Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2388/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 ust 1 pkt 1 i art 11 ust 1 pkt 1, art.18 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.6 ust.1
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art.16 ust 1, 2,3 i art. 50 ust 1
journal: Dz.U. 1970 nr 9 poz 76
law: Ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach - tekst jednolity.
article: art.46 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 112 poz 981
law: Ustawa z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych - tekst jedn.
article: art.34 i 34a, art.35 ust 3
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art3
journal: Dz.U. 1931 nr 39 poz 313
law: Ustawa z dnia 18 marca 1931 r. o skupie na rzecz Skarbu Państwa kolei fabryczno-łódzkiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 408/15 w sprawie ze skargi P. S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 408/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Warszawie) – po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi P. S.A. w Warszawie (dalej również: P.S.A., P.; skarżący; skarżący kasacyjnie; strona) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej również: Komisja Uwłaszczeniowa, Komisja; organ II instancji; organ odwoławczy) z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości – oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.] – dalej: P.p.s.a).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Ł. (dalej również: Wojewoda; organ I instancji) decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak [...], na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191, ze zm. – dalej również: ustawa komunalizacyjna; ustawa komunalizacyjna z 1990 r.; ustawa z dnia 10 maja 1990 r.) w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy, odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r., przez Gminę Miasto Ł. (dalej: Miasto Ł.) prawa własności nieruchomości położonej w Łodzi (tereny kolejowe) w obrębie P-36, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 2 731 m², uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Ł. – Ś. w Ł. w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych.

Wojewoda w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że pomimo nieposiadania przez P. S.A. decyzji o ustanowieniu zarządu przedmiotową nieruchomością przedsiębiorstwo to na mocy przepisów o jego ustanowieniu funkcjonowało, opierając się na majątku wydzielonym z majątku Państwa i przyznane mu zostały uprawnienia zarządcze. W ocenie Wojewody przedsiębiorstwu P. S.A. przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, a wynika on z władania nieruchomością oraz z przepisów stanowiących podstawę funkcjonowania przedsiębiorstwa, w konsekwencji tytuł ten eliminuje komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Wojewoda podkreślił także, że nieruchomość była związana z funkcjonowaniem kolei, co prowadzi do wniosku, iż pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa. Wojewoda powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, a także na przesłanki określone w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Odwołanie od decyzji Wojewody Ł. wniósł Prezydent Miasta Ł., kwestionując uznanie przez Wojewodę, że PKP S.A. posiada tytuł prawny do nieruchomości eliminujący komunalizację z mocy prawa oraz domagając się stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez Miasto Ł.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. uchyliła zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto Ł., z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r., własności nieruchomości stanowiącej przedmiotową działkę nr [...].

W ocenie Komisji Uwłaszczeniowej przedsiębiorstwu P. S.A. nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, oparty na stosownej decyzji ustanawiającej prawo do przedmiotowej nieruchomości, wobec czego nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., gdyż zgodnie z obowiązującym w tym dniu art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr 14, poz. 74 – dalej: ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Komisja, dokonując analizy dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez P., uznała, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. takiego tytułu nie tworzą. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy traktatów międzynarodowych, a także rozporządzenie Prezydenta RP oraz żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P., konkretnie sformułowanego w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania czy prawa zarządu, a tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Zdaniem organu faktyczne objęcie nieruchomości i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania, a obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P. Organ II instancji zaznaczył, że z ogólnych przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek, o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych, bowiem takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej, wydawanych w przedmiocie użytkowania czy zarządu. W ocenie Komisji Uwłaszczeniowej wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne, np. władający: Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych, oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty na podstawie prawnej formalnie określającej prawo P. do określonego gruntu.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Komisja stwierdziła, że wobec braku konkretnego tytułu prawnorzeczowego istnieje podstawa by uznać za uzasadnioną komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Organ wyjaśnił w tym zakresie, że w sprawie niniejszej nie ma też zastosowania art. 11 ust 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1259/05, stwierdził, że oparcie przez organ I instancji swojej decyzji m.in. na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09 jest nietrafne, gdyż wyrok ten nie może unicestwiać prawidłowej oceny prawnej przedmiotowego zagadnienia, dokonanej w licznych wcześniejszych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, których istotą jest, że tytuł prawny do nieruchomości musi ją ściśle określać w ramach przewidzianej przez prawo procedury. Organ podkreślił również, że fakt, iż na nieruchomości funkcjonuje infrastruktura kolejowa sam z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie istnieje bowiem przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajduje się infrastruktura kolejowa.

