Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2147/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 13, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych i ustalenia opłaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącego J. S. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, dalej "DGLP", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.", art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (D.U. 2015, poz. 909 .), dalej "U.o.g.r.i.l" ,, po rozpatrzeniu odwołania J.S. dalej "skarżącego" od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z [...] lutego 2015r, znak: [...] w sprawie niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu leśnego o pow. 0,2207 ha stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] i [...] i nałożeniu obowiązku uiszczenia należności w wysokości 187 556,38 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Decyzją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z [...] lutego 2015 r, znak: [...] orzeczono o niezgodnym z prawem wyłączeniu gruntu leśnego z produkcji leśnej o pow. 0,2207 ha stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] i [...] oraz o nałożeniu obowiązku uiszczenia należności w wysokości 187 556,38 zł w terminie 14 dni od daty uostateczninia się decyzji organu I instanji.

Skarżący wniósł odwołanie zarzucając naruszenie art. 7, 8, 10, 11, 80, 77, 107 § 1 i § 3, 76 § 1 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i dowolną jego ocenę, pominięcie ustaleń wyroku karnego stanowiącego dokument urzędowy, brak klarownego uzasadnienia faktycznego.

Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego aktu.

Ustalił, że:

-na podstawie wizji w terenie z dnia 22 października 2014 r. i 13 stycznia 2015r. na działkach [...] i [...] położonych w pobliżu wyciągu narciarskiego "[...]" w U. doszło do innego niż leśne użytkowania gruntów leśnych. Wykonano prace ziemne polegające na zdarciu pokrywy gleby z przemieszczeniem mas ziemnych w kierunku potoku J. oraz wykonano niwelację terenu na szerokości ok 30 m i długości ok 100 m. Z produkcji leśnej wyłączono 0,2207 ha gruntów leśnych;

-do wyłączenia doszło w okresie od 23 października do 18 listopada 2013 r., co organ ustalił na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w C. o sygn. akt [...] i zeznań świadków w tamtej sprawie.

-prawidłowo organ I instancji, na podstawie art. 28 ust. 1 U.o.g.r.i.l., ustalił opłatę za wyłączenie gruntów z produkcji leśnej na wskazaną w decyzji kwotę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził że nie zasługują one na uwzględnienie. Postępowanie było prowadzone w sposób prawidłowy a argumenty strony, że inwestycja była prowadzona nieświadomie nie zasługują na uwzględnienie. Co do zarzutu nieuwzględnienia faktu, iż skarżący ww wyrokiem został uniewinniony od czynu wyrębu lasu organ stwierdził, że tamto postępowanie było prowadzone na podstawie przepisów kodeksu postępowania karnego. Dyrektor RDPL nie był związany tym postępowaniem i prowadził własne, zgodnie z art. 5 U.o.g.r.i.l.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł J.S. zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

-art. 7, 8, 9, 10, 11 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób godzący w zaufanie obywatela do władzy publicznej przejawiające się brakiem wyjaśnienia stronie przesłanej którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy;

-art. 7 w zw. z art. 80 i 77 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nie uwzględnienie całości materiału dowodowego oraz dowolną ocenę dowodów;

-art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak klarownego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, brak wskazania dowodów na jakich się oparł i którym odmówił wiary, brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji;

-art. 76 § 1 K.p.a. poprzez nieuznanie wyroku sądu karnego i protokołu z rozprawy jako stanowiących wiarygodny dowód w sprawie.

