Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1836/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] Główny

Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art.

156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po

rozpatrzeniu wniosku J. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody

[...] z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany

i udzielającej R. S. pozwolenia na budowę zjazdów publicznych z drogi

krajowej Nr [...] (dz. nr ew. [...]) w km 186+920.00 oraz 186+974.00 na stację paliw w

miejscowości W., gmina W. stwierdził nieważność powyższej decyzji

Wojewody [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] Główny

Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku R. S. o ponowne

rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] marca 2011 r., utrzymał w

mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na orzecznictwo sądowo -

administracyjne, wskazał, że z definicji zjazdu zawartej w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach

publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 204. poz. 2086 z późn. zm.), w

brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody

[...] wynika, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, lecz jedynie

miejscem dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru

Budowlanego, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie

ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200.

poz. 1953 ze zm.). tj. od 9 grudnia 2003 r., wojewoda przestał być organem właściwym

do rozpoznawania i rozstrzygania w pierwszej instancji spraw dotyczących budowy

zjazdu. Organem właściwym w tych sprawach jest starosta.

Jednocześnie organ wskazał, że art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego,

stanowiący wyjątek od zasady, że organem administracji architektoniczno - budowlanej

I instancji jest starosta, nie obejmuje swoim zakresem zjazdów do obiektów i urządzeń

służących do utrzymania dróg i transportu.

Skoro więc organem właściwym do udzielenia pozwolenia na budowę zjazdów

publicznych z drogi krajowej Nr [...] na staję paliw w miejscowości W., gmina

W. był Starosta. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja

Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] została wydana z

naruszeniem przepisów o właściwości.

Ponadto organ wskazał, że dotychczas, wbrew twierdzeniom skarżącego,

decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nie podlegała

merytorycznej weryfikacji z punktu widzenia jej legalności ani przez sąd

administracyjny, ani przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W

przedmiotowej sprawie zarówno decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

jak i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia

2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2046/09 oraz z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt VII

SA/Wa 1454/10 wydane były w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i

dotyczyły jedynie kwestii formalnych, tj. posiadania w sprawie przymiotu strony przez

wnioskodawców.

Odnosząc się do zarzutu zaliczenia zjazdu do elementów drogi publicznej w

załączniku do ustawy Prawo budowlane (obiekty kategorii IV) organ wskazał, że

załącznik ten nie kreuje definicji zjazdu lecz jedynie określa przypisane mu

współczynniki wielkości i kategorii obiektu, istotne dla ustalania wysokości opłat

legalizacyjnych.

Ponadto organ stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego,

iż weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody [...]

wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem organu istnieje możliwość odwrócenia

skutków prawnych wywołanych przez decyzję Wojewody [...]. Powołując

się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. akt II

OSK 294/09 organ wskazał, że wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność

decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do wznowienia postępowania w

sprawie pozwolenia na użytkowanie zjazdu, jak również przeprowadzenia postępowania

legalizacyjnego przez organ nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że

naruszenie to pozostaje bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Zauważył,

że w związku z wpłynięciem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, sprawa jest

rozpoznawana w II instancji przez ten sam organ. Pismem z dnia 10 maja 2011 r.

poinformowano P. G. - pełnomocnika inwestora o możliwości

zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także składania

pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył R.

S. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

art. 10 k.p.a poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pozbawienie

strony czynnego udziału w toku postępowania nie skutkuje koniecznością uchylenia

wadliwej decyzji w sprawie,

art. 7 i 77 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy

art. 82 § 3 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 4 pkt 8 ustawy o drogach

publicznych poprzez błędne ustalenie, iż zjazd do stacji benzynowej nie stanowi obiektu

służącego do utrzymania dróg publicznych krajowych i wojewódzkich oraz transportu

drogowego

art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

tj. stwierdzenie, iż skarżona decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca

2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił pełnomocnika

ustanowionego przez skarżącego, czym naruszył w sposób rażący zasadę czynnego

udziału stron w postępowaniu administracyjnym, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Zatem w

ocenie strony skarżącej powyższa decyzja w tym zakresie dotknięta była wada prawną

skutkującą jej uchyleniem w całości i koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego.

Dalej strona skarżąca wskazała, iż przedmiotowa sprawa była dwukrotnie

kontrolowana zarówno przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i przez

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2046/

09 oraz VII SA/Wa 1454/10) i ani organ ani Sąd nie stwierdził naruszenia przez

Wojewodę [...] przepisów o właściwości.

Ponadto skarżący podniósł, że przedmiot decyzji organu pierwszej decyzji

mieścił się w normie przepisu art. 82 § 3 ust. 3 Prawa budowlanego, albowiem dotyczył

obiektów i urządzeń służących do utrzymania tych dróg i transportu drogowego.

Skarżący wskazał, że Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zjazdu, a jedynie w

załączniku do tej ustawy wymienia się obiekty budowlane kategorii IV, to jest "elementy

dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak skrzyżowania i węzły; wjazdy,

zjazdy przejazdy perony i rampy." Zdaniem strony skarżącej powyższy zapis oznacza,

że "zjazd" jest elementem drogi publiczne.

Na koniec strona podniosła, iż nawet przy przyjęciu, że w sprawie

występowałaby jedna z przyczyn stwierdzenia nieważności postępowania o których

mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to biorąc pod uwagę przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie można

stwierdzić nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r.,

albowiem decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej

oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w

Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz.

1269 ze zm.) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który zgodnie z dyspozycją

określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem

zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi,

że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej ppsa -

Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle

prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru

Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. Decyzją tą organ utrzymał w mocy własną

decyzję z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody

[...] z dnia [...] maja 2006 r.

