Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1192/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2,  art. 146 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Protokolant asystentka sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...], Burmistrz na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ), art. 144, art. 145 ust. 1 i 2, art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej powoływana jako u.g.n.) oraz uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. (opubl. w Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] czerwca 2003 r.) w sprawie ustalenia opłat adiacenckich ustalił dla A. K. opłatę adiacencką w wysokości 992 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 144 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Obowiązek uiszczania opłat adiacenckich ciąży na właścicielach lub użytkownikach wieczystych nieruchomości w momencie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n., sporządzenie opinii określającej wartość nieruchomości zlecono rzeczoznawcy majątkowemu. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z [...] marca 2003 r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich ustalono stawkę procentową w związku ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do: a) kanalizacji 30%, b) wodociągu 30%.

W myśl art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W powyższej sprawie w dniu [...].03.2015 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wydał decyzję znak [...], w której udzielił pozwolenia na użytkowanie odcinków sieci wodociągowej wraz z hydrantami i przyłączami do wskazanych w niej działek, w tym przedmiotowej działki stanowiącej własność A. K.

Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przed oraz po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej.

Wybudowanie urządzeń sieci wodociągowej Gmina wykonała z udziałem własnych środków finansowych.

Opłata adiacencka związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej. Sam fakt wybudowania urządzenia i stworzenia warunków do korzystania z niego powoduje, że wartość nieruchomości rośnie. Wykazał to rzeczoznawca w sporządzonym operacie szacunkowym, określając wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci wodociągowej i wartość tej nieruchomości po jej wybudowaniu. Zgodnie ze sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operatem wartość w/w nieruchomości gruntowej przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej wynosiła 51.852 zł, po wybudowaniu 55.158 zł. Wzrost wartości nieruchomości w związku z powyższym stanowi kwotę 3.306 zł, zatem wysokość opłaty adiacenckiej, przy zastosowaniu stawki 30% zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej wynosi 992 zł.

Uwzględniając przepisy prawne, standardy zawodowe, stan rynku, cel wyceny oraz rodzaj przedmiotowej nieruchomości do określenia wartości rynkowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze z wykorzystaniem metody porównywania parami. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Analiza dokonanych transakcji na lokalnym rynku na datę szacowania wykazała stabilizację cen, w związku z tym odstąpiono od uwzględniania trendu zmian cen związanych z upływem czasu.

Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Na potrzeby wyceny nieruchomości w stanie przed wybudowaniem i po wybudowaniu infrastruktury technicznej dokonano analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w okresie od 2015 do 2017 r., na terenie miasta oraz gminy. Materiał dowodowy w postaci operatu szacunkowego sporządzony jest prawidłowo. Rzeczoznawca w operacie dokonał wyceny dla działki, uwzględniając cechy mające wpływ na ich wartość. Operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny, według stanu na dzień wyceny.

Wartość rynkowa nieruchomości określona na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej według stanu nieruchomości na dzień przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej została określona z zastosowaniem podejścia porównawczego z wykorzystaniem metody porównywania parami. Oszacowane wartości rynkowe wycenianej nieruchomości dla przyjętego celu wyceny odpowiadają cenom uzyskiwanym na lokalnym rynku nieruchomości do niej podobnych.

Organ dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Został on sporządzony i podpisany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Operat zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest uzasadniony, zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. K. W jego uzasadnieniu wskazała, że sąsiednia działka została przyłączona do sieci wodociągowej [...].07.2014 r. Ustawa oraz wyrok Sądu Najwyższego mówi, że jako termin rozpoczęcia okresu, w jakim naliczona może być opłata adiacencka, jest data stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury, tj. [...].07.2014 r., a nie od dnia wydania pozwolenia na użytkowanie sieci wodociągowej, tj. [...].03.2015 r.

Zastrzeżenie nadal budzi fakt przyjęcia w wycenie tylko transakcji nieruchomości z 2015 i 2016 r. Odnośnie wyceny nieruchomości do ustalenia opłaty adiacenckiej ustawa mówi, że za wartość po wybudowaniu infrastruktury wylicza się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca nie podała ani jednej transakcji z 2017 r., więc oszacowanie jest nieadekwatne do aktualnej sytuacji. Ponadto nieruchomość jest podłączona do sieci kanalizacyjnej.

