Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 161/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art,. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 174 pkt 11 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 673/13 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 21 grudnia 2012 r. nr 85/XXV/2012 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko – część A oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 11 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 673/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia 21 grudnia 2012 r., nr 85/XXV/2012 uchwalającej zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko - część A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wymienionego wyroku przywołał następujący stan sprawy.

A. K. wniósł 26 kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z 21 grudnia 2012 r. w zakresie przeznaczenia części działki nr [...], zarzucając m.in. naruszenie:

- art. 9 ust. 1 i ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U z 2015 r. poz. 199, ze zm. – określanej dalej jako u.p.z.p., w zw. z § 2 ust. 1 pkt 8 § oraz § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1392), poprzez brak zgodności pomiędzy podjętą uchwałą, a ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] grudnia 1999 r., gdzie przedmiotowy teren oznaczony był jako teren osadniczy wskazany do ograniczonego rozwoju osadnictwa związanego głównie z gospodarką rolno - leśną i rekreacją z zakazem realizacji usług o charakterze uciążliwym, podczas gdy wprowadzona zaskarżoną uchwałą zmiana umożliwia realizację tego typu inwestycji;

- art. 32 ust 1-3 u.p.z.p. poprzez nieprzeprowadzenie analizy aktualności studium i obowiązującego planu miejscowego;

- art. 17 i art. 20 u.p.z.p. poprzez naruszenie procedury uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak prawidłowych zawiadomień o przystąpieniu do sporządzenia zmian planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu do wglądu, wystąpienia do właściwych organów o opinie i uzgodnienia, zorganizowania dyskusji publicznej;

- art. 16 ust 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w skali 1: 2000.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie wskazując, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 1999 r. nie zachodzi niezgodność studium ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], bowiem teren objęty zmianą miejscowego planu położony jest w obrębie wyznaczonej w studium telewizyjnej stacji przemiennikowej, oznaczonej symbolem "TBS" i w pobliżu punktu widokowego. Dla obszaru Gminy [...] studium zakłada dalszy rozwój systemu łączności również poprzez realizację wież telefonii komórkowej według potrzeb. Zmiana miejscowego planu dotyczy terenu telekomunikacji, obejmującego istniejącą od kilkudziesięciu lat wieżę telekomunikacyjną, wraz z antenami, urządzeniami zasilającymi i odbiorczo-przemysłowymi oraz zapleczem gospodarczo-technicznym. W dotychczasowym planie teren łączności został wyznaczony omyłkowo w innym miejscu poniżej działki [...], na działce [...].

