Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 556/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Joanna Runge – Lissowska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 920/05 w sprawie ze skargi Nadleśnictwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Nadleśnictwa [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia), tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 920/05, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia 12 lutego 1980 r. orzekł o przejęciu na własność Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność H. K., o łącznej powierzchni 16,79 ha, składającego się z działek nr 53, 67, 238, 55 i 239 położonych we wsi [...] oraz działki nr 173 w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], wydaną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa):

1. stwierdziło nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa gruntów położonych we wsi [...] oraz

2. orzekło, że decyzja Naczelnika Gminy [...] w części dotyczącej przejęcia gruntów oznaczonych jako działka nr 173 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak wywołała nieodwracalne skutki prawne, wobec czego nie można stwierdzić jej nieważności w tej części.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174, ze zm.), gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 ww. dekretu, mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, jeżeli zostały opuszczone przez właścicieli po dniu 28 kwietnia 1955 r. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) doprecyzował, że gospodarstwo rolne uważa się za opuszczone, jeśli nie zamieszkuje w nim właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane lub poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że właścicielka gospodarstwa, H. K., wyjechała na stałe do RFN, wobec czego nie zamieszkiwała w gospodarstwie ani go nie uprawiała. Jednak z akt sprawy wynika, że Naczelnik Gminy [...] nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy właścicielka oddała gospodarstwo w użytkowanie lub dzierżawę oraz czy było ono uprawniane lub poddawane zabiegom agrotechnicznym, o których mowa w rozporządzeniu. Akta nie zawierają także zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Spełnione zatem zostały przesłanki do uznania, że decyzja z dnia 12 lutego 1980 r. została wydana z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Działka nr 173 w [...] została jednak sprzedana umową notarialną z dnia 8 grudnia 1981 r. R. F.. Obecnie stanowi własność Z. F. i M. F., których chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. W stosunku do tej działki stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 lutego 1980 r. jest niemożliwe, z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Należało zatem uznać, że w części dotyczącej działki nr 173 decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Odmienna jest sytuacja nieruchomości położonych we wsi [...]. Grunty te przekazano nieodpłatnie na cele zagospodarowania leśnego Okręgowemu Zarządowi Lasów Państwowych w [...] – Nadleśnictwo [...]. Ich obecny stan prawny nie ma charakteru nieodwracalnego, a zatem nie ma przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej działek o numerach 53, 67, 238, 55 i 239.

Nadleśnictwo [...] wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy " w części dotyczącej pkt.1 decyzji z [...]", wskazując, że H. K. nie pozostawiła na gospodarstwie małżonka, dzieci ani rodziców. Nie zbyła gospodarstwa na rzecz osoby trzeciej, nie wskazała również jego użytkownika. Do czasu przejęcia nieruchomości przez Lasy Państwowe nie były płacone podatki, co także świadczy o tym, że grunty nie były przez nikogo zagospodarowane.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżony punkt I decyzji z dnia [...] Kolegium podkreśliło, że obowiązkiem organu administracji było ustalenie w toku postępowania wyjaśniającego, w sposób niebudzący wątpliwości, czy wystąpiły okoliczności pozwalające na przejęcie nieruchomości na własność Państwa. W niniejszej sprawie organ nie ustalił, czy właścicielka oddała gospodarstwo w użytkowanie lub dzierżawę oraz czy było ono uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. W aktach sprawy brak dokumentów potwierdzających, że sprawdzono stan zagospodarowania przedmiotowych gruntów. Uzasadnienie decyzji z dnia 12 lutego 1980 r. nie spełniało wymagań, o których mowa w art. 107 § 3 kpa, a ponadto nie ma dokumentów potwierdzających, że rozstrzygnięcie w sposób prawem przewidzianym zostało podane do publicznej wiadomości.