Strona wniosła o przedstawienie dokumentów potwierdzających, że działki przyjęte do oszacowania wartości nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury to działki niepodłączone do sieci kanalizacyjnej, znajdujące się przy nie utwardzonej drodze gruntowej, gdyż według ogólnie przyjętych zasad działki przyjmowane do wyceny powinny być działkami tożsamymi.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 145, art. 146 i art. 148 u.g.n. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo sporządził operat szacunkowy, który stanowi główny dowód w sprawie. Na podstawie art. 159 u.g.n. Rada Ministrów wydała w dniu 21 września 2004 r. rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2901 ze zm.). W myśl art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W przedmiotowym postępowaniu rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze i metodę porównywania parami do określenia wartości nieruchomości. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Na potrzeby wyceny nieruchomości w stanie przed wybudowaniem i po wybudowaniu infrastruktury technicznej dokonano analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w okresie od 2015 do 2017 r. na terenie miasta oraz gminy. W wyniku przeprowadzonej analizy rynku pod kątem wyboru cech rynkowych, które w sposób zasadniczy wpływają na zróżnicowanie cen na rynku, ustalono następujące cechy: lokalizację (waga 35%), dojazd (waga 30%), powierzchnię działki (waga 20%), utrudnienia inwestycyjne (waga 15%).

Na potrzeby wyceny nieruchomości w stanie przed wybudowaniem infrastruktury technicznej analizą objęto 8 nieruchomości nieuzbrojonych w sieć wodociągową. Wartość jednostkowa wycenianej nieruchomości jako średnia arytmetyczna z cen transakcyjnych skorygowanych stanowi 52,06 zł/m2, w związku z powyższym wartość rynkowa nieruchomości wynosi 51.851,76 zł, co daje (po zaokrągleniu) 51.852 zł.

Na potrzeby wyceny nieruchomości w stanie po wybudowaniu infrastruktury technicznej analizą objęto 8 nieruchomości uzbrojonych w sieć wodociągową. Wartość jednostkowa wycenianej nieruchomości jako średnia arytmetyczna z cen transakcyjnych skorygowanych stanowi 55,38 zł/m2, w związku z powyższym wartość rynkowa nieruchomości wynosi 55.158,48 zł, co daje (po zaokrągleniu) 55.158 zł.

Mając powyższe na względzie, wzrost wartości rynkowej nieruchomości z tytułu wybudowania sieci wodociągowej określono na kwotę 3.306 zł.

W opinii SKO, sporządzony operat może stanowić dowód w sprawie. Rzeczoznawca wykorzystała prawidłowo zakwalifikowane do porównania nieruchomości podobne.

Odnosząc się do. zarzutów podniesionych w odwołaniu, SKO wyjaśniło, że nieruchomości wzięte przez rzeczoznawcę do porównania pochodzą z lokalnego rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w okresie od 2015 do 2017 r. na terenie miasta oraz gminy, co zgodne jest z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z akt sprawy wynika, że decyzja PINB o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie odcinków sieci wodociągowej wraz z hydrantami i przyłączami m.in. do działek w ul. K. w K., opatrzona jest datą [...].03.2015 r. Zważywszy na fakt, że Burmistrz wszczął postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej w [...].10.2017 r., to dotrzymał terminu 3 lat wynikającego z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pozostaje bez znaczenia dla sprawy, na jakiej podstawie została do sieci wodociągowej podłączona działka sąsiadująca z działką nr [...], i to już w dniu [...].07.2014 r. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut przekroczenia terminu umożliwiającego ustalenie opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci wodociągowej. Datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót czy fizycznej możliwości podłączenia do sieci, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia wodociągowego. Dopiero od tej daty istnieje możliwość świadczenia usług i użytkowania sieci. Decydujące znaczenie ma bowiem nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zatem datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. K. zarzucając jej:

błędną interpretacje art. 145 u.g.n., tj. terminu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej;

nierzetelne wykonanie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę;

