Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 673/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 141  par. 4,  art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6,  art. 7,  art. 8,  art. 15,  art. 77  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29  ust. 1  pkt 1  lit. a,  art. 48,  art. 50  ust. 1,  art. 51
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 143/03 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Kr 143/03 oddalił skargę Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku podał, że decyzją znak [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 48, art. 53 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał Z. G. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ewidencyjny [...] w P. przy ul. [...], na koszt zobowiązanego. W motywach decyzji wskazano, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stwierdzono, że na działce nr [...] w P. realizowana jest budowa budynku gospodarczego o wymiarach 12,0 m x 8,1 m. Wykonano ściany parteru oraz strop nad parterem. Z. G. przedstawił zgłoszenie zamiaru budowy budynku gospodarczego do 35 m- dokonane w Urzędzie Gminy P. w dniu [...] i wyjaśnił, że budowę rozpoczął w [...], a strop wykonał około [...]. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że wybudowanie przedmiotowego budynku wymagało pozwolenia na budowę. Wykonany budynek stanowi więc samowolę budowlaną. Inwestor dokonał zgłoszenia, ale od momentu zgłoszenia do dnia oględzin nie upłynął okres 30 dni wymagany przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniósł Z. G., domagając się jej uchylenia. Podał, że budynek wykonał w ramach prowadzonego gospodarstwa, a powierzchnię 35 m- przekroczył nie wiedząc, że przepisy na to nie pozwalają. Podniósł także, że wzniesiony budynek zachowuje wymagane odległości od działek sąsiednich. Podał, że jest samotny, bez środków do życia i od wypadku, jakiemu uległ w [...] roku, jest unieruchomiony.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, czyniąc ustalenia identyczne jak organ pierwszej instancji, wskazał, że budowa realizowana przez skarżącego jest całkowicie samowolą budowlaną. Nie stanowi nawet odstępstwa od zatwierdzonych przez organ warunków przy realizacji obiektu na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy, a to z uwagi na daty dokonania zgłoszenia i rozpoczęcia robót.

Od decyzji organu drugiej instancji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie wniósł Z. G., domagając się jej uchylenia. Podał, że chce naprawić błąd i dokończyć budowę, a zaskarżona decyzja spowoduje całkowite zniszczenie użytego dotychczas materiału. Wyraził chęć doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Powołał się także na swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto dodał, że zgłoszenie dokonane przez skarżącego uprawniało go do rozpoczęcia robót budowlanych najwcześniej [...] oraz, że budynek przekracza znacznie rozmiary podane w zgłoszeniu.

