Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2916/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 68 ust. 2, art. 85 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 354/12 w sprawie ze skarg Fundacji B. z siedzibą w Warszawie oraz C. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skarg Fundacji B. w W. (dalej jako "fundacja") oraz C. w L. (dalej jako "stowarzyszenie") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z [...] lutego 2012 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a także decyzję Wójta Gminy Tomaszów Lubelski z [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że A. Spółka z o.o. w W. (dalej jako "inwestor") wystąpiła do Wójta Tomaszów Lubelski o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parku elektrowni wiatrowych o mocy 18 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Organ I instancji uwzględnił wskazania zawarte w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie z [...] listopada 2010 r. i postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko określając równocześnie zakres tego raportu.

Organ I instancji wskazał następnie, że jak wynika z raportu, przedsięwzięcie polegać będzie na budowie 10 turbin wiatrowych o mocy 1,8 MW i wysokości 145 m każda. Elektrownie rozmieszczone będą na wydzielonym terenie składającym się z 13 działek rolnych o pow. 35,03 ha. Zostaną posadowione na działkach użytkowanych rolniczo, wolnych od zabudowy mieszkaniowej. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się tereny gruntów ornych, a w dalszym – zabudowa zagrodowa i tereny leśne. Gmina Tomaszów Lubelski nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego.

Z raportu wynika, że rozpatrywane były różne lokalizacje inwestycji w regionie Zamojszczyzny – o wyborze lokalizacji na granicy gminy Tomaszów Lubelski i Jarczów zdecydowały dostępność wyniesionego terenu bez zabudowy, możliwość podpisania umów dzierżawy gruntów, brak cennych przyrodniczo obszarów chronionych, potencjalna możliwość przyłączenia farmy do sieci elektroenergetycznej oraz potencjalne korzystne warunki wiatrowe. W związku ze "Sprawozdaniem z prac terenowych i raportem końcowym z monitoringu chiropterologicznego obszaru planowanej farmy wiatrowej w miejscowości Tomaszów Lubelski" inwestor dokonał zmiany lokalizacji turbin wiatrowych, a ostateczny wariant rozmieszczenia turbin został poddany ocenie oddziaływania na środowisko.

Organ I instancji wskazał, że dla tego terenu został przeprowadzony przedrealizacyjny "Monitoring ornitologiczny projektowanej farmy wiatrowej Tomaszów Lubelski" pod kierownictwem prof. dr hab. P.T., w ramach którego określono skład gatunkowy oraz liczebności i zagęszczenia wybranych gatunków ptaków lęgowych, wykorzystujących przestrzeń powietrzną w obszarze planowanej farmy, a także ptaków zimujących, migrujących, żerujących i odpoczywających. Z badań tych wynika, że liczebność gatunków potencjalnie konfliktowych z turbinami jest bardzo mała, dlatego uznano, że ewentualny wpływ na te gatunki farmy wiatrowej jest niski.

Organ I instancji wskazał też, że teren przeznaczony pod budowę elektrowni wiatrowych otoczony jest obszarami Natura 2000 – obszarem specjalnej ochrony ptaków Dolina Sołokiji PLB 060021, obszarem specjalnej ochrony ptaków Dolina Szyszły PLB 060018 i obszarem specjalnej ochrony ptaków Zlewnia Górnej Huczwy PLB 060017.

W odniesieniu do pierwszego z tych obszarów organ I instancji wskazał, że spośród wszystkich gatunków ptaków występujących w tym obszarze farma wiatrowa może mieć potencjalnie wpływ jedynie na orlika krzykliwego i trzmielojada, polegający na ograniczeniu areałów łowieckich w otoczeniu terytoriów lęgowych, czego następstwem może być obniżenie sukcesu lęgowego tych ptaków. W ocenie organu I instancji, biorąc pod uwagę niewielką liczbę orlika w okresie lęgowym nad rozpatrywaną lokalizacją, świadczącą o znacznej odległości od rewirów lęgowych oraz brak wystąpienia efektu skumulowanego z inną farmą wiatrową, wpływ ten powinien być ograniczony. Potwierdza to również wykonana analiza kolizyjności, której wyniki wskazują, że nawet przy najbardziej pesymistycznych założeniach nie można uznać oddziaływania przedsięwzięcia na te gatunki za znaczące. Organ uznał, że planowane przedsięwzięcie nie będzie powodowało negatywnego oddziaływania na integralność obszaru Natura 2000 Dolina Sołokiji.

Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że w obszarze specjalnej ochrony ptaków Dolina Szyszły, znajdującym się ok. 4 km od planowanej inwestycji, większość chronionych gatunków to gatunki wodne, nie przemieszczające się poza to środowisko. Na obszarze tym znajduje się populacja i siedlisko dubelta, której ogólną ocenę znaczenia w tym Obszarze określono na znaczącą (C). Biorąc jednak pod uwagę odległość od granicy obszaru Natura 2000 oraz charakter wykorzystywanego biotopu (podmokłe łaja i bagna) niemożliwe jest wystąpienie negatywnego oddziaływania farmy na populację dubelta i jego siedliska. Pozostałe gatunki posiadają ocenę D, a więc są to populacje nieznaczące i nie stanowią przedmiotu założeń ochrony obszaru Natura 2000.

W Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 Zlewnia Górnej Huczwy, zlokalizowanym w odległości ok. 8, 5 km od terenu inwestycji większość chronionych gatunków to gatunki wodne, które nie korzystają albo bardzo sporadycznie korzystają z terenów wyniesionych, na których planowane są turbiny. Ocena znaczenia obszaru dla części z tych gatunków została określona jako znacząca (C), dla dzięcioła białoszyjego dobra (B), a dla pozostałych gatunków nieznacząca (D). Organ I instancji wskazał, że na występujący w tym obszarze gatunek orlika krzykliwego możliwy jest negatywny wpływ farmy wiatrowej w związku z ograniczeniem areałów łowieckich w otoczeniu terytorium lęgowego, co wpłynie na sukces lęgowy tego gatunku. Zdaniem organu I instancji, niewielka liczba występowania orlika w okresie lęgowym nad rozpatrywaną lokalizacją świadczy o znacznej odległości rewiru lęgowego. Biorąc pod uwagę niewielką liczbę występowania orlika, dużą odległość farmy od granic obszaru Natura 2000, a także brak wystąpienia efektu skumulowanego, wpływ farmy powinien być ograniczony na ten gatunek.

Organ I instancji wskazał, że pozostałe obszary specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 znajdują się w dużych odległościach od terenu planowanej farmy np. obszar Ostoja Tyszowiecka – 19 km czy IBA Lasy Mirczańskie, będące jedną z ważniejszych w Polsce ostoi orlika krzykliwego – ok. 43 km, co eliminuje możliwość oddziaływania farmy na przedmiot ochrony.

Organ I instancji wskazał ponadto, że żadna z turbin nie koliduje również z obszarem specjalnej ochrony siedlisk Borowa Góra, znajdującym się w odległości 4 m od drogi dojazdowej do turbiny wiatrowej nr 3. Przedmiotem ochrony tego obszaru są siedliska określonych gatunków roślin, a w celu zminimalizowania ryzyka naruszenia siedlisk przesunięto odpowiednio łuk drogi. Farma elektrowni nie koliduje z chronionymi fragmentami pokrywy roślinnej przedmiotowego terenu, ponieważ żadna z turbin nie jest zlokalizowana w obszarze lasu ani w jego najbliższym otoczeniu – wszystkie turbiny zlokalizowane są w obrębie pól uprawnych – nie wystąpią więc znaczące oddziaływania na tym obszarze Natura 2000.