Niniejsza sprawa sprowadzała się więc do oceny, czy decyzja administracyjna

Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., którą zatwierdzono projekt

budowlany i udzielono R. S. pozwolenia na budowę zjazdów publicznych z

drogi krajowej Nr [...] (dz. nr ew. [...]) w km 186+920.00 oraz 186+974.00 na stację

paliw w miejscowości W., gmina W. nie narusza rażąco prawa.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja wydana została

w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, które to

postępowanie ma charakterze nadzwyczajny i odrębny od innych postępowań,

ukierunkowany wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek

określonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o

stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz

orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni

wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do

stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

Postępowanie nieważnościowe służy niejako sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym

sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem, czyli czy decyzja wydana w trybie

zwykłym nie zawiera wad kwalifikowanych. Uruchomienie tego trybu następuje na

podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Przepis powyższy określa przypadki, w których dochodzi

do sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej

trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom

płynącym z zasady praworządności.

Zasadnicze znaczenie w sprawie dla dokonania powyższej oceny okazała się

mieć jednak tylko jedna przesłanka, uregulowana w pkt 1 § 1 art. 156 k.p.a. Zaskarżoną

decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzając nieważność ww. decyzji

Wojewody [...], uznał bowiem, iż decyzja ta została wydana z

naruszeniem przepisów o właściwości.

Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu

swej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zasada ta obowiązuje we wszystkich

rodzajach postępowań, tj. w postępowaniu przed organem I instancji, postępowaniu

odwoławczym oraz w postępowaniach nadzwyczajnych (wykładnia wyroku NSA z dnia

31 stycznia 1986 r. sygn. akt IISA 2307/85).

W prowadzonym postępowaniu ustalono, iż decyzja Wojewody [...]

z dnia [...] maja 2006 r., wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Organem właściwym bowiem do udzielenia pozwolenia na budowę zjazdów publicznych

z drogi krajowej Nr [...] na staję paliw w miejscowości W., gmina W. w

dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 2006 r. był Starosta.

Należy bowiem zauważyć, że w związku z wejściem w życie w dniu 9 grudnia

2003 r. nowelizacji ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych

ustaw, organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji, w sprawach

dotyczących budowy zjazdu jest starosta. Powyższą ustawą wprowadzono bowiem

ustawową definicję zjazdu. Z definicji tej wynika, że zjazd nie jest częścią drogi

publicznej, a jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej.

Definicja legalna pojęcia "zjazdu" zawarta w ustawie o drogach publicznych

obowiązuje również przy ustaleniu organu administracji architektoniczno-budowlanej

właściwego do rozpoznawania spraw z tego zakresu w pierwszej instancji.

Z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie wynika, że wojewoda jest organem

pierwszej instancji w sprawach z w zakresu dróg publicznych krajowych i wojewódzkich

wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg. Zjazd, który, jak

zostało ustalone w definicji zawartej w ustawie o drogach publicznych, nie stanowi

części drogi, nie służy także do utrzymania drogi. Wojewoda, zatem, od dnia wejścia w

życie ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych

ustaw nie może być uznany za organ właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania w

pierwszej instancji spraw dotyczących budowy zjazdu. Organem właściwym w tych

sprawach jest starosta (v. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 1 marca

2006 r" sygn. akt II OW 94/05).

Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1

k.p.a.) stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody

[...] z dnia [...] maja 2006 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze Sąd stwierdza,

że one również nie są zasadne.

Wskazać bowiem należy, że naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. nie

stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji; aby takie

rozstrzygnięcie miało miejsce wskazanemu uchybieniu towarzyszyć musi także

naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zapewniających realizację

zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, które mogłoby mieć istotny wpływ na

wynik postępowania (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 881/10). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie

występowała. Wprawdzie organ przy wydawaniu decyzji w pierwszej instancji pominął

pełnomocnika skarżącego, jednakże w związku z wpłynięciem wniosku o ponowne

rozpatrzenie sprawy, sprawa była rozpoznawana ponownie, przez ten sam organ.

Należy również zauważyć, że pismem z dnia 10 maja 2011 r. organ poinformował P.

G. - pełnomocnika inwestora o możliwości zapoznania się ze

zgromadzonym materiałem dowodowym, a także składania pisemnych i ustnych

wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy.

Ponadto Sąd stwierdza, iż zarzut skarżącego, iż weryfikowana w niniejszym

postępowaniu decyzja Wojewody [...] wywołała nieodwracalne skutki

prawne jest niezasadny. Decyzja wywoła skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani

przepisy prawa materialnego ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę do

działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do

cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W niniejszej sprawie taka sytuacja

nie miała miejsca, gdyż istnieje możliwość odwrócenia skutków prawnych wywołanych

przez decyzję Wojewody [...]. Wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej

nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do wznowienia

postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie zjazdu, jak również

przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru budowlanego. (v.

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK

294/09).

Na marginesie należy zauważyć, że prawidłowo organ stwierdził, że decyzja

Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nie podlegała merytorycznej

weryfikacji z punktu widzenia jej legalności ani przez sąd administracyjny, ani przez

Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W przedmiotowej sprawie zarówno

decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i wyroki Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa

2046/09 oraz z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/10 wydane były w

przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i dotyczyły jedynie kwestii formalnych, tj.

posiadania w sprawie przymiotu strony przez wnioskodawców.

Z tych względów, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, Wojewódzki

Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w

sentencji wyroku.