Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 744/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 4, art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 219
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w S., zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą, odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem i zagospodarowaniem terenu na działce ewid. nr 1. ob. 0011 w S. przy ul. [...] . W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 4 i art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r., poz. 219), zwanej dalej specustawą.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ podał, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla terenu zlokalizowanego w rejonie Parku [...]) w kwestii dotyczącej przeznaczenia terenu. Pozostaje także w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego S. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r., nr [...], wraz ze zmianą przyjętą uchwałą z dnia [...] r., nr [...], w zakresie wysokości zabudowy (we wniosku określono ją na 19-25 m, a w postanowieniach studium 25-55 m) oraz ilości przewidzianych miejsc postojowych (we wniosku określono ją na 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie (26 miejsc postojowych), przy czym wniosek przewiduje minimalną liczbę mieszkań - 25, a maksymalną - 30; natomiast równolegle w projekcie przewidziano łącznie 26 miejsc postojowych, w tym 20 miejsc w części podziemnej budynku dla mieszkańców oraz 6 miejsc postojowych w części naziemnej tylko dla osób niepełnosprawnych i gości. Tymczasem w studium współczynnik miejsc postojowych wynosi 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie.

Dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przywołano art. 25 ust. 2 specustawy wskazując, że wnioskodawca nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym przyjęcie uchwały może naruszyć prawa własności a także rodzi prawa do terenu. Stwierdzono, że naruszenie uprawnień osób trzecich można odnieść również do sąsiedztwa danej nieruchomości, tj. Szkoły [...]. Budowa nowego budynku o intensywnym zagospodarowaniu terenu może w przyszłości rodzić konflikty na linii instytucji a mieszkańcy budynku.

W skardze na powyższą uchwałę, skarżąca "A" S.A. w S., wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzuciła naruszenie:

- art. 7 ust. 4 specustawy poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego uchwała została podjęta bez uwzględnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

- art. 7 ust. 12 pkt 1 i art. 5 ust. 3 specustawy w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie iż inwestycja sprzeczna jest ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w sytuacji gdy Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna pozytywnie zaopiniowała złożony wniosek uznając inwestycję za zgodną ze studium, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę zaufania do państwa, albowiem w ramach jednego samorządu przedstawiono dwa odmienne stanowiska bez wykazania podstaw dla których jedno z nich jest nieprawidłowe, co narusza zasadę pewności prawa oraz zaufania do państwa;

- art. 5 ust. 3 specustawy poprzez uznanie, iż inwestycja sprzeczna jest z ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w sytuacji gdy prawidłowa analiza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wniosku wskazuje na odmienne stanowisko;

- art. 25 ust. 2 specustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nakłada na organ obowiązek analizy stanu właścicielskiego i wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w sytuacji gdy z przepisu tego wynika, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a informację tej treści zamieszcza się w uchwale.

W uzasadnieniu wskazano, ze uchwała nie została w sposób wyczerpujący uzasadniona w kontekście stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie wykazano by wydanie uchwały było poprzedzone analizą potrzeb mieszkaniowych mieszkańców. Strona skarżąca podała, że celem ustawy jest likwidacja deficytu jakościowego mieszkań, a także deficytu jakości samych zespołów zabudowy, a na terenie miasta istnieje duża skala niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o różnym statusie dochodowym. Stąd też gmina ma obowiązek wszechstronnego działania w zakresie mieszkalnictwa. Aktualnie licznie budowane są domy jednorodzinne przez inwestorów indywidualnych, natomiast brak jest inwestycji deweloperskich, budownictwa spółdzielczego, budownictwa na wynajem w formie Towarzystwa Budownictwa Społecznego. Ponadto, budownictwo deweloperskie pozwoli stworzyć alternatywę dla budownictwa indywidualnego. Analizy takiej nie dokonano także podczas sesji Rady Miasta.

Strona skarżąca wskazała również, że nieprzekraczalna wysokość budynku przy wskaźniku urbanistycznym "W" to 55 m, na co wskazuje wykładnia literalna studium. W związku z powyższym, w przypadku, gdy inwestycja zakłada wysokość zabudowy min. 19 m i nie więcej niż 25 m, to mieści się ona w określonej maksymalnej zabudowie ustalonej na 55 m. Nadto, we wniosku wskazano, że przewidziane jest 26 mieszkań, a wskazanie ich maksymalnej i minimalnej liczby wynikło z wymogów ustawowych. Zatem zaprojektowano 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie. Strona skarżąca wskazała, że i w tym przypadku uchwała pozostaje w sprzeczności z opinią Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. W uchwale nie zamieszczono także informacji o tym, że uchwała rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów organ podał, że w ramach studium przewidziano ok. 30% nowych terenów do zainwestowania. Stąd też na terenie gminy funkcjonuje wiele terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, a obecnie na terenie miasta takie inwestycje są realizowane. Tereny te sukcesywnie są uzupełniane, choć wiele z nich nie zostało jeszcze zagospodarowanych. Rada Miasta podejmując uchwałę miała o powyższym wiedzę. Jednocześnie organ podał, że Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna jest jedynie organem doradczym gminy, a ostateczna decyzja podejmowana jest w pierwszej kolejności przez Prezydenta Miasta, który przedstawia swoje stanowisko w danej sprawie, a następnie przez Radę Miejską.

