Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 833/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 art. 36
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 8 ust. 1 art. 14 art. 15 ust. 1 art. 25
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
article: art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o uznaniu za mienie gminne nieruchomości gruntowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 61a), w związku z art. 28, art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust. 2, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) odmówiło, w stosunku do K. K. - sołtysa wsi J., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak: [...] o uznaniu za mienie gminne nieruchomości gruntowej położonej w obrębie J., w gminie D., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki o numerach: [...] o powierzchni 0,7100 ha, [...] o powierzchni 0,3400 ha i [...] o powierzchni 0,1000 ha, stanowiącej drogę wewnętrzną.

Kolegium w uzasadnieniu tegoż postanowienia wskazało, że wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] złożył K. K. - sołtys wsi J., powołując się na upoważnienie udzielone mu w załączonej do wniosku uchwale nr 1 Zebrania Wiejskiego Sołectwa J. Przypomniano, że decyzja Starosty [...] została wydana przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), który to akt prawny reguluje tryb i zasady zagospodarowania dwóch odrębnych kategorii nieruchomości rolnych, leśnych i obszarów wodnych: stanowiących wspólnoty gruntowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy; oraz stanowiących mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy określone wyżej nieruchomości lub obszary wodne były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi (art. 1 ust. 2).

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej, że określone wyżej nieruchomości stanowią mienie gromadzkie (gminne) pochodzi od K. K., sołtysa wsi J. Mając na uwadze treść podania nie budzi bowiem wątpliwości, że wnosi on to żądanie nie jako osoba fizyczna czy pełnomocnik innych osób fizycznych - poszczególnych mieszkańcom wsi J., lecz właśnie jako organ wykonawczy Sołectwa J., będącego jednostką pomocniczą Gminy D. utworzoną na podstawie uchwały Rady Gminy w Daszynie nr 102/XX/96 z dnia 30 października 1996r. Posługując się terminologią z art. 29 K.p.a., Kolegium uznało sołectwo za samorządową (gminną) jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, a zatem co do zasady może być ono stroną w postępowaniu administracyjnym. Decydujące znaczenie dla dokonania kwalifikacji prawnej w tym zakresie ma przedmiot konkretnego postępowania. W tym przypadku chodzi o postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, którą stwierdzono - na wniosek Wójta Gminy D. - że określone nieruchomości stanowią mienie gromadzkie (gminne), a decyzja wydana w tym przedmiocie nie jest aktem potwierdzającym, iż przysługuje Gminie prawo własności w stosunku do nieruchomości, ale stwarza możliwość nabycia przez nią tego prawa w trybie odrębnych przepisów o komunalizacji mienia.

Zdaniem organu absurdem byłoby stwierdzenie, że Sołectwo J., jako jednostka pomocnicza Gminy D. ma odrębny interes prawny w postępowaniu, w którym status strony posiada sama Gmina, a tym bardziej - że interes prawny Sołectwa jest sprzeczny z interesem prawnym Gminy. Kolegium stwierdziło, że w świetle całokształtu okoliczności sprawy i uregulowań prawnych żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w wyniku uwzględnienia w całości wniosku Gminy trzeba traktować jako ewidentnie niezgodne z tym interesem. Podkreślono przy tym, że sołectwo, jako jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę, zaś jego status prawny wyznaczony jest przede wszystkim poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych. Jednostka pomocnicza nie jest natomiast formą decentralizacji, gdyż nie posiada prawem określonej samodzielności względem gminy.

Dalej Kolegium wskazało, że sporna decyzja Starosty [...] z dnia [...]. została doręczona zarówno Wójtowi Gminy D., jak i sołtysowi wsi J., jednakże w tym drugim przypadku celem doręczenia było umieszenie decyzji na lokalnej tablicy ogłoszeń, zgodnie z art. 8 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, z obowiązkiem jej zwrotu po upływie 14 dni. Brak jest natomiast podstaw do twierdzenia, że fakt ten świadczy o tym, iż organ prowadzący postępowanie uznał Sołectwo J. za stronę postępowania, działającą w tymże niezależnie od Gminy D.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. K., w którego treści wskazał, że na odpowiedź na swoje pismo czekał ponad 11 miesięcy odwołujący się wskazał, że jego zdaniem argumentacja użyta w uzasadnieniu postanowienia co do pojęcia strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest błędna, bowiem Sołectwo nie jest samorządowa jednostką organizacyjną określoną art. 29 K.p.a. W gminie D. samorządowe jednostki organizacyjne wymienia załącznik nr 3 Statutu Gminy - są to trzy szkoły, biblioteka oraz GOPS. Sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy tworzoną na podstawie uchwały Rady Gminy, a jego status prawny określa statut, uchwalony również przez Radę. Umocowanie prawne Sołectwa określa ustawa o samorządzie terytorialnym oraz statut Gminy.

