Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 482/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2, art. 35 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 ust. 1 pkt c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 10, art. 77, art. 81, art. 89
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska( spr.) Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skarg Z. i H.W. oraz I.Sz. na decyzję Wojewody D. z dnia[...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie parteru i przebudowie piętra domu jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Z. i H.W. oraz I.Sz. decyzją z dnia [...] lipca 2009r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono I. i R.P. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie parteru i przebudowie piętra domu jednorodzinnego przy ul. [...] w n.R. /na działkach nr 44/1, 44/3, 44/13 AM1, obręb 8-S./, Wojewoda D. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy rozstrzygnięcie swe oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych:

Dnia 14 kwietnia 2008r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek I. i R.P. o wydanie pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku odwołania Z. i H.W., decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2008r., Wojewoda D. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie uwzględnił wszystkich stron tego postępowania. Ponadto zatwierdzony projekt budowlany nie zawierał analizy spełnienia przepisów techniczno-budowlanych i prawdopodobne było, że planowana inwestycja naruszy interesy osób trzecich.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku i usunięcie w/w braków. Pismem z dnia 28 listopada 2008r. organ zawiadomił strony o uzupełnieniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się stron z tym materiałem. Strony: Z. i H.W. oraz I.Sz. wyrazili sprzeciw wobec planowanej inwestycji, wskazując, że w wyniku jej realizacji niespełnione będą wymagania, dotyczące minimalnych odległości budynków od siebie nawzajem i od granic z działkami sąsiednimi.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r., Nr [...] Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. i R.P. pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na rozbudowie parteru i przebudowie piętra domu jednorodzinnego przy ul. [...] w N.R. /na działkach nr 44/1, 44/3, 44/13 AM1, obręb 8-S./.

W dniu 30 stycznia 2009r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynęło odwołanie Z. i H.W., a 3 lutego 2009 r. - odwołanie I.Sz., w którym strony podtrzymały zarzuty zgłaszane już wcześniej, że planowana rozbudowa jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi usytuowania budynków, która to niezgodność godzi w ich interesy jako właścicieli działek sąsiednich. Wskazali także na naruszenie tych przepisów przy budowie /w latach osiemdziesiątych XX w./ budynku jednorodzinnego I. i R.P. przy ul. [...] w N.R..

Organ odwoławczy podkreślił, że właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Inwestor złożył wniosek wraz z załącznikami, a następnie go uzupełnił. Przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aktualną decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy, wydaną przez Burmistrza N.R. z dnia 6 czerwca 2008r. oraz projekt budowlany wykonany przez osobę uprawnioną i posiadający niezbędne uzgodnienia.

Dalej organ wskazał, że nieruchomość przy ul. [...] w N.R., na którą składają się kolejno działki nr 44/1, 44/3 i 44/13, położona jest w taki sposób, że od strony północno-wschodniej /poprzez działkę nr 44/1/ przylega do ulicy [...], od strony północno-zachodniej graniczy z działką nr 44/4, na której znajduje się budynek ul. [...] nr 14, a od strony południowo-wschodniej z działką nr 43, na której znajduje się budynek ul. [...] nr 16. Na tyłach posesji przy ul. [...] nr 14A, znajduje się działka nr 44/3, granicząca od strony południowo-zachodniej z zespołem garaży. Budynek mieszkalny przy ul. [...] 14A w swej obecnej formie zbliżony jest do granicy z działką nr 43 /ul. [...] nr 16/ na odległość ok.2m, a od granicy z działką nr 44/4 /ul. [...] nr 14/ dzieli go 6 m.

Planowana rozbudowa obejmuje zaś narożnik zachodni, tj. ścianę od strony podwórza oraz fragment ściany od strony posesji ul. [...] nr 14. W ścianie południowo-wschodniej, od strony posesji ul. [...] nr 16, ma zostać zamurowany otwór okienny na parterze. Innych otworów w tej ścianie nie planuje się; pozostaną jedynie istniejące już otwory okienne w kondygnacji piwnicznej. Tak określony zakres przebudowy i rozbudowy jest zdaniem organu odwoławczego – zgodny z ustaleniami decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy. Również poszczególne ustalenia tej decyzji, dotyczące wielkości i formy zabudowy, zostały spełnione w projekcie budowlanym, w tym nieprzekraczalna linia zabudowy od strony działki nr 44/4, wyznaczona w odległości 4 m od granicy z tą działką /pkt 2.1. oraz pkt 8.2. tekstu decyzji/.

Sporną kwestią jest odległość planowanej rozbudowy od granicy z działką nr 44/4. Według projektu budowlanego ściana po rozbudowie będzie wysunięta o 1,5 m przed lico ściany dotychczasowej i dotyczyć to będzie tylko jej części zachodniej. Wobec powyższego, w najwęższym miejscu, odległość tej ściany od granicy z działką nr 44/4 będzie równa 4,5 m /6,0m-1,5m/. Odległość ta spełnia ustalenie decyzji o warunkach zabudowy oraz warunek wynikający z przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm./, w myśl którego nie może być ona niniejsza niż 4 m. Warunek ten spełniony jest także dla wysuniętego na odległość 30 cm okapu /w takiej sytuacji, zgodnie z § 12 ust. 5 cyt. rozporządzenia, minimalną odległość budynku od granicy z działką sąsiednią można zmniejszyć o długość wysunięcia okapu, nie więcej jednak niż o 0,8m/. Projektant przedstawił również szczegółową analizę przesłaniania, która dowodzi, że spełnione będą wymagania przepisu § 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

Zdaniem Wojewody, planowana rozbudowa spełnia wymagania dotyczące odległości budynków od granic działki oraz kwestii przesłaniania i nasłonecznienia, które są kwestią sporną, podnoszoną przez skarżących. Nawiązując do stwierdzenia projektanta, że "zgodnie z § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie] odległość określona w ust. 1 pkt 1 może być zmniejszona więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej", organ stwierdził, że, po pierwsze, przywołany przepis stanowi, że odległość ta może być zmniejszona nie więcej niż o połowę; po drugie - przepis ten nie ma zastosowania w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej, jakiej dotyczy omawiany projekt.

Równocześnie organ zwrócił uwagę, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, cytowane powyżej, aktualne były do dnia 7 lipca 2009r.. W dniu 8 lipca 2009r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 56, poz. 461/. W brzmieniu, obowiązującym po wprowadzeniu tej zmiany, minimalne odległości budynków od granic z sąsiednimi działkami nie uległy zmianie. Wprowadzono natomiast więcej przypadków szczególnych, w których dopuszcza się odstępstwo od tak określonych wielkości. W myśl przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 zmienionego rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przyczyni w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. W przypadku omawianej inwestycji budynek jest rozbudowywany i jedna jego ściana znajduje się w odległości, nie spełniającej wymogów: dotyczących odległości minimalnych. Ściana ta jednak nie będzie nadbudowywana i dotychczasowe wymiary budynku zostaną zachowane w wymaganym cyt. powyżej przepisem pasie o szerokości 3m.

Z powyższego wynika, zdaniem Wojewody, że projekt budowlany spełnia warunki techniczno-budowlane określone rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, także w brzmieniu, obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy. Inwestor przedstawił zatem wszystkie wymagane prawem dokumenty oraz poprawnie wykonany projekt budowlany. Organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, a więc kończąca je decyzja z dnia [...] grudnia 2008r., Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca I. i R.P. pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji jest zgodna z prawem.

Odnosząc się zaś do zarzutów stron organ odwoławczy wyjaśnił, że w swoich wystąpieniach strony wskazują na nieprawidłowości procesu budowlanego, efektem którego jest obecna forma budynku jednorodzinnego przy ul. [...] 14A. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że niniejsze postępowanie dotyczy inwestycji objętej decyzją Starosty K. z dnia [...] grudnia 2008r., Nr [...]. Zbadanie poprawności zakończonego już procesu budowlanego lub poprzedzającego go postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę może nastąpić jedynie w którymś z trybów nadzwyczajnych.

Badanie zaś zgodności z prawem przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę oraz kończącej to postępowanie decyzji odbywa się na podstawie przedstawionych dokumentów oraz projektu budowlanego. Projekt ten opracowuje się m.in. na podstawie aktualnej mapy, która wykonana jest na bazie mapy zasadniczej, będącej częścią Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, poprzez jej aktualizację przez uprawnionego geodetę. Postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę, zarówno na poziomie pierwszej instancji, jak i postępowania odwoławczego, nie obejmuje weryfikacji tej mapy.