P. S.A. w skardze na decyzję Komisji Uwłaszczeniowej wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji m.in. naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy zarząd na przedmiotowej nieruchomości powstał na podstawie przepisu art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1930 r. nr 89, poz. 705 – dalej: rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r.), gdyż nieruchomość ta została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie art. 3 ustawy z dnia 18 marca 1931 r. o skupie na rzecz Skarbu Państwa kolei fabryczno-łódzkiej (Dz.U. z 1931 r. nr 39, poz. 313) – aktem notarialnym nr [...] z dnia [...] września 1931 r., sporządzonym przed notariuszem S. J. w W. (w aktach sprawy), które to nabycie nastąpiło częściowo ze środków własnych przedsiębiorstwa P. oraz częściowo z kredytów przewidzianych ustawą skarbową z dnia 29 marca 1930 r. (Dz.U. z 1930 r. nr 24, poz. 221, z późn. zm.), co potwierdza, że podmiotem nabywającym nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa było przedsiębiorstwo P.

W uzasadnieniu skargi P. S.A. podniosło, że o tym, iż ustawodawca przewidział, że P. posiadało grunty Skarbu Państwa, nie legitymując się dokumentami o przekazaniu przedsiębiorstwu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, dobitnie świadczy przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 84, poz. 948 – dalej również: ustawa z 2000 r. o komercjalizacji PKP; ustawa o komercjalizacji PKP), który – przy spełnieniu określonych przesłanek – przyznaje z mocy prawa przedsiębiorstwu PKP, z dniem wejścia w życie ustawy, prawo wieczystego użytkowania tych gruntów. Ponadto strona odwołała się do brzmienia art. 34a tej ustawy. W ocenie P. S.A. zgromadzone w sprawie środki dowodowe w postaci przedstawionych dokumentów w postępowaniu o uwłaszczenie są wystarczające dla uznania, że przedmiotowa nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego pozostawała w zarządzie P., a świadczą o tym przede wszystkim dokumenty, na podstawie których Skarb Państwa nabył nieruchomość, tj. m.in. wyżej wspomniany akt notarialny z dnia [...] września 1931 r. potwierdzający, że zarząd przedmiotową nieruchomością powstał z mocy prawa na podstawie przepisu art. 7 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, przytoczył materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji – art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i podniósł, że przedsiębiorstwo państwowe P. nie legitymowało się na dzień wejścia w życie tej ustawy, tj. [...] maja 1990 r., tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, która pozostawała jedynie w faktycznym władaniu P. Zdaniem Sądu z akt sprawy nie wynika, aby taki tytuł prawny istniał w dniu [...] maja 1990 r. Odwołując się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz.U. z 1992 r. nr 97, poz. 486), Sąd stwierdził, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot mieniem tym władający zobowiązany jest w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to w dniu [...] maja 1990 r. należało do niego w sensie prawnym, a nie jedynie w sensie faktycznym. Sąd podniósł, że podmiot taki powiem zatem wykazać, że mienie to w dniu [...] maja 1990 r. należało do niego w sensie prawnym, a przepis art. 5 ust. 1 powołanej ustawy pod względem systemowym był zsynchronizowany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Idąc dalej, Sąd odwołał się m.in. do treści art. 38 oraz art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i stwierdził, że udowodnienie prawa zarządu do mienia w przedmiotowej sprawie wymagało przedłożenia Wojewodzie Ł. lub Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej odpisu decyzji lub umowy bądź innego dokumentu sporządzonego w określonej formie i wydanego na określonej podstawie prawnej, czego skarżąca nie uczyniła.