Przedstawiając szczegółowy przebieg procedury uchwalania planu Gmina [...] podkreśliła, że obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowej zmiany planu zostało ogłoszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] 21 lutego 2012 r., w prasie lokalnej - Gazecie [...] z 21 lutego 2012 r. oraz na stronie internetowej Gminy [...]. Termin składania wniosków ustalono do 14 marca 2012 r. Do projektu zmiany planu nie zostały zgłoszone przez mieszkańców żadne wnioski. Wójt Gminy [..] ogłosił w dniu 26 czerwca 2012 r. w prasie lokalnej - Gazecie [...], na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy oraz na stronie internetowej Gminy [...] o wyłożeniu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na 7 dni przed terminem wyłożenia. W ogłoszeniu oznaczono termin wyłożenia zmiany planu oraz wyznaczono termin na składanie uwag w okresie do 14 dni od zakończenia terminu wyłożenia czyli do 14 sierpnia 2012 r. Gmina [...] wyjaśniła ponadto, że Wójt Gminy [...] wyznaczył na 17 lipca 2012 r. dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie zmianami planu. Na termin dyskusji publicznej nie przybyła żadna osoba i nie zgłoszono żadnych uwag. Stosownie zaś do art. 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wójt Gminy [...] w dniu 24 stycznia 2013 r. na stronie internetowej Gminy [...] ogłosił zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa uchwała została opublikowana na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...] w zakładce prawo-uchwały, a w związku z jej opublikowaniem w dniu 24 stycznia 2013 r. nie występuje ona wśród uchwał podjętych w 2012 r. Za bezpodstawny organ uznał również zarzut dotyczący art. 16 u.p.z.p., argumentując, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Łącko z 28 lutego 2007 r. został opracowany w skali 1:2000, stąd zmiana do tego planu również musiała być opracowana w tej skali. W zasobach geodezyjnych i kartograficznych w Nowym Sączu dla Gminy [...] istnieją jedynie mapy zasadnicze w skali 1:2000.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 października 2013 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Łącko z dnia 21 grudnia 2012 r., na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako P.p.s.a., w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd pierwszej instancji wywodził, że z treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (wraz z załącznikiem graficznym), zwanego dalej studium, wynika, że przedmiotowa zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza postanowienia studium. Wskazał, że w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały (zał. graficzny), który w takim kształcie został również wysłany do innych organów celem zaopiniowania i uzgodnienia, zamieszczono wyrys ze studium, na którym zaznaczono czerwoną kropką miejsce objęte zmianą planu oraz wyjaśniono - w umieszczonej obok rysunku legendzie - że tereny oznaczone w studium kolorem pomarańczowym oznaczają "tereny osadnicze wskazane do ograniczonego rozwoju osadnictwa związanego głównie z gospodarką rolno-leśną i rekreacją, z zakazem realizacji obiektów o charakterze uciążliwym". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie analiza fragmentu wyrysu ze studium znajdującego się w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały, jak również załącznika graficznego studium prowadzi do wniosku, że obszar na którym dokonano zmiany planu, zaznaczony czerwoną nie znajduje się w terenie oznaczonym kolorem pomarańczowym, dla którego przewidziano opisane wyżej przeznaczenie, a w terenie oznaczonym kolorem zielonym, który w studium w legendzie opisano jako: "istniejące lasy pełniące funkcje ochronne i gospodarcze, ustawowo chronione przed zainwestowaniem nie związanym z gospodarką leśną". Zmiana planu miejscowego przewiduje zmianę przeznaczenia części terenów położonych we wsi [...] oznaczonym symbolem 4.ZL.14 (tereny lasów) – część działki nr [...] na tereny obiektów i urządzeń łączności oznaczonych symbolem "T" - podstawowe przeznaczenie terenu - obiekty i urządzenia łączności obejmujące: 1) wieżę wraz z antenami, urządzeniami zasilającymi i odbiorczo-przesyłowymi, kable antenowe itp., 2) budynki gospodarczo-techniczne. Zestawienie aktualnego przeznaczenia działki nr [...] wynikającego z zaskarżonej uchwały z przeznaczeniem przewidzianym w studium, pozwala na wyciągnięcie jednoznacznego wniosku o sprzeczności między tymi aktami.

Sąd pierwszej instancji uznał za nieprawdziwe twierdzenie, że teren objęty zmianą miejscowego planu położony jest w obrębie wyznaczonej w Studium telewizyjnej stacji przemiennikowej, oznaczonej symbolem TBS" (w studium - TSP), wywodząc, że teren telewizyjnej stacji przemiennikowej znajduje się poniżej terenu objętego zaskarżoną do sądu uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że postanowienia studium znajdujące się w części tekstowej należy wykładać tak, aby pozostawały w zgodzie z oznaczeniem terenów naniesionym na części graficznej, jak również w kontekście pozostałych zapisów studium. Argumentował, że rozdziale 1 w punkcie 6 zatytułowanym "Infrastruktura techniczna" wskazano, że podstawowym celem rozwoju infrastruktury technicznej na obszarze gminy [...] jest podniesienie standardu życia mieszkańców umożliwienie rozwoju gospodarczego i poprawa stanu środowiska. Dla osiągnięcia tego celu niezbędna jest rozbudowa istniejących i realizacja nowych systemów infrastruktury technicznej, zapewniających m.in. łączną telekomunikacyjną i radiowo-telewizyjną. W związku z tym ustalono zasady i kierunki rozwoju infrastruktury technicznej przyjmując, że "dla polepszenia łączności telekomunikacyjnej należy rozbudować istniejący system w miarę potrzeb głównie poprzez realizację sieci rozdzielczej. Dopuszcza się realizację wieży telefonii komórkowej". Sad pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę, że w dokumencie tym określono ponadto, że łączność Radiowo-Telewizyjna zapewniona będzie przez [...]. Przedmiotowy [...] obejmuje swoim zasięgiem znaczną część obszaru byłego województwa nowosądeckiego, wykorzystany jest również dla telefonii komórkowej. W przypadku złego odbioru programów na terenie gminy, wynikającego z trudnego ukształtowania terenu dopuszcza się lokalizację [...], po uprzednim przeprowadzeniu badań teletransmisyjnych i uzyskaniu wymaganych uzgodnień. Dopuszcza się usytuowanie wież telefonii komórkowej w obszarze gminy wynikających z potrzeb. Sąd pierwszej instancji uznał, że dokonując wykładni powyższych postanowień należy uwzględnić treść rozdziału 6 Studium – "Infrastruktura techniczna", gdzie podano, że "rozwój systemów i stopień wyposażenia na obszarze gminy winien być zróżnicowany, dostosowany do ukształtowania terenu, charakteru zainwestowania i obecnych powiązań" (str. 30), oraz rozdziału 3 - "Środowisko przyrodnicze", gdzie w pkt 4 wskazano, że "lasy i zadrzewienia docelowo powinny stać się dominującym sposobem użytkowania – w szczególności górskiej części gminy (strefa I i II). Wszystkie lasy jako ochronne podlegają ustawowemu zakazowi przeznaczania na cele nieleśne" (str. 11).