W skardze na powyższą decyzję Z. i H.W. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Decyzja została wydana z naruszeniem również art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących organ nie tylko nie zbadał zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, jak i czy planowana nadbudowa projektowanego obiektu gwarantuje poszanowanie uzasadnionego interesu osób trzecich, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 przywołanej ustawy.

Nadto skarżący stwierdzili, że zaskarżona decyzja zawiera nieprawidłową ocenę dotyczącą ściany szczytowej, że przy planowanej nadbudowie ściana ta nie będzie rozbudowana. Wskazali przy tym, że aby przebudować dach z dwuspadowego na czterospadowy, konieczne jest przebudowanie spornej ściany, która znajduje się w odległości 1,80m od granicy z działką nr 43. Projekt budowlany jest zaprojektowany z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 3 rozporzadzenia. Analiza projektu z dnia 24 listopada 2008r. nie wykazuje rzetelnie wszystkich aspektów odnośnie przebudowy ściany szczytowej, która znajduje się w nieprzepisowej odległości od działki nr 43 i została świadomie pominięta, ażeby w świetle przepisów dostosować projekt do potrzeb inwestora. Pomimo tych nieprawidłowości Starostwo Powiatowe w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. zatwierdziło projekt budowlany i wydało pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżących była to decyzja przedwczesna, czym naruszyła przepisy k.p.a.. Obowiązkiem organu wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę jest dołożyć należytej staranności w wyjaśnieniu istotnych okoliczności, które rzutować mogą na ocenę sprawy w świetle przepisów Prawa budowlanego. Te istotne okoliczności to w pierwszej kolejności – zdaniem strony skarżącej - problem usytuowania inwestycji w stosunku do granic działki oraz obiektów położonych na działce sąsiedniej, ale również i kwestia wybudowanego budynku inwestora niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w latach 80-tych XX w., jak i teraz 2009r.. Wobec tego przedłożone dokumenty są niewystarczające, aby wydać pozwolenie. Potraktowanie przez Wojewodę istniejącego problemu jako na marginesie, jest niewłaściwe, bowiem jedno i drugie ma związek z tą samą istniejącą budową, a nowe pozwolenie wymaga sprawdzenia i wyjaśnienia, czego nie uczyniono. Tym bardziej, że sprawa dotycząca unieważnienia wcześniej wydanego pozwolenia z naruszeniem Prawa budowlanego została również skierowana do Wojewody D..

W końcowej części skargi Państwo W. podnieśli, że sprawa nie jest wyjaśniona od 2001r., kiedy to zwracali się do Starostwa Powiatowego w K. z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie błędnie wydanego pozwolenia na budowę z 1985r.. Później wielokrotnie domagali się przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, czego nie uczyniono do dnia dzisiejszego.

W istocie cała argumentacja organu odwoławczego sprowadza się do stwierdzenia, że organ administracyjny nie jest upoważniony do sprawdzenia nieprawidłowości poprzedniego pozwolenia. Konsekwencją tego jest wydane pozwolenie na budowę, co pozostaje jednak w ewidentnej sprzeczności z decyzją Wojewody D.. Te wszystkie okoliczności muszą być – w ocenie skarżących - uwzględnione łącznie, a nie w oderwaniu od siebie. Sprawa została rozpatrzona fragmentarycznie, bez wymaganej niezbędnej staranności, a decyzja narusza wskazane powyżej przepisy, co powoduje, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca I.Sz. w swojej skardze wniosła również o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując na naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. i nieuwzględnienie interesów osób trzecich /art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego/. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w wyniku realizacji planowanej inwestycji nie będą spełnione wymagania, ponieważ nie są zachowane odległości budynków od siebie i od granic z działkami sąsiednimi.

