Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 877/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 28, 20, 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Paweł Staniszewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 stycznia 2012 r. nr XXI/397/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Bydgoszczy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Rady Miasta Bydgoszczy na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 877/12

Uzasadnienie

Rada Miasta B. w dniu [...] podjęła uchwałę nr XXI/397/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w B. Integralnymi częściami planu uczyniono rysunek planu w skali 1:1000 jako załącznik nr 1 wraz z wyrysem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., stanowiącym załącznik nr 1/1a i 1/1b; rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, jako załącznik nr 2; rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych, jako załącznik nr 3.

Skargę na powyższą uchwałę do tutejszego sądu wniósł Wojewoda K. Zarzucił jej naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), dalej powoływanej w skrócie jako: "u. o plan.", oraz Konstytucji RP i wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych oraz o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skargi wojewoda wskazał poszczególne naruszenia:

1. Zwiększenie obszaru objętego granicami projektu planu w stosunku do granic określonych na załączniku graficznym do uchwały nr XXXI/425/08 Rady Miasta B. z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w B. tzw. "uchwały intencyjnej", przez przesunięcie tej granicy na północ od zewnętrznej ściany budynku zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...], o około 10 metrów, co w ocenie wojewody stanowi istotne naruszenie zasad i właściwości sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie bowiem ustaleń dla terenu leżącego poza granicami planu wymaga zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu i muszą to być działania podjęte przez właściwy organ i we właściwym trybie, a konkretnie zmiany obszaru objętego projektowanym planem zagospodarowania przestrzennego może dokonać rada gminy w formie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

2. Poddanie pod głosowanie jednocześnie z projektem planu załączników do niego, w tym listy uwag do projektu planu, co w ocenie wojewody jest jednoznaczne z nie rozstrzygnięciem przez radę o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag w sposób odpowiadający zasadom wynikającym z art. 20 ust. 1 u. o plan. i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkujące stwierdzeniem nieważności planu. Wojewoda podkreślił, że z protokołu z sesji Rady Miasta B. z dnia [...] nr [...] nie wynika, aby Rada rozpatrywała poszczególne uwagi wniesione do projektu planu, jak i nie wynika by rozstrzygała o sposobie rozpatrzenia każdej z uwag. Wniosek radnego S. P. o głosowanie uwag osobno i w przedstawionej w załączniku kolejności nie został przez radnych zaakceptowany.

3. Ustalenie zapisami planu miejscowego zasad dokonywania podziałów geodezyjnych nieruchomości przez wytyczenie na rysunku planu linii podziału wewnętrznego terenu ściśle określonych i orientacyjnych, narzucenie właścicielom niektórych nieruchomości sposobu dokonywania ich podziału oraz wprowadzenie zakazu podziałów nieruchomości, z przekroczeniem zakresu "władztwa planistycznego gminy" i zarazem z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Wojewoda, powołując się na przepisy ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651) i orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że to wójt jest organem właściwym do podziału nieruchomości, a rada gminy nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba, że inaczej stanowi przepis szczególny. Wskazał także, iż sposób i tryb dokonywania podziałów nieruchomości określiła Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 7.12.2004 r. (Dz. U. Nr 268, poz. 2663).

4. Powtórzenie i modyfikacja zapisem § 8 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały przepisów ustawowych – art. 36 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568; ze zm.), dalej powoływanej jako: "u .o z." z naruszeniem § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), oraz wykroczenie poza przyznane radzie gminy kompetencje do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wojewoda wskazał, że możliwość ustalania w planie miejscowym działań wymagających uzgodnienia bądź uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków w ramach strefy ochrony konserwatorskiej nie zostało uregulowane w u. o z. Wobec czego za niedopuszczalne uznać należy nakładanie przez radę gminy dodatkowych, poza ustawowymi sytuacji, w których wymagane jest pozwolenie lub współdziałanie organu nadzoru konserwatorskiego. W konsekwencji, za wadliwe pod względem prawnym należy, zdaniem wojewody uznać nie tylko te ustalenia planu miejscowego, które naruszają konkretne przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia uprawnień przysługujących gminie. Powyższe, w ocenie wojewody stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i właściwości organów gminy w tym zakresie.

5. Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą zakazu podziału terenu wyspy [...] (jednostka planistyczna [...]) na działki i ich sprzedaży bez umocowania w obowiązujących przepisach prawa, a wbrew konstytucyjnym zasadom ochrony prawa własności i z przekroczeniem zakresu władztwa planistycznego gminy wynikającego z art. 4 ust. 1 u. o plan., co zdaniem wojewody narusza zasady sporządzania planu miejscowego.

6. Dopuszczenie zapisami zaskarżonej uchwały (§ 50 ust. 4 pkt 3 uchwały) do niezgodnej z przepisami prawa zmiany przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, oraz do niezgodności pomiędzy poszczególnymi zapisami uchwały. Wojewoda wyjaśnił, że powyższe naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego dotyczy jednostki planistycznej [...], na którym to terenie dopuszczono przesunięcie linii rozgraniczającej tereny komunikacji publicznej i tereny zabudowy usługowej w kierunku wschodnim, pomimo że od strony ul. [...] teren ten wyznaczono na rysunku planu linią rozgraniczającą ściśle określoną, która zgodnie z definicją przyjętą w § 2 ust. 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały nie podlega zmianom.

