Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1691/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B.W. i W.W. na decyzję Wojewody z dnia 24 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...] Starosta O. działając na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193, póz. 1194 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, póz. 2251 ze zm.), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, póz. 651 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., ustalił odszkodowanie za działki nr 1 o pow. 0,0281 ha, nr 2 o pow. 0,0260 ha, obr. [...] Zator oraz działki nr 3 o pow. 0,0015 ha, nr 4 o pow. 0,0360 ha i nr 5 o pow. 0,0076 ha, obr. [...], przejęte z mocy prawa przez Gminę Z. na potrzeby inwestycji pn. "budowa dróg wraz z infrastrukturą w obrębie przyszłych stref gospodarczego rozwoju miasta Z. " w wysokości 15.847, zł na rzecz B.W. oraz W.W. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej..

W uzasadnieniu organ wskazał przede wszystkim na kwestie wyceny nieruchomości ponieważ tylko ona była w sprawie sporna. Organ podał, że operatami szacunkowymi z dnia 7 września 2010 r. rzeczoznawca majątkowy W.P. określił wartość rynkową prawa własności wskazanych powyżej działek na łączną kwotę 15.847,00 zł, w tym działki nr 1 na kwotę 5.036,00 zł, działki nr 2 na kwotę 4.659,00 zł, działki nr 3 na kwotę 213,00 zł, działki nr 4 na kwotę 5.105,00 zł, działki nr 5 na kwotę 834,00 zł.

Pismem z dnia 17 grudnia 2010 r. organ l instancji wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska w kwestii uwag wniesionych przez stronę do operatów szacunkowych, ewentualnie dokonanie korekty wyceny. W odpowiedzi pismem z dnia 10 stycznia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy W.P. wyjaśnił: "Obliczona w operatach szacunkowych wartość działek została określona prawidłowo. Stosunkowo niska cena 1 m2 działek wynika z obwiązujących przepisów prawa, które nakazują uwzględnienie przy wycenie cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne - a te w wielu przypadkach nie są zbieżne z cenami gruntów, z których działki drogowe zostały wydzielone."

Jednocześnie biegły podtrzymał wartość przedmiotowych działek określoną w operatach szacunkowych z dnia 07.09.2010 r.

B. i W.W. poinformowali, że w dalszym ciągu nie akceptują wyceny wskazując, że wartość działek jest rażąco zaniżona, chociażby ze względu na fakt, że tuż obok buduje się obiekty pod działalność gospodarczą.

Dalej organ podał, że stosownie do art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ l instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. Po myśli art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie ustala się na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej w formie operatu szacunkowego. W ocenie organu l instancji opracowania W.P. z dnia 7 września 2010 r. zostały wykonane zgodnie z przepisami w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku takich transakcji wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób określony w § 36 ust. 2, w zależności od tego czy dotyczy ona działek wydzielonych czy też zajętych pod drogi publiczne. Wskazane zasady szacowania nieruchomości nie mogą być stosowane w sposób dowolnie zamienny. Przepis § 36 został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym, pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust. 2 pkt 1 reguluje sytuacje wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny nieruchomości należy dokonać w sposób określony w tym przepisie. Kwestia ta została jednoznacznie przesądzona w orzecznictwie sądowym. W operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania, biegły dokonał analizy transakcji nieruchomości z Powiatu Oświęcimskiego i stwierdził, że: "w badanym okresie czasu zanotowano jedynie kilkanaście transakcji dotyczących działek sprzedawanych pod drogi. Gdyby powiększyć obszar rynku o inne powiaty województwa [...] lub nawet miejscowości województw ościennych, otrzymano by ogromny rozrzut cenowy tego typu gruntów, w przedziale od zaledwie kilku do nawet znacznie powyżej 100 zł/1m2. Przyjęcie do obliczeń takiej bazy transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi byłoby nieadekwatne do cen rynku lokalnego." W wyniku przeprowadzonej analizy biegły wytypował 6 transakcji sprzedaży nieruchomości pod inwestycje drogowe, które wprowadził do "bazy cen transakcyjnych reprezentatywnych dla danego rynku". Pięć z tych transakcji dotyczyło nieruchomości dla których przeznaczenie terenów przyległych określono jako budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe oraz tereny rolne, jedna z transakcji dotyczyła nieruchomości wydzielonej w większości z terenów przemysłowych. Przy każdej z tych transakcji biegły podał cenę sprzedawanego gruntu. Z pośród tych transakcji wytypował trzy, które przyjął do porównania. Z uwagi na zaistniałe transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, biegły prawidłowo zastosował regulację § 36 ust. 1 rozporządzenia. Dalej organ wskazał na Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt l OSK 1478/08 orzekł, iż "jeżeli wartością rynkową -jak wynika z ustawy - jest najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, to nie można cen nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne porównywać z cenami gruntów budowlanych, czy inwestycyjnych jak tego domaga się skarżący".

Art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podstawą ustalenia odszkodowania jest rynkowa wartość nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny "odszkodowanie ma służyć zrekompensowaniu wartości odebranych praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości. Zasadą więc jest, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości odebranych praw. Jeżeli jednak przedmiotem tych praw jest nieruchomość, to wartość praw do niej przysługujących jest determinowana wartością nieruchomości. Stąd też zarówno w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i w omawianej ustawie postanowiono o ustalaniu odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości, skutkiem czego wysokość odszkodowania rekompensuje wartość nieruchomości, jako przedmiotu odbieranych praw rzeczowych" (M. Wolanin Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Komentarz 2. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 281). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt l OSK 1519/08 wyjaśnia, że "zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia. W zakres odszkodowania nie wchodzi więc ani utrata dochodów z nieruchomości, ani spodziewanych zysków. Nie mieści się w nim również wartość uszczerbku powstałego na skutek ograniczenia dostępności do działki pozostałej we władaniu skarżącego." W wyniku dokonanej analizy opracowań biegłego z dnia 7 września 2011 r. pod kątem wskazanym przez orzecznictwo sądowe organ l instancji uznał te opracowania za wiarygodne i przyjął jako dowód w prowadzonym postępowaniu. Strony nie przedstawiły żadnego dowodu, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia, że operaty szacunkowe zostały sporządzone w sposób nieprawidłowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B.W. oraz W.W. zarzucając, że przedmiotowe działki znajdują się w terenach Specjalnej Strefy Ekonomicznej, a nie w jej sąsiedztwie jak podał biegły rzeczoznawca. Ponadto zarzucili, że biegły dokonał szacowania z pominięciem położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na jej wartość oraz przeznaczenia tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Biegły porównał ceny przedmiotowych działek do cen działek położonych w terenach gdzie znajduje się przeciętne /budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe oraz tereny rolne, gdy tymczasem są to działki położone w Specjalnej Strefie Ekonomicznej. Dalej odwołujący zarzucili, że w sytuacji więc, gdy rzeczoznawca majątkowy nie stwierdził, że na rynku lokalnym nieruchomości, nie ma transakcji nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu w planie miejscowym, winien był wycenić przedmiotowe nieruchomości według reguł określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia. Wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie została wykonana z naruszeniem § 36 ust. 1 i § 26 tego rozporządzenia.

Na podstawie badania segmentu rynku nieruchomości nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, jednakże rzeczoznawca majątkowy we wstępnych warunkach wyceny nie wykazał, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu, przez co nie mógł wycenić poprawnie tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. znak: [...] Wojewoda działając na podstawie 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że autor operatów wskazał w uzasadnieniu swoich opinii przesłanki, na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Biegły podał w treści operatów szacunkowych, iż do określenia aktualnej wartości rynkowej prawa własności wycenianego gruntu zastosowano podejście porównawcze przy zastosowaniu metody porównania parami. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż wyceniana nieruchomość zgodnie z zapisami w miejscowym planie* zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. w jej granicach administracyjnych (Uchwała Nr [...]) znajduje się w terenach komunikacji o symbolu KD-L -ulica/droga lokalna. Ponadto biegły wskazał, iż obszar z którego wydzielono działki nr 1 i nr 2 stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (10MN123), działka nr 3 wydzielona została z terenów stanowiących tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej (10P2), działka nr 4 wydzielona została z obszaru stanowiącego w części tereny zabudowy usługowej -usług komercyjnych (10U5) oraz częściowo rolnicze (10R59), natomiast działka nr 5 wydzielona została z terenów rolniczych (10R59). Rzeczoznawca majątkowy w analizie wstępnej poddał transakcje dot. nieruchomości niezabudowanych, sprzedawanych pod realizację dróg publicznych w Z. i innych miejscowościach powiatu [...], sprzedanych w latach 2009 - 2010, przy czym pięć z tych transakcji dotyczyło nieruchomości dla których przeznaczenie terenów przyległych określono jako budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe oraz tereny rolne, jedna z transakcji dotyczyła nieruchomości wydzielonej w większości z terenów przemysłowych, a więc zawierały się w kategorii przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, do której zaliczana jest nieruchomość wyceniana. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zatem określił wartość nieruchomości stosownie do jej stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących organ wskazał na wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt l OSK 852/07, zgodnie z którym "to, iż wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania należy do rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że rzeczoznawca działa tu w sposób dowolny. Wybór podejścia i metod szacowania nieruchomości rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić". Autor operatu szacunkowego wyraźnie wskazał w sporządzonej wycenie, iż na rynku lokalnym dla Gminy Z. oraz innych gmin Powiatu [...], w badanym okresie czasu zanotowano kilkanaście transakcji dotyczących działek sprzedawanych pod drogi. Również w piśmie z dnia 10 stycznia 2011 r. W.P. wskazał, iż: "Obliczona w operatach szacunkowych wartość działek została określona prawidłowo. Stosunkowo niska cena 1m2 działek wynika z obowiązujących przepisów prawa, które nakazują uwzględnienie przy wycenie cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne - a te w wielu przypadkach nie są zbieżne z cenami gruntów, z których działki drogowe zostały wydzielone." Dodatkowo w operatach szacunkowych biegły wskazał, iż: " gdyby powiększyć obszar rynku o inne powiaty województwa [...] lub nawet miejscowości województw ościennych, otrzymano by ogromny rozrzut cenowy tego typu gruntów, w przedziale od zaledwie kilku do nawet znacznie powyżej 100 zł/m2. Przyjęcie do obliczeń takiej bazy transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi byłoby nieadekwatne do cen rynku lokalnego." W ocenie organu przyjęta za podstawę wyceny metoda nie budzi zatem wątpliwości w świetle obowiązujących w tym względzie przepisów. Skoro na terenie Gminy Z. oraz innych gmin powiatu [...] dokonywano transakcji dotyczących działek sprzedawanych pod drogi to rzeczoznawca majątkowy sporządzając operaty szacunkowe określające wartość rynkową nieruchomości, właściwie zastosował § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Tym samym, wbrew twierdzeniom odwołujących odszkodowanie za nieruchomość położoną w Z. , ustalone zostało w sposób prawidłowy. Organ przywołał także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1508/10, w którym sąd uznał, że nie jest wadą opinii biegłego brak rozszerzenia rynku, na którym biegły winien prowadzić analizę o rynek regionalny i krajowy. Stanowisko to opiera się na nieprawidłowej wykładni przepisu § 26 i § 36 rozporządzenia. Przedmiotem powyższej regulacji powołanego rozporządzenia jest określenie wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Użyte w § 26 ust. 1 rozporządzenia określenie "nieruchomości podobne" zdefiniowane jest w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim pod tym pojęciem należy rozumieć "nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Wskazując jako jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, porównywalność ze względu na położenie nieruchomości, ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego. Co prawda § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. umożliwia posługiwanie się cenami transakcyjnymi także z rynku regionalnego, krajowego czy nawet zagranicznego, ale dotyczy to wyłącznie nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Jednocześnie w § 36 rozporządzenia sformułowano szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Prowadzi to do wniosku, że gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie można traktować, jako nieruchomości do których ze względu na szczególne cechy i rodzaj, a w konsekwencji nie dokonywanie nimi obrotu na rynku lokalnym można przyjmować ceny transakcyjne z rynków: regionalnego, krajowego czy zagranicznego (§ 26 rozporządzenia). Rozwiązania przyjęte w przepisach § 36 rozporządzenia muszą być uznane za regulację szczególną w stosunku do tej, której dotyczą przepisy § 26 i następnych rozporządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt: l OSK 586/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt: l OSK 563/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt: l OSK 43/10). W braku na rynku lokalnym cen transakcyjnych nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne; rzeczoznawca winien stosować metodę wskazaną w § 36 ust. 2 rozporządzenia, nie zaś poszukiwać transakcji podobnych na rynku regionalnym czy krajowym (§ 26 rozporządzenia). Podzielić należy pogląd sformułowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt: l OSK 95/10, iż gdyby nie traktować § 36 jako przepisu szczególnego w odniesieniu do § 26 rozporządzenia, to określone w § 36 ust. 2 zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, byłyby w praktyce zasadami nie znajdującymi nigdzie zastosowania, a przez to zbędnymi w rozporządzeniu." Z kolei w wyroku w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt l OSK 95/10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: "(...) gdyby nie postrzegać przepisu § 36 rozporządzenia jako przepisu szczególnego, wyłączającego w tym zakresie działanie przepisu ogólnego t.j. § 26, to drugi, subsydiarny sposób określenia wartości gruntów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 § 36 rozporządzenia pozostawałby faktycznie przepisem martwym. Nakazywałby on, zgodnie z § 26 rozporządzenia dokonywać w zasadzie nieograniczonych poszukiwań na różnych rynkach nieruchomości podobnych, końcowo nawet na zagranicznych. Ponadto cała regulacja § 36 rozporządzenia pozostawałaby w zasadzie zbędną ze względu na możliwość zastosowania w tym zakresie ww. przepisu ogólnego, co również trafnie eksponuje organ we wniesionej skardze kasacyjnej."

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli B.W. i W.W. zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący i usuwający wszelkie wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia wartości rynkowej nieruchomości oraz wysokości należnego odszkodowania oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 152 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania, operatu szacunkowego, jak również art. 21 ust. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że ustalona wartość odszkodowania odpowiada wartości rynkowej nieruchomości oraz przez pozbawienie skarżącego prawa do słusznego odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną na cele publiczne.

W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O. i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości podwójnej minimalnej stawki taryfy radców prawnych. Uzasadniając skargę wskazali, że z jednej strony, w przepisie art. 151 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami została sformułowana definicja wartości rynkowej, a z drugiej strony przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego doprecyzowuje tę definicję poprzez konieczność uwzględniania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jednakże § 36 ust. 1 rozporządzenia nie wprowadza (gdyż jako przepis rangi wykonawczej nie może wprowadzić) normy nakazującej przy wycenie tychże cen transakcyjnych ograniczenia podstawy wyliczenia wyłącznie do tych gruntów, które są przeznaczone lub zajęte pod drogi oraz pominięcia innych rynkowych cen transakcyjnych, dla wyliczenia "ceny rynkowej". Przyjęta przez ustawodawcę definicja nie daje żadnych podstaw do zawężenia przyjętych cen transakcyjnych do "cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne". Wartość rynkowa winna być określana przy użyciu pełnej gamy podstaw wyliczenia wartości jako "rynkowej", obejmującej zarówno ceny rynkowe określone w art. 151 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, jak i ceny rynkowe określone w § 36 ust. 1 rozporządzenia, a nie wyłącznie określone w oparciu o ceny transakcyjne gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, gdyż § 36 ust. 1 rozporządzenia nie zawiera takiego sformułowania. Zawężenie uwzględnianych cen transakcyjnych do "cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne" prowadzi do zawężenia rynku określonego jako podstawy dla potrzeb wyceny. Teza ta znajduje potwierdzenie w samych operatach, gdzie w pkt. 6.1 biegły wskazuje na małą liczbę transakcji dotyczących działek sprzedawanych pod drogi, a w pkt. 7 stwierdza, że lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi jest słabo rozwinięty. W efekcie, określenie wysokości odszkodowania dla kolejnych wywłaszczanych nieruchomości jest prowadzone w oparciu o wadliwie ukształtowane podstawy - wartości nieruchomości już wywłaszczonych, w oparciu o poprzednio wadliwie ukształtowane wartości przez wadliwie sformułowane operaty szacunkowe, w następstwie "efektu domina". Prowadzi to do zaniżenia wartości kolejnych nieruchomości.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazali, że dane do określenia cech rynkowych wpływających na ceny transakcyjne działek i ich wag przyjęte przez rzeczoznawcę przy dokonywaniu analizy i charakterystyki rynku nieruchomości (Pkt. 7 operatów) są nieweryfikowalne. Zostały one przyjęte w sposób arbitralny i nie jest możliwa kontrola ich poprawności. Autor operatu wskazuje, że odwołuje się do własnej analizy transakcji oraz badań wśród potencjalnych nabywców, uwzględniając informacje pochodzące z biur pośrednictwa nieruchomości. W operacie nie przedstawiono ani metodologii dokonanej analizy, ani żadnych danych wskazujących na ilość i rodzaj transakcji, ani liczby transakcji sfinalizowanych.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2011r. znak: [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] są prawidłowe i nie naruszyły prawa.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 cyt. ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ l instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Przepisy powyższe odsyłają zatem do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. - o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 tej ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Regulację zasad określania wartości nieruchomości zawierają przepisy rozdziału 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, póz. 2109). Zgodnie z art. 150 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu określa się wartość rynkową. Zgodnie z art. 152 ust. 2 i 3 wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości.

Zgodnie z § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie zaś z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący - wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %.

Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r. l OSK 95/10, iż "przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego jest przepisem szczególnym w stosunku do § 26". Przepis § 26 ust. 1 i 2 stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. W przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne uzyskiwanych na krajowym rynku nieruchomości, przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na zagranicznych rynkach nieruchomości.

NSA w cyt. wyżej wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. wskazał także, iż "gdyby nie postrzegać przepisu § 36 rozporządzenia jako przepisu szczególnego, wyłączającego w tym zakresie działanie przepisu ogólnego tj. § 26, to drugi, subsydiarny sposób określenia wartości gruntów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 § 36 rozporządzenia pozostawałby faktycznie przepisem martwym. Nakazywałby on, bowiem zgodnie z § 2*6 rozporządzenia dokonywać w zasadzie nieograniczonych poszukiwań na różnych rynkach nieruchomości podobnych, końcowo nawet na zagranicznych. W praktyce nie można byłoby również stwierdzić ze stanowczością lub przynajmniej dużym prawdopodobieństwem, iż cen o których mowa w ust. 1 § 36 rozporządzenia nie ma, a zatem można przejść do drugiego sposobu ustalenia wartości gruntów zajętych pod drogi". Posiłkując się tym stanowiskiem Sąd podzielił argumentację skarżonego organu, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do poszukiwania dalszych cen transakcyjnych z szerszego rynku, lecz prawidłowe było zastosowanie metody wskazanej w § 36 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia. W ocenie Sądu, z przepisu § 36 cyt. rozporządzenia, wprost wynika, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. Pierwszym, wskazanym w ust. 1, niejako podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje. Zaś w ust. 2 pkt 1 reguluje sytuacje wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny nieruchomości należy dokonać w sposób określony w tym przepisie, a zatem przy pomocy podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody porównywania parami.

Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że podstawowym środkiem dowodowym w sprawie, ocenionym i zaakceptowanym przez skarżony organ, były operaty szacunkowe z dnia 7 września 2010r., w których rzeczoznawca majątkowy W.P. określił wartość rynkową prawa własności wskazanych powyżej działek na podstawie § 36 ust. 1 cyt. rozporządzania. Przyjął on istniejącą bazę danych nieruchomości drogowych z Powiatu O. Operaty zawierają wskazanie przesłanek, na jakich oparto ustalenia i określono wartość nieruchomości. Biegły wskazał sposób wyceny - podejście porównawcze przy zastosowaniu metody porównania parami. Określono położenie i przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Z . Rzeczoznawca majątkowy poddał analizie transakcje dotyczące nieruchomości niezabudowanych, sprzedawanych pod realizację dróg publicznych w Z. i innych miejscowościach powiatu o. , sprzedanych w latach 2009 - 2010, wskazując przy tym pięć transakcji dotyczących nieruchomości dla których przeznaczenie terenów przyległych określono jako budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe oraz tereny rolne, jedna z transakcji dotyczyła nieruchomości wydzielonej w większości z terenów przemysłowych. Na tej podstawie biegły ustalił wartość szacowanych nieruchomości. Powyższym operatom nie można, w ocenie Sądu, odmówić cechy wiarygodności i rzetelności. W pierwszej kolejności brak jest podstaw do kwestionowania tejże wyceny w oparciu o zarzut naruszenia art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ceny uzyskiwane w wyniku wskazanych przez biegłego transakcji są de facto cenami rynkowymi, bowiem ich strony są od siebie niezależne, dobrowolnie przystępują do umowy i mają stanowczy zamiar jej zawarcia. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w art. 151 ustawy jest mowa o wartości rynkowej a nie wolnorynkowej nieruchomości. Stosowanie § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia w zakresie obrotu nieruchomościami drogowymi jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki WSA w Gliwicach z 20 marca 2008 r. II SA/GI 995/07 utrzymany w mocy wyrokiem NSA w Warszawie z 3 września 2009 r. sygn. l OSK 1126/08, WSA w Gliwicach z 23 października 2008 r. II SA/GI 636/08 utrzymany w mocy wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. l OSK 406/09, wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po 90/09 z dnia 17 czerwca 2009 r. utrzymany w mocy wyrokiem NSA w Warszawie sygn. l OSK 1309/09 z 20 lipca 2010 r.). W ocenie Sądu ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne wypełniają przesłanki określone w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży tego rodzaju gruntów między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151. Aprobata stanowiska skarżących prowadziłoby w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia jest przepisem nie nadającym się do stosowania już od chwili jego ustanowienia, co pozostawałoby w kolizji z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz zasadą, iż system prawny jest spójny, logiczny, zupełny.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skarżących względem naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że operaty szacunkowe spełniają wymagane warunki w zakresie analizy rynku transakcji nieruchomościami drogami, a w konsekwencji wskazano, że w badanym przedziale czasowym przeprowadzono tego rodzaju transakcje, przez co możliwa jest wycena, stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia. W świetle art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność wartości nieruchomości, której prawa własności dany podmiot został pozbawiony, a która to wartość jest podstawą do ustalenia odszkodowania. Operat szacunkowy jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu. Organ jako decydujący o wartości odszkodowania ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie w świetle art. 7 i 77 § 1 k.p.a. spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zbadano zasadność zastosowania przez rzeczoznawcę metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia, koncentrując się także na wykazaniu przesłanek z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Skarżony organ uzasadnił pełnowartościowość dowodu w postaci operatów szacunkowych, które mogą w jego ocenie stanowić podstawę do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotowe działki. Samo stwierdzenie w opinii biegłego, że lokalny rynek jest słabo rozwinięty, nie oznacza, iż nie można dokonać wyceny w oparciu o zaistniałe na nim, choćby nieliczne transakcje.

Skoro zatem skarżony organ sprostał ciążącemu na nim obowiązkowi i zweryfikował w toku postępowania, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów i wyboru sposobu szacowania gruntu, sporządzonego z jego inicjatywy operatu szacunkowego, to nie naruszył, w ocenie Sądu, wskazanych w skardze przepisów art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.