Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1035/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; 21 zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 3 lutego 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J. S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i parkingami podziemnymi, wewnętrznymi instalacjami w tym odcinkami poza budynkami, zbiornikami retencyjnymi, wewnętrznym układem drogowym z naziemnymi miejscami postojowymi, chodnikami, śmietnikami, placem zabaw, stacją trafo, niezbędną infrastrukturą oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż na podstawie sporządzonej przez osobę uprawnioną analizy urbanistyczno-architektonicznej ustalono, iż w obszarze analizowanym nie znajduje się działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. l pkt l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szczegółowe uzasadnienie dla powyższych ustaleń zawarto w załączniku nr 1 (wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej), stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Mając zatem na uwadze powyższe wobec niespełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy jest zdaniem organu I instancji niemożliwe.

Od tej decyzji odwołanie wniósł J. S. zarzucając naruszenie:

1/ art. 6 K.p.a. polegające na pominięciu przepisów postępowania jakie organ administracji publicznej obowiązany jest stosować, to jest art. 75, 76, 77 K.p.a. co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy;

2/ art. 7 K.p.a. w związku z art. 75 – 77 i 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności: a) błędnego przyjęcia, że w analizowanym obszarze, gdzie planowana jest inwestycja funkcjonalnie dominuje tylko funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, w tym wzdłuż ulicy [...] oraz [...] znajdują się tylko i wyłącznie obiekty o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej czemu przeczy zagospodarowanie następujących działek, to jest działki [...] i [...] obręb [...], na których zostały wzniesione budynki wielomieszkaniowe, oraz działek [...], [...] , na których co prawda dopiero jest prowadzona inwestycja nie mniej jednak inwestycja zakończy się posadowieniem budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze, a co za tym idzie z taką funkcją jak projektowane przedsięwzięcie odwołującego się, b) błędnego przyjęcia, że w analizowanym obszarze, gdzie planowana jest inwestycja funkcjonalnie dominuje tylko funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, co stoi w sprzeczności ze sposobem zagospodarowania działek [...] i [...] obręb [...] oraz tym, że organ 18 stycznia 2019 r. wydał ostateczną decyzję nr [...].[...] dnia 18 styczniu o pozwoleniu na budowę dla zamierzanie budowlanego: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, z garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, gazu, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, gazu, elektrycznymi, teletechnicznymi, c.o., wentylacji mechanicznej, z zewnętrznymi instalacjami: gazu, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej ze zbiornikiem retencyjnym, oświetlenia terenu, budowa muru oporowego, dojść i dojazdów, odwodnienia (zjazdu i placu manewrowego) oraz przebudowa i rozbudowa przyłącza kanalizacji sanitarnej, które to zamierzenie budowlane ma zostać zlokalizowane, a w zasadzie jest już realizowane na działkach [...], [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] które w całości jest realizowana na działkach położonych w obszarze przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, a zgodnie z art. 110 K.pa. z chwilą doręczenia decyzji administracyjnej organ jest związany jej treścią, a co za tym idzie organ nie mógł jej pominąć, na obszarze objętym analizą urbanistyczni- architektoniczną. Ponadto zarzucono brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w jaki sposób organ ustalił, że teren inwestycji przylegający do pasa drogowego ul. [...] wynosi około 23 m, w jaki sposób zostały dokonane te pomiary co jest istotne dla rozstrzygnięcia mniejszej sprawy, gdyż pomiar ten wyznacza obszar analizowany jako teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania; tymczasem z pomiarów odwołującego się wynika, że teren przylegający do pasa drogowego wynosi 25,95 m, co zgodnie z § 3 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2003 r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza granice analizowanego obszaru wynoszące nie 69 m a 77,85 m - co doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej która w uzasadnieniu faktycznym nie zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 maja 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z ogólną zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Po myśli natomiast art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalania zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Analiza art. 61 u.p.z.p. daje podstawy do przyjęcia, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowej działki. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu podkreślenia wymaga również, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Parametry i wskaźniki obowiązujące dla planowanego zamierzenia budowlanego ustala się - jak to wynika z przepisów § 4-8 rozporządzenia - na podstawie dokonanej analizy. Następuje to w oparciu o średnie wskaźniki dla obszaru analizowanego (dotyczy to wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej) czy też jako kontynuację, przedłużenie (linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu). W każdym przypadku prawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innej wartości wskaźnika, jeśli wynika to z analizy, na zasadzie odstępstwa. Jak wynika z powyższego cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Powinna ona przedstawiać aktualnie istniejące w obszarze analizowanym cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu, gdyż wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się muszą do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania. Jedną z przesłanek pozytywnego ustalenia warunków zabudowy, jest spełnienie, wynikającej z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Wynika z niej, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, stanowiąca swoisty wzór dla określenia parametrów nowej zabudowy. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez istniejący w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Zgodnie z tą zasadą, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo. Za front działki budowlanej uznaje się szerokość działki przylegającej do drogi - ul. [...] o długości 23 m (zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia), dlatego też granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 69 m od granicy terenu inwestycji. Jego wielkość przyjęta w tej sprawie jest wystarczająca dla oceny zagospodarowania obszaru analizowanego oraz występujących w nim parametrów. Oparta została, co prawda na wartościach minimalnych, lecz brak jest przesłanek przemawiających za poszerzeniem obszaru analizowanego (co zostało szeroko omówione w uzasadnieniu decyzji jak i w znajdującej się w aktach analizie urbanistyczno-architektonicznej). Trafnie więc w ocenie organu odwoławczego przyjęto, że wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla określenia wymagań dla planowanej inwestycji. Ugruntowany jest już bowiem w judykaturze pogląd, że organ nie ma obowiązku poszerzania obszaru analizowanego w poszukiwaniu zabudowy objętej wnioskiem. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż za front działku uznany został niewłaściwy odcinek (obejmujący fragment odległość pomiędzy punktem A-B) podczas gdy za front działki powinien zostać uznany znacznie szerszy fragment (obejmujący punkty A-C). W ocenie organu odwoławczego obszar analizowany określony został zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, tj. "przez front działki" - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Główny wjazd i wejście na działkę odbywać się będzie z drogi publicznej ul. [...], do której teren inwestycji - działka budowlana przylega bezpośrednio. W związku z powyższym front działki określono w odniesieniu to tej części działki budowlanej. Sugerowany natomiast przez Inwestora jako właściwy front działki odcinek A-C nie jest możliwy do wyznaczenia, ze względu na znaczne oddalenie tego fragmentu od drogi publicznej - ul. [...]. Ponadto zauważa się, iż pomiędzy odcinkiem B-C, a drogą publiczną ul. [...] znajduje się działka nr [...] nie będąca działką drogową, ani działką objętą terenem inwestycji. Zdaniem Kolegium, przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza wykazała, że realizacja planowanego budynku stałaby w sprzeczności z zabudową znajdująca się w obszarze analizowanym, zarówno ze względu na średnie parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym jak i budynków zlokalizowanych w najbliższym otoczeniu wnioskowanego terenu, brak jest budynków w jakikolwiek sposób porównywalnych gabarytowo, funkcjonalnie do wnioskowanego zamierzenia. Na obszarze, który jak już wyżej wskazano został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości stanowiącej trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem występuje w przeważającej mierze zabudowa jednorodzinna. Jak wynika z analizy charakterystyczną formą zabudowy ulicy [...] w obszarze analizowanym i całej ulicy [...] decydującą o ładzie przestrzennym na jej długości, jest grupowanie się budynków o podobnych gabarytach i funkcji na sąsiednich działkach, tj. zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej o przeważającej ilości budynków dwukondygnacyjnych. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż na działkach objętych wnioskiem znajduje się zieleń nieurządzona wysoka i niska tworząca naturalną barierę między budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi znajdującymi się przy ul. [...], a torami kolejowymi. Ponadto przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna nie wykazała żadnych okoliczności, które mogłyby przemawiać na korzyść ustalenia innej, niż występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej jednorodzinnej oraz wyższych niż średnie parametry: szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób zgodny z wnioskiem. Przedmiotowa lokalizacja znajduje się w otoczeniu budynków niskich, stanowiących pierzeje ulicy [...]. Żaden z budynków na działkach sąsiednich nie ma zgodności funkcji i parametrów na poziomie zbliżonym do wnioskowanego. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w obszarze analizowanym brak jest istniejącej zabudowy, która pozwoliłaby na wyznaczenie parametrów dla nowej inwestycji zgodnej z wnioskiem Inwestora, lub choć do niego, zbliżonych. Nie ma zatem możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego. Kolegium uznało, iż brak podstaw do kwestionowania ustaleń analizy. Przede wszystkim zauważa się, iż projektowana szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy wielokrotnie przekracza średni parametr tej wielkości w obszarze analizowanym. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizy wynosi około 10,5 m. Natomiast wniosek przewiduje budowę budynków o szerokości elewacji (od strony ul. [...]) ok. 40 m dla każdego z budynków. W związku z powyższym nastąpiłaby sprzeczność planowanego zamierzenia z zabudową występującą w obszarze analizowanym oraz znaczne przekroczenie średniej szerokości elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Zauważa się również, iż planowana zabudowa przekracza średnią wysokość budynków występujących w obszarze analizowanym. I tak jak wynika z analizy średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych - wysokość do okapu i attyki wynosi około 5,8m; średnia wysokość do kalenicy wynosi - 9.7m; średnia wysokość do attyki - 7,6m. Natomiast planowane budynki zgodnie z wnioskiem Inwestora miałby mieć wysokość attyki wynoszącą 19,5 m. W związku z powyższym nastąpiłaby sprzeczność planowanego zamierzenia z zabudową występującą w obszarze analizowanym oraz znaczne przekroczenie średniej wysokości elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Średnia wysokość elewacji frontowej w obszarze wynosi bowiem około 5,8 m. Mając na uwadze powyższe w ocenie organu odwoławczego planowana zabudowa według wskazanego terenu inwestycji nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny oraz z powyższych powodów nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy poprzez brak możliwości ustalenia istotnych parametrów – intensywności wykorzystania terenu, szerokości elewacji. Podkreślić przy tym należy, iż Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia i wnioski analizy, iż teren inwestycji położony jest w obszarze w którym funkcjonalnie dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Zatem w rozpatrywanym przypadku nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od uwzględnienia zabudowy na terenie sąsiednim i gwarantuje przez to realizację fundamentalnej wartości determinującej postępowanie w sprawie ustalania warunków zabudowy, jaką jest ład przestrzenny wskazany w cytowanym powyżej art. 2 pkt 1 ustawy. Przeprowadzone przez Kolegium postępowanie prowadzi do konkluzji, że planowana zabudowa nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny oraz nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez brak możliwości ustalenia istotnych parametrów urbanistycznych. Parametry bowiem nowej zabudowy nie pokrywają się z parametrami wnioskowanej przez Inwestora zabudowy. Przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała sprzeczność planowanego zamierzenia z zabudową występującą w obszarze analizowanym przede wszystkim pod względem funkcji i rodzaju istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, szerokości elewacji frontowej i wysokości elewacji frontowej. Wnioskowane parametry znacznie przekraczają średnie wskaźniki w/w parametrów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Realizacja planowanego budynku stałaby w sprzeczności z zabudową znajdująca się w obszarze analizowanym, zarówno ze względu na średnie parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym jak i budynków zlokalizowanych w najbliższym otoczeniu wnioskowanego terenu, brak jest budynków w jakikolwiek sposób porównywalnych gabarytowo, funkcjonalnie do wnioskowanego zamierzenia. Przeprowadzona analiza cech zabudowy występujących w obszarze analizy wykazała bowiem, że charakterystyczną formą zabudowy ulicy [...] w obszarze analizowanym i całej ulicy [...] decydującą o ładzie przestrzennym na jej długości, jest grupowanie się budynków o podobnych gabarytach i funkcji na sąsiednich działkach, tj. zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej o przeważającej ilości budynków dwukondygnacyjnych. Na wnioskowanych działkach znajduje się zieleń nieurządzona wysoka i niska tworząca naturalną barierę między budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi znajdującymi się przy ul. [...] a terenem kolejowym, (tory kolejowe). Przeprowadzona analiza urbanistyczno- architektoniczna nie wykazała żadnych okoliczności, które mogłyby przemawiać na korzyść ustalenia innej niż występującą w obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej jednorodzinnej oraz wyższych niż średnie parametry: szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób zgodny z wnioskiem. Przedmiotowa lokalizacja znajduje się w otoczeniu budynków niskich, stanowiących pierzeje ulicy [...]. Żaden z budynków na działkach sąsiednich nie ma zgodności funkcji i parametrów na poziomie zbliżonym do wnioskowanego.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. S. zarzucając brak rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze istotnych uwag co do decyzji odmownej wydanej przez Prezydenta Miasta K., które zostały przedstawione w odwołaniu. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zdaniem organów obu instancji, ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe z uwagi na to, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa, która by pozwoliła na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów nowej zabudowy. W najbliższym sąsiedztwie występuje bowiem zabudowa jednorodzinna a wnioskowane parametry planowanej zabudowy znacznie przewyższają średnią z obszaru analizy. Stanowisko to w ocenie sądu jest wadliwe.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu, w tym budowa obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. II OSK 1137/17). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej, przemysłowej itp. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ przesądza, iż planowana inwestycja zachowa zasadę dobrego sąsiedztwa (stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jaka już w tym terenie występuje) oraz określa parametry nowej, planowanej zabudowy. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analizę tę sporządza uprawniony architekt lub urbanista, któremu także ustawa powierza sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 60 ust 4 ustawy), sama zaś analiza stanowi podstawy dowód, jaki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji przeprowadza. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r., celem normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (zasady dobrego sąsiedztwa) jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, iż wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Stanowisko prezentowanie wyżej sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Wydanie decyzji określającej warunki zabudowy jest obowiązkiem organów, jeżeli tylko postępowanie wykaże, że wniosek o jej wydanie spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust 1. Przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy określone zostały bowiem wyłącznie tym przepisem. Sytuację w której organ administracji odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia niespełnieniem innych niż określone w art. 61 ust 1 ustawy kryteriów, należy uznać za niedopuszczalną.

Tak więc, w razie stwierdzenia że w obszarze analizy istnieje działka sąsiednia dostępna do tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów i funkcji nowej zabudowy, działka objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające a inwestycja objęta postępowaniem nie narusza odrębnych przepisów i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy wskazując na przykład na to, że inwestycja naruszy ład architektonicznym. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż organy nie mają prawa do oceny projektowanej inwestycji przez pryzmat norm ogólnych, w sytuacji kiedy ta ocena mogłaby być wyłączną podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2008 r. II SA/Gl 414/08 oraz z dnia 15 grudnia 2008 r. II SA/Gl 797/08). Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia z dnia 28 września 2010 r. II SA/Wr 407/10 (LEX nr 755591) niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. W podobnym duchu wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 maja 2009 r. II SA/Lu 751/08 (LEX nr 558385). Organy swoje rozstrzygnięcia muszą opierać o normy prawne zawierające wprost uprawnia lub ograniczenia a nie o normy ogólne odwołujące się jedynie do pewnych zasad i to zamieszczonych (jak przepis art. 2 pkt 1 ustawy) w przepisie zawierającym tzw. słowniki pojęć zwrotów zamieszczonych w ustawie.

Jak mowa wyżej, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Wydawana jest w ramach związania administracyjnego. Zauważyć należy, iż przepis art. 1 ust 3 ustawy stanowi, iż ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Nie można jednak uznać, że przepis ten daje podstawę do przyjęcia, że organ ustala warunki zabudowy w sytuacji kiedy stwierdzi, iż planowania inwestycja spełnia kryteria z art. 61 ust 1 ustawy oraz uzna, że realizacji tej inwestycji nie sprzeciwia się interes publiczny. Jak mowa wyżej decyzje o ustaleniu warunków zabudowy są decyzjami związanymi, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Należy przyjąć, iż przepis ten (mający charakter ogólnych założeń związanych z działalnością planistyczną) należy wyłącznie odnosić do projektowania przeznaczenia danych obszarów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które faktycznie mogą ograniczać prawo własności (także z uwagi na interes publiczny) czy w do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – akt ten także, choć nie bezpośrednio, wypływać może na interes prywatny kolidujący z interesem publicznym, które to wartości należy wyważyć. Żadne jednak argumenty nie przemawiają za przyjęciem, iż przepis 1 ust 3 ustawy ma jakiekolwiek znaczenie ograniczające przy ustalaniu warunków zabudowy. Kryteria, jakie wolą ustawodawcy należy spełnić by ustalić warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego są bowiem jasno ustalone w art. 61 ust. 1 ustawy a w przepisie tym nie ma mowy o ważeniu interesów prywatnych i publicznych.

Przechodząc do innych aspektów ocenianych przez sąd wskazać należy, iż organy obu instancji uznały, że w obszarze analizy nie ma terenów zabudowanych w sposób zapewniający realizację przez zamierzenie inwestycyjne zasady dobrego sąsiedztwa. Jak wynika z art. 61 ust 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i parametrów planowanej zabudowy. Odczytując tę regułę literalnie należy wykluczyć możliwość ustalania warunków zabudowy jedynie wtedy, gdy planowana zabudowa nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy na co najmniej jednej działce dostępnej do tej samej drogi publicznej co inwestycja planowana. W ocenie sądu jedynie taka interpretacja art. 61 ust 1 ustawy jest prawidłowa. W orzecznictwie sądów wykrystalizował się także pogląd o szerszym rozumieniu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2017 r. II OSK 1934/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2017 r. II SA/Kr 1028/17) tj. że działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust 1 ustawy, niekoniecznie musi być dostępna do tej samej drogi publicznej co planowania inwestycja. Musi być to działka leżąca w obszarze analizy, jeżeli nawet jest dostępna do innej drogi publicznej niż zamierzenie wnioskowane.

Materiały zamieszczone w aktach administracyjnych w tym załącznik graficzny do analizy, wykazują,że obszarze analizy występuje zabudowa wielorodzinna z dostępnością do tej samej drogi publicznej (ul. Siewnej) co planowana na inwestycja. Jest to działka znajdująca się po przeciwnej stronie drogi a część graficzna analizy obejmuje jej zabudowany fragment. Co prawda nie cała ta działka znajduje się w obszarze analizy, tym niemniej z przepisu art. 61 ustawy nie sposób wywieść, że istnieje wymów by obszar analizy obejmował cała działkę, (czy też jej fragment zabudowany) zapewniającą wypełnienie przez zamierzenie inwestycyjne tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Warunkiem uwzględnienia w analizie danej działki, jako sąsiedniej jest tylko to by działka znalazła się w obszarze analizowanym (choćby fragmentem niezabudowanym) i aby miała dostęp do tej samej drogi publicznej.

Warto też zauważyć, że pomimo, iż teren inwestycji jest obszerny, urbanista wyznaczył obszar analizy w minimalnej wielkości (trzykrotność szerokości frontu działki), co przy uwzględnieniu faktu, że front działki jest bardzo wąski w stosunku do jej szerokości doprowadziło w konsekwencji do nietypowego (kształt spłaszczonego owalu) ustalenia tego obszaru. Urbanista nie wyjaśnił, jakie względy nie pozwalały mu powiększyć obszaru analizy poza minimalną wartość, tak obszar ten był zbliżony do okręgu, co powinno być zasadą. Jak wynika bowiem z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) obszar analizy wyznacza się wokół działki objętej zamierzeniem. Sformułowanie to wyraźnie nawiązuje do koła (okręgu) a nie owalu czy innego kształtu. Orzecznictwo nie wyklucza wprawdzie możliwości wyznaczeni tego obszaru w innym kształcie, ale musi być to motywowane konkretnymi, legalnymi celami, przy zachowaniu podstawowej zasady - mianowicie, wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2017 r. II OSK 899/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2020 r. II SA/Gd 116/20 ,wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2019 r. II SA/Kr 236/19). Oceniając część graficzną analizy można mieć wątpliwości czy zasada ta została zachowana, szczególnie od strony ulicy. [...]

W dalszej kolejności wskazać należy, iż organ nie może legalnie uznać, że brak możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowa, gdy zabudowa o parametrach zbliżonych do zawnioskowanych, występuje w obszarze analizy. Podkreślić należy, iż organ ustala warunki zabudowy w oparciu o wskazania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie porównuje wyliczoną średnią wartość wskaźników (parametrów) zabudowy występującej w obszarze analizy z parametrami zawartymi we wniosku i ustala warunki zabudowy jedynie w sytuacji, kiedy parametry te są takie same albo bardzo zbliżone. Organ ustala warunki zabudowy w tym parametry wnioskowanego zamierzenia tj. linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu a wniosek o ustalenie warunków zabudowy i wnioskowane w nim parametry nie są dla organu bezwzględnie wiążące.

Fakt, że wyniki analizy nie pozwalają organowi ustalić warunków zabudowy dla zamierzenia o takich samych parametrach jak wnioskowane nie stanowi wyłącznej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) takie cechy jak wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, do zasady organ ustala jako średnią z obszaru analizy (poza wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, co do której zasada ta ma zastosowanie w drugiej kolejności) tym niemniej parametry te mogą być ustalone odmiennie jeżeli wynika to z analizy (§ 4 ust 5, § 5 ust 2, § 6 ust 2, § 7 ust 4 rozporządzenia). W ocenie sądu, jeżeli urbanista ocenia, że nie można ustalić parametrów nowej zabudowy w wartościach zbliżonych do wnioskowanych, powinien logicznie to w analizie uzasadnić, szczególnie jeżeli w obszarze analizy występuje zabudowa o parametrach zbliżonych do tych zawnioskowanych dla planowanej zabudowy.

Podnieść w tym miejscu należy także i to, że jeżeli w danym obszarze urbanistycznym występuje zabudowa o dużej różnorodności tj. zabudowa drobna jednorodzinna oraz zabudowa wielomieszkaniowa o dużych gabarytach (co na obszarach miast nie jest zjawiskiem rzadkim), ustalenie parametrów planowanej zabudowy, jako wartości średniej skutkuje tym, że organ ustala warunki zabudowy dla obiektu architektonicznie obcego tak zabudowie drobnej jak i tej o dużych gabarytach. Zasadnym jest więc nawiązywanie do obiektów o podobnej funkcji, co zabudowa planowana, jaka w obszarze analizy występuje. Dla przykładu jeżeli przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie były by obiekty zabudowy wielomieszkaniowej ale jednorodzinnej to czy logicznym byłoby, żeby organ ustalając parametry tej zabudowy przyjął średnią z obszaru analizy uwzględniając występującą w tym obszarze wielorodzinna. Odpowiedz na to pytanie wydaje się być oczywista (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2019 r. II SA/Kr 1254/18). W tym kontekście zauważyć należy, iż organ opierał się na analizie urbanistyczno-architektonicznej, która wykluczyła możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Autor tej analizy był także autorem projektu decyzji organu I instancji. To jednak nie urbanista wydaje decyzję a organ administracji. Sama zaś analiza jest wprawdzie także częścią wydanej decyzji (załącznikiem) ale w istocie pełni rolę dowodową i jako dowód powinna być przez organ oceniania. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2021 r. II OSK 2152/20 analiza, jakkolwiek stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego. Projekt decyzji wraz z projektem załączników podlega ocenie organu (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r. II SA/Kr 889/17. Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 marca 2018 r. II SA/Sz 1439/17 w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji.

Jeżeli zatem analiza w części tekstowej nie wykazuje kwestii podstawowych np., że w obszarze analizy przy tej samej drodze publicznej, co wnioskowane zamierzenie występuje zabudowa gwarantująca tej zabudowie kontynuację funkcji, cech i parametrów, mimo, że z załączniku graficznym fakt ten wydaje się być oczywisty, powinnością organu jest analizę taką bądź uzupełnić, żądając od urbanisty uwzględnienia faktów, które jaki mowa wyżej wydają się być oczywiste, bądź zażądać dodatkowych w tym zakresie wyjaśnień (jeżeli są w tym przedmiocie wątpliwości) bądź ją ponowić gdy w formie w jakiej została sporządzona, jako podstawowy dowód w sprawie nie nadaje się do wykorzystania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ponowi analizę, którą oceni zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).