Sąd pierwszej instancji skonstatował, że określenie "dopuszczenie usytuowania wież telefonii komórkowej w obszarze gminy wynikających z potrzeb" należy rozumieć w ten sposób, że jest to możliwe jedynie na takich terenach, na których taka forma rozwoju infrastruktury technicznej nie jest zakazana, a zatem z wyłączeniem terenów przeznaczonych na między innymi na lasy chronione przed zainwestowaniem niezwiązanym z gospodarką leśną.

W ocenie Sądu skarżący zasadnie zarzucił również, iż zamieszczenie ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, jak i o wyłożeniu projektu planu do wglądu w Internecie nie spełniało ustawowego wymogu zawiadomienia "w sposób zwyczajowo przyjęty" wywodząc, że zawiadomienie o podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz terminie dyskusji publicznej nie może być uznane za sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości w rozumieniu art. 17 pkt 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 października 2013 r. złożyła Gmina [...], zaskarżając wyrok w całości i w trybie art. 174 pkt 2 art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o oddalenie skargi, stosownie do dyspozycji art. 188 P.p.s.a. albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie wskazała na bezpodstawne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w wyniku błędnego przyjęcia, że Rada Gminy Łącko podejmując uchwałę z dnia 21 grudnia 2012 r. naruszyła przepisy art. 9 ust. 4 i art 17 pkt 1, w zw. z pkt. 9 u.p.z.p, co w ocenie Sądu polegało na:

- bezpodstawnym stwierdzeniu niezgodności projektowanej zmiany planu miejscowego z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]",

- nieskutecznym zawiadomieniu zainteresowanych mieszkańców Gminy o czynnościach związanych z przystąpieniem do sporządzenia projektu zmiany planu, z procesem uzgodnień i z wyłożeniem projektu do wglądu publicznego, podczas gdy akta sprawy nie potwierdzają przywołanych zarzutów.

Ponadto Gmina [...], wskazując na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., sformułowała zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów, a także poprzez nieuwzględnienie faktów i wyjaśnień organów Gminy, znajdujących potwierdzenie w zgromadzonych w sprawie dowodach.

Skarżąca kasacyjnie przedstawiła poglądy orzecznictwa podnosząc, iż w studium, stanowiącym jedynie ogólny akt kierownictwa, nie ma podstaw do wskazywania szczegółowej lokalizacji urządzeń telekomunikacji i łączności, jako obiektów infrastruktury technicznej, bowiem stanowiłoby to wkraczanie w sferę zastrzeżoną dla właściwości planu miejscowego.

Gmina [...] wskazując na treść rozdz. 6 załącznika Nr 1 do Uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r. argumentowała, że skoro studium dopuszcza realizację urządzeń łączności na całym obszarze Gminy, to trudno dopatrzyć się sprzeczności w porównywanych dokumentach planistycznych. To samo odnosi się do porównania części graficznych studium i projektu planu miejscowego, skoro teren objęty zmianą planu jest częścią obszaru Gminy.

W uzasadnieniu Gmina podniosła w szczególności następujące argumenty:

1) W strefowaniu przyrodniczo-funkcjonalnym obszaru gminy [...] - teren objęty zaskarżoną zmianą planu zaliczony został do "HI strefy funkcjonalno-przyrodniczej", a nie - jak wywodzi Sąd (str. 17 uzasadnienia wyroku) - strefy I i II.

2) Teren objęty zmianą planu obejmuje wyłącznie część działki nr ewid. [...] - w obrysie oznaczonym literą "T", w obrębie którego znajduje się istniejąca [...] z towarzyszącymi urządzeniami i ogrodzeniem. Według mapy zasadniczej i faktycznego użytkowania - nie jest to teren leśny, ani tym bardziej "las pełniący funkcje ochronne", lecz grunt stanowiący użytek rolny "Ps VI" (widać to wyraźnie na mapie stanowiącej "załącznik nr 1 do Uchwały Nr 85/XXV/2012"). Teren oznaczony jako "Ls IV" znajduje się natomiast od południowej strony terenu [...] ("T"). Gmina Łącko wskazała, że zmianą objęty jest tylko teren oznaczony symbolem "T", natomiast otaczający teren pokazany na rysunku zmiany planu - oznaczony | symbolem "4.ZL 14", to jedynie informacja o ustaleniach obowiązującego planu w granicach analizowanego otoczenia, przedstawiająca nadto pożądany stan docelowy.

3) Nie ma znaczenia dla sprawy, twierdzenie (str. 13 uzasadnienia wyroku WSA), że w odniesieniu do istniejącej wieży [...] toczy się postępowanie związane z "nielegalnym" istnieniem owej wieży.

4) Przepis art. 17 pkt 1 u.p.z.p. nie został naruszony, a sposobem zwyczajowo przyjętym na terenie Gminy [...], o którym mowa w tym przepisie jest w poszczególnych sołectwach wywieszanie stosownych zawiadomień (komunikatów, obwieszczeń, itp.) na urzędowych tablicach ogłoszeń. Tablicą ogłoszeń dla sołectwa [...] - jest Tablica Ogłoszeń w Urzędzie Gminy, z którym mieszkańcy mają wystarczająco częste kontakty. Nadto - w zgodzie z regulacją art. 17 pkt 1 ustawy - procedura zmiany planu była ogłaszana w prasie i (dodatkowo) na portalu internetowym Gminy [...], co jest - wbrew wywodom Sądu - coraz powszechniejszym sposobem "łączności ze społeczeństwem".

W trakcie rozprawy przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, która odbyła się 24 września 2015 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Gminy wskazała, ze zmianą zawartą w zaskarżonej uchwale objęty jest teren oznaczony literą "T", położony na terenach opisanych według studium jako "istniejące lasy pełniące funkcje ochronne i gospodarcze ustawowo chronione przed zainwestowaniem nie związanym z gospodarka leśną".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, jedynie weryfikując zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna co do części zarzutów nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że doszło do niezachowania wymogu zgodności uchwały Rady Gminy Łącko z 21 grudnia 2012 r. ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], jak również do istotnego naruszenia procedury sporządzania zaskarżonego planu.

Odnosząc się na wstępie do ogólnych kwestii wskazać należy, że obie strony sporu sądowoadministracyjnego prawidłowo akcentowały, że korelacja między treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a postanowieniami studium jest zdeterminowana wymogiem, by treść planu była zgodna z postanowieniami studium. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby pominięciem art. 14 ust. 5 u.p.z.p., nadto pomijałoby cel sporządzania studium, a zarazem dualizm aktów planistycznych, z których jeden jest aktem określającym kierunki rozwoju gminy, a drugi stanowi akt respektujący owe kierunki.