niepełne odpowiedzi na odwołania.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...].01.2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że rzeczoznawca w sposób niedbały wykonała protokół z inspekcji nieruchomości pomijając jej aktualny stan. Przyjęte do wyceny nieruchomości znacznie odbiegały od jej nieruchomości, przyjęto działki o znacznie gorszej lokalizacji, a także znacznie odbiegające powierzchnią od jej działki. Rzeczoznawca nie zawarła w wycenie ani jednej transakcji z 2017 r., a oparła się tylko na transakcjach z 2015 i 2016 r. Nie wzięto do wyceny ani jednej transakcji z 2014 r., czyli z sprzed wykonaniu sieci wodociągowej, ani żadnej transakcji z 2017 r., czy z okresu wszczęcia postępowania administracyjnego. Przy wycenie przyjęto działki o znacznie gorszej lokalizacji, a także znacznie odbiegające powierzchnią od jej działki.

Ponadto Burmistrz przekroczył ustawowy termin wszczęcia postępowania administracyjnego do ustalenia opłaty adiacenckiej. Organy oparły się całkowicie na dacie uzyskania pozwolenia na użytkowanie sieci wodociągowej wydanej przez PINB z [...].03.2015 r., co jest sprzeczne z orzecznictwem NSA mówiącym, że początek terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do fizycznego korzystania z wodociągu. Fizyczna możliwość korzystania z wodociągu wystąpiła [...].07.2014 r., jest to dzień, w którym do sieci wodociągowej została podłączona sąsiednia działka [...], co potwierdza protokół wystawiony przez ZGKiM. Protokół ten potwierdza sprawność wybudowanej sieci, a co za tym idzie wystąpienie fizycznej możliwości korzystania z niej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 143-148b u.g.n. W pierwszej zatem kolejności należy zauważyć, że w dniu 23 sierpnia 2017 r. weszło w życie część nowych przepisów w związku z nowelizacją ww. ustawy na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509). Wśród nowych regulacji znalazły się m.in. wymienione w art. 1 pkt 21-23, które nadały nowe brzmienie przepisom odpowiednio art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 3 i art. 148 ust. 4 u.g.n. W art. 4 ust. 3 ww. ustawy zmieniającej przewidziano, że do postępowań, o których mowa m.in. w art. 145 ust. 2 u.g.n. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie wszczęto [...].10.2017 r., a więc po wejściu w życie art. 146 ust. 3 u.g.n. w nowym brzmieniu, zatem nie ma zastosowania w sprawie poprzednie brzmienie art. 146 ust. 3 określającego zasady ustalania wartości nieruchomości. Według nowych zasad, wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Ustalenie wartości nieruchomości ma podstawowe znaczenie dla ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.g.n. pod pojęciem "opłaty adiacenckiej" należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. W art. 144 ust. 1 u.g.n. zawarto zasadę, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z kolei stosownie do art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wszczęcie postępowania (poprzednio, wydanie decyzji) o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw).

Zgodnie z art. 146 ust. 1a-3 u.g.n. (w zw. z art. 4 ust. 3 ww. ustawy zmieniającej), ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Jak już wskazano, wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych; 2) nie upłynął okres 3 lat na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej liczony od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej; 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, wykazany w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego; 4) w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że [...].03.2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, w której udzielił pozwolenia na użytkowanie m.in. wybudowanego odcinka sieci wodociągowej wraz z urządzeniami na ul. K. – na terenie działek oznaczonych nr ew. [...] i [...]. Poza sporem jest również to, że w dniu wydania wskazanej decyzji przez PINB, właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...], położonej w K., sklasyfikowanej w ewidencji jako grunty orne była skarżąca.

Skarżąca zakwestionowała zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej powołując dwa zasadnicze argumenty.

Po pierwsze zakwestionowała możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej z uwagi na upływ ustawowego terminu na wszczęcie postępowania w tym przedmiocie. W tym zakresie skarżąca wskazała, że wybudowany odcinek sieci wodociągowej był faktycznie eksploatowany przez ZGKiM i właściciela sąsiedniej działki przy ul. K. przed formalnym jego oddaniem do użytkowania, tj. co najmniej od [...] lipca 2014 r., gdy działka nr [...] została podłączona do tej sieci (wydano techniczne warunki na podłączenie tej działki do sieci i dokonano jej przyłączenia), a zatem już wówczas zaistniały warunki do podłączenia wszystkich nieruchomości do wybudowanego odcinka sieci wodociągowej.