Odwołujący się wskazał, że § 6 statutu, w związku z § 3 stwierdza, że do kompetencji zebrania wiejskiego, jako organu stanowiącego, należy zajmowanie stanowiska w sprawach istotnych dla Sołectwa i jego mieszkańców. Droga gruntowa, oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Daszyna, przyjętego uchwałą nr XLV/206/2006 w dniu 10 października 2006r., przez Radę Gminy KDW -1 jest drogą wewnętrzna w tym planie, na którą składają się działki nr [...] i [...], Działki te nie zostały wyznaczone na gruncie, przez co brak jest linii rozgraniczających z gruntami mieszkańców wsi J. Brak tego rozgraniczenia rodzi niekorzystne dla mieszkańców skutki prawne, choćby w decyzjach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zmniejszających powierzchnię gruntów uprawnionych do dopłat bezpośrednich.

Odnosząc się do kwestii mienia gromadzkiego, zdaniem odwołującego się są nim najczęściej domy ludowe, świetlice i kluby wiejskie, różnego rodzaju grunty oraz lasy, targowiska, place wiejskie, często też grunty pochodzące z nadań lub nabycia na podstawie czynności prawnych z udziałem mieszkańców wsi, służące wspólnym potrzebom tych mieszkańców, w których to gruntach mieszkańcy nie mają określonych udziałów.

Dalej wskazał, iż jako sołtys na podstawie § 10 pkt 2 Statutu Sołectwa jest zobowiązany reprezentować sołectwo i interes prawny jego mieszkańców na zewnątrz, jeśli takiego pełnomocnictwa mi w drodze uchwały' mieszkańcy udzielą. Występowanie bowiem przez każdego mieszkańca wsi, którego interes prawny został naruszony decyzją Starosty [...], jest mało logiczne, bo potęguje tylko biurokrację, a przedmiot sprawy jest taki sam

Odnosząc się do meritum sprawy strona stwierdziła, że decyzja ostateczna Starosty [...] z dnia [...], podjęta została z rażącym naruszeniem prawa i stanowi obrazę prawa materialnego, a posługiwanie się pojęciem nieruchomości gruntowej w stosunku do działek [...] i [...], stanowiących drogę wewnętrzna KDW-1 jest nieuprawnione, bowiem przyjmuje się, że za nieruchomość gruntową można uznać tylko taką część powierzchni ziemi .która sianowi wyodrębnioną całość. Prawnego wyodrębnienia nieruchomości gruntowej dokonuje się przez wytyczenie jej na gruncie i założenie dla niej księgi wieczystej. Jeżeli granice nieruchomości gruntowej są sporne ich przebieg ustala się dokonując rozgraniczenia, w/w wymienione działki, zdaniem strony nie spełniają tych kryteriów.

Starosta [...] wydając sporną decyzję rażąco naruszył prawo, ponieważ ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie dotyczy przedmiotu decyzji, czyli działek [...] i [...] będących drogą wewnętrzną, bowiem dotyczy ona nieruchomości rolnych, mających charakter produkcyjny, a nie nieruchomości gruntowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3, art. 144 oraz art. 61a § 1 K.p.a. utrzymało w mocy wskazane na wstępie postanowienie własne z dnia [...].

Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie określonym w art. 61 a) § 1 K.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Dalej wskazano, że kwestię statusu strony w postępowaniu administracyjnym normuje art. 28 K.p.a., zaś badając, w ramach rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji, problematykę interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Kolegium wskazało, iż z samego faktu, że krąg stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie musi (chociaż może) pokrywać się z kręgiem stron postępowania głównego, w ramach którego została wydana skarżona decyzja, nie można wywodzić, iż w niniejszej sprawie przymiot strony w ewentualnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], przysługiwałby Sołectwu J., niebędącemu stroną w postępowaniu w przedmiocie uznania nieruchomości za mienie gminne. W wyniku analizy dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania, dokonanej w szczególności pod kątem przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, Kolegium stwierdziło, iż wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty [...] został złożony przez podmiot niebędący stroną, gdyż przedmiotem decyzji ustalających, że określone nieruchomości stanowią mienie gromadzkie, wydawanych na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych są grunty rolne, leśne lub obszary wodne, które w dacie wejścia w życie powołanej ustawy stanowiły własność Państwa, a nie własność - indywidualną czy wspólną - innych podmiotów, w tym także mieszkańców wsi. Konstatacja ta, w ocenie organu, ma istotne znaczenie w zakresie określenia kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (w odniesieniu do mienia gromadzkiego), a w konsekwencji także w ewentualnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wydanych w nim decyzji. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) mienie gminne w rozumieniu art. 98 ustawy o radach narodowych (czyli dawne mienie gromadzkie) stało się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, tj. z dniem 27 maja 1990r., z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium trafnie wskazało, że norma ta stanowi podstawę interesu prawnego właściwej terytorialnie gminy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w odniesieniu do mienia gromadzkiego (gminnego), ponieważ stwierdzenie w ostatecznej decyzji, że dana nieruchomość stanowiła w dniu 5 lipca 1963r. mienie gromadzkie, otwiera drogę do jej komunalizacji (przejścia na własność gminy). Konsekwentnie, z przytoczonego przepisu wynika też legitymacja prawna gminy do występowania w charakterze strony w ewentualnych postępowaniach prowadzonych w tzw. trybach nadzwyczajnych (np. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji).

Zdaniem organu w realiach rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości, że stroną prowadzonego przez Starostę [...] postępowania w przedmiocie uznania za mienie gminne nieruchomości gruntowej położonej w obrębie J., oznaczonej jako działki nr: [...] i [...], była Gmina D., na wniosek której zostało ono wszczęte. Bezsprzecznie miałaby ona również interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym przedmiocie, gdyby postępowanie takie zostało wszczęte. Organ wyjaśnił, że w tej sytuacji Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że interes prawny w w/w postępowaniach przysługuje innym podmiotom, co dotyczy zarówno Sołectwa J., jako jednostki pomocniczej Gminy D., jak i poszczególnych mieszkańców wsi J., o ile nie wykażą oni konkretnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji.

Podmiotem żądającym stwierdzenia nieważności decyzji jest w niniejszej sprawie Sołectwo J., bowiem K. K. nie wystąpił z wnioskiem w tym przedmiocie jako osoba fizyczna, powołując się na własny interes prawny, czy jako pełnomocnik innych osób fizycznych - hipotetycznych mieszkańcom wsi J., lecz jako organ wykonawczy Sołectwa J., utworzonego na podstawie uchwały Rady Gminy w Daszynie nr 102/XX/96 z dnia 30 października 1996r., umocowany, zgodnie z § 10 statutu Sołectwa J. - do reprezentowania go na zewnątrz. Upoważnienie sołtysa do reprezentowania Sołectwa jako jednostki pomocniczej Gminy D. nie jest kwestionowane przez Kolegium, ale też podkreślić należy, że kwestia ta nie ma znaczenia dla dokonania oceny interesu prawnego Sołectwa J. w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak: [...]. W tym zakresie zasadnicze znaczenie ma natomiast status sołectwa jako jednostki pomocniczej gminy, niedysponującej odrębną w stosunku do niej osobowością prawną ani - co wynika z samej istoty pojęcia jednostki pomocniczej odrębnym interesem prawnym. Przypomniano, że w rozpatrywanej sprawie chodzi o ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji, w której ustalono - na wniosek Wójta Gminy D. - iż określone nieruchomości stanowią mienie gromadzkie (gminne), a decyzja wydana w tym przedmiocie nie jest aktem potwierdzającym przysługiwanie Gminie prawa własności w stosunku do objętych nią nieruchomości, ale stwarza możliwość nabycia przez nią tego prawa w trybie odrębnych przepisów o komunalizacji mienia. W ocenie organu nie można więc uznać, że Sołectwo J. jako jednostka pomocnicza Gminy D. ma odrębny interes prawny w postępowaniu, w którym status strony posiada sama Gmina, a tym bardzie, że ów interes prawny stoi w sprzeczności z interesem prawnym Gminy.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł K. K. zarzucając mu

- niekorzystną dla skarżącego interpretację przepisów art.28 i art. 29 K.p.a.;

- przewlekłość postępowania z naruszeniem treści art. 35 § 3 K.p.a.;

- pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa — art. 130 § 2 K.p.a.

Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz decyzji ostatecznej Starosty [...] z powodu niepodjęcia w postępowaniu administracyjnym działań w przedmiocie ustalenia statusu prawnego przedmiotowych działek oraz nieuwzględnienia interesu prawnego rolników wsi J., których grunty graniczą z działkami o nr [...] i [...], stanowiącymi drogę wewnętrzną, oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Daszyna jako KDW-1.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] stanowią drogę wewnętrzną, biegnącą od drogi krajowej K-1 w stronę miejscowości L. – M., przez terytorium sołectwa J. Mieszkańcy wsi dowiedzieli się o w/w decyzji z pisma z dnia 4 lutego 2011r. wraz z dołączoną decyzją jakie dotarło do Sołtysa w celu poinformowania mieszkańców o decyzji Starosty, poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń. Z informacji uzyskanych w Wydziale Geodezji i Katastru Starostwa wynika, że w/w działki są własnością Urzędu Gminy w D.. Wraz z odwołaniem od decyzji dostarczono wyrysy w postaci map geodezyjnych z lat 50-tych XX wieku, na których przedmiotowych działek nie ma. Starosta nie skorzystał ze źródłowej dokumentacji geodezyjnej, aby ustalić w jaki sposób zostały one utworzone, dodatkowo pominięto ponad dwudziestu właścicieli nieruchomości graniczących z w/w drogą w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego konieczne jest przeprowadzenie dowodu w trybie art. 76 K.p.a., aby ustalić status prawny przedmiotowych działek ( np. szerokość działki nr [...] jest inna w wypisie i na wyrysie ). Dalej wskazał, że mieszkańcy wsi J. działając na podstawie Statutu Sołectwa J. jako Samorząd Mieszkańców Wsi. upoważnili sołtysa (organ wykonawczy) w drodze uchwały do podjęcia działań skutkujących zaprzestaniem naruszania ich praw oraz dążeniem do uzyskania zadośćuczynienia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przyznało statusu strony Sołectwu J. Mieszkańcy wsi Jarochów, reprezentowani przez Sołtysa, nie domagają się prawa własności, lecz przeprowadzenia rzetelnego postępowania, z ich udziałem, którego celem będzie ustalenie statusu prawnego przedmiotowych działek z wyznaczeniem ich na gruncie. Nadto nie zgadzają się z podstawa prawną zastosowaną w ostatecznej decyzji Starosty [...], ponieważ art. 1 ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie dotyczą dróg, lecz nieruchomości rolnych, leśnych oraz obszarów wodnych.

Dalej wskazano, że skarga dotycząca przewlekłości postępowania oparta jest na tym , że odwołanie od decyzji Starosty [...] w przedmiotowej sprawie zostało złożone przez stronę skarżąca w Biurze Obsługi Interesanta Starostwa w dniu 11 marca 2011r., zaś postanowienie, będące odpowiedzią na nie wydano 3 lutego 2012 roku.

Trzecia część skargi oparta jest na treści art. 130 ust. 2 K.p.a., bowiem w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] znak: [...] przedstawiono tezę, że decyzja o uznaniu za mienie gminne w/w działek o nr [...] i [...] nie jest aktem potwierdzającym przysługiwanie gminie prawa własności w stosunku do nieruchomości, ale stwarza możliwość nabycia przez nią tego prawa w trybie odrębnych przepisów o komunalizacji mienia. Jest to sprzeczne z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa własności działek o nr [...] i [...] przez gminę D. Księgę wieczystą założono w Sądzie Rejonowym w dniu [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ojej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz .U. Nr 153, poz. 1269), w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] o uznaniu za mienie gminne nieruchomości gruntowej położonej w obrębie J., w gminie D., oznaczonej w rejestrze gruntów, jako działki nr [...] i [...], stanowiące drogę wewnętrzną.

Pierwsza kwestia budząca wątpliwości w niniejszej sprawie dotyczy podmiotu wnoszącego przedmiotową skargę.

Jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jednostką pomocniczą w gminie jest sołectwo. Organami tego sołectwa są zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy i sołtys jako organ wykonawczy (art. 36 ustawy o samorządzie gminnym). Rada sołecka wspomaga sołtysa, ale nie jest organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa i wnoszenia skargi do Sądu Administracyjnego. Organem właściwym do wniesienia skargi i reprezentowania sołectwa jest sołtys, działający na podstawie stosownej uchwały zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego.

W niniejszej sprawie uchwała podjęta przez zebranie wiejskie w dniu 2 marca 2011r. upoważniała K. K., jako sołtysa Sołectwa J., jedynie do wniesienia odwołania od wskazanej wyżej decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Z tej uchwały, nie wynika jednak umocowanie dla K. K. do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie przedłożono także mimo wezwania takowej uchwały do dnia wyrokowania.

W tej sytuacji należy przyjąć, iż K. K. przedmiotową skargę wniósł we własnym imieniu, nie zaś jako sołtys Sołectwa J.

Mając na uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji wskazać także należy, iż postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją ocenianą w trybie postępowania nieważnościowego.

Stosownie zaś do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie niekwestionowany jest pogląd, iż interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa, który odnosi się do uprawnień lub obowiązku danego podmiotu. Oznacza to, iż skarżący musi mieć interes prawny, który jest rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżoną decyzją. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. (zob. wyrok NSA z dnia 25.kwietnia 2002 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532).

Inaczej mówiąc, ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, wobec tego osoba, niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego.

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15.grudnia 1998r., w sprawie o sygn. akt II SA 1355/98, LEX nr 41827; z dnia 5.października 1998 r., w sprawie o sygn. akt II SA 1104/98, LEX nr 41301; z dnia 19.stycznia 1995r., w sprawie o sygn. akt I SA 1326/93, Glosa 1996/1/5; z dnia 13.grudnia 1993r., w sprawie o sygn. akt I SA 1725/93, Glosa 1997/4/13; z dnia 6.września 1999r., w sprawie o sygn. akt IV SA 2473/98, LEX nr 47873).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest jak wskazano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] o uznaniu za mienie gminne nieruchomości gruntowej położonej w obrębie J., w gminie D., oznaczonej w rejestrze gruntów, jako działki nr [...] i [...], stanowiące drogę wewnętrzną.

Decyzja Starosty [...] z dnia [...], której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący wydana została na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) przewidującym, iż Starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3 owej ustawy, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie.

Należy zauważyć, iż z art. 14, w związku z art. 15 ust. 1 owej ustawy wynika, że w drodze uchwały osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w jej skład. Spółka taka posiada osobowość prawną i działa na podstawie statutu. Jednocześnie ustawa przewiduje możliwość utworzenia spółki przymusowej w razie powstania takiej konieczności (art. 25 tej ustawy). Zawsze jednak to spółka, za pośrednictwem swych organów statutowych, reprezentuje wspólnotę gruntową na zewnątrz. Zatem tylko osoby powołane w statucie tej spółki do reprezentowania jej na zewnątrz byłyby uprawnione do występowania w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty, zaś poszczególni uczestnicy wspólnoty mogliby działać jedynie za pośrednictwem organów statutowych, a wspólnota tylko w ramach utworzonej przez jej uczestników spółki. Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wyraźnie normuje tryb, w którym wspólnota gruntowa może dochodzić swych praw do nieruchomości i nimi gospodarować i nie przewiduje od tych wymogów wyjątku. Oznacza to, że te tylko w/w podmioty posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do występowania w tymże postępowaniu w charakterze stron. Dotyczy to również postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego), którego przedmiotem jest decyzja o uznaniu za minie gminne określonej nieruchomości.

Z tej zatem przyczyny, K. K., jako osoba fizyczna, niebędąca stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...], nie posiada również interesu prawnego do działania w sprawie toczącej się o stwierdzenie nieważności tej decyzji, w konsekwencji zaś – legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, bowiem działki [...] i [...], których dotyczy decyzja Starosty nigdy nie stanowiły zarówno przed jak i po wydaniu owej decyzji, jego własności. Skarżący nie wykazał także by przysługiwało mu jakiekolwiek inne prawo do owych działek, nie wskazał także normy prawnej, z której wynikałby jego interes prawny, dający mu legitymację skargową w niniejszej sprawie.

Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 151, w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę K. K.

m.o.