W latach 80-tych, kiedy była wydana decyzja na budowę domu inwestora, Urząd Miasta w N.R. zagwarantował mieszkańcom posesji przy ul. [...] 14 minimalne odległości między budynkami 14 i 14a, w myśl przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9. Działka była zbyt mała i inwestor prosił o zgodę sąsiedzką, tak jak i dziś zwraca się o zgodę pomijając skarżącą, chociaż ma mieszkanie własnościowe na pierwszym piętrze i okna wprost na tę posesję. Skarżąca wyraziła stąd swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji, bowiem przysłoni ona całkowicie jej okna, podnosząc, że nie zbadano "linijki słońca". Została zmierzona jedynie odległość między budynkami. Inwestor spełnia wymóg 4m do granicy swojej działki, nie zachowuje natomiast odległości między budynkami. Więc nowa decyzja o pozwoleniu na budowę bezprawnie zmienia warunki zabudowy sąsiedniej i zmniejsza odległości między budynkami, które naruszają gwarantowany interes osób trzecich.

Decyzja z dnia 18 marca 1983r., Nr [...] miała gwarantować skarżącej odległości między budynkami. Nowa decyzja o pozwoleniu na budowę i rozbudowę powinna być wydana tak, żeby wszystkie okoliczności mogły być uwzględnione łącznie, a nie z oderwaniem od siebie, gdyż wynika to z podziału działek o przeznaczeniu na budowę jeszcze w latach 80-tych. Działka ta jest mała, pierwotnie została wydzielona z nieruchomości skarżącej i nie ma na niej miejsca na tak planowaną inwestycję, bo jej realizacja negatywnie oddziaływać będzie na życie strony. Zasłonięcie zaś okien budynkiem od strony południowo-wschodniej narusza zdaniem skarżącej Jej interes, poprzez pogorszenie warunków i mieszkaniowych, ograniczenie swobody życia i korzystania z mieszkania

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Wskazać należy, że naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy /art.7 k.p.a./ spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego / art.10 § 1, art.77 § 1 i art.80 k.p.a./.

Zgodnie z przepisem art.140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Wniesienie zatem odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art.136 k.p.a.), które ma szczególne znaczenie w razie, jeżeli strona w odwołaniu / jak w niniejszej sprawie/ kwestionuje ustalenie istotnych okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawa uzależnia pozytywne rozstrzygnięcie sprawy.

Skoro istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, to wszechstronne postępowanie w niniejszej sprawie było konieczne - celem wyjaśnienia zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniach, a które to zarzuty konsekwentnie podniesione zostały w skardze do Sądu.

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2008r Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. i R.P. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie parteru i przebudowie pietra domu jednorodzinnego przy ul. [...] 14A w n.R. /na działkach nr 44/1, 44/3, 44/13 AM1, obręb 8-S./.

Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), zwaną dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

I tak w myśl art.32 ust.4 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto :

❖ złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /pkt.1/,

❖ złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane /pkt.2/.

Z cyt. wyżej przepisu jednoznacznie zatem wynika, że postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na budowę, wszczyna się jedynie na wniosek danej osoby.

Do wniosku tegoż, w myśl art.33 ust.2 Prawa budowlanego, inwestor obowiązany jest dołączyć określone tym przepisem dokumenty, w tym m. innymi:

– cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego;

– oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ;

– decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Istotny jest przy tym również przepis art.35 ust.1 Prawa budowlanego, który obliguje organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego do sprawdzenia m.innymi:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska,

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20

ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane

uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu

lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7.

Niesporne jest w sprawie, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało wniesionym przez I. i R.P. w dniu 14 kwietnia 2008r. wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę - rozbudowa parteru i przebudowa pietra domu jednorodzinnego przy ul. [...] 14A w N.R. /na działkach nr 44/1, 44/3, 44/13 AM1, obręb S..

W wykonaniu postanowienia organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2008r., Nr [...], I. i R.P. przedłożyli w organie ostateczną decyzję Nr [...] z dnia 6 czerwca 2008r. o ustaleniu na Ich rzecz przez Burmistrza Miasta N.R. warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: Przebudowa jednorodzinnego domu mieszkalnego przewidzianej do realizacji na terenie położonym w N.R. przy ul. [...] 14A na terenie działek 44/1, 44/3, 41/13 AM-1, Obr.8-S..

Wskazać w tym miejscu należy na przepis art. 64 ust.1 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm./, zgodnie z którym, decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę związany jest przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym organ ten nie może dokonywać weryfikacji treści decyzji o warunkach zabudowy, jak i nie może podejmować działań wbrew ustaleniom takiej decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 2. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str.448/.