Finalnie wojewoda stwierdził, że przy sporządzaniu i uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w B. naruszono w sposób istotny tryb oraz zasady sporządzania planu miejscowego, a także właściwość organów w tym zakresie, poprzez przekroczenie zakresu uprawnień i kompetencji odpowiednich organów do dokonania określonych czynności.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazał, że:

ad. 1 Przesunięcie granic projektu planu miejscowego jest skutkiem znacznej rozbieżności skali załączników graficznych (do uchwały intencyjnej – skala 1: 5000 i do uchwały zaskarżonej – skala 1: 1000), a tym samym zróżnicowania szczegółowości map oraz zróżnicowania grubości i rodzaju zastosowanych linii. Powierzchnia powstałej nieścisłości stanowi jedynie 0,06% całkowitej powierzchni obszaru objętego planem, nie może więc być podstawą do stwierdzenia nieważności całego planu miejscowego. Uznanie zarzutu skargi mogłoby natomiast skutkować zdaniem organu, formalnym skorygowaniem granic obszaru objętego planem w odniesieniu do zaplecza budynku usytuowanego przy ul. [...], stanowiącego część działki nr [...], co nie spowodowałoby konsekwencji w stosunku do pozostałych ustaleń planu, ponieważ nie wymaga dokonywania zmian w tekście uchwały, a tym samym nie wpływałoby na dezintegrację ustaleń planu.

ad. 2 W art. 20 ust. 1 u. o plan. nie określono formy normatywnej trybu i sposobu rozpatrywania uwag złożonych do planu, a z jego treści nie wynika, że podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego powinno być poprzedzone odrębnymi głosowaniami w sprawie rozpatrzenia uwag do planu. Zgodnie z tym przepisem, co ma swoje odbicie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, przedłożone w myśl przepisów art. 17 pkt 14 u. o plan. w formie listy wszystkich nieuwzględnionych uwag wraz z uzasadnieniami przyjętych rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia uwag do planu, jako załącznik nr 2 do uchwały, stanowi integralną część planu. W związku z powyższym rada podejmując uchwałę wraz z załącznikami stanowiącymi integralną jej część, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Stare Miast" w B., orzekając jednocześnie o negatywnym sposobie rozpatrzenia określonych uwag. Pełnomocnik organu wskazał, że taki tryb był powszechnie stosowany przy podejmowaniu uchwał rady w sprawie planów miejscowych i do tej pory nie był kwestionowany przez Wojewodę K. Podkreślono, że w przypadku zaskarżonej uchwały, z treści protokołu z sesji rady z dnia [...] wprost wynika, że sposób i tryb rozpatrzenia uwag do planu, zawartych w załączniku nr 2 był przedmiotem odrębnego głosowania rady – radni w głosowaniu zdecydowali o odrzuceniu wniosku radnego S. P. o indywidualnym głosowaniu uwag, a dodatkowo dyrektor Miejskiej Pracowni Urbanistycznej (MPU) wyjaśniła radnym, że podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego jednocześnie rozstrzygną o odrzuceniu uwag do projektu planu, ponieważ uwagi stanowią załącznik do tej uchwały. Wskazano także, iż w załączniku tym zawarto nie tylko wyszczególnienie uwag, ale także merytoryczne uzasadnienia przyjętych rozstrzygnięć, a dodatkowo ustalenia planu, tryb jego sporządzenia, w tym treść złożonych uwag zastała szczegółowo omówiona podczas wystąpienia dyrektor MPU, poprzedzającego głosowanie rady i treść uwag do planu była przedmiotem ożywionej dyskusji radnych. W ocenie organu, zgodnie z zapisami art. 20 ust. 1 u. o plan. , rada procedując uchwalenie planu jednocześnie rozstrzygała o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Na potwierdzenie słuszności tego stanowiska przytoczono wyroki sądów administracyjnych.

ad. 3 Wprowadzenie regulacji dotyczących zasad podziału terenu na działki budowlane, zdaniem organu wynika przede wszystkim z potrzeby uwzględnienia specyfiki zagospodarowania obszaru Starego Miasta i wymogu ochrony historycznego układu urbanistycznego wraz z historycznym podziałem katastralnym, który podlega ochronie na mocy przepisów art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u. o z. Na obszarze, którego historyczny układ urbanistyczny, w tym zachowany podział katastralny podlega ochronie, sposób parcelacji wynikający z usytuowania, cech geometrycznych i parametrów działek budowlanych decyduje o sposobie zagospodarowania nieruchomości i kształtowania zabudowy, w tym jej intensywności - wskazano. Dlatego, jak podkreślono ustalenia planu dotyczące zasad podziału terenu na działki budowlane, w tym zakaz podziału, wprowadzone zostały w celu ochrony historycznych podziałów własnościowych oraz uniknięcia chaotycznego i niezgodnego z ładem przestrzennym zagospodarowania terenów, w tym sprawowania nadzoru nad parcelacją działek. Podniesiono, że wymóg zachowania historycznego podziału działek zastał zawarty w piśmie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...], umieszczonym w dokumentacji prac planistycznych. Podkreślono także, iż zasady podziału obszaru objętego granicami planu, przedstawione na rysunku planu jako linie podziału wewnętrznego – ściśle określone, w istocie rzeczy przebiegają wyłącznie po granicach istniejących historycznych podziałów własnościowych obszaru staromiejskiego. Z kolei wyznaczone na rysunku planu linie podziału wewnętrznego – orientacyjne, których przebieg, zgodnie ze stosownymi zapisami uchwały nie ma charakteru nakazowego, nie oznaczają obligatoryjnego dokonania podziału, a jedynie dopuszczają wprowadzenie nowych podziałów geodezyjnych w nawiązaniu do istniejącego zagospodarowania terenu i uwarunkowań konserwatorskich. Podniesiono, że ustalone w uchwale zakazy dokonywania dalszych podziałów odnoszą się wyłącznie do terenów stanowiących własność gminną lub Skarbu Państwa, pełniących funkcję ogólnodostępnych przestrzeni publicznych, takich jak tereny placów miejskich, zieleni parkowej, zieleni urządzonej, stanowiących historycznie ukształtowane elementy zagospodarowania struktury przestrzennej zespołu staromiejskiego, podlegające ochronie w zakresie historycznego rozplanowania i parametrów wyznaczających powyższe tereny działek geodezyjnych na mocy art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz g u. o z. Jako podstawę powyższych regulacji podano art. 15 ust. 2 pkt 2 i 4 u. o plan. oraz par. 4 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono, że regulacje dotyczące zasad podziału terenu na działki budowlane, zawarte w § 12 zaskarżonej uchwały nie wyłączają przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tylko w istocie określają zasady, jakie należy spełnić dokonując podziału nieruchomości w odniesieniu do działek budowlanych oraz że odniesienie się wyłącznie do działek budowlanych, a nie do "działek gruntu" pozostaje w ścisłej relacji z ustaleniami przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania. Zdaniem organu wprowadzone zasady podziału terenu na działki budowlane, w istocie rzeczy odzwierciedlają istniejący, historyczny podział katastralny obszaru staromiejskiego i są zgodne z przepisami art. 1 ust. 2 pkt 1 i 4 u. o plan. oraz § 4 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r., a także art. 18 ust.1 i 2, art. 19 ust. 3 u. o z. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 7 pkt 1 i 4 jako przepisu odrębnego. Nie naruszono też, zdaniem organu ustaleniami planu dotyczącymi podziałów art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ gmina przepisami ustawowymi (art. 6 ust. 1 u. o plan.) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze.

