Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1894/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1a, art. 32
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 261/17 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek rodzinny i odmowy przyznania zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I OSK 1894/17

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 261/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek rodzinny i odmowy przyznania zasiłku rodzinnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2016 roku, nr [...], a ponadto uchylił postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2016 roku, znak [...]. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta P. po rozpoznaniu wniosku M. T., orzekł o przyznaniu:

- zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5–18 lat – P. T. w kwocie 118 zł miesięcznie na okres od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] października 2016 r.;

- zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5–18 lat – P. T. w kwocie 118 zł miesięcznie na okres od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] października 2016 r.;

- dodatku do zasiłki rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko – P. T. w kwocie 100 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2016 r. oraz

- dodatku do zasiłki rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko – P. T. w kwocie 100 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2016 r.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta P. uchylił z dniem [...] czerwca 2016 r. powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., w części dotyczącej przyznania: - zasiłku rodzinnego na dziecko P. T. od [...] lipca 2016 r. do [...] października 2016 r., - zasiłku rodzinnego na dziecko P. T. od [...] lipca 2016 r. do [...] października 2016 r., - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko – P. T. i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko – P. T. w kwocie 100 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta P., odwołując się do treści art. 32 ust. 1, art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 2a, art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., zwanej dalej "ustawą") wskazał, że M. T., składając wniosek o przyznanie powyższych świadczeń rodzinnych, nie poinformował organu, że wraz z żoną osiągnęli w 2014 r. dochód ze sprzedaży mieszkania i rozliczyli się z tego tytułu składając PIT-39.

W oparciu o te ustalenia organ, biorąc pod uwagę dochód uzyskany przez małżonków ze sprzedaży mieszkania, dokonał ponownego przeliczenia dochodu rodziny i na tej podstawie przyjął, że miesięczny dochód rodziny M. T. w przeliczeniu na osobę od miesiąca listopada 2015 r. wynosi [...] zł, co oznacza, że przekracza kwotę [...] zł, która stanowi kryterium dochodowe i nie uprawnia strony do korzystania ze świadczeń rodzinnych od [...] listopada 2015 r.

W wyniku rozpoznania odwołania strony od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] października 2016 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2016 r. w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w ocenie organu pierwszej instancji miesięczny dochód wnioskodawcy w przeliczeniu na osobę od miesiąca listopada 2015 r. wynosi [...] zł, a zatem przekracza kwotę [...] zł, która stanowi kryterium dochodowe i nie uprawnia wnioskodawcy do korzystania ze świadczeń rodzinnych od [...] listopada 2015 r. Jednakże w odwołaniu strona podniosła, że dochód ze sprzedaży mieszkania nie powinien być uwzględniany przy obliczaniu wysokości dochodu do świadczeń rodzinnych, ponieważ pieniądze uzyskane ze sprzedaży mieszkania w dniu [...]kwietnia 2014 r. zostały w całości wykorzystane na zakup nowego mieszkania w dniu [...] maja 2014 r. Kolegium, odwołując się następnie do poglądów zawartych w orzeczeniach sądów administracyjnych, stwierdziło, że do dochodu rodziny stanowiącego podstawę wyliczenia zasiłku rodzinnego nie należy wliczać dochodu uzyskanego ze sprzedaży nieruchomości, jeżeli dochód ten został przeznaczony na cele mieszkaniowe i w związku z tym korzysta ze zwolnienia z obowiązku zapłaty podatku dochodowego od osób fizycznych.

W związku z powyższą decyzją organu odwoławczego Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. uchylił z dniem [...] listopada 2015 r. własną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w sprawie przyznania zasiłków rodzinnych oraz dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i odmówił przyznania zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami na dzieci – P. T. i P. T. na okres od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] października 2016 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 104 i art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), art. 3 pkt 2, 2a, 3, 16 i 23 ppkt c, art. 5 ust. 1, 3 i 4b, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 7, art. 25 ust. 1, art. 29 ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 ustawy, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r., w sprawie wysokości dochodu rodziny albo wysokości dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. poz. 1238) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r., poz. 2284).

Kwestionując powyższą decyzję M. T. pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniósł, że składając wniosek nie wiedział, iż dochód uzyskany ze sprzedaży mieszkania w dniu [...] kwietnia 2014 r., rozliczony w PIT-39, jest dochodem mającym wpływ na prawo do świadczenia rodzinnego, w szczególności gdy w całości został wykorzystany na zakup nowego mieszkania w dniu [...] maja 2014 r. Podkreślił, że od listopada 2014 r. przebywa na rencie chorobowej i nie osiąga żadnego innego dochodu, a jego żona osiąga dochód w wysokości najniższej krajowej, zatem rodzina obecnie nie posiada dochodu przewyższającego kwotę [...] zł.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że podziela pogląd organu pierwszej instancji co do zaistnienia w sprawie podstaw do wznowienia postępowania w związku z zaistnieniem przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.". Normy prawne stanowiące materialnoprawną podstawę do wydania decyzji są normami bezwzględnie obowiązującymi i organy administracji nie mogą stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia. Następnie cytując treść art. 145 i art. 151 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że odwołujący, występując w dniu [...] października 2015 r. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, nie poinformował, iż w 2014 r. wspólnie z żoną uzyskali m.in. dochód ze sprzedaży mieszkania w wysokości [...]zł (rozliczony w PIT-39). Okoliczność ta wyszła na jaw po dacie wydania decyzji, mocą której przyznano prawo do świadczeń rodzinnych (decyzja z dnia [...] listopada 2015 r.). Organ pierwszej instancji uzyskawszy tę informację uznał, iż fakt ten może mieć wpływ na ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., a następnie przyjął, iż rodzina wnioskodawcy uzyskując dochód w kwocie [...]zł na osobę miesięcznie przekracza kryterium do przyznania zasiłku rodzinnego. W związku z powyższym w okresie zasiłkowym świadczenia rodzinne w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego odwołującemu nie przysługują, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji. Zdaniem Kolegium nie ma wątpliwości, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, mające wpływ na ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych i istniejące w dniu wydania decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., a nieznane organowi, który ją wydawał. W dalszych motywach decyzji Kolegium, cytując treść art. 3 pkt 1 ustawy, który definiuje pojęcie dochodu, podkreśliło że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...] zł (art. 5 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna). Kolegium, mając na względzie definicje: dochodu, utraty dochodu, jak i uzyskania dochodu oraz normy określające sposób postępowania w sytuacji urealnienia dochodu (art. 5 ust. 4 – 4b ustawy) oceniło, że Prezydent Miasta P. prawidłowo zweryfikował wcześniejsze ustalenia i ponownie rozpatrując sprawę, w związku z uwzględnieniem wszystkich dochodów z 2014 r. wraz z dochodem uzyskanym z tytułu otrzymania renty przez M. T. za okres od dnia [...] listopada do dnia [...] grudnia 2014 r. (rozliczonego zgodnie z art. 5 ust. 4a ustawy), ustalił, iż dochód ten wyniósł na osobę w rodzinie [...] zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego, co skutkowało odmową przyznania wnioskowanych świadczeń. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż w sprawie zaszła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co obligowało do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. T. wniósł o uchylenie decyzji dotyczącej uchylenia decyzji na pobieranie zasiłków rodzinnych na P. i P. T.. W uzasadnieniu skarżący, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdził, że nie rozumie dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w jednej sprawie wydaje dwie sprzeczne ze sobą decyzje, tj. decyzję z dnia [...] października 2016 r. i drugą decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. Skarżący podkreślił, że organ, analizując sytuację finansową jego rodziny, uwzględnił złożone przez niego dokumenty w dniu [...] października 2015 r. Oświadczenie o aktualnych dochodach rodziny było składane przy pracowniku organu pierwszej instancji, a podczas jego składania nikt nie pytał skarżącego, czy uzyskał jakiś dochód ze sprzedaży mieszkania. Skarżący nie zna się na przepisach i nie wiedział, że fakt złożenia PIT-39 będzie brany pod uwagę w kwestii dochodu rodziny, gdyż pieniądze uzyskane ze sprzedaży mieszkania w dniu [...] kwietnia 2014 r. były w posiadaniu skarżącego tylko przez 12 dni i zostały w całości wykorzystane na zakup nowego mieszkania w dniu [...] maja 2014 r. Skarżący dodał, że od listopada 2014 r. przebywa na rencie chorobowej i nie osiąga żadnego innego dochodu. Jego żona osiąga dochód w wysokości najniższej krajowej. Wszystkie dokumenty dotyczące wysokości dochodów małżonków złożone w dniu [...] października 2015 r. są w posiadaniu organu pierwszej instancji. W konkluzji skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie dochodów jego rodziny, gdyż obecnie nie jest on zbyt wysoki, nie przewyższa kwoty [...] zł i nie wynosi [...] zł na osobę, tak jak zostało to wyliczone przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P., z dnia [...] listopada 2016 r. uchylającą z dniem [...] listopada 2015 r. decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie przyznania zasiłków rodzinnych i dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i odmawiająca przyznania zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami na dzieci – P. T. i P. T. na okres od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] października 2016 r. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia w niej zawartego Kolegium przyjęło art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 3 pkt 1, 2-2a, 16,23 i 24, art. 5 ust. 1 ust. 4-4a, art. 6, art. 8, art. 14 ustawy. Jednocześnie w uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że sprawa dotycząca ustalenia prawa strony świadczeń rodzinnych: zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci P. i P. T. w okresie zasiłkowym trwającym od [...] listopada 2015 r. do [...] października 2016 r. prowadzona w trybie wznowieniowym, była już przedmiotem postępowania przed Kolegium. Decyzją ostateczną z dnia [...] października 2016 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, w wyniku którego organ ten wydał decyzję z dnia V listopada 2016 r., która stanowi obecnie przedmiot postępowania odwoławczego.