Ponadto organ I instancji wskazał, że w związku z wynikami analiz na inwestora został nałożony obowiązek przeprowadzenia monitoringu porealizacyjnego w odniesieniu do ptaków, które są grupą szczególnie narażoną na niekorzystny wpływ przedsięwzięcia. W sprawie przeprowadzono również roczny przedrealizacyjny monitoring chiropterologiczny, zgodnie z wytycznymi Państwowej Rady Ochrony Przyrody, Porozumienia dla Ochrony Nietoperzy oraz Instytutu Zoologicznego Uniwersytetu Wrocławskiego. Wynika z niego, że obszar ten jest wykorzystywany przez nietoperze w dość niewielkim stopniu ze względu na niezbyt korzystne warunki siedliskowe. Badany obszar ma więc relatywnie niewielkie znaczenie dla tych ssaków, choć lokalnie ich zagęszczenia mogą być wyższe, co zostało uwzględnione w planach rozmieszczenia turbin (pierwsza ocena kolizyjności wskazała, że w przypadku niektórych turbin kolizyjność mogłaby być wysoka, dlatego zmieniono ich rozmieszczenie). W związku ze stwierdzeniem gatunków nietoperzy potencjalnie narażonych na kolizje z turbinami ustalono sposoby minimalizacji przyrodniczej potencjalnego wpływu na tę grupę (czasowe wyłączanie turbin) oraz nakazano przeprowadzenie monitoringu porealizacyjnego, który pozwoli ocenić zarówno poziom śmiertelności, jak i okresy największego zagrożenia dla nietoperzy.

Organ I instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja nie powinna wywoływać znacząco negatywnego oddziaływania na środowisko, a ewentualny jej wpływ będzie monitorowany. Wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji warunki realizacji przedsięwzięcia zostały uzgodnione z właściwymi organami. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Tomaszowie Lubelskim pismem z [...] maja 2011 r. zaopiniował pozytywnie warunki realizacji inwestycji, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie w postanowieniu z [...] listopada 2011 r. uzgodnienie obwarował określonymi warunkami dotyczącymi ochrony środowiska zarówno na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, jak i koniecznymi do uwzględnienia w projekcie budowlanym, jak również wskazał działania dotyczące zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i konieczność przeprowadzenia monitoringu porealizacyjnego ornitologicznego i chiropterologicznego. Organ I instancji uwzględnił w decyzji wszystkie warunki wskazane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Organ I instancji wskazał jednocześnie, że przed wydaniem postanowienia uzgadniającego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie zasięgnął opinii Regionalnej Komisji do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko, która stwierdziła potrzebę przeprowadzenia kontroli wiarygodności wyników obserwacji ornitologicznych, będących podstawą analizy oddziaływania inwestycji na awifaunę. Inwestor przedłożył dodatkowe wyniki obserwacji ornitologicznych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zlecił również wykonanie koreferatu do raportu w zakresie wpływu na awifaunę ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania na lokalną populację orlika krzykliwego oraz integralność obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Dokument został sporządzony przez prof. dr hab. Leszka Jerzaka.

Odwołania od powyższej decyzji wniosła fundacja oraz stowarzyszenie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało decyzję organu I instancji w mocy podtrzymując stanowisko tam zaprezentowane i odnosząc się zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu wniosły fundacja oraz stowarzyszenie.

Uwzględniając skargi Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. ponieważ nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego i nie dokonały wystarczających ustaleń, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie uzasadniły należycie rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).

W ocenie Sądu I instancji, obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę była w szczególności wnikliwa i wszechstronna analiza przedstawionego raportu, a także podjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do usunięcia pojawiających się w toku postępowania wątpliwości co do jakości i wyników tego raportu. Wyniki dokonanej przez organ analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym nie tylko zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., ale również z uwzględnieniem szczególnych wymogów wskazanych w art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji analizując raport pominęły, że brak w nim jednego z podstawowych elementów wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, tj. opisu co najmniej dwóch (poza zaproponowanym) analizowanych wariantów – racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska i określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko każdego z tych wariantów.

Zdaniem Sądu I instancji, wariantowanie przedsięwzięcia jest szczególnie istotne, ponieważ raport nie stanowi opinii biegłego. Ustawa nie wymaga sporządzenia go przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną, lecz jest dowodem prywatnym, podlegającym ocenie przez organ rozpoznający sprawę. Aby zapewnić organowi możliwość jak najpełniejszej oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko ustawodawca przewidział obowiązek wskazania w raporcie opisu analizowanych wariantów, co daje organowi możliwość porównania, a nawet wyboru innego wariantu, niż zaproponowany przez inwestora. Wynika to wprost z art. 81 ustawy środowiskowej. Znaczenie wariantowania w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika również z art. 68 ust. 2 ustawy środowiskowej, a także z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm. – dalej jako "u.o.p."). Zdaniem Sądu I instancji, z powołanych przepisów wynika nie tylko obowiązek uwzględniania przez organ przy wydawaniu decyzji środowiskowej wariantów przedstawionych przez inwestora, ale przede wszystkim obowiązek organu samodzielnego poszukiwania rozwiązań zapewniających przewidzianą przepisami ochronę środowiska.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie złożony raport zawiera na stronach 62–64 rozdział 4.3. "Warianty przedsięwzięcia i ich porównanie", ale ogranicza się on jedynie do wyjaśnienia, że pierwotnie planowano inne rozmieszczenie turbin, które zostało zmienione ze względu na ochronę nietoperzy. Wskazano, że o ostatecznej lokalizacji zdecydowały takie czynniki jak brak znaczących konfliktów przyrodniczych, brak znaczących konfliktów z planowanym zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu, brak negatywnego oddziaływania na obiekty chronione akustycznie, odpowiednie warunki aerodynamiczne terenu oraz siła i częstotliwość wiatrów, możliwość przyłączenia elektrowni do sieci przesyłowej, integralność i dostępność komunikacyjna terenu inwestycji, techniczna możliwość dostarczenia elementów konstrukcji, a także możliwość wykupienia lub wieloletniej dzierżawy gruntów.

W ocenie Sądu I instancji, przedstawiony raport nie zawiera nawet opisu wymaganych wariantów tj. najkorzystniejszego dla środowiska i racjonalnego wariantu alternatywnego. Nie wskazuje też ich oddziaływania na środowisko, a więc nie spełnia wymogów art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy środowiskowej.

Sąd I instancji podkreślił, że brak wariantowania jest szczególnie istotnym brakiem, ponieważ przedsięwzięcie budzi uzasadnione wątpliwości fundacji i stowarzyszenia. Źródłem tych wątpliwości jest lokalizacja inwestycji w otoczeniu analizowanych w decyzji organu I instancji obszarów Natura 2000, a także wskazanych przez organ I instancji, lecz nieobjętych analizą ze względu na znaczną odległość, obszarów Ostoja Tyszowiecka i IBA Lasy Mirczańskie. Zdaniem Sądu I instancji, wobec braku wymaganych wariantów, zgromadzone materiały dowodowe nie były miarodajne dla prawidłowego rozstrzygnięcia, a podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące uzasadnienia wariantu zaproponowanego przez inwestora wraz z przedstawioną oceną jego oddziaływania na środowisko dodatkowo podważają argumentację wydanego przez organy rozstrzygnięcia, w tym również jego uzasadnienie wskazujące na wątpliwości organu, co do rozmiaru oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd I instancji podkreślił, że oceniając raport organ I instancji stwierdził, że przedsięwzięcie "nie powinno znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, a ewentualny jego wpływ będzie monitorowany". Organ nie stwierdził więc jednoznacznie, że inwestycja nie będzie oddziaływać znacząco negatywnie na obszary Natura 2000. Organ nie może wydać "pozytywnej" decyzji środowiskowej, jeśli ocena pozostawia jakąkolwiek możliwość znaczącego negatywnego oddziaływania (art. 81 ustawy środowiskowej). Zdaniem Sądu I instancji, wątpliwości tych nie usunął również organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 2 u.o.p. W ocenie Sądu I instancji, argumentacja organu odwoławczego w tym zakresie prowadzi do wniosku, że organ ten nie wykluczył znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, dlaczego nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie. Nie wiadomo bowiem, czy organ wykluczył znaczące negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 czy też uznał, że wprawdzie takie oddziaływanie jest możliwe, ale nie zachodzą przesłanki wymienione w powołanym przepisie.

Zdaniem Sądu I instancji, na wątpliwości co do możliwości wystąpienia takiego oddziaływania przedsięwzięcia wskazuje postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie, jak i wskazana w decyzji organu I instancji potrzeba przeprowadzenia monitoringów porealizacyjnych (ornitologicznego, chiropterologicznego). Wskazano tam, że jeżeli podczas prowadzenia monitoringu zostanie stwierdzone negatywne oddziaływanie na chronione gatunki zwierząt (w tym ptaki i nietoperze) przekraczające rozmiary określone w raporcie inwestor zobowiązany będzie podjąć działania minimalizujące.

Sąd I instancji podkreślił, że negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko, w tym również na obszar Natura 2000, nie wyklucza wydania decyzji środowiskowej. Zależy to od przekonującego uzasadnienia realizacji tego przedsięwzięcia, co jest możliwe dopiero po wszechstronnym i pełnym przeanalizowaniu zaproponowanego przedsięwzięcia łącznie z innymi wariantami, poprzez odpowiednie porównania, które pozwolą organowi oszacować rozmiar oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ewentualnie wybrać właściwy wariant. W każdym przypadku organ dokonując oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma obowiązek zbadać czy inwestor uwzględnił zasady zapobiegania i przezorności wynikające z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., obecnie tekst jedn. z 2013 r., poz. 1232, dalej jako "p.o.ś."). Zachowanie tych zasad powinno znaleźć odzwierciedlenie w przedstawionym raporcie. Sąd I instancji przedstawił szczegółowo wymagania jakie stawia raportowi art. 66 ustawy środowiskowej. Podkreślił, że część metodologiczna służyć ma zweryfikowaniu wniosków i opinii wskazanych w części opisującej przedsięwzięcie i ma ona szczególne znaczenie ze względu na zasadę przezorności, wymagającą przewidzenia wszelkich następstw ingerencji w środowisko, co wiąże się ściśle z dokonaniem poprawnych analiz i wyliczeń. Sąd I instancji wskazał, że stowarzyszenie i fundacja zarzucają, że w analizach nie przedstawiono szczegółowych parametrów, pozwalających m.in. na prawidłowe oszacowanie wartości śmiertelności ptaków w kolizji z wiatrakami, co uniemożliwia dokonanie oceny czy zawarte w raporcie wnioski są uzasadnione metodologicznie. Organ powinien odnieść się do wskazanych przez skarżących konkretnie parametrów i wskazać czy były one istotne dla wyników końcowych i czy zostały uwzględnione w obliczeniach. Organ powinien przy tym rozważyć powołanie biegłego, tym bardziej że skarżący przedstawili własne wyliczenia i opinię dra P. Chylareckiego sprzeczną z wnioskami raportu.

Skarżący wskazywali również na brak wielu niezbędnych analiz dotyczących ptaków i nietoperzy – analizy efektów skumulowanych, analizy efektów utraty siedlisk, oceny efektów sąsiedztwa siłowni wiatrowych na efekty rozrodu orlika krzykliwego i błędne wyliczenia jego rozrodczości, a także zmian w aktywności nietoperzy w cyklu rocznym (opisu, mapy). Zdaniem Sądu I instancji, organy nie odniosły się prawidłowo do tych zarzutów, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji zauważył przy tym, że w zakresie braku analizy efektów skumulowanych, organ I instancji powołał się na raport stwierdzając, że nie brano pod uwagę planowanej farmy wiatrowej na terenie gminy Jarczów, ponieważ zakres i lokalizacja tej farmy nie jest jeszcze znana. Wiadomo natomiast, że będzie składać się z 18 turbin o mocy 1,8 MW każda. Organ odwoławczy w ogóle nie wypowiedział się co do tej kwestii. Organ I instancji uwzględniał natomiast oddziaływanie planowanych, a więc jeszcze niezrealizowanych stacji transformatorowych GPZ, dlatego, w ocenie Sądu I instancji, pominięcie planowanej farmy jest nieuzasadnione.