ad. 4 Ustaleniami planu nie narzucono żadnych dodatkowych wymogów dotyczących ochrony konserwatorskiej niż te, które wynikają z obowiązujących przepisów prawa. Przytaczając przepisy u. o z. , Konstytucji RP, u. o plan., prawa europejskiego w zakresie ochrony dziedzictwa kulturalnego, stwierdzono że odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan jako dokument prawa miejscowego, a zarazem jedna z form ochrony zabytków przesądza o sposobie ich ochrony. Podniesiono, że w § 8 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały wprowadzono zapisy odpowiednie do wskazań zawartych w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] i ich treść nie jest sprzeczna z przepisami art. 36 ust. 1 u. o z. oraz nawiązuje do art. 39 ust. 1 ustawy prawo budowlane, gdzie ustala się wymóg uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Istotne jest także, zdaniem organu, że uzgodnienie projektu planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, pozostające w zgodzie z art. 20 u. o z. nastąpiło wówczas, gdy wytyczne konserwatora zostały w tym projekcie zamieszczone. Uchwalenie planu miejscowego, który nie uzyskałby uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków – podkreślił organ – stanowiłoby naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i zgodnie z art. 28 ust. 1 u. o plan., skutkowałoby nieważnością uchwały.

ad. 5 Kwestionowane w skardze zapisy dotyczące zakazu podziału i sprzedaży terenu wyspy [...] wynikają wprost z regulacji ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r., poz.145), dalej powoływanej w skrócie jako: u. p. w. i mają swoje umocowanie w art. 6 ust. 1 u. o plan. Wyspa [...] stanowi bowiem własność Skarbu Państwa i jest częścią działki o nr ewidencyjnym [...], zakwalifikowanej do wód płynących. Art. 10 ust. 3 oraz art. 14 ust. 2 u. p. w. stanowi zaś, że płynące wody publiczne nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu co uzasadnia wprowadzenie kwestionowanego zapisu w treści zaskarżonej uchwały.

ad. 6 Przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 u. o plan. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. nie zawierają żadnych zastrzeżeń, ani ograniczeń co do charakteru linii rozgraniczających wyznaczanych na rysunku planu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenia planu. Nie określono także tymi przepisami, aby wprowadzenie różnego typu linii rozgraniczających – ściśle określonych lub orientacyjnych – było niedopuszczalne. Zdaniem organu uchwała nie dopuszcza możliwości dowolnego przesuwania linii rozgraniczających. Zakres ewentualnych regulacji został ściśle określony. Ustalenia planu określają zarówno, w jakim zakresie możliwe jest dokonania przesunięcia linii rozgraniczającej tereny, jak i jakim celom mają służyć opisane regulacje. Ponadto zawarte w treści planu przepisy dotyczące orientacyjnych linii rozgraniczeniowych nie wywołują wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów. Każdy teren wydzielony liniami rozgraniczającymi posiada określone w planie przeznaczenie, a przesunięcie linii rozgraniczającej tego przeznaczenia nie zmienia, a jedynie dookreśla kształt terenu o danym przeznaczeniu. Tak więc, zdaniem organu ewentualne przesunięcie linii rozgraniczającej w zakresie ustalonym planem, w żadnym razie nie może być traktowane jak zmiana obowiązującego planu miejscowego, ponieważ działanie takie nastąpi w ramach zawartego w treści tego planu dopuszczenia. Stwierdzono także, że Wojewoda błędnie uznał, iż zapis dopuszczający przesunięcie linii rozgraniczającej zawarty w § 50 ust. 4 pkt 3 uchwały odnosi się do ściśle określonych (a nie orientacyjnych) linii rozgraniczających. Wyjaśniono, że linię rozgraniczającą stanowi nie tylko linia rozgraniczająca tereny [...] i [...], ale również orientacyjne linie rozgraniczające teren [...] od terenów [...] (od strony północnej) oraz 1[...] (od strony południowej). W przypadku przesunięcia powyższych orientacyjnych linii rozgraniczających odpowiednio w kierunku północnym i południowym, powstaną fragmenty linii orientacyjnych rozgraniczających tereny [...] i [...], których przebieg może podlegać zmianom zgodnie z zasadami określonymi w ustaleniach planu. Wobec tego pomiędzy ustaleniami planu zawartymi w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 50 ust. 4 pkt 3 uchwały nie występują, zdaniem organu niezgodności.

W piśmie procesowym z dnia [...] pełnomocnik organu dodatkowo zarzucił Wojewodzie naruszenie zasady zaufania do organu administracji publicznej (art. 8 kpa) poprzez nagłą i szerzej nieuzasadnioną zmianę stanowiska co do zgodności z prawem niektórych zapisów zaskarżonej uchwały, bez uwzględnienia interesu publicznego jak i słusznego interesu stron (art. 7 kpa). Podniesiono, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego naruszy zarówno interes Rady Miasta B., jak i interes obywateli, co wynika z faktu, że sporny plan jest od kilku miesięcy podstawą szeregu decyzji administracyjnych, w szczególności pozwoleń na budowę, zmian sposobu użytkowania budynków, znacząco upraszczając procesy inwestycyjne i eliminując konieczność uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, bądź o lokalizacji inwestycji celu publicznego przez co skrócone zostały procedury administracyjne.

W piśmie procesowym z dnia [...] Wojewoda podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a ponadto obszernie odniósł się do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo zasygnalizował też, że z treści protokołu z sesji Rady Miasta B. nie wynika, aby Rada głosowała nad zgodnością projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miast" w B. ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. Ponadto wskazał na zapis § 26 pkt 8 lit. d zaskarżonej uchwały, z którego wynika możliwość przesunięcia linii rozgraniczającej w kierunku wschodnim, w celu poszerzenia pasa drogowego ul. [...] maksymalnie do szerokości 14 m, to jest w kierunku budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, co oznacza, że realizacja powyższego zapisu planu wymagałaby dokonania rozbiórki zabytkowych budynków (jednostka [...]), w sytuacji gdy zasady dokonywania rozbiórek budynków, w tym zabytkowych określają odrębne przepisy ustawowe, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może zawierać regulacji zastrzeżonych dla aktów wyższego rzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 p.p.s.a. podlega więc kontroli sądu.

