Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1091/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, 11
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1192/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1192/11 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę N., z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że ujawniona w toku postępowania decyzja o ustaleniu wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego nie stanowi o ustanowieniu zarządu, w sposób prawem przewidziany, na rzecz P.. Z tego względu, po ustaleniu zaistnienia przesłanek opisanych w art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stwierdził nabycie własności z mocy prawa na rzecz właściwej Gminy.

Odwołanie od decyzji Wojewody złożyły [...] S.A. domagając się jej uchylenia.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzje komunalizacyjne wydane na podstawie przepisu w art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych mają charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzają jedynie nabycie własności przez właściwą gminę, które nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy "komunalizacyjnej". Dlatego też, zdaniem organu, postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 ustawy o komercjalizacji (...) wskazują na brak po stronie [...] tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości. Ponadto, zdaniem organu, skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa.

Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z odwołania [...] S.A. od decyzji Wojewody wynika, że skarżący nie widzi potrzeby legitymowania się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, co jest niezbędne przy ocenie tego tytułu. Nie może stanowić dowodu na posiadanie prawa zarządu do nieruchomości decyzja o ustaleniu opłat za użytkowanie. Takiego tytułu nie tworzą też, zdaniem organu, przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe [...]. Także żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także o przejęciu przez państwo polskie mienia państwa austro-węgierskiego, a także rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., z którego wynika, iż wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo "[...]" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie. Powyższe regulacje prawne, przewidujące ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie [...] konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. A tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa.

Organ podkreślił, że [...] nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem i decyzją o ustaleniu opłat. Także obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy "komunalizacyjnej" ustawa

z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez [...] W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. władający: Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych wskazują jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo [...] do określonego gruntu.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała ponadto, że [...] S. A. w piśmie z dnia 28 marca 2008 r., znajdującym się w aktach sprawy przyznała, że nie ma tytułu prawnego do spornego gruntu, dlatego też ograniczenie postępowania dowodowego w tym zakresie przez organ pierwszej instancji nie narusza prawa procesowego. Brak jest również w przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, podstaw do zastosowania art. 11 ust. 1 "ustawy komunalizacyjnej", ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa.

Dlatego też organ odwoławczy uznał, iż Wojewoda M. prawidłowo orzekł o komunalizacji spornej nieruchomości na rzecz Gminy N., ponieważ jeżeli [...] S.A. nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, to należała ona, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą komunalizacyjną" nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny.

Sąd wskazał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z 1985 r., zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany, nie można było domniemywać jego istnienia. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była dokładnie określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania (vide: uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, poz. 27). Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Brak jest zatem zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że - jak twierdzą skarżące [...] - nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do [...] - bo wystarczający był sam fakt posiadania gruntu.

Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż przedmiotowa działka gruntu stanowiła bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to - przy braku przesłanek wyłączeniowych - że stała się z tym dniem z mocy prawa mieniem gminy i utraciła charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego). Z materiału dowodowego nie wynika natomiast, aby [...] przysługiwały prawa do przedmiotowej działki gruntu. Działka stanowiła własność Skarbu Państwa oraz znajdowała się we władaniu [...], jednakże bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej. [...] nie przedłożyło żadnego dokumentu z którego wynikałoby prawo zarządu do przedmiotowej działki gruntu według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Oznacza to, zdaniem Sądu, że [...] nie może wylegitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo zarządu tą nieruchomością.

Sąd uznał, że nie miał zastosowania także art. 11 ust.1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Po pierwsze, określenie "należące do" przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym - to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (którego [...] do przedmiotowej nieruchomości nie miało), a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy. W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe [...].

Odnosząc się do powołanego w skardze art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie PKP (Dz. U. Nr 26 poz. 138), Sąd podniósł, że przepis ten, jako norma powszechnie obowiązującego prawa, ma charakter abstrakcyjny i nie odnosi się do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Z tej ogólnej normy ustawowej nie można wyprowadzić prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, że z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, że sporna nieruchomość stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez przedsiębiorstwo [...] w toku jego działalności. Określone prawo do nieruchomości państwowej takie jak zarząd, użytkowanie, czy użytkowanie wieczyste w myśl przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. kreowane było w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji) bądź cywilnoprawnego (umowy) .

