Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 510/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone decyzje II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 2 pkt 3, art. 2 pkt 14, art. 4 ust. 1 lit a
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt III SA/Po 395/17 w sprawie ze skarg R. M. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnych uchyla zaskarżony wyrok;, uchyla zaskarżone decyzje;, zasądza od Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz R. M. 1454 (tysiąc, czterysta pięćdziesiąt cztery) złote z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.,


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 września 2017 r., sygn. akt III SA/Po 395/17, oddalił skargi R. M. ("skarżący") na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("ARMiR") w P. z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 i odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

R. M. w dniu 13 czerwca 2015 r. wniósł o przyznanie na rok 2015 jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności na zazielenienie, płatności do bydła oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). We wniosku zadeklarował do płatności działkę ewidencyjną nr [...] położoną w województwie [...] powiat [...] gmina [...], obręb [...].

W odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień skarżący podał, że jest użytkownikiem zadeklarowanej we wniosku działki na podstawie długoterminowej umowy dzierżawy z 1 maja 2015 r. z jej właścicielem - A. we [...]. Właściciel działki dokonywał zabiegów w celu jej przystosowania do wypasu bydła. Razem z innymi dzierżawcami działek od A. skarżący założył spółdzielnię B., realizującą politykę grupy producentów przez finansowanie obsługi prawnej, administracyjnej i rachunkowej gospodarstw swoich członków oraz uzbrojenia ogrodzenia wypasu bydła. Finansowanie pochodzi z wpłat udziałów gotówkowych członków B. na podstawie zapisów statutowych. Wspólne utrzymywanie zwierząt daje możliwość efektywniejszej hodowli i mocniejszej pozycji na rynku. Natomiast w kwestii faktycznego zajmowania się zwierzętami przebywającymi w jednej siedzibie stada ze sztukami należącymi do innych rolników i podziału kosztów utrzymania zwierząt obsługę zlecono firmom zewnętrznym. Rozliczenie następuje m. in. według systemu ryczałtowego w przypadku obsługi weterynaryjnej lub na zasadzie rozliczenia sztuko-dni w poszczególnych grupach wiekowych zwierząt będących w posiadaniu strony w danym kwartale. Do wyjaśnień dołączono dokumentację dotyczącą prowadzonego gospodarstwa.

Skarżący wskazał, że ponosi pełną odpowiedzialność za decyzje ekonomiczne i zaciągnięte zobowiązania. Uczestniczy w codziennych odprawach i spotkaniach w zależności od potrzeb grupy członków założycieli B., które organizowane są w celu organizacji pracy, omówienia planowanej sprzedaży i zakupów, przedstawienia pomysłów i zaistniałych problemów.

Kierownik Biura Powiatowego AMRiR w W. decyzjami z [...] lipca 2016 r. orzekł o odmowie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015.

Orzekając na skutek odwołań skarżącego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w P. decyzjami z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone decyzje.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie prowadził działalności rolniczej samodzielnie, a jego gospodarstwo zarejestrowano w systemie ewidencji producentów jedynie w celu sztucznego podziału gruntów i zwierząt będących w faktycznym posiadaniu A. Jej zarząd w rzeczywistości decydował zarówno o pracach wykonywanych na wydzierżawionym obszarze, jak osobach je wykonujących. A. ponosiła też koszty związane z funkcjonowaniem gospodarstwa i utrzymaniem gruntów, a także z przebywającymi w jednej siedzibie, rzekomo sprzedanymi, zwierzętami.

Organ drugiej instancji podał, że weryfikacja wniosku skarżącego, a także pozostałych wskazanych przez ten organ wnioskodawców wykazała ścisłe powiązania nie tylko osobowe, ale przede wszystkim ekonomiczno-techniczne z A. i ze spółdzielnią B. Zarówno grunty rolne, jak i zwierzęta zadeklarowane do płatności przez skarżącego i pozostałych wnioskodawców były administrowane przez A. Analiza powiązań 52 osób fizycznych i A. oraz B. wykazała, że to A. prowadziła działalność zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. To ona ponosiła wydatki związane z działalnością rolną, a więc była posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez podmioty zarejestrowane w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni. Skarżący nie jest zatem odrębnym, samodzielnym producentem rolnym. Nie posiadał własnego sprzętu i nie ponosił kosztów związanych z zadeklarowanym obszarem ani z hodowlą zwierząt. Był on jedynie jednym z podmiotów zgłaszających do płatności obszar i zwierzęta, będące w rzeczywistości częścią A. Zarejestrował się on w ewidencji producentów i wnioskował o płatności, aby zmaksymalizować wysokość otrzymanych płatności, których w normalnych warunkach A. by nie otrzymała oraz uzyskać płatności do zwierząt, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana A. z uwagi na przekroczenie limitu zwierząt. Jest to sprzeczne z celami prawa unijnego i ma za zadanie jego ominięcie. Zasadniczym celem płatności do gruntów rolnych jest wspieranie rolników faktycznie uprawiających grunty rolne.

W ocenie organu odwoławczego elementem kreowania sztucznych warunków w omawianej sprawie są powiązania osobowe. A. z siedzibą we W., zarządzana przez prezesa zarządu M. P. i członków zarządu K. M. i A. K., a także członków rady nadzorczej B. M. i R. R., w 2014 r. posiadała 1 318,75 ha gruntów, a na 15 maja 2014 r. 1 816 sztuk bydła. Po kontrolach za 2014 r. stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do przyznania płatności w 2014 roku wyniosła 1 310,19 ha i do tej powierzchni A. otrzymała w 2014 r. płatność bezpośrednią w wysokości 1 162 589,76 zł, a w ramach schematu ONW - płatność do maksymalnej możliwej powierzchni (300 ha) w wysokości 22 375 zł. Spółdzielnia ta zatrudniała pracowników do prowadzenia księgowości i prac rolnych. Osoby nią zarządzające, jak i osoby znajdujące się w stosunku zależności służbowej czy powiązane rodzinnie lub towarzysko z A. (52 osoby) utworzyły, pod tym samym adresem co A., kolejną spółdzielnię - B. W kwietniu 2015 r. A. wydzieliła ze swojego gospodarstwa kilka działek ewidencyjnych o powierzchni 120,14 ha, które podzieliła na działki rolne o średniej powierzchni 2,32 ha i rozdysponowała je pomiędzy wskazane osoby. W dniu 2 maja 2015 r. A. sprzedała każdej z 51 osób po około 30 sztuk bydła, a w dniu 14 maja 2015 r. 12 osobom spośród tych 51 osób - dodatkowo 30 sztuk krów. Powyższe oznacza, że strona - wraz z innymi osobami fizycznymi i A. - stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści majątkowych, których A. nie otrzymałaby w normalnych warunkach. Mimo, że jednostka ta i 52 osoby fizyczne są formalnie gospodarstwami samodzielnymi mającymi formalnie określonego zarządcę, numer ewidencyjny, konto, to jednak są ściśle ze sobą powiązane. Wydzielenie w 2015 r. przez A. ziemi, zawarcie tego samego dnia umów dzierżawy oraz utworzenie i przystąpienie do spółdzielni B. stanowiły próbę prawnego dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi wskazanymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne dofinansowanie. Wskazane podmioty, mimo ścisłego powiązania ekonomiczno-technicznego, wniosły w 2015 r. o przyznanie płatności jako samodzielni rolnicy. A. oraz B. mają jedną siedzibę znajdującą się we W siedzibie A. listonosz zostawiał korespondencję kierowaną do poszczególnych wnioskodawców i to mimo niezłożenia w organie informacji, aby któryś z pracowników tej spółdzielni był upoważniony do odbioru korespondencji w imieniu 51 pozostałych podmiotów. Ponadto, M. P. - prezes zarządu A. i pozostali członkowie zarządu (K. M. i A. K.) należą do 52 osób, którym A. w 2015 r. wydzierżawiła grunty i sprzedała zwierzęta. Prezesem zarządu nowoutworzonej spółdzielni B. również był M. P. i, a osobami tworzącymi jej zarząd byli K. M. i R. R. Chociaż ten ostatni nie był członkiem zarządu A., to był członkiem jej rady nadzorczej. Wskazane podmioty są więc ze sobą powiązane personalnie (zarządczo). W rzeczywistości to zarząd A. decydował o pracach wykonywanych na wydzielonych 52 osobom terenach, jak i o zwierzętach rzekomo sprzedanych 51 osobom.

Organ drugiej instancji podkreślił, że to A. ponosiła koszty związane z funkcjonowaniem gospodarstw 52 osób fizycznych. Złożenie w 2015 r. 53 wniosków o przyznanie płatności (przez 52 osoby fizyczne i A.) do tych samych schematów pomocowych w tym samym czasie miało na celu ominięcie przepisów dotyczących określonego dofinansowania, to jest jego maksymalizację. Potwierdzeniem tego może być podpisana przez wskazane osoby fizyczne deklaracja członkowska, z której wynika, że każda z nich zgłasza przystąpienie do B. w charakterze członka i deklaruje udział w wysokości 30 000 zł, a także jednoczesną rejestrację gospodarstwa. Z uchwały nr 4 z 13 września 2014 r. walnego zgromadzenia A. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości wynika, że członkowie tej jednostki (20 osób) wyrazili zgodę na wydzierżawienie nieruchomości będących własnością A. między innymi sobie oraz osobom będącym w zależności służbowej czy powiązaniach rodzinnych lub towarzyskich. Potwierdzeniem tych zależności są także, zdaniem organu odwoławczego, identyczne pisemne wyjaśnienia składane przez 51 osób fizycznych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na pisemne wyjaśnienia beneficjentów K. M., G. K., A. N., B. M., K. S., A. G., J. K., A. K., R. M. oraz U. S., w których podano, że w celu maksymalizacji zysku kupili od A., indywidualnie po przeanalizowaniu swoich możliwości, bydło w ilości do maksymalnego stanu posiadania, który jest dofinansowywany przez system dopłat, czyli po 30 sztuk młodzieży i 30 sztuk jałówek, krów w wieku powyżej 24 miesięcy, jak również zawiązali podmiot, który po ukazaniu się przepisów o grupach producentów otrzyma stosowne dofinansowanie. Składający wyjaśnienia chcieli w ten sposób uzyskać maksymalną jednostkową dopłatę do prowadzonej działalności w celu zwiększenia dochodowości gospodarstwa, co umożliwiłoby im dalszy rozwój, poprzez m. in. zwiększenie areału gruntów i stanów stada. Stworzenie sztucznych warunków przez 52 osoby fizyczne, w tym m. in. przez skarżącego i A. potwierdzają także zeznania osób wchodzących w skład organów A, i B. bądź przez nie zatrudnione, w tym zeznania M. P., R. R., G. K., K. M., A. N., B. M. i K. S., których treść została przytoczona. Z zeznań tych wynika, że wszystkie osoby fizyczne, które wydzierżawiły ziemię i kupiły zwierzęta od A., nie prowadziły gospodarstwa samodzielnie i na własny rachunek. Nie dokonywały one samodzielnie żadnych czynności na wydzierżawionych gruntach ani przy kupionych zwierzętach. To A., reprezentowana przez M. P., zarządzała sztucznie wydzielonymi gruntami oraz kupionymi zwierzętami, w tym dysponowała paszą dla zwierząt i płaciła rachunki za utrzymanie wspomnianych gospodarstw. Następne elementy wskazujące na stworzenie sztucznych warunków przez podane powyżej podmioty to położenie zadeklarowanych działek i rodzaj uprawy na sąsiadujących działkach. Wydzielenie przez A. części gruntów stanowiło jedynie pozorne przemieszczenie ziemi, gdyż grunty te w rzeczywistości pozostawały w jej władaniu. Na wszystkich działkach deklarowanych do płatności przez osoby fizyczne oraz A., formalnie będących w posiadaniu różnych osób, stwierdzono ten sam rodzaj uprawy - łąki, co w połączeniu z brakiem naturalnych granic między tymi obszarami i wspólnym ogrodzeniem prowadzi do uzasadnionego wniosku, że jedynym racjonalnym wytłumaczeniem przemieszczenia przylegających do siebie gruntów rolnych między różnymi podmiotami była maksymalizacja dofinansowania.

Kolejnym elementem wskazującym na stworzenie sztucznych warunków, zdaniem organu drugiej instancji był podział stada i miejsce przebywania zwierząt. A. sprzedała każdej z 51 osób fizycznych po okołó 30 sztuk bydła, a 12 z tych osób - dodatkowo 30 sztuk krów. Sprzedaż miała jednak sztuczny charakter, gdyż faktycznym posiadaczem zwierząt pozostała A. Celem było uzyskanie płatności do zwierząt, których w normalnych warunkach by nie przyznano. W wyniku podejrzenia stworzenia sztucznych warunków w gospodarstwie skarżącego i pozostałych 50 osób fizycznych ubiegających się o płatność do zwierząt przeprowadzono kontrole, w wyniku których stwierdzono, że wszystkie sprzedane zwierzęta (1 517 sztuk bydła i 343 krowy), posiadające rzekomo odrębnych właścicieli, przebywały w tej samej siedzibie, co zwierzęta A. Zwierzęta te w 2014 r. przebywały pod tym samym adresem. Ponadto przebywały one w kojcach należących do A., były wspólnie wypasane, a opiekę nad nimi sprawowali jej pracownicy. Co charakterystyczne, sprzedaż na rzecz wskazanych osób fizycznych nastąpiła w tym samym dniu, a poszczególne sztuki bydła, jak wynika z przywołanych przez organ zeznań, nie były sprzedawane w wyniku indywidualnych decyzji, lecz po osiągnięciu określonego wieku (21 miesięcy), wskazywanego przez system informatyczny B. Za wyszukanie kontrahentów i negocjacje odpowiedzialny był natomiast prezes zarządu wspomnianych jednostek M. P. Poszczególni właściciele zwierząt nie tylko więc nie wykonywali żadnych czynności przy zwierzętach, nie ponosili żadnych na nie nakładów, ale nadto nie mieli wpływu na ich sprzedaż.

Organ odwoławczy podniósł, że kreowanie sztucznych warunków przez podmioty ujęte w powyższych rozważaniach nastąpiło w celu uzyskania maksymalnych kwot dofinansowania w ramach płatności bezpośrednich i płatności związanej do zwierząt gatunku bydło domowe. Działanie to powodowało uniknięcie limitów powierzchniowych, a także limitu zwierząt, do których można uzyskać płatność (a także uniknięcie zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW). Jak wynika natomiast z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 20 grudnia 2013 r. Nr 347, str. 549 ze zm. – dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013"), w przypadku stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami ustanowionymi w sektorowym prawodawstwie rolnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z tego prawodawstwa. Kwestie związane ze stwierdzeniem stworzenia sztucznych warunków odnośnie przyznania jednolitej płatności obszarowej uszczegółowione zostały z kolei w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., str. 608 – dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013"), z którego wynikają także systemowe cele JPO, to jest przydzielenie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów (motyw 13 preambuły). Organ ARiMR stwierdził jednak, że kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej, po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń dla A., stanowiłaby kwotę poniżej progu wynikającego z art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013. W związku z powyższym, w ocenie organu ARiMR, wszelkie płatności, o które ubiegał się odwołujący uznać trzeba za korzyści uzyskane w wyniku tworzenia sztucznych warunków, stąd konieczność ich odmówienia.

Uzasadniając oddalenie skarg skarżącego na powyższe decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że skarżący działając z innymi podmiotami wyczerpał przesłanki z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 - względem płatności ONW i płatności bezpośrednich.

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowe są ustalenia organu, który, mając na względzie całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznał, że wprawdzie skarżący i pozostałe wymienione przez organ podmioty formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak pozostają one ze sobą ściśle powiązane (osobowo, ekonomicznie i funkcjonalnie). Podmioty te, mimo tego rodzaju powiązań, wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności za 2015 r., działając formalnie jako samodzielni rolnicy.

Sąd wskazał, że mające miejsce w 2015 r. wydzielenie przez A. gruntów i ich wydzierżawienie, sprzedaż przez tę jednostkę zwierząt na rzecz podanych przez organ osób fizycznych (w tym na rzecz skarżącego), a następnie utworzenie przez te osoby spółdzielni B., stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. W czynnościach tych uczestniczyły zarówno osoby fizyczne zarządzające A., jak osoby pozostające w zależności służbowej czy powiązane rodzinnie lub towarzysko (okoliczności tych skarżący nie kwestionował). Zarówno A, jak i B. miały siedzibę we W. pod tym samym adresem. Umowy dzierżawy gruntów i sprzedaży zwierząt zawierane były w tych samych dniach. Z kilku działek A. wydzielono grunty o średniej powierzchni 2,30 ha. Z kolei sprzedaż zwierząt obejmowała po 30 sztuk bydła lub 30 sztuk krów. Mimo zawarcia tych umów to A. nadal wykonywała całość czynności na wydzielonych gruntach i przy sprzedanych zwierzętach, pozostających w rzeczywistości w jej władaniu. Na wszystkich działkach deklarowanych do płatności zarówno przez A., jak i wskazane osoby fizyczne, stwierdzono ten sam rodzaj uprawy (łąki), brak naturalnych granic pomiędzy obszarami i wspólne ich ogrodzenie. Wszystkie sprzedane zwierzęta przebywały nadal w siedzibie A. Były one wspólnie wypasane, a opiekę nad nimi sprawowali jej pracownicy. Ich dalsza odsprzedaż następowała po osiągnięciu przez poszczególne sztuki określonego wieku, a za wyszukanie kontrahentów i negocjacje odpowiedzialna była osoba pełniąca funkcję prezesa zarządu A. Koszty za powyższe czynności ponosiła A., choć formalnie były one przerzucane na poszczególne osoby fizyczne. Według Sądu pierwszej instancji organ słusznie zwrócił uwagę na charakterystyczne długie terminy płatności i zastrzeżenie dokonania zapłaty czynszu dzierżawnego po otrzymaniu płatności. Skarżący ograniczył się do przedstawienia dokumentów i złożenia wyjaśnień dowodzących jego zdaniem formalne spełnienie przez niego wymogów do uzyskania płatności. Powyższe oznacza stworzenie sztucznych warunków między wskazanymi wyżej podmiotami. Wynika to z całości materiału dowodowego, w tym zeznań świadków, których wiarygodności skarżący skutecznie nie zakwestionował.

Sąd wskazał, że oceny tej nie zmienia zawiązanie przez wszystkie wskazane wyżej podmioty kolejnej spółdzielni - B. Przeciwnie, okoliczność ta w zasadzie przeczy podstawowej tezie skarżącego, jakoby podjął on indywidualną działalność rolniczą w postaci hodowli bydła i miałoby to stanowić jego zasadniczy cel. Nie jest bowiem racjonalne przyjęcie, że A. rozdrobniła grunty i stado bydła, a skarżący zdecydował się na wydzierżawienie od niej części gruntów i zakup bydła, mimo świadomości potrzeby dalszego, wspólnego prowadzenia działalności w celu uzyskania odpowiedniej efektywności hodowli. Przekazanie majątku poszczególnym osobom fizycznym nastąpiło wbrew zasadom racjonalnego prowadzenia gospodarki. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają dalsze działania, jakie miałyby być formalnie podjęte już w ramach spółdzielni B. Stanowiła ona w istocie dalszy element stworzonych sztucznych warunków, powodując powstanie kolejnych powiązań osobowych, ekonomicznych i zarządczych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stworzenie sztucznych warunków pozostaje w sprzeczności z celami płatności ONW. W postępowaniu o przyznanie płatności za 2014 r. stwierdzono, że A. posiada działki rolne kwalifikujące się do płatności o powierzchni 1310,19 ha, przy czym w ramach schematu ONW przyznano jej płatność do maksymalnej możliwej wówczas powierzchni 300 ha. Wydzielenie w 2015 r. z jej gospodarstwa rolnego kilku działek o łącznej powierzchni 120,14 ha, następnie podzielonych między uczestniczące w stworzeniu sztucznych warunków poszczególne osoby fizyczne na działki rolne o średniej powierzchni 2,32 ha, pozwoliłoby - wskutek obejścia zasady degresywności - na uzyskanie maksymalnych płatności ONW. Tym samym stworzono sztuczne warunki w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa rolnego (element obiektywny). Jednocześnie maksymalizacja płatności ONW była zamierzona przez podmioty tworzące sztuczne warunki, w tym również skarżącego (element subiektywny), co wynika nie tylko z przedstawionych powiązań między wskazanymi podmiotami, lecz nadto znajduje potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym.

Sąd podkreślił, że stworzenie sztucznych warunków pozostaje w sprzeczności z celami płatności. Wsparcie związane z produkcją należy przyznawać jedynie w zakresie, który jest niezbędny, aby stworzyć zachętę do utrzymania aktualnych poziomów produkcji w danych sektorach lub regionach. Wsparcie to ma formę płatności, jest przyznawane w granicach określonych limitów ilościowych i jest oparte na ustalonej liczbie zwierząt. A. w 2014 r. posiadała 1 816 sztuk bydła. Rozdzielenie go między poszczególne osoby fizyczne, w tym skarżącego, po 30 sztuk, to jest w maksymalnej liczbie, do której przyznawana jest płatność związana do zwierząt, oznacza sprzeczność tego działania z celami tych płatności. Jednocześnie ich maksymalizacja była zamierzona przez podmioty tworzące sztuczne warunki, w tym również skarżącego, co wynika z przedstawionych powiązań między wskazanymi podmiotami, lecz nadto znajduje potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym. Tym samym wystąpiły elementy obiektywny i subiektywny, świadczące o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności, zgodnie z wykładnią przepisów zawartą w wyroku TSUE w sprawie C-434/12. Wskazane przez organ okoliczności, jak: powiązania osobowe pomiędzy podmiotami - formalnie odrębne gospodarstwa były ze sobą ściśle powiązane, pozorne wydzielenie gruntów o areale gwarantującym uzyskanie maksymalnych dopłat i wydzielenie stada oraz zawiązanie podmiotu, który w świetle przepisów o grupach producentów miał otrzymać stosowne dofinansowanie, zarządzanie wydzielonymi gruntami i zakupionymi zwierzętami przez reprezentującego A. M. P., położenie deklarowanych przez wszystkie podmioty, w tym skarżącego, działek i rodzaj uprawy występujący na sąsiednich działkach (łąki) w połączeniu z brakiem naturalnych granic pomiędzy tymi obszarami oraz wspólne ich ogrodzenie, rozliczenia finansowe pomiędzy wskazanymi podmiotami ze środków pochodzących z wpłat udziałów gotówkowych członków B. na podstawie zapisów statutowych, wspólne gospodarowanie zwierzętami przez wskazane podmioty zlecone pracownikom A., rozliczenia ryczałtowe i ze środków uzyskanych z płatności świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności, zaś z materiału dowodowego nadto wynika, że działania skarżącego i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW, płatności bezpośrednich i zastosowania limitów w płatnościach do zwierząt.

Według Sądu pierwszej instancji zaskarżone decyzje nie naruszają art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 ani art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej: "k.p.a.") w związku z art. 4 i art. 27 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349; dalej: "u.w.r.o.w."). Organ z urzędu przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu zbadania kwestii stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a na podstawie jego całokształtu ocenił w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wskazane wyżej okoliczności faktyczne. Ocena ta jest racjonalna i spójna oraz ma potwierdzenie w materiale dowodowym. Za uznaniem za błędne ustaleń faktycznych dokonanych przez organ nie mogą przemawiać fragmentarycznie przedstawione w skardze zeznania niektórych świadków. Skarżący pomija wynikającą z zeznań rolę M. P. i A. Istnienie przepływów finansowych pomiędzy skarżącym a A. jest oczywiste na tle wykazanych powiązań ekonomicznych, chociaż skarżący przez te powiązania próbuje urealnić stworzone warunki działalności rolniczej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ nie dopuścił się także naruszenia art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 właściwie stosując ten przepis wobec zaistnienia wszelkich wynikających z niego przesłanek. Skoro stworzono sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalizacji płatności, sutkiem nie może być jedynie umniejszenie płatności, lecz odmowa ich przyznania. W przeciwnym razie stwarzający sztuczne warunki niczym by nie ryzykował, gdyż co najwyżej zmniejszono by mu płatności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługiwały na uwzględnienie wnioski dowodowe skarżącego. W sprawie brak jest istotnych wątpliwości, których wyjaśnieniu mogłyby posłużyć przedstawione przez skarżącego dowody. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia mają okoliczności odnoszące się do roku 2015, bowiem to za ten rok skarżący ubiega się o przyznanie płatności. Dla rozstrzygnięcia nie mają znaczenia decyzje wydane w innych sprawach wobec A., w których organ także stwierdził stworzenie sztucznych warunków, lecz - kierując się odmiennymi motywami - przyznał jej wnioskowane płatności.

R. M. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zarówno zaskarżonych decyzji organu drugiej instancji jak i poprzedzających je decyzji organu pierwszej instancji. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wnosił także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."):

I. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:

- zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 z pominięciem wykładni TSUE oraz NSA, to jest pomimo nieudowodnienia zaistnienia okoliczności, które organ winien wykazać: okoliczności, że jedynym celem skarżącego było uzyskanie dopłat w ramach systemu wsparcia z ominięciem limitów dopłat;

- zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pomimo okoliczności, że działania skarżącego są zgodne z celami prawodawstwa unijnego w rozumieniu tego artykułu, a uzyskane przez niego płatności zasilą i pozwolą na rozwój jego indywidualnej działalności rolniczej;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów:

- niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w przypadku, gdy celem skarżącego nie było uzyskanie korzyści z systemu wsparcia, a w każdym razie nie był to jedyny jego cel, co wyłącza zastosowanie klauzuli "sztucznych warunków" w świetle orzecznictwa TSUE oraz NSA;

- niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w przypadku, gdy beneficjentem wnioskowanych korzyści miał być wyłącznie skarżący, a nie jak sugerował organ drugiej instancji - A., a korzyść taka nie byłaby sprzeczna z celami systemu wsparcia;

- niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w przypadku, gdy wnioskowane przez skarżącego płatności nie doprowadzi do ominięcia limitów płatności wnioskowanych z systemu wsparcia;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skarg oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że decyzje te wydane zostały bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem zarówno w uzasadnieniu decyzji jak i uzasadnieniu wyroku, na jakich dowodach oparto ustalenia faktyczne w sprawie, a także dowolnej powierzchownej ocenie materiału dowodowego wyrażającej się zwłaszcza w:

- błędnym ustaleniu, że działania skarżącego były nakierowane na uzyskanie maksymalnego wnioskowanego dofinansowania;

- błędnym ustaleniu, że doszło do zawarcia "pozornej umowy dzierżawy gruntów oraz sprzedaży zwierząt", a zwierzęta przebywały "w tej samej siedzibie co zwierzęta A., a siedziba ta pomimo sprzedaży zwierząt nie uległa zmianie";

- błędnym przyjęciu, że skarżący nie prowadzi działalności rolniczej samodzielnie i na własny rachunek;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organy oparły się na ogólnych, powierzchownych ustaleniach i nie wykazały w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że w przypadku skarżącego miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności;

4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm., dalej "u.s.b.w.") polegające na oddaleniu skargi pomimo, że organy nie wyjaśniły w jaki sposób wnioskowanie o jednolitą płatność obszarową oraz płatności za zazielenienie jest sprzeczne z celami systemu wsparcia, skoro nie prowadzi do przekroczenia limitów takich płatności, co stało się podstawą uchylenia analogicznej decyzji przez WSA w Poznaniu w postępowaniu w sprawie o sygnaturze III SA/Po 231/17 (wyrok z dnia 28 czerwca 2017 r.);

5. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego zawartych w skargach oraz dalszych pismach skarżącego, pomimo, że dowody te świadczyły o dalszym rozwoju i funkcjonowaniu gospodarstwa skarżącego, braku "pozorności" prowadzonej przez niego działalności, i rzeczywistym celu rozpoczęcia tej działalności, a dotyczyły okoliczności faktycznych z w chwili wydawania decyzji w drugiej instancji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Autor skargi kasacyjnej w piśmie procesowym z 7 grudnia 2020 r., przedstawił nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych oraz na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnosił o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, to jest 10 decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. dotyczących przyznania tych samych płatności za rok 2016 a także opinii prawnej dr hab. Elżbiety Chojny-Duch z 9 marca 2020 r. w przedmiocie oceny prawidłowości decyzji odmawiającej przyznania płatności i zastosowania sankcji określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego (przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013) oraz naruszenie wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. był więc zobowiązany do uzasadnienia tych zarzutów. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego powinien był wykazać na czym polega błąd w rozumowaniu Sądu pierwszej instancji (organu), albo dlaczego uważa, że wskazany przepis został niewłaściwie zastosowany. Natomiast podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien był wykazać istotność tego naruszenia, a więc to, że gdyby do tego nie doszło, to Sąd pierwszej instancji podjąłby rozstrzygnięcie o innej treści. Wyraźne rozdzielenie przez ustawodawcę podstaw kasacyjnych na materialną i procesową powoduje, że skarżący kasacyjnie powinien był również powołać w podstawach kasacyjnych (na zasadzie wyłączności) odpowiednie normy (materialną lub procesową) wraz z przedstawieniem właściwej argumentacji. Za pośrednictwem zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można bowiem dążyć do zweryfikowania ustaleń faktycznych sprawy przyjętych za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji, i na odwrót – za pośrednictwem zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można dążyć do kwestionowania błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. W związku z tym, że co do zasady podstawą oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego może być stan faktyczny utrwalony w zaskarżonym orzeczeniu, a nie stan faktyczny kreowany przez skarżącego kasacyjnie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest też pogląd, że sąd kasacyjny powinien w pierwszej kolejności rozpoznać zarzut procesowy, a następnie – zarzut materialny.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom, niemniej jednak jest zasadna.

W stanie sprawy przedmiotem postępowania była odmowa przyznania płatności bezpośrednich i dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015. W myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym, ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Oznacza to, że organ był zobowiązany wykazać okoliczności, które potwierdzałyby: po pierwsze, uzyskanie szeroko rozumianych korzyści rolnych przez rolnika, po drugie, stworzenie przez niego (wespół z innymi podmiotami) sztucznych warunków do ich uzyskania i po trzecie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z WPR. Obowiązek ten nie został w pełni zrealizowany przez organ, a co za tym idzie dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonej decyzji nie odpowiada prawu.

Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.b.w. (pkt II.2. – 4. petitum skargi kasacyjnej), w którym wnoszący skargę kasacyjną podniósł niepełne zgromadzenie materiału dowodowego oraz nieprawidłową jego ocenę, a także – niewykazanie przez organ stworzenia przez niego sztucznych warunków do otrzymania płatności oraz tego, że otrzymanie płatności bezpośredniej oraz dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami byłoby sprzeczne z celami WPR. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia.

Z treści zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonych decyzji wynika, że mamy do czynienia z sytuacją, w której wiele podmiotów podjęło czynności prawne i faktyczne bezpośrednio nieobjęte zakazem prawnym. Według organu i Sądu pierwszej instancji działania te zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności rolnych. Takie działania niewątpliwie nie mogą być objęte ochroną prawną i mogą być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53). Analiza treści zaskarżonego wyroku oraz akt administracyjnych sprawy prowadzi jednak do wniosku, że organ nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia przez stronę przesłanek normatywnych pozwalających na pozbawienie jej płatności z tytułu stworzenia sztucznych warunków. Organ nie wykazał, zgodnie z obowiązującymi regułami postępowania i przy zastosowaniu prawa materialnego regulującego przedmiotowe płatności, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść niezgodnie z celami i zasadami WPR. Organ badając, czy rolnik spełnia wymogi do uzyskania wnioskowanych płatności powinien był przede wszystkim ocenić, czy prowadzone przez niego gospodarstwo rolne spełnia wymogi gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów krajowych i unijnych, a więc czy stanowi oddzielną jednostkę pod względem technicznym i ekonomicznym, posiadającą oddzielne kierownictwo, która prowadzi hodowlę zwierząt lub produkuje produkty rolne, utrzymuje grunty do celów produkcyjnych według zasad dobrej kultury rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

W tym celu organ powinien był zbadać jak przebiegała współpraca z pozostałymi rolnikami, którym A. sprzedała bydło i wydzierżawiła grunty, a także zbadać na czym polega współpraca gospodarcza z A. oraz B. W świetle regulacji odnoszących się do płatności bezpośrednich oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015, aby zostać beneficjentem pomocy nie wystarczy bowiem mieć w posiadaniu działki rolne (TUZ), ale też należy je rolniczo użytkować według ściśle określonych wymogów. Podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności jest bowiem tylko ten posiadacz gruntów rolnych, który faktycznie je użytkuje, prowadzi na tych gruntach działalność rolniczą, co wiąże się z kolei z wykonywaniem szeregu czynności (np. agrotechnicznych związanych z uprawą gruntu) oraz podejmowaniem w tym przedmiocie decyzji. Podobnie jest w przypadku hodowli bydła. Przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów WPR. Z tego względu działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów powiązanych (organizacyjnie, technicznie czy osobowo), posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie prac rolnych innemu podmiotowi choć są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, w rzeczywistości nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

TSUE w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, regulującego w sposób podobny omawianą kwestię, orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zatem, ponownie rozpatrując sprawę organ, w celu załatwienia sprawy, powinien rozważyć konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, którego zadaniem będzie usunięcie wątpliwości w kwestii stworzenia (bądź nie) przez wnoszącego skargę kasacyjną (wraz z innymi podmiotami) sztucznych warunków otrzymania płatności bezpośrednich oraz dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015. W tym postępowaniu obowiązujący w postępowaniach o przyznanie płatności rozkład ciężaru dowodzenia doznaje jednak pewnych modyfikacji. To na organie, który wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Skoro podstawą odmowy przyznania płatności jest wykazanie rolnikowi stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania, to obowiązkiem organu wywodzącego z tego faktu skutki prawne w postaci odmowy przyznania płatności jest wykazanie tych okoliczności. Nie zwalnia to jednak strony z obowiązku współpracy z organem w celu zgromadzenia w sposób kompletny i wszechstronny materiału dowodowego oraz z udzielania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. W tym przypadku współpraca strony z organem ma szczególne znaczenie. Wiele okoliczności wskazuje bowiem, że mogło dojść do stworzenia sztucznych warunków po to, aby A. nie straciła przychodu z tytułu płatności ze względu na wprowadzone na poziomie unijnym i krajowym limity. Stąd obowiązkiem strony jest wykazanie okoliczności, które zaprzeczą temu stanowi rzeczy i potwierdzą, że oprócz celu w postaci uzyskania płatności rolnik realizuje jeszcze inne cele, które wynikają z okoliczności faktycznych sprawy i są zgodne z WPR.

Organ powinien jeszcze raz rozważyć, czy posiadane przez wnoszącego skargę kasacyjną gospodarstwo odpowiada pojęciu gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 2 pkt 3 u.s.b.w. i art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013 ("gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego), czy jest on rolnikiem, w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.s.b.w. i art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 ("rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, a także czy prowadzi działalność rolniczą w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, to jest: (i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; (ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub (iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy).

Dokonane w tym zakresie ustalenia powinny stanowić punkt wyjścia do dalszych ustaleń na okoliczność, czy prowadzona przez rolnika działalność jest ukierunkowana na zbyt, czyli na cele zarobkowe, co jednak nie może być jedynie pozorowane, czy rolnik pozostaje w rolniczej aktywności zawodowej co do dzierżawionych gruntów i hodowli zakupionego bydła. Nie można bowiem zapominać, że przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach wnioskowanych płatności nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działalności rolniczej, co do której jest kierowane wsparcie unijne, a więc może ona dotyczyć tylko takich rolników, którzy decydują o profilu upraw i dokonują swobodnie zabiegów agrotechnicznych, a także prowadzą hodowlę zwierząt.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nieruchomości rolne należące do A. zostały wydzierżawione 52 osobom, które zarejestrowały się jako producenci rolni. Jak ustalił organ grunt ten nie został fizycznie podzielony na działki, a dzierżawiący je rolnicy użytkują je wspólnie, wypasając na nim bydło. Wobec tego organ powinien rozważyć, czy ta forma korzystania z gruntu spełnia wymogi ustawowe dla uzyskania płatności. W każdym bowiem przypadku tytułem uprawniającym do uzyskania płatności jest posiadanie prze rolnika gruntów, które musi być rozumiane jako faktyczne prowadzenie na określonych gruntach działalności rolniczej. Natomiast w przypadku współposiadania działek rolnych tytułem uprawniającym do uzyskania płatności bezpośrednich jest posiadanie przez rolnika gruntów objętych obszarem zatwierdzonym w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności (art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ust. 1 pkt 2 u.s.b.w.) oraz stosownie do art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.b.w. uzyskanie zgody innych współposiadaczy.

Niezależnie od powyższego organ powinien zbadać jak kształtowała się współpraca między wnoszącym skargę kasacyjną a pozostałymi rolnikami, a także między nim a B. i A. Jaki tytuł prawny posiadała A. do prowadzenia szeroko rozumianej obsługi gospodarstwa rolnego strony i dokonywania rozliczeń finansowych (np. w formie zryczałtowanej, np. za usługi weterynaryjne), czy też dokonywania zakupu paszy na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną i innych rolników, udostępnienia pomieszczeń gospodarczych dla sprzedanego bydła oraz sprawowania nad nim opieki, łącznie z dokonaniem dalszej odsprzedaży. Uzyskane w tym zakresie informacje organ powinien ocenić wespół z pozostałymi informacjami (dowodami), jakie zgromadził w toku przeprowadzonego postępowania. W szczególności powinien ocenić jak stworzony system współpracy, składający się formalnie z wielu podmiotów, wpływa na ich samodzielność i niezależność w prowadzeniu indywidualnej działalności gospodarczej. Jakie znaczenie dla oceny, czy zostały stworzone sztuczne warunki uzyskania płatności, ma fakt zależności służbowej niektórych osób, czy też powiązań rodzinnych lub towarzyskich. Poza tym należałoby wyjaśnić również posiadanie tego samego adresu siedziby zarówno A. jak i B.

