Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 400/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Janusz Walawski, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Związku Stowarzyszeń [...] z siedzibą w [...] na decyzję Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. brak numeru w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. M.A., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciła się do Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych S.A. z siedzibą w [...] (KUKE S.A.); zwanej dalej Spółką, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782); powoływanej dalej u.d.i.p. o udostępnienie i przekazanie: listy firm, objętych w 2014 r. gwarantowanymi przez Skarb Państwa ubezpieczeniami eksportowymi; listy zawierającej wartość ubezpieczonych produktów bądź usług oraz informację dotyczącą tego, co to były za produkty i usługi.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka w dniu [...] grudnia 2015 r. przekazała wnioskodawczyni:

1. pismo, stanowiące czynność materialno-techniczną, które zawierało informacje, bez ujawniania danych co do treści indywidualnych umów ubezpieczenia, dotyczące m.in. wartości ubezpieczonych z gwarancjami Skarbu Państwa w 2014 r. należności wynikających z kontraktów eksportowych, umów kredytowych i udzielonych gwarancji, struktury geograficznej ubezpieczonego obrotu, ubezpieczonych kontraktów i kredytów eksportowych oraz wystawionych gwarancji; struktury branżowej należności przyjętych do ubezpieczenia w 2014 r.

2. decyzję administracyjną z dnia [...] grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 950 ze zm.), o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji w zakresie indywidualnych umów ubezpieczenia z uwagi na obowiązek zachowania tajemnicy ubezpieczeniowej.

W dniu 29 grudnia 2015 r. M.A. złożyła, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do KUKE S.A. z siedzibą w [...], pismo zatytułowane "odwołanie" wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. i przekazanie wniosku do ponownego rozpatrzenia. Wnioskodawczyni argumentowała to faktem publicznych pieniędzy, które wspierają sektor prywatny oraz dotyczą inwestycji zagranicznych, co oznacza, że dodatkowo wiąże się z odpowiedzialnością za potencjalny negatywny wpływ na rozwój krajów biedniejszych od Polski. W związku z tym, w jej opinii, istotne jest, jakie konkretnie usługi są wspierane i jakie są rezultaty tych inwestycji dla lokalnej społeczności oraz środowiska.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, KUKE S.A. z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 5 u.d.i.p. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1844 ze zm.), utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. o odmowie M.A. udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazała, że działalność KUKE S.A. z siedzibą w [...] w zakresie ubezpieczeń gwarantowanych przez Skarb Państwa jest regulowana ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 489 ze zm.), a w zakresie w niej nieuregulowanym zastosowanie mają przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, jako przepisy o charakterze ogólnym.

Kwestionowana przez stronę odmowa udostępnienia informacji dotyczyła danych z zakresu treści indywidualnych umów ubezpieczenia, których stroną jest KUKE S.A. z siedzibą w [...] oraz poszczególni ubezpieczający.

Wyjaśniła, że ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w art. 35 ust. 1 (który od dnia 1 stycznia 2016 r. zastąpił art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej), nakłada na każdy zakład ubezpieczeń i osoby w nim zatrudnione obowiązek zachowania tajemnicy dotyczącej poszczególnych umów ubezpieczenia, przy czym w doktrynie przyjmuje się, że tajemnicą objęta jest cała treść stosunku obligacyjnego wiążącego zakład ubezpieczeń i ubezpieczającego. Tak więc tajemnica dotyczy samego faktu zawarcia umowy ubezpieczenia, jak i informacji w przedmiocie sytuacji majątkowej i osobistej ubezpieczającego oraz treści umowy ubezpieczenia.

Z kolei art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej zawiera katalog wyłączeń obowiązku zachowania tajemnicy ubezpieczeniowej, który stanowi, że obowiązek zachowania tajemnicy ubezpieczeniowej nie dotyczy informacji udzielanych na wniosek podmiotów wskazanych w tym przepisie. Żadne ze wskazanych wyłączeń nie dotyczy wnioskodawczyni, nie jest ona zatem uprawniona do uzyskania informacji naruszających tajemnicę ubezpieczeniową.

Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi z kolei, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Obowiązek zachowania przez zakład ubezpieczeń tajemnicy dotyczącej poszczególnych umów ubezpieczenia, wynikający z ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej jest zatem przesłanką, na gruncie u.d.i.p., uzasadniającą odmowę przez KUKE S.A. z siedzibą w [...] udostępnienia żądanych przez wnioskodawczynię informacji.

Uwzględniając powyższe oraz fakt, że Spółka, jako zakład ubezpieczeń, zobowiązana jest do przestrzegania tajemnicy ubezpieczeniowej na mocy bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, a tajemnica ubezpieczeniowa służy prawnie chronionym interesom ubezpieczających, stwierdziła, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o legalne podstawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Związek Stowarzyszeń [...] z siedzibą w [...]; zwany dalej Związkiem wniosło o uchylenie decyzji KUKE S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. art. 61 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, zbyt daleko idące ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy,

2. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o umowach eksportowych,

3. art. 35 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (w odniesieniu do decyzji KUKE S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (w odniesieniu do decyzji KUKE S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.), poprzez nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, w konsekwencji których uznano, że przepis ten stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej,

4. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, poprzez błędne przyjęcie, że podstawą do ograniczenia informacji publicznej, objętych zakresem przedmiotowym zaskarżonej decyzji, stanowią przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

Związek wskazał, że przepis art. 35 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej nie ma zastosowania, bowiem informacje, o których udostępnienie się zwrócił nie są pod względem przedmiotowym objęte tajemnicą powyższego przepisu.

Zaznaczył, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji o szczególnej grupie ubezpieczeń, tj. umów ubezpieczeń eksportowych, w wypadku których wypłata odszkodowań jest zapewniona w drodze przekazywania zakładowi ubezpieczeń przez Skarb Państwa niezbędnych na ten cel środków. Kluczowe ma zatem znaczenie w niniejszej sprawie okoliczność, że ubezpieczenia eksportowe, udzielane przez Spółkę, są gwarantowane przez Skarb Państwa, czyli ze środków publicznych. Gospodarka finansami jest jawna, a ograniczenia tej zasady zawarte są w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). W jego ocenie ograniczenie dostępności informacji, objętych zakresem przedmiotowym zaskarżonej decyzji, byłoby uzasadnione gdyby adresatem wniosku był zakład ubezpieczeń, który udziela ubezpieczeń bez zaangażowania środków publicznych. Takiego wyjątku nie można jednak wyinterpretować z ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

Uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] w pełni podzielił zarzuty skargi oraz przedstawioną w niej argumentację.

W odpowiedzi na skargę KUKE S.A. z siedzibą w [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazała na brak legitymacji strony skarżącej do wniesienia skargi. Zaznaczyła, że skarga została złożona przez osobę prawną – Związek Stowarzyszeń [...] z siedzibą w [...]. W postępowaniu dotyczącym udostępnienia informacji publicznej stroną była osoba fizyczna – M.A., z którą prowadzona była korespondencja, uznając, że realizuje ona własne uprawnienia wynikające z art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Spółka nie miała podstaw, aby uznać, że M.A. występuje w imieniu Związku, zwłaszcza, że nie przedstawiła pełnomocnictwa upoważniającego ją do działania w jego imieniu. Wobec zatem faktu, że Związek nie brał udziału w postępowaniu, jak również, że skarga została wniesiona przez stronę skarżącą w imieniu własnym, a nie M.A. Związkowi przysługiwałaby legitymacja do wniesienia skargi jedynie w sytuacji posiadania własnego interesu prawnego. W ocenie Spółki strona skarżąca go nie posiada, bowiem nie można uznać, że poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję.

Odnosząc się zaś co do wniosku o oddalenie skargi Spółka stwierdziła, że wobec precyzyjności i jasności uregulowań ustawowych dotyczących trybu udostępniania informacji publicznej, jak też ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p., rozpatrując wniosek o udzielenie informacji publicznej nie stosowała bezpośrednio art. 61 Konstytucji RP, a zatem zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny. Wobec faktu, że tajemnica ubezpieczeniowa, która wiąże wszystkie zakłady ubezpieczeń jest tajemnicą podlegającą prawnej ochronie Spółka nie podziela także stanowiska dotyczącego nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 1 tej ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Podkreśliła, że nie może również odnieść skutku argumentacja strony skarżącej, zgodnie z którą ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie może mieć zastosowania, gdyż dotyczy informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga oceniana w świetle powyższego kryterium nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) dalej "u.d.i.p." obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, tj.: Korporacja Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych S. A. z siedzibą w [...] (KUKE S. A.), jest niewątpliwie podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ww. przepisu.

W myśl bowiem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 489 ze zm.), określa ona zasady ubezpieczeń eksportowych, w wypadku których wypłata odszkodowań jest zapewniona w drodze przekazywania zakładowi ubezpieczeń przez Skarb Państwa niezbędnych na ten cel środków. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, prowadzenie działalności w zakresie ubezpieczeń eksportowych, na warunkach określonych ustawą, powierza się Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych Spółka Akcyjna, zwanej dalej "Korporacją".

Tym samym KUKE S. A. bezspornie spełnia przesłankę dysponowania majątkiem publicznym oraz wykonywania zadań publicznych.

W ocenie Sądu nie budzi również wątpliwości okoliczność, że żądane informacje, tj. lista firm objętych w 2014 r. gwarantowanymi przez Skarb Państwa ubezpieczeniami eksportowymi, lista zawierająca wartość ubezpieczonych produktów lub usług oraz informacja dotycząca tego, co to były za produkty lub usługi, stanowi informację publiczną w brzmieniu u.d.i.p.

W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, Lex nr 78063).

Musi ona ponadto dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W świetle powyższego za informację publiczną uznaje się zatem m. in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, gdy nie pochodzą wprost od nich.

Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jedną z takich tajemnic ustawowo chronionych jest tajemnica ubezpieczeniowa przewidziana zarówno w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1206 ze zm.) – art. 19 ust. 1, jak również w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1844 ze zm.) – art. 35 ust. 1.

Wskazane przepisy są jednobrzmiące i stanowią, że zakład ubezpieczeń i osoby w nim zatrudnione, a także osoby i podmioty, za pomocą których zakład ubezpieczeń wykonuje czynności ubezpieczeniowe, są obowiązane do zachowania tajemnicy dotyczącej poszczególnych umów ubezpieczenia.

O tym, że KUKE S. A. jest zakładem ubezpieczeń, świadczy wspomniany już przepis art. 1 ust. 1 ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych oraz art. 3 ust. 1 pkt 18 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, zawierający definicję krajowego zakładu ubezpieczeń, zgodnie z którym jest nim przedsiębiorca w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który uzyskał zezwolenie na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

KUKE S. A. posiada zaś zezwolenie Ministra Finansów na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej w grupie 14 Działu II z dnia 5 kwietnia 1991 r., zezwolenie Ministra Finansów na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej w grupie 16 Działu II z dnia 14 sierpnia 1991 r. oraz zezwolenie Ministra Finansów na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej w grupie 15 Działu II z dnia 7 stycznia 1997 r.

Z tego względu odmowę udostępnienie przez KUKE S. A. informacji publicznej w postaci informacji dotyczących indywidualnych umów ubezpieczenia z powołaniem się na tajemnicę ubezpieczeniową, należy uznać za zgodną z prawem.

W konsekwencji podniesione w skardze zarzuty sprowadzające się w istocie do zanegowania ograniczenia prawa do informacji z tej przyczyny, są chybione.

Nadmienić ponadto należy, że wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej Związku Stowarzyszeń [...], nie jest uprawniony.

Występująca bowiem z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz wnosząca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy M.A., zdaniem Sądu, działała w ramach udzielonego jej przez Związek pełnomocnictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. Wynika z niego umocowanie ww. do reprezentowania Związku, a w szczególności do składania w imieniu jego Zarządu wniosków o dostęp do informacji publicznej i ewentualnych odwołań oraz skarg będących częścią tych procesów.

Co prawda M.A. występując drogą elektroniczną z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wskazała wprost, że czyni to w imieniu Związku, jednakże we wnioskach tych pojawia się nazwa [...]. Jeżeli adresat wniosku miał wątpliwości w tym zakresie, to winien zwrócić się do wnioskodawczyni o ich wyjaśnienie zamierzając wydać decyzję odmowną w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

8