Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 50/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 28 lutego 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia w listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Kolegium" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2167 ze zm.), dalej u.d.i.p., a także § 4, § 4 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588), dalej jako rozporządzenie, po rozpatrzeniu odwołania L. K. (dalej jako "Skarżący") od decyzji Wójta Gminy (dalej jako "Wójt Gminy" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 28 lutego 2020 r. odmawiającej Skarżącemu wydania warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [..], obręb P., gmina Ł., polegającej na budowie budynku gospodarczego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

2. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

2.1. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2020 r. L.K. wystąpił do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [..] w P. budynku gospodarczego. We wniosku wskazano, że elewacja projektowanego budynku nawiązuje do innych podobnych budynków na terenie powiatu [..] (cegła, mur pruski, ewentualnie drewniana). Budynek ten umożliwiać będzie obsługę pasieki (tzw. pracownia pszczelarska) i funkcja ta zgodna będzie z pierwotną funkcją terenów przyległych (terenów rolnych). Charakteryzując parametry tej zabudowy inwestor wskazał, że będzie ona mieć powierzchnię do 70 m2, 1 kondygnację nadziemną i wysokość kalenicy od średniego poziomu terenu przed wejściem do budynku do 8 m, szerokość elewacji frontowej do 8 m i dach dwu- lub wielospadowy pokryty dachówką, o kącie nachylenia kalenicy od 25° do 45°. Wskazano też, że działka ma dostęp do drogi publicznej, tj. drogi gminnej nr [..], na którą wykonany jest zjazd.

W związku z tym wnioskiem Wójt Gminy przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która obejmowała obszar wielkości 279 m na 404 m. W analizie wskazano, że teren opracowania, zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy jest położony w granicach "planowanego obszaru turystyki i rekreacji T7" (tereny rekreacji ogólnodostępnej i indywidualnej w P.). W granicach ww. terenu znajdują się działki nr [..]-.[.]. Przedmiotowa działka stanowi zaś tereny rolne, jest niezabudowana i niezagospodarowana, przylega do drogi gminnej (działka nr [..]), jednakże nie posiada urządzonego zjazdu z tej drogi. Ponadto w analizie stwierdzono, że sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

2.2. Na podstawie tej analizy organ uznał, że nie ma możliwości ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, o czym orzekł w decyzji z dnia 28 lutego 2020 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak natomiast wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy na przedmiotowej działce nie jest możliwa budynku gospodarczego, gdyż brak jest takiego obiektu w obszarze analizowanym. Zgodnie bowiem w ewidencją gruntów i budynków, w obszarze analizowanym występują wyłącznie budynki letniskowe, zatem budowa budynku gospodarczego nie byłaby zgodna z zasadą kontynuacji funkcji, stanowiącą przesłankę niezbędną do ustalenia warunków zabudowy.

2.3. W odwołaniu od decyzji L. K. zarzucił błędne wyznaczenie obszaru analizowanego wskazując, że w sąsiedztwie jego nieruchomości znajdują się budynki na działkach nr [..]-[..], a część z nich jest dostępna z tej samej drogi publicznej. Odnosząc się do tego zauważył, że przepisy wyznaczają tylko minimalną wielkość obszaru analizowanego, więc jego powiększenie jest dopuszczalne. Tymczasem przyjęty przez organ pierwszej instancji obszar analizowany nie daje pełnego obrazu wsi P. - teren objęty wnioskiem leży w sąsiedztwie terenów rolnych i rekreacyjnych, a funkcje te się przenikają. Przy czym znaczna część gruntów rolnych jest wykorzystywana jako rekreacyjne i samowolnie zabudowana. Inwestycja nie jest także sprzeczna z ustaleniami obowiązującego Studium. Skarżący przedstawił historię wsi wskazując na jej zdecydowanie rolniczy charakter.

2.4. Na skutek rozpoznania odwołania L. K., decyzją z dnia 2 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 28 lutego 2020 r.

Na wstępie rozważań organ odwoławczy wyjaśnił, że błędnie organ pierwszej instancji doręczył decyzję wyłącznie wnioskodawcy poprzestając na zawiadomieniu pozostałych stron postępowania o wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego Kolegium pismem z dnia 17 września 2020 r. zawiadomiło strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia. W wyznaczonym terminie żadna ze stron nie skorzystała z możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie.

Odnosząc się do meritum sprawy Kolegium wskazało, że zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi około 16,5 m, wobec powyższego obszar analizowany winien wynosić minimum 50 m. Tymczasem, z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowana terenu (załącznik nr 2 do decyzji) wynika, iż obszar analizowany wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 obejmując teren wielkości 279 m na 404 m.

Zdaniem wskazuje takie wyznaczenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie nie może być uznane za prawidłowe. Ustawodawca wprowadził jako zasadę wyznaczenie granic obszaru analizowanego w promieniu trzykrotności frontu działki budowlanej objętej wnioskiem, nie mniej niż 50 m. Zatem dopuszczalne jest zwiększenie obszaru analizowanego, ale nie może ono być nadmierne, a nadto autor analizy w każdym przypadku winien uzasadnić zwiększenie obszaru analizowanego. Wielkość obszaru analizowanego winna służyć ustaleniu stanu zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego wobec działki budowlanej. "Sąsiedztwo" zakłada pewną bliskość na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zatem ponad pięciokrotne zwiększenie obszaru analizowanego (w przypadku tylko terenu rozciągającego się na 279 m od granicy działki), musi być uznane za nadmierne.

Jednak nawet w tak zwiększonym obszarze analizowanym nie znaleziono zabudowy, która mogłaby stanowić wzór dla zamierzonej przez wnioskodawcę inwestycji (tj. budowy budynku gospodarczego). W obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami letniskowymi - dz. [..]-[..]. Nie ma natomiast w obszarze analizowanym, nawet błędnie wyznaczonym w sposób nadmierny, zabudowy o funkcji gospodarczej. Zatem nie jest spełniona przesłanka kontynuacji funkcji.

Mając to na uwadze organ drugiej instancji uznał zarzuty odwołania za niezasadne, gdyż wielkość obszaru analizowanego wyznaczonego w niniejszej sprawie jest nadmierna, a nie zbyt mała, jak zarzucała strona. Natomiast fakt, iż teren działki objętej wnioskiem stanowi grunt rolny nie uzasadnia realizacji na nim zabudowy gospodarczej. W związku z tym, pomimo błędów w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe, a kontrolowaną decyzję należało utrzymać w mocy.

3. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, M. S. i L. K. ( dalej jako ,,Skarżący’’ ) wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu zarzutów Skarżący wskazali, że w polskim porządku prawnym nie ma definicji pracowni pszczelniczej, jednak nie jest to na pewno w całości budynek gospodarczy, ani produkcyjny z magazynem. Z pewnością nie jest jednak budynkiem inwentarskim. Zdaniem jednak stron, można w tym wypadku posłużyć się przepisami dotyczącymi budynków rekreacyjnych.

Jak bowiem zauważono, planowana zabudowa miałaby służyć w celu przechowywania elementów uli, pozyskiwania miodu, ewentualnie jego krótkotrwałego przechowywania, jako warsztat do drobnych napraw elementów pasieki oraz jako przechowalnia narzędzi, odzieży i leków dla pszczół. Zaznaczono też, że skarżący nie prowadzi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem pasieki i nie jest przedsiębiorcą, a jego działania pszczelarskie mają charakter hobbystyczny, amatorski. Prowadzenie pasieki umożliwia mu bliski kontakt z naturą i wypoczynek, co jak najbardziej wpisuje się w funkcję budynku rekreacyjnego.

Odnosząc się do kwestii rozumienia pojęcia "kontynuacji funkcji" Skarżący zwrócili uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że kontynuacja ta nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Pojęcie to należy więc rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

Mając to na uwadze Skarżący uznali, że kontynuacja funkcji działki rekreacyjnej powinna być rozumiana jako spełniająca funkcję wypoczynkową. W wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym znajdują się budynki rekreacji indywidualnej, które są definiowane przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019, poz. 1065), jako budynki przeznaczone do czasowego pobytu i wypoczynku ludzi, natomiast formy wypoczynku zmieniają się wraz z rozwojem cywilizacji i mentalności ludzi.

3.2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że we wniosku skarżący określił jakiego rodzaju budynek zamierza zrealizować i o jakiej funkcji, innymi słowy w jaki sposób, na jaki cel budynek będzie wykorzystywany. Przeznaczenie gospodarcze (dla obsługi pasieki), czy przeznaczenie gospodarcze dla funkcji "pośrednio rolnej" nie jest podobne, nie stanowi kontynuacji funkcji rekreacyjnej. Zatem niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię. Jak dalej wskazano, organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ocenia, czy inwestor posiada kwalifikacje, uprawnienia do prowadzenia określonej działalności, czy czyni to hobbystycznie, czy zawodowo, czy będzie realizował działalność osobiście, czy przez osoby trzecie, itp. Organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę wszczętą wnioskiem Strony i w jego granicach. Oczekiwanie skarżących, iż organ odwoławczy inaczej zinterpretuje wniosek strony, niż to wynika z jego treści jest nieuzasadnione.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., tj. braku dwukrotnego rozpoznania sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżących Kolegium dokonało ponownego rozpoznania całości sprawy, a nie ograniczyło się do "odpowiedzi na zarzuty odwołania". W ocenie Kolegium obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo, zbyt szeroko (z naruszeniem zasady określonej w § 3 rozporządzenia), co nie znalazło żadnego uzasadnienia w przeprowadzonej w sprawie analizie urbanistycznej. Kolegium postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, bowiem pomimo błędów w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe. Skoro bowiem ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., to nie spełnienie któregokolwiek z tych warunków powoduje konieczność odmowy ustalenia warunków zabudowy. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie

4. Postanowieniem z dnia 31 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 50/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę L. K., jako wniesioną po terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

5.2. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji w tak zakreślonym zakresie Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia 2 listopada 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 28 lutego 2020 r. naruszają przepisy proceduralne oraz prawa materialnego w sposób, jaki miał wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie obu tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

5.3. W niniejszej sprawie organy procedowały wniosek L. K., współwłaściciela działki nr [..] w P., o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej na tej działce budowy budynku gospodarczego, służącego do obsługi prowadzonej przez inwestora amatorskiej pasieki. W związku z tym, podstawą działań tych organów były przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p.

Stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, która jest wydawana na podstawie art. 61 tej ustawy.

Decyzja o warunkach zabudowy służy określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a więc określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Zatem realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami, a pierwszym z nich jest postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jego celem jest przede wszystkim ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana sposobu zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna, z punktu widzenia ładu przestrzennego i innych wartości określonych w art. 1 u.p.z.p., z uwzględnieniem zasad przyjętych w art. 61 u.p.z.p.

Z powyższego wynika, że przed wydaniem decyzji merytorycznie rozpoznającej wniosek o ustalenie warunków zabudowy, organ przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z powyższymi normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ ma obowiązek odmówić wydania warunków zabudowy.

Zgodnie z powołanym przepisem ustalenie warunków zabudowy jest natomiast możliwe, jeżeli:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą ww. przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy. Treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym nie tylko stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, ale także dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

5.4. Z przeprowadzonej w kontrolowanej sprawie przez organ pierwszej instancji analizy urbanistycznej oraz formalno-prawnej, stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy wynika, że uprawniony urbanista przeprowadził tę analizę dla obszaru wynoszącego 279 m na 404 m od granic działki objętej wnioskiem. Tymczasem front działki, który zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego, wynosi około 16,5 m. To oznacza, że w sprawie należało przyjąć minimalny obszar analizowany wynoszący 50 m, jednak organ przyjął – za analizą urbanistyczną – znacznie większy obszar.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż wartości minimalne wskazane w powołanym przepisie. Ustawodawca mówi bowiem o wielkości minimalnej obszaru, a także określa ogólną zasadę wyznaczania granic obszaru, jednocześnie nie zakreśla wartości maksymalnej. W konsekwencji, w omawianym zakresie organ ma pewną dozę swobody, której granice wyznaczają okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem możliwe nieograniczone poszerzanie obszaru analizowanego, gdyż mogłoby to zniweczyć cel przeprowadzania analizy urbanistycznej. Dlatego też powiększenie obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki inwestora co do zasady jest możliwe, lecz powinno zostać szczegółowo wyjaśnione przez organ, a zasadność takiego działania winna wynikać zarówno z części graficznej, jak i tekstowej analizy urbanistycznej.

W rozważanym wypadku, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, obszar analizowany został bardzo poszerzony w stosunku do minimalnej wartości wskazanej przez przepisy, a przy tym ani z analizy urbanistycznej, ani z decyzji organu pierwszej instancji akceptującej tak duży obszar analizowany nie wynika, jakie było uzasadnienie dla takiego działania. Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy o istotnym uchybieniu orzekającego organu, albowiem prawidłowe i właściwie uzasadnione wyznaczenie obszaru analizowanego jest kluczowe dla dalszych działań w zakresie ustalania warunków zabudowy, tj. przede wszystkim dla stwierdzenia, czy na takim terenie znajduje się zabudowa umożliwiająca ustalenie parametrów i cech nowej, planowanej zabudowy. Wprawdzie Sąd nie wyklucza, że w przedmiotowej sytuacji, ze względu na uwarunkowania okolicznych nieruchomości (duże działki rolne) zasadne było wyznaczenie obszaru analizowanego w tak dużym zakresie, niemniej jednak rolą Sądu nie jest uzasadnianie działań organów, lecz ich prawna ocena. Tylko też uzasadnienie poszerzenia obszaru analizowanego ponad 50 m od granic działki pozwoliłoby na zbadanie, czy zasadny był zarzut strony, iż obszar analizowany powinien zostać poszerzony jeszcze o inne działki wskazane w odwołaniu.

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku Kolegium, błędne wyznaczenie przez Wójta obszaru analizowanego mogło stanowić podstawę do uchylenia tej decyzji tym bardziej, że organ pierwszej instancji dopuścił się także innych uchybień, które miały wpływ na wynik niniejszej sprawy.