Organ powinien także przeanalizować okoliczności faktyczne podnoszone przez wnoszącego skargę kasacyjną a dotyczące m.in. sytuacji wydzierżawiającego i sprzedawcy bydła, tj. A. Jak wskazuje skarżący, podmiot ten z powodu trudnej sytuacji ekonomicznej związanej ze wzrostem kosztów prowadzonej działalności oraz powtarzającymi się suszami od 2011 r. stopniowo ograniczał prowadzoną działalność, decydując się m.in. na likwidację stada trzody chlewnej i wydzierżawienie posiadanych gruntów. To z kolei pozwoliło wnoszącemu skargę kasacyjną na dokonanie zakupu w 2015 r. od tego podmiotu bydła oraz wydzierżawienie gruntów, a następnie podjęcie decyzji o założeniu własnego indywidualnego gospodarstwa rolnego i rozpoczęcie działalności rolniczej w postaci hodowli bydła. Dokonując oceny materiału dowodowego organ powinien również uwzględnić fakt, że podobną decyzję (przy różnych motywacjach) podjęło jeszcze 51 innych osób. Część z nich była członkami A. (14 z 52 osób) i znała szczegóły procesu hodowli bydła, inni zaś polegali na zapewnieniu znajomych, że wobec ograniczania działalności A. oferowane przez nią warunki zakupu bydła i dzierżawy gruntów stanowią szansę na rozpoczęcie działalności rolniczej, która w przyszłości po dokonaniu pewnych inwestycji, może przynieść realny dochód. Organ powinien ocenić również jaką rolę w związku z zaistniałymi zmianami organizacyjnymi na lokalnym rynku rolnym odegrało utworzenie B., której podstawowym celem, zgodnym z art. 138 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1443 ze zm.), jest prowadzenie działalności na rzecz indywidualnych gospodarstw rolnych członków, a więc także wspomaganie zrzeszonych członków w rozpoczęciu działalności rolniczej.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności za zasadne należało uznać zarzuty ujęte w pkt. II.2.-4 petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał natomiast za usprawiedliwione pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. (pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej) należy wskazać, że tak sformułowany zarzut wymagał wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, o których mowa w tym przepisie, to jest zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsce. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie niezbędne elementy. Jako podstawę orzeczenia Sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organ, a co za tym idzie uznał go za prawidłowy. Wnoszący skargę kasacyjną mylnie utożsamia poprawność sporządzenia uzasadnienia, według ustawowego wzorca, z trafnością wyrażonych przez sąd poglądów. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień nie było stworzenie dodatkowej podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia (ustaleń faktycznych sprawy), lecz umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd odwoławczy z motywami sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia tego rozstrzygnięcia. Tak więc, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym wprowadzonym art. 141 § 4 p.p.s.a., a co za tym idzie umożliwia zapoznanie się ze stanowiskiem sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a dalej – sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, co miało miejsce w tej sprawie, to nie można uznać za trafny zarzut naruszenia tego przepisu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (pkt II.5. petitum skargi kasacyjnej) należy stwierdzić, że również nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji – co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego – nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. W stanie sprawy, zgodnie z twierdzeniami podniesionymi w skardze kasacyjnej, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymagał uzupełnienia w stopniu znacznym, co powinno było skłonić Sąd pierwszej instancji do uwzględnienia skargi, a nie prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W tym kontekście stanowisko Sądu pierwszej instancji, odmawiające zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a., należało uznać za prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej) należy stwierdzić, że zarzut ten nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Nie wystarczy bowiem wskazać jak zdaniem strony należy interpretować daną normę, ale trzeba również wykazać na czym polegał błąd w rozumowaniu sądu, czego w skardze kasacyjnej brak. Sam sposób sformułowania tego zarzutu wskazuje, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło raczej o niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Choć i w tym przypadku zarzut ten został sformułowany wadliwie. Okoliczności potwierdzające/zaprzeczające istnieniu przesłanek – obiektywnej i subiektywnej – stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych należą do elementów stanu faktycznego, co oznacza, że dokonane w tym zakresie ustalenia podlegają kontroli wyłącznie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a nie – w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za przedwczesne wypowiadanie się co do zastosowania w sprawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, ponieważ przeprowadzenie oceny czy doszło do niewłaściwego zastosowania tej normy wymaga definitywnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co na tym etapie postępowania nie zachodzi.

Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w piśmie procesowym należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny, związany na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej, nie prowadzi co do zasady postępowania dowodowego. Przeprowadzenie nowych dowodów na tym etapie postępowania implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, co w świetle powołanego wcześniej przepisu jest niemożliwe. Również z treści art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. należy wnioskować, że przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym stosuje się odpowiednio do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, tylko wówczas, gdy nie ma szczególnych przepisów postępowania przed tym Sądem, takich jak np. art. 183 § 1 p.p.s.a.

Wypada też wskazać, że przeprowadzenie dowodu z dokumentów jest możliwe jedynie na okoliczności, które dotyczą bezpośrednio rozpoznawanej sprawy. Zatem brak jest podstaw prawnych do włączenia dowodów zgromadzonych w innych sprawach (tu: dotyczących płatności rolnych za lata 2016 – 2018). Na podstawie rozstrzygnięć podjętych w innych sprawach sąd nie może bowiem dokonywać oceny decyzji będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Samo to, że w latach następnych organ nie stwierdził stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych nie oznacza jeszcze, że w 2015 r. również nie doszło do stworzenia sztucznych warunków. Każdy rok płatności rolnych podlega odrębnej ocenie. Można jedynie zauważyć, w nawiązaniu do powołanego w podstawie kasacyjnej art. 8 k.p.a., że organ rozpoznając ponownie sprawę powinien rozważyć czy stan faktyczny i prawny spraw za lata 2015 i następne pozwalał na podjęcie rozstrzygnięć o odmiennej treści.

Poza tym, w orzecznictwie sądów administracyjnych przedkładane przez strony opinie są utożsamiane ze stanowiskiem samej strony. Wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do przedłożonej w sprawie opinii w tych właśnie kategoriach. W tym miejscu można jedynie zauważyć, że wnioski, jakie wypływają z tej opinii nie odnoszą się w pełni do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, bowiem przedmiotem rozpoznania były decyzje odmawiające przyznania płatności dla indywidualnego producenta rolnego a nie dla grupy producentów rolnych. Nadto wypada wskazać, że organ nie kwestionuje samego faktu przynależności do Spółdzielni, której podstawową funkcją jest zaspakajanie potrzeb jej członków. Również ograniczeń, jakie wynikają z przepisów regulujących poszczególne płatności, nie można kwalifikować jako nadmierną ingerencję władzy wykonawczej w prawo zrzeszania się. Unia Europejska nie dopuszcza przyznawania pomocy finansowej rolnikom w sposób sprzeczny z celami Unii. Państwa członkowskie Unii Europejskiej są więc zobowiązane do nieprzyznawania lub odzyskiwania nieprawidłowo wydatkowanych funduszy UE. Artykuł 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wprowadza generalną klauzulę pozwalającą organom administracyjnym państw członkowskich podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

Podsumowując należy stwierdzić, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, choć nie wszystkie zarzuty okazały się skuteczne.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz uchylił zaskarżone decyzje. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w stopniu, w jakim – uwzględniając charakter postępowania przed NSA – nie zachodzą wskazania co do ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem pierwszej instancji, a NSA może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez ten sąd kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ drugiej instancji powinien uwzględnić wskazania co do koniczności uzupełnienia ustaleń faktycznych w zakresie przedstawionym w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), biorąc pod uwagę, że skargę kasacyjną sporządził i wniósł adwokat, który prowadził sprawę przed Sądem pierwszej instancji.