Po drugie skarżąca zakwestionowała prawidłowość wykonania operatu szacunkowego.

Kwestią bezsporną w sprawie była okoliczność wybudowania sieci wodociągowej ze środków gminy, na podstawie decyzji Starosty z [...].01.2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę odcinka sieci wodociągowej wraz z przyłączami wodociągowymi do granicy działek na ul. K. - od ul. J. Bezpośrednio przy tym wybudowanym odcinku sieci wodociągowej położona jest działka skarżącej.

Nie ulega również wątpliwości to, że decyzją z [...].03.2015 r., która przymiot ostateczności uzyskała w dniu [...].03.2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie m.in. ww. odcinka sieci wodociągowej oraz że pismem z [...].10.2017 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że spełniona została przesłanka dotycząca zachowania terminu na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak podkreślono, wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W tym zakresie wskazać trzeba, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak jej art. 148b ust. 1 stanowi wyraźnie, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że tymi odrębnymi przepisami są regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem to w trybie określonym w tej ustawie inwestycja w postaci budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest realizowana. W rozumieniu art. 148b ust. 1 u.g.n. "stworzenie warunków do podłączenia" to zatem możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane. Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną, a zatem te kategorie powinny być spełnione (takie stanowisko, które w pełni zasługuje na poparcie, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 18.11.2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 692/13 i I OSK 691/13, z 9.12.2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 716/15, z 11.08.2017 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2887/15). Do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego istnieje konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie zgodnie z wymogami art. 55 Prawa budowlanego (z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie), stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej dokonuje się więc z datą ostateczności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej. W przypadku więc przedmiotowych urządzeń wodociągowych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej była data uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dopiero od tej daty istniała prawna możliwość świadczenia usług i użytkowania wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Okoliczność więc, czy sporny odcinek sieci wodociągowej był faktycznie eksploatowany przed tą datą i czy właściciele niektórych działek przy ul. K. przed formalnym jego oddaniem do użytkowania zostali podłączeni lub podłączyli się do tej sieci, nie miała przesądzającego znaczenia w sprawie, gdyż, jak wykazano, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej jest nie tylko kategorią techniczną czy faktyczną, ale i prawną. Przyjęcie stanowiska, że decydujące znaczenie ma data, w której istnieje faktyczna możliwość korzystania z wybudowanego urządzenia, oznaczałoby zbędność regulacji zawartej w art. 148b ust. 1 u.g.n., co byłoby sprzeczne z założeniem racjonalności ustawodawcy, którego to założenia nie należy podważać. Nie można uznać odesłania do przepisów innych aktów prawnych zawartego w art. 148b ust. 1 u.g.n. za zabieg pozbawiony znaczenia prawnego. Odesłanie do przepisów ustawy Prawo budowlane pozwala na ustalenie daty wynikającej z dokumentacji stanowiącej nieodłączny element procesu budowlanego, co niewątpliwie służy wyeliminowaniu trudności dowodowych i interpretacyjnych w zakresie ustalenia daty faktycznego zakończenia robót budowlanych, daty faktycznego rozpoczęcia korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej (vide: wyrok NSA z 11.08.2017 r. o sygn. akt I OSK 2887/15).

Prawidłowo zatem organ II instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów ustawy Prawo budowlane. Z tego też powodu zarzuty skargi i odwołania dotyczące upływu ustawowego terminu na wszczęcie postępowania były niezasadne. W tych okolicznościach stwierdzić bowiem należy, że w sprawie zachowany został 3-letni termin na wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenickiej, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., gdyż decyzja z 16.03.2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego odcinka sieci wodociągowej wraz z przyłączami, uzyskała przymiot ostateczności [...].03.2015 r., a organ I instancji pismem z dnia [...] października 2017 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej, a zatem nastąpiło to przed upływem 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.

W rozpoznawanej sprawie ziściła się również przesłanka wymieniona w art. 145 ust. 2 w zw. z art. 146 ust. 2 u.g.n., gdyż nie budzi wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na poziomie 30%. Wskazana uchwała jest aktem prawa miejscowego i funkcjonuje w obrocie prawnym.

