Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 566/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2017r., sygn. akt SKO [..], odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji tego organu z dnia 17 kwietnia 2013r., sygn. akt [..] stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji Wójta gminy z dnia 8 października 2010r. zmieniającej decyzję Wójta Gminy z dnia 24 czerwca 2010r. Ta ostatnia decyzja ustaliła środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej WTN 250 w miejscowości . na działce nr [..].

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 24 czerwca 2010r. Wójt Gminy, na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 71 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", wydał decyzję środowiskową, w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa elektrowni wiatrowej WTN 250 w miejscowości N. na działce nr [..]"; karta informacyjna przedsięwzięcia oraz charakterystyka przedsięwzięcia stanowiły załącznik do decyzji.

W następstwie wniosku skarżącej z dnia 22 lipca 2010r., w którym zwróciła się o zmianę decyzji środowiskowej w zakresie podwyższenia masztu rurowego z 30m na 50m, zmniejszenia płatów wirnika z 20m na 15m oraz określenia nowej łącznej wysokości turbiny do 65m, Wójt Gminy decyzją z dnia 8 października 2010r., na podstawie art. 155 k.p.a., wydał decyzję zmieniającą swoją ostateczną decyzję z dnia 24 czerwca 2010r. w ten sposób, że:

1. zmieniona została nazwa przedsięwzięcia z "Budowa elektrowni wiatrowej WTN 250 w miejscowości N. na działce nr [..]" na "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości N.na działce nr [..]",

2. słowa: "inwestycja polegać będzie na budowie elektrowni wiatrowej WTN 250 o mocy 250kW, na terenie zabudowanej działki nr [..] o powierzchni 7441m2 w odległości ponad 100m od domu inwestora oraz pozostałych budynków. Siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 30m i średnicy rotora 20m (łączna maksymalna wysokości do 50m)" zmieniono na: "inwestycja polegać będzie na budowie elektrowni wiatrowej na terenie zabudowanej działki nr [..] o powierzchni 7441m2 w odległości ponad 100m od domu inwestora oraz pozostałych budynków. Siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 50m i średnicy rotora 15m (łączna maksymalna wysokość do 65m)".

3. w charakterystyce przedsięwzięcia oraz karcie informacyjnej przedsięwzięcia będących załącznikiem do niniejszej decyzji zmieniono nazwę przedsięwzięcia z "Budowa elektrowni wiatrowej WTN 250 w miejscowości N. na działce nr [..]" na "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości N.na działce nr [..]" oraz parametry dotyczące wysokości elektrowni z "Siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 30m i średnicy rotora 20m (łączna maksymalna wysokości do 50m)" zmieniono na "Siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 50m i średnicy rotora 15m (łączna maksymalna wysokość do 65m)".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 8 października 2010r., decyzją z dnia 17 kwietnia 2013r., nr [..], stwierdziło jej nieważność. Kolegium uznało bowiem, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. Decyzję podjęto pomimo tego, że Wójt Gminy nie posiadał pisemnej zgody wszystkich stron postępowania na dokonanie wnioskowanej zmiany decyzji, o czym wprost stanowi art. 155 k.p.a. Rozpoznając wniosek o zmianę decyzji organ rozważył tylko słuszny interes strony nie badając, czy zmianie decyzji nie sprzeciwia się sprzeczność z przepisami prawa i nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. Według Kolegium zakres dokonanych zmian (dowolność lokalizacji wiatraka od zabudowań oraz parametry wiatraka, jak też wykreślenie maksymalnej mocy elektrowni, czyli 250 kW) w sposób zdecydowany zmienia i rozstrzyga merytorycznie, określony decyzją środowiskową z dnia 24 czerwca 2006r. zakres przedsięwzięcia. Kolegium wskazało również, że rażące naruszenie prawa przez Wójta Gminy polega na tym, że decyzja ta wykracza poza treść złożonego wniosku strony o zmianę decyzji z dnia 24 czerwca 2010r.- to znaczy rażąco naruszyła przepis art. 61 § 1 k.p.a. Złożony wniosek o zmianę ostatecznej decyzji nie wskazuje woli inwestorki o zmianę mocy elektrowni wiatrowej z 250kw na mniejszą czy też większą moc. Także dołączona do wniosku karta informacyjna przedsięwzięcia wskazuje (przy zmienionych parametrach wieży oraz skrzydeł), iż moc nie ulegnie zmianie - czyli nadal będzie wynosić 250kW. Natomiast zmiana organu I instancji polegająca na wykreśleniu z treści decyzji z dnia 24.6.2010r. mocy tej elektrowni oznacza, iż inwestorka może posadowić na przedmiotowej nieruchomości elektrownię wiatrową o np. mocy większej niż 250kW.

Treść złożonego wniosku, także w zakresie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia, zakreśla granice przedmiotu tego postępowania, który w żaden sposób nie może być zmieniony przez organ administracji publicznej, w szczególności gdy nie poprzedza tego zmiana treści złożonego wniosku. Podkreślono przy tym, że organy uzgadniające treść złożonego wniosku, a tym samym ewentualne zmiany treści ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24 czerwca 2010r., w swoich postanowieniach określają moc elektrowni wiatrowej bez zmian, czyli o mocy 250 kW. Kolegium stwierdziło również, że decyzji środowiskowej z dnia 24 czerwca 2010r. w ogóle nie można było zmienić w trybie art.155 k.p.a. ponieważ jest ona decyzją związaną, a nie uznaniową.

Wnioskiem z dnia 3 października 2014r. S. H., zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji SKO. Zarzuciła rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. art. 155 k.p.a. w związku z art. 87 ustawy środowiskowej. W ocenie skarżącej stanowisko organu dotyczące konieczności wyrażenia zgody na zmianę decyzji przez wszystkie strony oraz braku możliwości jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. jest rażąco sprzeczne z art. 87 powołanej ustawy. W zakresie naruszenia przez Wójta art. 61 § 1 k.p.a. wskazano, że nie budzi wątpliwości, iż decyzja z dnia 8 października 2010r. została wydana na wniosek strony tego postępowania – S. H.

W wyniku rozpoznania wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 października 2015r., sygn. akt SKO [..], orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 kwietnia 2013r. Kolegium za błędną uznało argumentację zwartą w decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r. w zakresie, w jakim dopatrzono się rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. w braku pisemnej zgody innych stron na zmianę decyzji organu pierwszej instancji oraz w ogóle w jego zastosowaniu. Pomimo tego jednak Kolegium uznało, że decyzja z dnia 17 kwietnia 2013r. zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie, przyjmujące wydanie decyzji Wójta Gminy z dnia 8 października 2010r. z rażącym naruszeniem prawa - art. 155 k.p.a. w związku z:

1. art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w ten sposób, że organ pierwszej instancji rozpoznając złożony wniosek strony o zmianę ostatecznej decyzji środowiskowej z dnia 24 czerwca 2010r. - zamiast przeprowadzić w całości postępowanie według trybu opisanego w tej ustawie i wydać decyzję zgodną z prawem - ograniczył swoje postępowania wyłącznie do wystąpienia do właściwych organów o opinię w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania zmienionego przedsięwzięcia na środowisko, wydając przy tym decyzję o treści niezgodnej z tym przepisem,

2. art. 61 § 1 k.p.a. poprzez wyjście poza treść żądania strony określonego jej wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji z dnia 24 czerwca 2010r.

Ponadto wskazano, że decyzja z dnia 8 października 2010r. rażąco naruszyła przepis art. 155 k.p.a. w ten sposób, że organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii, czy interes społeczny przemawia za wnioskowanymi zmianami decyzji np. poprzez brak ograniczenia mocy planowanej inwestycji i czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie ostatecznej decyzji.

Wnioskiem z dnia 23 listopada 2015r skarżąca zwróciła się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 125 k.p.a. poprzez udział w rozpoznaniu sprawy i wydaniu decyzji z dnia 29 października 2015r., członka Kolegium R. K., podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie z mocy ustawy, albowiem brał udział w wydaniu decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt [..], jako przewodniczący składu orzekającego i sprawozdawca. Według pełnomocnika wnioskodawcy niedopuszczalne jest w sytuacji wykazania przez stronę rażącego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa, poszukiwanie i wskazywanie przez ten organ "nowych" przyczyn nieważności i przedstawianie ich jako uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji. Zwrócono uwagę, że przepis art. 87 ustawy środowiskowej nie został wskazany jako podstawa prawna decyzji Kolegium z dnia 17 kwietnia 2013r., ani w żadnym miejscu tej decyzji nie został wzmiankowany, dlatego też nie może na obecnym etapie sprawy, kiedy strona wykazała rażące wady decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r., wskazywać tego przepisu jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 8 października 2010r. Prowadziłoby to do sytuacji, w której organ może na każdym etapie wskazywać nowe podstawy stwierdzenia nieważności, a strona nie miałaby możliwości poddania tego stanowiska kontroli w trybie postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego.

Wskazano, że zgodnie z art. 87 ustawy środowiskowej odpowiednie stosowanie przepisów działów V i VI ustawy w przypadku postępowania w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oznacza obowiązek ich adekwatnego stosowania do rodzaju i zakresu dokonywanej zmiany. Nadto w ocenie skarżącej nie odniesienie się przez organ do niektórych przesłanek z art. 155 k.p.a. nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Wystarcza tu bowiem ustalenie, że zmiana lub uchylenie decyzji jest uzasadniona słusznym interesem strony. Wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie odniosło się do argumentacji strony przedstawionej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. w ogóle nie zawiera treści normatywnej, którą przypisuje mu Kolegium. Decyzja z dnia 8 października 2010r. o zmianie decyzji środowiskowej z dnia 24 czerwca 2010r. została wydana na wniosek inwestorki S. H. Wskazano również, że S.H., działając w zaufaniu do ostatecznych decyzji administracyjnych zrealizowała inwestycje, ponosząc na ten cel bardzo wysokie nakłady finansowe. W chwili wydania decyzji przez Kolegium elektrownia wiatrowa, była oddana do użytku i eksploatowana.

Decyzją z dnia 15 lutego 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzji tego organu z dnia 29 października 2015r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium uznało za zasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 k.p.a. poprzez udział w rozpoznaniu sprawy i wydaniu decyzji z dnia 29 października 2015r. przez członka Kolegium R. K., podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie z mocy ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawę z wniosku skarżącej z dnia 23 listopada 2015r. Kolegium decyzją z dnia 22 czerwca 2017r. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji tego organu z dnia 17 kwietnia 2013r., nr [..]. W ocenie Kolegium decyzja z dnia 17 kwietnia 2013r. nie wypełniała przesłanki rażącego naruszenia prawa z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem decyzja z dnia 8 października 2010r. wydana została z przekroczeniem wniosku strony, czym naruszono w sposób rażący art. 61 § 1 k.p.a., oraz merytorycznie zmieniła decyzję środowiskową w taki sposób, że inny kształt nadano planowanemu przedsięwzięciu, przy czym postępowanie w zakresie wniosku strony o zmianę zostało ograniczone tylko do pozyskania stanowisk organów opiniujących i uzgadniających. Wójt nie uzgadniał z tymi organami zmiany parametru inwestycji w postaci mocy elektrowni, a jednak go zmienił.

Zdaniem Kolegium decyzja Wójta Gminy z dnia 8 października 2010r. zapadła z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 155 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 87 ustawy z dnia 3.10.2008r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dlatego organ rozstrzygający sprawę miał podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 8 października 2010r. zmieniającej decyzję środowiskową z dnia 24.06.2010r.

Wskazano, że z treści art. 87 ustawy środowiskowej wynika, że przepisy niniejszego działu oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Odpowiednie stosowanie przepisów działów V i VI w/w ustawy środowiskowej, w przypadku postępowania w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oznacza obowiązek przeprowadzenia w całości postępowania opisanego w tych działach ustawy i zakończenie tego postępowania poprzez wydanie decyzji o treści zgodnej z tymi przepisami, w tym z art. 84 ustawy środowiskowej. Zdaniem Kolegium w sytuacji, gdy zakres danego przedsięwzięcia zostaje zmieniony w stosunku do zakresu określonego decyzją pierwotną organ decydujący w sprawie zobowiązany jest do ponownego przeprowadzenia postępowania. Takie działanie uznano za konieczne ze względu na skutek zmiany, który doprowadzić może do zwiększonego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Zaniechanie przeprowadzenia takiego postępowania mogłoby prowadzić do "obejścia" przepisów ustawy środowiskowej poprzez zmianę istotnych elementów decyzji środowiskowej, np. parametrów objętej nią inwestycji bez przeprowadzenia wymaganych dla określonego typu przedsięwzięć ustaleń oraz bez zapewnienia społeczeństwu i stronom udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że w badanej sprawie taką zmianą, która może powodować zwiększone oddziaływanie inwestycji na środowisko, było wykreślenie decyzją zmieniającą organu pierwszej instancji z dnia 8 października 2010r. mocy planowanej inwestycji - bez wniosku strony, a tym samym dopuszczenie możliwości realizacji zmienionej inwestycji bez względu na jej moc. Co więcej, brak określenia w przedmiotowej decyzji Wójta Gminy mocy elektrowni wiatrowej, wobec takiego określenia przedmiotu planowanego przedsięwzięcia, powoduje niemożność dokonania oceny, w jakim trybie organ właściwy winien prowadzić postępowanie w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym nie sposób w takiej sytuacji ustalić, czy będzie to przedsięwzięcie opisane w przepisie § 2 ust. 1 pkt 5 czy też § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

W ocenie Kolegium Wójt Gminy wydając w dniu 8 października 2010r. decyzję zmieniającą decyzję środowiskową z dnia 24 czerwca 2010r., działając zgodnie z przepisem art. 87 w zw. z art. 84 ustawy środowiskowej w sytuacji, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winien stwierdzić brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Objęta wnioskiem nieważnościowym decyzja Wójta Gminy nie zawiera załącznika, jakim jest charakterystyka przedsięwzięcia. Wbrew przepisom prawa określonym w dziale V ustawy środowiskowej, Wójt Gminy podejmując w dniu 8 października 2010r decyzję nie przeprowadził oceny wnioskowanej zmiany (odnośnie ograniczenia mocy elektrowni wiatrowej) w świetle przesłanek wynikających z przepisu art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Kolegium wycofało się z zajętego w decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r. stanowiska odnośnie konieczności wyrażenia zgody na zmianę decyzji środowiskowej przez wszystkie strony i niemożności jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Pomimo tego jednak podtrzymało stanowisko w kwestii rażących naruszeń prawa, których w trakcie procedowania zmiany decyzji środowiskowej dopuścił się Wójt Gminy. W ocenie Kolegium w decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r. wyczerpująco uzasadniło podstawy stwierdzenia decyzji z dnia 8 października 2010r., na które składa się brak wykazania przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności, orzekanie z przekroczeniem granic wniosku skarżącej oraz brak przeprowadzenia postępowania w zakresie wyznaczonym przepisem art. 87 ustawy środowiskowej.

W skardze na powyższą decyzję S. H., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 § 1 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a., oraz przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 17 kwietnia 2013 r., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na przyjęciu przez SKO, że decyzja wydana przez Zastępcę Wójta Gminy, z upoważnienia Wójta Gminy, z dnia 8.10.2010r. Nr [..] zmieniająca decyzję Wójta Gminy z dnia 24.06.2010r. Nr [..] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej WTN 250 w miejscowości N. na działce nr [..], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów art. 155 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a.,

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 ustawy środowiskowej poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 17 kwietnia 2013r., która została wydana z rażącym naruszeniem tych przepisów, które to naruszenie wskazanych przepisów przez SKO zostało potwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO z dnia 22 czerwca 2017r.,

3. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia poprzez prowadzenie postępowania w sprawie z naruszeniem przepisów prawa, praw skarżącej oraz w sposób nieobiektywny,

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia poprzez niesporządzenie należytego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia;

5. naruszenie przepisu prawa materialnego art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a., poprzez odnowę stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 17 kwietnia 2013r., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2, art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 22 czerwca 2017r. w całości i zobowiązanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku Samorządowego Kolegium Odwoławczego do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 kwietnia 2013r., sygn. akt [..], ewentualnie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145a § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt SKO [..], w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wniesiono również o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S.H. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżącej w decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r. stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 8 października 2010r. pomimo tego, że nie wskazano żadnej z trzech przesłanek nieważności. Nie wyjaśniono charakteru naruszonych przepisów oraz racji ekonomicznych i gospodarczych, które przemawiały za stwierdzeniem nieważności. Podkreślono wadliwość stanowiska, według którego naruszono art. 61 § 1 k.p.a. wykraczając poza treść wniosku strony o zmianę decyzji, podczas gdy nie ma wątpliwości, że decyzja zmieniająca wydana została na wyraźny wniosek skarżącej. W razie wątpliwości organu w zakresie żądania wnioskodawcy organ w trybie zwykłym może je wyjaśnić z udziałem organu.

Podkreślono, że decyzja z dnia 17 kwietnia 2013r. rażąco narusza prawo poprzez to, że wbrew przepisowi art. 87 ustawy środowiskowej oraz art. 155 k.p.a. wymagała zgody na zmianę decyzji wszystkich stron oraz twierdziła, że zmiana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko decyzji uznaniowych. Wskazano, że w zaskarżonej decyzji Kolegium wycofało się z powyższych twierdzeń, co zdaniem skarżącej świadczy o braku podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r.

Co do braku wyjaśnienia przesłanek zmiany decyzji wynikających z art. 155 k.p.a. skarżąca wyjaśniła, że takie uchybienie może być rozważane najwyżej jako uchybienie w zakresie uzasadnienia decyzji a nie podstawa do stwierdzenia jej nieważności. Brak opisania tych przesłanek nie oznacza, że Wójt przesłanek tych nie przeanalizował.

Za niedopuszczalne uznano, w sytuacji wykazania przez stronę rażącego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa, poszukiwanie i wskazywanie przez ten organ "nowych" przyczyn nieważności i przedstawianie ich jako uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r. Stwierdzenie nieważności następuje ze ściśle określonych przyczyn, a decyzja o stwierdzeniu nieważności posiada ściśle określona podstawę prawną. W decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r. SKO wskazało, że zostaje ona podjęta "na podstawie: art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 155; art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a.".

Przepis art. 87 ustawy środowiskowej nie został wskazany jako podstawa prawna decyzji SKO z dnia 17 kwietnia 2013r., ani w żadnym miejscu tej decyzji nie jest nawet wzmiankowany. Kolegium przepisu art. 87 ustawy środowiskowej w ogóle w sprawie nie stosowało i nie stanowił on podstawy stwierdzenia nieważności. Jeśli tak, to organ nie może na obecnym etapie sprawy, kiedy strona wykazała rażące wady decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r., wskazywać tego przepisu jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 8 października 2010r., bowiem omawiany przepis takiej podstawy niewątpliwie nie stanowił. Na marginesie wskazano, że odpowiednie stosowanie przepisów działów V i VI ustawy środowiskowej w przypadku postępowania w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oznacza obowiązek przeprowadzenia w całości postępowania opisanego w tych działach ustawy i zakończenie tego postępowania poprzez wydanie decyzji o treści zgodnej z tymi przepisami, w tym z art. 84 tej ustawy środowiskowej. Zdaniem skarżącej to, które przepisy znajdą zastosowanie, zależy od okoliczności konkretnego przypadku, a przede wszystkim rodzaju i zakresu zmiany. Przepis art. 87 ustawy środowiskowej w ogóle nie stanowi podstawy do ponownego przeprowadzenia postępowania, gdyby tak było, to w omawianym przepisie, zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy, zawarty zostałby wymóg ponownego przeprowadzenia postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, a nie wymóg odpowiedniego jedynie stosowania wskazanych tamże przepisów. Ponadto, w decyzji środowiskowej z dnia 24 czerwca 2010 r., Wójt Gminy stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Z tego też powodu sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2017r., sygn. akt SKO [..], którą odmówiono stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji tego organu z dnia 17 kwietnia 2013r., sygn. akt [..].

Skomplikowany stan faktyczny rozpoznanej sprawy wymaga w pierwszej kolejności nakreślenia tła faktycznego kontrolowanej decyzji z dnia 22 czerwca 2017r.

Decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 24 czerwca 2010r. na wniosek inwestora skarżącej S. H., Wójt Gminy, w oparciu o przepisy ustawy środowiskowej, orzekł o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa elektrowni wiatrowej WTN 250 w miejscowości N. na działce nr [..]", Kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz jego charakterystykę czyniąc załącznikami do decyzji.

Wnioskiem datowanym na dzień 21 lipca 2010r. S. H. zwróciła się do Wójta Gminy o zmianę decyzji środowiskowej poprzez:

- podwyższenie masztu rurowego z 30m na 50m,

- zmniejszenie płatów wirnika z 20m na 15m,

- zmianę maksymalnej wysokości turbiny z 50m na 65m.

W następstwie tego wniosku decyzją z dnia 8 października 2010r. Wójt Gminy, na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił decyzję środowiskową z dnia 24 czerwca 2010r. w ten sposób, że:

- zmienił nazwę przedsięwzięcia z "Budowa elektrowni wiatrowej WTN 250 w miejscowości N. na działce nr [..]" na "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości N. na działce nr [..]",

- w punkcie dotyczącym rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia zmienił jej charakterystykę jako "inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej WTN 250 o mocy 250kW, na terenie zabudowanej działki nr [..] o powierzchni 7441m2 w odległości ponad 100 m od domu inwestora oraz pozostałych budynków; siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 30m i średnicy rotora 20m (łączna maksymalna wysokości do 50m)" na "inwestycję, która polegać będzie na budowie elektrowni wiatrowej na terenie zabudowanej działki nr [..] o powierzchni 7441m2 w odległości ponad 100 m od domu inwestora oraz pozostałych budynków; siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 50m i średnicy rotora 15m (łączna maksymalna wysokość do 65m)". Analogiczne zmiany wprowadzono do charakterystyki przedsięwzięcia i karty informacyjnej przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wszczętym z urzędu postępowaniu, decyzją z dnia 17 kwietnia 2013r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji z dnia 8 października 2010r. Z uzasadnienia Kolegium wynika, że podstaw do stwierdzenia nieważności organ dopatrzył się w rażącym naruszeniu:

1. art. 155 k.p.a. polegającym na braku uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji środowiskowej,

2. art. 155 k.p.a. poprzez jego zastosowanie do decyzji związanej, podczas, gdy przepis ten może być stosowany wyłącznie do decyzji uznaniowej,

3. art. 155 k.p.a. poprzez dokonanie zmiany decyzji bez rozważenia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie, a wyłącznie kierowanie się słusznym interesem strony,

4. art. 61 § 1 k.p.a. polegającym na tym, że decyzja ta wykracza poza treść złożonego przez stronę wniosku o zmianę decyzji środowiskowej. We wniosku skarżąca nie wnosiła o zmianę mocy elektrowni wiatrowej 250 kW.

Wnioskiem z dnia 3 października 2014r. S. H. wystąpiła do organu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 ustawy środowiskowej.

Wniosek ten Kolegium rozstrzygnęło podejmując decyzję z dnia 29 października 2015r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r., którą następnie, z przyczyn procesowych uchylono decyzją z dnia 15 lutego 2017r.

Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 22 czerwca 2017r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r. Kolegium stwierdziło, że, pomimo zajęcia w kwestionowanej decyzji błędnego poglądu o braku możliwości orzekania o zmianie decyzji środowiskowej na podstawie art. 155 k.p.a. oraz o konieczności udzielenia zgody na zmianę w tym trybie przez wszystkie strony postępowania, decyzja z dnia 17 kwietnia 2013r. nie narusza prawa w sposób rażący i nie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium podtrzymało bowiem swoje dotychczasowe stanowisko co do tego, że decyzja z dnia 8 października 2010r. rażąco naruszała prawo, tj. art. 61 § 1 k.p.a. Wójt dokonał zmiany decyzji środowiskowej wykraczając poza zakres wniesionego przez stronę wniosku.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia legalności odmowy przez Kolegium stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 17 kwietnia 2013r. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 8 października 2010r. zmieniającej decyzję środowiskową.

Wskazać należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich wymienioną w pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a. jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie wskazuje się, że zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

Także tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy.

Przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Treść tego pojęcia ukształtowana została przez doktrynę i orzecznictwo. W orzecznictwie ukształtowały się dwa ujęcia rażącego naruszenia prawa, jedno – uznające, że występuje ono w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, oraz drugie – zgodnie z którym naruszenie prawa będzie rażące, gdy jego skutków społeczno-gospodarczych nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Każde z tych stanowisk znalazło swoich zwolenników w doktrynie (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 761).

Pomimo rozbieżności doktrynalnych i orzeczniczych co do rozumienia pojęcia "rażące naruszenie prawa" można wysnuć pewne ogólne wnioski odnoszące się do treści tego pojęcia jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po pierwsze, wada decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie odnosi się tylko do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak i J. Borkowski, op.cit., s. 764).

Natomiast konieczność eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzania naruszenia prawa) uzasadnia się istnieniem w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Zwrócić należy uwagę, że w doktrynie podkreśla się wyraźnie, że kryterium skutków gospodarczych naruszenia prawa nie może być uznawane za wyłączne kryterium kwalifikowania danego naruszenia prawa jako rażącego (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 1135).

W ocenie sądu zaskarżona decyzja z dnia 22 czerwca 2017r. nie jest dotknięta wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.

Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie można z pola widzenia stracić jej zasadniczego kontekstu środowiskowego, kształtowanego przepisami ustawy środowiskowej, w brzmieniu obowiązującym w dniu 8 października 2010r., tj. w dacie dokonywania zmiany decyzji środowiskowej z dnia 24 czerwca 2010r.

Otóż obowiązujący wówczas przepis art. 87 ustawy środowiskowej stanowił, że przepisy niniejszego działu (działu V – przypis sądu) oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten, w dacie podejmowania decyzji zmieniającej, miał już przytoczone wyżej brzmienie wskutek jego zmiany przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 21 maja 2010 r. (Dz.U. Nr 119, poz. 804) zmieniającej ustawę środowiskową z dniem 20 lipca 2010 r.