Z akt sprawy wynika, że wskazana przez Kolegium decyzja z dnia [...] października 2016 r. wydana została na skutek kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. wydanej m.in. na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy i mocą tej decyzji organ pierwszej instancji został zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie określonym w tym przepisie z uwzględnieniem wskazań organu odwoławczego w kwestii okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę przy owym ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ze wskazań tych wynikało zaś, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien wziąć pod uwagę złożone na etapie postępowania odwoławczego przez stronę akty notarialne dotyczące sprzedaży i zakupu mieszkania. Kolegium wyraziło przy tym stanowisko, że dochód ze sprzedaży mieszkania uzyskany przez małżonków T. w roku bazowym 2014 (w dniu [...] kwietnia 2014 r.) z następnym przeznaczeniem go na cele mieszkaniowe, tj. kupno nowego mieszkania (w dniu [...] maja 2014 r.) nie powinien być zaliczony do dochodu rodziny.

Natomiast organ pierwszej instancji niejako w oderwaniu od wskazań Kolegium zawartych w powyższej decyzji z dnia [...] października 2016 r. nie rozpatrzył sprawy ponownie w trybie art. 32 ust. 1 ustawy, lecz postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. w miejsce ponownego rozpatrzenia sprawy orzekł o wznowieniu postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie dostrzegając przy tym żadnej różnicy między postępowaniem prowadzonym w trybie art. 32 ust. 1 ustawy i koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy w tym trybie po decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] października 2016 r., a instytucją wznowienia postępowania administracyjnego, kreującą nadzwyczajny tryb postępowania zakończonego decyzją ostateczną, o którym mowa w art. 145-152 k.p.a. W rezultacie w sprawie doszło do swoistego "pomieszania" dwóch trybów postępowania weryfikującego decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2015 r., mocą której wnioskodawca nabył prawo do świadczenia rodzinnego, tj. trybu z art. 32 ust. 1 ustawy i trybu określonego w art. 145 k.p.a. Tymczasem oba te nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznej nie mogą być stosowane zamiennie, a tym bardziej postępowanie prowadzone na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy nie może być zakończone decyzją podjętą w trybie art. 151 k.p.a. Z uwagi zatem na niedopuszczalność zmiany tychże trybów w toku postępowania organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie powinien był się oprzeć na regulacji zawartej w przepisach ustawy i rozpatrzyć sprawę w trybie przepisów tej ustawy, z uwzględnieniem jedynie odpowiedniego zastosowania przepisów k.p.a. w kwestiach nieunormowanych w tej ustawie, rozważając przyjęcie za podstawę swego rozstrzygnięcia przepisu art. 32 ust. 1 tej ustawy z jednoczesnym uwzględnieniem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w kwestii braku podstaw do zaliczenia dochodu ze sprzedaży mieszkania do dochodu rodziny, zawartej w decyzji z dnia [...] października 2016 r.

W ocenie Sądu I instancji stwierdzone uchybienia organów prowadzących postępowanie dowodzą, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2016 r., zostały wydane z naruszeniem art. 151 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 ustawy i naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wyeliminowania z obrotu prawnego wymagało także postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] listopada 2016 r., gdyż w przedstawionych okolicznościach faktycznych zostało ono podjęte z naruszeniem art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 138 § 2 k.p.a, co także miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy w związku z art. 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.), dalej jako: "ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych", które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to jest w istocie konsekwencją odejścia Kolegium od stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. wskazującego, że w niniejszej sprawie dochód ze sprzedaży mieszkania uzyskany przez wnioskodawcę w roku bazowym 2014 (w dniu [...] kwietnia 2014 r.) z następnym przeznaczeniem go na cele mieszkaniowe, tj. kupno nowego mieszkania w dniu [...] maja 2014 r., nie powinien być zaliczony do dochodu rodziny.

W świetle art. 3 ust. 1 lit. a) ustawy dochód stanowią przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w (...) art. 30e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Oznacza to, iż treść tego przepisu należy odczytywać mając na uwadze art. 30e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych w całości. Ten zaś w ust. 4 stanowi, że po zakończeniu roku podatkowego podatnik jest obowiązany w zeznaniu podatkowym wykazać dochody z odpłatnego zbycia nieruchomości i obliczyć należny podatek od dochodu, do którego nie ma zastosowania art. 21 ust. 1 pkt 131 lub wykazać dochody, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 131 (art. 30e ust. 4). W przypadku niewypełnienia warunków określonych w art. 21 ust. 1 pkt 131 podatnik jest obowiązany do złożenia korekty zeznania i do zapłaty podatku wraz z odsetkami za zwłokę (art. 30e ust. 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych). W myśl art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wolne od podatku dochodowego są dochody z odpłatnego zbycia nieruchomości, o których mowa w art. 30e (...), jeżeli począwszy od dnia odpłatnego zbycia, nie później niż w okresie dwóch lat od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło odpłatne zbycie, przychód uzyskany ze zbycia tej nieruchomości lub tego prawa majątkowego został wydany na własne cele mieszkaniowe (...). W konsekwencji do dochodu rodziny stanowiącego podstawę wyliczenia zasiłku rodzinnego nie należy wliczać dochodu uzyskanego ze sprzedaży nieruchomości, jeżeli dochód ten został przeznaczony na cele mieszkaniowe i w związku z tym korzysta ze zwolnienia z obowiązku zapłaty podatku dochodowego od osób fizycznych. W rozpoznawanej sprawie gdyby małżonkowie T. uzyskany dochód ze sprzedaży mieszkania w kwietniu 2014 roku nie przeznaczyli na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych w drodze zakupu mieszkania w dniu [...] maja 2014 r., dochód taki powinien być wliczony do dochodu rodziny, gdyż w myśl art. 3 ust. 1 lit. a ustawy podlegałby opodatkowaniu. W niniejszej sprawie jednak dochód ten, jak wynika z akt sprawy, został przeznaczony na własne cele mieszkaniowe, a co za tym idzie, nie powinien być wliczany do dochodu rodziny skarżącego. Tak więc w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji niewłaściwie odczytały treść art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy i art. 30e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Spowodowało to niezasadne uznanie, że uzyskana przez małżonków T. kwota ze sprzedaży mieszkania powinna zostać wliczona do dochodu rodziny. W konsekwencji organy wzięły pod uwagę wadliwie ustaloną wysokość dochodu rodziny, a od tej kwestii, w myśl art. 5 ust. 2 ustawy, bezspornie zależy ocena, czy prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje.

Sąd I instancji zobowiązał organy do zastosowania się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku i rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r., nr [...].

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając ten wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W zakresie prawa materialnego podniesiono naruszenie:

lit. a) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nieuzasadnione zróżnicowanie statusu prawnego osób ubiegających się o świadczenia rodzinne, jak i je otrzymujących z uwagi na możliwość skorzystania lub skorzystanie z uniknięcia zapłacenia podatku na gruncie prawa podatkowego, a więc ma miejsce wręcz podwójne uprzywilejowanie określonej kategorii osób,

lit. b) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 roku poz. 1066 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, przy jednoczesnym wykroczeniu poza granice określone tą normą,

lit. c) art. 3 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy, przez błędną wykładnię, bowiem definicja przychodu i dochodu określona w tych normach jest definicją legalną dla potrzeb postępowania o ustalenie świadczeń rodzinnych, co oznacza, że ma charakter autonomiczny i ustawa nie odsyła automatycznie do norm zawartych w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, poza wprost wymienionymi w niej normami, co powoduje, że art. 21 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, nie ma zastosowania w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych,

lit. d) art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem po pierwsze norma ta nie może mieć zastosowania w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, po drugie możliwość skorzystania w określonym terminie ze zwolnienia przedmiotowego nie może uniemożliwić ustalenia dochodu na gruncie postępowania o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych od zdarzenia przyszłego i niepewnego, po trzecie w przypadku skorzystania ze zwolnienia przedmiotowego koniecznym jest ustalenie czy cała kwota została przeznaczona na cele mieszkaniowe, czy też nie,

lit. e) art. 3 pkt 2a ustawy, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustawodawca przewidział wyjątek w postaci możliwości "kształtowania" dochodu członka rodziny przez okres dwóch lat z uwagi na potencjalną możliwość skorzystania z zwolnienia przedmiotowego w podatku dochodowym od osób fizycznych w sytuacji, gdy taki wyjątek w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych nie został wprost wyartykułowany, co wynika z brzmienia normy i art. 5 ust. 4—4b ustawy,

lit. f) art. 32 ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem odrębnym jest stan wynikający z tej normy, jak i wznowienie postępowania, a decyzja ostateczna i decyzja ją poprzedzająca zapadała w wyniku wznowienia postępowania, a nie w wyniku zastosowania trybu przewidzianego w tej normie.

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

lit. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 roku poz. 718 ze zm, zwanej dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 151, art. 147 i art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej oraz postanowienia o wznowieniu postępowania, bowiem:

- po pierwsze, wznowienie postępowania służy do ustalenia czy przesłanka wznowieniowa istnieje czy też nie, a więc w sytuacji, gdy ustalono, że przesłanka wznowieniowa nie wystąpiła to koniecznym jest wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 tej ustawy, a nie zaś uchylanie postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż taka jest istota tego trybu nadzwyczajnego,

- po drugie, organ II instancji nie zastosował w prowadzonym postępowaniu art. 138 § 2 powołanej powyżej ustawy, a zatem tej normy nie mógł naruszyć prowadząc nowe postępowanie,

- po trzecie, wskazania zawarte w decyzji kasacyjnej nie są wiążące dla organu l instancji,

- po czwarte, organ administracji ma prawo wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i wznowienie postępowania jest pozostawione jego ocenie,

lit. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

lit. c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań, co do dalszego postępowania, a w szczególności w odniesieniu do potencjalnych różnic między kwotą uzyskaną ze sprzedaży lokalu mieszkalnego a przeznaczoną na zakup lokalu mieszkalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozszerzono argumentację prawną zawartą w zarzutach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia pierwszego z powołanych przepisów może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd zawarł wskazania co do dalszego postępowania oraz przedstawił własną ocenę prawną sprawy.

Za uzasadnione uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące wadliwą wykładnię przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego. Uszło uwadze Sądu I instancji, że po wydaniu przez SKO decyzji z dnia [...] października 2016 r., na mocy której uchylono decyzję Prezydenta P. z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych przyznanych na podstawie decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2015 r., okres świadczeniowy wynikający z tej ostatniej decyzji już upłynął. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję ostateczną, o której mowa w art. 32 ustawy, działa ex nunc, a zatem z mocą od daty wydania decyzji uchylającej bądź zmieniającej. Zmiana lub uchylenie decyzji prowadzą zatem do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń, jednak nie czynią tego z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt. I OSK 196/16, lex nr 2401687). Zatem ponowne procedowanie na podstawie art. 32 ustawy w niniejszej sprawie nie było merytorycznie uzasadnione, bowiem decyzja wydawana na podstawie art. 32 ustawy zmienia kształt świadczeń lub uchyla prawo do ich przyznania na przyszłość, co nie zmienia faktu, że postępowanie prowadzone na postawie art. 32 ustawy jako bezprzedmiotowe powinno być zakończone w stosownej formie procesowej.

Okoliczność uzyskania dochodu przez M. T. z tytułu sprzedaży mieszkania, w świetle materiału dowodowego prawidłowo została oceniona jako nowa istotna okoliczność w sprawie, nieznana organowi, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Istniały zatem podstawy do wznowienia postępowania w sprawie i oceny wpływu ww. okoliczności na poprawność decyzji wydanej w sprawie. Jak wynika z materiału dowodowego postępowanie w sprawie od strony procesowej zostało przeprowadzone prawidłowo – organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu, wskazano okoliczność uzasadniającą wznowienie oraz podstawę prawną wznowienia.

Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Ustawowa definicja dochodu zawarta jest w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, (...) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Ponieważ w 2014 r. skarżący wraz z małżonką zbył nieruchomość, a pieniądze uzyskane ze sprzedaży przeznaczył na zakup mieszkania, dla przedmiotowej sprawy istotne jest brzmienie art. 30e ustawy o podatku dochodowym. W przepisie tym wskazano m.in., że po zakończeniu roku podatkowego podatnik jest obowiązany w zeznaniu podatkowym wykazać dochody z odpłatnego zbycia nieruchomości i obliczyć należny podatek od dochodu, do którego nie ma zastosowania art. 21 ust. 1 pkt 131 lub wykazać dochody, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 131 (art. 30e ust. 4). W przypadku niewypełnienia warunków określonych w art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych podatnik jest obowiązany do złożenia korekty zeznania i do zapłaty podatku wraz z odsetkami za zwłokę (art. 30 e ust. 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych).

Według art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, wolne od podatku dochodowego są dochody z odpłatnego zbycia nieruchomości, o których mowa w art. 30e (...), jeżeli począwszy od dnia odpłatnego zbycia, nie później niż w okresie dwóch lat od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło odpłatne zbycie, przychód uzyskany ze zbycia tej nieruchomości lub tego prawa majątkowego został wydany na własne cele mieszkaniowe (...).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że nie jest sporne w sprawie, że skarżący wykazał w zeznaniu podatkowym o wysokości uzyskanego dochodu PIT-39 przychód ze sprzedaży nieruchomości, jako zwolniony od podatku dochodowego od osób fizycznych na mocy art. 21 ust. 1 pkt 132 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Organy uznały, że należy doliczyć do dochodu rodziny kwotę [...]zł, wskazując, że w świetle art. 3 pkt 1a ustawy do dochodu zalicza się dochód podlegający opodatkowaniu, niezależnie od tego, czy w konkretnym przypadku korzysta on ze zwolnienia od podatku.

Rację ma Sąd I instancji, że taka interpretacja powyżej wskazanego przepisu ustawy jest błędna. Skoro bowiem art. 3 pkt 1 lit. a ustawy stanowi, że dochód to przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w (...) art. 30e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, to treść tego przepisu należy odczytywać mając na uwadze cały art. 30e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Skoro przychód z tytułu sprzedaży mieszkania nie podlegał opodatkowaniu z mocy art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, to w konsekwencji nie jest dochodem w rozumieniu art. 3 pkt 1a ustawy, bowiem został przeznaczony na cele mieszkaniowe i w związku z tym korzysta ze zwolnienia z obowiązku zapłaty podatku dochodowego od osób fizycznych. Gdyby skarżący uzyskał dochód ze sprzedaży przedmiotowej nieruchomości i nie przeznaczył go na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, dochód taki powinien być wliczony do dochodu rodziny, gdyż w myśl art. 3 pkt 1 lit. a ustawy podlega opodatkowaniu. Skoro jednak dochód ten w przedmiotowym przypadku nie podlega opodatkowaniu (bo jest zwolniony), to ten przychód nie powinien być wliczany do dochodu rodziny skarżącego. Zatem organy obu instancji niewłaściwie odczytały treść art. 3 pkt 1 lit. a ustawy i art. 30 e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Spowodowało to niezasadne uznanie, że uzyskana przez skarżącego w 2014 r. kwota ze sprzedaży nieruchomości powinna zostać wliczona do dochodu rodziny. W konsekwencji organy wadliwe ustaliły wysokości dochodu rodziny, a od tej okoliczności – w myśl art. 5 ust. 1 ustawy zależy ocena, czy prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje.

W prowadzonym ponownie postępowaniu organ odwoławczy uwzględni ww. wykładnię.

Z tych względów i na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 206 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.