Jednak zarzut kasacyjny o bezpodstawności przyjęcia, że zaskarżony plan nie jest zgodny z postanowieniami studium nie mógł okazać się skuteczny, bowiem przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja Gminy powołuje się na treść studium (rozdz. 6 załącznika Nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady Gminy [..] z [...] marca 2010 r.), w zakresie odnoszącym się do infrastruktury technicznej, pomijając jednocześnie inne elementy tego aktu. Z tego względu mimo, że słusznie Gmina wywodzi, że istotnym dla oceny zaskarżonej uchwały jest dopuszczenie usytuowania wież telefonii komórkowej na obszarze całej Gminy [...] (pkt 9 w rozdz. 6), to jednak owa dopuszczalność nie może przesądzać o wadliwości zaskarżonego wyroku. Zmianą zawartą w zaskarżonej uchwale objęty jest bowiem teren oznaczony literą "T", położony na terenach opisanych według Studium jako "istniejące lasy pełniące funkcje ochronne i gospodarcze ustawowo chronione przed zainwestowaniem niezwiązanym z gospodarką leśną".

Ten stan rzeczy implikuje określone konsekwencje prawne, które dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na formułowaniu zawartości tego planu - określonej w art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w sposób uwzględniający i wręcz pochodny wobec określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego wymienionych w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Ustalenia planu miejscowego muszą więc zawierać się w przedmiotowym zakresie kierunków określonych w studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Skorelowany został z tym obowiązek nakładany na rady gmin, aby przynajmniej raz na 4 lata, czyli raz w kadencji, stwierdziły aktualność obowiązującego studium (art. 32 u.p.z.p.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe odkodowanie znaczenia treści studium polega na uwzględnieniu wszystkich jego zapisów, mających znaczenie dla danego terenu, w tym przypadku na zestawieniu przywołanej treści pkt 9 w rozdz. 6 z opisem przedmiotowych terenów jako lasów pełniących funkcję ochronną i gospodarczą ustawowo chronioną przed zainwestowaniem niezwiązanym z gospodarką leśną. Wynik owego zestawienia musi uwzględniać znaczenie wymogu sformułowanego w formie zakazu inwestowania niezwiązanego z gospodarką leśną, a zatem o charakterze przepisu dalej idącego niż ogólne dopuszczenie sytuowania systemu łączności telekomunikacyjnej na terenie całej Gminy. Zakazu tego, jako mającego w tym zestawieniu pierwszeństwo, również ze względu na większą szczegółowość przedmiotową (teren leśny), nie znosi generalnie wyrażone w studium wskazanie na rozbudowę istniejących i realizację nowych systemów infrastruktury technicznej, zapewniających m.in. łączność telekomunikacyjną i radiowo-telewizyjną i wskazanie, że "dla polepszenia łączności telekomunikacyjnej należy rozbudować istniejący system w miarę potrzeb głównie poprzez realizację sieci rozdzielczej. Dopuszcza się realizację wieży telefonii komórkowej".

Dokonując wykładni w zakresie niesprzeczności planu z postanowieniami studium należy wziąć pod uwagę brzmienie treści rozdziału 6 załącznika Nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r. – "Infrastruktura techniczna", gdzie podano, że "rozwój systemów i stopień wyposażenia na obszarze gminy winien być zróżnicowany, dostosowany do ukształtowania terenu, charakteru zainwestowania i obecnych powiązań" (str. 30), jak i zapisu w rozdziale 3 zatytułowanym "Środowisko przyrodnicze", gdzie w pkt 4 wskazano, że "lasy i zadrzewienia docelowo powinny stać się dominującym sposobem użytkowania – w szczególności górskiej części gminy (strefa I i II). Wszystkie lasy jako ochronne podlegają ustawowemu zakazowi przeznaczania na cele nieleśne" (str. 11). W świetle powyższego, a także opisu przeznaczenia terenów oznaczonych kolorem zielonym zamieszczonego na rysunku Studium nie ulega wątpliwości, że określenie "dopuszczenie usytuowania wież telefonii komórkowej w obszarze gminy wynikających z potrzeb" należy rozumieć w ten sposób, że jest to możliwe jedynie na takich terenach, na których taka forma rozwoju infrastruktury technicznej nie jest zakazana, a zatem z wyłączeniem terenów przeznaczonych na między innymi na lasy chronione przed zainwestowaniem niezwiązanym z gospodarką leśną.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji skonstatował, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, że z treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (wraz z załącznikiem graficznym) wynika, że przedmiotowa zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza postanowienia studium. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze kasacyjnej jest w powyższym zakresie jurydycznie poprawny i odpowiadający treści materiałów planistycznych.