Wskazać należy ponadto, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tak też stało się w niniejszej sprawie.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 u. o plan., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu – w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: Niewiadomski w ZagospPrzestrzU. Komentarz, wyd. 6, art. 3, Nb 1, Warszawa 2011). Wskazać przy tym jednak należy, że rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Mając zatem na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u. o plan. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oceniając zaskarżoną uchwałę pod kątem możliwości wystąpienia powyższych naruszeń, nie będąc – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. – związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, sąd doszedł do przekonania, że konieczne jest stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości z następujących powodów:

I. Niewłaściwego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu.

Jak wynika to z protokołu nr [...] z sesji Rady Miasta B. z dnia [...] przedłożonego sądowi, uwagi zgłoszone do projektu planu - w liczbie 52, nie były rozpatrywane przez radę indywidualnie, nie rozstrzygano też osobno o sposobie rozpatrzenia każdej z nich. Przedstawiony na sesji, przez radnego S. P. wniosek o "głosowanie wszystkich uwag do projektu osobno" nie został zaakceptowany przez radnych i "nie przeszedł". Pod głosowanie radni poddali więc projekt planu miejscowego łącznie z trzema załącznikami, w tym z załącznikiem nr 2 – rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, zawierającym listę 52 zgłoszonych uwag. Podnieść należy, że w czasie sesji radni zgłaszali różne wnioski do projektu planu, głównie dotyczące pomników: Walki i Męczeństwa, Leona Barciszewskiego, Kazimierza Wielkiego, zabudowy pierzei zachodniej, budowy ratusza, budowy parkingu wielopoziomowego, które częściowo były zbieżne z niektórymi uwagami do projektu planu i nad którymi dyskutowano i które głosowano, ale nie można, jak chciałby tego organ uznać, że w ten sposób rozpatrzono chociażby część, w innym przecież trybie złożonych uwag do projektu planu. Na podkreślenie zasługuje to, że szereg z 52 zgłoszonych uwag dotyczyło istotnych dla zgłaszających, spornych kwestii np.: uwaga nr 8 – przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy, dopuszczenie zabudowy powyżej 18 m; uwaga nr 34 – dopuszczenie zabudowy do 18m i wysokości elewacji frontowej do 15m; uwagi nr 35,36, 41 do 46 – sprzeciw wobec zapisów planu dotyczących ograniczenia ruchu pojazdów w różnych rejonach Starego Rynku, uwaga nr 49 – postulat o dopuszczenie zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej, uwaga nr 52 – postulat zwiększenia maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki z 80% do 100%. Rada miasta nie odniosła się indywidualnie do tych, ani do żadnych innych uwag, a ewentualne uwzględnienie niektórych z nich skutkowałoby koniecznością powtórzenia procedur planistycznych.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u. o plan. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Wynikający z tego przepisu wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Podnieść należy, że ustawodawca nie określił sposobu, w jaki rada powinna rozpatrzyć uwagi do planu, a wykładnia gramatyczna powyższego przepisu nie daje jednoznacznej odpowiedzi, jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w tej kwestii. Wobec tego kierując się, tak jak NSA w wyroku z dnia 23.03.2011r. (sygn. akt II OSK 2587/10; dostępny na stronach cbois.nsa.gov.pl), wykładnią funkcjonalną i systemową należy przyjąć, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, tak aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. Rada powinna najpierw poddać ocenie zasadność uwag i ewentualną możliwość ich uwzględnienia, nie sugerując się stanowiskiem organu wykonawczego gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Z tego też względu nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie – poddana indywidualnemu głosowaniu, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały (podobnie NSA w wyroku z dnia 15.04.2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 470949). Uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag powinna stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Jednocześnie wobec tego, że ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust.1 u. o plan. (tak NSA w wyroku z dnia 23.03.2011 r., cyt. powyżej). Powyższy pogląd co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego jest podzielany w piśmiennictwie. I tak prof. Z. Niewiadomski (w: Zagosp.PrzestrzU. Komentarz, wyd. 6, art. 20, Nb 2, Warszawa 2011) stwierdził, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie. Możliwym sposobem pokonania trudności proceduralnych, stworzonych poniekąd przez samego ustawodawcę, może być rozpatrzenie uwag poprzez poddanie ich indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie stworzenie listy uwag uwzględnionych przez radę, oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu.

W pełni podzielając powyższy pogląd, uznając że nie rozpatrzenie uwag do projektu planu przez radę miasta indywidualnie i niezależnie od stanowiska przygotowanego w tej kwestii przez organ wykonawczy gminy, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 u. o plan., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

