Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 109/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7a, art. 9 ust. 2 i ust. 2a
journal: Dz.U. 1997 nr 121 poz 770
law: Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 183/18 w sprawie ze skarg M. S.A. w S. i F. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2018 r., I SA/Wa 183/18, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. S.A. w S. i F. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. nr [...], a w punkcie 2. zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących kwoty po 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydium Rady Narodowej W., po rozpatrzeniu wniosku spółki z o.o. pod nazwą F., orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1950 r. nr [...] (dalej: orzeczenie z 1950 r.) odmówiło przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. P. [...], ozn. nr hip. [...] wskazując, że teren przedmiotowej nieruchomości zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod użyteczność publiczną (tereny kolejowe).

Wnioskiem z 29 grudnia 2014 r. spółka z o.o. występująca pod nazwą F. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1950 r.

Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister, organ nadzoru) decyzją z [...] października 2016 r. stwierdził nieważność orzeczenia z 1950 r. w części dotyczącej obszaru obecnej działki ewid. nr [...] o powierzchni około 1863 m2 oraz odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w części dotyczącej obszaru obecnych działek ewid. o nr.: [...] o powierzchni 74 m2 i nr [...] o powierzchni 2930 m2. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że część przedmiotowej nieruchomości stanowiąca obecnie ww. działki ewid. przeznaczona została pod ulicę, co oznacza, że odmowa przyznania prawa własności czasowej była uzasadniona, bowiem budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do kompetencji organów państwowych i samorządowych. Natomiast część nieruchomości hip. [...] o powierzchni około 1863 m2, wchodząca obecnie w skład działki ewid. nr [...], przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego z 1931 r. pod przemysł, co oznacza, że dotychczasowy właściciel mógł z niej korzystać zgodnie z tym przeznaczeniem.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły: Spółka M. S.A. zaskarżając wydane rozstrzygnięcie w zakresie, w którym organ nadzoru stwierdził nieważność orzeczenia z 1950 r. w części dotyczącej obecnej działki ewid. nr [...] i F. sp. z o.o. zaskarżając wydane rozstrzygnięcie w części odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1950 r. w części dotyczącej obszaru obecnej działki ewid. nr [...] o powierzchni 74 m2 oraz nr [...] o powierzchni 2930 m2.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Minister utrzymał w utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2016 r.

Skargi na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły: M. S.A. i F. sp. z o.o.

Spółka M. zarzuciła wydanej decyzji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1950 r. w części dotyczącej nieruchomości, która w "Ogólnym planie zabudowania W." z [...] sierpnia 1931 r. przeznaczona została pod przemysł, tj. w części obecnej działki ewid. nr [...] o powierzchni około 1863 m2, objętej księgą wieczystą, prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie, Nr KW [...]; Minister w całości pominął negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, jaką jest upływ czasu i zaniechał przy tym, w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, dokonania koniecznej wykładni przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w odniesieniu do realiów niniejszej sprawy, co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 (publ. OTK-A 2015/5/62, Dz. U. z 2015 r. poz. 702) winno doprowadzić organ nadzoru do stwierdzenia, że nie można orzec o nieważności orzeczenia z 1950 r.;

- art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., w zw. z art. 492 § 1 pkt 1 i art. 494 § 1 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1577) przez stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1950 r. w części dotyczącej opisanej wyżej nieruchomości, które to naruszenie nastąpiło wskutek błędnego uznania przez organ nadzoru, że w sprawie niniejszej nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne orzeczenia z 1950 r. w stosunku do zabudowanego gruntu stanowiącego działkę ewid. nr [...] o powierzchni około 1863 m2, podczas gdy orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne, których organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości odwrócić własnymi działaniami;

- art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., w zw. z art. 214a pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 2147, ze zm.; dalej: u.g.n.), w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret z 1945 r.) przez stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1950 r. w części dotyczącej nieruchomości, która w "Ogólnym planie zabudowania W." z [...] sierpnia 1931 r. przeznaczona została pod przemysł, tj. w części obecnej działki ewid. nr [...] o powierzchni około 1863 m2, które to naruszenie nastąpiło wskutek błędnego uznania przez organ nadzoru, że w sprawie niniejszej nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne orzeczenia z 1950 r. w stosunku do gruntu działki ewid. nr [...] o powierzchni około 1863 m2, podczas gdy art. 214a pkt 2 u.g.n. w zasadzie uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu ze względu na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości na rzecz osób trzecich;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6-8 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie, uznanie za udowodnione okoliczności objętych sentencją zaskarżonej decyzji z pominięciem istotnych dowodów przeczących tym okolicznościom, niedokonanie pełnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, czyli:

a) niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących ustalenia niebudzącej wątpliwości treści umowy (statutu) spółki F. Sp. z o.o. na dzień wydania orzeczenia z 1950 r. oraz oparcie zaskarżonej decyzji w zakresie brzmienia umowy (statutu) F. wyłącznie na oświadczeniu pełnomocnika wnioskodawcy, że akt zawiązania F. nie uległ zmianie do dnia wydania orzeczenia,

b) brak dokładnego określenia merytorycznej zawartości zaskarżonej decyzji, tj. zakresu stwierdzonej nieważności, bowiem stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego w części dotyczącej nieruchomości, która w "Ogólnym planie zabudowania W." z [...] sierpnia 1931 r. przeznaczona została pod przemysł, tj. w części obecnej działki ewid. nr [...] o powierzchni około 1863 m2, uniemożliwia wyznaczenie zakresu stwierdzonej w zaskarżonej decyzji nieważności ww. orzeczenia;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ pomimo istnienia podstaw do jego uchylenia ze względu na wskazane powyżej błędy zarówno procesowe, jak i materialne.

Natomiast F. sp. z o.o. w skardze na decyzję zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, czyli art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na:

- wskazaniu obowiązującego w dacie wydania orzeczenia z 1950 r. planu zabudowania dla gruntu nieruchomości w. oraz wynikającego z niego przeznaczenia planistycznego owego gruntu, a następnie zweryfikowaniu możliwości pogodzenia sposobu korzystania z gruntu nieruchomości w. przez jego dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowania obowiązującym w dniu wydania odmownego orzeczenia z 1950 r., podczas gdy już samo niewskazanie przez organ w orzeczeniu z 1950 r. obowiązującego wówczas planu zabudowania stanowi kwalifikowaną wadę prawną kontrolowanego orzeczenia dekretowego, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1950 r. w całości, a zatem dokonywanie dalszych ustaleń w toku postępowania nadzorczego co do ww. zgodności sposobu korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem planistycznym jest zbędne,

- przyjęciu, że fakt usytuowania przedmiotowej części gruntu nieruchomości w. na planie zabudowania z 1931 r. w liniach rozgraniczających ulice stanowi rzekomo o tym, iż owa część nieruchomości w. według planu zabudowania z 1931 r. przeznaczona była pod ulice, podczas gdy plan zabudowania z 1931 r. nie przewidywał dla przedmiotowej części gruntu przeznaczenia pod drogi publiczne lub ulice, lecz wskazywał jedynie na ogólne przeznaczenie pod użyteczność publiczną, zaś usytuowanie w planie zabudowania z 1931 r. linii rozgraniczających ulice na przedmiotowej części gruntu nieruchomości nie determinuje jeszcze przeznaczenia planistycznego pod drogi publiczne lub ulice;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieustalenie przez organ w odmownym orzeczeniu z 1950 r. obowiązującego podówczas planu zabudowania oraz wynikającego z niego przeznaczenia planistycznego dla gruntu nieruchomości w. nie stanowi kwalifikowanej wady prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pozwalającej na stwierdzenie jego nieważności i w związku z tym konieczne jest ustalenie obowiązującego wówczas planu zabudowania i wynikającego z niego przeznaczenia planistycznego nieruchomości, by następnie móc ocenić możliwość pogodzenia sposobu korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem planistycznym w dacie wydania odmownego orzeczenia dekretowego, podczas gdy nieustalenie lub błędne ustalenie przez organ w tym orzeczeniu obowiązującego podówczas planu zabudowania oraz wynikającego z niego przeznaczenia planistycznego dla gruntu nieruchomości w. stanowi kwalifikowaną wadę prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która determinuje nieważność orzeczenia z 1950 r. w całości.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z 9 lutego 2018 r. Sąd połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd I instancji podał, że skargi podlegają uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podane przez skarżące spółki. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na skutek złożenia przez spółkę F. wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1950 r. Wnioskodawca żądał wszczęcia niniejszego postępowania, twierdząc że wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego spółka z ograniczoną odpowiedzialnością występująca pod nazwą F. jest tą samą osobą prawną, co spółka pod nazwą F. wpisana do odpowiedniej księgi wieczystej jako przedwojenny właściciel przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku załączona została informacja odpowiadająca odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców, z której wynika, że z dniem 26 lutego 2014 r. spółka z o.o. pod nazwą F. została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym. Z treści Rubryki 1 tej informacji wynika również, że spółka była wcześniej zarejestrowana pod numerem [...]. W aktach sprawy brak jest jednak jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, jaka jest treść wpisów w rejestrze [...] pod numerem [...], na które powołuje się skarżąca spółka, wywodząc przymiot strony postępowania nieważnościowego. Z akt sprawy wynika natomiast, że do dnia [...] września 1954 r. spółka z o.o. pod nazwą F. funkcjonowała na podstawie wpisu do rejestru handlowego księga [...] pod numerem [...]. Ostatni wpis w tym rejestrze informował, że "spółka została wykreślona z urzędu wobec nie prowadzenia przedsiębiorstwa". Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy odpisem postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy Pragi z 1957 r., Sąd ten uchylił "postanowienie Sądu z dnia 8 września 1954 r." i wpisał spółkę z o.o. F. do rejestru handlowego B w księdze XC pod numerem [...] wraz z informacją o otwarciu likwidacji tej spółki. Postanowienie to Sąd nakazał doręczyć spółce i jej likwidatorowi (A. G.). W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, jakie były dalsze losy spółki i jej wpisów do rejestru handlowego. Bez takich dokumentów nie sposób natomiast ustalić, czy zachowana została ciągłość spółki jako osoby prawnej, a w szczególności czy opisane wyżej postanowienie nadal pozostaje w obiegu prawnym oraz czy i jak zakończył się prowadzony w 1957 r. proces likwidacji spółki. Na podstawie analizy akt sprawy brak jest zatem możliwości jednoznacznej oceny, czy spółka składająca wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego posiadała na dzień jego złożenia interes prawny w tej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że pomiędzy postanowieniem Sądu Powiatowego z 1957 r. a wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego minęło ponad 50 lat. Kwestia ta nie została zbadana w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego, mimo podniesionych w tym zakresie zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym przez spółkę M. Także w trakcie prowadzonej przed Sądem rozprawy pełnomocnik skarżącej spółki nie był w stanie wskazać żadnych dokumentów, które mogłyby rozwiać powstałe wątpliwości. Zdaniem Sądu I instancji kwestia ta ma podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości kwestionowanego postępowania nadzorczego, ponieważ ewentualne orzekanie przez organ nadzoru w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na wniosek nieuprawnionego podmiotu uznać należałoby za rażące naruszenie prawa.

Sąd I instancji podał, że z nadesłanych akt sprawy wynika, że w tej istotnej dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanych decyzji kwestii zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały w ogóle wyjaśnione w toku postępowania. Brak także dowodów na to, że organ prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Z akt sprawy wynika, że kwestia ta przed podjęciem rozstrzygnięcia nie została przez organ dostatecznie zbadana. Zdaniem Sądu I instancji wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było natomiast elementem niezbędnym do dokonania przez organ oceny prawidłowości przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałej istotnej dla sprawy wątpliwości, Sąd I instancji uznał, że organ nie poczynił wszystkich niezbędnych ustaleń, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone obecnie naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się organ w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym, czynią zaś przedwczesnym ocenianie zarzutów podniesionych w złożonych skargach.

W skardze kasacyjnej F. Sp. z o.o. w W. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i ponowne rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 I art. 107 § 3 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na:

1. przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nadzoru w prowadzonym postępowaniu w ogóle nie odniósł się do różnic w poprzednich numerach rejestracji skarżącej do odpowiednich rejestrów, podczas gdy historia wpisów skarżącej i zmiany jej numerów w Rejestrze Handlowym została szczegółowo przedstawiona przez organ nadzoru w decyzji z [...] października 2016 r. na podstawie zgromadzonych w aktach postępowania archiwalnych dokumentów obrazujących chronologię rejestracji spółki od momentu jej powstania do momentu jej przerejestrowania do rejestru przedsiębiorców KRS;

2. przyjęciu przez Sąd I instancji, że nie wiadomo, jakie były dalsze losy przedwojennej spółki oraz czy zakończył się proces jej likwidacji, podczas gdy wobec braku wpisu w Rejestrze Handlowym o zakończeniu likwidacji przedwojennej spółki, a także w świetle prawomocnego postanowienia o wpisie skarżącej do rejestru przedsiębiorców KRS przyjąć należy, że likwidacja nigdy nie została zakończona, a byt prawny przedwojennej spółki nigdy nie ustał, a przeciwne twierdzenia, jako nie poparte żadnym materiałem dowodowym, byłyby tylko pustą spekulacją;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. 1997 nr 121 poz. 769 ze zm.; dalej: ustawa o KRS") przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu możliwości badania i kwestionowania przez Sąd I instancji oraz organ nadzoru tożsamości skarżącej z przedwojenną F. sp. z o.o. w W., podczas gdy w toku sprawy nie zgromadzono żadnych dokumentów, które mogłyby podważać prawne domniemanie prawdziwości wpisu skarżącej jako przedwojennej spółki do KRS, tym bardziej że w rejestrze przedsiębiorców KRS, w trybie przewidzianym ustawą o KRS, ujawniono bezpośrednią kontynuację przedwojennej rejestracji skarżącej z Rejestru Handlowego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 i art. 13 § 2 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 1964 nr 43 poz. 296 ze zm.; dalej: k.p.c.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu możliwości kwestionowania przez Sąd I instancji oraz organ nadzoru bytu prawnego skarżącej jako przedwojennej spółki wobec dowolnego interpretowania skutków prawnych postanowień z lat 50. XX w., podczas gdy do analizy skuteczności postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy Pragi z 30 grudnia 1957 r. wyłącznie uprawniony był sąd rejestrowy w postępowaniu o przerejestrowanie skarżącej do rejestru przedsiębiorców KRS, zaś podważanie bytu prawnego skarżącej jako przedwojennej spółki w oparciu o dowolną oceną skutków prawnych postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy Pragi z 30 grudnia 1957 r. prowadzi do niedopuszczalnego kwestionowania prawomocnego postanowienia o wpisie skarżącej do rejestru przedsiębiorców KRS, wiążącego zarówno sądy administracyjne, jak i organy administracji publicznej;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 1 k.p.c. a contrario przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że badanie i kwestionowanie ciągłości i podmiotowości prawnej skarżącej jako przedwojennej spółki stanowi badanie interesu prawnego skarżącej determinującego jej przymiot strony w postępowaniu nadzorczym, podczas gdy przymiot ten wynika już z samego wpisu skarżącej do rejestru przedsiębiorców KRS oraz wykazania uprawnień przedwojennej spółki do przedmiotowej nieruchomości, zaś szczegółowe badanie i kwestionowanie prawidłowości przerejestrowania skarżącej do rejestru przedsiębiorców KRS jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. i sprawa ta należała do wyłącznej właściwości sądu rejestrowego, która zakończyła się prawomocnym postanowieniem o wpisie skarżącej do rejestru przedsiębiorców KRS, wydanym z udziałem prokuratora.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji organ nadzoru wpierw zgromadził liczne dokumenty archiwalne, a następnie w decyzji 2016 r. – działając w poszanowaniu prawomocnego postanowieniu sądu rejestrowego, który zbadał zasadność przerejestrowania skarżącej do rejestru przedsiębiorców KRS – szczegółowo przedstawił historię rejestracji przedwojennej spółki w Rejestrze Handlowym i jej przerejestrowania do rejestru przedsiębiorców KRS (vide: decyzja z 2016 r., s. 2-3). W decyzji z 2016 r. Minister nie tylko zaprezentował chronologię wpisów do poszczególnych rejestrów, ale również wyjaśnił zmiany w numerach wpisów przedwojennej spółki w Rejestrze Handlowym, a także powołał ostatni numer wpisu przedwojennej spółki w Rejestrze Handlowym wynikający z postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy Pragi z 30 grudnia 1957 r., który to numer zgadza się z ujawnionym w rejestrze przedsiębiorców KRS numerem ostatniej rejestracji skarżącej. Jednocześnie Minister w wydanych w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym decyzjach nie prowadził wywodów na temat losów spółki i ewentualnej jej likwidacji po wydaniu postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy Pragi z 30 grudnia 1957 r., gdyż ocena skutków prawnych tego postanowienia oraz okoliczności jego wydania należała do sądu rejestrowego, który wydał prawomocne postanowienie o przerejestrowaniu skarżącej do rejestru przedsiębiorców KRS. Zasadnie zatem Minister uznał, że – wobec braku wpisu w Rejestrze Handlowym o zakończeniu likwidacji przedwojennej spółki, a także w świetle prawomocnego wpisu skarżącej jako przedwojennej spółki do rejestru przedsiębiorców KRS – nigdy nie doszło do likwidacji przedwojennej spółki i tym samym brak jest podstaw do przedstawiania hipotetycznych wersji wydarzeń podważających ciągłość prawną skarżącej jako przedwojennej spółki. Wszystkie te okoliczności wskazują, że Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny co do niedokonania przez Ministra w wydanych decyzjach szczegółowych ustaleń co do historii rejestracji skarżącej i wyjaśnień w zakresie ewentualnych wątpliwości co do różnych numerów wpisu w Rejestrze Handlowym.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie niedopuszczalne jest podważanie jej podmiotowości i ciągłości prawnej jako przedwojennej spółki, która została prawomocnie przerejestrowana do rejestru przedsiębiorców KRS. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że podawanie w wątpliwość jej tożsamości z przedwojenną spółką jest niezgodne z zasadą domniemania prawdziwości wpisu w KRS z art. 17 ust. 1 ustawy o KRS. Wprawdzie domniemanie to może zostać w każdym momencie obalone, lecz jak dotąd ani organy nadzoru, ani inni uczestnicy postępowania, ani też Sąd I instancji nie przedstawił dokumentów, które przeczyłyby identyczności pomiędzy przedwojenną spółką i prawomocnie wpisaną w rejestrze przedsiębiorców KRS skarżącą. Dlatego też wywody Sądu I instancji winny zostać pominięte. Nadto sugestie Sądu I instancji, jakoby ze względu na możliwe do zaistnienia scenariusze zdarzeń po wydaniu postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy Pragi z 30 grudnia 1957 r. doszło do przerwania bytu prawnego przedwojennej spółki, zmierzają do podważenia zasady rozszerzonej prawomocności materialnej postanowienia sądu rejestrowego o wpisaniu skarżącej jako przedwojennej spółki do rejestru przedsiębiorców KRS. Zgodnie bowiem z art. 365 § 1 w zw. z art. 13 § 2 k.p.c. również prawomocne postanowienia wydane w postępowaniu nieprocesowym korzystają z zasady rozszerzonej prawomocności materialnej, na podstawie której wiążą one także inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Zatem kwestionowanie przez Sądu I instancji ciągłości i podmiotowości prawnej skarżącej jako przedwojennej spółki, czy też sugerowanie, że do takiej polemiki w okolicznościach przedmiotowej sprawy zobowiązany był organ nadzoru, jest sprzeczne z zasadą rozszerzonej prawomocności materialnej postanowienia o przerejestrowaniu skarżącej do rejestru przedsiębiorców KRS.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, że szczegółowe badania zdarzeń istotnych dla samej ciągłości i podmiotowości prawnej skarżącej jako przedwojennej spółki nie stanowi analizy jej uprawnień z punktu widzenia art. 28 k.p.a. Do potwierdzenia jej przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym wystarczające było bowiem zweryfikowanie jej wpisu do rejestru przedsiębiorców KRS oraz potwierdzenie, że przedwojenna spółka mogła jako dotychczasowy właściciel złożyć wniosek dekretowy w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. Natomiast zasugerowany przez Sąd I instancji stopień szczegółowości badania ciągłości i podmiotowości prawnej skarżącej jako przedwojennej spółki skutkowałby wkroczeniem przez organ nadzoru w kompetencje sądu cywilnego, który w postępowaniu o przerejestrowanie skarżącej z Rejestru Handlowego do rejestru przedsiębiorców KRS był wyłącznie właściwy do oceny orzeczeń i innych zdarzeń prawnie relewantnych dla ciągłości i podmiotowości prawnej skarżącej. Postępowanie rejestrowe, w ramach którego możliwe i właściwe było rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości co do ciągłości i podmiotowości prawnej skarżącej jako przedwojennej spółki, jest bowiem sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., do której rozstrzygania nie są uprawnione ani organy administracji publicznej ani sądy administracyjne. Błędnie zatem Sąd I instancji zidentyfikował brak szczegółowych ustaleń co do ciągłości i podmiotowości prawnej skarżącej jako niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a.. podczas gdy sugerowane przez Sąd ustalenia oznaczałyby prowadzenie ustaleń zastrzeżonych dla sądów rejestrowych w ramach spraw cywilnych w rozumieniu art. 1 k.p.c. Ponadto, uczestnikiem postępowania o przerejestrowanie skarżącej z Rejestru Handlowego do rejestru przedsiębiorców KRS był prokurator stojący na straży interesu publicznego, który jednakże w żadnym momencie tego postępowania nie kwestionował ustaleń i rozstrzygnięć sądu rejestrowego.

Pismem z 16 lipca 2021 r. skarżąca kasacyjnie Spółka uzupełniła uzasadnienie zgłoszonych podstaw kasacyjnych argumentując, że organ nadzoru zbadał historię rejestracji Spółki i poddał ją analizie w decyzji z 2016 r., a weryfikowanie ciągłości podmiotowej Spółki nie jest dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym. Do pisma dołączono fotokopie z dokumentów źródłowych dla poparcia tezy, że spółka zawiązana na podstawie umowy z [...] grudnia 1936 r. i zarejestrowana w Rejestrze Handlowym dział B, najpierw pod nr [...], a następnie nr [...] jest tożsama ze spółką zarejestrowaną aktualnie w Rejestrze Przedsiębiorców KRS pod nr [...].

Zarządzeniem z 2 września 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi skarżąca kasacyjnie nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i oświadczyła, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Uczestnik postępowania – Prezydent W. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pozostałe strony postępowania nie zajęły stanowiska.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, albowiem zgłoszone w niej zarzuty są uzasadnione.

Faktem jest, że między postanowieniem z 1957 r., na podstawie którego spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością F. wpisano do rejestru handlowego B w księdze XC pod nr [...] wraz z informacją o otwarciu likwidacji spółki, a wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego upłynęło ponad 50 lat, co skonstatował Sąd I instancji. Nie jest to jednak okoliczność wystarczająca do postawienia tezy, że okres ten wymaga odrębnego zbadania w ramach czynności dowodowych postępowania administracyjnego w szczególności co do przebiegu postępowania likwidacyjnego. Okoliczności związane z wpisami spółki do właściwego rejestru, poświadczającego powstanie, trwanie i stan spółki, nie są sporne. Po zawiązaniu na podstawie umowy z [...] grudnia 1936 r. Spółka została zarejestrowana w Rejestrze Handlowym B pod nr [...]. Ostatni wpis dokonany 10 września 1954 r. pod tym numerem dotyczył wykreślenia spółki z rejestru na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy –Pragi z 8 września 1954 r. Postanowieniem Sądu Powiatowego dla Warszawy Pragi z 30 grudnia 1957 r. sygn. [...] uchylono jednak postanowienie sądu z 8 września 1954 r. i wpisano spółkę do Rejestru Handlowego B w księdze XC pod nr [...], tym samym orzeczeniem postanowiono o otwarciu likwidacji spółki. Kolejnych wpisów w tym rejestrze nie odnotowano.

Zgłaszając zastrzeżenia pod adresem zakresu postępowania dowodowego i przyjmując potrzebę zbadania losów otwartego postępowania likwidacyjnego, Sąd I instancji pominął jednak regulację związaną z wprowadzeniem przepisów aktualnie regulujących prowadzenie rejestru dotyczącego m. in. spółek. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 1997 r., nr 121, poz. 170 ze zm., dalej p.w.KRS), podmiot podlegający obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców, zgodnie z przepisami ustawy o KRS, wpisany do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy, jest obowiązany do złożenia wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców. Tryb składania takiego wniosku przewidywały przepisy art. 7a p.w.KRS. Zgodnie natomiast z przepisem art. 9 ust. 2 p.w.KRS, do czasu rejestracji zgodnie z przepisami ustawy o KRS, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2015 r., zachowują moc dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 2a p.w.KRS, podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego zgodnie z przepisami ustawy o KRS, które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tej ustawy i które do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. Ustawodawca w ten sposób, na etapie wprowadzania aktualnie obowiązującego rejestru, uregulował dalsze istnienie podmiotów wpisanych w rejestrach dotychczasowych i warunki, na jakich może dojść do ich ujawnienia w aktualnym rejestrze.

Postanowieniem z 26 lutego 2014 r. Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy II Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego wpisał Spółkę do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod nr [...]. Zgodnie zaś z danymi publicznie ujawnionymi w KRS w dziale 1, rubryce 1 pole 4 (dane o wcześniejszej rejestracji), spółka była wcześniej zarejestrowana pod nr [...]. Stosownie do art. 38 pkt 1 lit. d) ustawy o KRS, do rejestru przedsiębiorców wpisuje się w szczególności oznaczenie jego poprzedniego numeru rejestru sądowego. Obowiązujący w dacie wpisu do KRS przepis § 51 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz. U. z 2011 r., nr 273, poz. 1616 ze zm.) stanowi, że w dziale 1 rejestru przedsiębiorców dla spółki z o.o. w rubryce pierwszej, polu czwartym wpisowi (w ramach danych o wcześniejszej rejestracji), podlegała nazwa rejestru – "RHB", nazwa sądu prowadzącego rejestr i numer w rejestrze. Wpis ten potwierdza fakt wcześniejszego ujawnienia spółki we właściwym rejestrze i pozwala na identyfikację z podmiotem ujawnionym pod tym numerem w Rejestrze Handlowym. Mając na uwadze upływ czasu i dysponując danymi dotyczącymi poszczególnych wpisów, Sąd I instancji powinien zatem przy ocenie poczynionych ustaleń w kwestii tożsamości skarżącej Spółki wziąć pod uwagę stan prawny i z jego uwzględnieniem ocenić prawidłowość wniosków Ministra w tej kwestii. Poza wskazaniem na upływ czasu Sąd I instancji nie podał żadnych innych argumentów, które mogłyby uzasadniać zgłoszone wątpliwości i podważać legitymację procesową skarżącej spółki. W kontekście powyższych uwag, zastrzeżenia te nie są usprawiedliwione.

W decyzji z [...] października 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, wskazując na kolejne wpisy w rejestrach publicznych przyjął, że były właściciel nieruchomości w., spółka F. sp. z o.o. i wnioskodawca postępowania to ta sama osoba prawna. Sąd I instancji niezasadnie zatem zarzucił organowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., skoro jednocześnie nie podał, jakie rzeczowe argumenty przeczą temu ustaleniu. Skoro pod adresem aktualnie ujawnionych danych w KRS nie pojawiły się jakiekolwiek zastrzeżenia, to zasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 17 ust. 1 ustawy o KRS, wprowadzającego domniemanie prawdziwości danych wpisanych w rejestrze. Zasadny jest także stanowisko skargi kasacyjnej, że prowadzenie rejestru sądowego należy do właściwości sądów rejestrowych, zgodnie z art. 23 ustawy o KRS, sąd rejestrowy bada wniosek i dołączone do niego dokumenty. Postępowanie o wpis do rejestru jest postępowaniem rejestrowym prowadzonym na podstawie przepisów k.p.c. o postępowaniu nieprocesowym (art. 7 ustawy o KRS). Wpis następuje na podstawie postanowienia sądu rejestrowego (art. 6945 k.p.c.), do postanowień o wpisie, na zasadzie art. 13 § 2 k.p.c., stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wyroków, w tym art. 365 § 1 k.p.c., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże strony i sąd, który je wydał, a także inne sądy i inne organy państwowe oraz organy administracji publicznej. Zasadne jest zatem stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, że badanie poprawności wpisu dokonanego do rejestru sądowego nie może mieć miejsca w postępowaniu administracyjnym przez organ je prowadzący.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O odstąpieniu od zasądzenia na rzecz spółki wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze, że zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., w razie uchylenia wyroku sądu I instancji uwzględniającego skargę, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego należy się stronie, która wniosła skargę kasacyjną od skarżącego (wnoszącego skargę do sądu I instancji). W niniejszej sprawie były dwa takie podmioty, albowiem wniesiono dwie skargi, niemniej jednak Sąd I instancji uwzględnił je niezależnie od zarzutów wniesionych skarg i z powodów odmiennych, niż zgłaszane w skargach. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 207 § 2 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19.