiejscowienia planowanych do realizacji budynków wielorodzinnych – powinno dotyczyć postępowanie organu I instancji. W decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 lutego 2018r. (k. 10 projektu budowlanego) zastrzeżono bowiem, że "w celu zachowania warunków ochrony ww. obszaru oraz zmniejszenia do minimum negatywnych skutków planowanej inwestycji, zamierzenie inwestycyjne należy projektować i realizować w sposób zachowawczy w stosunku do flory i fauny tego obszaru:

1. obiekty budowlane winny być odpowiednio wkomponowane w istniejącą zieleń z dopuszczeniem ograniczonej ingerencji w istniejące zadrzewienia i zakrzewienia;

2. prace budowlane winny być tak prowadzone, aby nie doprowadzić do zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, lęgowisk, innych schronień i miejsc rozrodu;

3. prace ziemne wykonywać chroniąc istniejącą rzeźbę terenu, a ingerencje planować tam, gdzie to niezbędne".

Należy przy tym zwrócić uwagę, że w powołanej decyzji o warunkach zabudowy prawidłowo wyjaśniono inwestorowi, że "organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym etapem na drodze do realizacji inwestycji. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1332 z późn. zm.). Dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych oraz uwzględniane są obowiązki i nakazy wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących terenu inwestycji."

Ze stanowiskiem tym, znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach, Sąd w całości się zgadza. Jest to o tyle istotne, że jakkolwiek decyzja o warunkach zabudowy wprost nie wskazuje miejsca usytuowania przedmiotowych budynków, to – mając na uwadze nakazy i zakazy ustanowione przez powołaną wyżej uchwałę, w strefie krajobrazowej "B", gdzie nie przewiduje się zabudowy – należy podzielić stanowisko Wojewody o tym, że jedynie budowa obiektów na terenie już naznaczonym ingerencją człowieka pozwoli zachować w stanie nienaruszonym część działki. W tym kontekście złożony projekt budowlany jest niezgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, – czego organ I instancji nie dostrzegł na etapie sprawdzania w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy jego prawidłowości i kompletności.

W konsekwencji, zważywszy na powyższe ograniczenia, nie sposób podzielić stanowiska Spółki co do tego, że "organ I instancji nie może sugerować ani narzucać inwestorowi takich rozstrzygnięć jak lokalizacja obiektu na działce, gdyż jest to niezależna i niezawisła decyzja projektanta inwestycji i tym samym inwestora".

Tym samym nie mogła również odnieść zamierzonego skutku argumentacja autora skargi o zaakceptowaniu w decyzji o warunkach zabudowy ingerencji w istniejący teren (przemieszczenie mas ziemnych).

Jedynie ubocznie wskazać trzeba, że w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że na południowej części działki (w przeciwieństwie do północnej) istnieją jedynie drobne obiekty, znajduje się tam zieleń. Ponadto usytuowanie planowanych budynków w północnej części pozwoli na zachowanie ładu urbanistycznego, gdyż istnieją tam już obiekty straży granicznej. Niezależnie od wskazywanych przez Spółkę rozwiązań w zakresie muru i okien dźwiękoszczelnych, nie może również budzić wątpliwości prawidłowe stanowisko Wojewody o odsunięciu (w kierunku północnym) budynków od pobliskiej strzelnicy policyjnej.

Ponadto, jak trafnie wskazał Wojewoda, złożony projekt budowlany przedmiotowej inwestycji nie czyni zadość przepisom art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w powiązaniu z § 7 ust. 1 i § 8 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1554). Zgodnie z tymi przepisami projekt zagospodarowania działki powinien uwzględniać specyfikę danego obiektu, do której zaliczono także usytuowanie obiektu, a część rysunkowa projektu zagospodarowania działki powinna określać, między innymi, ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje terenu oraz ukształtowanie zieleni, z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji, oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej, a w razie potrzeby, charakterystyczne rzędne i przekroje terenu. Z kolei zgodnie z § 9 rozporządzenia dane, o których mowa w § 8 ust. 3 mogą być zamieszczone na dodatkowych rysunkach, jeżeli poprawi to czytelność projektu zagospodarowania działki. Jak prawidłowo zauważono w zaskarżonej decyzji, z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, że dojdzie do naruszenia zakazu, o jakim mowa w § 5 uchwały (wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu), gdyż projekt przewiduje zmiany rzędnych terenu nawet o ok. 2,5 m oraz wykonanie nasypów i skarp wokół tarasów budynków. W konsekwencji uzupełniony projekt budowlany winien zawierać pionowe przekroje terenu A,B,C,D-A przedmiotowej inwestycji wraz z terenem ulicy [...] – które powinny pokazywać ukształtowanie terenu istniejącego i projektowanego, projektowane budynki, z oznaczeniem charakterystycznych poziomów tych budynków, teren ulicy [...].

Mając na uwadze ratio legis tworzenia obszaru chronionego krajobrazu (art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2016r. o ochronie przyrody – tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 142 ze zm.) należy wskazać na konieczność zachowania pewnego status quo tych obszarów, tak, aby nie podlegały większym niż dopuszczalne przemianom. Co się zaś tyczy wskazania przez organ na zapisy studium odnośnie przeznaczenia terenów w rejonie Stadionu na Pakoszu jedynie pod zabudowę usług, rekreacji, sportu i wypoczynku – to Sąd podziela pogląd, że co prawda nie jest to akt prawa miejscowego, niemniej dokument ten, sporządzony dla całego obszaru miasta, określa kierunki rozwoju przestrzennego i zasady polityki przestrzennej, czyli podstawowe reguły działania w przestrzeni, przyjęte przez samorząd lokalny – które winny być respektowane.

Wskazane wyżej wady postępowania nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy. W związku z czym mogą zostać usunięte jedynie na etapie postępowania przed organem I instancji. W tym stanie rzeczy, zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. należało uznać za prawidłowe.

Ponownie przypomnieć trzeba, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Sąd bada decyzję kasacyjną tylko w zakresie istnienia podstaw do jej wydania, co oznacza, że jeżeli dojdzie do wniosku, że takie podstawy istniały to zobowiązany jest oddalić sprzeciw.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.