Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 918/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136, art. 138, art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61, art. 86
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi H.R. i K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. Wójt Gminy, powołując się na przepisy art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 4 ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku H. i K.R., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami [...].

W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy wskazał, iż dnia [...] października 2006 roku H. i K.R. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości położonych w miejscowości [...] na działkach oznaczonych numerami [...], w którym określili proponowany sposób zabudowy działki jako "budowa budynku mieszkalnego - zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących ok. 8-10 budynków" z garażami. Zapotrzebowanie planowanej zabudowy w wodę wnioskodawcy określili jako "wg warunków właścicieli, własności sieci - zapotrzebowanie typowe dla budownictwa jednorodzinnego na około 8-10 budynków". Zapotrzebowanie w energię elektryczną wnioskodawcy określili jako "wg warunków [...] S.A. – jak dla bud. Jednorodzinnego (8-10 bud.)". Powyższy wniosek uzupełniony został w piśmie z dnia [...] czerwca 2008r., w którym sprecyzowano, iż inwestycja obejmować ma realizację 10 budynków z garażami wbudowanymi, przewidziano obsługę komunikacyjną dodatkowo z drogi nr [...] oraz zapotrzebowanie w wodę poprzez realizację studni, a także określono w dołączonym załączniku graficznym położenie obiektów. Działki o nr [...] planowane są do zagospodarowania łącznie w przedmiocie przeznaczonym pod realizację inwestycji.

Organ I instancji podniósł, iż w związku z utratą mocy planu zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym wnioskiem (na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), stosownie do dyspozycji art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Wskazując na przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wniosku H.

i K.R., Wójt Gminy w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. wyjaśnił, iż w dniu [...] lipca 2008r. decyzją nr [...] organ ten odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji. Decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu

sprawy przekazanej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., a wcześniej decyzjami nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. i nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r., uchylającymi odmowne decyzje Wójta Gminy (odpowiednio z dnia [...] marca 2008r., z dnia [...] października 2007r. oraz z dnia [...] maja 2007r.). W wyniku wniesionego przez H. i K.R. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2008r. orzekło o uchyleniu decyzji Wójta Gminy nr [...] w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż organ l instancji nie wywiódł w sposób przekonujący i klarowny, że planowana przez skarżących budowa 10 domów mieszkalnych jednorodzinnych jest nie do pogodzenia z istniejącą, zastaną zabudową. Organ stwierdził, że planowane zamierzenie nie wpłynie korzystnie na kształtowanie ładu przestrzennego, bowiem nie stanowi kontynuacji zabudowy rozproszonej dominującej w istniejącym układzie obszaru analizowanego, co w ocenie organu odwoławczego nie wydaje się być równoznaczne z wykazaniem sprzeczności nowej zabudowy z już istniejącą funkcją. Zdaniem Kolegium Wójt Gminy nie wyjaśnił dlaczego i wedle jakich przesłanek merytorycznych przyjął, że to właśnie zabudowa rozproszona ma być wyłącznie gwarantem zachowania ładu przestrzennego, co czyni ustalenia te wątpliwymi, a nawet dowolnymi. Ponadto, podając jako przyczynę odmowy brak możliwości zapewnienia ochrony osób trzecich, organ nie wskazał jakich konkretnie użytkowników budowanych budynków mieszkalnych i jaką sferę ich interesów jako stron postępowania miał na względzie. Kolegium stwierdziło także, iż uzasadnienie decyzji nr [...] nie odpowiada w pełni wymaganiom stawianym przez przepisy art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Kolegium przyznało rację odwołującym się co do braku wyjaśnienia, w jaki sposób obliczono powierzchnię zabudowy, średnią powierzchnię zabudowy, powierzchnię planowaną oraz braku określenia jakimi posłużono się jednostkami. Ponadto organ II instancji zarzucił sporządzenie załącznika graficznego do decyzji w nieodpowiedniej skali oraz naruszenie wymogów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, w tym co do sporządzenia go w czytelnej technice graficznej (poprzez niemożność odczytania numerów oznaczonych działek zabudowanych) oraz brak na załączniku podpisu organu lub upoważnionej osoby.