Decyzję SKO w [...] Nadleśnictwo [...] zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący podtrzymał argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując ponadto, że H. K. była osobą nieznaną z miejsca pobytu, dlatego doręczenia decyzji o przejęciu jej gospodarstwa dokonano w sposób zastępczy, na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 45 kpa. Potwierdza to świadek, którego zeznania dołączono do akt sprawy. Uznać zatem należy, że naruszenie prawa przy wydaniu decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 12 lutego 1980 r. nie miało charakteru rażącego.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło także, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 lutego 1980 r. nie był brak przesłanek do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa, ale rażące naruszenie prawa procesowego. Naczelnik Gminy [...] nie ustalił bowiem prawidłowo czy zaistniały przesłanki do przejęcia gospodarstwa. W aktach sprawy brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz dokumentów potwierdzających, że gospodarstwo nie było uprawiane i poddawane zabiegom agrotechnicznym, a uzasadnienie decyzji zawiera jedynie informację, że właścicielka wyjechała z rodziną w 1980 r. na pobyt stały do RFN, opuszczając gospodarstwo. Ustalenia te, w świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r., nie były wystarczające do orzeczenia o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa. Ponadto, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV SA 893/97, pozbawiając określoną osobę własności gospodarstwa rolnego, organ administracji powinien wykazać nie tylko spełnienie przesłanki, jaką jest opuszczenie tego gospodarstwa, ale również stwierdzić istnienie takich przyczyn, które uzasadniałyby skorzystanie z tak drastycznego środka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wspomnianym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że skarga Nadleśnictwa [...] zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Zdaniem Sądu instytucja ponownego rozpatrzenia sprawy jest swoistym środkiem zaskarżenia, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Oznacza to, że organ rozpoznający taki wniosek nie może ograniczyć się do kontroli objętej wnioskiem decyzji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zatem niezależnie od treści złożonego przez Nadleśnictwo wniosku SKO w [...] nie mogło ograniczyć się do oceny wyłącznie punktu I decyzji z dnia [...] Utrzymując w mocy punkt I tego rozstrzygnięcia, Kolegium nie orzekło co do pozostałej części decyzji objętej wnioskiem, a treści tego rozstrzygnięcia nie można domniemywać. Zaskarżona decyzja naruszyła także art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może jedynie utrzymać decyzję w mocy w całości. Przepis ten nie przewiduje możliwości utrzymania w mocy decyzji w części. Rozstrzygnięcie Kolegium nie mieści się zatem w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w powołanym przepisie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według przedstawionego wykazu lub według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparło na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270,ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji z tego powodu, że jej rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 kpa, podczas gdy jest ono zgodne z podanym przepisem. Kolegium podkreśliło, że pierwsza wydana w sprawie decyzja SKO w [...] z dnia [...] zawierała dwa odrębne rozstrzygnięcia, oparte na odmiennych podstawach prawnych i wywołujące odmienne skutki prawne. Nadleśnictwo [...] zakwestionowało tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej jej punktu I. Należy także podkreślić, że Nadleśnictwo [...] miało materialny interes prawny tylko w zakresie tej części decyzji z dnia [...], która dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 12 lutego 1980 r. w przedmiocie przejęcia na własność Państwa działek nr 53, 67, 238, 55 i 239, znajdujących się obecnie w zarządzie Lasów Państwowych. W sytuacji, gdy decyzja organu I instancji zawiera odrębne rozstrzygnięcia, a strona uczyniła przedmiotem odwołania tylko jedno z nich, decyzja organu odwoławczego rozstrzygająca w zakresie nieobjętym odwołaniem dotknięta byłaby wadą nieważności Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA 3842/01. Ma on również zastosowanie do decyzji wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na brzmienie art. 127 § 3 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie spełnia wymogi formalne i podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Istotą postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Może on, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego się.

Podkreślić jednak należy, iż postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania. Nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony (innego podmiotu działającego na prawach strony) jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art.156 § 1 pkt.2 kpa). Częściowa modyfikacja tej zasady występuje tylko w art.137 kpa, gdzie organ odwoławczy może nie uwzględnić cofnięcia odwołania ze względu na pozostawienie decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Jednak także i w tym przypadku chodzi wyłącznie o odwołanie wniesione przez uprawniony podmiot.

Według art.127 § 1 kpa do wniesienia odwołania uprawniona jest strona.Prawo to przysługuje więc podmiotowi na prawach strony oraz osobom, które twierdzą i wykażą, że decyzja organu I instancji dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art.28 kpa, wyklucza możliwość wydania decyzji merytorycznej. W takim bowiem przypadku organ II instancji zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art.138 § 1 pkt.3 kpa (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r sygn. OPS 16/98 ONSA 1999/4/119).

Odwołanie jest nieniesformalizowanym środkiem zaskarżenia. Nie wymaga nie tylko szczegółowego uzasadnienia, ale także szczególnej formy. Z odwołania musi jednak wynikać, że strona jest niezadowolona z określonego rozstrzygnięcia organu I instancji.

W przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie ma przepisu dopuszczającego wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie może to jednak wyłączać automatycznie takiej możliwości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Powyższa zasada powinna mieć zastosowanie także w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji nigdy nie może wszczęć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie odwołującego się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania.W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz- co do zasady- także zakres postępowania.

Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II Instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania.

Powyższe unormowania i zasady mają zastosowanie także do ponownego rozpatrzenia sprawy przez samorządowe kolegia odwoławcze i organy wymienione w art.5§ 2 pkt.4 kpa. Stosownie bowiem do art.127 § 3 kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji organu I instancji.

Niniejsza sprawa dotyczyła gospodarstwa rolnego składającego z dwóch nieruchomości- działki nr 173 oraz kompleksu działek nr 53, 67, 238, 55 i 239. Decyzja SKO w [...] z dnia [...] zawierała zaś dwa rozstrzygnięcia odnoszące się odrębnie do gruntów położonych we wsi [...] i [...]. Nadleśnictwo [...], składając wniosek w trybie art. 127 § 3 kpa, domagało się ponownego rozpatrzenia jedynie sprawy rozstrzygniętej pkt.1 powyższej decyzji. Nie kwestionowało natomiast decyzji w pozostałym zakresie ( pkt.2), dotyczącym działki nr 173. Nieruchomość ta została bowiem sprzedana osobie fizycznej i do tych gruntów Nadleśnictwo nigdy nie zgłaszało żadnych roszczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], ponownie rozpoznając sprawę, nie mogło więc wydać decyzji dotyczącej tej części poprzedniego swego rozstrzygnięcia, której wnioskodawca nie kwestionował. Decyzja Kolegium z dnia 30 września 2005 r utrzymująca w mocy poprzednią decyzję tego organu w zaskarżonej części mieści się zatem, wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji, w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art.138 § 1 kpa. Z tych tylko przyczyn brak było podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a.

Zawarte w art.138§ 1 kpa sformułowanie " utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję " należy bowiem odnosić do takiego rozstrzygnięcia (rozstrzygnięć) organu I instancji, od którego (których) uprawniony podmiot wniósł odwołanie( wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). W sytuacji gdy odwołujący kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w ściśle określonej części, to powyższe określenie odnosi się do tego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie całego orzeczenia organu I instancji.

Z powyższych względów skargę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia przepisów postępowania należało uwzględnić. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art.203 pkt.2 P.p.s.a.