Kluczowe dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest jednak także uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1).

W tym miejscu należy podkreślić, że ocena operatu szacunkowego może przebiegać w dwóch aspektach, mianowicie wartości merytorycznej z punktu widzenia wiadomości specjalnych, których ani organ, ani Sąd nie posiadają, oraz z punktu widzenia jego równie istotnych cech niezwiązanych bezpośrednio z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości, tj. poprawności formalnej według kryteriów prawnych formy i treści oraz kryteriów oceny dowodów, które wynikają z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. To rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może przedstawić własny kontroperat lub wystąpić o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego jest uprawniona z mocy art. 157 u.g.n.

Z punktu widzenia możliwych w niniejszej sprawie kryteriów oceny, operat budzi uzasadnione wątpliwości. W przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nastąpiło [...].10.2017 r. Z powyższego wynika, że niniejsza sprawa została wszczęta w czasie obowiązywania znowelizowanej, w zakresie określonym na wstępie, ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec czego nie mają do niej zastosowania przepisy dotychczasowe, lecz przepisy ustawy o treści zmienionej nowelą z 20.07.2017 r. W wyniku w/w nowelizacji zasadniczej zmianie uległ przepis art. 146 ust. 3 u.g.n., który w brzmieniu obowiązującym od 23.08.2017 r. stanowi, że wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W dniu [...].03.2015 r., jak wykazano powyżej, stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. W rozpoznawanej sprawie to zatem ten przepis (w wersji znowelizowanej) powinien być przyjęty za podstawę ustalenia daty, na którą określono wartość przedmiotu wyceny. Tymczasem z akt sprawy wynika, że operat szacunkowy z [...].11.2017 r., jako datę, na którą określono wartość przedmiotu wyceny, określił dzień [...].11.2017 r. Należy więc przyjąć, że operat został sporządzony w oparciu o art. 146 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu dotychczasowym, zgodnie z którym wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja, wydana na podstawie operatu szacunkowego z [...].11.2017 r. sporządzonego w oparciu o nieaktualny przepis, została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 3 u.g.n. - w jego brzmieniu obowiązującym od 23.08.2017 r. i od 1.09.2017 r. Naruszenie w/w przepisu miało istotny wpływ na wynik postępowania. Ponowne postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od 23.08.2017 r. i od 1.09.2017 r.

Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu powinna zostać określona zatem według cen na dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej infrastruktury, tj. [...].03.2015 r. Skoro w operacie stwierdzono, że wartość nieruchomości określono według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a więc według zasad przed wejściem w życie nowelizacji ustawy, która zmieniła reguły określania wartości nieruchomości, pojawia się zatem wątpliwość, czy tylko pomyłkowo podano, że wartość nieruchomości ustala się według cen na dzień wydania decyzji, a w istocie są to ceny na dzień, w którym stworzono warunki techniczne do podłączenia nieruchomości, co dawałoby podstawy do uznania, że wartość nieruchomości (przed i po stworzeniu warunków) jest miarodajna na ten dzień. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie zatem co najmniej uzyskanie od rzeczoznawcy wyjaśnień, jakie były powody wskazania na przesłanki poprzedniej regulacji i czy przyjęte w procesie wyceny wartości nieruchomości, określone według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ulegną zmianie w świetle brzmienia art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej. Nie można z góry wykluczyć, że co do poziomu cen nieruchomości, uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości, przyjęte wartości nie uległyby zmianie, czy też przy przyjęciu określonego trendu czasowego mogłyby zostać jedynie skorygowane. Wyceny dokonano podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Zarówno dla potrzeb ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przed wybudowaniem sieci wodociągowej, jak i po jej wybudowaniu, analizie poddano 8 transakcji sprzedaży w 2015 r. i 2016 r., wykorzystując jako obiekty porównawcze trzy transakcje sprzedaży. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W sprawie, zgodnie z poczynionymi wyżej uwagami, warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej stworzono z dniem uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tj. [...].03.2015 r. Do określenia wartości nieruchomości wykorzystano zatem transakcje (ich ceny) ze zbliżonego okresu w stosunku do dnia, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (okres nie przekraczający dwóch lat). Pomimo zatem, że w operacie szacunkowym wskazano, że wartość nieruchomości oszacowano na dzień [...].11.2017 r., zamiast na dzień [...].03.2015 r. (dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej), to jednak z uwagi na wzięte pod uwagę transakcje porównawcze być może uchybienie to nie miało wpływu na prawidłową wartość nieruchomości.