Zdaniem Sądu strona błędnie swoje prawo do zarządu na przedmiotowej nieruchomości wywodzi z treści przepisu art. 7 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r., zaś Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo uznała, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo Państwowe P. takiego tytułu nie tworzą, gdyż faktyczne objęcie i władanie nieruchomością nie tworzy formalnoprawnego tytułu do zarządzania. Sąd podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnych wyrokach, m.in. z dnia: 30 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1528/09, 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 42/10, 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1003/10 podtrzymał stanowisko wynikające z przytoczonego przez organ orzecznictwie, a linia orzecznicza w przedmiotowym zakresie jest ugruntowana.

Nadto Sąd I instancji wyjaśnił, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. 1), a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności (ust. 2), zaś przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Sąd podkreślił, że ustawa ta nie mogła jednak dowodzić prawa zarządu, użytkowania, czy innego prawa do konkretnej nieruchomości – działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji P. przysługują temu przedsiębiorstwu uprawnienia prawnie wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego, gdyż przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności, którym to mieniem P. dysponowało i go używało.

Artykułując wniosek, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jedynie istotne znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, wobec czego rozważania czynione na tle kolejnych uregulowań dotyczących P. nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile P. nie wykaże negatywnej przesłanki – przeszkody do komunalizacji nieruchomości; przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu P. do nieruchomości objętej komunalizacją. Sąd stwierdził, że sam fakt posiadania nieruchomości przez poprzednika prawnego podmiotu władającego mieniem nie decydował o powstaniu prawa do gruntu w postaci zarządu, użytkowania, czy użytkowania wieczystego; grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był według ustawy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu P., jest to jednak stan faktyczny, który nie odzwierciedla stanu prawnego, skoro zatem w tym dniu P. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej – i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Sąd uznał, że uprawnień do spornej nieruchomości P. S.A. nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP, bowiem uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej z 1990 r., mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie P. na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Sąd podniósł, że Trybunał wyraźnie stwierdził, iż art. 34a przywołanej ustawy nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

W ocenie Sądu, nawet gdyby przyjąć ciągłość regulacji i następstwo prawne obecnego P. S.A. w stosunku do poprzedniego utworzonego na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r., to z przepisu art. 4 tego rozporządzenia, przekazującego PKP cały majątek nieruchomy w zarząd powierniczy i użytkowanie nieruchomości zajętych pod linie kolejowe, nie sposób odnosić do obecnego stanu prawnego, który zawiera inne instytucje, niebędące tożsamymi z ujętymi w tym akcie prawnym. W tym zakresie Sąd powołał się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjny wyrażone w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1080/2009. Ponadto podkreślił, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje niezmienne i wskazuje, że dla wyłączenia komunalizacji skarżąca spółka musiałaby przedstawić stosowne dokumenty dające jej tytuł prawny do władania daną nieruchomością. Sąd zaznaczył przy tym, że dokumentem takim nie jest powoływany w skardze akt notarialny z dnia [...] września 1931 r., który potwierdza jedynie, że nieruchomość ta została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie art. 3 ustawy z dnia 18 marca 1931 r. o skupie na rzecz Skarbu Państwa kolei fabryczno- łódzkiej (Dz.U. z 1931 r. nr 39, poz. 313), a nabycie to nastąpiło częściowo ze środków własnych przedsiębiorstwa PKP oraz częściowo z kredytów przewidzianych ustawą skarbową z dnia 29 marca 1930 r. (Dz.U. z 1930 r. nr 24, poz. 221, ze zm.).

Sąd I instancji stwierdził również, że co do zasady stanowiska takiego nie zmienia okoliczność, że na danej nieruchomości (jak to ma miejsce w znamiennej większości spraw) funkcjonuje infrastruktura kolejowa; nie istnieje bowiem przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajduje się infrastruktura kolejowa. Zarazem Sąd podniósł, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż spółka w maju 1990 r. była podmiotem faktycznie władającym i zarządzającym przedmiotowym gruntem, co jednak nie odzwierciedla stanu prawnego, a brak udokumentowania tego ostatniego powoduje konieczność zastosowania domniemania o należeniu gruntu do terenowych organów administracji państwowej.

