Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 794/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi V. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

V. W. – W., dalej jako skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2000r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru G. w B. (Dz.Urz.Woj. Nr [...], poz. [...] z [...] maja 2000r.), w zakresie w jakim na podstawie rozdziału II ("Przepisy szczegółowe") § 4 pkt 7 uchwała ogranicza sposób użytkowania nieruchomości na terenie oznaczonym symbolem C7-UT do usług technicznych.

Zaskarżonej części uchwały skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa własności na terenie oznaczonym symbolem C7-UT poprzez zawężenie sposobu użytkowania nieruchomości jedynie do usług technicznych, a nie usług in generali, niezastosowaniu art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 778 ze zm. – dalej "u.p.z.p.") – ewentualnie naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.1999.15.139), poprzez wprowadzenie do MPZP pojęcia nieprecyzyjnego, niejednoznacznego, nieczytelnego w postaci "usług technicznych", które to pojęcie ogranicza prawa właściciela nieruchomości, niezastosowaniu § 9 ust. 1 w zw. z załącznikiem nr 1 do rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587), poprzez wprowadzenie do MPZP przeznaczenia terenu w postaci usług technicznych i rzemiosła oraz oznaczenia go symbolem "UT" mimo tego, że zgodnie z przepisami powyższego Rozporządzenia, nie przewidziano takiego oznaczenia literowego, a co za tym idzie nie przewidziano tak zawężającego określania przeznaczenia terenu oraz niezastosowaniu § 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez wprowadzenie do MPZP pojęcia wieloznacznego, nieostrego, powszechnie niezrozumiałego w postaci usług technicznych i jego niezdefiniowanie, a także naruszenie uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lipca 2009r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta poprzez ograniczenie sposobu użytkowania nieruchomości znajdujących się terenie oznaczonym symbolem C7-UT, mimo, że ze studium wynika, że na przedmiotowym obszarze powinna istnieć koncentracja usług in generali, a celem zagospodarowania przestrzennego w tym obszarze jest dbałość o konkurencyjność miasta w regionie poprzez stworzenie warunków dla dostępność usług, co bezzasadnie ogranicza MPZP w zaskarżonym zakresie.

Skarżąca wskazała, że w dniu [...] kwietnia 2017r. wezwała Radę Miasta do zaprzestania naruszeń prawa poprzez częściowe uchylenie treści uchwały, na co nie otrzymała merytorycznej odpowiedzi. Uzasadniając interes prawny do wniesienia skargi podniosła, że jest właścicielką działki nr [...], obręb [...] przy ul. D. w B. (nr kw [...]) oraz budynku położonego na tej działce. Zawarte w MPZP ograniczenie w zakresie sposobu użytkowania budynku na terenie oznaczonym symbolem C 7-UT do usług technicznych bezpośrednio wpływa na prawo własności dotyczące nieruchomości, polegające na ograniczeniu sposobu użytkowania.

Skarżąca podniosła, że § 4 pkt 7 uchwały określono, że na terenie na którym znajduje się budynek, oznaczonym symbolem C 7-UT, ustalono teren usług technicznych i rzemiosła, a także wskazano, że istnieje zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej. Ponadto w § 4 pkt 7 lit. a - i uchwały określono szczegółowe wymogi, jakie powinny zostać spełnione przez potencjalnych inwestorów czy też użytkowników. Skarżąca zwróciła uwagę, że ustawa nie definiuje pojęć "usługi techniczne" oraz "rzemiosło".

W ocenie skarżącej, brak podstaw prawnych do zastosowania określenia literowego "UT" – usługi techniczne, bowiem symbol taki nie wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w uchwale winien zostać wobec powyższego zastosowany zapis "U" – usługi.

Skarżąca, powołując się na orzecznictwo NSA zwróciła uwagę, że przy konstruowaniu ustaleń planu należy korzystać z zasad techniki prawodawczej, o których stanowi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad Techniki prawodawczej". Pojęcie "usług technicznych" nie zostało zdefiniowane ani dookreślone zarówno w zaskarżonej uchwale, jak i w powszechnie obowiązujących przepisach, wobec czego należy stwierdzić, że sformułowanie to jest nieostre, niedookreślone, ogólne, niejednoznaczne. Sformułowanie "usługi techniczne" nie może powodować ograniczenia użytkowania budynku jedynie do świadczenia arbitralnie wybranego, bliżej nieokreślonego katalogu usług.

Skarżąca podniosła, że wymóg stwierdzenia zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest wymogiem bezwarunkowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować zasady zawarte w treści studium w sposób, który nie doprowadzi do ich zmiany lub modyfikacji. Skarżąca wskazała również, że badanie legalności planu miejscowego powinno zostać dokonane poprzez ocenę zgodności z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do głównych funkcji danego terenu ale także poprzez porównanie pozostałych zapisów studium. Skarżąca zwróciła uwagę, że w załączniku nr 2 do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lipca 2009r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, w którym mowa jest o usługach, nie wyróżnia się wśród usług "usług technicznych". Ponadto ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta wynika, że teren, na którym znajduje się budynek skarżącej, stanowi obszar koncentracji usług, bez zawężania tych usług do konkretnych rodzajów czy też typów, wręcz przeciwnie w przedmiotowym studium pokreślono potrzebę kształtowania miejsc z dużą różnorodnością usług.

W dalszej treści skargi, wskazując na skutki wadliwej treści przedmiotowej uchwały, skarżąca podniosła, że w piśmie z dnia [...] marca 2017r. Dyrektor Wydziału Administracji Budowlanej Urzędu Miasta powołując się na treść Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego – zdaniem skarżącej – samodzielnie i w sposób twórczy, bez podania podstawy prawnej, zdefiniował "usługi techniczne" wskazując, że można zaliczyć do nich np. usługi związane z budownictwem, obsługą i naprawą pojazdów mechanicznych oraz artykułów użytku osobistego i domowego, transportem, magazynowaniem i łącznością, usługi komunalne. W ocenie skarżącej, skoro nie istnieje definicja legalna pojęcia "usługi techniczne", to tym bardziej nie istnieje ona na płaszczyźnie normatywnej w zakresie semantycznym określonym w ww. piśmie Urzędu Miasta. Ponadto z powszechnie obowiązujących przepisów nie wynikało w czasie uchwalenia MPZP, a także obecnie nie wynika uprawnienie organu do samodzielnego definiowana pojęć objętych postanowieniami MPZP, także poprzez wykluczanie konkretnych rodzajów usług, jako nie mieszczących się w pojęciu "usług technicznych". Skarżąca zwróciła uwagę na postanowienia Prezydenta Miasta, w których organ ten uznał, że usługi socjalne, indywidualne, związane z zakwaterowaniem, gastronomią, edukacją, ochroną zdrowia, opieką nad osobami starszymi nie mieszczą się w pojęciu "usług technicznych", stwierdzając, że usługi rzeczoznawcy majątkowego oraz usług architektoniczne stanowią "usługi techniczne", przy czym stanowisko to, jak wskazała skarżąca, nie zostało uzasadnione. Jak zauważyła skarżąca, na skutek wprowadzenia do MPZP tak niedookreślonych pojęć, jak "usługi techniczne", wykreowane zostało nieznane u.p.z.p. pojęcie funkcji podstawowych i towarzyszących budynku, przy wskazaniu, że pozwolenie na budowę zawiera jedynie pomocniczy/towarzyszący sposób użytkowania budynku. Skarżąca podniosła, że w projekcie budowlanym dotyczącym należącego do niej budynku wskazano, że budynek ten będzie służył świadczeniu usług prawniczych i pokrewnych. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. (nr [...]) Prezydent Miasta zatwierdził skarżącej projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, stwierdzając przy tym, że na terenie oznaczonym symbolami "C7-UT" mogą być świadczone usługi. Również kontrola przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta wykazała, że zatwierdzona została możliwość świadczenia usług prawniczych i pokrewnych, jako zgodnych z obowiązującym również wówczas Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego wskazującym jako przeznaczenie przedmiotowego terenu m.in. świadczenie usług technicznych. Skarżąca uznała za zaskakujące akceptowanie przez Urząd Miasta możliwości świadczenia usług prawniczych i pokrewnych i jednoczesne twierdzenie, że w tym samym budynku nie mogą być świadczone usługi socjalne, indywidualne, związane z: zakwaterowaniem, gastronomią, edukacją, ochroną zdrowia, opieką nad osobami starszymi. Jak wskazała skarżąca, niniejsza sprzeczność i brak konsekwencji, która następuje kosztem prawa własności wynika z niedookreślonego charakteru pojęcia "usług technicznych", co pozwala na brak ograniczeń w zakresie jego interpretacji, a jak widać prowadzi również do nadużyć kosztem podstawowych praw podmiotowych.

Reasumując, skarżąca wskazała, że wprowadzenie i istnienie pojęcia "usług technicznych" do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego skutkuje istotnym naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także treść Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez bezpodstawne ograniczenie sposobu użytkowania przedmiotowych nieruchomości jedynie do bliżej nieokreślonych usług technicznych mimo tego, że w tym fragmencie MPZP zgodnym z prawem było ograniczenie sposobu użytkowania nieruchomości do usług in generali. Wprowadzenie natomiast usług technicznych, jako pojęcia niezdefiniowanego, nieostrego, niedookreślonego, ogólnego i niejednoznacznego, powoduje naruszenie ścisłego i precyzyjnego określania postanowień MPZP, które ograniczają prawo własności. Poza tym, jak podniosła skarżąca, sposób uregulowania pojęcia "usług technicznych" jest niezgodny z treścią rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Skarżąca zwróciła uwagę na pogłębienie szkody majątkowej właścicieli budynków znajdujących się na przedmiotowym obszarze (utrata wartości budynków ze względu na bardzo wąski zakres sposobów jego użytkowania).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że w uchwale podjętej w następstwie wniesionego przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Rada Miasta w dniu [...] czerwca 2017r. podjęła uchwałę Nr [...], nie uwzględniającą wezwania.

Plan miejscowy, obejmujący m.in. nieruchomość skarżącej, określił przeznaczenie terenu (oznaczonego symbolem C7-UT), jako: teren usług technicznych i rzemiosła. Obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej." Ustalenie to wynika wprost z sąsiedztwa przedmiotowego terenu z terenami lotniska i związanymi z tym ograniczeniami, zagrożeniami i uciążliwościami. Podobne ograniczenia zawierał uprzednio obowiązujący plan miejscowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 1999r., obowiązujące w czasie uchwalenia kwestionowanego planu, przewidywało na terenie, którego dotyczy wniosek, obszar aktywności gospodarczej usługowo-produkcyjnej. W ocenie organu plan zagospodarowania nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności.

Organ zwrócił uwagę, że zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, odnosić się może wyłącznie do prawa obowiązującego w dniu podejmowania uchwały, a więc już nie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003r., czy studium uwarunkowań z 2009r.

Za chybiony organ uznał zarzut naruszenia art. 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jeśli sporządzony i uchwalony jest na zasadach i w trybie określonym w ustawie, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, pomimo zawierania w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości.

Analizując zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r., z przepisu tego wynika bowiem jedynie nałożony ustawą na organ opracowujący plan, obowiązek ustalenia w planie określonych zakazów lub ograniczeń. W przypadku zaskarżonego planu, uwzględniając szczególne sąsiedztwo czynnego lotniska i związane z tym emisje oraz zagrożenia, ograniczenia, co do rodzaju i charakteru zabudowy oraz sposobu użytkowania obiektów budowlanych, są obiektywnie uzasadnione i konieczne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wykonawczego do ustawy z 2003r., organ wskazał na ugruntowane orzecznictwo NSA, z którego wynika, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy powinien określać przeznaczenie terenu oraz zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Z uwagi na to, że przepis ten nie zawiera ograniczeń, co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, należy to do organu stanowiącego. § 9 ust. 4 powyższego rozporządzenia, stanowi natomiast jedynie o możliwości stosowania mieszanych oznaczeń. Sam fakt wprowadzenia I przeznaczenia terenu pod usługi techniczne nie wykracza zatem poza przyznane gminie władztwo planistyczne.

Organ wskazał, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie obowiązywało w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały. Przepis § 146 ust. 1 ma charakter postulatu, a nie normy bezwzględnie obowiązującej, a nadto pojęcie "usługi techniczne" jest dostatecznie jednoznaczne i powszechnie zrozumiałe. Występuje ono zarówno w piśmiennictwie, jak w orzecznictwie, w różnym kontekście, najczęściej jako klasyfikacja usług różnego rodzaju lub w sprawach podatkowych. W ramach tego wyróżnia się właśnie "usługi techniczne", oraz usługi badawczo-rozwojowe, usługi doradcze, usługi związane z handlem i usługi pozostałe. Pojęcie to w powszechnym rozumieniu odnosi się do techniki jako dziedziny wiedzy, dotyczy techniki wykonywania jakichś czynności lub sposobu realizacji czegoś.

Organ wskazał, że podobne w swoim znaczeniu wyrażenie zawierał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z [...] maja 1994r.), który utracił moc w zakresie uregulowanym przedmiotowym miejscowym planem. Nieruchomość skarżącej znajdowała się wówczas w granicach terenu oznaczonego symbolem F.01.14.UT o przeznaczeniu: "Strefa usługowo-techniczna - tereny lokalizacji rzemiosła, obiektów energetyki, zaplecza transportu, magazynów i składów. Dopuszcza się lokalizację funkcji produkcyjnych znaczeniu lokalnym." Taki katalog funkcji podyktowany był niewątpliwie koniecznością ich dostosowania do ograniczeń, uciążliwości, a także zagrożeń związanych z działalnością lotniska, położonego w bliskiej odległości (ok. 250 m).

Organ wskazał ponadto, że skarżący w żaden sposób nie uzasadnia, na jakiej zasadzie lub podstawie, do uchwały Rady Miasta podjętej w 2000r., stosować studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2009 r.

Nieruchomość skarżącej znajdowała się, w ramach ówczesnego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 1999r., w granicach obszaru aktywności gospodarczej usługowo-produkcyjnej. W ocenie organu przewidziana w miejscowym planie funkcja usług technicznych z pewnością jest zbieżna i spójna z preferowanymi w Studium, uciążliwymi funkcjami produkcyjno-składowymi, hurtowniami itp.

Zdaniem organu, przywołana w skardze praktyka stosowania skarżonego zapisu planu wskazuje na konsekwencję i jednolite traktowanie pojęcia "usługi techniczne" jako usługi związane z szeroko rozumianą techniką, odrzucając możliwość wykonywania na wskazanym terenie usług innych niż techniczne, szczególnie związanych z mieszkalnictwem, stałym pobytem ludzi i opieką nad nimi, edukacją, czy ochroną zdrowia.

Na rozprawie w dniu 28 lutego 2018r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując skargę sprecyzował, że zmierza ona do wyeliminowania określenia "technicznych" jako niedookreślonego i złożył dodatkową argumentację w formie załącznika do protokołu rozprawy. Pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o oddalenie skargi, wskazując na dostateczne określenie znamion pojęcia "usługi techniczne" i położenie terenu w pobliżu lotniska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga inicjująca postępowanie sądowoadministracyjne została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm. - dalej w skrócie "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na podstawie przepisu art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), zastosowanie mają przepisy u.s.g. oraz p.p.s.a. w zakresie zaskarżenia aktów jednostek samorządu terytorialnego - w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną 1 czerwca 2017r., bowiem przedmiot skargi stanowi uchwała podjęta przed wejściem w życie nowelizacji.

Przedmiot skargi stanowi uchwała nr [...] Rada Miasta z dnia [...] lutego 2000r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru G. w B., w zakresie w jakim na podstawie rozdziału II § 4 pkt 7 uchwały ograniczono sposób użytkowania nieruchomości na terenie oznaczonym symbolem C7-UT do usług technicznych. Zaskarżona uchwała niespornie stanowi akt prawa miejscowego, zatem akt z zakresu administracji publicznej.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy (podjętej przed 1 czerwca 2017r.) w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są: uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Organ nie kwestionował spełnienia przez skarżącą ww. przesłanek.

W niniejszej sprawie jest bowiem niesporne, że skarżąca - pismem z [...] kwietnia 2017r., wezwała Urząd Miasta do zaprzestania naruszenia prawa przez uchylenie treści powyższej uchwały w zakresie w jakim na podstawie rozdziału II § 4 pkt 7 uchwały ograniczono sposób użytkowania nieruchomości na terenie oznaczonym symbolem C7-UT do usług technicznych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki nr [...] obręb [...] przy ul. D. w B oraz nieruchomości budynkowej położonej na tej nieruchomości oraz podniosła zarzuty tożsame ze zgłoszonymi w skardze. Rada na przedmiotowe wezwanie do dnia wniesienia skargi nie odpowiedziała.

Skarga wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu (art. 53 § 2 p.p.s.a.)

Druga przesłanką konieczną dla skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie przez skarżącego, iż istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca jest właścicielem działki nr [...] obręb [...] przy ul. D. w B. Działka ta znajduje się na obszarze objętym planem miejscowym, oznaczonym na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały symbolem C7-UT (tereny usług technicznych i rzemiosła). Zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 4 pkt 7 uchwały, teren objęty tym symbolem został przeznaczony pod usługi techniczne i rzemiosło, obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej; a) obowiązuje zakaz realizacji dużych zabudowań - jednolita powierzchnia boczna elewacji nie może przekraczać 200m2, b) wysokość zabudowy nie może przekraczać 76 m n.p.m., c) dopuszcza się podział terenu na działki inwestycyjne o powierzchni nie mniejszej niż 1500m2, d) obowiązuje zakaz stosowania metalowych ogrodzeń i krycia dachów blachą, e) obowiązuje rezerwa terenu pod stację transformatorową, f) obowiązuje zakaz lokalizowania wolno stojących obiektów gospodarczych i garaży, g) obowiązuje nakaz stosowania zewnętrznych przegród budowlanych o podwyższonej izolacyjności akustycznej, h) promieniowanie fal elektromagnetycznych nie może przekraczać 1100 W, i) wszelkie prace ziemne wymagają uzgodnień z Dowództwem Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej.

Niewątpliwie opisane powyżej ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącej, ponieważ ograniczają jej uprawnienia wynikające z treści prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia planu miejscowego w ograniczają możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej, dopuszczają bowiem na jej działce jedynie lokalizację budynków służących realizacji funkcji usług technicznych i rzemiosła, z zakazem zabudowy mieszkaniowej oraz dodatkowymi obostrzeniami, oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące skarżącej prawo własności. Niewątpliwie zatem skarżąca, jako właściciel nieruchomości objętej opracowaniem przedmiotowego planu, ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą tenże plan. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (vide art. 7 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm. – dalej w skrócie "u.z.p."), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 33 u.z.p.). Analogiczne regulacje zawiera obowiązująca obecnie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).

Ponieważ spełnione zostały warunki formalne dopuszczalności skargi, skarżącej służyła legitymacja skargowa, należało dokonać oceny zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej kwestionowanej części z przepisami prawa.

Zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym, dla kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały lub aktu organu gminy, należy stosować kryterium legalności wynikające z przepisów art. 91 tej ustawy. Zasadniczo zatem uchwała podjęta z istotnym naruszeniem prawa jest nieważna.

Stanowiące podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie.

W art. 18 u.z.p. ustawodawca określił kolejne etapy postępowania planistycznego. Warunkiem formalnej ważności zaskarżonej uchwały organu samorządu terytorialnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było zachowanie w trakcie procesu uchwałodawczego wymogów proceduralnych określonych przepisem powyższym i szczegółowymi unormowaniami kolejnych etapów procedury. Z art. 27 ust. 1 u.z.p., stanowiącego przepis szczególny wynika, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 u.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego.

Analiza akt planistycznych wskazuje, że właściwość organów oraz procedura planistyczna przy podejmowaniu skarżonej uchwały została zachowana. W szczególności organy gminy zapewniły udział w procedurze planistycznej właścicielom nieruchomości położonych na obszarze objętym przedmiotowym miejscowym planem. Jak wynika z akt sprawy, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. właściciele zostali zawiadomieni o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od [...] kwietnia do [...] maja 1998r., i że zgodnie z art. 23 ustawy, każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, może wnieść protest, a każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, może wnieść zarzut – we wskazanym terminie. Zawiadomienie obejmowało również właścicieli ówczesnych działek [...] i [...] przy ul. D. i [...] (J., A. W.) (k. 000021). Nie wynika z akt planistycznych aby właściciel nieruchomości, stanowiącej obecnie własność skarżącej, w toku procedury kwestionował zapisy projektu przedmiotowego planu miejscowego, wniósł protest lub zarzut.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 tej ustawy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium wiąże zarówno radę, jak i organ wykonawczy gminy, która je uchwaliła. Stanowi ono akt kierownictwa wewnętrznego, określając kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarówno redakcja przepisu art. 6 ust. 1 u.z.p., jak i przytoczone w tym przepisie cele studium, a także brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. wskazują, że sporządzenie przez gminę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy było obligatoryjne i każdorazowo winno poprzedzać stanowienie planu miejscowego. Za tego rodzaju wykładnią systemową przemawia również treść art. 67 ust. 3 u.z.p., zobowiązująca gminę do uchwalenia studium przed utratą mocy obowiązującej planów miejscowych, ważnych w dniu wejścia w życie ustawy. Stwierdzić zatem należy, że pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym studium pełniło znaczącą rolę w procesie planistycznym, skoro plan miejscowy musiał być spójny z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p.).

W orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest pogląd, że na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym studium stanowiło jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 229/08 i z dnia 13 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1805/09, a także wyroku z dnia 9 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 2347/10 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ówczesny zarząd gminy najpierw badał spójność projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, a dopiero w następnej kolejności - przedstawiał radzie gminy do uchwalenia projekt planu, informując o wynikach kontroli spójności projektu planu ze studium.

W niniejszej sprawie wskazać należy, że obowiązujące w dacie uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego uchwalone uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 1999r., przewidywało dla spornego terenu obszar aktywności gospodarczej usługowo-produkcyjnej (str. 113 Studium i rysunek studium). W części zatytułowanej "Kierunki rozwoju, polityka przestrzenna" przewidziano m.in. rozwój aktywności gospodarczych w południowo wschodniej części miasta na bazie projektowanej rozbudowy transportu o znaczeniu ponadlokalnym: obwodnicy południowej lotniska (...), dyslokację uciążliwych funkcji produkcyjno-składowych, hurtowni itp. Ze strefy śródmiejskiej: rejon B., ul. F. – M., G., J., na tereny preferowanego rozwoju.

Sąd podziela stanowisko Miasta, iż przewidziana w spornej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego funkcja usług technicznych i rzemiosła, z jednoczesnym wykluczeniem funkcji mieszkaniowej - z pewnością jest zbieżna i spójna z preferowanymi w Studium dla tego terenu uciążliwymi funkcjami produkcyjno-składowymi, hurtowniami, a w szczególności uwzględnia bliskie sąsiedztwo lotniska. Argumentacja organu wskazana w odpowiedzi na skargę, odnosząca się do szczegółowych ustaleń dla jednostki planistycznej C7-UT (§ 4 pkt 7) uchwały, stanowi o podjęciu skarżonej uchwały w tym znaczeniu z uwzględnieniem wszelkich oddziaływań i oczywistych uciążliwości tego typu związanych z działalnością w niedalekim sąsiedztwie lotniska (odległość ok 250 m).

Istotne w aspekcie zarzutów skargi z [...] czerwca 2017r. wobec aktu prawa miejscowego podjętego uchwałą z [...] lutego 2003r. jest również to, iż w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego, zastąpionym w tej części przez zaskrzoną uchwałę, sporny teren miał w zasadzie analogiczne przeznaczenie. Znajdował się on bowiem w granicach terenu oznaczonego symbolem F.01.14.UT o przeznaczeniu: "strefa usługowo-techniczna – tereny lokalizacji rzemiosła, obiektów energetyki, zaplecza transportu, magazynów i składów. Dopuszcza się lokalizację funkcji produkcyjnych o znaczeniu lokalnym"

Odnosząc się z kolei do zarzutu w pkt 5 skargi, dotyczącego naruszenia uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lipca 2009r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, to przede wszystkim należy zgodzić się z organem, że nie może mieć żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały z 2000r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, treść i ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone w 2009r., zatem ponad 9 lat później. Zwrócić należy uwagę stronie skarżącej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na zasadę lex retro non agit.

Podejmując objętą skargą uchwałę rada miasta była zobowiązana stosować obowiązujący stan prawny. Strona skarżąca nie wskazała nadto żadnego przepisu prawa, który nakazywałby gminie w tym przypadku, np. z uwagi tylko na uchwalenie po wielu latach nowego Studium, dokonywać zmiany powszechnie obowiązujących na danym terenie przepisów – miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Bezprzedmiotowe jest zatem odnoszenie się przez sąd do argumentacji dotyczącej pkt 5 skargi.

Zwrócić należy uwagę także i na tę okoliczność, iż ustawowy zakres związania rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ulegał zmianom w okresie od podjęcia skarżonej uchwały przez Radę Miasta [...] lutego 2000r. do dnia wniesienia skargi na tę uchwałę ([...] czerwca 2017r.). Zgodnie bowiem z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie podjęcia uchwały) rada gminy przed uchwaleniem planu miejscowego zobowiązana była badać "spójność" rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Powyższa ustawa została uchylona ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 88 ust. 1), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r. Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 nowej ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc.

Ustawa z 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 20 ust. 1 wprowadziła surowszy wymóg bowiem pierwotnie przewidywała, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Wymóg "zgodności z ustaleniami studium" został jednak złagodzony przez ustawodawcę, w brzmieniu obowiązującym od 21 października 2010r., przepis ten stanowi o obowiązku stwierdzenia przez radę gminy, że plan miejscowy: "nie narusza ustaleń studium".

Przed przystąpieniem do kwestii szczegółowych, należy podkreślić, iż bez wątpienia nie mogą odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku te zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia przez organ stanowiący gminy przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały z dnia [...] lutego 2000r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów prawa, które jeszcze nie obowiązywały. Kontrolując bowiem legalność skarżonej uchwały sąd bada jej zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania skarżonego aktu. Zwrócić należy uwagę, iż ustawodawca niejednokrotnie przewiduje odstępstwa od zasady bezpośredniego działania prawa, lecz w każdej sytuacji musi to wynikać wprost z przepisu prawa powszechnie obowiązującego (vide art. 85 ust. 2 u.p.z.p. który w okolicznościach sprawy nie ma zastosowania). Z tego powodu jako oczywiście bezzasadne, bez merytorycznego odnoszenia się do ich treści i uzasadnienia, Sąd uznaje zarzuty zgłoszone w pkt 2 (w części odnoszącej się do art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. z 2003r.), w pkt 3 – odnoszące się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1587), w pkt 4 – dotyczące niezastosowania przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz w pkt 5 – dotyczące "naruszenia" uchwały Rady Miasta z dnia [...] lipca 2009r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta.

Odnosząc się do istoty sporu w rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy ustalając dla terenu obejmującego nieruchomość stanowiącą własność skarżącej (oznaczonego w skarżonej części planu miejscowego symbolem C7-UT) przeznaczenie: "teren usług technicznych i rzemiosła. Obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej" z dalszymi uwarunkowaniami, poprzez użycie niezdefiniowanego pojęcia "usług technicznych" Rada Miasta naruszyła przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa własności skarżącej poprzez zawężenie sposobu użytkowania nieruchomości jedynie do usług technicznych, a nie usług generali oraz art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Niewątpliwie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która miała zastosowanie w tej sprawie, pozwalała gminie na ograniczenie prawa własności nieruchomości, lecz tylko w takim zakresie w jakim jest to niezbędne do realizacji zadań gminy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawa określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań, a także określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach.

W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

1) wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury,

2) walory architektoniczne i krajobrazowe,

3) wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych,

4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury,

5) walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności,

6) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa.

W myśl art. 3 pkt 1 u.z.p. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny.

Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, co należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1). To uprawnienie gminy, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne" oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być uznane za dowolne działanie. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w powołanej ustawie.

Miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa i na zasadach określonych w powołanej ustawie. Oznacza to, że wprowadzenie wszelkich zakazów ustaleniami planu, które ograniczają prawo własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do ich stosowania.

Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, między innymi: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny (pkt 3), granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie (pkt 4), szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 8). W planie uwzględnia się także ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych (art. 9 ust. 1 ustawy).

Jak wynika z powyższego unormowania, władztwo planistyczne gminy obejmuje także uprawnienie do przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem warunków szczególnych, także ograniczenia sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, a nawet zakazu zabudowy, gdy wynika to z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 10 ust. 1 pkt 8).

Brak jest jednak podstaw prawnych do tego, by gmina mogła swobodnie ograniczać prawo własności bowiem musi każdorazowo uzasadniać niezbędność dla interesu publicznego takiej ingerencji. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wykazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, powyższy standard spełnia jednak skarżony zapis § 4 pkt 7 in principe zaskarżonego planu miejscowego, określający przeznaczenie nieruchomości skarżącej (działka nr ewid. [...]) jako teren "usług technicznych" i rzemiosła z jednoczesnym zakazem lokalizowania zabudowy mieszkaniowej.

Zwrócić należy uwagę, iż uchwalając [...] lutego 2002r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru G. Rada Miasta w § 1 określiła, że celem regulacji zawartych w ustaleniach planu jest :

1) określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego terenów w warunkach oddziaływania sąsiednio położonego lotniska,

2) ochrona lokalnych i ogólnomiejskich interesów publicznych w zakresie komunikacji drogowej i zbiorczej, zieleni urządzonej oraz sieciowego uzbrojenia terenu,

3) umożliwienie działalności różnych podmiotów mających na celu rozpoczęcie lub dalszą kontynuację działalności, przy jednoczesnej minimalizacji wzajemnych konfliktów.

Na rysunku planu jako obowiązujące ustalenia planu określono między innymi granice stref hałasu lotniczego, strefy nieprzekraczalnej wysokości zabudowy (§ 2 pkt 3 i 4). W § 3 pkt 4 uchwały zdefiniowano, że ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o:

a) zakazie lokalizowania dużych zabudowań (o jednolitej powierzchni bocznej elewacji przekraczającej 200 m2) - rozumie się przez to zakaz realizacji tych obiektów bez zgody Dowództwa Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej w Warszawie,

b) usługach nieuciążliwych - rozumie się przez to działalność zapewniającą ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, a także ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby.

c) nakazie stosowania zewnętrznych przegród budowlanych o podwyższonej izolacyjności akustycznej - rozumie się przez to stosowanie takich rozwiązań technicznych przegród budowlanych (dachów, ścian, okien i drzwi budynków), które zagwarantują ograniczenie hałasu w pomieszczeniach do poziomu określonego normami.

d) zakazie stosowania metalowych ogrodzeń i krycia dachów blachą - rozumie się przez to zakaz stosowania metalowych konstrukcji i płaszczyzn mogących powodować zakłócenia w radiokomunikacji lotniczej i nawigacji.

Powyższe regulacje wskazują, że uchwalając przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasto uwzględniło, zarówno spójność z rozwiązaniami cytowanego wcześniej Studium, jak i specyfikę położenia terenu objętego tym planem wynikającą z sąsiedztwa z terenem lotniska, związanymi z tym uciążliwościami oraz ograniczeniami.

Nie budzi przy tym wątpliwości, iż zabezpieczenie prawidłowego funkcjonowania nie tylko obiektu lotniska, lecz również związanej z tym infrastruktury, a w szczególności zapewnienia właściwej kontroli ruchu lotniczego, bezpieczeństwa stref i korytarzy powietrznych stanowiło i stanowi cel publiczny, w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Obowiązkiem gminy i jej organów było zatem świadome i zrównoważone rozwiązywanie oczywistych w tej sytuacji konfliktów interesu właścicieli nieruchomości położnych w pobliżu, z wymaganiami ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W ocenie Sądu z takich powodów wynikających zarówno z treści planu miejscowego, uzgodnień w procedurze planistycznej, jak i wyjaśnień złożonych w odpowiedzi na skargę, organy gminy uprawnione były, w ramach posiadanego władztwa planistycznego do ograniczenia sposobu zagospodarowania poprzez ustalenie funkcji zabudowy, obok rzemiosła, nie tylko usługowej, w ogólnym rozumieniu tego pojęcia, lecz zawężonej - do kategorii "usług technicznych", przy jednoczesnym zakazie lokalizowania zabudowy mieszkaniowej.

Zwrócić należy uwagę, iż analiza regulacji dla innych jednostek planistycznych objętych tym planem potwierdza stanowisko gminy, iż celem ukształtowania zagospodarowania było zminimalizowanie możliwych konfliktów między oddziaływaniem lotniska i sposobu zagospodarowania sąsiednich terenów najbardziej narażonych na negatywne oddziaływanie, jak również zminimalizowanie ewentualnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Jak również cel w postaci sytuowania w tej części gminy usług i rzemiosła o charakterze jak najmniej godzącym zdrowie i życie ludzi. Poszczególne zapisy przedmiotowego planu wskazują, że dla terenów, w których już istniała zabudowa mieszkaniowa, planowane było jej ograniczanie, wprowadzenie zakazu nowej tego typu zabudowy, dążenie do jej przekształcenia. Dla licznych terenów wprowadzono zapisy analogiczne jak dla terenu C 7 – UT czyli "usług technicznych" i rzemiosła (np. § 4 pkt 17, 19, 24, 26, 27, 31, 33, 36). Z kolei zapisy dla tych terenów, które przeznaczone zostały jako tereny usług wskazują, że dotyczą one terenów wcześniej już zagospodarowanych w taki sposób, przy towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej, lub gdzie preferowano w konkretnej strukturze zagospodarowania takie przeznaczenie. Nie można zatem postawić Radzie Miasta zarzutu wykroczenia poza granice jej władztwa planistycznego i dowolnego naruszenia prawa własności skarżącej.

Planowane przeznaczenie terenu nie pozwala stwierdzić, że ograniczenie zagospodarowania wskazane w § 4 pkt 7 planu nie wynika z potrzeb ochrony wartości określonych w art. 1 u.z.p. tj. zapewnienia wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa.

Strona skarżąca zarzuca, że naruszenie prawa stanowi ustalenie przeznaczenia terenu pod usługi z ograniczeniem ich zakresu wyłącznie do "usług technicznych", które to pojęcie nie zostało zdefiniowane w uchwale, ani w powszechnie obowiązujących przepisach.

Wskazać należy, iż w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego nie było również zdefiniowane, zgodnie z oczekiwaniem strony pojęcie "usług", które jest również pojęciem wieloznacznym, nieostrym. Analiza treści skargi wskazuje, iż skarżąca nie kwestionowała powyższego zapisu planu dopóki nie kolidował on z jej zamiarami inwestycyjnymi (uzyskała wcześniej pozwolenie na budowę budynku dla usług prawniczych). Obecnie skarżąca zamierza zmienić sposób użytkowania tego budynku, próbując dostosować różne formy usług do obowiązującego zapisu planu.

Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, iż pojęcie "usługi techniczne" użyte w skarżonym planie jest pojęciem mniej określonym niż pojęcie "usług". Oczywistym jest że jest ono pojęciem węższym, jednak jest możliwa jego wykładnia w zakresie niezbędnym dla określenia celu prawodawcy lokalnego, który zamierzał ograniczyć dopuszczalne zagospodarowanie spornego terenu jedynie do pewnego rodzaju usług, które nie pozostają w konflikcie z funkcją rzemieślniczą, strefy położonej w nieznacznej odległości od lotniska. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej przedstawione przez nią przykłady dokonywanej przez organy Miasta oceny zgodności planowanego sposobu przeznaczenia nieruchomości (użytkowania obiektu budowlanego) z treścią planu nie wskazują na dowolność, ani nadużywanie prawa. Nie budzi wątpliwości, iż w aktualnym stanie prawnym kwestię świadczenia usług regulują między innymi przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, ustawy z dnia 4 marca 2010r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016r. poz. 893 ze zm.) i wielu innych. Lecz ich przepisy tylko pomocniczo dają możliwość kwalifikacji danego rodzaju działalności jako usługowej, a następnie dalszego uściślenia rodzaju usług.

Dla potrzeb planowania i zagospodarowania przestrzennego te przepisy nie są jednak pomocne dla oceny tego czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z zapisem planu miejscowego. Nie budzi jednak wątpliwości, iż organ administracji stosujący prawo ma możliwość dokonania wykładni kwestionowanego pojęcia użytego w prawie miejscowym zgodnie z zasadami wykładni prawa, w sposób właściwy dla celu tego przepisu i z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności. Obejmuje to z pewnością możliwość rozróżnienia usług o charakterze technicznym od usług społecznych związanych z działalnością społecznie użyteczną nakierowaną wprost na człowieka, zarówno jego potrzeby materialne jak i niematerialne jak przykładowo: szpitale, opieka zdrowotna, edukacja, oświata, opieka społeczna i socjalna.

Nieuzasadnione jest jednocześnie oczekiwanie strony skarżącej, iż w planie miejscowym należy zdefiniować wszystkie użyte w nim pojęcia, np. poprzez wskazanie konkretnego katalogu usług, rozumianych jako techniczne, bowiem nie jest zasadne ani możliwe ograniczanie w ten sposób prawa własności. Taki zabieg mógłby być interpretowany jako narzucanie właścicielom konkretnych rodzajów usług, co nie znajduje podstawy prawnej w przepisach ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ani obecnie obowiązującej ustawy 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres przedmiotowy materii uregulowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczał art. 10 (w tym szczególnych warunków zagospodarowania terenów) powołanej ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało kształtowania definicji pojęć.

Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej zwrócić należy uwagę, iż charakter zabudowy i funkcja obiektu budowlanego nie zależy wyłącznie od nazwy, która zostanie mu nadana np. funkcja usługowa, bowiem prawo zabudowy konkretnych terenów wraz z przepisami o planowaniu przestrzennym współkształtują przepisy prawa budowlanego. Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z przepisami obowiązującego w dacie podjęcia skarżonego planu miejscowego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 z późn.zm.) pod pojęciem budynku użyteczności publicznej definiowano budynek przeznaczony do wykonywania tak różnorodnych funkcji jak: administracji państwowej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, nauki, służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie, poczty i telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji (§ 3 pkt 6). Podobnie zdefiniowane jest pojęcie budynku użyteczności publicznej w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 3 pkt 6). Podkreślenia wymaga, że przeznaczenie obiektu budowlanego rozumieć należy jako spełnienie wymagań użytkowych, charakterystycznych dla danej kategorii obiektów, określonych w przepisach szczególnych. Zwrócić należy uwagę chociażby na uwzględniającą te zależności i specyfikę kategoryzację obiektów określoną w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przykładowo w odrębnych kategoriach ujęte są budynki kultury, nauki i oświaty (IX), służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej (XI), budynki biurowe i konferencyjne (XVI), budynki handlu, gastronomii i usług (XVII). Jak wynika z akt sprawy decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2007r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono skarżącej pozwolenia na budowę na działce nr [...] obr. [...] budynku usługowego zaliczonego do kategorii XVII. Jak wynika z opisu technicznego do projektu budowlanego przewidywał on budowę budynku usługowego (usługi prawnicze i pokrewne), które zatem organ wykonawczy uznał za usługi techniczne w rozumieniu skarżonego planu. Według planu zagospodarowania projektowanego budynku miłą on obejmować wyłącznie cztery gabinety i jeden pokój biurowy ze wspólną poczekalnią dla interesantów oraz dwa pomieszczenia WC. Łączną ilość jednocześnie pracujących osób określono na 4-5 osób, w tym 1 pracownik gospodarczy, w rozbiciu rodzajowym radcy prawni (2), pracownicy biura rachunkowego (2), notariusz (2).

Mając powyższe na uwadze, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej części § 4 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2000r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem skarga na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.