Sąd I instancji zarzucił ponadto, że organ I instancji odnosząc się do podnoszonych w toku postępowania zarzutów ogólnie wskazał, że autorzy raportu odnosili się do nich pisemnie, co ze względu na ich specjalistyczną wiedzę pozwalało dać im wiarę i oprzeć na ich wyjaśnieniach rozstrzygnięcie, tym bardziej, że uzgodnienie i zaopiniowanie raportu zostało dokonane we współpracy z organami posiadającymi kompetencje i niekwestionowaną wiedzę. Organ odwołał się zatem do autorytetu autorów raportu i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie, co jego zdaniem uzasadniało oparcie rozstrzygnięcia na ich stanowisku. Organ odwoławczy powtórzył natomiast uzasadnienie organu I instancji. W ocenie Sądu I instancji, takie uzasadnienie narusza art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej, który zobowiązuje organ do wskazania w uzasadnieniu, w jaki sposób i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie. Organ nie jest związany raportem, lecz samodzielnie dokonuje oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ma prawo nie uwzględnić wszystkich ustaleń raportu.

Sąd I instancji wskazał, że z przepisów ustawy środowiskowej wynika, że w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, na organie spoczywa główny ciężar oceny przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na środowisko. Organ ma prawo określać samodzielnie zakres raportu, w tym ma prawo żądać od inwestora przedstawienia dodatkowych wariantów przedsięwzięcia (art. 68 ustawy środowiskowej), lecz nie jest związany jego ustaleniami (art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej). Ma również prawo wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla wariantu innego niż zaproponowany przez inwestora (art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej), a ponadto może zastosować środki, o których mowa w art. 34 u.o.p. Przyznanie organowi takich szerokich kompetencji wymaga szczególnej wnikliwości i staranności w prowadzeniu postępowania dowodowego, zwłaszcza że ustawodawca jednocześnie zrezygnował z wprowadzenia obowiązku sporządzania raportu przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę i szczególne uprawnienia. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zwykle wymaga więc powołania biegłego, zwłaszcza, jeśli w toku postępowania zgłaszane są sprzeczne z ustaleniami raportu opinie i oceny. Zdaniem Sądu I instancji, odwoływanie się przez organ tylko do autorytetu autorów raportu bez szczegółowego odniesienia się do odmiennych opinii innych stron postępowania nie może być wystarczającym uzasadnieniem wydanej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie inwestora, Sąd I instancji dokonał samodzielnej oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego w kwietniu 2011 r. i przedłożonego przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym, pomimo, że ocena ta wymagała posiadania wiadomości specjalnych. Ponadto przyjął, że zawarty w raporcie opis wariantów realizacji przedsięwzięcia, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej nie jest kompletny i nie jest odpowiednim opisem wariantów. Zdaniem inwestora, Sąd I instancji nie przedstawił żadnego uzasadnienia tej oceny.

Ponadto inwestor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, przez przyjęcie, że niezbędnym elementem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest opis wariantu proponowanego i innego od niego (dodatkowego) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, nawet jeżeli według raportu wariant proponowany jest wariantem najkorzystniejszym dla środowiska.

Po drugie, art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej, przez przyjęcie, że ustalenie przez organ administracji I instancji braku znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 nie może nastąpić przez użycie sformułowania "nie powinno znacząco negatywnie oddziaływać", które według Sądu I instancji jest niejednoznaczne.

Po trzecie, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej przez błędne przyjęcie, że organy administracji nieprawidłowo uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. W ocenie inwestora, zarówno uzasadnienie decyzji organu I instancji jak i decyzji organu odwoławczego czynią zadość wymaganiom wskazanym w tych przepisach, a uzasadnienie wyroku nie wskazuje na brak żadnego konkretnego elementu uzasadnienia wymienionego w art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej.

Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ewentualnie, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie wniesionych do Sądu I instancji skarg. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną fundacja wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, a także odrzucenie dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, tj. opinii prof. dra hab. P.T. oraz stanowiska wykonawcy raportu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności należało więc rozpatrzyć zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ pozwoli to ocenić prawidłowość zastosowanych następnie w tej sprawie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, bezzasadny jest podniesiony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 133 § 1 p.p.s.a., jak i art. 141 § 4 p.p.s.a w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wynika to z tego, że uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia jak i jego prawidłowe wyjaśnienie oraz wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy stanu faktycznego, a w szczególności kluczowego dowodu, tj. raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko. Sąd I instancji słusznie bowiem stwierdził, że przedmiotowy raport jako dowód w postępowaniu nie spełnia nałożonego przez ustawodawcę obowiązku z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej w zakresie jego kompletności. Raport nie zawiera bowiem opisu wszystkich wymaganych przez ustawodawcę wariantów. W praktyce koncentruje się tylko na wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, który to wariant wnioskodawca uznał za najkorzystniejszy dla środowiska. Z treści raportu wynika, że wariant proponowany, wariant najkorzystniejszy dla środowiska jak i wariant alternatywny zostały omówione na s. 62–65 raportu łącznie z rysunkami nr 6–7, czyli jest to analiza tylko wycinkowa. Ponadto w tym zakresie Sąd I instancji nie dokonał oceny merytorycznej raportu, co podnosi skarga kasacyjna, ale oceny prawnej mocy dowodowej raportu jako kluczowego dowodu w sprawie. Podlega on bowiem swobodnej ocenie dowodów jako dokument prywatny, w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Była to więc ocena uwzględniająca, czy jest to w tym zakresie przedmiotowym środek dowodowy zgodny z prawem. Zarzut stawiany raportowi musi być oparty na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem czyli tak jak np. w tym stanie faktycznym i prawnym z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także zgodnie z orzecznictwem TS UE, opracowanie raportu z naruszeniem powyższego przepisu uznaje się za tego rodzaju wadę postępowania dowodowego, która nie może być konwalidowana i zawsze stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 23 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1848/10, dostępny http: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po drugie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej z tego powodu, że raport uznał wariant proponowany przez wnioskodawcę za jednocześnie najkorzystniejszy dla środowiska i stąd jest to ten sam wariant. Jest bowiem oczywiste, że stanowi to naruszenie normy prawa materialnego z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Wynika to także z braku opisu wymaganych przez ustawodawcę pozostałych dwóch wariantów, tj. najkorzystniejszego dla środowiska i odrębnego wariantu alternatywnego, w zakresie kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia.

Po trzecie, bezzasadny jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji zarzucił organom w raporcie brak precyzyjnej oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Z treści raportu wynika bowiem tylko, że powyższe przedsięwzięcie "nie powinno znacząco oddziaływać na środowisko, a ewentualny jego wpływ będzie monitorowany". Sąd I instancji słusznie stwierdził, że nawet organ odwoławczy jednoznacznie nie wykluczył znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000. Ponadto organ odwoławczy nie oceniał również, czy w świetle powyższego zachodzą przesłanki do zastosowania z tej przyczyny dyspozycji art. 34 ust. 2 u.o.p. w związku z art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej. Powyższa kwestia musi być więc również jednoznacznie ustalona w osnowie i uzasadnieniu decyzji środowiskowej.

Po czwarte, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 107 § 3 k.p.a. i art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej biorąc pod uwagę podnoszone wyżej uchybienia dotyczące uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu odwoławczego, które słusznie podniósł Sąd I instancji. W szczególności dotyczy to dyspozycji art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej, który stanowi, że uzasadnienie decyzji środowiskowej powinno m.in. zawierać informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek ten nie został prawidłowo zrealizowany z powodu przesłanek, które podniósł Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Po piąte, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał za niezasadny wniosek strony skarżącej kasacyjnie o zawieszenie postepowania sądowego, który w realiach tej sprawy stanowi nadużycie prawa. Należy bowiem podkreslić, że w tej sprawie kolejny termin rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym został wyznaczony na dzień 2 grudnia 2014 r. godz. 945 (dowód: protokół z rozprawy z 7 października 2014 r.). Ponadto przy ostatnim odroczeniu powyższej rozprawy Sąd zawiadomił już Zarząd Spółki A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na adres: ul. [...] (dowód: zwrotka w aktach sądowych sprawy). Natomiast kolejna zmiana całego zarządu tej Spółki nie powoduje, że dana Spółka jest w stanie likwidacji. Wpis do KRS ma w tym zakresie tylko charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Dlatego też brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej kasacyjnie o zawieszenie postępowania sądowego w tej sprawie na podstawie art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a., z powodu wystąpienia w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną braków uniemożliwiających jej działanie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.