Wprawdzie organ właściwy w sprawie udzielania pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do ingerowania w treść decyzji o warunkach zabudowy, jednakże mając na uwadze przepis cyt.wyzej art.35 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego - organ ten powinien poddać ustalenia z niej wynikające stosownej ocenie, tak jak pozostały materiał dowodowy w sprawie. Zgodnie bowiem z art.35 ust.1 pkt.1, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z: wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu .

W niniejszej sprawie, kwestia ta choć kluczowa - umknęła uwadze organów obu instancji.

Uchybienie to jest o tyle istotne w rozpatrywanej sprawie, że opisaną wyżej decyzją Starosty K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r., utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego - udzielono I. i R.P. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie parteru i przebudowie piętra domu jednorodzinnego przy ul. [...] 14A w n.R. /na działkach nr 44/1, 44/3, 44/13 AM1, obręb 8-S./, gdy znajdująca się w aktach sprawy, a przedłożona przez inwestorów w organie w/w ostateczna decyzja Nr [...] z dnia 6 czerwca 2008r. ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej jedynie na przebudowie przedmiotowego jednorodzinnego domu mieszkalnego.

Na marginesie zwrócić należy uwagę, a co wiadomym jest organom z urzędu, że wyrażenie "rozbudowa" nie jest pojęciem tożsamym z wyrażeniem "przebudowa", gdy zaś definicje legalne tych wyrażeń zawarte zostały w art.3 pkt.6 i 7 Prawa budowlanego.

Trafnie przyjął Wojewoda D., że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był dostateczny do wydania przez organ I instancji decyzji z dnia z dnia [...] grudnia 2008r., Nr [...], stąd zasadnie organ odwoławczy prowadził postępowanie w trybie art.136 k.p.a., żądając przedłożenia planu usytuowania budynku z zaznaczeniem granic działek budowlanych oraz odległości istniejących i nowoprojektowanych części budynku od tych granic oraz opracowanie i przedłożenie analizy przesłaniania zgodnie z warunkami z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm./.

Jednakże o ile owo zobowiązanie skierowane do inwestorów /pismo z 22 kwietnia 2009r., Nr [...]/ przesłane zostało również do pozostałych stron postępowania, w tym i skarżących, o tyle z przedłożonymi przez inwestorów w dniu 4 maja 2009r. opracowaniami, organ odwoławczy nie zapoznał stron postępowania, choć miały one w sprawie ważkie znaczenie.

Z akt sprawy nie wynika bowiem, by skarżący przed wydaniem zaskarżonej decyzji mieli możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dodatkowych bardzo istotnych w sprawie dowodów, dotyczących spornych kwestii między stronami. Obowiązkiem zaś organu odwoławczego było pouczenie skarżących o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu określonego stronie terminu złożenia przedmiotowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia skarżących oraz dowodu, że organ odwoławczy prowadzący uzupełniające postępowanie dowodowe pouczył strony o przysługującym im prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art.10 § 1 k.p.a./por.W.Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, W-wa 1983, str.94/.

Z zasadą określoną w art. 10 k.p.a. pozostaje w związku przepis art. 81 k.p.a., który to stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodniona, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaś okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, a co ma miejsce w niniejszej sprawie - nie mogą być uznane za udowodnione.

W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a do czego organy były zobowiązane, zwłaszcza w świetle przepisów art.7 i 77 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984r., sygn.akt I S.A.508/84, ONSA 2/84, poz.100/.

Uchybieniem organu było także pominiecie, a tym samym i nie rozważenie zapisu art.89 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Powyższa regulacja oznacza, że o przeprowadzeniu rozprawy nie decyduje uznanie organu, lecz wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w cyt. wyżej art.89 § 2 k.p.a. - zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. I tak potrzeba uzgodnienia interesów stron jak i potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych, albo w drodze oględzin - uzasadnia obowiązek przeprowadzenia rozprawy (por. B.Adamiak i J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd.C.H.BECK, W-wa 2006, str.434/.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 § 1 pkt.1 lit. c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ winien mieć także na względzie, że wprawdzie z dniem 8 lipca 2009r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 56, poz. 461/, jednakże organ winien mieć także na uwadze § 2 tegoż aktu, zgodnie z którym - przepisów rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów.