Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 733/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi R.K.M. na rozstrzygnięcie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu – Informacja o nieuwzględnieniu protestu od oceny wniosku, nr [...] Kompletne pomaganie. Animacja lokalnych sieci współpracy instytucji systemu wsparcia rodziny i pieczy zastępczej poprzez szkolenia.

Przedmiotowe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym:

R. K. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu : Kompletne pomaganie Animacja lokalnych sieci współpracy instytucji systemu wsparcia rodziny i pieczy zastępczej poprzez szkolenia w konkursie nr [...] , ogłoszonym przez Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu (DWF) w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej (Instytucję Organizującą Konkurs IOK).

W wyniku oceny merytorycznej wniosek został odrzucony z powodu niespełnienia kryterium horyzontalnego zawartego w regulaminie konkursu, czy projekt jest zgodny ze szczegółowym Opisem Osi Perspektyw POWER?

Projekt został oceniony w tym zakresie negatywnie przez dwóch ekspertów którzy w dołączonych do pisma z dnia [...] stycznia 2017 r. kartach oceny merytorycznej stwierdzili, iż:

Oceniający 1: wkład własny zadeklarowany we wniosku o dofinansowanie nie jest zgodny z warunkami określonymi w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych PO WER. Zgodnie z SzOOP, wkład własny powinien wynosić co najmniej 3% wartości projektu. W przedmiotowym wniosku o dofinansowanie wkład własny stanowi 2,91% wartości projektu, zatem nie spełnia niniejszego kryterium.

Oceniający 2: Wniosek nie spełnia kryterium horyzontalnego w zakresie zgodności ze Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych PO WER. Zgodnie z nim wnioskodawca powinien wnieść wkład własny w wysokości co najmniej 3%. Wnioskodawca zadeklarował wniesienie 184.319,02 zł, czyli mniej niż wymagane 3% kosztów całkowitych projektu (część C pkt 4 kart oceny merytorycznej).

Wnioskodawczyni nie zgodziła, się z oceną przedmiotowego kryterium i wniosła protest.

Zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciem Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że wniesiony protest nie został uwzględniony.

IP stwierdziła, że:

We wniosku o dofinansowanie projektu nr [...], zgodnie z budżetem projektu stanowiącym źródło informacji o zaplanowanych przez Wnioskodawcę wydatkach:

wartość wydatków kwalifikowalnych na poziomie projektu to 6.327.854,50 zł,

wartość dofinansowania to 6.143.535.48 zł (97.09% wydatków kwalifikowalnych projektu),

wartość wkładu własnego to 184.319,02 zł (2.91% wydatków kwalifikowalnych projektu).

W oparciu o powyższe dane oceniający podjęli decyzję o odrzuceniu projektu na etapie oceny spełnienia kryteriów horyzontalnych, gdyż wymagany poziom wkładu własnego nie został przez Wnioskodawcę zapewniony. Instytucja Pośrednicząca potwierdziła prawidłowość ustalenia członków KOP, że wskazany we wniosku wkład własny w wysokości 184.319.02 zł nie stanowi 3%, ale 2,91% wartości projektu.

Minister nie podzieli stanowiska Strony, iż błąd w obliczeniu wkładu własnego wynikał z nieprecyzyjnych zapisów regulaminu oraz instrukcji, które mogą być różnie interpretowane.

Wskazał, iż wnioskodawca podnosił w treści protestu, iż w jego opinii powyższy błąd w obliczeniu wkładu własnego wynikał z nieprecyzyjnych zapisów Instrukcji, które mogą być wielorako interpretowane. IP ustaliła, iż zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach PO WER, przez wartość projektu należy rozumieć łącznie wartość dofinansowania oraz wkład własny Wartością projektu jest więc suma dofinansowania i wkładu własnego, przy czym - jak wskazano w Regulaminie - w ramach niniejszego konkursu dofinansowanie może stanowić nie więcej niż 97% wydatków kwalifikowalnych na poziomie projektu, natomiast wkład własny - nie mniej niż 3% wartości projektu.

Z powyższego zdaniem organu wynika jednoznacznie iż wartość projektu (w tym dofinansowania i wkładu własnego) należało ustalić w następujący sposób:

100% (łączna wartość projektu) = 97% (wartość dofinansowania) + 3% (wartość wkładu własnego).

IP nie dopatrzyła się niespójności pomiędzy zapisami dokumentów określających zasady konstruowania założeń projektu - tj. Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz Regulaminem konkursu.

W opinii IP działania matematyczne - takie jak sposób obliczenia 97% oraz 3% wartości projektu nie wymagają dodatkowych objaśnień popartych przykładami. Dotychczas też tego rodzaju wymogi nie budziły wątpliwości Wnioskodawców biorących udział w konkursach ogłaszanych przez MRPiPS.

Odnosząc się do stwierdzenia Wnioskodawczyni, iż kierowała się wskazówkami Instytucji Zarządzającej PO WER zamieszczonymi w materiale informacyjnym dotyczącym wnoszenia wkładu niepieniężnego w ramach projektów PO WER - DEFS MR, W-wa. 29.08.2016 r. podkreśliła, że materiał ten nie stanowi elementu dokumentacji konkursowej. Niemniej jednak IP przeanalizowała jego treść i ustaliła, że podany przez Instytucję Zarządzającą PO WER przykład obrazujący prawidłowy sposób określenia wysokości wkładu własnego nie potwierdza argumentacji wskazanej w proteście.

W przykładzie omówionym przez IZ PO WER:

• Całkowita wartość projektu to 750.000 zł;

• Beneficjentem jest firma prywatna;

• Wymagany w konkursie wkład własny to 5%;

• Wysokość wymaganego wkładu własnego to 37.500 zł (750.000 zł x 5% = 37.500 zł).

Z wyliczeń tych wynika, że IZ tak samo jak IOK interpretuje wymóg zapewnienia w projekcie wkładu własnego w wysokości stanowiącej określony procent wartości projektu.

Wskazała, iż w wyniku nieprawidłowego określenia wysokości wnoszonego wkładu własnego Wnioskodawca nie zapewnił, że kwota dofinansowania stanowić będzie minimum 97% wydatków kwalifikowalnych w ramach projektu, a wkład własny - maximum 3% wartości projektu (zgodnie z wnioskiem, dofinansowanie stanowi 97,09%, a wkład własny - 2,91%).

Zdaniem Organu wskazanie w budżecie projektu zadania nr 6 pn "rozliczenie wkładu własnego - min. 3%", do którego przypisano kwotę 184.320,00 zł, nie stanowi - wbrew argumentacji Wnioskodawcy - dowodu, że doszło do omyłki rachunkowej, a projekt spełnia omawiane tu kryterium. Zapis ten konsekwentnie powtórzony w dalszej części budżetu potwierdza tylko, że Wnioskodawca uwzględnił wkład własny w projekcie na poziomie 2,91% wartości projektu. Żaden z elementów wymogu określonego przez IOK w Regulaminie konkursu nie został zatem spełniony, a IOK miała podstawy do odrzucenia wniosku na etapie oceny spełnienia kryterium horyzontalnego.

Zaznaczyła, że poziom wymaganego wkładu własnego dla typu operacji, którego dotyczy konkurs nr [...] określony został w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych oraz Planie Działania dla Osi Priorytetowej II na 2016 r a Instytucja Organizująca Konkurs zobowiązana była do zapewnienia zgodności zapisów Regulaminu oraz wybieranych w procedurze konkursowej projektów z tymi dokumentami i do jednakowego traktowania wszystkich projektodawców niespełniających tych wymogów.

W opinii Instytucji Pośredniczącej IOK miała prawo przyjąć, iż kwestia zwiększenia poziomu wnoszonego wkładu własnego, mająca wpływ na zmianę wartości projektu i w konsekwencji - sumy kontrolnej, stanowi istotną modyfikację wniosku i nie podlega uzupełnieniu/korekcie.

Podsumowując, Instytucja Pośrednicząca, po przeanalizowaniu zapisów wniosku, wymogów określonych w Regulaminie, a także argumentacji Wnioskodawcy nie uznała protestu w powyższym zakresie podtrzymując stanowisko oceniających, iż projekt nie spełnia wymogu IOK dotyczącego zapewnienia w projekcie wkładu własnego na poziomie minimum 3% wartości projektu.

Wskazała, też ,iż w konkursie nr [...] wysokość wnoszonego wkładu własnego oceniana była nie jako kryterium dostępu, ale podlegała weryfikacji na etapie oceny kryterium horyzontalnego nr 4, dotyczącego zgodności założeń projektu z SzOOP.

Wskazała, iż decyzja co do spełnienia kryterium horyzontalnego należy do osób oceniających projekt- członków Komisji Oceny Projektów. W przedmiotowej sprawie dwóch niezależnie oceniających projekt ekspertów uznało, że niezapewnienie wkładu własnego oznacza ewidentną niezgodność założeń projektu z SzOOP. Wymóg w tym zakresie został wskazany na stronach 12 i 18 Regulaminu konkursu i obowiązywał wszystkich wnioskodawców biorących w nim udział.

Wskazała, iż nie odnosi się też do treści regulaminów innych konkursów, w tym również tych ogłaszanych w ramach regionalnych programów operacyjnych, przez inne instytucje oraz w innych trybach, gdyż przedmiotem rozstrzygnięcia jest ustalenie zgodności zapisów we wniosku o dofinansowanie z wymogami IOK określonymi w ramach naboru nr [...] oraz zweryfikowanie, czy na etapie oceny nie doszło do uchybień, które mogłyby prowadzić do nierównego traktowania Wnioskodawców aplikujących o dofinansowanie w ramach omawianego konkursu.

W ocenie IP błąd popełniony przez Wnioskodawcę nie został spowodowany przez IOK, ale wynika z niezapoznania się Wnioskodawcy z Regulaminem Konkursu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. K. wnosząc o:

1. uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą;

2. zasądzenie od organu na rzecz Strony Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego;

3. wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i wstrzymanie rozdziału środków, o które ubiega się Skarżący do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia Skarżącemu znacznej szkody, a mianowicie pozbawienie go możliwości otrzymania dofinansowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1. naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki, spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r. poz.1146 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą wdrożeniową" i dokonanie oceny merytorycznej wniosku wbrew zasadzie rzetelnej oceny;

2. naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r. poz.1146 z późn. zm.), poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż ocena merytoryczna wniosku o dofinansowanie projektu o nr [...] została dokonana w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania - i przez to odrzucenie wniosku;

3. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 43 ust. 1 ustawy dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1146 z późn. zm.) w związku z § 5.3 Regulaminu Konkursu poprzez najpierw - zaniechanie wezwania Skarżącej do złożenia wyjaśnień i sprostowania oczywistej omyłki, a następnie odrzucenie wniosku bez uwzględnienia okoliczności wystąpienia w dokumentacji projektowej oczywistej omyłki, także pomimo zamieszczenia w treści wniosku oświadczeń wprost dotyczących zamiaru uwzględnienia we wniosku min. 3% wkładu własnego.

4. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie obowiązujących Organ reguł dotyczących przebiegu konkursu, zawartych w ustawie wdrożeniowej oraz w uszczegółowieniu tych zasad w dokumencie pn. Wytyczne w zakresie trybu wyboru projektów na lata 2014-2020, opublikowanym przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w dniu 31 marca 2015 r. (MIiR/H 2014-2020/9(01)/03/2015, zwanym dalej "wytycznymi"), w tym w szczególności - poprzez zastosowanie w ocenie projektu kryterium w sposób niezgodny z zatwierdzoną treścią Uchwały nr 64 Komitetu Monitorującego Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój z dnia 17 maja 2016 r., która to na etapie oceny kryteriów horyzontalnych zakłada możliwość dokonania warunkowej oceny kryteriów - w tym również w odniesieniu do kryterium pn. Zgodność projektu ze Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój - oraz skierowania projektu do negocjacji, czego Organ nie uwzględnił w karcie oceny projektu, chociaż uchybienie związane z błędnie wyliczoną kwotą zamieszczoną w załączniku do wniosku, tj. w budżecie projektu, jako element tego budżetu mogłoby zostać skorygowane także w w/w trybie negocjacji, co wprost wynika z zapisów w/w wytycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę prawną rozpoznawania skargi przez Sąd stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1146 ze zm.); zgodnie z którym: "W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.)".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga jest niezasadna.

Rozpoznając skargę Sąd ma na względzie art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zgodnie z którym (ust. 1) właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie (ust. 2) pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego, tj. Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.).

Art. 125 ust. 3 lit. a tego rozporządzenia stanowi, iż w odniesieniu do wyboru operacji instytucja zarządzająca sporządza i, po zatwierdzeniu, stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które:

zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów;

- są niedyskryminacyjne i przejrzyste;

- uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 (promowanie równości mężczyzn i kobiet oraz niedyskryminacji) i art. 8 (zrównoważony rozwój).

Art. 61 ust. 8 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, daje Sądowi uprawnienie do uwzględnienia skargi, jednakże wyłącznie w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Ocena wniosku Strony odpowiadała wymogom regulaminowym, a dostęp do dokumentacji konkursowej był taki sam dla wszystkich, którzy zgłosili swój udział w konkursie. Zaskarżone rozstrzygnięcie poddawało się ocenie Sądu.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu, iż Regulamin Konkursu zawiera jednoznaczny zapis dotyczący wysokości wymaganego wkładu własnego Wnioskodawców. W pkt. 8 ( na str. 18 Regulaminu) wskazano: " W konkursie wkład własny wynosi co najmniej 3 % wartości projektu". Na str.12 Regulaminu zawarty został zapis, iż maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania wydatków kwalifikowalnych na poziomie projektu wynosi 97,00%, natomiast maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania UE wydatków kwalifikowalnych na poziomie projektu wynosi 84,28%, a wymagany wkład własny Wnioskodawcy do realizacji projektu wynosi co najmniej 3,00 % wartości projektu.

Zgodnie z procedurą dokonywania oceny merytorycznej (pkt 16.2 str. 39 Regulaminu), jeżeli oceniający uzna, że projekt nie spełnia któregokolwiek z kryteriów horyzontalnych, odpowiednio odnotowuje ten fakt na karcie oceny merytorycznej, uzasadnia decyzję o uznaniu danego kryterium horyzontalnego za niespełnione i wskazuje, że projekt powinien zostać odrzucony i nie podlegać dalszej ocenie.

W konkursie wysokość wnoszonego wkładu własnego oceniana była na etapie oceny kryterium horyzontalnego nr 4, dotyczącego zgodności założeń projektu z SzOOP.

Niezapewnienie wkładu własnego na wymaganym przez IOK poziomie jest uchybieniem, które powoduje niespełnienie kryterium horyzontalnego, niezgodność założeń projektu z SzOOP. Wymóg w tym zakresie wskazany na stronach 12 i 18 Regulaminu Konkursu obowiązywał wszystkich wnioskodawców biorących udział w konkursie.

W wyniku nieprawidłowego określenia wysokości wnoszonego wkładu własnego Wnioskodawca nie zapewnił, że kwota dofinansowania stanowić będzie minimum 97% wydatków kwalifikowalnych w ramach projektu, a wkład własny - maximum 3% wartości projektu (zgodnie z wnioskiem, dofinansowanie stanowi 97,09%, a wkład własny - 2,91%).

Wskazanie w budżecie projektu rozliczenia wkładu własnego - min 3%, do którego przypisano kwotę 184.320,00 zł, nie stanowi - dowodu, że doszło do omyłki rachunkowej, a projekt spełnia omawiane tu kryterium. Zapis ten potwierdza tylko, ze Wnioskodawca uwzględnił wkład własny w projekcie na poziomie 2,91% wartości projektu.

Poziom wymaganego wkładu własnego dotyczącego konkursu nr [...] określony został w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych oraz Planie Działania dla Osi Priorytetowej II na 2016 r., a Instytucja Organizująca Konkurs zobowiązana była do zapewnienia zgodności zapisów Regulaminu oraz wybieranych w procedurze konkursowej projektów z tymi dokumentami i do jednakowego traktowania wszystkich projektodawców niespełniających tych wymogów.

Należy zgodzić się z organem , iż kwestia zwiększenia poziomu wnoszonego wkładu własnego, mająca wpływ na zmianę wartości projektu i w konsekwencji - sumy kontrolnej, stanowiłaby istotną modyfikację wniosku i nie może podlegać uzupełnieniu/korekcie.

Zakwestionowany przez organ zapis jako nie spełniający wymogów regulaminowych został przez Stronę powtórzony w dalszej części budżetu w tym a także w innych wnioskach składanych przez Skarżącą w ramach tego samego konkursu, o czym Sąd ma wiedzę z urzędu (sprawa V SA/Wa 125/17 oraz V SA/WA 126/17). Wnioskodawczyni konsekwentnie stosowała przyjęty przez nią sposób wyliczania wkładu własnego, sprzeczny z wymogami dokumentacji konkursowej.

Brak zatem było podstaw do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim zdaniem Skarżącej oczywistej omyłki.

W niniejszej sprawie instytucją zarządzającą był Zarząd Województwa. Należy podkreślić, iż Regulamin konkursu był dostępny na stronach internetowych właściwej instytucji. Regulamin taki, jak przyjmuje się w doktrynie i judykaturze nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaju sprawach może stanowić wzorzec kontroli sądowej.

Jakkolwiek Regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, Regulamin Konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z 9 listopada 2016 r., I SA/Sz 1033/16, WSA w Gdańsku z 23 listopada 2016 r., I SA/Gd 1094/16 oraz WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2016 r., I SA/Rz 823/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej jest przywołana powyżej ustawa, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu, w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie.

Krajowy model kontroli sądowej nad rozdziałem środków pomocowych podlega autonomii proceduralnej. Model ten ewaluował od braku kontroli sądowej po rozwiązania przyjęte w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przeniesione z modyfikacjami do ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów (por. J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, wyd. II, SIP LEX, Wprowadzenie punkt 3). Mimo poszerzenia dostępu do drogi sądowej i sprecyzowania trybu kontroli sądowej – jego zakres pozostał niezmienny. Rzeczą sądu jest wyłącznie kontrola prawa, sąd administracyjny nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań rozumianych w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona kryterium legalności rozumianym jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji.

Odnosząc się zakresu kryterium legalności, które - jak pokazuje orzecznictwo - ma szeroką konotację pojęciową to, zgodnie z wypracowanym w sprawach z zakresu polityki spójności stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny bada legalność oceny projektu w ramach której ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu.

Sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów, na przykład poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu czy też przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego (w szczególności rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013 oraz stanowiącej jego "transpozycję" na grunt krajowego systemu prawnego ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność (tak wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie sądowa ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2011 r., II GSK 1115/10). Tak też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 kwietnia 2017 r. III SA/Go 1072/16.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, co wyżej wskazano że wewnętrzne podstawy prawne konkursu (system realizacji i, w tym zwłaszcza Regulamin Konkursu) i przyjęte w nim kryteria są zgodne z prawem powszechnie obowiązującym.

Zgodnie też z uchwałą nr 64 z dnia 17 maja 2016 r. Komitet monitorujący PO WER zatwierdził modyfikację ogólnych kryteriów wyboru projektów konkursowych i projektów pozakonkursowych oraz systematyki kryteriów wyboru projektów dla Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020, zgodnie z załącznikiem.

Zmodyfikowane ogólne kryteria wyboru projektów konkursowych i projektów pozakonkursowych oraz systematyka kryteriów wyboru projektów dla Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 obowiązywała w odniesieniu do konkursów ogłoszonych od dnia wejścia w życie uchwały.

W niniejszej sprawie oceny wniosku dokonano w ramach kryterium horyzontalnego, gdzie badano zgodność projektu ze szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój. (pkt 3) .

Skarżąca w skardze podniosła zarzut, iż organ nie zastosował rozwiązania, iż w przypadku Projektów Konkursowych istnieje możliwość dokonania warunkowej oceny kryterium i skierowania projektu do negocjacji we wskazanym w karcie oceny zakresie dotyczącym warunkowo dokonanej oceny.

Podkreślając ponownie, iż Sąd dokonuje oceny, czy argumentacja organu mieści się w kryteriach oceny wynikających z regulaminu Konkursu należy wskazać, iż oceniający odnieśli się do danych zawartych w informacji o zaplanowanych wydatkach .

Prawidłowo wskazali, iż wartość wkładu własnego nie stanowi 3% lecz 2, 91% wartości projektu.

Były to dane wskazane przez Skarżącą, wynikające wprost z informacji zawartych we wniosku. Zatem trudno w tym przypadku uznać, iż można byłoby te dane ustalić w drodze negocjacji poprzez dokonanie Warunkowej oceny Kryterium.

Zgodnie z procedurą oceny merytorycznej dokonuje się przy pomocy karty oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu konkursowego w ramach PO WER (załącznik 3).

W przypadku, gdy oceniający stwierdzi, że wniosek nie spełnia ogólnych kryteriów formalnych bądź kryteriów dostępu (których ocena dokonywana była na etapie oceny formalnej, a uchybienia te nie zostały dostrzeżone na etapie oceny formalnej) wniosek, jako niepodlegający ocenie merytorycznej, trafia ponownie do oceny formalnej. Oceniający odnotowuje ten fakt na karcie oceny merytorycznej. Ponowna ocena formalna jest przeprowadzana zgodnie z zapisami rozdziału 15 Regulaminu.

Na etapie oceny merytorycznej, oceniający dokonuje sprawdzenia spełniania przez projekt wybranych kryteriów dostępu. Jeżeli oceniający uzna, że projekt nie spełnia któregokolwiek z wybranych kryteriów dostępu, których ocena spełniania odbywa się na etapie oceny merytorycznej, odpowiednio odnotowuje ten fakt na karcie oceny merytorycznej, uzasadnia decyzję o uznaniu danego kryterium dostępu za niespełnione i wskazuje, że projekt powinien zostać odrzucony i nie podlegać dalszej ocenie.

Jeżeli oceniający uzna, że projekt spełnia wszystkie kryteria dostępu, dokonuje oceny spełniania przez projekt wszystkich kryteriów horyzontalnych i stwierdza czy poszczególne kryteria są spełnione, warunkowo spełnione albo niespełnione.

Jeżeli oceniający uzna, że projekt warunkowo spełnia którekolwiek z kryteriów horyzontalnych, uzasadnienie oceny warunkowej - o ile projekt może, zgodnie z pkt 8, zostać skierowany przez oceniającego do negocjacji - jest zawierane w dalszej części karty oceny merytorycznej zawierającej zakres negocjacji.

Jeżeli oceniający uzna, że projekt nie spełnia któregokolwiek z kryteriów horyzontalnych, odpowiednio odnotowuje ten fakt na karcie oceny merytorycznej, uzasadnia decyzję o uznaniu danego kryterium horyzontalnego za niespełnione i wskazuje, że projekt powinien zostać odrzucony i nie podlegać dalszej ocenie.

Wypełnione karty oceny przekazywane są niezwłocznie przewodniczącemu KOP albo innej osobie upoważnionej przez przewodniczącego KOP. Po otrzymaniu kart oceny, przewodniczący KOP albo inna osoba upoważniona przez przewodniczącego KOP dokonuje weryfikacji kart pod względem formalnym, a także sprawdza, czy wystąpiły rozbieżności w ocenie dokonanej przez oceniających w zakresie spełniania kryteriów dostępu lub kryteriów horyzontalnych oraz czy projekty skierowane zostały do negocjacji.

W przypadku wystąpienia rozbieżności w ocenie, przewodniczący KOP rozstrzyga je albo podejmuje decyzję o innym sposobie ich rozstrzygnięcia. Decyzja przewodniczącego dokumentowana jest w protokole z prac KOP. Po przeprowadzeniu negocjacji (o ile dotyczy) w przypadku wniosków, które spełniają wszystkie kryteria dostępu i spełniają wszystkie kryteria horyzontalne, przewodniczący KOP albo inna osoba upoważniona przez przewodniczącego KOP oblicza średnią arytmetyczną punktów przyznanych za ogólne kryteria merytoryczne. Tak obliczonych średnich ocen nie zaokrągla się, lecz przedstawia wraz z częścią ułamkową. Maksymalna możliwa do uzyskania średnia liczba punktów za spełnianie kryteriów merytorycznych wynosi 100. W przypadku skierowania projektu do negocjacji tylko przez jednego oceniającego przy obliczaniu średniej arytmetycznej punktów, o której mowa w pkt 6, pod uwagę brana jest liczba punktów ustalona w wyniku negocjacji oraz liczba punktów przyznana przez drugiego oceniającego, który nie skierował projektu do negocjacji. W przypadku, gdy wniosek od każdego z obydwu oceniających uzyskał co najmniej 60%punktów w poszczególnych punktach oceny merytorycznej oraz różnica w liczbie przyznanych przez dwóch oceniających za spełnianie ogólnych kryteriów merytorycznych jest mniejsza niż 30 punktów, końcową ocenę projektu stanowi suma średniej arytmetycznej punktów ogółem z dwóch ocen wniosku za spełnianie ogólnych kryteriów merytorycznych.

W przypadku, gdy wniosek od jednego z oceniających bezwarunkowo uzyskał co najmniej 60% punktów w poszczególnych punktach oceny merytorycznej i został przez niego rekomendowany do dofinansowania, a od drugiego oceniającego uzyskał poniżej 60% punktów w co najmniej jednym punkcie oceny merytorycznej i nie został przez niego rekomendowany do dofinansowania albo wniosek od każdego z obydwu oceniających bezwarunkowo uzyskał co najmniej 60% punktów w poszczególnych punktach oceny merytorycznej oraz różnica w liczbie punktów przyznanych przez dwóch oceniających za spełnianie ogólnych kryteriów merytorycznych wynosi co najmniej 30 punktów projekt poddawany jest dodatkowej ocenie, którą przeprowadza przed skierowaniem projektu do ewentualnych negocjacji trzeci oceniający, wybierany w drodze losowania.

W przypadku, gdy wniosek od każdego z obydwu oceniających uzyskał mniej niż 60 punktów, końcową ocenę projektu stanowi średnia arytmetyczna punktów ogółem z dwóch ocen wniosku za spełnianie ogólnych kryteriów merytorycznych.

W przypadku gdy trzeci oceniający dokonuje oceny wniosku w związku z rozbieżnością w zakresie przyznania lub nieprzyznania 60% punktów w poszczególnych punktach oceny merytorycznej projektu, ostateczną i wiążącą ocenę projektu stanowi suma: średniej arytmetycznej punktów ogółem za spełnianie ogólnych kryteriów merytorycznych z oceny trzeciego oceniającego oraz z tej oceny jednego z dwóch oceniających, która jest zbieżna z oceną trzeciego oceniającego, co do decyzji w sprawie rekomendowania wniosku do dofinansowania.

W przypadku negatywnej oceny dokonanej przez trzeciego oceniającego, projekt nie jest rekomendowany do dofinansowania.

W przypadku gdy trzeci oceniający dokonuje oceny w związku z rozbieżnością co do przyznanych punktów przez dwóch oceniających, ostateczną i wiążącą ocenę projektu stanowi suma średniej arytmetycznej punktów ogółem za spełnianie ogólnych kryteriów merytorycznych z oceny trzeciego oceniającego oraz z tej oceny jednego z dwóch oceniających, która jest liczbowo bliższa ocenie trzeciego oceniającego.

Jeżeli różnice między liczbą punktów przyznanych przez trzeciego oceniającego a liczbami punktów przyznanymi przez każdego z dwóch oceniających są jednakowe, ostateczną i wiążącą ocenę projektu stanowi suma średniej arytmetycznej punktów ogółem za spełnianie ogólnych kryteriów merytorycznych z oceny trzeciego oceniającego oraz z oceny tego z dwóch oceniających, który przyznał wnioskowi większą liczbę punktów.

Negocjacje stanowią etap oceny merytorycznej i są prowadzone w odniesieniu do wszystkich projektów skierowanych przez oceniających do negocjacji, gdyż w ramach przedmiotowego konkursu przeprowadzona jest ocena strategiczna.

Niezwłocznie po przekazaniu wszystkich kart oceny do przewodniczącego KOP albo innej osoby upoważnionej przez przewodniczącego KOP, IOK wysyła do wszystkich wnioskodawców, których projekty skierowane zostały do negocjacji pismo informujące o możliwości podjęcia negocjacji.

Pismo zawiera całą treść wypełnionych kart oceny albo kopie wypełnionych kart oceny w postaci załączników, - z zastrzeżeniem, że IOK, przekazując wnioskodawcy tę informację, zachowuje zasadę anonimowości osób dokonujących oceny.

Negocjacje obejmują wszystkie kwestie wskazane przez oceniających w wypełnionych przez nich kartach oceny.

Negocjacje projektów są przeprowadzane przez pracowników IOK powołanych do składu KOP. Mogą to być pracownicy inni niż ci, którzy dokonywali oceny danego projektu.

Negocjacje projektów są przeprowadzane w formie pisemnej (w tym z wykorzystaniem elektronicznych kanałów komunikacji) lub ustnej (spotkanie obu stron negocjacji).

Z przeprowadzonych negocjacji ustnych (i pisemnych, jeśli IOK zdecyduje w takim przypadku o sporządzeniu protokołu) sporządza się podpisywany przez obie strony protokół ustaleń. Protokół zawiera opis przebiegu negocjacji umożliwiający jego późniejsze odtworzenie.

Zgodnie z kryteriami dostępu, do dofinansowania zostanie wybrany projekt, dla którego negocjacje zakończyły się z wynikiem pozytywnym.

Zakończenie negocjacji z wynikiem pozytywnym oznacza:

uznanie za spełnione zerojedynkowych kryteriów obligatoryjnych, które w trakcie oceny merytorycznej warunkowo uznane zostały za spełnione i/lub;

przyznanie wyższej liczby punktów za spełnienie punktowych kryteriów merytorycznych, która była warunkowo przyznana przez oceniających.

Powyższe będzie uznane za spełnione w przypadku wprowadzenia do wniosku wszystkich wymaganych zmian wskazanych przez oceniających w Kartach Oceny Merytorycznej lub akceptacji przez IOK stanowiska Wnioskodawcy.

W niniejszej sprawie wobec jednoznacznej treści wniosku oceniający uznali, iż projekt nie spełnia kryteriów horyzontalnych, gdyż wymagany poziom wydajności wkładu własnego nie został spełniony. Ustalenia członków KOP są zatem prawidłowe i prawidłowa jest też informacja o nieuwzględnieniu protestu od oceny wniosku. Nie zostały również naruszone przepisy dotyczące oceny wniosku wskazane powyżej.

Wykazanie wkładu własnego w wysokości niższej niż wymagane 3% łącznej wartości projektu, nie jest brakiem formalnym w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a jego zmiana prowadziłby do istotnej modyfikacji wniosku.

Zgodnie bowiem z zapisami pkt 14 Regulaminu dopuszczalne jest jedynie uzupełnienie lub poprawianie wniosku o dofinansowanie, z uwagi na zaistnienie braków formalnych lub oczywistych omyłek.

Korekty i uzupełnienia nie mogą natomiast dotyczyć kwestii podlegającej ocenie formalnej, czy merytorycznej.

Umożliwienie skorygowania zapisów wniosku o dofinansowanie o wymagane elementy dotyczące poziomu wkładu własnego spowodowałoby zmianę sumy kontrolnej wniosku, co byłoby niezgodne z założeniami konkursu opisanymi w Regulaminie konkursu i prowadziłoby do nierównego traktowania wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w omawianym konkursie.

Przedmiotem poprawy i usuwania mogą być też tylko omyłki oczywiste. Pomyłka, na którą powołuje się Skarżąca nie spełnia kryterium oczywistości, jej wyeliminowanie musiałoby doprowadzić do istotnej modyfikacji wniosku. Wysokość wkładu własnego nie ma charakteru oczywistej omyłki. Została obliczona w oparciu o przyjętą przez Skarżącą metodologię, a popełniony błąd wynika z wyliczenia wartości wkładu niezgodnie z Regulaminem Konkursu.

Wobec powyższego Sąd podziela stanowisko organu, że brak wskazania w treści wniosku określonych wyżej informacji nie może być usunięty w drodze wezwania do uzupełnienia wniosku czy też negocjacji.

Należy podkreślić, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1500/11). Podkreślić należy także, że Skarżąca przystępując do konkursu winna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób.

Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursy ciąży zawsze na wnioskodawcy.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ocena przedmiotowego projektu dokonana przez MRPiPS została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a podnoszone w skardze zarzuty nie znalazły uzasadnienia. Brak jest również podstaw do orzekania co do pkt 3 skargi.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.