Art. 87 ustawy środowiskowej odnosi się do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z jego treści wynika, że do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wydawania decyzji środowiskowych, a także przepisy dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko. Ustawodawca nie wskazał, jakie dokładnie przepisy, w jakim zakresie oraz kiedy znajdą zastosowanie do zmiany decyzji. Użył tylko ogólnego sformułowania "niniejszego działu" oraz działu VI. Ponieważ przepis ten znajduje się w dziale V pod tytułem "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000", do zmiany decyzji odpowiednie zastosowanie znajdą art. 59-103 oraz art. 104-121 znajdujące się w dziale VI.

Ze względu na to, że nie wskazano, jakich zmian dotyczy art. 87, przyjąć należy, że dotyczy on każdej zmiany, niezależnie od jej znaczenia, wagi i tego, czego dotyczy.

Z powyższego przepisu wynika, że zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach musi nastąpić w trybie i na zasadach określonych w art. 155 k.p.a. stosowanym odpowiednio. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Powyższe oznacza, że instytucja zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter procesowy i nie może być przeprowadzona w oderwaniu od postanowień art. 155 k.p.a., stanowiącego procesową podstawę zmian każdej decyzji środowiskowej. Ponieważ przepis art. 87 ustawy środowiskowej ograniczył zastosowanie art. 155 k.p.a. tylko w zakresie konieczności uzyskiwania zgody na zmianę decyzji innych stron uczestniczących, to prima facie w pozostałym zakresie powinien on znaleźć pełne zastosowanie. W trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną i wydanie nowego rozstrzygnięcia, które np. byłoby bliższe stanowisku wnioskującego o uchylenie lub zmianę tej decyzji. Postępowanie prowadzone w oparciu o ww. przepis ma doprowadzić do weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, ale jedynie wówczas, gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Z powyższego wynika, że zmiana (bądź uchylenie) decyzji możliwe jest w razie łącznego spełnienia przesłanek: interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za tym, oraz przepis szczególny nie sprzeciwia się temu. Przy tym zwrócić należy uwagę, że wprowadzenie jako przesłanki dodatkowej zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem jednostki sprawia, że organ administracyjny nie może przy rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 155 k.p.a. nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji. Takim brakiem dotknięta była jednak decyzja z dnia 8 października 2010r., na co w decyzji z dnia 17 kwietnia 2010r. Kolegium prawidłowo zwróciło uwagę i co dodatkowo obciąża wadliwością decyzję zmieniającą.

Poza tym, odpowiednie stosowanie działów V i VI ustawy środowiskowej do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oznacza, że zmiana decyzji musi być poprzedzona weryfikacją, najpierw potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko inwestycji w kształcie wynikającym z zaproponowanych zmian, a potem przeprowadzenia takiej oceny bądź wydania decyzji o zmianie decyzji środowiskowej bez poprzedzania jej oceną oddziaływania na środowisko. Wówczas jednak organ właściwy, w niniejszej sprawie Wójt, zobowiązany był i nadal jest, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy środowiskowej, do wydania postanowienia niestwierdzającego potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Kolegium rozstrzygając decyzją z dnia 17 kwietnia 2013r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 8 października 2010r. naruszyło przepis art. 87 ustawy środowiskowej. Przyjęło bowiem błędnie, że przepis art. 155 k.p.a. co do zasady nie powinien mieć zastosowania do zmiany decyzji środowiskowej, a jeżeli już go stosować, to należy na taką zmianę uzyskać zgodę wszystkich stron, których nie uzyskano. Wadliwość tego poglądu jest w niniejszej sprawie bezdyskusyjna. Co więcej, sam organ z tego stanowiska wycofał się już w decyzji z dnia 29 października 2015r., po raz pierwszy rozstrzygając wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r.

Podkreślić jednak należy, że rażącej wadliwości decyzji z dnia 8 października 2010r. nie anulowały przedstawione wyżej błędy Kolegium. O wadliwości tej decyzji, której skutki nie dadzą się pogodzić z wymogami praworządności, nie przesądzało bowiem wyłącznie zastosowanie art. 155 k.p.a. i zgoda skarżącej na zmianę decyzji. O rażącym naruszeniu prawa w toku procedowania zmiany decyzji środowiskowej przesądziła bowiem kwestia treści złożonego przez skarżącą wniosku i jego konfrontacji z treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 8 października 2010r.

Wyjaśniając tą kwestię w pierwszej kolejności podkreślić należy, że zmiana decyzji, w tym również decyzji środowiskowej, może dokonać się wyłącznie na wniosek strony, nigdy z urzędu. Przepisem kreującym inicjatywę strony w tym zakresie jest art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej, stosowany do zmiany decyzji środowiskowej na zasadzie art. 87 tej ustawy. To wnioskodawca (inwestor) we wniosku o zmianę decyzji środowiskowej określa zakres planowanej zamiany, i to on wyłącznie decyduje o tym zakresie. Organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (art. 61 § 1 k.p.a.), która stała na przeszkodzie, zmianie decyzji środowiskowej dokonanej decyzją z dnia 8 października 2010r.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. (por. wyroki NSA: z 30 stycznia 2013 r., II OSK 1812/11; z 7 maja 2010 r., I OSK 214/2010, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; z 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; a także wyroki WSA: z 17 czerwca 2014 r., IV SA/Po 318/14; z 17 października 2010 r., I SA/Kr 1059/10; z 25 czerwca 2008 r., III SA/Wr 466/07, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ właściwy może dokonywać zmian w treści decyzji środowiskowej tylko w zakreślonych wnioskiem granicach. Innymi słowy, w zakresie, w jakim wnioskodawca nie wnosi o zmianę decyzji, ostateczna decyzja nie może ulec zmianie.

Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, w której, jak wynika z akt, skarżąca wnioskowała o zmianę decyzji w zakresie wysokości masztu rurowego, zmniejszenia płatów wirnika i zmiany łącznej wysokości turbiny. Wniosek datowany na dzień 21 lipca 2010r. nie obejmował żadnych innych zmian, w tym zmiany mocy planowanej siłowni wiatrowej.

Natomiast treść decyzji z dnia 8 października 2010r. w sposób wyraźny w pkt 1 zmieniła dotychczasową nazwę przedsięwzięcia "Budowa elektrowni wiatrowej WTN 250 w miejscowości N. na działce nr [..]" na nazwę "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości N. na działce nr [..]". Również w pkt 2 dotyczącym rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, inwestycję, która w pierwotnej decyzji miała polegać na budowie elektrowni wiatrowej WTN 250 o mocy 250 kW, zmieniono na inwestycję, która polegać będzie na budowie elektrowni wiatrowej. Skutkiem zmian wykreślono zarówno z nazwy przedsięwzięcia, jak i z jego charakterystyki, określenie indywidualizujące rodzaj przewidzianej siłowni wiatrowej WTN 250, której odpowiada moc 250 kW. Powyższe zmiany wprowadzono również do karty informacyjnej przedsięwzięcia i jego charakterystyki. Tym samym zmieniono moc elektrowni, dopuszczając możliwość budowy elektrowni o dowolnej mocy.

Wniosek o zmianę decyzji środowiskowej z dnia 21 lipca 2010r. takiej zmiany nie obejmował. Akta zgromadzone w sprawie przeczą również twierdzeniom Wójta Gminy zawartym w decyzji z dnia 8 października 2010r., że o zmianę nazwy inwestycji skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 20 września 2010r. motywując to tym, że elektrownia o mniejszej mocy nie spełni wymaganych warunków podłączenia jej do sieci elektroenergetycznej. Takiego wniosku strony w aktach sprawy nie ma.

Analiza wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie ujawnia natomiast, że faktycznie gestor sieci energetycznej zadeklarował uzgodnienie podłączenia do sieci elektrowni wiatrowej o mocy 500 kW. Z pism dokumentujących proces przygotowania inwestycji wynika, że pierwotnie skarżąca zamierzała zrealizować elektrownię wiatrową z zastosowaniem modelu turbiny ENERCO E-40 o mocy 500 kW i wysokości 94m. Zrezygnowała jednak z tej koncepcji pod wpływem stanowiska organów ochrony środowiska na rzecz inwestycji polegającej na wykorzystaniu turbiny wiatrowej WTN 250 o mocy 250 kW, wysokości wieży rurowej 30 m i średnicy rotora 20m (łączna maksymalna wysokość 50m). Powyższe potwierdza stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażone w postanowieniu z dnia 17 maja 2010r. wyrażającym opinię o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, które poprzedzało wydanie decyzji środowiskowej. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wyjaśnił, że w celu zminimalizowania uciążliwości związanej z funkcjonowaniem elektrowni na środowisko, jak i okolicznych mieszkańców, zmniejszono docelową moc elektrowni z 500 kW na 250 kW i wysokość z 94m na 50m. Inwestycję na takich warunkach wskazany organ środowiskowy uzgodnił powołanym postanowieniem.

Z tego wynika, że to właśnie względy ochrony środowiska, o których w toku procedury o uzyskanie decyzji środowiskowej wypowiedział się wyspecjalizowany w tym zakresie organ, zadecydowały o dopuszczalnej mocy planowanej elektrowni wiatrowej, której odpowiada konkretny model turbiny.

Zmiana parametru mocy elektrowni wiatrowej w decyzji z dnia 8 października 2010r. doprowadziła do znaczącej modyfikacji przedsięwzięcia, zwłaszcza z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska. Dokonanie bez wniosku inwestora zmiany o takim ciężarze gatunkowym i wpływie na kształt całej inwestycji należało uznać za niedopuszczalne działanie organu z urzędu, kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, tj. art. 61 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady skargowości stanowiącego rażące naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego regulującymi inicjatywę podmiotu do wszczęcia postępowania, w niniejszej sprawie art. 73 ust. 1 w związku z art. 87 ustawy środowiskowej. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej stanowi, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Na zasadzie art. 87 ustawy środowiskowej jej przepis 73 ust. 1 znajduje również zastosowanie do zmiany decyzji środowiskowej.