Jeśli natomiast dobór nieruchomości według innego czynnika czasowego prowadziłby do zmiany podstawowego kryterium do ustalenia opłaty, wymagane jest sporządzenie nowego operatu. W sferze wiedzy specjalnej pozostaje ustalenie, o ile w marcu 2015 r. wystąpił wzrost wartości nieruchomości w związku ze stworzeniem warunków technicznych do podłączenia nieruchomości i jakie są możliwości doboru nieruchomości do porównania dla odpowiedniego oszacowania nieruchomości.

Obowiązkiem SKO jest ustalenie i ocena, czy zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła w związku z wejściem w życie znowelizowanych przepisów, wymagać będzie ponownego wyjaśnienia sprawy w pełnym zakresie i sporządzenia nowego operatu oraz przeprowadzenia postępowania ponownie przez organ I instancji ze względu na treść art. 15 K.p.a.

Nie jest rzeczą Sądu rozważanie, w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływały na wartość szacowanych nieruchomości, względnie analizowanie, w jakim zakresie możliwy był wpływ innych cech rynkowych. Ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie administracyjne nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi. Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie skarżąca formułowała zarzuty wobec operatu, do których organ II instancji miał obowiązek się odnieść.

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2014 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. Rozporządzenie to określa (§ 1) rodzaje podejść, metod i technik wyceny nieruchomości, rozumianej jako określanie wartości nieruchomości polegające na określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości.

W rozporządzeniu w § 3 ust. 2 przewidziano obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W orzecznictwie administracyjnym zwrócono szczególną uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" (vide: wyrok NSA z 4.10.2006 r., sygn. I OSK 417/06, LEX nr 281387). W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-3. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3).

Istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były dotychczas przedmiotem obrotu rynkowego. Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zatem zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Skoro organ dokonuje takiej oceny, to nie może tego robić w warunkach dowolności, lecz swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 K.p.a. W związku z tym musi on posiadać materiał umożliwiający dokonanie takiej oceny, a jest nim wskazanie w operacie szacunkowym uzasadnienia przyjętego przez rzeczoznawcę doboru nieruchomości przyjętych do porównań, takich jak m.in. położenie, wskazanie okoliczności, jakie zadecydowały w konkretnym przypadku o rozszerzeniu lub nierozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wycenianej. Na uwagę w tym kontekście zasługuje fakt, że skarżąca kwestionowała w toku postępowania dobór nieruchomości do wyceny. W operacie, jak i w dodatkowych wyjaśnieniach rzeczoznawcy z [...].01.2018 r., brak jest uzasadnienia dla obszarowego ustalenia rynku nieruchomości poddanego analizie.

Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że słusznie zarzuciła skarżąca, iż organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że został on sporządzony prawidłowo. Opisane powyżej wady operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie uniemożliwiały dokonanie na jego podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Wydanie decyzji w oparciu o tak sporządzony operat szacunkowy należało zatem uznać za dokonane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma bowiem zastosowanie art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak i przepisy zawarte w art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., które nakładają na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.

Z tych też przyczyn Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów poczynione w niniejszej sprawie, albowiem zostały one oparte na treści nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Sąd miał również na uwadze, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 K.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ II instancji powyższych obowiązków nie spełnił, w istocie bowiem nie zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji własnej oceny podstawowego i obligatoryjnego dowodu przeprowadzonego w sprawie, to jest operatu szacunkowego, oraz nie odniósł jego ustaleń do wszystkich zastrzeżeń wnoszonych przez skarżącą.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organ II instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organ przedwcześnie ustalił, że opłata adiacencka w rozpoznawanej sprawie została ustalona prawidłowo w oparciu o przedłożony operat szacunkowy.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, kierując się przepisem art. 153 P.p.s.a., uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i ponownie dokona oceny operatu szacunkowego, po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień od rzeczoznawcy.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie 100 zł (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).