P. S.A. zaskarżyło powyższy wyrok WSA w Warszawie w całości, zarzucając w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie"; 2) art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" – poprzez jego niezastosowanie, pomimo że przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa;

b) art. 34 ust.1 i art. 34a ustawy z 2000 r. o komercjalizacji PKP (Dz.U. z 2016 r., poz. 1160), "art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach" (Dz.U. z 1970 r. nr 9, poz. 76 – dalej: ustawa z 1960 r. o kolejach) oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. [z 2002 r.] nr 112, poz. 981 ze zm. – dalej również: ustawa o przedsiębiorstwach państwowych) przez błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, gdy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstw państwowych w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. – poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 29 stycznia 2015 r. i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji PKP (Dz.U. z 2014 r., poz. 1160) i art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Podnosząc tak sformułowane zarzuty, P. wniosło o "zmianę zaskarżonego wyroku w całości", względnie o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy" Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P. S.A. podniosło, że spółka, która jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego P., spełnia przesłanki nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego WSA w Warszawie wbrew treści dokumentu znajdującego się w aktach sprawy oraz treści zawartych w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości – uznał, że P. S.A. nie dysponuje żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy czy protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. W tym zakresie podniósł zarzut, że Sąd I instancji nie ocenił dokumentów, na podstawie których nastąpiło nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa i pominął, że przedmiotowe nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w 1931 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 18 marca 1931 r. o skupie na rzecz Skarbu Państwa kolei fabryczno-łódzkiej (Dz.U. z 1931 r. nr 39, poz. 313), które to nabycie nastąpiło częściowo ze środków własnych przedsiębiorstwa PKP oraz częściowo z kredytów przewidzianych ustawą skarbową z dnia 29 marca 1930 r. (Dz.U. z 1930 r. nr 24, poz. 221, ze zm.), co potwierdza, że nabywającym na rzecz Skarbu Państwa było przedsiębiorstwo PKP.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji, pomijając art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, nie dokonał oceny treści księgi wieczystej w kontekście brzmienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach, tj. czy "ten dokument może stanowić podstawę potwierdzenia, iż nieruchomość pozostawała w zarządzie lub użytkowaniu P. i z tego tytułu była wyłączona z komunalizacji". Skarżący ponadto zarzucił, że Sąd "nie dokonał oceny wpływu wpisu treści prawa [w księdze wieczystej], jako waloru dokumentu urzędowego zgodnego z brzmieniem § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia i podniósł, że Sąd pominął fakt, iż organy w przedmiotowej sprawie, wbrew zasadzie wskazanej w art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz wbrew brzmieniu § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia, nie dokonały czynności prowadzących do ustalenia, czy "dotychczasowego posiadania gruntów PKP można dokonać zgodnie z brzmieniem art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego - z uwagi na istniejące wpisy w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości i czy "ten dokument może być uznany, jako jeden z dokumentów" wskazanych w § 1 ust. 1 przywołanego rozporządzenia.

Odwołując się do treści art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP, skarżący stwierdził, że posiadanie gruntów przez PKP było okolicznością niewątpliwą i niesporną i przy wykładni przepisów zastosowanej przez Sąd I instancji należałoby uznać, że istniejące w obrocie prawnym dokumenty urzędowe, np. akt notarialny o nabyciu nieruchomości, nie wywarły żadnego skutku w odniesieniu do P. Strona argumentowała, że WSA w Warszawie skupił się tylko na okoliczności braku decyzji o oddaniu w zarząd, a nie jest to jedyny możliwy dokument, na podstawie którego można wyłączyć komunalizację.