Właśnie w kontekście zasady, wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, demokratycznego państwa prawnego, w doktrynie podkreśla się, że współczesne demokratyczne państwo prawne powinno uwzględniać także wymogi z zakresu ochrony środowiska. Ta dziedzina życia społecznego i publicznego wymaga odrębnego potraktowania. Rzeczpospolita Polska, jako demokratyczne państwo prawne, powinno zatem chronić prawa i wolności nie tylko ze względu na istotę tych praw, ale także ze względu na ochronę środowiska. Powinno ono uwzględniać prawa człowieka III generacji - prawo do życia w czystym i sprzyjającym środowisku - oraz chronić wolność korzystania ze środowiska. Niezwykle istotnym elementem jest także ochrona zdrowia. Należy bowiem zauważyć, że ochrona środowiska wiąże się ściśle z ochroną zdrowia (B. Rakoczy, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz., LexisNexis/el. 2013). Wymaga to stworzenia odpowiednich warunków organizacyjnych i normatywnych, które w odpowiedniej części kreuje ustawa środowiskowa.

Dlatego też dla prawidłowego przeprowadzenia zmiany objętej wnioskiem niezbędne było odpowiednie zastosowanie przepisów Działu V ustawy środowiskowej, w tym przepisów art. 63, art. 64 i art. 84 ustawy środowiskowej, regulujących tryb weryfikacji obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Co prawda Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 10 września 2010r. wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa elektrowni wiatrowej WTN 250 w miejscowości N. na działce nr [..]", ale już z samej nazwy przedsięwzięcia wskazanej w tym postanowieniu, jak również z treści jego uzasadnienia wynika, że organ ten nie opiniował zmiany ani nazwy przedsięwzięcia, ani jej mocy. Wójt Gminy natomiast, wbrew dyspozycji art. 63 ust. 2 ustawy środowiskowej nie wydał właściwego postanowienia, do czego był zobligowany nawet wówczas, gdy organ nie stwierdzał potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie uczynił również zadość przepisowi art. 84 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, który stosowany na zasadzie art. 87, obligował, w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, do stwierdzenia w decyzji zmieniającej decyzję środowiskową braku potrzeby przeprowadzania tej oceny i dołączenia do niej charakterystyki przedsięwzięcia w zmienionej wersji.

Na powyższe uchybienia zasadnie zwróciło uwagę Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdzając, że decyzja z dnia 8 października 2010r. obarczona takimi wadliwościami, tj. naruszeniem art. 84 w związku z art. 87 ustawy środowiskowej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Kolegium miało uzasadnione podstawy do oceny naruszenia przepisu art. 87 i przepisów działu V ustawy środowiskowej, w tym art. 63 i art. 84, albowiem pomimo braku powołania ich jako podstawy rozstrzygnięcia w decyzji z dnia 8 października 2010r., nie budzi wątpliwości, że przepisy te kształtowały stan prawny niniejszej sprawy, determinowany określonymi faktami prawotwórczymi w niej występującymi, a mianowicie wnioskiem skarżącej o zmianę decyzji środowiskowej, która mogła dojść do skutku tylko przy zastosowaniu przepisu art. 87 ustawy środowiskowej i jego wszystkich konsekwencji.

W ocenie sądu Kolegium prawidłowo i stosownie do ujawnionych naruszeń prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji z dnia 8 października 2010r. zmieniającej decyzję środowiskową. Skutki bowiem dokonanej w opisany wyżej sposób zmiany, z naruszeniem prawa, nie dadzą się pogodzić z wymaganiami praworządności, które to wymagania trzeba chronić kosztem trwałości decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że brak powołania w podstawie prawnej decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r. przepisów art. 63, art. 84 i art. 87 ustawy środowiskowej jako przepisów, które – jak stwierdziło Kolegium - w sposób rażący naruszono przy wydawaniu decyzji z dnia 8 października 2010r., nie kwalifikuje decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności jako obarczonej wadą nieważności. Wada decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie odnosi się bowiem do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Takiego stopnia wadliwości nie można przypisać zaskarżonej decyzji.

Naruszenia przepisów prawa, których dopuścił się Wójt Gminy przy wydaniu decyzji z dnia 8 października 2010r. o zmianie decyzji środowiskowej Kolegium prawidłowo zakwalifikowało jako rażące naruszenie prawa i odpowiednio do tych ustaleń, w decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r. stwierdziło nieważność decyzji zmieniającej. Następnie zaś konsekwentnie, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r. uznając ją za rozstrzygnięcie zgodne z prawem, adekwatne do stwierdzonych naruszeń, pomimo nietrafności zajętego przez Kolegium stanowiska w części.

W ocenie sądu Kolegium w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy procesowo rozpatrzyło wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r., a uchybień w zakresie uzasadnienia decyzji organu oraz odniesienia się do wniosków skarżącej nie można zakwalifikować jako rażących, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.

Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. wyjaśnić należy, że art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wyraża zasadę legalności, zwaną także zasadą legalizmu. Wiąże się ona ściśle z koncepcją demokratycznego państwa prawnego, której jednym z konstytutywnych elementów jest to, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach określonych przez prawo. Przepis ten jest adresowany do organów władzy publicznej i stanowi także konstytucyjną regulację w zakresie ochrony środowiska. Organ administracji publicznej orzekający w sprawach z zakresu ochrony środowiska może działać wyłącznie w sytuacji, gdy przepis pozwala mu podjąć działanie i tylko w granicach określonych przez ten przepis. Wbrew twierdzeniom skargi to nie Kolegium naruszyło powyższe zasady, ale Wójt Gminy wydając decyzję z dnia 8 października 2010r. z naruszeniem swoich kompetencji wynikających z przepisów k.p.a. i z ustawy środowiskowej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.