Na odmienną ocenę w tym zakresie nie może wpłynąć odniesienie się Sądu pierwszej instancji, do zagadnienia legalności powstania budowli istniejących na obszarze objętym planem, bowiem nie rzutuje to na stwierdzenie wadliwości planu.

Przywołana sprzeczność stanowi wystarczający powód to stwierdzenia nieważności uchwały. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot determinuje art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) zawiera art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować winno stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Ogólny stopień i kierunkowość studium nie stwarza możliwości uznawania na etapie formułowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za niemającej znaczenia prawnego okoliczności pominięcia w studium tych elementów, które powinny zostać w nim wskazane. Prawnokształtujące znaczenie należy bowiem przypisać nie tylko określeniu w studium danego przeznaczenia czy wyznaczeniu kierunku zagospodarowania, ale również niepowołaniu w tym opracowaniu danego przeznaczenia czy kierunku zagospodarowania dla określonego terenu. Jurydyczne konsekwencje ustalenia w studium danego kierunku zagospodarowania są bowiem dopełnione przez niepowołanie innych kierunków przeznaczenia terenu szczególnie, gdyby stanowiły one konkurencyjny dla ustalonego w studium sposób zagospodarowania. Tym bardziej zatem wadliwość planu należy stwierdzić, gdy plan nie respektuje zakazów sformułowanych w studium.

Wymóg niesprzeczności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium jest zatem zachowany wówczas, gdy postanowienia planu są zbieżne i uszczegółowiają kierunki zagospodarowania wskazanego, a jednocześnie plan miejscowy nie wprowadza takiego przeznaczenia, który nie został zdeterminowany przez studium.

Przepis art. 28 u.p.z.p. wprowadza jasno określone następstwo związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Podstawy do jej zastosowania ujęte zostały przez ustawodawcę nie jako koniunkcja, lecz co najwyżej jako alternatywa nierozłączna, która w niektórych przypadkach może wystąpić. Innymi słowy nawet prawidłowe przeprowadzenie procedury planistycznej, np. w postaci przeprowadzenia wszystkich uzgodnień, czy dopełnienia obowiązków zawiadomienia (na co powołuje się Gmina), nie wyklucza stwierdzenia nieważności postanowień planu, jeżeli zostanie ustalona ich wadliwość, wywodzona z naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Stąd uznanie drugiego wywiedzionego w skardze kasacyjnej zarzutu w postaci błędnego przypisania Gminie [...] nieskutecznego zawiadomienia zainteresowanych mieszkańców Gminy o czynnościach związanych z przystąpieniem do sporządzenia projektu zmiany planu, z procesem uzgodnień i z wyłożeniem projektu do wglądu publicznego, nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie mimo, że zrzut ten jest zasadny, z uwagi na dopełnienie przez Gminę ustawowych wymogów w zakresie zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia zmian planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu do wglądu, wystąpienia do właściwych organów o opinie i uzgodnienia.

Odnosząc się argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dokonanie naniesień na obszarze objętym planem nie może wyłączyć stwierdzenia nieważności postanowień planu sprzecznych z przepisami w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Istnienie obiektów budowlanych czy budowli nie może powodować rezygnacji ze zrealizowania zasady praworządności, której respektowanie, prowadzące do eliminacji z obrotu prawnego planu miejscowego ma w takim przypadku pierwszeństwo przed ochroną skutków wywołanych przez miejscowy plan, nawet jeżeli stanowiłyby one następstwo realizacji planu. Ustawodawca nie ogranicza w czasie dopuszczalności stwierdzenia nieważności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile limituje takie rozstrzygnięcie w stosunku do uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, o tyle spod tego ograniczenia wyłączone są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wynika stąd, że ustawodawca przyznał priorytet zasadzie praworządności, której skutkiem zastosowania jest stwierdzenie nieważności postanowień planu w przypadku dostrzeżenia jego wadliwości w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. przed ochroną stanów prawnych, tak powstałych w czasie obowiązywania miejscowego planu i na jego podstawie, jak i mających powstać.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.