Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 756/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 1 i art. 25
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 130 poz 871
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej  oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 1 ust. 2 i 3, art. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.
article: § 3
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 25 czerwca 2014 r. nr L/552/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Spółdzielczej - etap I, obręb geod. Borówiec, gm. Kórnik stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z 10 sierpnia 2022 r. (sygn. akt PR Pa 45.2021) Prokurator Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył uchwałę nr L/552/2014 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Spółdzielczej - etap I, obręb geod. Borówiec, gm. Kórnik (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Planem"). Zarzuciwszy Uchwale istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947, dalej w skrócie "u.c.c.z.") polegające na nieuzyskaniu, przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały, zgody właściwego inspektora sanitarnego – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu (dalej jako "PPIS") - na założenie cmentarza komunalnego w ww. rejonie, wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały.

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że konstrukcja art. 1 ust. 2 u.c.c.z. wymusza uzyskanie wspomnianej zgody (w formie decyzji administracyjnej) jeszcze przed podjęciem decyzji w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem wszelkie wymagania sanitarne winny być spełnione już na etapie przeznaczania w planie miejscowym konkretnego terenu na cmentarz, a nie dopiero na etapie urządzania cmentarza. Tymczasem, jak ustalono, przed PPIS nie było prowadzone postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację przedmiotowego cmentarza, o której mowa w art. 1 ust. 2 u.c.c.z., ani nie wpłynął wniosek o wydanie takiej zgody.

W odpowiedzi na skargę Gmina Kórnik - Rada Miasta i Gminy Kórnik, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik, a zastępowana przez r.pr. P. B., wniosła o oddalenie skargi w całości. W motywach tej odpowiedzi jej autor przyznał, że w świetle argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi, a w szczególności po zapoznaniu się z przywołanym przez Prokuratora orzecznictwem sądów administracyjnych, organ rozważał uznanie skargi za zasadnej. Jednakże pogłębiona analiza aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych pokazała, że orzecznictwo w zakresie objętym skargą nie jest jednolite, na dowód czego pełnomocnik organu przytoczył fragmenty wyroków WSA w Łodzi z 9 września 2021 r. o sygn. akt III SA/Łd 552/21 i WSA w Poznaniu z 4 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Po 280/19. W konkluzji autor odpowiedzi na skargę stwierdził, że z uwagi na przywołane orzecznictwo - w którym sądy administracyjne prezentują poglądy odmienne od orzecznictwa przywołanego przez Skarżącego - wnosi o oddalenie złożonej skargi. "Zaś ewentualne uwzględnienie skargi przez WSA w Poznaniu i poznanie uzasadnienia takiego wyroku pozwoli Burmistrzowi Miasta i Gminy Kórnik na przygotowanie projektu nowej uchwały i przedstawienie go radnym do uchwalenia, po przeprowadzeniu pełnej procedury planistycznej z uwzględnieniem uzyskania zgody Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu na lokalizację cmentarza w obrębie geod. Borowiec (gm. Kórnik), o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, której brak uzyskania zarzuca Skarżący."

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 09 grudnia 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z tego samego dnia.

Prawomocnym postanowieniem z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 756/22, tut. Sąd odmówił Stowarzyszeniu Z. z siedzibą w B. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej, na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr L/552/2014 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Spółdzielczej – etap I, obręb geod. Borówiec, gm. Kórnik.

W petitum skargi jej autor wyraźnie nie określił, czy zaskarża Uchwałę w całości czy jedynie w części. Zważywszy jednak na charakter podniesionego zarzutu - który dotyczy w istocie naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego - oraz na brak wyraźnego zastrzeżenia zawężającego przedmiot zaskarżenia do określonej części Planu, należy uznać, że Uchwała została przez Prokuratora zaskarżona w całości.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871; w skrócie "zm.u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 sierpnia 2014 r. (poz. 4470) i weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 30 Uchwały). Jest faktem notoryjnym, że Uchwała nie była nowelizowana i że w dniu wniesienia skargi oraz wyrokowania nadal obowiązywała.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu - w brzmieniu, które obowiązywało w dacie uchwalenia Planu, tj. w wersji sprzed zmiany dokonanej z dniem 18 listopada 2015 r. - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Owa procedura planistyczna została szczegółowo unormowana przede wszystkim w art. 17 u.p.z.p., który w znajdującym zastosowanie w tej sprawie stanie prawnym obowiązującym przed dniem 21 października 2010 r. - a to w związku z dyspozycją art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p., w brzmieniu: "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium [tu: uchwałę nr L/504/2010 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Spółdzielczej, obręb geod. Borówiec, gm. Kórnik - tzw. uchwałę intencyjną - uw. Sądu], a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe") - stanowił, że:

"Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

4) sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) uzyskuje opinie o projekcie planu:

a) gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

b) wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

c) regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

d) Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji;

7) uzgadnia projekt planu z:

a) wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

b) właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków,

c) organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

d) właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

e) właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

g) właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

h) właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

i) ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej;

8) uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień;

10) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11."

Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; dostępne w CBOSA). Ponadto, ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – również ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA z 07.03.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA).

Przechodząc do oceny zasadności skargi Prokuratora, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych, niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687, z późn. zm.; w skrócie "u.c.c.z.") cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 u.c.c.z. o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego (analogiczna regulacja dotyczy także zakładania lub rozszerzania cmentarza wyznaniowego, z tym że o podjęciu takich działań decydują wówczas właściwe władze kościelne - zob. art. 1 ust. 3 u.c.c.z.).

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości - na co też trafnie zwrócił uwagę pełnomocnik organu, z powołaniem się na orzecznictwo sądowe (por. np. wyrok WSA z 09.09.2021 r., III SA/Łd 552/21, CBOSA) - że w świetle cytowanego art. 3 u.c.c.z. warunkiem sine qua non utworzenia cmentarza (a także jego ewentualnego rozszerzenia) jest stosowne przeznaczenie określonego na ten cel terenu w m.p.z.p., a więc że nie jest możliwe podejmowanie jakichkolwiek działań związanych z realizacją takiego zamierzenia bez obowiązującego w tym zakresie planu miejscowego. Istota regulacji art. 1 ust. 2 i 3 u.c.c.z. odnosi się natomiast do sfery następczej względem planu miejscowego, tj. do podjęcia faktycznych i prawnych działań dotyczących założenia lub rozszerzenia cmentarza, wskazując przy tym podmioty decyzyjne do podjęcia takich działań oraz warunek konieczny dla ich dalszej skuteczności, w postaci uzyskania zgody właściwego inspektora sanitarnego. Nie można bowiem abstrahować od tego, że samo uchwalenie planu miejscowego dla planowanego cmentarza nie oznacza jeszcze, że na danym terenie cmentarz taki musi powstać. O ile bowiem dla założenia cmentarza (względnie jego rozszerzenia) konieczne jest przeznaczenie przez gminę określonych terenów, to samo w sobie nie obliguje to jeszcze gminy (odpowiednio: podmiotu uprawnionego do zakładania cmentarza wyznaniowego), aby ten cel realizować, bądź też, aby cmentarz powstał na całości terenu objętego planem miejscowym. Nie można bowiem wykluczyć, że np. z przyczyn finansowych bądź braku zapotrzebowania na znaczną ilość miejsc grzebalnych, realizacja takiej inwestycji zostanie odłożona w czasie lub podzielona na etapy. W konsekwencji więc początkowo może powstać cmentarz na części terenu objętego planem miejscowym, a dopiero w późniejszym okresie reszta terenu może zostać zagospodarowana poprzez rozszerzenie cmentarza. Co więcej, ze względu na zmianę sposobu zagospodarowania lub zmianę przeznaczenia terenów przylegających do terenów objętych planem miejscowym dla cmentarza, już w okresie obowiązywania planu, może w okazać się, iż docelowo nie będzie możliwe urządzenie cmentarza na całości terenów przeznaczonych do tego w m.p.z.p., gdyż to inne zagospodarowanie lub przeznaczenie będzie w kolizji z planowaną inwestycją m.in. ze względu na zmienione uwarunkowania sanitarne w stosunku do tych, które podlegały badaniu w toku procedury planistycznej wymagającej m.in. zaopiniowania projektu planu miejscowego przez właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (art. 17 pkt 6 lit. a tiret siódme u.p.z.p. w aktualnym brzmieniu) pod względem zgodności tego zamierzenia planistycznego z wymogami sanitarnymi, a w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315, w skrócie "rozporządzenie MGK").

Słuszność powyższych wywodów znajduje potwierdzenie także w okolicznościach kontrolowanej sprawy, w której, pomimo uchwalenia Planu przed ponad ośmiu laty, zaplanowany cmentarz nadal nie został urządzony.

Wypada w tym miejscu jeszcze dodać, że powstanie (założenie / urządzenie) cmentarza musi być poprzedzone uchwałą rady gminy o założeniu cmentarza, uzgodnioną z właściwym organem inspekcji sanitarnej, właśnie w trybie art. 1 ust. 2 lub ust. 3 u.c.c.z. Jest to tryb jednak niezależny od postępowania w sprawie uchwalenia m.p.z.p.

Innymi słowy, założenie cmentarza wymaga w pierwszej kolejności określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lokalizacji terenów cmentarza, a następnie podjęcia uchwały o założeniu cmentarza (zob. wyrok NSA z 11.10.2011 r., II OSK 1390/11, CBOSA). W odniesieniu do każdej z tych uchwał musi uprzednio zająć stanowisko właściwy inspektor sanitarny, aczkolwiek w każdym z tych przypadków - w innym trybie i formie.

Tryb przewidziany w art. 1 ust. 2 u.c.c.z. dotyczy uchwały rady gminy w sprawie założenia cmentarza, a nie uchwały w przedmiocie planu miejscowego, który "tylko" określa lokalizację cmentarza.