-błąd w ustaleniach faktycznych prowadzący do nieuzasadnionego zastosowania art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. i bezpodstawne przyjęcie że objęte decyzją działki stanowią grunt leśny;

-art, 12 ust. 13 u.o.g.r.i.l. poprzez ustalenie stronie terminu 14 dniowego na uiszczenie opłaty podczas gdy przepis wskazuje termin do 60 dni od daty uostatecznienia się decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że działka [...] nie jest działką leśną gdyż nie obowiązuje w stosunku do niej plan urządzania lasu. Nie jest także objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, że organ nie poddał analizie czy roślinność na tej działce spełnia definicję lasu (art. 3 ustawy o lasach). Organ nie wyjaśnił okoliczności podnoszonych przez skarżącego, że w istocie dokonał on odtworzenia duktu leśnego, uporządkował teren i usunął krzaki biorąc pod uwagę również czynniki sanitarne (zarażenie kornikiem) i przeciwpożarowe. Odtworzenie duktu było konieczne dla ochrony infrastruktury wyciągu narciarskiego i stoku narciarskiego należącego do skarżącego. Organ nie wyjaśnił zatem jakie były przesłanki którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Ponadto nie wzięto pod uwagę, że na działce o nr ew. [...] nie było drzew – co wynikało z zeznań F.K. w sprawie karnej. Okoliczność tę organ pominął a tym samym uznał za niewiarygodne dokumenty urzędowe ( protokoły z rozpraw i wyrok sądu karnego). Pominął także pismo R.H., który potwierdził, że skarżący odtwarzał dukt leśny. Zdaniem skarżącego ustalenia organu maj charakter dowolny i pozostają w sprzeczności ze znajdującymi się w aktach dowodami.

Poza tym organ naruszył art. 28 ust. 1 i 12 ust. 13 u.o.g.r.l. w zakresie ustalenia obowiązku uiszczenia należności w terminie 14 dni, podczas gdy przepis przewiduje termin do 60 dni.

Uzasadnienie nie spełnia wymogów art.- 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę DGLP wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakłada na organ II instancji obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy a nie tylko odniesienia się do zarzutów odwołania.

Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w tym dokonanych przez organ II instancji ustaleń i ocen uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ obie decyzje zapadły z naruszeniem art. 12 ust. 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną zaskarżonych decyzji był art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z nim w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Pojęcie wyłączenia z produkcji (tu leśnej) definiuje art. 4 pkt 11 ustawy.o.g.r.i.l. Należy przez to rozumieć rozpoczęcie innego niż leśne wykorzystanie gruntu. Inaczej mówiąc, aby spełniła się ta przesłanka konieczne jest nie tylko ustalenie w jaki sposób obecnie (po hipotetycznym wylesieniu) wykorzystywany jest grunt leśny, ale w jaki sposób był wykorzystany przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wyłączenia. W ocenie Sądu organ w sposób automatycznie przyjął, że skoro doszło do wykonania prac ziemnych polegających na zdarciu pokrywy gleby z przemieszczeniem mas ziemnych i niwelacji terenu do doszło do zmiany przeznaczenia gruntów. Tymczasem skarżący od samego początku twierdził, że prace były związane z udrożnieniem istniejącego wcześniej duktu leśnego służącego zwożeniu drewna.

Okoliczności tych w ogóle organy nie rozważały podczas gdy mają one istotne znaczenia w sprawie. Jeżeli bowiem część nieruchomości była wcześniej wykorzystywana jako dukt leśny do zwożenia drewna i nadal w taki sam sposób może być i będzie wykorzystywana nie można mówić o zmianie przeznaczenia gruntów. Wykorzystywanie gruntu jako drogi leśnej służącej m.in. zwożeniu drzewa jest wykorzystaniem go zgodnie z celem produkcji leśnej. Wyłączenie z produkcji leśnej gruntu oznacza bowiem brak możliwości wykorzystania go zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem leśnym. Wyłączenie musi mieć charakter trwały. Nawiasem mówiąc, organ wydając decyzję przyznał, że część nieruchomości położona wzdłuż stoku, która początkowo była także objęta postępowaniem ostatecznie nie została uznana jako wyłączona z produkcji leśnej (droga), co świadczy że uznał celowość utrzymania tej drogi dla celów zwozu drewna.

Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi co do braku podstaw do przyznania obu działkom statusu działek leśnych. Fakt braku planu miejscowego czy planu urządzenia lasu nie determinuje charakteru gruntu. Nie dla każdego lasu obowiązuje plan jego urządzenia czy plan miejscowy. Obie działki w wypisie z rejestru gruntów oznaczone są symbolem Ls (Las), co jest wystarczające do uznania ich leśnego charakteru. Co prawda ma rację skarżący, że organ nie wyjaśnił na jakich dowodach w tym zakresie się oparł jednakże analiza wypisu z rejestru gruntów jasno wskazuje na leśne przeznaczenie działek. Ten dowód z dokumentu urzędowego należy uznać za wystarczający. Ponadto wskazać, należy, że pojęcie "lasu" należy odnieść do kompleksu leśnego a nie danej działki ewidencyjnej, jak to wywodzone jest w skardze. Nie jest także konieczne aby las był porośnięty drzewami. Powołana w uzasadnieniu skargi definicja "lasu" jasno wskazuje, że za las może być uznana także taka część gruntu która pokryta jest roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym czy też taki który jest przeznaczony do produkcji leśnej (dla tej nie jest konieczne zadrzewienie).

Ma rację skarżący, że organ w sposób wybiórczy potraktował zgormadzony w sprawie materiał dowodowy. Z jednej strony powołał np. zeznania świadków ze sprawy karnej (co prawda bez wskazania ich danych), przyjmując je za wiarygodne a z drugiej strony niektóre z nich pominął. Organ powołał się na dowody z akt postępowania karnego jednakże ich nie ocenił co stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.

W postępowaniu administracyjnym za dowód może służyć wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy – co wynika z art. 75 § 1 K.p.a, o ile strona mogła się z tym dowodem zapoznać – art. 81 K.p.a.

W związku z tym organ mógł powołać się na dowody z innego postępowania, choćby karnego, o ile strona z tym dowodem mogła się zapoznać. W sytuacji gdy organ wykorzystuje dowody ze sprawy karnej, ich ocena jest jednak utrudniona jak chodzi o wyjaśnienia obwinionego czy oskarżonego gdyż osoba ta w postępowaniu karnym nie jest pouczana o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, tak jak ma to miejsce w przypadku zeznań świadków. Wynika to z art. 20 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r, Kodeks postępowania w sprawach o z dnia 24 sierpnia 2001 r. (Dz.U. Nr 106, poz. 1148 ze zm.) i art. 175 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego ( tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1749). W związku z tym do dowodów z tych wyjaśnień należy podchodzić w sposób ostrożny, co nie oznacza za każdym razem należy je uznać za niewiarygodne. Jeżeli pozostają w logicznym związku z pozostałym dowodami mogą służyć jako wiarygodny dowód w sprawie. Sąd tylko częściowo podziela zarzuty skargi w zakresie mocy dowodowej wyroku sądu karnego. Niewątpliwie wyrok w sprawie karnym jest dokumentem urzędowym. Wynika z niego, że skarżący został uniewinniony od popełnienia wykroczenia polegającego na tym, że w okresie od 23 października 2013 r. do 18 listopada 2013r. dokonał wyrębu podrostu składającego się z gatunków liściastych o masie ok. 7 m3, pozyskując to drewno bez wymaganego zezwolenia tj. wykroczenia z art. 158 § 1 kodeksu wykroczeń. W aktach sprawy brak jest uzasadnienia wyroku a więc nie wiadomo z jakich konkretnie powodów zapadł taki a nie inny wyrok. Z wyroku tego wynika jedynie, że nie odpowiada karne za zarzucane mu wykroczenie (wyrąb drzew). Odpowiedzialność karna do odpowiedzialność na zasadzie winy i tylko ustalenia wyroku karnego skazującego wiążą inne sądy – co wynika z art. 11 P.p.s.a. Nie przesądza to jednak o braku możliwości posłużenia się w postępowaniu administracyjnym ustaleniami poczynionymi przez Sąd, o ile oczywiście dowody te zostaną w sposób prawidłowy ocenione.

