Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1808/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Bankowe prawo
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1, ust. 5 i ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1149
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jednolity.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi G. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r.; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego G. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Komisja Nadzoru Finansowego (dalej także: "KNF" lub "Komisja") - działając na podstawie art. 61a § 2 i 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej "k.p.a.") w związku z art. 11 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku złożonego w dniu 4 grudnia 2014 r. przez G. S.A. z siedzibą w K. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 157 ze zm.) M. S.A. z siedzibą w W. - depozytariusza F. reprezentowanego przez I. S.A. z siedzibą w W. - na likwidatora Funduszu - utrzymała w mocy w/w postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r.

Zaskarżone postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy.

W dniu 30 września 2014 r. skarżąca spółka G. S.A. z siedzibą w K. wystąpiła do Komisji Nadzoru Finansowego z wnioskiem o wyznaczenie depozytariusza F. (dalej także: "Fundusz") , tj. M. S.A. na likwidatora Funduszu, w miejsce I. S.A. z siedzibą w W. (dalej także: "Towarzystwa") - w przypadku podjęcia przez Zgromadzenie Inwestorów Funduszu uchwały o jego rozwiązaniu.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca spółka powołał się na następujące okoliczności:

1) spór pomiędzy stroną skarżącą, jako uczestnikiem Funduszu, a Towarzystwem dotyczący dedykowanego charakteru funduszu polegający m.in. na niezawarciu umowy, która regulowałaby utworzenie i zarządzanie Funduszem, braku zmian statutu Funduszu w zakresie możliwości przeglądania przez stronę skarżącą ksiąg i dokumentów Funduszu;

2) obawy i wątpliwości strony skarżącej dotyczące rzetelności i skuteczności dochodzenia przez Towarzystwo - jako likwidatora Funduszu - zaspokojenia roszczeń związanych z wykupem obligacji od spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "P."); zgodnie ze sprawozdaniem finansowym Funduszu za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. dłużne papiery wartościowe, tj. obligacje serii C spółki P. stanowiły 99,89% aktywów Funduszu;

3) utrata zaufania skarżącej spółki co do polityki inwestycyjnej Funduszu w związku z dwukrotnym "zrolowaniem" obligacji spółki P. i przesunięciem terminu ich wykupu wraz z niepodjęciem przez Fundusz działań zmierzających do wyegzekwowania kwoty 15 mln złotych, wyłożonej na zakup ww. obligacji;

4) utrata zaufania skarżącej spółki w zakresie prawidłowego zabezpieczenia lokat Funduszu; zgodnie z oświadczeniami Towarzystwa poziom istniejących zabezpieczeń ww. obligacji wynosi 30%.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku strony skarżącej Komisja Nadzoru Finansowego, powołując się na przepisy art. 61a § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 157 ze zm.) M. S.A. z siedzibą w W. - depozytariusza F. reprezentowanego przez I. S.A. z siedzibą w W.

W uzasadnieniu postanowienia Komisja wskazała, że przepisy ustawy o funduszach inwestycyjnych w art. 248 ust. 1 i ust. 2a przesądzają, iż likwidatorem funduszu inwestycyjnego jest depozytariusz. Komisja podniosła, że likwidatorem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, który nie jest publicznym funduszem inwestycyjnym zamkniętym, może być towarzystwo zarządzające tym funduszem, pod warunkiem, że statut funduszu inwestycyjnego będzie wskazywał to towarzystwo jako likwidatora funduszu inwestycyjnego. Komisja wskazała, że na podstawie art. 248 ust. 3 cyt. ustawy, może wyznaczyć innego likwidatora. KNF wskazała, że postępowanie w sprawie wyznaczenia likwidatora funduszu inwestycyjnego, na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych, może zostać wszczęte na wniosek złożony przez uprawnioną stronę postępowania, tj. podmiot ubiegający się o przyznanie mu decyzją Komisji uprawnienia do wykonywania czynności likwidatora funduszu inwestycyjnego. Według Komisji, adresatem decyzji wyznaczającej likwidatora funduszu inwestycyjnego wydawanej na wniosek strony będzie beneficjent decyzji, wnioskujący o przyznanie mu statusu likwidatora funduszu.

