Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1468/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2015 r. Rada Miejska w P., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze. zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy P.

Na mocy tej uchwały Rada Miejska w P. ustaliła "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy P." w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały (vide: § 1 uchwały).

Jednocześnie, Rada Miejska w P. ustaliła, iż uchwała nr [...] wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. (vide: § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały).

Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w P.została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., pod pozycją [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. (dalej także: "skarżący Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy P. w zakresie § 4 ust. 2 uchwały oraz § 1 pkt 1-7, § 2 pkt 5, oraz § 22 ust. 5 załącznika do ww. uchwały, Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. spornej uchwale w zaskarżonym zakresie zarzucił:

1) istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 296) - poprzez wskazanie w jej § 4 ust. 2, iż "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2016 r." podczas, gdy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, a kwestionowana uchwała została ogłoszona dnia 4 stycznia 2016 r., co prowadzi do uznania, iż nadano jej wsteczną moc obowiązującą bez należytego w takim przypadku uzasadnienia;

2) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137, § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283) - polegające na nieuprawnionym powtórzeniu w § 1 ust. 1-7 załącznika do zaskarżonej uchwały regulacji art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

3) istotne naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - poprzez powtórzenie i niedozwoloną modyfikację tej regulacji w § 2 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały;

4) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) - poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zwierzętami domowymi, w rozumieniu w/w przepisów, są gady, płazy, ptaki i owady przetrzymywane w pomieszczeniach dla nich przeznaczonych, o jakich mowa w § 22 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Okręgowy w W., powołując się na treść przepisu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził na wstępie, że zaskarżona uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy P. jest aktem prawa miejscowego, albowiem stanowi akt prawny, który zawiera normy o charakterze generalnym (czyli odnoszącym się nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji.

Przechodząc do oceny spornych unormowań zaskarżonej uchwały, skarżący Prokurator w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na wadliwość regulacji zawartej w przepisie § 4 ust. 2 uchwały nr [...].

Prokurator Okręgowy w W., powołując się na treść przepisów art. 88 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, wskazał, iż w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 cyt. ustawy). Mając na względzie przepisy art. 4 ust. 1 i 2 omawianej ustawy, skarżący Prokurator wskazał, iż obowiązek ustanawiania odpowiedniego vacatio legis wynika z zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych, a także ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które wywodzi się z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Prokurator Okręgowy w W. uznał, że jeśli prawodawca skraca okres vacatio legis danego aktu, to ma obowiązek uzasadnić takie rozwiązanie, zaś owo uzasadnienie winno wskazywać przyczyny, które przemawiają za zastosowaniem takiego rozwiązania. Zdaniem skarżącego Prokuratora, w spornej uchwale nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2015 r. nie wskazano w najmniejszym choćby stopniu przyczyny skrócenia 14-dniowego vacatio legis. Skarżący Prokurator zauważył tymczasem, że okoliczność, iż takie skrócenie miało miejsce, nie budzi sporu w sprawie i wynika z faktu, że zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] stycznia 2016 r., zaś w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały określono, iż wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego Prokuratora, niezgodność przepisu § 4 ust. 2 spornej uchwały z przepisami art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie może budzić wątpliwości. W konsekwencji, Prokurator Okręgowy w W. uznał, że naruszenie przez Radę Miejską w P. obowiązku ustanowienia odpowiedniego vacatio legis daje podstawę do postawienia również zarzutu sprzeczności uregulowania zawartego w § 4 ust. 2 spornej uchwały z art. 2 Konstytucji RP. W takim zatem przypadku, jak uznał skarżący Prokurator, należy orzec o nieważności danego przepisu tej uchwały, a nawet o nieważności całej uchwały Rady Miejskiej w P.

Uzasadniając z kolei zarzuty dotyczące wadliwości regulacji prawnej przewidzianej w przepisach § 1 pkt 1-7 załącznika do zaskarżonej uchwały nr [...], skarżący Prokurator wskazał, iż § 1 pkt 1-7 załącznika do wspomnianej uchwały stanowi powtórzenie regulacji zawartej w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co stanowi naruszenie zarówno tego przepisu cyt. ustawy, jak i przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137 i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (podobnie /w:/ wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 964/14). Prokurator Okręgowy w W. uznał, że niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego Prokuratora, powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zatem, jak wskazał Prokurator Okręgowy, uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. W ocenie skarżącego Prokuratora, takie przepisy uchwały, jako istotnie naruszające prawo, są nieważne. Skarżący Prokurator wskazał bowiem, iż trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 582/14, LEX nr 1650101). Zdaniem skarżącego Prokuratora, skoro w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, to uznać należy, iż naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 204/08, LEX nr 507817).

Mając powyższe na uwadze, Prokurator Okręgowy w W. uznał, że uregulowanie przez Radę Miejską w P. w przepisach § 1 pkt 1-7 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy P. tego, co zostało już uregulowane w ustawie źródłowej zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące oznacza, że doszło do istotnego naruszenia obowiązującego porządku prawnego.

Uzasadniając zarzuty odnoszące się do przepisu § 2 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w P., skarżący Prokurator wskazał, że przepis § 2 pkt 5 załącznika do spornej uchwały powtarza i w niedozwolony sposób modyfikuje regulację zawartą w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co stanowi naruszenie tego przepisu ustawy oraz art. 7 Konstytucji RP, a także § 137 i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Z kolei, jeśli chodzi o zarzuty dotyczące § 22 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, skarżący Prokurator uznał, iż z przekroczeniem delegacji ustawowej określono zasady postępowania z gadami, płazami, ptakami i owadami. Skarżący Prokurator, powołując się na definicję ustawową pojęcia "zwierzęta domowe", wskazał, iż przez pojęcie to rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Mając to na względzie, skarżący Prokurator wskazał, że przepisy spornego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, powinny dotyczyć zwierząt przebywających zwyczajowo z człowiekiem, w jego domu lub innych odpowiednich pomieszczeniach, nie zaś gadów, płazów, czy też owadów utrzymywanych dla przemijającej mody, ekstrawagancji, czy też osobistych zainteresowań, których nie można uznać za tradycyjnie przebywających na terenie danej gminy z człowiekiem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie w całości.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Rada Miejska w P. wyjaśniła, że jeśli chodzi o przepis § 4 ust. 2 spornej uchwały, to wskazać trzeba, iż zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] listopada 2015 r. i określała termin wejścia w życie na dzień 1 stycznia 2016 r. Rada Miejska wskazała ponadto, iż w dniu [...] listopada 2015 r. uchwała została przekazana do Wojewody [...], jako właściwego organu, wraz z wnioskiem o jej ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, zgodnie z treścią art. 90 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016, poz. 446 ze zm.). Mając na względzie przepis art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2016 r., poz. 296 ze zm.), Rada Miejska w P. uznała, że w tej sytuacji, okoliczność, że sporna uchwała została faktycznie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dopiero w dniu [...] stycznia 2016 r., nie może skutkować nieważnością przedmiotowego przepisu, a tym bardziej całego aktu prawnego. Zdaniem Rady Miejskiej, sposób określania daty wejścia w życie uchwały poprzez wskazanie konkretnego dnia (określonej daty kalendarzowej) - jest dopuszczany zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie. W ocenie Rady Miejskiej, ważne jest także to, iż sporny przepis uchwały określał termin jej wejścia w życie z uwzględnieniem okresu niezbędnego dla publikacji aktów w dzienniku urzędowym i z całą pewnością - wbrew zarzutom skargi - nie określał on daty wstecznej wejścia w życie omawianej uchwały.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nieważności § 1 pkt 1-7 załącznika do zaskarżonej uchwały, Rada Miejska wskazała, że podzielić należy stanowisko wyrażone w judykaturze i doktrynie, zgodnie z którym "zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego tego nie zmienia. Zasady techniki prawodawczej mają jedynie charakter wskazówek - zaleceń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2014/12). Zdaniem Rady Miejskiej, zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów, które wskazują, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. T. Bąkowski, Zarys legislacji administracyjnej - Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław 2010, s. 85). Rada Miejska w P., powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 688/09), stwierdziła, że zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, a jedynie stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Zdaniem Rady Miejskiej, naruszenie tych zasad nie przesądza o sprzeczności uregulowań samorządowych z prawem. W ocenie Rady Miejskiej, zasady techniki prawodawczej nie mogą zatem stanowić podstawy do samodzielnej oceny legalności aktów prawa miejscowego, zaś ich ewentualne naruszenie nie może stanowić podstawy do uznania, że doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości bądź w części. Rada Miejska w P. podniosła ponadto, że również Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasady techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją RP, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. W tej sytuacji, Rada Miejska w P. uznała zatem, że tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej możemy mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Zdaniem Rady Miejskiej, naruszenie zasad techniki prawodawczej stanowi istotne naruszenie prawa jedynie wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, w której prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), czy też ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. WSA we Wrocławiu /w:/ wyrok z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 768/15, Legalis nr 1447738). Mając powyższe na względzie, Rada Miejska w P. uznała, że w zaskarżonej uchwale nie została przekroczona delegacja ustawowa, jak również uchwała ta nie powtarza przepisów ustawowych w sposób, który może być uznany za istotne naruszenie prawa, co w konsekwencji nie powinno być podstawą do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W ocenie Rady Miejskiej, w przepisie § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, jakie zagadnienia reguluje przedmiotowy akt prawny, co ma charakter informacyjny i porządkowy i czyni tą uchwałę aktem prawnym czytelnym i zrozumiałym. Jednocześnie, Rada Miejska w P. zauważyła, że zakres zagadnień uregulowanych w uchwale jest spójny z treścią upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto, Rada Miejska w P. uznała, że w niniejszej sprawie zachowano spójność i przejrzystość systemu prawnego oraz nie naruszono zasad zaufania obywateli do państwa i zasady praworządności. Według Rady Miejskiej, analiza treści zaskarżonej uchwały dowodzi również, że nie został przekroczony zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów Prokuratora Okręgowego odnoszących się do § 2 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w P. - powołując się na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach - zauważyła, że w treści zaskarżonej uchwały jedynie doprecyzowano obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania terenu od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika, zgodnie z zakresem ustawowego upoważnienia. Jednocześnie, Rada Miejska stwierdziła, że de facto niemożliwym jest uszczegółowienie zasad dotyczących uprzątania śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń przez właścicieli nieruchomości, bez posłużenia się pojęciami ustawowymi. Nie sposób jednak, zdaniem Rady Miejskiej, zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego Prokuratora, iż zawarta w Regulaminie regulacja prawna winna skutkować nieważnością postanowień zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Prokuratora Okręgowego w W. dotyczącego nieważności § 22 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w P. stwierdziła, że dokonując analizy definicji zwierząt domowych, zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), nie sposób zgodzić się z tym, jakoby gady, płazy i owady nie mogły być zwierzętami domowymi, w rozumieniu powyższej definicji. Rada Miejska wskazała bowiem, że zgodnie z poglądami orzecznictwa, "zwierzęciem domowym nazywa się takie zwierzę, które trzymane jest w domu lub mieszkaniu dla zaspokojenia potrzeb emocjonalnych człowieka, jako zwierzę towarzyszące człowiekowi lub jako swoista ozdoba czy też atrakcja mieszkania. Zwierzę domowe traktowane jest zwykle przez domowników jako pupil lub członek rodzinnego stada. Pupilem określa się najczęściej osobnika, który jest lubiany bardziej niż inne osobniki tego samego gatunku, ale również wychowanka lub podopiecznego. Ten sam gatunek zwierzęcia (np. świnia domowa) może być zwierzęciem chowanym dla mięsa, hodowlanym (w celu dalszego rozmnażania) lub domowym. Pies trzymany na placu, którego ma pilnować przed intruzami jest zwierzęciem użytkowym. Trzymany w obejściu gospodarstwa rolnego nadal pełni rolę użytkową, a zwierzęciem domowym staje się dopiero z chwilą nawiązania więzi emocjonalnych pomiędzy człowiekiem i zwierzęciem oraz przyznania mu przez ludzkie stado prawa do przebywania razem z ludźmi w ich najbliższym otoczeniu, na zasadzie członka stada" (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2023/12 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1953/08). W świetle powyższego, Rada Miejska w P. za niezasadne uznała niejako automatyczne wyłączenie z definicji zwierząt domowych płazów, gadów i owadów, w sytuacji, gdy są one utrzymywane przez człowieka dla zaspokojenia jego potrzeb emocjonalnych, czy też jako swoista ozdoba mieszkania. Faktem powszechnie znanym jest, że wiele osób jako zwierzęta domowe, tzw. "pupili", traktuje m.in. węże, czy też jaszczurki, dlatego też Rada Miejska uznała, że była uprawniona do sformułowania w spornej uchwale jasnych i jednoznacznych, konkretnych obowiązków utrzymujących określone kategorie zwierząt domowych, tj. niebezpieczne płazy, gady i owady, zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Rady Miejskiej w P., celem wprowadzenia kwestionowanego przepisu było zatem zrealizowanie celu przewidzianego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a pośrednio również celu spornej uchwały, jakim jest dążenie do utrzymania czystości i porządku w gminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie, akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Prokuratora Okręgowego w W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy P. nie narusza przepisów prawa w sposób istotny, dający podstawę do stwierdzenia nieważności spornej uchwały.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi, należy odnieść się w pierwszej kolejności do zastrzeżeń Prokuratora Okręgowego w W. dotyczących regulacji zawartej w przepisie § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w P.

Otóż, należy zauważyć, że o ile rzeczywiście zaskarżona uchwała z dnia [...] listopada 2015 r. określa w przepisie § 4 ust. 2 termin wejścia w życie na dzień 1 stycznia 2016 r., co w kontekście daty jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dopiero w dniu 4 stycznia 2016 r. stwarza pewne wątpliwości, niemniej - wbrew zarzutom Prokuratora Okręgowego w W. - uznać trzeba, iż uchybienie to, jako całkowicie niezawinione przez Radę Miejską w P., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nr [...].

Zgodzić się należy ze skarżącym Prokuratorem, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, winny - co do zasady - wchodzić w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Nie ulega wątpliwości, na co słusznie zwrócił zresztą uwagę skarżący Prokurator, że obowiązek ustanawiania odpowiedniego vacatio legis wynika przede wszystkim z zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych, a także ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które to zasady wywodzą się z fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w przepisie art. 2 Konstytucji RP.

Niemniej, w ocenie Sądu, należy zauważyć, co nie jest bez znaczenia w niniejszej sprawie, że Rada Miejska w P., mając na względzie przepis art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przekazała w dniu [...] listopada 2015 r. sporną uchwałę do Wojewody [...], jako właściwego organu, wraz z wnioskiem o jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W tej sytuacji, mając na względzie przepis art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Sąd uznał, że okoliczność, iż sporna uchwała została faktycznie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dopiero w dniu 4 stycznia 2016 r., nie może skutkować nieważnością przedmiotowego przepisu, a tym bardziej całego aktu prawnego, albowiem Rada Miejska, przyjmując sporny przepis § 4 ust. 2 uchwały nr [...] określający termin jej wejścia w życie, uwzględniła stosowny okres niezbędny dla publikacji aktów w dzienniku urzędowym i z całą pewnością - wbrew zarzutom skargi - nie określiła daty wstecznej wejścia w życie omawianego aktu prawa miejscowego.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów Prokuratora Okręgowego w W., warto zauważyć na wstępie wszelkich rozważań, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy, jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulującą tą problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.). Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ustawy). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wszystkich spraw wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 tejże ustawy, a więc:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora Okręgowego w W. uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przytoczonymi powyższej przepisami art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, i w konsekwencji normatywny akta wykonawczy, oznacza, że Rada Miejska w P., uchwalając przedmiotową uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy P.), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy.

Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki, winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy podkreślić jednocześnie, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja RP, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Z uwagi na okoliczność, że ustawa stanowi podstawową formę legislacji, i że to ona zawiera upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego i określa ich materię, uwaga ta odnosi się w szczególności do aktów normatywnych w postaci ustaw. W konsekwencji, należy więc stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Mając na względzie powyższe uwagi, uznać należy - zdaniem Sądu - że niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami, w szczególności z normą upoważniającą przewidzianą w art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, są wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania, czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też sprzecznych z innymi aktami normatywnymi wyższego rzędu).

Ustosunkowując się w tej sytuacji do zarzutów skarżącego Prokuratora Okręgowego w W. odnoszących się do regulacji prawnych przewidzianych w przepisach § 1 pkt 1-7 załącznika do zaskarżonej uchwały nr [...], wskazać należy, że o ile słusznie skarżący Prokurator uznał, iż § 1 pkt 1-7 załącznika do wspomnianej uchwały stanowi powtórzenie regulacji zawartej w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, o tyle nie sposób - w ocenie Sądu - przyjąć, iż naruszenie to może skutkować nieważnością spornych przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy P.

Skarżący Prokurator zasadnie wskazał, iż powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w którym określono sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Nie ulega wątpliwości, że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. W tej sytuacji, zgodzić się należy ze stanowiskiem, że reguły wyrażone w cyt. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów mogą stanowić podstawę do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy w świetle zasady poprawnej legislacji, która to zasada stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W konsekwencji, uznać trzeba, iż Rada Miejska w P., uchwalając przepisy prawa miejscowego, winna czynić to w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem, winna ona uwzględnić regulacje § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", z których wynika, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy też rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punku widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem przy tym poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Niemniej, oceniając konsekwencje stwierdzenia w powyższym zakresie niezgodności z prawem przepisów zaskarżonej uchwały stanowiącej Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy P., należy wyraźnie zauważyć, iż w kontekście formułowanego w skardze zarzutu równie ważnym jest odniesienie się do charakteru rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko wyrażone zarówno w judykaturze, jak i poglądach doktryny, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego tego nie zmienia. W tej sytuacji, uznać należy, że zasady techniki prawodawczej mają jedynie charakter wskazówek - zaleceń (podobnie: /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 768/15 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2014/12).

Przyjmuje się jednocześnie, że wspomniane zasady techniki prawodawczej są wprawdzie zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych, niemniej, nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. T. Bąkowski, Zarys legislacji administracyjnej - Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław 2010, s. 85).

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy, iż naruszenie zasad techniki prawodawczej, jako pewnego zbioru zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa, nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Naruszenia te, w ocenie Sądu, nie mogą zatem stanowić podstawy do samodzielnej oceny legalności miejscowych aktów prawnych i nawet ewentualne naruszenie określonych w nim zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości bądź w części.

Warto zauważyć, że również Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, wskazał, iż naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją jedynie wówczas, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Tylko zatem, jak uznał Trybunał Konstytucyjny, w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej możemy mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, naruszenie zasad techniki prawodawczej polegające na powtórzeniu w § 1 pkt 1-7 załącznika do zaskarżonej uchwały nr [...] regulacji zawartej w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, choć niewątpliwie świadczy o pewnej nieprawidłowości redakcji owych przepisów gminnych, nie może być jednak uznane za istotne naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów uchwały Rady Miejskiej w P., albowiem samo naruszenie powołanych przez Prokuratora Okręgowego w W. przepisów cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w tym przypadku nie świadczy o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

W ocenie Sądu, naruszone w tym przypadku zasady techniki prawodawczej, choć niewątpliwe, nie mogą być traktowane jako istotne naruszenie prawa, albowiem w wyniku naruszenia owych zasad nie doszło do powstania sytuacji, w której w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej w P. zostałaby przekroczona delegacja ustawowa, czy też przepisy tej uchwały powtarzałyby przepisy ustawowe w sposób, który mógłby budzić wątpliwości co do podstaw odtworzenia normy postępowania, a tylko w takich sytuacjach można byłoby zarzucić, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Sąd uznał, że Rada Miejska, wskazując w § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, jakie zagadnienia reguluje przedmiotowy akt prawa miejscowego, przesądziła o charakterze informacyjnym i porządkowym tych przepisów, czyniąc sporną uchwałę aktem prawnym czytelnym i zrozumiałym. Jednocześnie, należy zgodzić się z Radą Miejską w P., że zakres zagadnień uregulowanych w zaskarżonej uchwale jest spójny z treścią upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że - wbrew zarzutom Prokuratora Okręgowego w W. - Rada Miejska w P., ustalając brzmienie § 1 pkt 1-7 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, zachowała spójność i przejrzystość systemu prawnego oraz nie naruszyła zarówno zasady zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i zasady praworządności. Jednocześnie, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, iż przyjmując sporną regulację, Rada Miejska nie przekroczyła zakresu ustawowego upoważnienia do jej wydania.

Powyższe argumenty, w dużym stopniu można odnieść również do zarzutów Prokuratora Okręgowego w W. odnoszących się do brzmienia § 2 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w P. Otóż, mając na względzie treść przepisów art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uznać należy, iż w treści powyższych unormowań spornego Regulaminu jedynie doprecyzowano obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania terenu od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika, zgodnie z zakresem ustawowego upoważnienia. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego Prokuratora, iż zawarta w § 2 pkt 5 Regulaminu regulacja prawna winna skutkować jego nieważnością, czy też nieważnością postanowień całej uchwały nr [...].

Odnosząc się z kolei do zarzutów Prokuratora Okręgowego w W. dotyczących brzmienia przepisu § 22 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, Sądu uznał, że - wbrew zarzutom skargi - Rada Miejska w P., przyjmując tą regulację, nie naruszyła w sposób istotny definicji zwierząt domowych, zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Zdaniem Sądu, obowiązek zabezpieczenia przed wydostaniem się utrzymywanych gadów, płazów, ptaków i owadów nie stanowi w istocie przekroczenia delegacji do unormowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Nie ma przy tym racji Prokurator Okręgowy w W., twierdząc, że zwierząt tych nie można zaliczyć do zwierząt domowych. Otóż, należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że za zwierzęta domowe uważane są zwierzęta trzymane przez człowieka w domu dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa, w odróżnieniu od zwierząt chowanych lub hodowanych z innych powodów (zwierzęta hodowlane, gospodarskie i użytkowe). Zwierzęciem domowym nazywa się takie zwierzę, które trzymane jest w domu lub mieszkaniu dla zaspokojenia potrzeb emocjonalnych człowieka, jako zwierzę towarzyszące człowiekowi lub jako swoista ozdoba, czy też atrakcja mieszkania. Zwierzę domowe traktowane jest zwykle przez domowników, jako pupil lub członek rodzinnego stada. Pupilem określa się najczęściej osobnika, który jest lubiany, bardziej niż inne osobniki tego samego gatunku, ale również wychowanka lub podopiecznego. Ten sam gatunek zwierzęcia (np. świnia domowa) może być zwierzęciem chowanym dla mięsa, hodowlanym (w celu dalszego rozmnażania) lub domowym. Pies trzymany na placu, którego ma pilnować przed intruzami jest zwierzęciem użytkowym. Trzymany w obejściu gospodarstwa rolnego nadal pełni rolę użytkową, a zwierzęciem domowym staje się dopiero z chwilą nawiązania więzi emocjonalnych pomiędzy człowiekiem i zwierzęciem (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 656/16 i powołane tam wyroki NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2023/12 i z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1953/08).

Mając na uwadze tak rozumiane zwierzę domowe, nie można - zdaniem Sądu - wykluczyć istnienia więzi emocjonalnej z utrzymywanymi w domu ptakami, jak chociażby papugi lub gadami, jak np. żółwie. Tym samym, w obu tych przypadkach będziemy mieli do czynienia ze zwierzętami domowymi. W obu też przypadkach zwierzęta te zaliczyć należy do zwierząt domowych tradycyjnie przebywających w domu.

Ponadto, uznać należy, iż redakcja art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia do zawężającego interpretowania tego przepisu, całkowicie wykluczającego ustalenie obowiązków profilaktycznych, uprzednich, jak i następczych - oczywiście pod warunkiem, by nie były to dyrektywy postępowania wykluczone przez inne przepisy powszechnie obowiązujące oraz by takie obowiązki były proporcjonalne do celu, jakiemu art. 4 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy ma służyć. Nie ulega wątpliwości, że punktem odniesienia, czyli dobrem chronionym przez cytowany przepis, jest bezpieczeństwo ludzi i czystość terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie ma powodów, aby akceptować wyłącznie działania prawodawcze rady gminy mające za przedmiot sam tylko nadzór nad psem w miejscu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1568/10).

W świetle powyższego, należy zgodzić się z Radą Miejską w P., iż niezasadne jest niejako automatyczne wyłączenie z definicji zwierząt domowych płazów, gadów, ptaków, czy też owadów, w sytuacji, gdy są one utrzymywane przez człowieka dla zaspokojenia jego potrzeb emocjonalnych, czy też jako swoista ozdoba mieszkania. Faktem powszechnie znanym jest to, że wiele osób, jako zwierzęta domowe, traktuje m.in. węże, czy też jaszczurki, dlatego też Rada Miejska słusznie uznała, że była uprawniona do sformułowania w spornej uchwale jasnych i jednoznacznych, konkretnych obowiązków utrzymujących określone kategorie zwierząt domowych, tj. niebezpieczne płazy, gady, ptaki i owady, które zmierzają do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W konsekwencji, przyjąć należy zatem, iż celem wprowadzenia kwestionowanego przepisu § 22 ust. 5 Regulaminu było zrealizowanie wytycznych przewidzianych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd uznał, że Prokurator Okręgowy w W. nie wykazał w swojej skardze sprzeczności z prawem kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej w P., o jakiej mowa w art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze, czy też w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazać należy, iż z treści przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę (m.in. rady gminy), stwierdza jej nieważność w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Ustawa o samorządzie gminnym stanowi natomiast w art. 91 ust 1, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa wprawdzie rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa, niemniej przyjąć należy, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz istotne naruszenie przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów.

W przypadku zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nie sposób dopatrzeć się wskazanych powyżej uchybień. Nieuzasadnione są również jakiekolwiek obawy co do możliwości interpretowania przepisów spornego Regulaminu wbrew intencjom ustawodawcy przewidzianym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.