W ocenie skarżącego, przedstawiona przez Sąd ocena materiału zgromadzonego w sprawie jest nieprawidłowa, gdyż z akt księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wynika, że nieruchomość została nabyta ze środków i na rzecz przedsiębiorstwa państwowego "P." na cele komunikacji kolejowej, co należy uznać za dokument równorzędny z decyzją o oddaniu gruntu w zarząd lub użytkowanie. W tym zakresie podniósł, że "treść tego aktu notarialnego nie została oceniona przez pryzmat przepisów" powołanego rozporządzenia.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że przy uwzględnieniu zakresu przedmiotowo-podmiotowego przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy komunalizacyjnej z powołanych przepisów wynika, że wyłączeniu spod komunalizacji podlegało mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw, zakładów lub jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi w dniu [...] maja 1990 r. byli wojewodowie lub naczelne organy administracji państwowej. Jego zdaniem istotą rozpatrywanej sprawy komunalizacyjnej jest ustalenie i rozstrzygnięcie, czy w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu [...] maja 1990 r., nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawała w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu była wyłączona z komunalizacji. Przywołując treść art. 11 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy, skarżący podniósł, że "służenie w rozumieniu tego przepisu oznacza stan faktyczny istniejący w dniu [...] maja 1990 r., na który nie ma wpływu posiadanie lub brak posiadania tytułu prawnego do korzystania z mienia". W ocenie P. S.A. przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez P. w toku działalności – ze środków P., jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] września 1931 r. – i służyła realizacji zadań publicznych należących do właściwości organów państwowych.

Zdaniem skarżącego – niezależnie od powyższego, w kwestii ewentualnych praw przysługujących P. S.A. do przedmiotowej nieruchomości, o tytule prawnym byłego przedsiębiorstwa państwowego P. do nieruchomości Skarbu Państwa nie może przesądzać wyłącznie fakt legitymowania się oddzielną decyzją administracyjną o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie. Motywując taką tezę, strona podniosła, że przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało utworzone na podstawie przepisów ustawodawstwa zwykłego, a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. W tym względzie przypomniał, że przedsiębiorstwu temu, powołanemu do życia rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. (Dz.U. z 1948 r. nr 43, poz. 312), zgodnie z art. 1 powierzono zarząd kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym, a w celu jego wykonywania przedsiębiorstwo objęło w zarząd powierniczy i użytkowanie cały majątek nieruchomy wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji. Zdaniem strony, interpretując te przepisy należy mieć na uwadze cel, jaki przyświecał prawodawcy, a także uwzględniać prostotę cechującą wydawane akty prawa, wobec czego należy uznać, że celem ustawodawcy było wydzielenie z całego majątku Państwa części mienia dla kolei, w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania. Wskazując na brak zmiany zasad gospodarowania przez PKP mieniem państwowym pomimo wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. nr 9, poz. 76), a także po wejściu w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 26, poz. 138), skarżący zwrócił uwagę na przepisy art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 tej ostatniej ustawy oraz na zasadę ciągłości praw i obowiązków przedsiębiorstwa PKP. Strona zaznaczyła, że wprawdzie przywołane akty prawne już nie obowiązują – zostały zastąpione ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 95, poz. 474), a nastąpienie ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji PKP – jednak wywołały one skutki prawne, a ustawa z 1989 r. obowiązywała w dniu 5 grudnia 1990 r., zatem regulowany nią stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień P. do mienia, którym gospodarowało.

Mając na uwadze powyższe, jak również podstawę nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa ze środków P., skarżący kasacyjnie stwierdził, że w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zarząd na przedmiotowej nieruchomości powstał z mocy prawa przez fakt nabycia nieruchomości ze środków P. i oddania tej nieruchomości do eksploatacji przez P. Na uzasadnienie swojego stanowiska P. S.A. odwołało się do

poglądów wyrażonych w wyroku NSA z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt. I OSK 1401/09, w którym NSA przedstawił argumenty na uzasadnienie tezy, że co do zasady możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu, a wykazanie, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie P. – stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia. Ponadto skarżący powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/04 (Dz.U. z 2005 r. nr 69, poz. 525) na uzasadnienie tezy, że ustawa o komercjalizacji PKP wyłącza spod komunalizacji również grunty zarządzane przez P. bez formalnego tytułu prawnego. Zdaniem strony, skoro grunty kolejowe mogły być z mocy prawa w zarządzie PKP, to nie można uznać – jak to przyjął WSA w Warszawie, że jednocześnie były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej na mocy art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W ocenie P. S.A., przedstawione w sprawie środki dowodowe w postaci przedłożonych dokumentów w postępowaniu z wniosku tej spółki o uwłaszczenie są wystarczające dla uznania, że przedmiotowa nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd II instancji; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego należało odnieść się do zagadnień wyartykułowanych w podstawach kasacyjnych. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował – w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej – zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym.

