Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1950/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. i R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 338-340, 343-344/11 w sprawie ze skarg H. M. i R. M., J. M., M. S. i M. S., M. W. i K. W., R. G., E. A. i M. A. oraz I. G. na uchwałę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 13 lipca 2010 r., nr LI/362/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym Wrząca oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 338-340,343-344/11 oddalił skargi R. M. i H. M., J. M., M. S., M. S., i innych na uchwałę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 13 lipca 2010 r., nr LI/362/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym Wrząca.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. (nadanym w UP w dniu [...] stycznia 2011 r.) R. M., i inni, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwali Radę Gminy Lutomiersk do usunięcia naruszenia prawa przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Nr LI/362/10 z dnia 13 lipca 2010 r. poprzez zmianę jego ustaleń dla terenu działki nr ewid. [...] i dopuszczenie na tym terenie zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej. Wzywający do usunięcia naruszenia prawa są właścicielami działek oznaczonych nr [...],[...], - [...], które zostały utworzone w wyniku podziału działki nr [...], stanowiącej własność R. M. i H. M. Podkreślono, że w maju 2008 r., po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania projektu planu i możliwości składania uwag i wniosków R. M. w imieniu własnym oraz pozostałych właścicieli działek złożył do projektu planu zagospodarowania przestrzennego wniosek o zmianę przeznaczenia nieruchomości. Wniosek ten nie został wykazany w wykazie wniosków składanych do projektu planu. W studium uchwalonym uchwałą Nr XXXIII/241/2005 Rady Gminy Lutomiersk teren, na którym położona jest działka nr ewid. [...] przeznaczony został na cele rolne i w niewielkiej części na cele usługowo - produkcyjne. Takie przeznaczenie nie znajdowało i nie znajduje żadnego gospodarczego, społecznego i urbanistycznego uzasadnienia. Na działce tej znajdują się gruntu rolne klasy VI, a w ewidencji gruntów teren ten zakwalifikowany został do terenów pozarolniczych. Wielkość terenu, brak w sąsiedztwie zakładów produkcyjnych powoduje, że ewentualna realizacja funkcji produkcyjnej stanowiłaby jedynie źródło uciążliwości dla terenów sąsiednich, przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego i rekreacji.

Ogłoszenie o przystąpieniu do opracowania projektu miejscowego planu ukazało się w końcu marca 2008 r. Od dnia 1 kwietnia 2008 r. rozpoczął się bieg 21 - dniowego terminu do składania uwag i wniosków do projektu. Jak zauważono, do opracowania planu przystąpiono po prawie trzech latach od uchwalenia Studium. Tak znaczny upływ czasu powodował konieczność dokonania oceny jego aktualności, gwarantującej prawidłowe wykonanie projektu, która powinna zostać poprzedzona analizą. Przeznaczenie nieruchomości w Studium nie było przedmiotem analizy i nie zostało uzasadnione, co zostało potwierdzone w piśmie Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zarzucono, że brak jest dowodów świadczących o tym, iż wniosek o zmianę Studium został rozpatrzony. Po podjęciu w dniu 9 marca 2010 r. przez Radę Gminy uchwały nr XLV/319/10 o zmianie uchwały o przystąpieniu do opracowania projektu planu, w dniach [...] marca i [...] kwietnia 2010 r. wzywający złożyli wniosek o wyłączenie działki nr [...] z terenu objętego planem. Wniosek ten nie został uwzględniony - o sposobie załatwienia wniosku nigdy nie zostali powiadomieni mimo, że taki sam wniosek od innego podmiotu został uwzględniony. Wskazano na brak dowodów świadczących o poddaniu ich uwag merytorycznej ocenie przez Radę jako organ uchwalający plan. Pozytywna opinia do projektu planu została wydana przez Gminną Komisję Urbanistyczną w dniu 24 lutego 2009 r., a więc prawie półtora roku przed uchwaleniem planu i przed podjęciem uchwały z dnia 9 marca 2010r. zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do opracowania projektu planu. Samo powołanie się na niezgodność ich wniosków z ustaleniami Studium nie może być wystarczającą podstawą do uznania, że projekt planu opracowany został zgodnie z prawem i tym samym, że kwestionowana uchwała wypełnia wymóg zgodności z prawem.

W dniu 22 lutego 2011 r. Rada Gminy Lutomiersk uchwałą nr VI/27/11 nie uwzględniła powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że plan miejscowy dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym Wrząca został sporządzony z zachowaniem wymogów proceduralnych określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, przez co oddziałuje bezpośrednio na treść planu miejscowego oraz wpływa na sytuację prawną właścicieli. Plan miejscowy został sporządzony w następstwie podjęcia przez Radę Gminy Lutomiersk uchwał nr XXI/135/08 z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Wrząca w Gminie Lutomiersk i nr XLV/319/10 z dnia 9 marca 2010 r. zmieniającej powyższą uchwałę. Po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania planu wpłynęło 5 wniosków formalnych, które zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy Lutomiersk. Po ogłoszeniu o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu wpłynęły 2 wnioski formalne rozpatrzone przez Wójta Gminy. Projekt planu posiada wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Sporządzona na potrzeby planu miejscowego prognoza oddziaływania na środowisko posiada uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie i opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Podkreślono ponadto, że w dniu 31 grudnia 2009 r. Marszałek Województwa Łódzkiego wydał decyzję, w której nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia części gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa. W związku z tym w dniu 9 marca 2010 r. Rada Gminy Lutomiersk podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Wrząca w Gminie Lutomiersk poprzez wyłączenie z granic opracowania planu miejscowego tego obszaru. Jednocześnie z opracowania wyłączone zostały tereny przeznaczone w Studium pod obwodnicę Lutomierska, która zgodnie z przeprowadzonymi w planie zagospodarowania przestrzennego województwa zmianami w tym miejscu nie powstanie. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 25 listopada do 23 grudnia 2009 r. oraz po zmianie granic opracowania w dniach od 21 kwietnia do 20 maja 2010 r. Zostały wówczas przeprowadzone dyskusje publiczne. W wyniku pierwszego wyłożenia projektu planu wpłynęło w terminie 16 uwag, z których 7 zostało rozpatrzone negatywnie, 8 pozytywnie, a 1 częściowo negatywnie. W wyniku drugiego wyłożenia projektu planu wpłynęły w terminie 3 uwagi, które nie zostały uwzględnione. Uwagi te stanowią wraz ze sposobem ich rozpatrzenia załącznik nr 2 do uchwały w sprawie uchwalenia planu.

Plan jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk przyjętym uchwałą nr XXXIII/241/2005 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 21 czerwca 2005 r. Granice terenu objętego planem pokazane są na rysunku planu sporządzonym w skali 1:1000, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały w sprawie uchwalenia planu. Wskazano również, że w dniu [...] maja 2008 r. H. M. i R. M. złożyli wniosek w sprawie zmiany przeznaczenia działki nr ewid. [...]. Wniosek ten nie został rozpatrzony przy opracowywaniu planu i nie znalazł się w wykazie wniosków do miejscowego planu złożonych przez osoby fizyczne, ponieważ został złożony po terminie wyznaczonym w ogłoszeniu Wójta Gminy Lutomiersk o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowych planów. Realizacja wniosku nie znajduje żadnego potwierdzenia w dokumentacji planistycznej. Ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowych planów ukazało się w dniu 1 kwietnia 2008 r. w prasie miejscowej poprzez obwieszczenie o formie, miejscu i terminie składania wniosków.

Jak podkreślił organ, wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa działki objęte są opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza załącznik graficzny do uchwały nr XXI/135/08 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym Wrząca w Gminie Lutomiersk oraz uchwały nr XLV/319/10 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 9 marca 2010r. zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym Wrząca w Gminie Lutomiersk. Podział działki nr [...] nie został ujawniony w obowiązującym planie, gdyż był on dokonywany w trakcie opracowywania planu. Działka ta zlokalizowana jest na terenach określonych w planie symbolem 2P - zabudowa produkcyjna, R - rola, ZL - lasy. Stwierdzając brak potrzeby zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Gminy Lutomiersk w dniu 26 lutego 2002r. podjęła uchwalę nr XL/401/2002 w sprawie przystąpienia do opracowania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk. Wraz z wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy Lutomiersk uchwałą nr XV/124/2004 z dnia 30 stycznia 2004 r. przystąpiła do zmiany Studium przyjętego uchwałą z dnia 30 grudnia 2002 r. Zmiany Studium dokonano z uwagi na jego opracowanie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w której to ustawie do Studium odnosił się jedynie jej art. 6. Stwierdzono zatem, że generalnie w studium trafnie oceniono walory gminy, jego zaś zmianę uzasadniały zmiany ustawowe, polityczne i gospodarcze w kraju, a w szczególności wpływ funduszy unijnych na sposób inwestowania.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk zostało przyjęte uchwałą nr XXXIII/241/2005 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 21 czerwca 2005 r. Następnie w związku z uchwałą nr XXI/135/08 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Wrząca w Gminie Lutomiersk przystąpiono do opracowania planu miejscowego. Nie było przesłanek do zastosowania art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w momencie opracowywania planu Studium zachowało swoją aktualność, co potwierdzają wskazane uchwały. Projekt planu został dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu. Po pierwszym wyłożeniu w dniu [...] stycznia 2010 r. H. M. i R. M. złożyli uwagę dotyczącą skorygowania planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej ustanowienia drogi dojazdowej dla planowanych działek budowlanych dla terenu oznaczonego jako działki nr ewid. [...],[...] i [...] poprzez przyjęcie istniejącego stanu, ponieważ wnioskodawcy we własnym zakresie na zasadzie wzajemnego ustanowienia służebności gruntowej utworzyli drogę o szerokości 10 m i długości około 1000 m. Uwaga ta jednak nie została uwzględniona. Ponadto H. M. i R. M. wnieśli o dokonanie zmian w projekcie planu poprzez zmianę statusu działki nr [...] z rolnej na budowlaną oraz ponowienie czynności w niezbędnym do dokonania zmian zakresie. Uwaga powyższa nie została uwzględniona ze względu na niezgodność z ustaleniami Studium. Po drugim wyłożeniu planu do publicznego wglądu w dniu [...] maja 2010 r. H. M. i R. M. wnieśli o dokonanie zmian w projekcie planu poprzez zmianę statusu gruntu (działki nr [...]) z rolnego na budowlany oraz ponowienie czynności w zakresie niezbędnym do dokonania zmian. Uwaga ta nie została uwzględniona ze względu na niezgodność z ustaleniami Studium. Po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania Studium H. M. i R. M. mieli prawo do złożenia wniosków dotyczących Studium. Jednak w momencie ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia Studium nie byli właścicielami działki nr [...]. Działkę tę nabyli w dniu [...] grudnia 2005 r., a więc po dacie uchwalenia Studium. Na dzień [...] grudnia 2005 r. działka ta stanowiła grunty rolne, las i pastwisko. H. M. i R. M. nabyli tę nieruchomość w celu powiększenia posiadanego gospodarstwa rolnego. Z tego względu nie mieli zamiaru przeznaczyć działki na cele budowlane.

Skargi na uchwalę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Wrząca w Gminie Lutomiersk w dniu [...] marca 2011 r. wnieśli R. M. i H. M., i inni. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń planu dla terenu, na którym położone są nieruchomości stanowiące ich własność, oznaczonych wcześniej jako działka nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty tożsame ze sformułowanymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Nadto wskazano, że uchwalenie planu w postaci takiej, o jaką wnosili skarżący, stanowiłoby podstawę prawną do wystąpienia z wnioskami o pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych.

W piśmie z dnia 31 maja 2011 r. pełnomocnik skarżących ponownie wskazał, że ocena aktualności Studium winna zostać dokonana bezpośrednio przed przystąpieniem do opracowania projektu planu. Przyznał, że wniosek skarżących został złożony z niewielkim opóźnieniem. W terminie wynikającym z ogłoszenia prasowego skarżący był nieobecny w kraju, a przed wyjazdem został poinformowany przez pracownika organu, że teren działki nr [...], podobnie jak nieruchomości sąsiednie, przeznaczony zostanie na cele zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej. Skarżący był więc przekonany, że zgodnie z jego oczekiwaniami nieruchomość przeznaczona zostanie pod tego rodzaju zabudowę. Nie było przeszkód, by wniosek ten został rozpatrzony, tym bardziej, że bezzasadne było pozostawienie działki nr [...] jako działki rolnej między otaczającymi ją działkami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową i rekreacyjną. Rozpatrzenie nieuwzględnionych wniosków nie może sprowadzać się jedynie do umieszczenia ich w wykazie. W toku opracowywania i uchwalania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna mieć w pełni zastosowanie zasada wyrażona w art. 8 k.p.a. Nie jest trafne stanowisko, że stan prawny związany z podjęciem prac nad projektem planu zwalnia od obowiązku dokonania oceny aktualności Studium. Okoliczność zaś nabycia działki nr [...] w celu powiększenia gospodarstwa rolnego nie mogła mieć istotnego znaczenia dla określenia w projekcie planu nowego przeznaczenia terenu. Skarżący w dacie nabywania tej nieruchomości zamieszkiwał na nieruchomości, która nie była nieruchomością rolną. Znajdował się na niej budynek mieszkalny oraz budynki produkcyjne, które służyły do prowadzenia działalności gospodarczej. Grunty nabywanej wówczas nieruchomości (działki nr [...]) od dłuższego czasu nie były użytkowane rolniczo z uwagi na nieopłacalność produkcji rolnej spowodowaną niską klasą gleb - w większości VI. Kryterium przy ocenie aktualności Studium i opracowania projektu planu winien więc być stan faktyczny na gruncie. Nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność wejścia w życie z dniem 21 października 2010r. przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871) w zakresie dotyczącym art. 20 ust. 1. Wskazana zamiana stanu prawnego winna zostać wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu przez Radę Gminy wezwania i skargi.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 3 czerwca 2011 r. skarżący R. M. wyjaśnił, że działka nr [...] została nabyta z myślą o przeznaczeniu jej pod budownictwo jednorodzinne i rekreacyjne. Nie przypuszczał, że zapis w planie będzie niekorzystny mimo, iż podjęte zostały starania, np. w celu doprowadzenia wody. Wraz z sąsiadem oddał część działek pod drogę. Nie uzasadniono celowości objęcia działki w zakresie przeznaczenia jej pod zabudowę taką, jak działki sąsiednie. Zwracał się ponadto o zmianę Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy stwierdził, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Jak zaznaczył Sąd, złożone w niniejszej sprawie skargi wniesione zostały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, skarga ta bowiem nie ma charakteru actio popularis. Natomiast interes prawny wnoszącego skargę w powyższym trybie musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. W tej sytuacji skarżący powinien wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwała narusza jego sferę uprawnień gwarantowanych przepisami prawa. Przy czym stan owego naruszenia musi być aktualny i nie może odnosić się do ewentualnych, przyszłych sytuacji, jak również odnosić się do zdarzeń z przeszłości, które na skutek upływu czasu utraciły jakiekolwiek znaczenie prawne.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że dokonując oceny naruszenia interesu prawnego skarżących zapisami uchwały Rady Gminy Lutomiersk z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Wrząca w Gminie Lutomiersk, należało uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie jego uchwalenia, a nie w dacie podjęcia przez Radę Gminy Lutomiersk uchwały w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jak podkreślił Sąd, niespornym w niniejszej sprawie jest, że w kwestionowanym przez skarżących zakresie zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk przyjętym uchwałą z dnia 21 czerwca 2005 r. Ustalenia zaś Studium w kwestionowanym przez skarżących zakresie nie zostały skutecznie podważone. Co więcej, nie jest sporne, że w dacie podejmowania przez Radę Gminy Lutomiersk uchwały w sprawie Studium z dnia 21 czerwca 2005 r., H. M. i R. M. nie byli nawet właścicielami działki nr [...], która następnie uległa podziałowi na wskazane wyżej działki stanowiące własność pozostałych skarżących. Poza sporem jest również, że wniosek H. M. i R. M. z dnia [...] maja 2008 r. o zmianę przeznaczenia działki nr [...] został zgłoszony po upływie terminu wyznaczonego w ogłoszeniu Wójta Gminy Lutomiersk z dnia 1 kwietnia 2008 r. o przystąpieniu do sporządzenia planów miejscowych.

Jak wskazał Sąd, kwestionowane zapisy planu dla tego terenu przewidują funkcje: 2P, R i ZL, co według jego § 19 pkt 1 i 2, § 22 pkt 1 – 3 oraz § 24 pkt 1 i 2a oznacza: w przypadku terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 2P - przeznaczenie podstawowe pod zabudowę produkcyjną i przeznaczenie uzupełniające pod usługi, w przypadku terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami R - przeznaczenie podstawowe pod rolę i zakaz lokalizowania budynków, natomiast w przypadku terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami ZL - przeznaczenie podstawowe - lasy, przeznaczenie uzupełniające - urządzenia turystyczne i utrzymanie istniejącej zabudowy z zakazem lokalizowania nowych budynków za wyjątkiem urządzeń turystycznych w rozumieniu przepisów odrębnych. Tym samym, jak wskazał Sąd, przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania (funkcje) terenu działek powstałych z podziału działki nr [...], stanowiących własność skarżących, nie uległ niekorzystnej zmianie w stosunku do poprzedniego stanu rzeczy, skoro teren ten stanowił poprzednio grunt rolny, las i pastwisko i został nabyty w celu powiększenia gospodarstwa rolnego, choć obecnie stwierdzają, że z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne i rekreacyjne. Co więcej, w stosunku do poprzedniego przeznaczenia - w kwestionowanym planie miejscowym na terenie tym dopuszczono na jego części zabudowę produkcyjną i uzupełniającą usługową, jak również urządzenia turystyczne. W tej sytuacji trudno uznać, że tego rodzaju ustalenia wpłynęły negatywnie na sytuację prawną skarżących. Oczekiwana przez skarżących zmiana przeznaczenia działek stanowiących ich własność pod zabudowę mieszkaniową i rekreacyjną mieści się natomiast, w ocenie Sądu, wyłącznie w sferze interesu faktycznego, który nie znajduje ochrony w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sam bowiem brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działek z treścią projektu planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że skarżący nie wykazali zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą z dnia 13 lipca 2010 r. w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co czyni zbędnym orzekanie o jej zgodności z prawem. Sam pełnomocnik skarżących upatruje interes prawny skarżących jedynie w tym, że "uchwalenie planu w postaci takiej, o jaką wnosili w składanych wnioskach, dałoby prawną podstawę do wystąpienia z wnioskami o pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych", co wyraźnie świadczy - zdaniem Sądu - o wykazaniu wyłącznie interesu faktycznego.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargi na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. i H. M., reprezentowani przez radcę prawnego. Zarzuty oparto na następujących podstawach kasacyjnych wskazując na:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 140 kodeksu cywilnego, które zostało dokonane przez Sąd poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że Rada Gminy Lutomiersk przepisami zaskarżonej uchwały kształtującymi sytuację prawną skarżących nie naruszyła ich interesu prawnego lub uprawnienia wywodzonego z prawa własności nieruchomości,

2) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na bezpodstawnym i dorozumianym przyjęciu, że przepisy zakwestionowanego planu mogą dowolnie kształtować sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych planem w sposób narzucający określone przeznaczenie i sposób zagospodarowania i ograniczający lub wyłączający realizację zabudowy wbrew ich wyraźnej woli, z pominięciem walorów ekonomicznych przestrzeni i bez uwzględnienia wynikającego z prawa własności uprawnienia do zagospodarowania terenu,

3) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z :

• art. 17 pkt 6 i 7 ww. ustawy (brak ponownych opinii i uzgodnień po ograniczeniu obszaru opracowania),

• art. 20 ust. 1 tej ustawy (poprzez niedokonanie obligatoryjnej czynności stwierdzenia zgodności planu ze studium – brak zapisu w uchwale lub innej wzmianki, że takiej czynności dokonano odrębnie),

• art. 17 pkt 12 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (poprzez wadliwe rozpatrzenie uwag, nie indywidualnie, jedynie w formie wykazu)

poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu – w konsekwencji naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (poprzez uznanie, że interes prawny skarżących nie został naruszony) – że przy tworzeniu i uchwalaniu zakwestionowanego planu miejscowego nie doszło do istotnego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.

II. naruszenie następujących przepisów postępowania, tj.:

1) naruszenie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, będące konsekwencją naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ust. 1 (oraz innych wskazanych wyżej przepisów) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego nieuwzględnienie, zastosowanie wbrew ujawnionemu stanowi faktycznemu oddalenie skargi, oraz konsekwentnie naruszenie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewydanie wyroku uwzględniającego skargę i stwierdzającego w całości nieważność zaskarżonej uchwały, mimo że procedura planistyczna była dotknięta uchybieniami, które w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winny stanowić przyczynę nieważności uchwały w całości,

2) naruszenie art. 233 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez dokonanie dowolnej, subiektywnej, a nie swobodnej oceny stanu faktycznego i stanu prawnego ustalonego przepisami zaskarżonej uchwały dla nieruchomości stanowiących własność skarżących, co doprowadziło do sytuacji, iż Sąd nie orzekł o istocie sprawy,

3) naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w stopniu dostatecznym dla możliwości dokonania przez sąd kasacyjny prawidłowej oceny zgodności wyroku z prawem.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i tym samym nie mogła zostać uwzględniona. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), inaczej niż przy wnoszeniu skarg na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wymagane jest wykazanie nie tylko interesu prawnego (który skarżący jako właściciele działek objętych planem posiadają) ale naruszenia tego interesu. Należy podzielić utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, iż naruszenie interesu prawnego, które stanowi o posiadaniu legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę w tym trybie musi być bezpośrednie i aktualne (a nie jedynie potencjalne), a przede wszystkim związane z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Tak rozumianego naruszenia interesu prawnego skarżący nie wykazali. Także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroków (m.in. z 4.11.2003 r. SK 30/02, OTK-A 2003/8/84) i z 16.9.2008 r. (SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) wskazywał, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i jednoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów konkretnych osób. W ujęciu Trybunału prawo do zaskarżania uchwał przysługuje wyłącznie tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd bada czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma gdy naruszony jest interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym (podobne stanowisko zajmuje doktryna, m.in. Z.Niewiadomski w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red.prof.zw.dr hab.R.Hausera, prof.zw.dr hab.Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s.807 i n.).

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) przez przyjęcie, że przepisy planu mogą dowolnie kształtować sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych planem w sposób narzucający określone przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości lub wyłączający realizację zabudowy wbrew wyraźnej ich woli, z pominięciem walorów ekonomicznych przestrzeni i bez uwzględnienia prawa własności. Gmina na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dysponuje tzw. władztwem planistycznym, wyrażającym się w jej prawie do samodzielnego, z uwzględnieniem ustawowych zasad i trybu podejmowania aktów planistycznych (uchwalania studium, miejscowego planu i wydawania – w razie jego braku - decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), kształtowania polityki przestrzennej i ustalania przeznaczenia terenów. W myśl art. 6 ust. 1 pow. ustawy "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". W procesie planistycznym właściciele nieruchomości mogą swoją wolę uzewnętrzniać na wiele sposobów, poprzez składanie wniosków o zmianę studium lub miejscowych planów w różnym czasie, przed przystąpieniem gminy do ich sporządzenia i po ich uchwaleniu, nawet z propozycją poniesienia kosztów z tym związanych, na etapie prac planistycznych mogą zgłaszać uwagi i wnioski, uczestniczyć w dyskusji publicznej. Skarżący mają także prawo do zaskarżenia studium w sytuacji, gdy uchwalony plan jest zgodny z postanowieniami Studium i bez jego zmiany nie można zmienić postanowień planu, nie ma przy tym znaczenia okoliczność kiedy uzyskali prawo własności określonej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznając, że interes prawny skarżących nie został naruszony, nie orzekał o zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia trybu uchwalania zaskarżonego planu nie mają oparcia w aktach sprawy, zwłaszcza dokumentach planistycznych, zarówno co do zakresu obowiązku uzgodnień, oceny zgodności projektu planu ze studium (taką ocenę potwierdza protokół nadzwyczajnej sesji), rozpatrzenie uwag w formie wykazu jest praktyką powszechną, dopuszczalną w sytuacji gdy formy rozstrzygnięcia nie przesądza ustawa.

Zarzuty o charakterze procesowym nie są uzasadnione w sytuacji, gdy Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę, a wskazany jako naruszony przepis art. 233 kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. nie miał zastosowania. Co do zasady sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie rozpoznawanej Sąd w ramach akt sprawy dysponował wszystkimi dokumentami związanymi z procedurą planistyczną i brak było jakichkolwiek podstaw do przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego a nie prowadząc go Sąd nie naruszył przepisu art. 233 k.p.c. Nieuzasadniony i niejasny jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zważywszy że w uzasadnieniu wyroku wskazano przepis art. 151 p.p.s.a. będący podstawą zaskarżonego orzeczenia.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.