Powołując się na treść przepisu art. 61a § 1 k.p.a., Komisja Nadzoru Finansowego zauważyła, że wskazany przepis ustanawia dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma charakter podmiotowy - jest nią przypadek wniesienia żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną postępowania. Drugą z przesłanek ujęto w formule, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte - jest to przesłanka o charakterze przedmiotowym. Komisja stwierdziła, że odmawiając w niniejszej sprawie wszczęcia postępowania, kierowała się pierwszą z wymienionych wyżej przesłanek. Komisja stwierdziła, że postępowanie w sprawie wyznaczenia likwidatora funduszu inwestycyjnego, na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych, może zostać zainicjowane na wniosek pochodzący od uprawnionej strony postępowania, tj. potencjalnego beneficjenta praw i obowiązków wynikających z decyzji, którym jest przyszły adresat decyzji, ubiegający się o przyznanie mu statusu likwidatora funduszu. W konsekwencji, KNF stwierdziła, że w niniejszej sprawie wystąpił z wnioskiem uczestnik funduszu inwestycyjnego, który wnioskując o przyznanie statusu likwidatora funduszu depozytariuszowi nie może zostać uznany za stronę postępowania. Komisja stwierdziła, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem KNF, w świetle obowiązujących przepisów prawa uczestnik funduszu nie może zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego, uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem, albowiem postępowanie w sprawie wyznaczenia likwidatora Funduszu nie toczy się w sferze interesu prawnego uczestnika Funduszu. Tym samym, jak uznała Komisja, wystąpienie do KNF z wnioskiem o przyznanie statusu likwidatora Funduszu innemu podmiotowi aniżeli spółka wnioskująca, świadczy o tym, iż postępowanie miałoby toczyć się w przedmiocie innym, niż interes prawny bądź obowiązek podmiotu wnioskującego.

W dniu 4 grudnia 2014 r. do Komisji Nadzoru Finansowego wpłynął wniosek skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w postanowieniem Komisji z dnia [...] listopada 2014 r. odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia, na podstawie art. 248 ustawy o funduszach inwestycyjnych, M. S.A. z siedzibą w W., będącego depozytariuszem Funduszu, na likwidatora tego Funduszu.

Zarzucając naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., strona skarżąca zauważyła w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący dane żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Strona skarżąca stwierdziła, ze wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12). Powołując się na stanowisko WSA w Warszawie wyrażone we wskazanym powyżej wyrok, strona skarżąca wskazała, że w innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do prawa podmiotu wnoszącego żądanie. Wówczas, zdaniem strony skarżącej, załatwienie takiego żądania powinno następować w drodze decyzji.

Zdaniem strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której ponad wszelką wątpliwość wnioskodawca nie posiada interesu prawnego.

W ocenie skarżącej spółki, Komisja Nadzoru Finansowego w spornym postanowieniu w sposób nieuprawniony zawęziła krąg podmiotów, które mogą złożyć wniosek o wyznaczenie przez Komisję likwidatora Funduszu, na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Skarżąca spółka podniosła, że treść art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych nie daje podstawy do przyjęcia, że postępowanie w tym trybie może być wszczęte wyłącznie na wniosek przyszłego adresata decyzji, a więc w tym przypadku beneficjenta decyzji, wnioskującego o przyznanie mu statusu likwidatora Funduszu. Strona skarżąca uznała, że przepis art. 248 ust. 3 cyt. ustawy nie ogranicza kręgu stron postępowania w przedmiocie wyznaczenia innego likwidatora, a tym samym należy przyjąć, że zastosowanie będą znajdowały ogólne zasady postępowania administracyjnego odnoszące się do stron postępowania, w szczególności wskazywany w treści spornego postanowienia przepis art. 28 k.p.a.

Strona skarżąca podniosła ponadto, że nawet, gdyby uznać, że spółka wnioskująca nie posiada interesu prawnego do występowania w sprawie wyznaczenia, na podstawie 248 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych, likwidatora Funduszu, to Komisja Nadzoru Finansowego, dysponując informacjami dotyczącymi istnienia uzasadnionych obaw wnioskodawcy, że dotychczasowy likwidator nie będzie wykonywał czynności likwidacyjnych w sposób należycie zabezpieczający interes uczestników Funduszu, powinna wyznaczyć innego likwidatora z urzędu.

Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca spółka uznała, że legitymuje się interesem prawnym, ponieważ stroną w postępowaniu administracyjnym może być każdy, kto żąda określonej czynności organu ze względu na swój interes prawny, który nie może być ograniczony tylko do interesu chronionego normą prawną (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1982 r., sygn. akt SA/Wr 48/82, Legalis nr 34673).

W tej sytuacji, strona skarżąca podniosła, że jako posiadacz 14.979 z 15.004 wyemitowanych certyfikatów inwestycyjnych Funduszu, ma bezpośredni wpływ na podjęcie uchwały o rozwiązaniu Funduszu. Według strony, skutkiem takiej uchwały jest konieczność przeprowadzenia likwidacji, a więc tym samym, zdaniem skarżącej spółki, posiada ona interes prawny wynikający z art. 143 ust. 1 oraz 144 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Strona skarżąca podniosła także, że prawidłowe wykonanie czynności likwidacyjnych określonych w art. 249 ust 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych przez likwidatora Funduszu leży w interesie uczestnika Funduszu, jakim jest skarżąca spółka, przy czym w kontekście art. 143 ust. 1 oraz 144 ust. 1 cyt. ustawy, interes ten przybiera postać interesu prawnego. Zdaniem strony skarżącej, ewentualna decyzja Komisji o wyznaczeniu innego, niż Towarzystwo, likwidatora Funduszu wywiera skutki prawne nie tylko dla podmiotu wstępującego w rolę likwidatora, ale przede wszystkim dla Funduszu i jego uczestników.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia strona powołała się także na prezentowane w doktrynie stanowisko (vide: R. Mroczkowski, Nadzór nad funduszami inwestycyjnymi, Warszawa 2011, s. 375), zgodnie z którym w każdym przypadku Komisja może wyznaczyć innego likwidatora. Strona skarżąca, odwołując się do wskazanej publikacji, stwierdziła, że wyznaczenie likwidatora innego, niż depozytariusz lub towarzystwo, jest celowe, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że podmioty te mogą wykonywać czynności likwidacyjne z naruszeniem zasad uczciwego obrotu lub w sposób nienależycie chroniący interesy uczestników. W ocenie strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie sytuacja uzasadniająca skorzystanie przez Komisję z możliwości wyznaczenia innego likwidatora. Powołując się na szereg okoliczności, strona skarżąca, jako uczestnik Funduszu - uznała, że zachodzą uzasadnione obawy, co do rzetelności i skuteczności dochodzenia przez Towarzystwo, jako likwidatora owego Funduszu, zaspokojenia roszczeń związanych z wykupem obligacji od spółki P. Z tego też powodu, w ocenie strony skarżącej, pozostawienie Towarzystwa w roli likwidatora Funduszu rodzi ryzyko niezdeterminowanego i nieskutecznego działania wobec emitenta obligacji, które znajdują się w portfelu Funduszu, tj. wobec spółki P. Strona skarżąca wskazała jednocześnie, że nieufność skarżącej spółki, jako uczestnika Funduszu, do Towarzystwa zarządzającego tym Funduszem potęguje także sytuacja, w której Towarzystwo nie korzysta z zabezpieczeń wykupu obligacji, o istnieniu których Towarzystwo wielokrotnie zapewniało stronę skarżącą.

Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca wniosła o wyznaczenie innego, niż Towarzystwo, likwidatora Funduszu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja Nadzoru Finansowego, działając na podstawie art. 61a § 2 k.p.a. i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 11 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymała w mocy w/w postanowienie KNF z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych M. S.A. z siedzibą w W., będącego depozytariuszem Funduszu, na likwidatora owego Funduszu.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Komisja Nadzoru Finansowego wyjaśniła, że zaprezentowane przez stronę skarżącą stanowisko ogranicza się do wskazania szeregu argumentów, które uzasadniają jednakże wyłącznie interes faktyczny skarżącej spółki w zmianie obecnego likwidatora Funduszu. Zdaniem Komisji, skarżąca spółka nie wskazała przy tym interesu prawnego, uzasadniającego podniesione żądania. KNF uznała, że wniosek strony skarżącej o wyznaczenie M. S.A na likwidatora Funduszu stanowi przypadek wniesienia żądania wszczęcia postępowania przez podmiot, który - w świetle przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych - nie jest legitymowany do składania takiego żądania. W tej sytuacji, zdaniem Komisji, zaszła podstawa do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Komisja uznała, że wobec tego, iż strona skarżąca w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazała żadnych nowych okoliczności faktycznych w stosunku do tych, które zostały określone we wniosku z dnia 30 września 2014 r., z których wynikałoby, że jej sytuacja prawna uległa zmianie, a więc, że w sprawie wystąpił interes prawny, a nie interes faktyczny wnioskodawcy, należy utrzymać w mocy wcześniejsze postanowienie Komisji z dnia [...] listopada 2014 r., którym Komisja - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie. Jednocześnie, Komisji stwierdziła, że adresatem decyzji, o której mowa w art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w przedmiotowym przypadku byłby nowy likwidator, tj. M. S.A. Zdaniem KNF, decyzja taka oddziaływałaby również na sferę praw i obowiązków Funduszu oraz dotychczasowego likwidatora Funduszu, a więc na Towarzystwo, natomiast w żadnym przypadku, jak uznała Komisja, nie oddziaływałaby na skarżącą spółkę, jako wnioskodawcę, a tym samym adresatem takiej decyzji nie może być skarżąca spółka.

W piśmie z dnia 6 czerwca 2015 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, działając za pośrednictwem Komisji, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Wnosząc o uchylenie w całości obu spornych postanowień KNF oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, strona skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. - polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu poprzez odmowę przyznania skarżącej spółce statusu strony na skutek nieuprawnionego przyjęcia, że nie legitymuje się ona interesem prawnym w sytuacji, gdy wnioskodawca posiada w sprawie interes prawny, co zostało wykazane w toku postępowania; zdaniem strony skarżącej, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy w sprawie należało wszcząć postępowanie administracyjne i rozpoznać sprawę merytorycznie;

2) naruszenie art. 61a § 2 k.p.a. - polegające na jego zastosowaniu i wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki do jego zastosowania, gdyż przepis ten powinien znaleźć zastosowanie jedynie w sytuacji, w jakiej brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do posiadania przez stronę interesu prawnego; zdaniem strony skarżącej, naruszenie wskazanego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy w sprawie należało wszcząć postępowanie administracyjne i rozpoznać sprawę merytorycznie, bądź też - po przeprowadzeniu postępowania - wydać postanowienie o umorzeniu postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona zauważyła, że w złożonym wniosku wskazała szereg wątpliwości, które świadczą o uzasadnionej obawie, że dotychczasowy likwidator Funduszu - I. S.A. z siedzibą w W., nie będzie wykonywał czynności likwidacyjnym w sposób należycie chroniący interesy uczestników funduszu, co zostało potwierdzone uchybieniem terminu zakończenia likwidacji.

Strona skarżąca uznała przede wszystkim, że - wbrew stanowisku prezentowanemu przez Komisję Nadzoru Finansowego - wydając sporne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, organ naruszył przepis art. 61a § 1 k.p.a., albowiem - w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych - przyjmuje się, ze przepis art. 61a § 1 k.p.a. może mieć zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem strony skarżącej, nie może jednak budzić wątpliwości, że wydanie rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisu powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12). Strona skarżąca zauważyła, że w powołanym wyroku Sąd wskazał, że w innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądanie, jak wskazała skarżąca, następować powinno w drodze wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Strona skarżąca zauważyła jednocześnie, iż stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w doktrynie postępowania administracyjnego. Powołując się na stanowisko prof. B. Adamiak, strona skarżąca wskazała, że jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. W takiej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. Strona skarżąca uznała więc, że w razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Według skarżącej, ocena zasadności stanowiska strony wnioskującej o wszczęcie postępowania może być dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 297).

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca uznała, że w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem o wyznaczenie przez Komisję Nadzoru Finansowego innego likwidatora Funduszu nie zachodzi sytuacja uprawniająca do uznania, że poza wszelką wątpliwością skarżąca spółka, jako wnioskodawca, nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Strona skarżąca zarzuciła, ze Komisja w sposób nieuprawniony zawęziła krąg podmiotów, które mogą złożyć wniosek o wyznaczenie przez Komisję Nadzoru Finansowego likwidatora Funduszu, w oparciu o przepis art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Zdaniem strony skarżącej, wbrew sugestiom Komisji, treść powołanego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że postępowanie w tym trybie może być wszczęte wyłącznie na wniosek przyszłego adresata decyzji, a więc w tym przypadku beneficjenta decyzji wnioskującego o przyznanie mu statusu likwidatora funduszu. W ocenie strony skarżącej, zarówno przepis art. 248 ust. 3, jak i pozostałe przepisy cyt. ustawy, nie ograniczają kręgu stron postępowania w przedmiocie wyznaczenia innego likwidatora, a tym samym należy przyjąć, że zastosowanie będą znajdowały ogólne zasady postępowania administracyjnego odnoszące się do stron postępowania, a w szczególności wskazywany w treści zaskarżonego postanowienia przepis art. 28 k.p.a.

W tej sytuacji, strona skarżąca zarzuciła, że Komisja Nadzoru Finansowego w sposób nieuprawniony odmówiła skarżącej spółce statusu strony, albowiem - wbrew twierdzeniom Komisji - spółka legitymuje się interesem prawnym w niniejszej sprawie, gdyż - jak podkreśla się w orzecznictwie - stroną w postępowaniu administracyjnym może być każdy, kto żąda określonej czynności organu ze względu na swój interes prawny, który nie może być ograniczony tylko do interesu chronionego normą prawną (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1982 r., sygn. akt SA/Wr 48/82, Legalis nr 34673).

Strona skarżąca zauważyła, że niespornym w sprawie jest to, że G. S.A. z siedzibą w K. jest uczestnikiem Funduszu, w którym posiada 14.979 certyfikatów inwestycyjnych tego Funduszu, podczas gdy ogólna liczba certyfikatów tego Funduszu wynosi 15.004 certyfikaty inwestycyjne. Zdaniem strony skarżącej, spółce - jako uczestnikowi Funduszu - przysługuje prawo wzięcia udziału w postępowaniu likwidacyjnym, które rozpoczęło się 24 października 2014 r. Takie uprawnienie, jak wskazała strona, wynika bezpośrednio zarówno z przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (vide: art. 249 ust. 2 oraz art. 123 ust. 2 w zw. z art. 121 w zw. z art. 249 ust. 1 tej ustawy), jak również z § 28 i nast. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie sposobu, trybu oraz warunków prowadzenia działalności przez towarzystwa funduszy inwestycyjnych (Dz.U. z 2013, poz. 538) oraz z unormowań art. 39 ust. 1 i 2 Statutu Funduszu. Strona skarżąca zauważyła, że likwidacja funduszu inwestycyjnego polega na zbyciu jego aktywów, ściągnięciu należności funduszu, zaspokojeniu wierzycieli funduszu i umorzeniu jednostek uczestnictwa lub certyfikatów inwestycyjnych przez wypłatę uzyskanych środków pieniężnych uczestnikom funduszu, proporcjonalnie do liczby posiadanych przez nich jednostek uczestnictwa lub certyfikatów inwestycyjnych. Strona skarżąca wskazała ponadto, że czynności likwidacyjne prowadzone są przez likwidatora. Tym samym, skarżąca uznała, że prawidłowe wykonywanie przez likwidatora obowiązków wskazanych w art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych leży w interesie uczestnika funduszu, przy czym - wobec treści wskazywanych przepisów - interes ten przybiera postać interesu prawnego. Strona skarżąca uznała bowiem, że interes uczestnika funduszu inwestycyjnego ma na gruncie prawa rynku kapitałowego wymiar nadający mu wiązkę uprawnień osobistych (jak udział w Zgromadzeniu Inwestorów) oraz uprawnień o charakterze majątkowym (uprawnienie do żądania dokonania wypłaty z tytułu likwidacji Funduszu). Zdaniem skarżącej spółki, jej interes prawny ma charakter obiektywny, niezależny od woli podmiotu i wynika z konkretnego przepisu prawa, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia tego podmiotu. Według strony, jest on immanentnie związany z certyfikatem Inwestycyjnym - instrumentem finansowym (papierem wartościowym), z którego uprawnienia, zgodnie ze Statutem Funduszu i art. 6 ustawy o funduszach inwestycyjnych, może wykonywać jedynie uczestnik Funduszu. W tej sytuacji, skoro przepis ustawy lub Statutu Funduszu łączy określone uprawnienie z certyfikatem inwestycyjnym, co wynika właśnie z art. 249 ust. 1 cyt. ustawy statuującego uprawnienie do dokonania wypłaty z tytułu umorzenia certyfikatu inwestycyjnego w toku likwidacji, strona skarżąca uznała, że jest to uprawnienie przysługujące uczestnikowi Funduszu, a więc skarżącej spółce.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca uznała, że jej interes prawny wynika z powołanych wyżej przepisów, tj.:

- art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych (jako przepisu uprawniającego uczestnika do realizowania wszelkich praw wynikających z posiadania certyfikatów inwestycyjnych, w tym do udziału w podziale sumy uzyskanej z tytułu likwidacji Funduszu),

- art. 249 ust. 2 cyt. ustawy (jako przepisu statuującego obowiązek działania likwidatora w interesie uczestników Funduszu), a także

- § 28 i n. cyt. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 kwietnia 2013 r. (jako przepisów nakazujących działanie Towarzystwa Funduszy Inwestycyjnych w interesie uczestnika Funduszu).

Strona skarżąca wskazała ponadto, że interes majątkowy spółki wnioskującej o powołanie nowego likwidatora Funduszu zależy bezpośrednio od skutku postępowania likwidacyjnego. Skarżąca spółka zauważyła, ze likwidator nie jest ograniczony czasowo w zakończeniu likwidacji, pobierając jednak wynagrodzenie w tego tytułu. Zdaniem strony, uchybienie terminowi 29 maja 2015 r., który sam likwidator oznaczył, jako wiążący w trzech ogłoszeniach o otwarciu likwidacji Funduszu, powoduje, że spada wartość aktywów Funduszu i realne szanse sprzedaży majątku Funduszu, co z kolei przekłada się na ilość środków, jakie skarżąca spółka, jako uczestnik Funduszu, odzyska po zakończeniu postępowania likwidacyjnego. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, nie można więc wskazać dalej idącego i bardziej doniosłego interesu prawnego wnioskodawcy w prawidłowym przebiegu postępowania likwidacyjnego, niż interes majątkowy. Zdaniem skarżącej spółki, wadliwe zarządzanie tym procesem już doprowadziło do szkody po stronie skarżącej i brak zdecydowanej reakcji z jego strony tylko tę stratę pogłębi. Skarżąca spółka zauważyła, że Towarzystwo konsekwentnie odmawia zmiany likwidatora, mając swój własny majątkowy interes w jego przedłużenia i nieskuteczności. Strona skarżąca podniosła, iż podaje w wątpliwość staranność działania Towarzystwa i stąd, uznając takie działanie za jedyną drogę wyjścia, wystąpił o zmianę likwidatora na podmiot z urzędu powołany do ochrony uczestników Funduszu i ich interesu, a więc depozytariusza. Odmawiając jednak udziału w niniejszym postępowaniu, Komisja utrzyma status quo, co w konsekwencji może doprowadzić do niemożności upłynnienia jakichkolwiek aktywów Funduszu oraz ciągłego zwiększania kosztów Funduszu, pomniejszających wartość certyfikatów inwestycyjnych, posiadanych przez skarżącą spółkę.

Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca uznała, że Komisja Nadzoru Finansowego powinna wszcząć postępowanie z wniosku skarżącej spółki o wyznaczenie innego likwidatora i rozpoznać wniosek merytorycznie.

Uzasadniając konieczność wyznaczenia innego likwidatora, strona przytoczyła ponownie stanowisko prezentowane w doktrynie (vide: R. Mroczkowski, Nadzór nad funduszami inwestycyjnym, Warszawa 2011, s.375), zgodnie z którym podnosi się, iż wyznaczenie likwidatora innego, niż depozytariusz lub towarzystwo, jest celowe, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że podmioty te mogą wykonywać czynności likwidacyjne z naruszeniem zasad uczciwego obrotu, lub w sposób nienależycie chroniący interesy uczestników funduszu. Zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z sytuacją uzasadniającą skorzystanie przez Komisję Nadzoru Finansowego z możliwości wyznaczenia innego likwidatora, albowiem rodzą się uzasadnione obawy uczestnika co do rzetelności i skuteczności dochodzenia przez I. TFI - jako likwidatora - zaspokojenia roszczeń związanych z wykupem obligacji od spółki P. sp. z o.o. Zdaniem strony skarżącej, niepodjęcie przez Fundusz działań zmierzających do wyegzekwowania kwoty 15 mln złotych wyłożonej na zakup obligacji i odsuwanie w czasie tego momentu świadczy o braku po stronie zarządzającego determinacji w dążeniu do konsekwentnego realizowania działań związanych z bezskutecznym upływem terminu wykupu obligacji znajdujących się w portfelu lokat Funduszu. Również z tego punktu widzenia, zdaniem skarżącej, ewentualne pozostawienie I. TFI likwidatorem Funduszu rodzi ryzyko niezdeterminowanego i nieskutecznego działania wobec emitenta obligacji, które znajdują się w portfelu lokat Funduszu, tj. wobec spółki P. sp. z o.o.

Mając na uwadze okoliczności przedstawione powyżej, strona skarżąca uznała, że legitymuje się interesem prawnym do występowania w sprawie w przedmiocie wyznaczenia przez Komisję Nadzoru Finansowego innego likwidatora w oparciu o przepis art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych, co w konsekwencji winno skutkować uchyleniem w całości obu spornych postanowień Komisji Nadzoru Finansowego.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej spółki dotyczącego naruszenia przepisu art. 28 k.p.a., Komisja stwierdziła, że decyzja o zmianie likwidatora funduszu dotyczy zatem obowiązków zarówno obecnego likwidatora funduszu, jak i podmiotu ubiegającego się o pełnienie tej funkcji. Według Komisji, decyzja o zmianie likwidatora oddziałuje również na interes prawny funduszu inwestycyjnego. Zdaniem KNF, decyzja o zmianie likwidatora funduszu w żaden sposób nie dotyczy jednak interesu prawnego uczestnika funduszu, albowiem brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, który wskazywałby na modyfikację sytuacji prawnej uczestnika funduszu w wyniku zmiany likwidatora funduszu. KNF przyznała wprawdzie, że zmiana likwidatora potencjalnie wpływa na sytuację majątkową strony skarżącej, jako uczestnika Funduszu, jednakże - zdaniem Komisji - taka możliwa zmiana sytuacji majątkowej skarżącej spółki mieści się w kategorii interesu faktycznego, wykraczając poza kategorię interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Komisja uznała ponadto, że strona skarżąca wywodzi swoje uprawnienie nie z bezpośrednio dotyczących ją przepisów prawa materialnego, ale z sytuacji prawnej innego podmiotu – likwidatora. Komisja wskazała, ze w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, w takiej sytuacji nie można mówić o występowaniu interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, albowiem interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu.

W konsekwencji, odnosząc się do wskazanych przez stronę skarżącą przepisów mających stanowić materialną podstawę uznania, iż skarżącej spółce przysługuje interes prawny, Komisja uznała, że żaden z powołanych przez stronę przepisów nie może stanowić takiej podstawy, albowiem żaden z owych unormowań nie dotyczy interesu prawnego uczestnika funduszu, jaki miałby się realizować w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych, tj. w postępowaniu w sprawie zmiany likwidatora funduszu.

Reasumując, Komisja Nadzoru Finansowego uznała, ze brak jest przepisu prawa materialnego, który pozwalałby na uznanie, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych dotyczy interesu prawnego skarżącej spółki.

Ustosunkowując się z kolei do zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła, że nie ma wątpliwości, że jedna z przesłanek określonych przez wspomniany przepis została w niniejszej sprawie spełniona, albowiem skarżąca spółka nie ma statusu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych. W tej sytuacji, zdaniem Komisji, uznać należy zatem, iż żądanie zmiany likwidatora Funduszu skierowane przez stronę skarżącą pochodziło od podmiotu nieuprawnionego. W konsekwencji, KNF uznała, że zasadne było zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Komisja wskazała, że aby możliwe było wszczęcie powstępowania administracyjnego konieczne jest ustalenie, czy w danej sytuacji postępowanie administracyjne może być w ogóle wszczęte. Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lipca 2014 r., wydany w sprawie sygn. akt II SA/Gl 236/14, Komisja stwierdziła, że ustawodawca w treści art. 61a § 1 k.p.a. przesądził, że inicjator postępowania (osoba, która żąda czynności organu) musi legitymować się przymiotem strony, czyli postępowanie musi dotyczyć jej praw lub obowiązków. Mając powyższe na względzie, Komisja uznała, że zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. było w pełni zasadne, zaś skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 11 stycznia 2016 r. zarówno pełnomocnik strony skarżącej, jak i pełnomocnik Komisji podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w toku postepowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt, czy też czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

W świetle powyższego należy stwierdzić, że analizowana pod tym kątem skarga spółki G. S.A. z siedzibą w K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. - naruszają prawo.

Zdaniem Sądu, wydając przedmiotowe postanowienia Komisja Nadzoru Finansowego dopuściła się przede wszystkim - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisu art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na zastosowanie tego przepisu pomimo braku podstaw prawnych i faktycznych do jego zastosowania.

Sąd uznał, że Komisja błędnie przyjęła, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, o których mowa we wskazanym powyżej art. 61a § 1 k.p.a.

W konsekwencji, przyjąć należy, iż organy administracji publicznej, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisów art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. - poprzez naruszenie wyrażonych w tych przepisach ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady legalizmu i praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów praworządnego Państwa (art. 8 k.p.a.).

Należy wskazać na wstępie, iż przedmiotem zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia, na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych, M. S.A. z siedzibą w W., będącego depozytariuszem funduszu F., na likwidatora tego Funduszu.

Podstawę prawną obu spornych postanowień Komisji Nadzoru Finansowego stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Należy zauważyć, że w związku z nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), z dniem 11 kwietnia 2011 r. dodany został przepis art. 61a k.p.a. (vide: art. 1 pkt 11 cyt. ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r.). W chwili obecnej wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego. Po dokonaniu wstępnej oceny przez organ po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania, iż dany podmiot nie posiada legitymacji w tym zakresie, organ ten ma obowiązek wydać akt administracyjny - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Na organie administracji publicznej ciąży więc obowiązek dokonania wstępnej oceny, czy dany podmiot jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu, a na podmiocie wnoszącym żądanie wszczęcia postępowania ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności dowodzących, iż może zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ocena legitymacji do występowania w charakterze strony podmiotu składającego żądanie wszczęcia postępowania następowała zasadniczo już po jego faktycznym wszczęciu, na etapie postępowania wyjaśniającego. Obecnie organ dokonuje tej oceny w fazie przedwstępnej. Przyjęcie przez organ administracji braku legitymacji danego podmiotu do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym obliguje tenże organ do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego. Odmienne ustalenia podjęte przez organ umożliwiają mu w gruncie rzeczy dopiero uruchomienie postępowania administracyjnego.

Art. 61a § 1 k.p.a. expressis verbis ustanawia przesłankę podmiotową odmowy wszczęcia postępowania, stanowiąc, że "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (...), organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".

W doktrynie podnosi się, iż skutkiem prawnym regulacji art. 61a k.p.a. jest konieczność dokonania oceny istnienia interesu prawnego osoby wnoszącej żądanie, zanim jeszcze zostaną podjęte jakiekolwiek czynności zmierzające bezpośrednio do rozpatrzenia i załatwienia sprawy. Negatywny wynik tej oceny przybiera formalną postać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (por. m.in. R. Kędziora /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014). Nowelizacja nie rozwiała jednak wątpliwości co do zakresu, w jakim ocena istnienia interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania może być dokonywana we wstępnym etapie czynności organu, poprzedzającym merytoryczne rozpatrywanie sprawy. Zdaniem prof. B. Adamiak, wstępny charakter oceny interesu prawnego jednostki wnoszącej żądanie wszczęcia postępowania oznacza, że w przypadku, gdy w żądaniu tym powołuje się ona na własny interes prawny, "ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania" (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 13, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013; podobnie: A. Plucińska-Filipowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, czy też E. Szewczyk, M. Szewczyk, Odmowa wszczęcia postępowania w kontekście art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, RPEiS z 2012 nr 1, s. 37-51). Także według prof. G. Łaszczycy, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny wniesienia tego żądania przez podmiot niebędący stroną jest uzasadniona tylko w przypadku niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie dotyczy załatwienia cudzej sprawy, a więc brak interesu prawnego jest oczywisty. Trudno bowiem zaakceptować wniosek o dopuszczalności prowadzenia w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. złożonego, wieloczynnościowego postępowania incydentalnego w kwestii odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2012).

Powyższy pogląd znajduje także szeroką akceptację w dotychczasowym orzecznictwie (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12; wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 27/12; podobnie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/WA 1163/12, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12).

W wyroku z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13 (LEX nr 1511178), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn., gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. NSA uznał, że w każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania.

Z kolei w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 983/13 (LEX nr 1658239), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Zdaniem NSA, chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Natomiast, jak wskazał NSA, gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego (podobnie: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1045/13).

W konsekwencji, przyjąć należy, że w zależności od tego, czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a k.p.a. - postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - decyzja o umorzeniu postępowania (tak również: wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13 (LEX nr 1675970).

Mając na względzie powyższe, uznać należy, że odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku, musi być dla organu oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Jeżeli natomiast konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które w efekcie może doprowadzić do wniosku, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, bowiem wydanie rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe i powinna być wydana decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego (por. uwagi do art. 61a § 1 k.p.a. /w:/ A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Lex/el 2011).

W tej sytuacji, zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem o wyznaczenie przez Komisję Nadzoru Finansowego innego likwidatora Funduszu nie zachodzi sytuacja uprawniająca do uznania, że poza wszelką wątpliwością skarżąca spółka, jako wnioskodawca, nie posiada interesu prawnego we wspomnianej sprawie.

Zdaniem Sądu, Komisja Nadzoru Finansowego, wydając sporne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, naruszyła przepis art. 61a § 1 k.p.a., albowiem przepis ten nie może mieć zastosowania do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie nie wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego Strona skarżąca słusznie przyjęła, iż wydanie rozstrzygnięcia, na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12).

W tej sytuacji, KNF dopiero w toku wszczętego postępowania powinna była dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw strony skarżącej, jako podmiotu wnoszącego żądanie. Następnie dopiero, załatwienie takiego żądanie nastąpić powinno w drodze wydania ewentualnej decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, rozważenie przez Komisję interesu prawnego skarżącej spółki poza formami postępowania administracyjnego uznać należy za sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Skoro strona skarżąca we wniosku o wszczęcie postępowania powoływała się na interes prawny, to ustalenie zasadności tego żądania winno było nastąpić w oparciu o czynności wyjaśniające, które Komisja Nadzoru Finansowego obowiązana była przeprowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Według Sądu, ocena zasadności stanowiska strony skarżącej, jako podmiotu wnioskującej o wszczęcie postępowania, powinna być dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013).

Mając na względzie powyższe, należy zgodzić się ze stroną skarżąca i uznać, że w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem z dnia 30 września 2014 r. o wyznaczenie przez Komisję Nadzoru Finansowego innego likwidatora Funduszu, nie zachodzi sytuacja uprawniająca do uznania, że poza wszelką wątpliwością skarżąca spółka, jako wnioskodawca, nie posiada interesu prawnego w tej sprawie.

W tej sytuacji uznać należy, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Komisja powinna wziąć pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną, przeprowadzając jednocześnie szczegółową analizę argumentów przedstawionych przez skarżącą spółkę na okoliczność posiadania przez nią przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wyznaczenia likwidatora Funduszu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzekając jednocześnie o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 357 złotych, na które składa się zarówno kwota wpisu sądowego uiszczonego od skargi, jak i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika oraz opłata skarbowa z tytułu udzielenia przez stronę skarżącą pełnomocnictwa procesowego, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 490 ze zm.).