Niezrozumiałe jest, zdaniem Sądu, wybiórcze posługiwanie się przez organ dowodami zebranymi w toku postępowania administracyjnego. Z jednej strony organ nie dokonał samodzielnych ustaleń co do czasu w jakim miało dojść do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej i posłużył się ustaleniami z postępowania karnego. Z drugiej natomiast nie dał wiary innym dowodom z tego postępowania (w tym części świadków i drugiemu obwinionemu, którzy zeznali iż skarżący nie dokonał wyrębu drzew). Nie wyjaśnił przyczyn takiej oceny. Stanowi to o naruszeniu przez organ przede wszystkim art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Organ dopuścił się także naruszenia art. 28 ust. 1 i z art. 12 ust. 13 ustawy o.o.g.r.i.l. poprzez wadliwe ustalenie wysokości należności.

W przypadku nakładania opłat za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu z produkcji leśnej zastosowanie mają stawki cen drewna obowiązujące w dacie wyłączenia, chyba że stawki obowiązujące w dacie wydania decyzji są korzystniejsze dla sprawcy wyłączenia. Jak wynika z decyzji organ I instancji ustalił, że do wyłączenia doszło pomiędzy 23 października 2013 r. a 14 listopada 2013 r. Należność została ustalona na podstawie ceny drewna przyjętej z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ogłoszonego w Monitorze Polskim pod poz. 955 z 20 października 2014 r. Obwieszczenie dotyczyło cen drewna za pierwsze trzy kwartały 2014 r. a więc nie były to ceny z 2013 r. Z uzasadnienia decyzji nie wynika nawet jaka była kwota podstawowa a była nią kwota 188, 85 zł/m3. Obowiązująca natomiast cena za trzy pierwsze kwartały 2013 r. wynosiła 171,05 zł/m3 więc była niższa niż w 2014 r. ( M.P.2013.828). I to ta stawka, jako korzystniejsza mogłaby być zastosowana.

Organ dopuścił się także naruszenia art. 12 ust 13 tej samej ustawy gdyż określił termin zapłaty na 14 dni od daty kiedy decyzja stała się ostateczna podczas gdy przepis ten określa ten termin na dni 60.

W związku z tym uchybieniami przywołać należy wyrok NSA z 9 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2463/14, w którym Sąd wyjaśnia zarówno kwestie związane z ustaleniami wysokości należności jak i terminem spełnienia świadczenia. Sąd w tym składzie w pełni podziela zaprezentowaną tam argumentację.

Wskazane wyżej uchybienia są poważne i stanowią o naruszeniu przez organ, obok wskazanych wyżej przepisów także ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art., 8, 11 K.p.a.

Sąd nie stwierdził natomiast aby organ naruszył art. 10 (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu) i 9 K.p.a. (zasada informowania). Strona miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym a z drugiej strony nie wykazała o jakich czynnościach istotnych w sprawie nie została poinformowana i jakie miało to znaczenie w sprawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona prawidłowych ustaleń faktycznych tj. przede wszystkim ustali jaka produkcja leśna była prowadzona na obu działkach, jakie prace zostały przez skarżącego na tych działkach wykonane i czy doszło w związku z tym do wyłączenia gruntów (w części lub całości) z produkcji leśnej. W związku z tym organ będzie miał na uwadze wywody sądu zawarte w uzasadnieniu na temat wykorzystania terenu jako duktu leśnego jako nie dającego podstaw do stwierdzenia o wyłączeniu z produkcji leśnej. Jeżeli organ będzie posiłkował się dowodami ze sprawy karnej, należycie je oceni ze wskazaniem którym dowodom dał wiarę a którym tej wiary odmówił i dlaczego. W przypadku gdyby doszedł do wniosku, że w dalszym ciągu istnieją przesłanki do nałożenia należności (czego sąd w żadnym razie nie przesądza), za kwotę bazową przyjmie kwotę obowiązując w dacie wylesienia, o ile oczywiście w dalszym ciągu organ będzie uważał że do wylesienia doszło w IV kwartale 2013 r. Organ zadba aby uzasadnienie decyzji spełniało warunki z art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Ponieważ decyzje obu organów są wadliwe w zakresie ustaleń faktycznych Sąd uznał za celowe uchylenie obu decyzji na podstawie art. 135 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.