W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006r. skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozważenia, czy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie, dlaczego organ uznał za konieczne nakazanie rozbiórki a niemożliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie nakazu rozbiórki bez uprzedniego postanowienia o wstrzymaniu budowy, oraz art. 48 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki w sytuacji, gdy winna zapaść decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W ocenie tego Sądu, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy prowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązkami wynikającymi z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a wydane decyzje odpowiadają zarówno wymogom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jak i przepisom prawa materialnego. Okoliczności faktyczne sprawy, takie jak czas wykonania spornego budynku gospodarczego, przekroczenie zadeklarowanych w zgłoszeniu wymiarów budynku oraz dokonanie zgłoszenia po rozpoczęciu robót budowlanych były okolicznościami przyznanymi przez skarżącego, a zatem bezspornymi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, obie decyzje nie są również dotknięte wadami, które zgodnie z brzmieniem art. 145 §1 k.p.a. stanowiłyby podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Organy nadzoru budowlanego wypełniły obowiązek nałożony na nie przez przepis art. 10 k.p.a., wymagający zapewnienia możliwości czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom, i to na każdym etapie sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zastrzeżeń organy - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego - ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (obowiązujący wówczas tekst jednolity z 2000 roku, Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z ówczesnym brzmieniem przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymagała między innymi budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m-, przy rozpiętości konstrukcji do 4,80 m . W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, konieczne było wówczas dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Z przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że zgłoszenia należy dokonać przed przystąpieniem do robót budowlanych. Interpretując przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego a contrario należy dojść do wniosku, że budynki gospodarcze przekraczające bądź powierzchnię zabudowy, bądź rozpiętość konstrukcji przewidziane tym przepisem, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Trafnie w ocenie Sądu pierwszej instancji przyjęły orzekające w sprawie organy, że dokonanie przez skarżącego zgłoszenie nie upoważniało go do rozpoczęcia, czy kontynuowania rozpoczętych robót. Zgłoszenie, wbrew dyspozycji przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zostało dokonane po rozpoczęciu robót. Ponadto wzniesiony budynek znacznie przekraczał dopuszczalne wymiary obiektu, do którego budowy wystarczające byłoby dokonanie zgłoszenia. Wzniesienie przedmiotowego budynku należy zatem ocenić jednoznacznie jako dokonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego zobligowane były do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, który w dacie rozstrzygania sprawy przewidywał bezwarunkowy nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Sposób sformułowania przepisu (organ "nakazuje", a nie "może nakazać") nie pozostawiał żadnego pola manewru przy likwidowaniu samowoli budowlanej. Odnosząc się do podniesionych w skardze argumentów dotyczących złego stanu zdrowia skarżącego, jego sytuacji materialnej oraz szkody mogącej powstać wskutek wykonania zaskarżonych decyzji, jak też woli doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem Sąd pierwszej instancji stwierdził, powołując się na utrwaloną linię orzecznictwa sądów administracyjnych, że na gruncie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w jego brzmieniu z okresu rozpatrywania sprawy przez organy nadzoru budowlanego, brak było możliwości uwzględnienia okoliczności natury społecznej, czy względów celowości,

W kontekście zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny dodał, że regulacja zawarta w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane była poddana kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 12 stycznia 1999r. sygn. P 2/98, OTK 1999/1/2 uznał, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do deklarowanej przez skarżącego woli doprowadzenia obiektu wzniesionego samowolnie do stanu zgodnego z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że możliwość taką stwarzało dopiero brzmienie przepisu art. 48 Prawa budowlanego wprowadzone przez ustawę z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 roku, podczas gdy postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej zostało zakończone ostateczną decyzją pod rządami przepisu art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu nakazującym orzeczenie bezwarunkowej rozbiórki.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty wyartykułowane w piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005r. Zarzucone naruszenie przepisów art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. nie miało miejsca. Sąd ten wskazał, że organ odwoławczy jest istotnie zobligowany do rozpatrzenia sprawy po raz drugi, co jednak nie oznacza konieczności przeprowadzenia postępowania w zupełnym oderwaniu od tego, co zostało dokonane przez organ pierwszej instancji. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jednak nie można z tego przepisu wyciągać wniosku, że organ odwoławczy winien uzupełniać materiał dowodowy niejako "na siłę", pomimo uznania, że organ pierwszej instancji wszelkie możliwości w tym zakresie wyczerpał. Sąd podkreślił, że skoro w sprawie stan faktyczny był w zasadzie bezsporny i kwestionowane były wyłącznie prawne skutki wykonania spornego budynku gospodarczego, żaden przepis k.p.a. nie stoi na przeszkodzie temu, by organ drugiej instancji dokonywał ustaleń faktycznych na podstawie materiału dowodowego zebranego w instancji niższej. Sąd ten zauważył, że skarżący w sposób nieuprawniony utożsamia nowe dowody z nowymi ustaleniami faktycznymi, jak również dokonanie ustaleń identycznych przez organy obu instancji z brakiem własnych ustaleń organu odwoławczego. Oczywistym, zdaniem tego Sądu jest, że w sytuacji, kiedy organ pierwszej instancji ustalił wyczerpująco i zarazem poprawnie wszystkie istotne okoliczności sprawy na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, rzeczą organu odwoławczego będzie wyłącznie powielenie tych ustaleń.

Odnośnie pozostałych zarzutów podniesionych we wspomnianym piśmie procesowym Sąd ten zauważył, że pomimo powołania szeregu przepisów k.p.a. i Prawa budowlanego, ich istota sprowadza się do stwierdzenia, że zdaniem skarżącego organy nadzoru budowlanego winny były prowadzić postępowanie w kierunku doprowadzenia spornego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, na który (pośród wielu innych) powołuje się skarżący, dopuszczał w chwili rozstrzygania sprawy procedurę legalizacyjną wyłącznie "w przypadkach innych określone w art. 48". Możliwość doprowadzenia stanu rzeczywistego do zgodności z prawem istniała wówczas, gdy bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia wykonywano roboty budowlane, ale takie, które nie prowadziły do powstania od podstaw obiektu budowlanego, albo też doszło do odstępstwa od projektu zatwierdzonego w drodze pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, bowiem tylko wówczas można mówić o "przypadkach innych niż określone art. 48". Jeżeli wykonanie całości obiektu miało cechy samowoli budowlanej, konsekwencją było obligatoryjne orzeczenie nakazu rozbiórki. Sąd ten podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 października 1997r., zgodnie z którym w przepisie art. 48 Prawa budowlanego chodzi wyłącznie o takie obiekty budowlane, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, i to bez względu na to, czy obiekt ten został wybudowany, czy budowa jest w toku. W takiej sytuacji wyłączona jest możliwość stosowania do takich obiektów rozwiązań prawnych przewidzianych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (OPS 3/97, ONSA 1998/1/3). Wskazano, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1997r. sygn. IV SA 1450/95 (M.P. 2005r., nr 5, str. 325), że art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego powinien być stosowany w razie rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub modernizacji w warunkach samowoli budowlanej istniejącego już obiektu. Z uwagi na to, że przedmiotowy obiekt został od podstaw wykonany w warunkach samowoli, prowadzenie postępowania w kierunku dokonania legalizacji obiektu byłoby nie tylko zbędne i bezcelowe, ale także naruszałoby wskazaną przez skarżącego zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.), ponieważ właściwe zastosowanie przepisów prawa budowlanego w niniejszej sprawie i tak wymuszało orzeczenie nakazu rozbiórki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący Z. G., zaskarżając wyrok w całości.

Podniósł w niej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994r., Nr 89, poz. 114 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:

- art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki bez uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, w sytuacji gdy roboty budowlane nie zostały zakończone było zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym,

- art. 48 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o nakazie rozbiórki w sytuacji, gdy powinna zapaść decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, miało miejsce w zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane,

- art. 3 pkt 2 poprzez przyjęcie, że decyzje wydane w sprawie dotyczyły, jak w nich wskazano budynku, a nie budowy.

Podniósł także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nie wzięcie przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę całokształtu postępowania organu administracji publicznej w celu stwierdzenia, czy zostały naruszone reguły postępowania administracyjnego,

- art. 6 k.p.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd pierwszej instancji wybiórczego stosowania przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej,

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że zasadnym było pominięcie przez organ nadzoru budowlanego rozpatrzenia możliwości doprowadzenia prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem,

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez usankcjonowanie wadliwości postępowania przez organ administracji publicznej drugiej instancji w przedmiocie ograniczenia kontroli decyzji organu pierwszej instancji oraz nieprzeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja wydana przez organ nadzoru budowlanego nie jest wadliwa, pomimo znacznych uchybień w jej uzasadnieniu,

- art. 156 § 1pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w związku z naruszeniem prawa przy wydawaniu decyzji administracyjnej.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Krakowie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu.

W motywach skargi kasacyjnej, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że organy nadzoru budowlanego winny dążyć do pogłębiania zaufania obywateli poprzez takie dobieranie środków prawnych, aby cele nimi mające być osiągnięte miały rozmiar możliwie najmniej uciążliwych dla strony postępowania administracyjnego. Zarzucił, że Sąd pierwszej instancji niejako zatwierdził postępowanie organów administracji publicznej, które w sposób rażący narusza standardy postępowania administracyjnego w odniesieniu do zasady minimalizacji negatywnych skutków działania administracji publicznej w stosunku do strony postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organy nadzoru budowlanego wydały decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowanego bez przeprowadzenia w należyty sposób postępowania dowodowego, w szczególności bez zbadania możliwości oraz zakresu prac, jakie skarżący winien wykonać dla doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Zachowanie się organów, a także ocena tego zachowania przez Sąd pierwszej instancji nie może w ocenie skarżącego zasługiwać na uwzględnienie. W szczególności krytycznie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, należy ocenić zastosowanie swobody w wydawaniu decyzji administracyjnej. Wskazał, że instytucja luzu decyzyjnego w postępowaniu administracyjnym wyrażona za pomocą zwrotów "lub", "bądź" nie może doprowadzać do sytuacji, w której organ administracji publicznej wydaje decyzje o najbardziej restrykcyjnym charakterze dla strony postępowania, w oparciu o skąpy materiał dowodowy. Dokonany przez organ administracji publicznej wybór alternatywnie przedstawionego przez ustawodawcę rozwiązania winien zostać należycie uzasadniony. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ winien przedstawić stronie postępowania okoliczności uzasadniające odejście od możliwości skorzystania z mniej dolegliwego dla skarżącego rozwiązania alternatywnego. Z naruszeniem powyższego przepisu prawa organy orzekające w sprawie nie uczyniły zadość powyższemu obowiązkowi. Takie zachowanie organów administracji publicznej, a także uznanie ich za słuszne przez Sąd pierwszej instancji stanowi rażące naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 77 i 80 k.p.a.

Za błędne, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym mógł oprzeć się jedynie na zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym. Wskazał, że normy zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego nie zawierają dowolności co do zakresu postępowania dowodowego. Sąd pierwszej instancji błędnie zatem ocenił powyższą sytuację. O ile można przyznać Sądowi pierwszej instancji rację co do stwierdzenia, że nie można z art. 77 k.p.a. wysnuwać wniosku, jakoby organ drugiej instancji był zobligowany do prowadzenia postępowania dowodowego "na siłę", to nie można tego uczynić w sytuacji, gdy Sąd mimo podniesionych zarzutów w odwołaniu zwalnia organ drugiej instancji od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Wadliwość postępowania Sądu pierwszej instancji polega, zdaniem skarżącego na uznaniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją wydaną w dniu [...] słusznie nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku położonego na działce ewidencyjnej nr [...] w P. Usankcjonowanie takiej decyzji stanowi obrazę przepisu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Z treści powyższej decyzji, a także decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji wynika, że jej przedmiotem jest nałożenie na skarżącego obowiązku rozbiórki budynku. Stanowi to jawną sprzeczność ze stanem faktycznym, jaki miał miejsce w dniu wydawania decyzji w postępowaniu jurysdykcyjnym. W świetle art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, za budynek można uznać jedynie taki obiekt, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocy przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Skarżący podniósł, że dla uznania prowadzonej budowy za budynek koniecznym było spełnienie wszystkich trzech powołanych wyżej przesłanek. Z przedstawionego Sądowi pierwszej instancji materiału dowodowego wynika, że w dniu wydawania decyzji zostały wypełnione zaledwie dwie spośród przedstawionych przesłanek. W tej sytuacji uznanie przez Sąd pierwszej instancji za słuszne twierdzenia organów administracji publicznej jest całkowicie błędne i sprzeczne z obowiązującym przepisem ustawy Prawo budowlane, albowiem w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wypełnione zostały jedynie przesłanki odnoszące się do wzniesienia przez skarżącego fundamentów oraz wydzielenia przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Z protokółu oględzin z dnia [...] wynika, że "brak jest trwale związanego z pozostałą częścią dachu. Powyższe skutkuje niemożliwością uznania, że organ pierwszej instancji wydał skuteczną decyzję co do prowadzonych robot budowlanych przez skarżącego."