Równie nietrafny jest, zdaniem Sądu, zarzut niezastosowania art. 4 ust 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312), ponieważ regulacja w nim zawarta dotyczyła tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji.

Ponadto w niniejszej sprawie nie mógł być też uwzględniony art. 2, 3 i 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) w zw. z § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa. Z dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że [...] nie uzyskały orzeczenia właściwego Ministra o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego i nie dokonano stosownego ogłoszenia w tym zakresie w Monitorze Polskim.

Sąd podniósł również, że na podstawie art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) przeszły na rzecz Państwa w całości przedsiębiorstwa wraz z majątkiem ruchomym i nieruchomym (art. 6 tej ustawy). W ustawie tej nie ma przepisu, który pozwalałby na przejęcie w ramach nacjonalizacji mienia nie należącego do przedsiębiorstwa. Przepisów o nacjonalizacji ze względu na ich charakter nie można interpretować rozszerzająco. Zastrzeżenie to odnosi się zatem także do treści normatywnej art. 6 omawianej ustawy. W konsekwencji nie można przyjąć, tak jak sugeruje to skarżąca, że nacjonalizacja obejmuje również majątek nie należący do przedsiębiorstwa (por. pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt I OPS 2/07).

Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego [...] do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd uznał, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody M. są zgodne z prawem.

Sąd podkreślił, że wyrażone stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] S.A. z/s w W.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", poprzez przyjęcie, iż przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na [...] nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji",

b) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustaw z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji; polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje, w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza, że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia; polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej,

c) błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

d) błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" [...] przedsiębiorstwa państwowego,

e) błędne zastosowanie - polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować,

f) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie [...], podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów [...], bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, że skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczna konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest - na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu - dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi, względnie 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu, z jakich powodów podstawowy zarzut skargi – iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, że nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego - nie zasługuje na uwzględnienie;

c) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a lub lit. c p.p.s.a.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że całkowicie błędna jest interpretacja, iż każda jednostka organizacyjna (także ta, która posiadała już zarząd z mocy prawa, jak w przypadku [...]) miała "obowiązek" na gruncie art. 38 ust. 2 u.g.g. do wystąpienia o wydanie decyzji przez terenowy organ administracji państwowej. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że nie można wystąpić o ustanowienie prawa zarządu, skoro już się takowe prawo posiada z mocy prawa, na podstawie lex specialis, jakim jest rozporządzenie o [...]. Prawo zarządu na podstawie tego przepisu mogły uzyskać jedynie jednostki, które takim prawem się dotychczas nie legitymowały.

Ponadto nabycie tytułu prawnego przez [...] na podstawie art. 4 rozporządzenia o PKP miało miejsce z mocy prawa i kwestie inwentaryzacji, wyceny, ewidencjonowania są całkowicie irrelewantne z punktu widzenia przejścia tytułu, również dlatego, że miały miejsce po fakcie tego przejścia. Brak zatem dokumentów po stronie [...] w zakresie inwentaryzacji, czy ewidencji, nie zwalnia organu z ustalenia spełnienia wobec przedmiotowych gruntów podstawowej przesłanki, jaką jest pozostawanie linii kolejowej w zarządzie Ministerstwa Komunikacji w dacie wejścia w życie rozporządzenia. Brak tego elementu postępowania dowodowego (a okoliczność tę da się ustalić na podstawie dokumentów urzędowych, zupełnie w oderwaniu od dokumentacji posiadanej przez [...]) powoduje już sam w sobie, iż decyzja jest nielegalna i podlega uchyleniu, albowiem narusza prawo materialne, a w konsekwencji przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Na poparcie zasadności podniesionych zarzutów skarżąca kasacyjnie przywołała treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 1401/09, podnosząc, iż zaprezentowany w nim - odmienny pogląd - jest wyrazem całościowej, literalnej i systemowej wykładni przepisów oraz w pełni odpowiada strukturze tytułów prawnych obowiązujących w PRL.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. tj. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art.183 §2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, a zatem sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach wskazanych w art.174 p.p.s.a. W związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania: art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji niepoczynienia przez organy administracji jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej oraz odmowę mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd sporną nieruchomością. Zauważyć zatem należy, że organ prowadzący postępowanie komunalizacyjne poszukiwał decyzji lub innych dokumentów, z których wynikałby tytuł prawny [...] do spornej nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda zwracał się do Archiwum Akt Nowych w Warszawie, do Burmistrza Miasta i Gminy N., do Starostwa Powiatowego w W., do Sądu Ksiąg Wieczystych, ale także do zainteresowanego odmową komunalizacji przedsiębiorstwa państwowego [...]. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji. Należy także zwrócić uwagę, że wobec treści art.6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Uprawnienia gminy do mienia, do którego nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91 (publ. OTK 1992, nr 2, poz. 37). Zgodnie z wymienioną uchwałą - termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, iż przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zatem przyjął, że przeprowadzone postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej i pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym nie można Sądowi I instancji zarzucić nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., bowiem do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło. Jednocześnie nie można zarzucić temu Sądowi nierozpoznania wszelkich zarzutów skargi oraz zarzutów, które winien był ocenić z urzędu, w szczególności tych, które prowadzić miały do ustalenia przynależności podmiotowej spornych gruntów. Dokonanym ustaleniom faktycznym i rozważaniom prawnym Sąd dał wyraz w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sposób wyczerpujący wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Dały one podstawę do wydania trafnego rozstrzygnięcia.

Za niezasadne należy uznać również zastrzeżenia odnoszące się do odmowy uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego powołanych decyzji administracyjnych ustalających wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu. Istotą takiej decyzji jest jedynie rozstrzygnięcie o wysokości tej opłaty. Decyzja ta nie przesądza o istnieniu samego prawa zarządu, dlatego też nie może stanowić samoistnego, miarodajnego dowodu w sprawie, w której rozstrzyga się spór dotyczący prawa do danego gruntu.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w zw. z art.6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego a brak decyzji o zarządzie [...] skutkuje komunalizacją mienia, jest on nietrafny.

Z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. z 1985 r., Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji zarządzały tymi gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Zgodnie zaś z art.38 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać ( wyroki: NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, publ. Lex nr 45054; z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, publ. Lex nr 47368; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, publ. Lex nr 194864). Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. III CZP 81/93, ONSC 1994 r., nr 2, poz. 27). W przedmiotowej sprawie skarżący nie kwestionuje ustaleń Sądu, że [...] nie legitymowały się decyzją stwierdzającą prawo zarządu.

Niesłuszne jest również stanowisko skarżącego, że skoro ponosił opłaty z tytułu zarządu, to nieruchomość należała w sensie prawnym do [...]. W tej kwestii wielokrotnie już wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu nie stwarzało podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania lub zarządu ( por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 1999 r., ,sygn. akt I SA 2240/98, publ. Lex nr 47368; z dnia 5 sierpnia 1998 r., sygn. akt I SA 1988/97, publ. Lex nr 45038 ).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, że tytuł prawny do spornej nieruchomości przysługiwał [...] na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskie z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" ( t.j. Dz. U. z 1948 r., Nr 42, poz. 312) i wynikał też z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym " Polskie Koleje Państwowe" ( Dz. U. nr 26, poz. 138 ). Wymaga podkreślenia, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. A co do spornej nieruchomości [...] nie wykazało, aby dysponowało indywidualnym aktem, w formie decyzji, umowy lub protokołu zdawczo – odbiorczego, dotyczącego przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji błędnie zastosował art.11 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i nietrafnie przyjął, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie należała [...] przedsiębiorstwa państwowego. Odnosząc się do tego zarzutu należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Art.11 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ( ... ), stanowił o wyłączeniu spod komunalizacji mienia należącego do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie " należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Ponadto przedsiębiorstwo państwowe powinno być umieszczone, zgodnie z art. 11 ust.2 ustawy komunalizacyjnej, w wykazie określonym przez Radę Ministrów. Realizując ten obowiązek Rada Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji. W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało wymienione.

Uprawnień do spornej nieruchomości spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie bowiem z tymi przepisami - grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Grunty te nie podlegają jednak komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Uwłaszczenie dokonywane w trybie ustawy o komercjalizacji, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, publ. OTK-A 2005/4/35, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r.

Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjął, że skoro sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) oraz należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege, zasadnie organy orzekające w sprawie potwierdziły nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez gminę N. z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa i z tego względu uznając skargę kasacyjną za niezasadną, należało ją oddalić na podstawie art.184 p.p.s.a.