Wójt Gminy w uzasadnieniu decyzji nr [...] wskazał, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, jak i na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru oraz fakt, iż wniosek stron jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, Rada Gminy podjęła w dniu [...] października 2008r. uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu w miejscowości [...] obejmującego działki oznaczone nr: [...], w tym również teren objęty wnioskiem H. i K.R.. Z tego względu Wójt Gminy, działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. zawiesił do dnia [...] czerwca 2009r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek oznaczonych numerami [...]. Powyższe postanowienie zostało utrzymane postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r.

Z uwagi na upływ terminu zawieszenia postępowania oraz fakt nieuchwalenia w tym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z dyspozycją art. 62 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne stało się wydanie w tym przedmiocie decyzji. Wójt Gminy uwzględniając wnioski i uwagi organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] września 2008r., przeprowadził postępowanie, dokonując ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przeprowadzono również ponowną analizę terenu, której wyniki określono w załączniku do niniejszej decyzji.

Wójt Gminy podniósł, że brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru sprawia, że prawidłowe gospodarowanie przestrzenią jest znacznie utrudnione. Zaznaczył także, że wniosek jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, przyjętym uchwałą Rady Gminy Nr VIII/45/03 z dnia [...] lipca 2003r.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Uznano zebrane w toku postępowania uzgodnienia z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych (z dnia [...] grudnia 2006r.) oraz ze Starostą Powiatu w zakresie ochrony gruntów rolnych (z dnia [...] grudnia 2008r.).

Wójt Gminy podniósł, że inwestycja planowana jest do realizacji na niezabudowanych działkach ozn. nr [...] stanowiących grunty rolne RIVb i RV, posiadających dostęp do drogi publicznej - poprzez drogę gminną ozn. nr [...]. Istniejące drogi gruntowe posiadają zmienną szerokość w liniach rozgraniczających od 3,4m do 5,8m . Podniesiono dalej, że istniejące tereny wydzielone pod drogi (dz. nr [...]), służące głównie do obsługi terenów rolnych, nie dają możliwości zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej planowanego zespołu zabudowy mieszkaniowej, w tym zapewnienia terenu pod budowę infrastruktury technicznej, jednak wymogiem określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej, co należy uznać za warunek spełniony. Wójt uznał również, że zamierzenie inwestycyjne jest uzgodnione z zarządcą drogi gminnej. W rozpatrywanej sprawie właściwym zarządcą drogi ozn. nr [...] jest jednocześnie organ administracyjny właściwy w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Organ I instancji zaznaczył dalej, że działki przeznaczone pod planowaną inwestycję posiadają zapewnienie dostawy energii elektrycznej wg warunków [...] S.A. Wnioskodawca określił zaopatrzenie w wodę z sieci gminnej lub ze studni,

odprowadzenie ścieków do zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, sposób unieszkodliwiania odpadów do pojemników i wywóz (zgodnie z umową z firmą "[...]"), ogrzewanie gazowe lub na opał stały, bądź odnawialne źródła energii. Teren bezpośrednio przylegający stanowi tereny niezabudowane użytkowane rolniczo i drogi gruntowe (gminne). Poprzez działki, od strony drogi ozn. nr [...], przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna średniego napięcia.

Przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa 10 domów jednorodzinnych wolnostojących z garażami wbudowanymi. Działki oznaczone nr [...] planowane są do zagospodarowania łącznie w przedmiocie przeznaczonym pod realizację inwestycji (linie rozgraniczające teren inwestycji przyjęto w granicach działek nr [...] i oznaczono w załączniku graficznym kolorem zielonym). Analizą nie objęto zasad podziału, które nie podlegają ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o dyspozycje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak podstaw wynikających z przepisów odrębnych, w tym z ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

dla przedmiotowej inwestycji analizowano spełnienie warunków dotyczących zasad zagospodarowania terenu pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym celu przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do projektowanej inwestycji. Granice obszaru analizowanego w zakresie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem wyznaczono geometrycznie przyjmując szerokość działek przylegających do drogi łącznie i oznaczono w załączniku graficznym linią przerywaną kolorem niebieskim (okrąg). Przy czym analizą objęto obszar analizowany w zakresie rozszerzonym, obejmujący kwartał ograniczony drogami, stanowiący zespół urbanistycznego kształtowania zabudowy.

Wójt Gminy zaznaczył dalej, że teren bezpośrednio przylegający do działek będących przedmiotem inwestycji tj. działki oznaczone nr [...] stanowią grunty rolne niezabudowane. W zespole objętym analizą znajdują się działki oznaczone nr [...] które zabudowane są w układzie rozproszonym budynkami mieszkalnymi. Układ urbanistyczny kształtuje się wzdłuż ulicy [...] w zespołach 1 do 2 działek zabudowanych zabudową mieszkaniową wolnostojącą i bliźniaczą wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Istniejąca zabudowa nie posiada cech zabudowy zwartej oraz jednorodzinnej symetrycznie kształtowanej w układzie osiedlowym. Z tego względu, zdaniem organu I instancji, planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji układu zabudowy rozproszonej, dominującej w istniejącym układzie obszaru analizowanego, a tym samym nie wpłynie korzystnie na kształtowanie ładu przestrzennego.

Analizą objęto pozostałe parametry kształtujące planowaną zabudowę

(intensywność zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość kalenicy, kształt

dachu) oraz sposób zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowa analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawarta jest w pkt 4 załącznika do decyzji.

Organ podkreślił, że powierzchnia planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nie spełnia warunku kontynuacji, a tym samym wyklucza możliwość spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto zaznaczył, że określony we wniosku sposób zagospodarowania terenu oraz położenie zabudowy nie spełnia warunków odległości od istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej, a tym samym narusza warunki ochrony interesów osób trzecich, w tym przypadku właściciela linii elektroenergetycznej. W niniejszej sprawie występuje kolizja projektowanej zabudowy z istniejącą linią napowietrzną SN 20 kV, w związku z czym należy wystąpić o warunki przebudowy kolizyjnej linii, na co w piśmie z dnia [...] października 2008r. wskazuje operator i właściciel linii - [...] Sp. z o.o. Oddział [...].

Organ I instancji wskazał przy tym, iż skrzyżowanie i zbliżenie projektowanych urządzeń z istniejącymi urządzeniami energetycznymi podziemnymi musi być wykonane zgodnie z normą N-SEP-E-003 oraz N-SEP-E-004. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na stanowisko [...] Sp. z o.o. zawarte w piśmie z dnia [...] września 2008r., iż w przypadku istniejących na terenie objętym wnioskiem urządzeń elektroenergetycznych np. linii napowietrznych, obszar przewidziany pod zabudowę nie powinien obejmować terenu pod (nad) urządzeniami [...] Sp. z o.o. Oddział [...] (teren powinien zostać wydzielony). Zdaniem Wójta Gminy realizacja inwestycji wymaga zachowania odległości od istniejącej napowietrznej sieci elektroenergetycznej zgodnie z PN-E-05100-1 z 1998r. "Elektroenergetyczne linie napowietrzne - projektowanie i budowa" w pasie o szerokości 15m tj. po 7,5m z każdej strony przebiegającej przez działki linii elektroenergetycznej SN - co jest w sprzeczności z planowanym zagospodarowaniem działek. Organ podkreślił również, że wnioskodawcy nie wystąpili o warunki przebudowy kolizyjnej linii.

W efekcie niespełnienia jednego z określonych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem organu I instancji, wykluczona jest możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami. Warunki zabudowy można ustalić tylko w przypadku zachowania zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi oraz łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustanowiona w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada dobrego sąsiedztwa nakazuje dostosowanie nowej zabudowy, jak i nowego zagospodarowania terenu do istniejącego stanu cech, parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym zabudowy, jak również istniejącego sposobu zagospodarowania terenu.

Mając na uwadze powyższe, z uwagi na brak możliwości zapewnienia kontynuacji warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o zabudowę działek w obszarze analizowanym oraz zapewnienie ochrony interesów osób trzecich tj. właściciela linii elektroenergetycznej i użytkowników budowanych budynków mieszkalnych, Wójt Gminy odmówił H. i K.R. ustalenia warunków zabudowy.

Pismem z dnia [...] lipca 2009r. H. i K.R. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając tejże decyzji rażące naruszenie art. 2, art. 7, art. 31, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP, rażące naruszenie art. 6-12, art. 15, art. 19, art. 24, art. 28 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez dowolne, jednostronne, niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym rozpatrzenie materiału dowodowego, rażące naruszenie art. 124 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej, brak pełnego rozpoznania i uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący się zarzucili nadto Wójtowi Gminy naruszenie właściwości rzeczowej - poprzez wkroczenie w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę, a także zastosowanie błędnej interpretacji Polskiej Normy PN-E-05100 -1;1998 - poprzez przyjęcie niewłaściwych parametrów.

W uzasadnieniu odwołania H. i K.R. podkreślili, iż spełniają wszystkie przesłanki sprecyzowane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. W ich ocenie decyzja Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2009r. jest kolejną z pięciu wydanych w sprawie decyzji, opracowaną bez umocowania w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zdaniem odwołujących się spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż właściwie wykonana analiza obszaru, który winien być poddany ocenie wykazuje, iż warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" został zachowany.

W ich ocenie obszar analizowany powinien być na tyle szeroki, aby w sposób obiektywny wyliczyć i zbadać funkcję i parametry zabudowy działek sąsiednich. Granice obszaru analizowanego wyznacza się wg reguł ścisłe określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mając za punkt wyjścia granice terenu objętego wnioskiem. Oznacza to, że obszar analizowany musi być wyznaczony wokół terenu z szerokością równą co najmniej trzykrotności szerokości frontu działki w każdym kierunku, lecz nie mniej niż 50 m. Skutkiem nieprawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego jest niezgodność ze stanem faktycznym i prawnym pozostałych wszystkich elementów analizy, a w efekcie błędnie przyjętemu założeniu o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy w decyzji administracyjnej na wnioskowane przedsięwzięcie ze względu na przepisy prawa. Pomniejszenie obszaru analizowanego ma istotny wpływ na wskaźniki uwidocznione w załączniku do decyzji. Ww. rozporządzenie dopuszcza inne wskaźniki wielkości obrazującej linię zabudowy, co przedstawione jest w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4.

W świetle rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego, znajdujących oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym musi być traktowana jako działka sąsiednia. Przez działkę sąsiednią rozumie się teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Zdaniem H. i K.R. w objętej odwołaniem decyzji Wójt Gminy po raz kolejny wybiórczo analizuje stanowisko Zakładu [...] zawarte w piśmie nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r., zakreślając warunki, których spełnienia zakład energetyczny nie żądał na obecnym etapie postępowania. Uzasadniając powyższe odwołujący się przedstawili pismo [...] z dnia

[...] lipca 2009r., w którym [...] stwierdza, iż : "(...) warunki przebudowy kolidującej linii napowietrznej 20 kV z proponowaną zabudową domami jednorodzinnymi (działki nr [...]) określimy na etapie ubiegania się inwestora o wydanie decyzji, pozwolenia na budowę. Na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie wymagamy przebudowy kolidującej sieci energetycznej, jedynie informujemy o takiej potrzebie."

Odwołujący się podkreślili dalej, iż przyjęta w decyzji strefa ograniczonego zaufania jest niezgodna z Polską Normą PN E 05100 -1:1988 (str. 41 pkt 16.3.3). Zgodnie z uzyskanymi przez H. i K.R. informacjami strefa ochronna winna wynosić co najwyżej 3,04m (2 + 0,9 + 0.14 = 3.04), a nie jak twierdzi organ po 7,5m z każdej strony. W ich ocenie osoba opracowująca treść decyzji, oparła wyliczenie nie na ww. normie, lecz na niewłaściwie zastosowanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych. Właściwe ustalenie strefy ograniczonego zaufania linii energetycznej rozwiązałoby problem z wyznaczeniem linii zabudowy.

Odwołujący się nie zgodzili się nadto z podniesioną przez organ I instancji koniecznością ochrony interesów osób trzecich tj. właściciela linii elektroenergetycznej podniesioną również dla uzasadnienia odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zakwestionowali także przyznanie [...] przymiotu strony postępowania w niniejszej sprawie.

Z uwagi na powyższe H. i K.R. wnieśli o uchylenie decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. oraz o wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009r., działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem art. 59 w zw. z art. 4 ust. 2, art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznając, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę Wójtowi Gminy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem organu odwoławczego, kolejne zapadłe w sprawie negatywne rozstrzygnięcie jest następstwem przede wszystkim błędnej wykładni i rozumienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podkreśliło, iż w orzecznictwie i doktrynie prawa ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym spełnienie wymogu z ustanawiającego zasadę dobrego sąsiedztwa art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Pojęciu sąsiedztwa należy przy tym nadać znaczenie szerokie, traktując działkę sąsiednią jako nieruchomość lub jej część położoną w granicach analizowanego obszaru, tworzącego urbanistyczną całość, który należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze

urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Uwzględniając ratio Iegis tego przepisu przyjmuje się, że ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli

w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje się nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi.

Kolegium zaznaczyło, że przedstawione wyżej zasady wynikają z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz § 2 pkt 4 i 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś standardy dla nowej zabudowy określają przepisy § 4 ust. 1- 3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 ww. rozporządzenia. Stosownie do § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech

zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie niniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów.

Organ odwoławczy podniósł dalej, iż w sytuacji, w której inwestycja miałaby być realizowana na kilku działkach (jak w niniejszym przypadku) punktem odniesienia dla ustalenia trzykrotnej szerokości powinny być długości działek, przez które przebiega linia łącząca najdalej wysunięte punkty przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia

7 września 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 2051/05). Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Na tle powołanych przepisów, obszar analizowany winien mieć zatem kształt okręgu - jako minimum - o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z kolei wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, w tym również, gdy tworzy się go o promieniu większym niż minimalny, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, co pozwala na ocenę prawidłowości działań organu i podjętego rozstrzygnięcia.

Odnośnie ustalania warunków zabudowy, obowiązują również zobiektywizowane, podane przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowania ładu przestrzennego, tj. określone w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań

dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), a dotyczące odpowiednio: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzeniu działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Niemniej trzeba też mieć na względzie, iż do wszystkich reguł zawartych w ww. przepisach rozporządzenia, ustawodawca dopuszcza odstępstwa, uzasadnione w konkretnym przypadku wynikami analizy, stwarzając możliwość realizacji zamierzenia wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji (porównaj: ostatnie ustępy § 4, § 5, § 6 i § 7).

Kolegium wskazało, iż z analizy urbanistycznej wynika, iż organ l instancji wyznaczył obszar analizowany w ten sposób, że granice obszaru analizowanego w zakresie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem wyznaczył geometrycznie przyjmując szerokość działek przylegających do drogi łącznie i oznaczył w załączniku graficznym linią przerywaną (okrąg), wskazując dalej, że analizą objęto obszar w zakresie rozszerzonym obejmujący kwartał ograniczony drogami "stanowiący zespół urbanistycznego kształtowania zabudowy". Analizując tak wyznaczony obszar urbanistyczny Wójt Gminy stwierdził, iż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Kolegium uznało ten wniosek za błędny, albowiem implikuje go z góry już niewłaściwe założenie, iż punktem odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy ma być tzw. "zespół urbanistycznego kształtowania zabudowy" ("układ zabudowy rozproszonej"), o który to obszar i w tym celu powiększono obszar analizowany (minimalny, wyznaczony stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę że w przyjętym obszarze analizowanym znajduje się łącznie 6 działek zabudowanych z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną i zagrodową o nr ewid. [...] (oznaczone w kolejności od nr 1 do 6 na mapie ewidencyjnej), a w tej sytuacji rzeczą organu było ustalenie, która lub które z tych działek uczyni punktem odniesienia dla podejmowanej decyzji. Zadaniem analizy oraz sporządzającej ją osoby nie jest bowiem opracowanie koncepcji ukształtowania przestrzeni w związku z realizacją planowanego przez inwestora zamierzenia, lecz zebranie konkretnych danych umożliwiających właściwe stosowanie reguł wynikających z przepisów prawa w konkretnym przypadku, z uwzględnieniem zachowania ładu przestrzennego, jak i interesów inwestora. Powinnością uprawnionego architekta (urbanisty), a w ślad za nim organu orzekającego jest dokonanie wyboru optymalnego w danych warunkach wzorca, a służyć temu mogą także regulacje dopuszczające wyznaczenie innych parametrów planowanej zabudowy, niż zastane na działkach już zabudowanych.

Tym wszystkim zasadom, wynikającym z omówionych wyżej przepisów prawa materialnego, nie odpowiada sporządzona analiza urbanistyczna, tym samym nie można uznać za prawidłowe dokonanych na jej podstawie ustaleń, że planowana inwestycja polegająca na wnioskowanym zabudowaniu trzech działek łącznie, nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa" pod względem kontynuacji funkcji zabudowy ("nie wpłynie

korzystnie na kształtowanie ładu przestrzennego") oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (usytuowania linii zabudowy, powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działek, szerokości elewacji frontowej).

Powyższe ustalenia czynią koniecznym i uzasadnionym uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ

l instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w szczególności sporządzenia niewadliwej, rzetelnej analizy urbanistycznej. Ponadto powinnością organu będzie zweryfikowanie wszystkich dotychczasowych ustaleń dotyczących "strefy ograniczonego zaufania linii energetycznej"

i prawidłowego zastosowania normy PN-E-05100-1 z 1998r., co ma istotny wpływ na ustalenie linii zabudowy i możliwość wnioskowanej zabudowy działek. W tej kwestii organ winien kierować się stanowiskiem merytorycznym (wiedzą fachową) [...] Sp. z o.o. Rejon, jako jednostki specjalistycznej i dysponenta sieci, a w tym stanowiskiem zawartym w ostatnim piśmie z dnia [...] lipca2009 r. ([...]), załączonym przez wnioskodawców do odwołania.

Jednocześnie Kolegium potwierdziło trafność zarzutu skarżących, iż [...] (dysponent kolidującej sieci) nie jest stroną w sprawie, stąd nie korzysta z uprawnień procesowych do ochrony swych interesów. Kolegium za zasadną uznało także dalszą uwagę skarżących, iż na etapie warunków zabudowy właściciel gruntów (inwestor) zwraca się ewentualnie do zakładu energetycznego po stosowne uzgodnienia (będące następnie podstawą do wydania pozwolenia na budowę), co odpowiada wymogowi z art. 61 ust. 5 upzp. Organ odwoławczy podniósł także, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być wskazywana przez organ sprzeczność wnioskowanego zamierzenia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a określa jedynie politykę przestrzenną gminy, jakkolwiek jego ustalenia wiążą przy sporządzaniu planów miejscowych.

Pismem z dnia [...] października 2009r. H. i K.R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając Kolegium naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w okolicznościach, w których powinna zostać wydana decyzja o charakterze merytorycznym, zgodnie z wnioskiem skarżących.

Odnosząc się do stwierdzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwości analizy urbanistycznej sporządzonej dla celów niniejszego postępowania skarżący zaznaczyli, że Kolegium poczynając od drugiej decyzji kasacyjnej za każdym razem zwracało uwagę na wadliwość przeprowadzonej analizy urbanistycznej, co dowodzi, że organ I instancji przez blisko 3 lata nie sporządził prawidłowej analizy urbanistycznej mimo wskazywania uchybień w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wydawanych decyzjach kasacyjnych.

Według skarżących w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa, bowiem zachodziły przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji merytorycznej ustalającej warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji.

W ocenie H. i K.R., redakcja art. 138 kpa nie pozostawia wątpliwości co do charakteru organu odwoławczego jako instancji przede wszystkim merytorycznej. Zasadnicze decyzje tego organu tj. decyzje merytoryczne przewidziane są w § 1, wyjątkowe - kasacyjne - w § 2. Możliwość czysto kasacyjnego załatwienia sprawy traktowana jest przez Kodeks - o czym świadczy treść § 2 oraz cała redakcja art. 138 kpa

- jako wyjątkowa. Przed organem odwoławczym powinno zapaść - zgodnie z właściwie pojętą zasadą dwuinstancyjności oraz zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy

obiektywnej w każdym stadium postępowania - powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne, chyba że zachodzi wyjątkowa sytuacja określona w § 2. Wobec wyjątków zaś należy stosować zawsze wykładnię ścieśniającą. Strona ma prawo żądać i oczekiwać rozstrzygnięcia merytorycznego, organ odwoławczy ma zaś obowiązek temu zadośćuczynić.

Wniesienie odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na organ II instancji. Kodeks nie przewiduje tutaj, z wyjątkiem rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 kpa) żadnych ograniczeń. Organ odwoławczy nie jest związany, ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ, który wydał decyzję, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Dlatego też zakres postępowania odwoławczego nie jest ze swej istoty węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy nie ma mniejszych obowiązków niż tenże organ. Organ odwoławczy jest w szczególności obowiązany, tak jak organ I instancji, dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli okaże się, że

w postępowaniu przeprowadzonym przed organem I instancji są pewne braki lub niejasności, organ odwoławczy może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". Postępowanie to może również przeprowadzić za pośrednictwem organu I instancji, który wydał decyzję; zleca wówczas temu organowi przeprowadzenie postępowania w zakresie możliwie najdokładniej przez siebie oznaczonym. Organ odwoławczy może korzystać także z tzw. pomocy urzędowej (art. 52 kpa), chyba że charakter sprawy lub czynności wymaga dokonania danej czynności bezpośrednio przed tym organem (art. 53 kpa).

Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136, co nie zostało uczynione zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzednich decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Zdaniem H. i K.R. oparcie decyzji kasacyjnej na naruszeniu przez organ I instancji przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, jak i podnoszona konieczność przeprowadzenia poprawnej analizy urbanistycznej nie stanowiły podstaw do rozstrzygnięcia kasacyjnego. Wobec faktu, że organ II instancji czterokrotnie wskazywał na uchybienia organu I instancji w zakresie sporządzanej analizy urbanistycznej to organ II instancji powinien w ramach własnego postępowania dowodowego taką analizę przeprowadzić, tym bardziej, że mimo wskazywania uchybień organ I instancji przez blisko 3 lata ich nie wyeliminował.

Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji o charakterze merytorycznym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, uznać należało, że decyzja ta nie narusza prawa materialnego w sposób wywierający wpływ na wynik sprawy, zaś w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie nie doszło do uchybień przepisów proceduralnych, mogących mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że dla terenu, na którym planowana jest inwestycja, w czasie wydawania przez Wójta Gminy decyzji nr [...], brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, planowana przez H. i K.R. inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe

jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przyjęta regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego

w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną

całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Charakterystyka, o której mowa powyżej, jest domeną urbanistyki i

opierając się na wiedzy urbanistycznej powinna być przeprowadzona. Jej ustawowym celem jest zapewnienie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej zabudowy, łącznie z zasadą kontynuacji funkcji. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 500-501).

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określony został przez Ministra Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia

26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), jak również sprecyzowano sposób wyznaczania obszaru analizowanego tj. terenu, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

I tak, stosownie do dyspozycji § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę za słuszne uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, kwestionujące prawidłowość sporządzonej dla potrzeb tej sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, rzutującej następnie na dokonane przez Wójta Gminy ustalenia, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa". Wskazać przy tym należy na uchybienia, które nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy.

Podnieść przede wszystkim należy, że z załącznika graficznego do decyzji

na którym oznaczono granice terenu objętego wnioskiem oraz granice obszaru analizowanego, wynika jednoznacznie, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło z naruszeniem § 3 ww. rozporządzenia.

Wójt Gminy nie dostrzegł bowiem, że ustawodawca pozostawiając organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegł jednak, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Oznacza to, iż każdą granicę działki inwestora powinna z granicą obszaru analizowanego dzielić co najmniej minimalna odległość wymieniona w § 3 ust. 2 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Go 765/07), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Z mapy wynika, że odległości te nie zostały wszędzie dochowane i znajdują się w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek. Zwrócić należy uwagę, że minimalny obszar analizowany - wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia - powinien obejmować również zabudowane działki nr [...]. W konsekwencji powyższego zaniechania, obszar, którego stan zagospodarowania organ winien był szczegółowo zbadać przed wydaniem decyzji, nie został prawidłowo określony.

W orzecznictwie przyjmuje się, że błędne wyznaczenie obszaru analizowanego

może być podstawą uchylenia decyzji, gdy zostanie ustalone, że błędnie wyznaczony obszar mógł spowodować pominięcie w analizie niektórych działek zabudowanych (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 690/08). Jest to istotne naruszenie, jeśli zważy się, że właściwe określenie obszaru analizowanego ma zasadnicze znaczenie dla wykonania ciążącego na organie obowiązku określenia cech,

do których trzeba dostosować nową zabudowę.

W ocenie Sądu wadliwe lub wymykające się kontroli wyznaczenie granic obszaru analizowanego stanowi o wadliwości analizy urbanistycznej. Dysponując wadliwą analizą organ nie ma bowiem możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wielkość obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy (vide: wyrok z dnia 17 kwietnia 2007 roku, II OSK 646/06).

Ponadto zważyć należy, że wyznaczenie "obszaru analizowanego" w rozumieniu rozporządzenia jest wskazaniem, które spośród zabudowanych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ustawy. W konsekwencji wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r., sygn. akt II SA/Bk 677/04). Kierując się szerokim rozumieniem podjęcia działki sąsiedniej, również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007, sygn. akt II OSK 657/06; z dnia 17 września 2009, sygn. akt II OSK 1186/08; z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1158/07).