Wobec podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga procesowa podstawa skargi kasacyjnej. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z 2000 r. o komercjalizacji PKP i art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej są nieusprawiedliwione. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazuje na to, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Sądowi I instancji nie można postawić skutecznie zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Sąd zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego co do poczynionych ustaleń faktycznych, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie Komisja Uwłaszczeniowa ustaliła stan faktyczny w prawidłowy sposób, bazując na postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji, oraz wyjaśniła i przeanalizowała wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, odpowiednio wyjaśniając motywy podjętych rozstrzygnięć.

Również Sąd I instancji w rozważaniach prawnych wyjaśnił, dlaczego istniejący, a niekwestionowany przez Sąd, stan faktyczny polegający na faktycznym władaniu przez P. S.A. gruntem, na którym funkcjonuje infrastruktura kolejowa, nie uzasadnia uznania, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej P. legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, tj. że nieruchomość ta pozostawała w zarządzie P., co wyłączałoby grunt spod komunalizacji. Sąd I instancji wypowiedział się co do znaczenia dowodowego powoływanego w skardze aktu notarialnego z dnia [...] września 1931 r. W żadnym miejscu uzasadnienia Sąd nie zaprzeczył też treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Trzeba mieć w tym względzie na uwadze, że formułując zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych – naruszenie przepisów postępowania powiązane z art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji PKP i art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej – skarżący w rzeczywistości starał się dowieść, że organ odwoławczy, a następnie Sąd nie tyle wadliwie przeprowadziły postępowanie, co dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Przy tym niezrozumiały okazał się zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji PKP, który zawiera delegację ustawową Rady Ministrów co do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu potwierdzania posiadania przez P. gruntów, o których mowa w art. 34 ust. 1, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Nie sposób uznać, że zaskarżona decyzja lub wyrok Sądu I instancji mogłyby naruszać tego rodzaju przepis. Zdaniem strony dla prawidłowej oceny tytułu prawnego P. do spornej nieruchomości nie było w ogóle konieczne wykazanie się konkretnym aktem administracyjnym, a wystarczające było dysponowanie tym składnikiem mienia przez P. już od chwili jego nabycia w 1931 r. na rzecz Skarbu Państwa, co potwierdzała treść wpisu w księdze wieczystej oraz aktu notarialnego. Kwestie te mogą być w istocie analizowane jedynie przy ocenie zarzutów formułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Wobec powyższego uznać należy, że skoro P. S.A. kwestionowało możliwość komunalizacji nieruchomości, to powinno samo wykazać, iż nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do P. Tymczasem skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie udokumentował, ani nawet nie wskazał na tego rodzaju okoliczności, które świadczyłyby o tym, że przysługiwał mu do spornych gruntów jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub też prawo zarządu. Argumentacja prawna, dotycząca stanowiska skarżącego, że udokumentowanie takie nie było potrzebne, zostanie zaś przez Naczelny Sąd Administracyjny omówiona w ramach oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Omawiając en bloc zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., należy podkreślić, że nie są uzasadnione, bowiem WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni kwestionowanych norm materialnoprawnych i właściwie ocenił sposób zastosowania tych przepisów przez organ II instancji.