II. Określenie zerowej stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u. o plan.

W § 16 zaskarżonej uchwały ustalono wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości – 0% dla nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, Gminy B. oraz dla nieruchomości nabywanych przez Gminę B. i położonych w granicach terenów dróg publicznych, terenów zieleni parkowej i terenów zieleni urządzonej (pkt 1), a dla pozostałych terenów – 30% (pkt 2). W ocenie sądu jest to rażące naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 u. o plan., które należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u. o plan.) i które musiało skutkować stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie nieważności jedynie § 16 pkt 1 uchwały spowodowałoby bowiem, że pozostałby w uchwale zapis co do renty planistycznej, nie odnoszący się do całego terenu objętego planem, a więc także nie spełniający wymogów z art. 15 ust. 2 pkt 12 u. o plan.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 12 u. o plan., w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Zgodnie zaś z treścią art. 36 ust. 4, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt (burmistrz, prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że określenie stawek procentowych jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego, przy czym stawki te muszą być określone w taki sposób, aby istniała możliwość realizacji ciążącego na wójcie, burmistrzu lub prezydencie, z mocy art. 36 ust. 4, obowiązku pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie stawki tej na poziomie 0% nie pozwala na pobranie tej opłaty w żadnej wysokości, a tym samym wyłącza ustawowy obowiązek ustalenia przez prezydenta jednorazowej opłaty w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia lub zmiany planu wartość nieruchomości wzrosła, a jej właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa ją, a jednocześnie - wyłącza ustawowy obowiązek uiszczenia przez właściciela (użytkownika wieczystego) opłaty w takiej sytuacji. Takie ustalenia planu, zmierzające w istocie do obejścia bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawowych dotyczących ustalenia i pobierania renty planistycznej, narusza zasady sporządzania planu miejscowego i powoduje nieważność uchwały w tej części - art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak NSA w wyroku z dnia 3.10.2006 r., sygn. akt II OSK 1041/06, Lex nr 289039; podobnie w wyroku z dnia 24.10.2006 r., II OSK 1247/05, Lex nr 289297; a także WSA w Krakowie w wyroku z dnia 1.02.2010 r., II SA/Kr 1207/09; WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14.04.2011 r., II SA/Wr 53/11 – dostępne na stronach: cbois.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni powyższy pogląd podziela, z tym wszakże ustaleniem, że jak to już wyżej wyjaśniono, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z tego powodu tylko w części (co do § 16 pkt 1) doprowadziłoby do zaakceptowania przez sąd stanu niezgodnego z prawem, pozostałby bowiem w obrocie plan miejscowy nie zawierający jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 12 u. o plan.

Wskazać należy ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także pogląd, iż ustalenie stawki 0% jest możliwe w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu miejscowego można bezspornie ustalić, że w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 u. o plan. – np. gdy nieruchomości te nie mogą być zbywane, lub w przypadku gdy oczywiste jest, że wartość tych nieruchomości nie wzrośnie. Powyższe łączy się jednak z koniecznością przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia wyników tej analizy w materiałach planistycznych, a także dokładnego określenia w ustaleniach planu terenów, w stosunku do których stawka zerowa zastała uchwalona (tak NSA w wyroku z dnia 6.05.2010 r., II OSK 424/10 i z dnia 29.09.2010 r., II OSK 1430/10 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11.02.2010 r., IV SA/Wa 1909/09; dostępne na stronach cbois.nsa.gov.pl).Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Podkreślić należy, że w materiałach planistycznych związanych z zaskarżoną uchwałą, przedłożonych sądowi, a zwłaszcza w prognozie skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani w uzasadnieniu do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w B. w żaden sposób nie wyjaśniono dlaczego postanowiono o ustaleniu stawki renty planistycznej na poziomie 0% w odniesieniu do wymienionych w § 16 pkt 1 nieruchomości. Natomiast na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik organu podała, że być może powodem zwolnienia Skarbu Państwa z tej opłaty jest to, że Skarb Państwa jest właścicielem gruntów, których zakupem jest zainteresowana Gmina i gdyby w stosunku do nich ustalono rentę planistyczną, to automatycznie podniosłoby to wartość nieruchomości, które gmina chce nabyć, a więc ustalenie renty planistycznej byłoby działaniem na własną szkodę. Do pozostałych zwolnień pełnomocnik się nie odniosła. Z powyższej wypowiedzi oraz z treści § 16 pkt 1 uchwały wynika, że uchwałodawca zastosował stawkę zerową renty planistycznej w celu obniżenie kosztów ewentualnego zakupu nieruchomości przez gminę, a nie dlatego, że oczywistym jest, iż wartość tych nieruchomości nie wzrośnie.

III. Określenie w zaskarżonym planie zasad i warunków podziału nieruchomości, a także zakazu podziałów.

Jak wynika to z treści planu, zarówno części opisowej, jak i graficznej, Rada Miasta wprowadziła różne zapisy dotyczące podziału działek. Przede wszystkim zaś w § 12 uchwały zapisano, że ustala się zasady i warunki podziału nieruchomości, oraz że nie wyznacza się obszarów wymagających scalania i ich podziałów (pkt 1), natomiast wprowadza się obowiązek podziału terenu na działki budowlane zgodnie z zasadami określonymi na rysunku planu i w ustaleniach szczegółowych uchwały oraz na podstawie przepisów odrębnych (pkt 2). Z rysunku planu natomiast, odczytywanego zgodnie ze znaczeniem takich pojęć jak: linie podziału wewnętrznego terenu – ściśle określone i linie podziału wewnętrznego terenu – orientacyjne, wyjaśnionym w § 2 pkt 11 i 12 uchwały, wynika że zasady podziału to faktyczny podział działek według wytyczonych na rysunku planu linii. Dodatkowo zaś, w ustaleniach szczegółowych uchwały, jak słusznie podniesiono to w skardze, narzucono określony sposób podziału niektórych działek ewidencyjnych i to pod różnymi warunkami. Zapisy takie znajdują się na przykład w § 19 pkt 5, § 29 pkt 7 i 10, § 48 ust. 4 pkt 7 uchwały. Wprowadzono także zakaz podziałów "wtórnych" – § 53 ust.4 pkt 6 uchwały, którego to pojęcia nie wyjaśniono, a także zakaz "podziału terenu na działki" – § 56 ust. 3 pkt 8 oraz § 59 ust. 3 pkt 8 uchwały. Zapisano także zakaz dokonywania podziału na działki terenów zieleni urządzonej publicznej (§ 9 ust.3 pkt 8) i terenów zieleni urządzonej z uzupełniającą zabudową usługową z zakresu sportu i rekreacji (§ 64 ust. 3 pkt 8). Takimi zapisami planu, sprowadzającymi się praktycznie do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem, w ocenie sądu rada przekroczyła upoważnienie ustawowe – w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie ma bowiem uprawnień do określania dodatkowych, szczegółowych zasad podziałów. Kwestie podziałów nieruchomości zastrzeżone są bowiem ustawowo do właściwości organów wykonawczych gminy – wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Regulacje dotyczące podziałów nieruchomości zawarte są w ustawie z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), zwanej dalej w skrócie u.g.n. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7.12.2004 r. w sprawie sposobu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. Nr 268, poz. 2663). Według art. 1 ust. 1 pkt 2 u.g.n., ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje zasady podziału nieruchomości, a według pkt 3 wskazanego przepisu - również zasady scalania i podziału nieruchomości. Przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z ustaleniami planu o jakiej mowa w ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Z ust. 2 przywołanego przepisu wynika więc, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że gmina w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponuje uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości. Nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia (vide: NSA w wyroku z dnie 20.01.2011 r., II OSK 2335/10, lex nr 863192 i z dnia 20.01.2011 r., II OSK 2235/10, lex nr 953038; a także WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 21.09.2011 r., II SA/Wr 479/11, lex nr 1103874).

W kontekście powyższych rozważań za nieprzekonujące należy uznać odnośne argumenty przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę. Nie można zwłaszcza przyjąć, że zapisy ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568), dalej powoływanej w skrócie jako: " u. o z." , zmieniając zakres władztwa planistycznego gminy umożliwiają wytyczenie w planie miejscowym granic nieruchomości, czy też wprowadzenie zakazu ich podziałów. Zgodzić się wprawdzie należy z poglądem organu co do tego, że w planie miejscowym można uwzględnić ochronę także zabytków nieruchomych będących układami urbanistycznymi (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u. o z.), ale ochrona ta nie może polegać na przeprowadzeniu podziałów nieruchomości, nawet gdyby w większości wprowadzone w planie linie podziałów pokrywały się z dotychczas istniejącymi. Dla takiego rozwiązania planistycznego nie ma dostatecznego uzasadnienia ustawowego. Zwłaszcza powoływanie się na definicję pojęcia układu urbanistycznego zawartą w u. o z. nie jest wystarczające. Według art. 3 pkt 12 u. o z., historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Z przepisu tego nie wynika w jaki sposób układ urbanistyczny powinien być chroniony. Wyboru metod ochrony, jeżeli ma to nastąpić w planie miejscowym, należy więc dokonać przede wszystkim zgodnie z zasadami sporządzania planu miejscowego zawartymi w u. o plan., w tym zwłaszcza w art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy, uszczegółowionymi jedynie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej powoływanym w skrócie jako "rozporządzenie". Podkreślić należy przy tym, że zapis § 4 pkt 4 tego rozporządzenia o możliwości określenia w planie miejscowym nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w celu ochrony zabytków nie może być, jak chciałby tego organ odczytany jako upoważnienie do dokonania podziałów nieruchomości lub wprowadzenia zakazu ich podziałów. Po pierwsze dlatego, że z treści tego przepisu takie upoważnienie nie wynika, a po wtóre dlatego, że byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy, w stosunku do której rozporządzenie to jest aktem wykonawczym.

Mając na uwadze powyższe, uznając, że rada nie posiada uprawnień do określenia warunków i zasad podziałów nieruchomości, ani też do wprowadzenia w tym zakresie ograniczeń – nie wynikają one zwłaszcza z regulacji zawartych w art. 15 ust. 2 i 3 u. o plan., ani też z art. 4 ust.1 tej ustawy, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, należało stwierdzić, że zapisy dotyczące podziałów na całym terenie objętym planem naruszają zasady sporządzania planów i jako takie skutkują nieważnością zaskarżonej uchwały w całości.

Poza wymienionymi powyżej słusznie Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale także inne naruszenia powodujące nieważność tej uchwały w części. Są to:

IV. Objęcie planem miejscowym obszaru większego niż obszar określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (tzw. intencyjnej) i wyznaczonego na będącym integralną częścią tej uchwały załączniku graficznym przedstawiającym granice obszaru objętego projektem planu.

Aktualnie poza sporem pozostaje to, że do takiego naruszenia doszło, oraz że wskutek przesunięcia granic planu miejscowego objęto tym planem dodatkowo fragment jednostki planistycznej [...], obejmujący części działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] o łącznej powierzchni [...], położonych przy ul. [...]. Powyższe należy uznać za naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u. o plan.), poprzez wkroczenie przez organ sporządzający projekt planu - prezydenta miasta w kompetencje organu stanowiącego – rady gminy (tak Niewiadomski, w: Zagosp. PrzestrzU. Komentarz, wyd. 6, art. 28 Nb 5, Warszawa 2011), skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, jako niepoprzedzonej w odpowiednim zakresie bezwzględnie wymaganą u. o plan. uchwałą intencyjną. Wskazać należy, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u. o plan. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w myśl ust. 2 integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. W art. 14 ust. 5 określono, że przed podjęciem uchwały wójt, burmistrz, albo prezydent miasta, wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Dopiero w następnej kolejności wskazany w art. 15 ust. 1 ww. ustawy organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego. W przepisie tym nie ma, jak stwierdzono to w wyroku NSA z dnia 15.03.2010 r., wyraźnie mowy o tym, że projekt planu miejscowego musi być zgodny z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania tego planu, jednakże funkcjonalna wykładnia art. 14 i 15 u. o plan. jednoznacznie wskazuje na to, że zasadą sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 u. o plan. jest przygotowanie planu miejscowego, natomiast jego uchwalenie wbrew postanowieniom rady gminy wyrażonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu powoduje rażące naruszenie określonych w tych przepisach zasad postępowania planistycznego. Dorozumiana wola rady gminy wynikająca już z samego projektu planu miejscowego, o objęciu tym planem innego, niż określony w uchwale, o której mowa w art. 14, to jest o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, obszaru, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 15.03.2010 r., II OSK 1493/09, dostępny na stronach cbois.nsa.gov.pl).

Powyższe naruszenie skutkować powinno stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, w zakresie obejmującym fragment terenu oznaczonego symbolem [...]. Skoro jednak doszło do naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości (przedstawionych powyżej w pkt I do III), to nie ma potrzeby określać granic tego obszaru, zwłaszcza że obszar ten został dokładnie przedstawiony graficznie w załączniku nr 1 do odpowiedzi na skargę i opisowo w piśmie procesowym organu z dnia [...] i nie ma sporu co do zakresu tego przekroczenia.

Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę podkreślić należy, że funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu. Zgodzić należy się wprawdzie z tym, że ustawa nie określa wymagań co do skali mapy, w jakiej załącznik graficzny powinien być sporządzony. Wyznaczenie tych granic na odpowiedniej mapie powinno być jednak na tyle precyzyjne, aby nie powstały wątpliwości czy dana nieruchomość została objęta procedurą planistyczną.

V. Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą, odnośnie terenów zieleni urządzonej publicznej, obok zakazu podziałów na działki, którą to kwestię omówiono powyżej - w pkt III rozważań, także zakazu sprzedaży (§ 59 ust. 3 pkt 8). Przy czym podkreślić należy, że zapis ten, jak wynika to z redakcji § 59 uchwały, dotyczy wszystkich terenów zieleni urządzonej publicznej wymienionych w ust. 1 § 59, a nie jak przedstawiono to w skardze i w odpowiedzi na skargę, tylko jednostki planistycznej [...] (wyspa [...]).

Ustanowieniem takiego zakazu naruszono, zdaniem sądu zasady sporządzania planu miejscowego poprzez zawarcie w nim ustaleń z przekroczeniem zakresu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u. o plan.) i upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 i 3 u. o plan., a także z naruszeniem art. 7, 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności § 59 ust. 3 pkt 8 zaskarżonej uchwały. Zgodzić należy się ze skarżącym, że w obowiązujących przepisach prawa brak upoważnienia dla rady miasta do regulowania w drodze uchwały w sprawie planu miejscowego kwestii sprzedaży nieruchomości, a zwłaszcza zakazu ich sprzedaży bez względu na to, czyją są własnością. Z powyżej wskazanych przepisów Konstytucji wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7), że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób - ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3), a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3). Będący podstawą prawną zapisów planu miejscowego art. 15 ust. 1 i 2 u. o plan., w którym szczegółowo wymieniono zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie oraz fakultatywnie, nie zawiera upoważnienia do wprowadzania tak daleko idących ograniczeń w rozporządzaniu własnością jak zakaz sprzedaży nieruchomości. Z przepisów statuujących władztwo planistyczne gminy upoważnienia do takiej ingerencji w prawo własności także nie można wyprowadzić. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u. o plan. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie natomiast do treści art. 4 ust. 1 u. o plan. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W kontekście powyższych regulacji prawnych, wyjaśnienia organu co do tego, że zapis o zakazie sprzedaży zawarty w § 59 ust. 3 pkt 8 uchwały wprowadzony został na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków na etapie wstępnego opiniowania i uzgadniania projektu planu, nie mogą odnieść pożądanego skutku w postaci akceptacji tego zapisu planu. Wbrew także twierdzeniom organu zawartym w piśmie z dnia [...], upoważnienie dla rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości wynikające z ustawy o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a), nie oznacza, że właśnie w drodze uchwały w sprawie planu miejscowego uprawnienie to powinno być przez radę gminy realizowane. Trzeba mieć bowiem na względzie, że kwestie dotyczące planowania przestrzennego w gminie regulowane są odrębną ustawą, w której, jak to wyżej wskazano określono zakres władztwa planistycznego gminy.

Odnośnie zaś wyspy [...], godząc się z koncepcją organu, iż jako wody płynące podlega ona przepisom ustawy prawo wodne (u. p. w.), wskazać jednak należy, że z art. 10 ust. 3 tej ustawy wynika zakaz obrotu cywilnoprawnego takimi obszarami, a więc daleko większe ograniczenie niż to, które ustanowiono w zaskarżonej uchwale. Wprowadzono więc w § 59 ust. 3 pkt 8 uchwały uregulowanie będące w stosunku do terenu o symbolu [...] nieuprawnioną modyfikacją zapisu ustawowego, naruszając tym samym zasady techniki prawodawczej. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przeniesienie zapisów ustawowych do przepisów prawa miejscowego uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalne tylko pod warunkiem, że zapis ustawowy przeniesiony zostanie w dosłownym brzmieniu i służyć to będzie lepszemu zrozumieniu tekstu przepisu prawa miejscowego (tak np.: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 15.03.2007 r., II SA/Wr 521/06; lex nr 297217).

VI. Wykroczenie zapisami § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały poza przyznane radzie gminy kompetencje do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, będące naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i właściwości organów w tym zakresie.

Jak to już wyżej wskazano zasady sporządzania planu miejscowego wynikają między innymi z art. 15 ust. 2 i 3 u. o plan. Wymieniono w nim ustalenia, jakie powinny być do planu wprowadzone, w tym dotyczące zabytków. Zgodnie z pkt 4 ust. 2 art. 15 w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stosownie natomiast do § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Wprowadzając zapisy odnośnie ochrony zabytków do planu powyższe zasady należy mieć na uwadze, jak również to, że kompetencje organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane dotyczące obiektów zabytkowych, szczegółowo określone zostały w art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), jak też w art. 36 u. o z. Warto zwłaszcza przytoczyć treść art. 36 u. o z. Zgodnie z nim pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga:

1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru;

2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku;

3) prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru;

4) prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru;

5) prowadzenie badań archeologicznych;

6) przemieszczanie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru;

7) trwałe przeniesienie zabytku ruchomego wpisanego do rejestru, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek ten się znajduje;

8) dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru;

9) zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku;

10) umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;

11) podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru;

12) poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że kwestionowany zapis § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały w odniesieniu do obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków niewątpliwie stanowi nieuprawnioną modyfikację a także powtórzenie i uzupełnienie przepisów ustawowych. Postanowiono mianowicie tym zapisem, że w granicach stref konserwatorskich wymagane jest uzgadnianie i uzyskanie pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na wszelką działalność inwestycyjno-budowlaną, dokonywanie podziałów geodezyjnych, zmian sposobu użytkowania, przeprowadzanie remontów, modernizacji, adaptacji, realizację uzupełnień zabudowy, zdobienie brył architektonicznych, wprowadzenie małych form architektonicznych, wprowadzenie elementów reklamy wizualnej, przebudowę i remonty nawierzchni ulic i chodników, ogrodzeń, oświetlenia ulic, iluminacje obiektów zabytkowych, rewaloryzację historycznej zieleni. Przepisem tym rada miasta opisała zupełnie nowe w stosunku do zapisu ustawowego okoliczności, zaistnienie których spowoduje konieczność uzyskania pozwolenia lub współdziałania organu nadzoru konserwatorskiego. Tym samym rada oprócz naruszenia zasad techniki prawodawczej, przekroczyła upoważnienie ustawowe w zakresie ochrony zabytków, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności § 8 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, gdyby nie było powodów do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Podkreślić należy, że ochrona zabytków w planie miejscowym jest niewątpliwie prawnie i faktycznie uzasadniona, niemniej jednak zakres tej ochrony powinien mieć umocowanie w przepisach upoważniających do jej ustanowienia.