W przypadku tej ostatniej uchwały podstawę prawną obowiązku współdziałania organu planistycznego z właściwym inspektorem sanitarnym stanowi obecnie art. 17 pkt 6 lit. a tiret siódme u.p.z.p., wymagający wystąpienia do właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego o opinię o projekcie planu, a ponadto przepisy art. 46 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz. z 2022 r. poz. 1029, z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś."), normujące procedurę strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, której poddawane są m.in. projekty planów miejscowych, o jakich mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 i 3 u.u.i.ś., a która obejmuje w szczególności wymóg opiniowania projektu m.p.z.p. przez właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej (zob. art. 58 ust. 1 u.u.i.ś.).

Natomiast w stanie prawnym relewantnym dla zaskarżonej uchwały (tj. obowiązującym przed nowelizacją u,p.z.p., która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r., tj. już po podjęciu uchwały intencyjnej w sprawie Planu), wymagane było zwrócenie się do właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, w trybie art. 106 k.p.a., o uzgodnienie projektu m.p.z.p. w zakreślonym terminie, nie krótszym niż 21 dni, na podstawie art. 17 pkt 7 lit. c, art. 24 ust. 1 i art. 25 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (ówcześnie: Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, z późn. zm.; w skrócie "u.P.I.S."). Nieprzedstawienie stanowiska w tym terminie przez organ uzgadniający poczytywało się za równoznaczne z uzgodnieniem projektu (zob. art. 25 ust. 2 u.p.z.p.).

W związku z tym wypada zauważyć, że w aktach planistycznych znajduje się Burmistrza Gminy Kórnik "Wystąpienie o opinię i uzgodnienie" projektu Planu (przy czym oczekiwanie, poza uzgodnieniem, również "opinii" dotyczyło ww. strategicznej oceny oddziaływania na środowisko) datowane na 29 grudnia 2011 r. ([...]) i skierowane do PPIS, które to wystąpienie - jak wynika z akt - pozostało bez odpowiedzi organu sanitarnego. Należy więc uznać, że doszło do wyczerpania planistycznego trybu współdziałania z właściwym inspektorem sanitarnym, stosownie do art. 17 pkt 7 lit. c, art. 24 ust. 1 i art. 25 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 12 ust. 1 u.P.I.S. (w ówczesnym brzmieniu).

W świetle dotychczasowych uwag nie mógł odnieść zamierzonego skutku (jedyny) zarzut skargi dotyczący naruszenia Uchwałą przepisów art. 1 ust. 2 u.c.c.z. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Mimo to zaskarżona uchwała nie mogła się ostać w obrocie prawnym - a to z uwagi na stwierdzone przez Sąd uchybienie zasadom sporządzania planu miejscowego, polegające na niewyznaczeniu w Planie wokół lokalizowanego cmentarza tzw. strefy ochronnej. Chodzi mianowicie o obszar wyznaczany w nawiązaniu do dyspozycji § 3 rozporządzenia MGK, który stanowi, że:

"1. Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

2. Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m."

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren planowanego cmentarza winien z mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2000 r. Nr 23 poz. 295 ze zm.) obowiązkowo określać strefę sanitarną cmentarza przewidzianą w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określania, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315)" [zob. wyrok NSA z 27.10.2011 r., II OSK 1623/11, ONSAiWSA 2012/4/74; tak też wyrok NSA z 19.11.2014 ., II OSK 1486/14, CBOSA; podobnie wyrok NSA z 04.07.2018 r., II OSK 1950/16, CBOSA]. Pogląd ten wydaje się już być ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co potwierdza także wyrok tego Sądu z 04 grudnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 3102/18 (CBOSA), w którym z aprobatą skonstatowano, że: "W orzecznictwie sądowym zaprezentowano stanowisko, zgodnie z którym organy gminy lokalizujące na danym obszarze cmentarz winny w planach miejscowych tak projektować tereny, aby zabezpieczyć spełnienie wymogów dotyczących lokalizacji cmentarzy wynikających z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wprowadzenie stref ochronnych dla terenu zakwalifikowanego w planie pod cmentarz jest uzasadnione i mieści się w treści art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.) (por. wyrok NSA z 19 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1486/14, opub. w Lex nr 1658413). Zgodnie z ww. przepisem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, a takie zakazy wynikają między innymi z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1623/11, opub. w Lex nr 1212794)."

Również w doktrynie podkreśla się, że przy sporządzeniu m.p.z.p. dla nieruchomości obejmujących teren cmentarza koniecznym jest ujęcie w granicach opracowania planu stref ochrony sanitarnej, w której ustanawia się ograniczenia korespondujące z wymogami dotyczącymi lokalizacji cmentarza, w oparciu o wyżej wskazane rozporządzenia (zob. P. Sularz, Władztwo planistyczne gminy w kontekście lokowania cmentarzy komunalnych [w:] P. Sularz, Cmentarze w Polsce. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2022, dostępne w LEX/el.).

Zaskarżony Plan takiej strefy ochrony sanitarnej nie obejmuje i nie wyznacza, co w świetle powyższych rozważań prowadzi do wniosku, że przy jego uchwaleniu doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.