Szczegółowe rozważania w tym względzie trzeba zacząć od przypomnienia, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 1990 r., jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu [...] maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu [...] maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć również na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Stąd też, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że P. S.A. nie przedstawiło ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajdowała się w jej zarządzie lub użytkowaniu. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. O istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji (art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). W takiej sytuacji za bezzasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z: 4 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1867/14, I OSK 625/14, I OSK 3106/14, I OSK 2585/14 i 30 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2619/13 – dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a przede wszystkim w uchwale NSA z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 (uchwała dostępna jw.). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, nie znalazł żadnych powodów, dla których miałby nie zgodzić się z przywołaną uchwałą – tak co do samej tezy uchwały sentencji uchwały, jak i jej wnikliwego uzasadnienia. Warto też mieć na uwadze, że przepis art. 269 § 1 P.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile dany skład sądu administracyjnego nie przedstawi powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi w trybie art. 187 § 1 i 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 805/15, dostępny jw.). Trzeba podkreślić, że interpretacja przepisów prawa wyrażona w uchwale (abstrakcyjnej lub konkretnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pośrednio wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Uchwały abstrakcyjne wyróżniają się pośrednią mocą wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych, jak również organów administracji publicznej, stron i innych uczestników postępowania administracyjnego. Jest to rezultatem normy zawartej w przywołanym art. 269 P.p.s.a., która statuuje tryb postępowania, jaki powinien zostać uruchomiony przez rozpoznający daną sprawę sądowoadministracyjną konkretny skład orzekający sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy skład ten nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale abstrakcyjnej NSA. Pośrednia moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych powinna być rozumiana jako sytuacja, w której stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści uchwały wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do chwili, w której nie nastąpi zmiana tego stanowiska (tak NSA w wyroku z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3200/14, dostępnym jw.). Stanowisko wyrażone w przywołanej uchwale nie zostało dotychczas zmienione inną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchwała ta bez zastrzeżeń powoływana jest w późniejszych sprawach rozpatrywanych przez składy zwykłe NSA (por. wyroki z: 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1469/16; 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1062/15 i I OSK 946/15; 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 738/16 – dostępne jw.).

Uwzględniając powyższe, należy podkreślić, że zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty dotyczące art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (przepis ten powołany został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wraz z art. 1 i art. 2 pkt 2) oraz dotyczący art. 50 ust. 1, a powiązany z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 26, poz. 138, z późn. zm.). Przy tym należy zauważyć, że w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. sformułowano błędnie zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 16 ust. 1-3 oraz art. 50 ust. 1 tej ostatniej ustawy, bowiem strona błędnie przypisała te jednostki redakcyjne ustawie z 1960 r. o kolejach, która nie zawierała art. 16 liczącego 3 jednostki redakcyjne (zawierała art. 16 podzielony na 2 ustępy) i w ogóle nie zawierała art. 50 (liczyła bowiem 48 artykułów). Dopiero analiza uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej pozwoliła na ustalenie, że skarżącemu chodziło w tym zarzucie o przepisy ustawy z 1989 r.

Idąc dalej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. nr 97, poz. 568), a następnie art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz.U. nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy. Następnie zarząd powierniczy – wskutek skreślenia użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy" – uległ przekształceniu w zarząd. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu "P." w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa.

Przywołane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. z dniem 8 grudnia 1960 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. nr 54, poz. 311). Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez P. W szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Oznacza to, że wolą ustawodawcy nie było utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości posiadanych przez P. Z dniem uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r. uchylony został zatem tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Tym samym P. z dniem [...] grudnia 1960 r. utraciły zarząd nieruchomościami przyznany cytowanym rozporządzeniem z 1926 r. Zarząd powstały ex lege nie może bowiem istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej. Powołana ustawa z 1960 r. o kolejach przedsiębiorstwu P. przyznała jedynie uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. (po zmianach). Również uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 26, poz. 138, z późn. zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego, ani z pozostałych jednostek redakcyjnych art. 16, nie wynikało jednak przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Powołana ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 107, poz. 463) nakazywały uznać prawo P. do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. Powyższe przepisy nie mogły zatem stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały P., jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została P. oddana w zarząd (prawo swoiste) lub nie ustanowiono na niej na rzecz P. prawa rzeczowego.