Skarżący podniósł ponadto, że organ pierwszej instancji nakazał skarżącemu dokonanie przymusowej rozbiórki budynku usytuowanego na działce nr [...] w P., podczas gdy zgodnie z zasadą zawartą w art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, można nakazać rozbiórkę w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tj. o warunkach identycznych, jakie stwierdzono w protokole z dnia [...]. Wydana decyzja opiewa na więcej, niż w rzeczywistości zostało wykonane. W tej sytuacji należy uznać, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, także ze względu na błąd skutkujący niemożliwością faktycznego jej wykonania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wobec nie wystąpienia łącznie trzech przesłanek świadczących o samowolnym wybudowaniu budynku gospodarczego, Sąd pierwszej instancji winien z urzędu stwierdzić, że zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 5 k.p.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do argumentów podniesionych przez skarżącego w piśmie procesowym skarżącego z dnia 13 grudnia 2006r., dokonał błędnej wykładni wskazanych w tym piśmie przepisów, a przede wszystkim nie zwrócił uwagi na wystąpienie okoliczności skutkujących bezwzględną nieważnością decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Wnoszący skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, przy czym jako przepis postępowania, do którego zarzut ten się odnosi, wskazał obok przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., także przepis art. 6, art. 8 w związku z art. 77 § 1, art. 15 w związku z art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy wyjaśnić, że wskazane w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisy postępowania odnoszą się do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem przepisy tej ustawy regulują postępowanie przed sądami administracyjnymi. To te przepisy, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje sąd, prowadząc postępowanie, w ramach którego dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd zatem przy rozpoznawaniu skargi sądowo-administracyjnej bezpośrednio nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, choć dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego stanowiącego przedmiot skargi bada, czy organ administracji publicznej rozpoznając indywidualną sprawę prawidłowo przepisy tej procedury zastosował. Powyższy błąd autora skargi kasacyjnej nie uniemożliwia jednak merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż z kontekstu jej treści wynika, że zarzuca się w niej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami k.p.a. polegające na błędnym zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji decyzji wydanych w sprawie z naruszeniem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutu naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów p.p.s.a. oraz przepisów postępowania w wyżej rozumianym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji w niczym nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawia bowiem ujęty w sposób zwięzły stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko pozostałych stron postępowania, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skargi kasacyjnej, rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę wszystkie istotne w świetle przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy okoliczności sprawy. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem tego Sądu, że w niczym nie zostały naruszone w toku postępowania administracyjnego reguły postępowania wyrażone powołanymi w skardze przepisami art. 6, art. 8 w związku z art. 77 § 1, art. 15 w związku z art. 77 § 1 oraz, że wydana w sprawie decyzja organu nadzoru budowlanego odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Podnosząc zarzut naruszenia ustanowionej w art. 6 k.p.a. zasady legalności działania organów administracji publicznej skarżący nie wykazał, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji miałby usankcjonować - jak to podniesiono w skardze kasacyjnej - wybiórcze stosowanie przepisów postępowania administracyjnego. Nie została też naruszona ustanowiona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Realizacja tej zasady uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w k.p.a., zaczynając od zasad ogólnych, przez rozwiązania przyjęte w przepisach szczególnych. Realizacja tej zasady następuje np., jeżeli strona uczestnicząc w postępowaniu wyjaśniającym może stwierdzić, że organ ustalając zakres postępowania dowodowego dopuszcza z urzędu dowody, które przemawiają za pozytywnym załatwieniem sprawy. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jest działaniem zgodnym z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by zaskarżony wyrok w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszał powyższą zasadę. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie zasada ta nie została naruszona, a przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie dowodowe w niczym nie narusza art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a. Zważyć należy, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, o czym stanowi art. 15 k.p.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ pierwszej i drugiej instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego prowadzi postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji pierwszej instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed pierwszą instancją, mając kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W świetle powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że prowadząc postępowanie w trybie odwoławczym organ drugiej instancji w niczym nie naruszył przepisu art. 15 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., opierając się dowodach zebranych i przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższych przepisów prawa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy w tej sytuacji uznać za nieusprawiedliwiony. W sprawie zostały bowiem wyjaśnione i ustalone, zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, wszystkie istotne - w świetle przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy - okoliczności faktyczne.