5.5. Zdaniem Sądu zasadny jest bowiem zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powodującej uznanie przez organy, że w rozważanej sytuacji planowana zabudowa gospodarcza nie będzie stanowić kontynuacji funkcji istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym i naruszać będzie obowiązujący w nim ład przestrzenny.

Jak już wskazano, aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przy czym wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada tzw. dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Co istotne, działka sąsiednia powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno-architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

Co jednak istotne, wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa, opartego na pojęciu "kontynuacji funkcji" nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (zob. wyroki NSA: z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1931/14; z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14, dostępne w CBOSA).

Dlatego też w orzecznictwie uznaje się, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11, LEX nr 1559654). Dlatego też warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1533/11, LEX nr 1367317).

5.6. Mając to na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że orzekające organy dokonały błędnej, wąskiej wykładni zasady dobrego sąsiedztwa i pojęcia "kontynuacji funkcji", natomiast uwzględnienie ww. poglądów pozwala na stwierdzenie, że planowana zabudowa gospodarcza może stanowić uzupełnienie istniejącej w obszarze analizowanym funkcji zabudowy rekreacji indywidualnej.

Z akt sprawy wynika, że inwestor planuje realizację budynku gospodarczego służącego obsłudze amatorskiej pasieki, a w budynku mają być m.in. przechowywane narzędzia i odzież ochronna. Zgodnie z oświadczeniem strony, pasieka stanowi jego hobby i pozwala mu na wypoczynek na łonie natury. Takie przeznaczenie budynku, zdaniem Sądu, pozwala na przyjęcie, że jest to budynek gospodarczy, przez który należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz.U. z 2019, poz. 1065). Powyższa definicja wskazuje więc na powiązanie budynków gospodarczych m.in. z zabudową rekreacji indywidualnej, co na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozważać w kontekście kontynuacji funkcji (rekreacja indywidualna) poprzez jej uzupełnienie (zabudowa gospodarcza).

Skoro więc, na wyznaczonym w analizie urbanistycznej obszarze analizowanym stwierdzono istnienie zabudowy letniskowej, a więc uznawanej za zabudowę rekreacji indywidualnej, to zbyt wąskie i naruszające prawa właściciela działki nr [..] byłoby takie rozumienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które wykluczałoby uznanie, że planowana zabudowa gospodarcza może stanowić kontynuację tej zabudowy rekreacyjnej kształtującej ład przestrzenny okolicy. W ocenie Sądu te dwie funkcje nie są bowiem ze sobą sprzeczne i niewątpliwie mogą się uzupełniać, taką zaś sytuację – jak wynika z ugruntowanego stanowiska judykatury, należy uznawać za spełnienie wymogu kontynuacji funkcji, stanowiącego istotę zasady dobrego sąsiedztwa. Jej spełnienie zaś jest podstawowym wymogiem, jaki musi być spełniony, aby możliwe było wydanie decyzji pozytywnej w przedmiocie warunków zabudowy.

5.7. Z powyższych względów Sąd uznał, że wydane decyzje naruszają prawo – zarówno procesowe, jak i materialne. Przeprowadzone postępowanie administracyjne nie było wnikliwe, organ nie uwzględnił wszystkich dla sprawy okoliczności, zaś zebrany materiał poddał ocenie, która narusza granice swobody przyznanej mu w tym zakresie.

Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. doprowadziło organy do błędnego zastosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków nowej zabudowy poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji w zakresie odstąpienia od wyznaczenia tego obszaru według wartości minimalnej. Ponadto, organy dokonały błędnej, zawężającej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy planowana zabudowa nie może stanowić kontynuacji zabudowy rekreacyjnej kształtującej ład przestrzenny okolicy.

5.8. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę ograny będą zobowiązane uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności konieczne będzie przeprowadzenie kolejnej analizy urbanistycznej, w której prawidłowo zostanie wyznaczony obszar analizowany, przy czym w przypadku jego powiększenia innego niż wynikające z przepisów prawa minimum, zarówno analiza, jak i akceptująca takie rozwiązanie decyzja administracyjna, wymagać będą szczegółowego uzasadnienia. Ponadto organy zobowiązane będą uwzględnić wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wynikający z niej wniosek, że o kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym nie świadczy tylko powtórzenie zabudowy istniejącej w tym obszarze, lecz także jej uzupełnienie, zaś taką rolę może spełniać zabudowa gospodarcza w stosunku do zabudowy letniskowej – rekreacji indywidualnej.

5.9. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2020 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 28 lutego 2020 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kwoty 500 zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wniosek w tej sprawie zgłosił organ w odpowiedzi na skargę, a żadna z pozostałych stron nie sprzeciwiła się temu żądaniu w wyznaczonym terminie.