Co się zaś tyczy art. 50 ust. 1 ustawy z 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", należy podkreślić, że przepis ten należy niewątpliwe interpretować w powiązaniu z treścią art. 16 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 929/09, dostępny jw.). Powołana ustawa w art. 50 ust. 1 stanowiła, że prawa przedsiębiorstwa P., działającego dotychczas na podstawie ustawy z 1960 r. o kolejach, stają się prawami P., jako podmiotu działającego na podstawie ustawy z 1989 r. Ustawa z 1989 r. nie zawierała jednak żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania P. zarządu gruntami, a przepis art. 50 ust. 1 miałby zastosowanie w zakresie zarządu właśnie wtedy, gdyby PKP uzyskało wcześniej zarząd w sposób opisany powyżej.

Komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. nie wykluczały także regulacje zawarte w art. 34 i art. 34a ustawy z 2000 r. o komercjalizacji PKP. Zgodnie z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie dysponuje dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (art. 34 a). Oznacza to, że nabycie przez PKP użytkowania wieczystego na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej z 2000 r. nie może w ogóle odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej z 1990 r. Ostatnio wymienione mienie stało się bowiem własnością gmin już w dacie [...] maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe było uwłaszczenie PKP gruntem, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 (OTK–A 2005/4/35) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16.

Idąc dalej, trzeba również wyjaśnić, że przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Sąd I instancji trafnie nie zastosował tego przepisu jako wzorca oceny zaskarżonej decyzji Komisji Uwłaszczeniowej. Ustrój, struktura organizacyjna i zadania przedsiębiorstwa P. w sposób oczywisty wyłączają P. z zakresu podmiotów, o których mowa w tym przepisie. Ponadto, jak to wynika z wyżej przedstawionych rozważań, skarżący kasacyjnie nie wykazał w postępowaniu komunalizacyjnym, że zaszła w stosunku do niego przesłanka z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. że legitymuje się odpowiednim tytułem prawnym, który przesądzałby o tym, że konkretny składnik mienia, którego dotyczyło niniejsze postępowanie, w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej "należał" – w rozumieniu już wcześniej omówionym – do P. (jako przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym).

Ponadto NSA stwierdza, że bezzasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 2002 r. nr 112, poz. 981 [aktualnie: Dz.U. z 2013 r., poz. 1384], z późn. zm.) przez błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, gdy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstw państwowych w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część. Przepisy te stanowią, że organ założycielski wyposaża przedsiębiorstwo w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu (ust. 1), a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę (ust. 2). Z powołanych przepisów, analogicznie jak z innych przywołanych w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności zaś z art. 16 i art. 50 ust. 1 ustawy z 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie sposób wyprowadzić wniosku, że ustawa o przedsiębiorstwach państwowych ustanawia z mocy samego prawa konkretny tytuł prawny – prawo zarządu lub prawo rzeczowe do wyodrębnionych (geodezyjnie) nieruchomości, w które "wyposażane" byłoby tworzone przedsiębiorstwo. Należy też pamiętać o tym, że wyposażenie przez organ założycielski tworzonego przedsiębiorstwa w odpowiednie prawa rzeczowe do gruntów lub w swoiste prawo zarządu następowało na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub na podstawie wyraźnego przepisu innej ustawy (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt III CZP 70/95, OSNC 1995/10/145). Trzeba jeszcze raz zwrócić uwagę na to, że ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Samo tylko utworzenie danego przedsiębiorstwa, gospodarującego danym składnikiem mienia państwowego, nie mogło być równoznaczne z oddaniem mu w zarząd konkretnej nieruchomości gruntowej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1768/96, dostępny jw.), do czego potrzebny był akt administracyjny (decyzja) właściwego organu lub przekazanie prawa pomiędzy jednostkami za zgodą organu. Brak udokumentowania takiego stanu rzeczy w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie pozwalał na przyjęcie, że P. S.A. posiadało w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 1990 r. konkretny grunt w zarządzie, tj. legitymowała się do niego tytułem prawnym.

Na koniec wymaga podkreślenia, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości. Mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Z wszystkich powyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjął, że sporne mienie było w dniu [...] maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) i wobec tego należało ono, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego – i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege. Co do spornej nieruchomości P. nie wykazało, aby dysponowało indywidualnym aktem (w formie decyzji, umowy lub protokołu zdawczo–odbiorczego) dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Organy orzekające w sprawie miały zatem obowiązek potwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez gminę Ł. z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.