Oceniając zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że zaskarżona do Sądu administracyjnego decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepisy te stanowiły również podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, skoro sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (art. 1 § 2 p.p.s.a.). Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy art. 48 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wykluczały się wzajemnie, o czym świadczy użyty w art. 50 ust. 1 tejże ustawy zwrot: "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ...". W powołanej przez Sąd pierwszej instancji uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997r. sygn. OPS 3/97 (ONSA 1998, z. 1, poz. 3) Sąd ten wyraził pogląd, zgodnie z którym przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 tej ustawy, także wówczas, gdy budowa nie została zakończona. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane dotyczy jedynie takich obiektów budowlanych, których wzniesienie wymaga bądź pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia. Obiekty nie wymagające ani pozwolenia, ani zgłoszenia nie mieszczą się w hipotezie art. 48 ustawy.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, trafnie w świetle niekwestionowanych, bowiem przyznanych przez skarżącego, istotnych okoliczności faktycznych sprawy takich jak: czas wykonania przedmiotowego budynku gospodarczego, jego wymiarów oraz dokonania zgłoszenia po rozpoczęciu robót budowlanych, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy rozpoznające sprawę prawidłowo przyjęły, iż wykonywanie budynku gospodarczego przekraczającego bądź powierzchnię zabudowy, bądź rozpiętość konstrukcji przewidzianych przepisem art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że na działce nr[...] w P. jest realizowana budowa budynku gospodarczego o wymiarach 12,0 m x 8,1 m. Wykonano ściany parteru oraz strop nad parterem. Skarżący legitymuje się zgłoszeniem zamiaru budowy budynku gospodarczego do 35 m-, dokonanym w Urzędzie Gminy P. w dniu [...], a budowę rozpoczął w [...], strop zaś wykonał około [...]. Wykonywanie budynku gospodarczego przekraczającego bądź powierzchnię zabudowy, bądź rozpiętość konstrukcji przewidzianych przepisem art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego jest budowaniem obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W myśl art. 48 właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Budynek zaś, to w myśl art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Realizowany przez skarżącego budynek odpowiada wyżej powołanej definicji ustawowej budynku, dając podstawę do zastosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane wobec nie legitymowania się przez skarżącego pozwoleniem na budowę. Kwestionując w sprawie zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, autor skargi kasacyjnej nie wykazał, by wznoszony przez skarżącego budynek był obiektem nie wymagającym ani pozwolenia, ani zgłoszenia, z zatem by nie mieścił się w hipotezie art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, umożliwiającym zastosowanie przewidzianą tym przepisem prawa instytucji wstrzymania (postanowieniem) prowadzenia robót budowlanych. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 pkt 2, art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1, a także art. 48 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane uznać należy za nieusprawiedliwiony. W świetle powyższego, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, brak było podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a zastosowanie przepisu art. 48 tej ustawy w niczym przepisu tego nie narusza. Wydane zaś decyzje dotyczące nakazu rozbiórki obiektu nazwanego budynkiem gospodarczym nie naruszają art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zważyć bowiem należy, że przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane dotyczy nie tylko obiektu wybudowanego, lecz także obiektu będącego w budowie, a takim obiektem jest budynek, którego postępowanie dotyczy. Za niezasadny w świetle powyższego uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, nie został w sprawie naruszony przepis art. 107 § 3 k.p.a. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki. W tej sytuacji za nietrafne uznać należy argumenty skargi kasacyjnej dotyczące wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego i twierdzeń dotyczących przekroczenia w sprawie luzu decyzyjnego oraz omówione wyżej zarzuty dotyczące naruszenia przez organy zasad postępowania administracyjnego, które to uchybienie z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. miałoby być przez ten Sąd zaakceptowane zaskarżonym wyrokiem.

Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika o przyznanie wynagrodzenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu kasacyjnym brak jest podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie. Przepisy art. 209 i 210 ustawy p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami.

Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ustawy p.p.s.a.