Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 158/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 3 oraz art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 128, art. 129 i art. 130 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 834/21 o odrzuceniu skargi Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] na zalecenia pokontrolne Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie oceny zgodności zatrudnienia zastępcy dyrektora domu pomocy społecznej z wymaganymi kwalifikacjami postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...], skierowanym do Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] (dalej w skrócie "Dyrektor DPS"), Wojewoda [...] przesłał wystąpienie pokontrolne z kontroli doraźnej, jaka miała miejsce w dniu [...] czerwca 2021 r. w Domu Pomocy Społecznej w [...], przeprowadzonej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. Nr 185, poz. 1092 ze zm.), art. 22 pkt 8 i art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s.") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2020 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2285).

W w/w piśmie zawarto, w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, zalecenie doprowadzenia – w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. – do zgodności zatrudnienia na stanowisku Zastępcy Dyrektora DPS osoby posiadającej kwalifikacje wymagane przepisami u.p.s., a w szczególności co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej. W piśmie tym pouczono jednocześnie o treści art. 128 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym jednostka organizacyjna pomocy społecznej może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia. Wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia.

Dyrektor DPS pismem z dnia 12 października 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na w/w zalecenia pokontrolne, uznając je za akt administracji publicznej o charakterze władczym, rozstrzygający indywidualne kwestie konkretnego podmiotu. W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę uznał ją za bezzasadną i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonych zaleceniach pokontrolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 834/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] na zalecenia pokontrolne Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie oceny zgodności zatrudnienia zastępcy dyrektora domu pomocy społecznej z wymaganymi kwalifikacjami, odrzucił skargę (pkt I); zwrócił Dyrektorowi Domu Pomocy Społecznej w [...] kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi (pkt II).

W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Następnie powołał treść art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., który wyznacza zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne.

Wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi są zalecenia pokontrolne, zawarte w wystąpieniu pokontrolnym Wojewody [...], które nie mieszczą się w katalogu aktów lub czynności/bezczynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak jest również przepisów ustaw szczególnych, przewidujących sądową kontrolę w tym zakresie.

Zgodnie z art. 128 u.p.s. wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne (ust. 1). Jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia (ust. 2). Wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (ust. 3). W przypadku nieuwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni obowiązana jest do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków (ust. 4). W przypadku uwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń, o których mowa w ust. 2, jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni jest obowiązana do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków, o których mowa w ust. 1, mając na uwadze zmiany wynikające z uwzględnionych przez wojewodę zastrzeżeń (ust. 5). W przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w działalności jednostki organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostki wojewoda, niezależnie od przysługujących mu innych środków, zawiadamia o stwierdzonych uchybieniach organ założycielski tych jednostek lub organ zlecający kontrolowanej jednostce realizację zadania z zakresu pomocy społecznej (ust. 6). Organ, o którym mowa w ust. 6, do którego skierowano zawiadomienie o stwierdzonych istotnych uchybieniach, jest obowiązany, w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o stwierdzonych uchybieniach, powiadomić wojewodę o podjętych czynnościach (ust. 7).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie kontrolne, o którym mowa w przytoczonych przepisach, jest postępowaniem, w którym organy kontroli podejmują działania (czynności kontrolne), polegające na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, z reguły celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem Państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie jedynie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się bowiem czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się poprzez wydanie decyzji, albo w inny sposób, jeżeli tak to wynika z przepisu szczególnego. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają bowiem przepisy rozdziału 4 u.p.s. Z przepisu art. 128 ust. 3-5 tej ustawy wynika, że właściwy wojewoda jedynie ustosunkowuje się do zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia. Rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych nie następuje więc w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu (por. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1836/17, postanowienia WSA w Lublinie z dnia: 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 443/17 i 30 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Lu 793/20, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2021 r., sygn. III SA/Kr 25/21). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie wyniku kontroli, a co za tym idzie również zalecenia pokontrolne, mogą wyjątkowo stanowić zaskarżalny akt z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy pozostają wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 18/98). Co do zasady, wynik kontroli zawiera bowiem tylko ustalenia, które – same w sobie – nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie zalecenia pokontrolne nie zawierały władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Organ kontrolujący ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości oraz wskazał, jakie należy podjąć czynności, aby doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami prawa. Nie dotyczą one przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Nie kreują też nowej sytuacji prawnej dla podmiotu kontrolowanego. Nie można zatem uznać, że wydane zalecenie pokontrolne jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki (por. postanowienie NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 585/21).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął, że zaskarżone zalecenia pokontrolne nie stanowią aktu ani czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego, wobec czego skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. (pkt I). O zwrocie wpisu sądowego orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II).

Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wobec odrzucenia skargi, zawarty w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych zaleceń nie mógł zostać rozpoznany.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Domu Pomocy Społecznej w [...]. Zaskarżając postanowienie w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, iż skarga podlega odrzuceniu.

Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Stwierdził, że w niniejszej sprawie organ stwierdził istniejącą, jego zdaniem, nieprawidłowość w postaci zatrudnienia na stanowisku Zastępcy Dyrektora DPS osoby bez wymaganego 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej oraz nakazał jej usunięcie, co wskazuje na władczy charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto zalecenia pokontrolne rozstrzygają indywidualne kwestie konkretnego podmiotu, zaś za niewykonanie zaskarżonych zaleceń pokontrolnych wojewoda może nałożyć karę pieniężną w wysokości od 500 do 12.000 zł na podstawie art. 130 ust. 1 u.p.s.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zalecenia pokontrolne Wojewody [...], stwierdzające nieprawidłowości co do zgodności zatrudnienia na stanowisku Zastępcy Dyrektora DPS osoby posiadającej kwalifikacje wymagane przepisami u.p.s., a w szczególności co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz zalecenie doprowadzenia do ich usunięcia. Skarżący kasacyjnie kwalifikuje zalecenie pokontrolne jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Właściwość sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Podkreślenia wymaga, iż aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego. Akt od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu czy zaświadczenia. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które w wyniku jego realizacji wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 68).

Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 126 u.p.s., wojewoda posiada uprawnienia nadzorcze i kontrolne względem podmiotów realizujących zadania w sferze pomocy społecznej. Jak stanowi art. 128 ust. 1 u.p.s., wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne. Jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia (ust. 2). Wojewoda jest zobowiązany do ustosunkowania się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (ust. 3). W przypadku nieuwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni obowiązana jest do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków (ust. 4). W art. 129 u.p.s. ustanowiono swoiste środki egzekucyjne w przypadku niepodjęcia lub niewykonania czynności wynikających z zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 128. Ustawa przewiduje bowiem możliwość orzeczenia o czasowym lub stałym cofnięciu zezwolenia na prowadzenie placówki, jeżeli niepodjęto lub niewykonano czynności wynikających z zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 128, mających na celu ograniczenie lub likwidację stwierdzonych istotnych uchybień lub nieprawidłowości w zakresie działań i usług objętych standardami, świadczonych przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej albo kontrolowane jednostki (ust. 1) oraz wezwanie jednostki samorządu terytorialnego do wyznaczenia wykonawcy zastępczego, jeżeli w wyniku przeprowadzonych czynności, o których mowa w art. 126, ujawnione zostały rażące zaniedbania lub zaniechania realizacji obowiązków ustawowych (ust. 2). Z kolei art. 130 ust. 1 u.p.s. przewiduje kary pieniężne wobec podmiotów nierealizujących zaleceń pokontrolnych.

Z przedstawionych regulacji wynika, że zalecenie pokontrolne wojewody kreuje obowiązki po stronie podmiotu administrowanego, których niewykonanie, zgodnie z art. 130 ust. 1 u.p.s., zagrożone jest sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Nie ulega wątpliwości, że legalność zaleceń pokontrolnych wojewody powinna być poddana kontroli sądowej, bowiem są to działania, które mogą wpływać na sytuację prawną podmiotów, które są usytuowanie poza strukturą administracji rządowej. Akty podejmowane na podstawie art. 129 i art. 130 ust. 1 u.p.s. stanowią władczą ingerencję wobec podmiotów realizujących zadania z zakresu z pomocy społecznej. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, nie oznacza to jednak, że zalecenia pokontrolne stwierdzające istnienie po stronie podmiotu podlegającego kontroli określonego obowiązku podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż mogą być one poddane weryfikacji tego sądu w ramach kontroli decyzji administracyjnej wymierzającej karę administracyjną na podstawie art. 130 ust. 1 u.p.s. Innymi słowy sprawa musi "dojrzeć" do kognicji sądowej i dopiero zaskarżenie decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej otwiera drogę do weryfikacji legalności zaleceń pokontrolnych. W doktrynie wskazano, że nadmierne rozszerzanie granic kontroli sądowoadministracyjnej może odbić się na standardzie ochrony zabiegających o nią podmiotów. Niekiedy w interesie skarżącego lepiej jest zatem odczekać aż sprawa "dojrzeje" do rozpoznania przez sąd administracyjny, który – w sytuacji bezpośredniej i rzeczywistej ingerencji – będzie mógł zagwarantować realną, a nie przedwczesną czy też pozorną ochronę prawną. Ochrona ta miałaby być realizowana pośrednio, przy okazji rozpatrywania skargi na inne akty lub czynności organów administracji publicznej, a więc wtedy, gdy można w pełni ocenić skutki i znaczenie kwestionowanych zachowań (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J. P. Tarno, Reforma sądownictwa administracyjnego a standardy ochrony praw jednostki, "Państwo i Prawo" 2002, z. 12, poz. 40, s. 33-34).

Wskazana powyżej ścieżka procedowania nie oznacza pozbawienia prawa do sądu podmiotu, na który nałożono obowiązki, a następnie (wobec niezastosowania się do zaleceń) wymierzono karę administracyjną. Skoro bowiem sprawa – na etapie niezastosowania się do zaleceń, a przed nałożeniem kary pieniężnej – nie "dojrzała" do rozpoznania przez sąd administracyjny, to nie może być mowy o pozbawieniu prawa do sądu.

Zaznaczenia wymaga również, że zarządzenie pokontrolne wojewody nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., gdyż według przepisów u.p.s. zarządzenie może być wydane także w stosunku do podmiotu prywatnego, np. osoby fizycznej prowadzącej dom pomocy społecznej. Zatem względy systemowe sprzeciwiają się uznaniu zaleceń pokontrolnych wojewody za akt nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a

Reasumując, zalecenia pokontrolne wojewody nie są innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.