Ponadto wartość minimalna i maksymalna przewidzianej zabudowy to 25-55 m, a wysokość planowanej inwestycji nie mieści się w tym przedziale. Odnosząc się natomiast do liczby miejsc postojowych podano, że jeśli mieszkań będzie 30, to powstanie niedobór miejsc postojowych. Na niespójność wniosku w tym zakresie zwróciła także uwagę Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25 ust. 2 specustawy, organ stwierdził, że zarzut ten wobec uchwały negatywnej, jest zupełnie chybiony. Organ ma bowiem obowiązek zamieszczenia informacji o tym, że uchwała nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich jedynie wówczas, gdy uchwała rozstrzyga wniosek pozytywnie. Natomiast w przypadku uchwały odmawiającej ustalenia inwestycji, przedmiot informacji zupełnie opada i byłaby ona bezprzedmiotowa, a fakt, że rada opisała strukturę właścicielską w uzasadnieniu uchwały nie wpływa na jej ważność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać wypadnie, że zgodnie z art. 16 ust. 1 specustawy, do skarg na uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przypomnieć zatem przyjdzie, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazane przepisy stanowią wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są więc jedynie istotne naruszenia prawa, a więc polegające na naruszeniu przepisów, wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W odniesieniu do zaskarżonej uchwały zaznaczyć należy, że jej przedmiotem jest ustalenie lokalizacji konkretnej inwestycji mieszkaniowej na wniosek indywidualnego podmiotu. Jest ona zatem aktem indywidualnym. W przeciwieństwie jednak do decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego lub decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wydawanych na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), zwanej dalej u.p.z.p., uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter uznaniowy. O ile bowiem z art. 56 i 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, o tyle specustawa nie nakłada na radę gminy jakichkolwiek warunków nakazujących wydanie uchwały uwzględniającej wniosek inwestora.

Z art. 7 ust. 4 specustawy wynika, że rada gminy podejmując uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Obowiązkiem rady jest zatem przeprowadzenie oceny zasadności ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w oparciu o powyższe kryteria. Kryteria te mają bardzo ogólny charakter, a ich zastosowanie ma zasadniczo charakter uznaniowy. Tak sformułowany przepis pozwala bowiem radzie gminy odmówić zgody na lokalizację inwestycji w trybie specustawy również wówczas, gdy wniosek jest prawidłowy pod względem formalnym oraz spełnione zostały pozostałe wymagane specustawą warunki, w tym określone w jej art. 7 ust. 1-3, 6 i 9-19 oraz w art. 17. Zatem nawet w razie ziszczenia się przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy rada gminy nie ma obowiązku podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Uznaniowy charakter kontrolowanego aktu nie oznacza jednak w żadnym razie, że jego uchwalenie dokonuje się w sposób arbitralny i dowolny. Kontrola sądowoadministracyjna w tym zakresie opiera się również na badaniu zasadności i zgodności z prawem przesłanek, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Z kolei przesłanki te zostały wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli przez organy nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Wskazać w tym miejscu wypadnie, że jakkolwiek w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, tym niemniej brak uzasadnienia uchwały powodowałby, że taka uchwała uchylałaby się spod kontroli sądu. Nie sposób bowiem byłoby dokonać oceny jej legalności. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które sprawując kontrolę muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3007/18).

Wskazany obowiązek w odniesieniu do projektów aktów prawa miejscowego wynika z § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). W myśl powołanych przepisów do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym w szczególności aktów prawa miejscowego. Jakkolwiek uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, to jako uchwała podejmowana przez radę gminy, mająca wpływ na indywidualną sytuację określonego podmiotu, powinna podlegać analogicznym wymaganiom, jak inne akty podejmowane przez ten organ, a więc m.in. posiadać wyczerpujące uzasadnienie.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, co do zasady, spełnia powyższe wymogi. Zawiera bowiem uzasadnienie, z którego w sposób niebudzący wątpliwości można odczytać, z jakich powodów doszło do odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Te powody to: niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprzeczność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie planowanej wysokości budynku i ilości miejsc postojowych oraz naruszenie uprawnień osób trzecich.