Niezależnie od powyższego, zwrócić należy uwagę, co podniosło również Kolegium, iż w przyjętym przez Wójta Gminy rozszerzonym obszarze analizowanym znajdują się działki z zabudową mieszkaniową nie tylko jednorodzinną, ale także wielorodzinną i zagrodową. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak, iż działek zabudowanych z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną i zagrodową jest w analizowanym obszarze czternaście. Składają się na nie: sześć działek z zabudową mieszkaniową jednorodzinną (tj. działki nr [...]), dwie działki z zabudową mieszkaniową wielorodzinną (działki nr [...]) oraz sześć działek z zabudową zagrodową (działki nr [...]). Treść

analizy wskazuje, że dla ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej analizowano tylko niektóre działki zabudowane z obszaru analizowanego. Nie wyjaśniono przy tym, ani w analizie,

ani w decyzji, dlaczego dla ustalenia powyższych wskaźników przyjęto jedynie parametry dotyczące wybiórczo wybranych obiektów mieszkaniowych zlokalizowanych na analizowanym obszarze.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na orzecznictwo sądowe, w którym podnosi

się, że dokonanie oceny dopuszczalnej powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki na obszarze objętym prowadzoną analizą nie wymaga wyodrębniania poszczególnych jej rodzajów. Może być zatem przeprowadzona łącznie dla różnych

typów występującej na tym obszarze zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 744/07).

Zważywszy na okoliczność, iż teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo, jak również, że nie dokonano wyczerpującej analizy cech zabudowy

całego obszaru stwierdzić należało, że sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogły być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej przez H. i K.R. inwestycji.

Wobec stwierdzonych uchybień decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. oraz jej załączników, wywołujących konieczność sporządzenia ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszaru wytyczonego wokół działki, której dotyczy wniosek - wbrew twierdzeniom skargi - uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze było uprawnione do wydania decyzji w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), na mocy którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Co prawda nie wszystkie stwierdzone przez Sąd i wskazane powyżej nieprawidłowości analizy zostały przez organ odwoławczy dostrzeżone to jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do przyjęcia, że wydanie decyzji merytorycznej wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jak wymaga tego art. 138 § 2 kpa.

Za piśmiennictwem wskazać należy, że zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym nie jest tożsamy z zakresem postępowania

wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Wskazuje na to zarówno treść

przepisu art. 140 kpa, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139

kpa w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i przede wszystkim treść art. 136 w zw. z art. 138 § 2 kpa, które łącznie wyznaczają granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Z przepisów tych wynika jednoznacznie,

że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem w przypadku, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (...). Ze stylizacji przepisu art. 136 wynika, że przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów" należy do uznania organu odwoławczego, na co wskazuje użycie w tym przepisie wyrażenia modalnego "może" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 654-656).

Choć w doktrynie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym to jednak podkreśla się również, iż stwierdzenie to jest trafne tylko w takim zakresie, w jakim organ odwoławczy jest obowiązany do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (art. 80 kpa). Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy jest obowiązany do ponownego gromadzenia całokształtu materiału dowodowego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela także podgląd wyrażony w piśmiennictwie, iż z przepisu art. 138 kpa nie wynika zasada, że decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a w związku z tym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Należy bowiem przyjąć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tak jak wszystkie przepisy proceduralne i procesowe powinny być interpretowane ściśle. W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że znaczenie niektórych z tych przepisów może być ustalane w drodze wykładni rozszerzającej, zaś w odniesieniu do innych przepisów wykładnia tego rodzaju byłaby zakazana. W szczególności nie wydaje się zasadne uznanie za dopuszczalną rozszerzającą wykładnię przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 in principio tylko z tego względu, że przewidują rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego. Decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 nie może być ponadto uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej decyzji organu odwoławczego i w tym znaczeniu za wyjątkową. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 stanowi wymagane tym przepisem "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W sytuacji bowiem, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § kpa (A. Wróbel (w:) Komentarz, 2009, s. 680).

Reasumując, w niniejszej sprawie Kolegium uprawnione było do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia z tego względu, iż dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia należy sporządzić powtórną analizę funkcji i cech zabudowy sąsiedniej. Okoliczność ta oznacza, że w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, a to uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.