VII. Zamieszczenie w zaskarżonej uchwale zapisów wzajemnie sprzecznych, powodujące możliwość interpretacji ustaleń planu miejscowego w zakresie rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu w sposób prawnie niedopuszczalny.

Zgodnie z § 50 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego w planie symbolem [...] dopuszczono przesunięcie linii rozgraniczającej tereny komunikacji publicznej i tereny zabudowy usługowej w kierunku wschodnim, maksymalnie do nieprzekraczalnej linii zabudowy w celu lokalizacji miejsc postojowych w pasie drogowym ul. [...], stanowiącej teren oznaczony symbolem [...]. Tymczasem na rysunku planu teren oznaczony symbolem [...] wyznaczono liniami rozgraniczającymi orientacyjnymi, które mogą podlegać zmianom tylko od strony rzeki Brdy oraz od terenów oznaczonych symbolem [....] i [...], natomiast od strony ul. [...] teren wyznaczono linią rozgraniczającą ściśle określoną. Linia taka, zgodnie z zapisem § 2 ust. 1 pkt 7 uchwały to linia określająca granice terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ustalonych w planie, której przebieg nie podlega zmianom. Zestawienie treści powyższych zapisów planu z odpowiadającym tym zapisom fragmentem rysunku planu prowadzi więc do wniosku, że dopuszczono tymi zapisami możliwość zmiany przebiegu linii rozgraniczającej ściśle określonej, co byłoby sprzeczne nie tylko z ustaleniami zaskarżonej uchwały – zapisem § 2 ust. 1 pkt 7, ale także z zasadami sporządzania planu miejscowego. Wskazać bowiem należy, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u. o plan. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przy czym należy mieć na uwadze, że linie rozgraniczające nie wyznaczają przeznaczenia określonego terenu, lecz wytyczają teren objęty ustalonym przeznaczeniem. Wskazać należy także, że dopuszczalne jest wprowadzenie w planie różnego typu linii rozgraniczających, pod warunkiem niebudzącego wątpliwości rozgraniczenia w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu oraz jednoznacznego i wiążącego przebiegu tych linii. W sytuacji takiej, jak powyżej opisana powstają wątpliwości co do tego czy przebieg linii rozgraniczającej ściśle określonej jest faktycznie niezmienny, zgodnie z definicją z § 2 ust. 1 pkt 7 uchwały, czy też wskutek nieprecyzyjnego zapisu w części tekstowej planu (§ 50 ust. 4 pkt 3 uchwały), przesunięcia tej linii jest jednak możliwe. Dopuszczenie do powstania takich wątpliwości nieprecyzyjnymi zapisami planu narusza, zdaniem sądu zasady sporządzania planu miejscowego dotyczące wyznaczania terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w sposób czytelny i niebudzący żadnych wątpliwości. Aby wyeliminować wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie koniecznym byłoby przeredagowanie zapisu § 50 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały, jeżeli jak to wyjaśniano na rozprawie w dniu [...], intencjom uchwałodawcy było utworzenie 3 metrowych odcinków linii rozgraniczających orientacyjnych, przy ul. [...], poprzez ich przesunięcie w kierunku północnym i południowym.

Podobnie budzący wątpliwości interpretacyjne zapis, wymagający przeredagowania został wprowadzony w § 26 pkt 8 lit. d uchwały. Dopuszczono w tym przepisie możliwość przesunięcia w stronę wschodnią orientacyjnej linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami [....] i [...], a tym samym obowiązującej linii zabudowy, w celu poszerzenia pasa drogowego ul. [...] maksymalnie do szerokości 14 m. Jak słusznie zauważył skarżący, na wschód od terenu oznaczonego symbolem [...] znajdują się budynki wpisane do gminnej ewidencji zabytków, więc realizacja powyższych ustaleń planu wymagałaby dokonania rozbiórki zabytkowych budynków, o czym zapisy planu miejscowego nie powinny przesądzać. W związku z wyjaśnieniami organu odnośnie tego zapisu planu, zamieszczonymi w piśmie procesowym z dnia [...], co do intencji uchwałodawcy w tym zakresie, wskazać należy na konieczność zmiany treści także tego zapisu, tak aby było wiadome, w jakiej sytuacji, prawnie dopuszczalnej, takie poszerzenie pasa drogowego może być przeprowadzone.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia [...] skarżący podniósł, że z protokołu sesji Rady Miasta B. nie wynika, aby Rada głosowała nad zgodnością projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miast" w B. ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że z protokołu z sesji Rady Miasta B. z dnia [...] wynika, iż pod głosowanie radnych poddany został projekt uchwały w sprawie planu miejscowego (str. 92 protokołu), a projekt ten w § 1 ust. 1 zawierał zapis, że plan miejscowy uchwala się po stwierdzeniu zgodności ustaleń uchwały w sprawie planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. przyjętego uchwałą Rady Miasta B. z dnia [...] nr L/756/09. Przyjąć wobec tego można, że Rada głosowała łącznie nad przyjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego i nad jej zgodnością ze studium oraz, że spełniła tym samym wymogi ustawowe wynikające z art. 20 ust. 1 u. o plan. Obecnie w większości orzeczeń sądów administracyjnych przyjmuje się, że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium, określony w art. 20 ust. 1 u. o plan. zostaje spełniony zarówno w sytuacji gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego (tak np. NSA w wyroku z dnia 16.11.2010 r., II OSK 1875/10, dostępny na str. cbois.nsa.gov.pl; WSA w Łodzi w wyroku z dnia 25.01.2012 r., II SA/Łd 1058/11, lex nr 1162402).

Mając na uwadze powyższe, a zwłaszcza uznając, że przedstawione w pkt I do III rozważań naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i istotne naruszenie trybu jego sporządzania skutkują koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 200 p.p.s.a.