Dokonując oceny tak wyartykułowanych motywów zaskarżonej uchwały, stwierdzić przyjdzie, że wszystkie one w sposób istotny naruszają prawo, albowiem są wynikiem jego błędnej wykładni i w tym zakresie zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 25 ust. 2 specustawy, to przypomnieć wypadnie, że zgodnie z jego treścią uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w uchwale. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, zamieszczenie tej informacji w uchwale ma miejsce jedynie wówczas, gdy uchwała pozytywnie rozstrzyga wniosek. Zapis ten w odniesieniu do uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji byłby bezprzedmiotowy. Umknęło jednak organowi, że jakkolwiek w niniejszej sprawie kwestia naruszenia uprawnień osób trzecich nie została sformułowana w treści uchwały, to jednak stanowiła jeden z motywów jej podjęcia, co wprost wynika z uzasadnienia. Przepis art. 25 ust. 2 specustawy ma taki sam cel i znaczenie jak przepis art. 63 § 2 u.p.z.p. Oznacza to, że sama uchwała o lokalizacji nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań planowanej inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zagrożenie praw osób trzecich, dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję bądź nieruchomości sąsiednich, w związku z podjęciem uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter jedynie potencjalny. Uchwała taka nie wpływa na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla otoczenia. Określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Istota omawianego przepisu sprowadza się z jednej strony do umożliwienia wystąpienia z wnioskiem o podjęcie przedmiotowej uchwały przez inwestora, który w ogóle nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, z drugiej zaś strony daje gwarancje osobom trzecim, że ich prawa związane z tym terenem nie zostają naruszone. W żadnym natomiast wypadku przepis art. 25 ust. 2 ustawy nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Odnosząc się natomiast do wskazywanej w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały kwestii niezgodności bądź sprzeczności z obowiązującymi na terenie planowanej inwestycji aktami planistycznymi (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Brzmienie tego przepisu w sposób jasny przesądza, że dla ustalenia lokalizacji inwestycji w trybie specustawy zapisy miejscowego planu pozostają bez znaczenia. Oznacza to, że nawet niezgodność planowanej inwestycji z zapisami planu nie stanowi przeszkody w ustaleniu lokalizacji inwestycji, a tym samym nie może być powodem odmowy takiego ustalenia.

Jako zasadny uznać należało też zarzut naruszenia powołanego przepisu poprzez uznanie, że planowana inwestycja jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przypomnieć w tym zakresie przyjdzie, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy, jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w planach zagospodarowania przestrzennego, czy też w uchwałach lokalizacyjnych. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą być sprzeczne z założeniami studium. Tak samo uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie może być sprzeczna z obowiązującym studium. W wyroku z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 751/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia planu mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny.

Ta ogólność studium oraz jego charakter jako aktu nie mającego charakteru normy prawa powoduje, że ocena niesprzeczności uchwały lokalizacyjnej ze studium nie może polegać na nadaniu studium tożsamego charakteru jaki ma plan - jako precyzyjnej normy prawa, ustalającej ściśle określone parametry zabudowy, które muszą być przestrzegane przy ustalaniu gabarytów zabudowy. Innymi słowy wysokości zabudowy oraz ilość miejsc postojowych nie jest jednocześnie wskaźnikiem maksymalnym, który nie może zostać przekroczony na etapie uchwalenia planu, czy jak tutaj lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Nie jest przy tym zgodne z celem specustawy, aby orientacyjne i uśrednione parametry ze studium traktować jako graniczne i nieprzekraczalne. Po pierwsze studium nie jest normą prawa, która winna być ściśle recypowana do uchwały lokalizacyjnej. Po drugie - ze względu na poszanowanie zasady zachowania ładu przestrzennego, konieczne jest dostosowanie wskaźników do otaczającej zabudowy. W tym wypadku uchwała będzie odpowiednikiem planu miejscowego dla terenu inwestycyjnego i w analizach przeprowadzanych na potrzeby jej uchwalenia, parametry zostaną konkretnie wskazane. Dlatego też fundamentalne znaczenie ma koncepcja urbanistyczno-architektoniczna, sporządzana przez osoby uprawnione zgodnie z u.p.z.p. (art. 6 ust. 4 specustawy). W tym dokumencie powinien zostać określony i przeanalizowany teren inwestycji wraz z terenem otaczającym. Specustawa, w przeciwieństwie do u.p.z.p. w zakresie decyzji o warunkach zabudowy, nie przesądza jaki zakres obszarowy ma podlegać analizie. Wydaje się, że w każdym wypadku, w zależności od konkretnych uwarunkowań przestrzennych, kulturowych, administracyjnych, historycznych, osoba sporządzająca koncepcję będzie miała obowiązek ustalić obszar poddany analizie, uwzględniając stan zagospodarowania i przenosząc dopuszczalne w studium wskaźniki. Trzeba przyjąć, że w każdym indywidualnym przypadku wskaźniki te mogą odbiegać od tych podanych jako średnie, zarówno poniżej, jak i przekraczać powyżej. O tym będą decydowały konkretne uwarunkowania otoczenia.

Niezależnie od powyższych rozważań stwierdzić przyjdzie, że oba uznane przez organ za sprzeczne ze studium parametry, w istocie z tym studium sprzeczne nie są.

I tak, jeżeli chodzi o wysokość zabudowy, to w studium określono ten wskaźnik jako "nieprzekraczalny". Prawidłowo zatem skarżąca interpretuje tak sformułowany zapis uznając, że sprzeczne ze studium byłoby przekroczenie maksymalnej wysokości wynikającej z jego zapisów, czyli w tym przypadku 55 m. Próba odczytania tego wskaźnika, jako zakazu realizacji zabudowy o wysokości poniżej 25 m stanowi nie tylko o błędnej wykładni zapisów studium, ale ponadto wymyka się spod zasad logicznego rozumowania. Dodatkowo wskazać należy, że wysokość planowanej inwestycji określona została we wniosku w przedziale od 19 do 25 m, co w świetle wcześniejszych rozważań w kwestii występowania sprzeczności ze studium z uwagi na charakter tego aktu, nie pozwala na stwierdzenie takiej sprzeczności w odniesieniu do parametru wysokości zabudowy nawet, gdyby ta dolna granica miała jakiekolwiek znaczenie.

Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do ilości miejsc postojowych. Z zapisów studium wynika, że dla terenów mieszkaniowych wskaźnik ten wynosi co najmniej 1 miejsce parkingowe na 1 lokal mieszkalny. Zatem aby planowana inwestycja nie była w tym zakresie sprzeczna ze studium, uchwała ustalająca jej lokalizację winna określać maksymalną liczbę lokali mieszkalnych nie większą aniżeli planowana ilość miejsc postojowych. Bez znaczenia przy tym, w świetle powołanego zapisu studium, pozostaje określony we wniosku charakter tych miejsc jak również ich lokalizacja. W niniejszej sprawie oznacza to, że podejmując uchwałę pozytywną należałoby maksymalną liczbę lokali mieszkalnych określić na 26. Mieściłoby się to w przedziale wskazanym we wniosku skarżącej. Ponadto, jak wynika z rysunków rzutów kondygnacji zawartych w projekcie koncepcyjnym planowanej inwestycji (str. 44-49 projektu), stanowiącym załącznik nr 1 do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w projekcie tym przewidziano realizację właśnie 26 lokali mieszkalnych.

Wreszcie odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie sprzeczności zaskarżonej uchwały z opinią Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, która pozytywnie zaopiniowała wniosek skarżącej uznając inwestycję za zgodną ze studium, wskazać przyjdzie, że sama ta sprzeczność nie stanowi o wadliwości zaskarżonej uchwały. Opinia ta nie ma bowiem wiążącego charakteru ani dla prezydenta miasta, ani też dla rady. Rację ma natomiast skarżąca, że wyjaśnienie tej sprzeczności winno się znaleźć w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, czego wymagają przedstawione na wstępie niniejszych rozważań zasady poprawnej legislacji i praworządności. Również brak w uzasadnieniu uwzględnienia i wyjaśnienia zagadnień dotyczących stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy (art. 7 ust. 4 specustawy) stanowi o naruszeniu wspomnianych zasad.

Dodatkowo wskazać jeszcze przyjdzie, że w aktach sprawy znajdują się pisma osób trzecich, które w toku procedury poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały zgłaszały zastrzeżenia pod adresem planowanej inwestycji. Organ powinien zatem wskazać, które ze zgłoszonych zastrzeżeń i z jakich względów miały wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, co pozwoliłoby na uchronienie się przed zarzutem arbitralności rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności adwokackie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

Organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącej o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, po zbadaniu aktualności i kompletności dotychczas zgromadzonych dokumentów i podjętych czynności, podejmie stosowną uchwałę na podstawie przepisów specustawy. Bez względu na wynik podjętego rozstrzygnięcia, organ uzasadni je w sposób zgodny z naprowadzonymi wyżej wytycznymi.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl