Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 598/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 ust.5b i ust. 5f
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. z dnia 30 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Z. S. wnioskiem z dnia 20 września 2018 r. zwrócił się z prośbą do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "Zakład" lub "organ") w K. "o umorzenie w całości zobowiązań wobec ZUS, składek nie przedawnionych". W uzasadnieniu pisma podniósł, że 31 sierpnia 2018 r. zlikwidował działalność gospodarczą z powodu zmiany "rozporządzenia w sprawie subwencjonowania placówek oświatowych" oraz z powodu stanu zdrowia, który nie pozwala mu funkcjonować po przebytym w styczniu 2018 r. zabiegu chirurgicznym. Dalej wskazał, że zobowiązania powstały z uwagi na przekształcenie z urzędu umów o dzieło na umowy zlecenia i nie jest w stanie ich uregulować. Obecnie jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku.

ZUS w wyniku rozpatrzenia wniosku decyzją z dnia 21 listopada 2018 r. nr [...], odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 258.550,17 zł, w tym na:

a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 191.769,42 zł, w tym z tytułu:

- składek za okresy 09/2000, 06/2001, 09/2001-06/2005, 11/2005-11/2006, 01/2007-09/2007, 12/2007-04/2008, 02/2010-06/2010, 09/2010-05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 07/2013-10/2013, 12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 11/2014-01/2015, 05/2015, 05/2017-06/2017,12/2017-06/2018 - w kwocie 74.486,22 zł,

- odsetek liczonych na dzień przedawnienia 1 stycznia 2017r. (09/2000, 06/2001, 09/2001-06/2005, 11/2005-11/2006, 01/2007-09/2007, 12/2007-04/2008) i na dzień wpływu wniosku 24 września 2018r. (02/2010-06/2010, 09/2010-05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 07/2013-10/2013, 12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 11/2014-01/2015, 05/2015, 05/2017-06/2017, 12/2017-06/2018) przypadających od ww. składek - w kwocie 95.574 zł,

- odsetek liczonych na dzień przedawnienia 1 stycznia 2017r. (09/2000, 06/2001, 09/2001-06/2005) i na dzień wpływu wniosku 24 września 2018r. (09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 09/2013- 10/2013, 12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 11/2014-01/2015, 05/2015, 05/2017-06/2017, 12/2017, 03/2018) przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych – w kwocie 21.674,00 zł,

- kosztów upomnienia - w kwocie 35,20 zł;

b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 51.608,39 zł, w tym z tytułu:

- składek za okresy 02/2002-12/2003, 02/2004, 05/2004-12/2004, 02/2005-11/2006, 01/2007-04/2007, 08/2007, 01/2008-04/2008, 06/2010, 05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 07/2013-12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 09/2014, 11/2014-01/2015, 03/2015, 05/2015, 07/2015-09/2015, 02/2016, 09/2016-11/2016, 02/2017, 05/2017-06/2017,12/2017-06/2018 - w kwocie 17 496,99 zł,

- odsetek liczonych na dzień przedawnienia 01.01.2017r. (02/2002-12/2003, 02/2004, 05/2004-12/2004, 02/2005-11/2006, 01/2007-04/2007, 08/2007, 01/2008-04/2008) i na dzień wpływu wniosku 24 wniosku 2018r. (06/2010, 05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 07/2013-12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 09/2014, 11/2014-01/2015, 03/2015, 05/2015, 07/2015-09/2015, 02/2016, 09/2016-11/2016, 02/2017, 05/2017-06/2017,12/2017-06/2018) przypadających od ww. składek - w kwocie 17 242,00 zł,

- odsetek liczonych na dzień przedawnienia 1 stycznia 2017r. (02/2002-12/2003, 02/2004, 05/2004-12/2004, 02/2005-06/2005) i na dzień wpływu wniosku 24.09.2018r. (06/2010, 05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 09/2013-12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 09/2014, 11/2014-01/2015, 03/2015, 05/2015, 09/2015, 02/2016, 09/2016-11/2016, 02/2017, 05/2017-06/2017, 12/2017-01/2018, 03/2018, 05/2018) przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych - w kwocie 16 843,00 zł,

- kosztów upomnienia - w kwocie 26,40 zł,

c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 15.172,36 zł w tym z tytułu:

- składek za okres 07/2001-06/2005, 11/2005-11/2006, 01/2007-08/2007, 01/2008-04/2008, 03/2010-06/2010, 09/2010, 12/2010-05/2011, 09/2012-10/2012, 12/2012, 02/2013, 05/2013, 07/2013-10/2013, 12/2013, 02/2014, 01/2015, 12/2017-06/2018 – w kwocie 6.389,48 zł,

- odsetek liczonych na dzień przedawnienia 1 stycznia 2017r. (07/2001-06/2005, 11/2005-11/2006, 01/2007-08/2007, 01/2008-04/2008) i na dzień wpływu wniosku 24.09.2018r. (03/2010-06/2010, 09/2010, 12/2010-05/2011, 09/2012-10/2012, 12/2012, 02/2013, 05/2013, 07/2013-10/2013, 12/2013, 02/2014, 01/2015,12/2017-06/2018) przypadających od ww. składek - w kwocie 8.756,00 zł,

- kosztów upomnienia - w kwocie 26,88 zł.

Skarżący wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: "WSA" lub "Sąd"), domagając się zmiany decyzji, zarzucając jej m. in. naruszenie przepisów:

1. art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r, o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423, dalej: "u.s.u.s.") poprzez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki umorzenia należności z składek na ubezpieczenie społeczne;

2. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w nim ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

Uzasadniając skargę jej autor podniósł, że organ dokonując analizy sytuacji życiowej, zdrowotnej i finansowej skarżącego nie uwzględnił:

- instytucji przedawnienia zobowiązań,

- faktu umorzenia egzekucji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

- rzeczywistej wyceny zastawu hipotecznego,

- sytuacji zawodowej w odniesieniu do wieku i stanu zdrowia,

- faktu posiadania jednego samochodu [...] (samochód z 1999 r. w sierpniu 2018 r. został wyrejestrowany i zezłomowany).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 24 kwietnia 2019 r,. sygn. akt: I SA/Kr 16/19, uchylił zaskarżoną decyzję. W pisemnych motywach wyroku Sąd wskazał, że przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie składek organ obowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu administracyjnego było wyjaśnienie treści podstawy prawnej, w oparciu o którą przyjął, że nie doszło do przedawnienia należności. W okolicznościach analizowanej sprawy konieczność ta była tym bardziej uzasadniona, że najstarsze należności dotyczą września 2000 r., a w tym okresie przepisy dotyczące przedawnienia składek zmieniały się wielokrotnie.

WSA podniósł, że problem przedawnienia należności z tytułu składek regulują przepisy art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. Art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy.

W dalszej części swoich rozważań Sąd zauważył, że ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r., Nr 241, poz. 2074, ze zm.) dokonała mocą art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. Ustawa zmieniająca nie zawiera wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas przedawnieniu 5-letniemu. Taki pogląd wyrażony został m.in. w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt: II UZP 5/08 (Lex nr 396253) i z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt: I UZP 4/08 (Lex nr 396249) oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt: II GSK 1102/08, LEX nr 552737). Przyjmuje się, że do nieprzedawnionych do 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia.

WSA wskazał również, iż mocą powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. został jednocześnie zmieniony art. 24 ust. 5, który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia." Dodano także ust. 5a-5d w brzmieniu:

"5a. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty.

5b. Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

5c. Bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu.

5d. Przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana".

Natomiast art. 24 ust. 6 otrzymał brzmienie: "bieg przedawnienia terminu, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy".

Zwrócono dodatkowo uwagę, że przepis art. 24 ust. 5b z dniem 1 lipca 2004 r. uległ dalszej nowelizacji na postawie art. 10 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego". Na podstawie tej nowelizacji po ust. 5d dodano także ust. 5e w brzmieniu: "bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata".

Wreszcie Sąd wskazał na art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 138, poz. 808), mocą którego po ust. 5e omawianego przepisu u.s.u.s. dodano ust. 5f ("w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna"), zaś ust. 6 otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowania aktu poświadczenia dziedziczenia, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy".

W końcowej części swojej analizy omawianych przepisów WSA podniósł, że kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378) zmodyfikowano treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu.

Sąd zwrócił w tym kontekście również uwagę, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. (w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2003 r.) należy interpretować przez pryzmat jego zgodności ze standardami konstytucyjnymi. Odwołał się do wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 (Dz.U. z 2013 r., poz. 1313), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W ocenie WSA oczywistość niezgodności ww. przepisu z Konstytucją RP oraz przedstawione w wyroku stanowisko Trybunału stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy zastosowania przez Sąd także przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Przepis ten jest zbieżny w swej treści z zakwestionowanym art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej a zatem jest objęty takimi samymi zastrzeżeniami, co do jego konstytucyjności, jak uregulowanie zawarte w art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej w wyżej powołanym wyroku Trybunału i nie zmienia tego fakt, że obydwa przepisy traktują o różnych należnościach publicznoprawnych. W konsekwencji ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego nie wykluczyło przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia tak zabezpieczonych należności składkowych biegł na zasadach ogólnych.

Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał, że organ nie przeprowadził w uzasadnieniu żadnej analizy w oparciu o przedstawione przepisy odnośnie do poszczególnych składek. Arbitralnie w uzasadnieniu organ wskazał, że wymienione w rozstrzygnięciu składki z różnych okresów nie uległy przedawnieniu i dlatego postępowaniem objęta "została całość zaległości figurujących na Pana koncie". Również przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają jedynie informacje o stanie należności z tytułu składek od 1 stycznia 1999 r., z których nie wynika w jaki sposób organ ustalił, że poszczególne składki nie uległy przedawnieniu. W ocenie WSA, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwolił dokonać jednoznacznego ustalenia, w jakiej wysokości należności istnieją i czy odsetki za zwłokę zostały określone w sposób prawidłowy, skoro brak jest w treści decyzji organu analizy dotyczącej okresu przedawnienia wynikającej z dokumentów źródłowych. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie należy uznać za przedwczesne.

Zdaniem Sądu w uzasadnieniu decyzji organ zamieścił również niewystarczającą informację o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, gdyż poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że wobec Skarżącego aktualnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Podczas gdy z zalegającej w aktach sprawy informacji wynika, że kwoty składek objęte egzekucją są niewspółmiernie niskie do kwot składek uznanych przez organ za nieprzedawnione co tylko potwierdza, że organ powinien przeprowadzić drobiazgową analizę pod kątem przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s., celem ustalenia okresów ewentualnego zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Również organ nie odniósł się do okoliczności zawartej w informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącej umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na bezskuteczność egzekucji prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 11 sierpnia 2004 r. oraz z dnia 31 stycznia 2005 r.

Sąd w konsekwencji wskazał, że w aktach administracyjnych powinny znaleźć się dokumenty obrazujące tok dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego, daty jego wszczęcia, a przede wszystkim dokumenty świadczące o zawieszeniu albo przerwaniu biegu terminu przedawnienia należności odnośnie do poszczególnych składek. Powyższe uchybienia uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy należności przynajmniej w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie uległy przedawnieniu.

Organ administracji zobowiązany był także do przedstawienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia we wskazanym powyżej zakresie stosownej analizy oraz załączenia do akt administracyjnych niezbędnej dokumentacji, na podstawie której ustalił, że należności z tytułu składek ciążących na skarżącym nie uległy przedawnieniu.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących wadliwego ustalenia stanu faktycznego i wadliwej oceny stanu majątkowego, zdrowotnego i rodzinnego, w jakiej znalazł się skarżący, w kontekście spełnienia przesłanek dotyczących umorzenia zaległości, Sąd podniósł, że ocena tych argumentów na obecnym etapie sprawy jest przedwczesna, skoro organy nie ustaliły w sposób prawidłowy kwestii zakresu zaległości skarżącego z tytułu składek. Sąd dostrzegł w uzasadnieniu decyzji dowolność oceny dokonanej przez organ zarówno w zakresie ustaleń dotyczących całkowitej nieściągalności jak również dowolność oceny w zakresie oceny przede wszystkim przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej: "rozporządzenie").

Sąd nakazał zatem, by ponownie rozpatrując sprawę organ w pierwszej kolejności dokonał precyzyjnych ustaleń dotyczących przedawnienia poszczególnych składek skarżącego, które zostały objęte zabezpieczeniem hipoteką, uwzględniając skutki prawne wynikające z przedstawionej przez Sąd wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Po drugie organ na podstawie obowiązujących w przedmiocie przedawnienia przepisów prawa (z uwzględnieniem ich zmian w okresie istnienia zaległości), ustalić powinien precyzyjnie w stosunku do poszczególnych składek, okresy wpływające na bieg terminu przedawnienia tj. zawieszenie jego biegu oraz przerwy w jego biegu. Dopiero po ustaleniu, że pozostały nieprzedawnione zaległości z tytułu składek przystąpi do rozpoznania wniosku w świetle przepisów art. 28 u.s.u.s. W przeciwnym wypadku umorzy postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek. Swoje ustalenia przedstawi w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom, o którym mowa w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Powyższy wyrok stał się prawomocny (art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2017r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) bowiem żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Zakład, decyzją z 21 lutego 2020r., nr [...], ponownie odmówił umorzenia należności skarżącego.

W skardze do WSA, Z. S. zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 24 ust. 5b u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż upomnienie ZUS jak również zawiadomienie sprzed wydania decyzji zawieszają bieg terminu przedawnienia, podczas gdy takie czynności nie są czynnościami bezpośrednio zmierzającymi do wyegzekwowania zaległości składkowych,

2. przepisów prawa materialnego a to art. 24 ust. 5 u.s.u.s. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż zaległości składkowe zabezpieczone hipoteką nie podlegają przedawnieniu podczas gdy przepis ten jest niezgodny z art. 63 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a wobec tego nie powinien być stosowany przez ZUS,

3. przepisów prawa procesowego a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się:

- brakiem wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego a tym samym brakiem należytego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia,

- przyjęciem, że sytuacja majątkowa i osobista skarżącego nie uzasadnia umorzenia należności składkowych

co skutkowało błędnym uznaniem, iż skarżący nie spełnił przesłanek do umorzenia należności składkowych szczegółowo wymienionych w skarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 418/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że ZUS nie dostosował się do oceny prawnej oraz nie wykonał zaleceń, wynikających z prawomocnego wyroku z 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt: I SA/Kr 16/19, co stanowi o niezgodności decyzji z art. 153 p.p.s.a. i determinuje jej uchylenie.

WSA uznał, że naruszenie przez ZUS art. 153 p.p.s.a. po pierwsze nastąpiło w ramach wykazywania, że należności składkowe, co do których orzeczono merytorycznie o odmowie ich umorzenia, nie uległy przedawnieniu. Sąd zauważył, że organ na nowo rozpoznając sprawę zobowiązany został do tego by w pierwszej kolejności dokonać precyzyjnych ustaleń dotyczących przedawnienia poszczególnych składek Skarżącego, które zostały objęte zabezpieczeniem hipoteką, uwzględniając skutki prawne wynikające z przedstawionej przez Sąd wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Po drugie organ na podstawie obowiązujących w przedmiocie przedawnienia przepisów prawa (z uwzględnieniem ich zmian w okresie istnienia zaległości), ustalić miał precyzyjnie w stosunku do poszczególnych składek, okresy wpływające na bieg terminu przedawnienia tj. zawieszenie jego biegu oraz przerwy w jego biegu. Dopiero po ustaleniu, że pozostały nieprzedawnione zaległości z tytułu składek przystąpi do rozpoznania wniosku w świetle przepisów art. 28 u.s.u.s. W przeciwnym wypadku umorzy postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek. W ocenie Sądu, organ tych zaleceń nie wykonał w sposób prawidłowy.

Sąd stwierdził, że dokonana przez organ analiza stanu prawnego, który w tej sprawie ma zastosowanie, jest zbyt powierzchowna, a tym samym narusza art. 153 p.p.s.a. Organ nie wskazał konkretnych dat, od których mają zastosowanie poszczególne regulacje, nie przedstawił różnych obowiązujących wersji powołanych przepisów, czy też nie zajął się zagadnieniami intertemporalnymi. Całkowicie została pominięta kwestia odsetek (od kiedy były naliczane i w jakiej wysokości). Sąd ponownie zasygnalizował organowi, iż rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności składkowych ZUS powinien mieć w polu widzenia, iż inne regulacje obowiązywały w tej mierze w okresie do końca 2002 r., inne w okresie od 2003 do 2011 r., a jeszcze inne od 2012 r. Dotyczy to nie tylko samych okresów przedawnienia (5 czy 10 lat), ale także różnych okoliczności powodujących zawieszenie tego biegu. Do tego należy dostrzec istotną w na gruncie tej sprawy problematykę intertemporalną, i znów, nie dotyczącą tylko relacji pomiędzy zmieniającymi się okresami przedawnienia (5-10 lat), ale także wystąpienia i skuteczności poszczególnych okoliczności zakłócających bieg terminu przedawnienia. Zauważono jednocześnie, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 maja 2020 r., sygn. akt: P 2/18, stwierdził, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

WSA wskazał ponadto, iż ZUS nie wykonał kolejnego zalecenia Sądu zawartego w wyroku z 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt: I SA/Kr 16/19, a to udokumentowania dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego, daty jego wszczęcia, a przede wszystkim dokumentów świadczących o zawieszeniu albo przerwaniu biegu terminu przedawnienia należności odnośnie do poszczególnych składek.

Sąd zauważył w tym kontekście, iż ZUS nie zamieścił w aktach sprawy ani jednego dokumentu dotyczącego tego zagadnienia. Co prawda w uzasadnieniu decyzji zawarł obszerne tabele, w których powołał się na fakty mające znaczenie dla rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia poszczególnych należności składkowych (za każdy miesiąc z osobna), oraz początku i zakończenia zawieszenia jego biegu - ale nie udokumentował tych okoliczności, do czego został zobowiązany przez Sąd. Ujęcie tabelaryczne jest metodologicznie poprawne, czytelnie prezentujące omawianą problematykę ale jest niewystarczające na potrzeby rozstrzygnięcia. Prawidłowe bowiem wykonanie zaleceń Sądu w tym zakresie, zawartych w wyroku z 24 kwietnia 2019 r., I SA/Kr 16/19 polegało za załączeniu do akt administracyjnych sprawy m.in. dokumentów (ich odpisów), na które ZUS powołał się w omawianej tabeli. W wyroku z 24 kwietnia 2019 r. Sąd wskazał na potrzebę "udokumentowania" tychże zdarzeń, czy zamieszczenie "dokumentacji" w tym zakresie. Tego typu sformułowania nie pozostawiają wątpliwości, że organ był zobowiązany - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - załączyć do akt administracyjnych sprawy dokumenty (ich odpisy), na które powołał się w tabeli. Mając na uwadze możliwą obszerność tejże dokumentacji, organ mógł wywiązać się z tego zalecenia załączając do niniejszej sprawy, jako część materiału dowodowego, akta egzekucyjne albo odpisy dokumentów tworzących takie akta. Niezależnie od technicznych aspektów realizacji tego obowiązku, jego istotą było to, aby Sąd ponownie kontrolując sprawę (czyli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym) mógł zweryfikować na podstawie dokumentów źródłowych ziszczenie się i prawną skuteczność okoliczności zakłócających bieg terminu przedawnienia, jak i decydujących o ustaniu tegoż. Sąd w dalszej części rozważań podniósł, że jeśli organ wiąże skutki prawne w postaci przerwania albo zawieszenia biegu terminu przedawnienia z doręczeniem upomnienia, doręczeniem decyzji lub z doręczeniem tytułu wykonawczego, to do akt tej sprawy należy dołączyć (odpisy albo oryginały) tychże upomnień, decyzji czy tytułów wykonawczych, i - co także ważne – dowody doręczenia tychże dokumentów, na podstawie których Sąd mógłby zweryfikować prawidłowość tego doręczenia, a tym samym skuteczność tejże czynności. W tym przejawia się m.in. kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych. Poza tym, jeśli organ powołuje się na fakt zakończenia postępowania egzekucyjnego, to w materiale dowodowym tej sprawy, powinny znajdować się stosowne dokumenty. ZUS tej kwestii bliżej jednak nie omawia.

Uznano dodatkowo, iż jeśli ZUS zechce wykorzystać w swej argumentacji okoliczność, iż niektóre należności składkowe zostały zabezpieczone hipoteką, to także powinien załączyć do akt tej sprawy istotne w tej mierze dokumenty. Organ powinien o tym pamiętać i poddać ocenie skuteczność zabezpieczenia hipotecznego, jeśli do tej czynności doszło w odniesieniu do składek, które ewentualnie już uległy przedawnieniu.

Konkludując, Sąd podniósł, że zalecenia dla organu w toku ponownego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) wynikają z powyższych uwag Sądu.

Zatem, w pierwszej kolejności ZUS powinien poddać analizie kwestię przedawnienia należności składkowych. W tym zakresie powinien mieć na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wraz z zarysowanymi tam kwestiami intertemporalnymi.

Po wtóre, powinien udokumentować wszystkie okoliczności, na które się powołuje w związku z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, to jest: doręczenie upomnienia, decyzji, tytułu wykonawczego, a także wniosku o umorzenie należności w trybie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. poz. 1551), czy zawiadomienia o wszczęciu postępowania finalizowanego decyzją, o której mowa w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Powinien dołączyć do akt dokumenty obrazujące dokonanie czynności egzekucyjnych zawieszających bieg terminu przedawnienia należności składkowych, w trwającym jeszcze postępowaniu egzekucyjnym, w odniesieniu do składek za okres począwszy od września 2000r. Przy czym, techniczna strona realizacji tego obowiązku jest bez znaczenia. Organ do materiału dowodowego tej sprawy może dołączyć odpisy stosownych dokumentów albo ich oryginały, np. poprzez załączenie do tego materiału akt postępowań, w których się one znajdują.

W zakresie składek nieprzedawnionych, organ analizując przesłanki z rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. powinien zbadać i wyraźnie oraz jednoznacznie wyartykułować w tej mierze swoje stanowisko, czy skarżący ma możliwość spłaty zadłużenia bez pozbawienia siebie i swojej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Stwierdzając, że nie zachodzi przesłanka umorzenia z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia - organ powinien uprawdopodobnić, że z danego źródła, w konkretnym okresie, skarżąca uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia, choćby w zakresie przekraczającym wartość zabezpieczonej hipoteką nieruchomości. Komplementarnie Sąd dodał, że ustalenie, iż zachodzi ta przesłanka umorzenia należności składkowych - nie zobliguje organu do ich umorzenia, lecz tylko umożliwi to organowi w ramach uznania administracyjnego.

Dopiero po ustaleniu, że pozostały nieprzedawnione zaległości z tytułu składek organ powinien do rozpoznania wniosku w świetle przepisów art. 28 u.s.u.s.

Powyższy wyrok stał się prawomocny (art. 170 p.p.s.a.) bowiem żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy ZUS, decyzją nr [...] z dnia 30 marca 2021 roku ponownie odmówił umorzenia należności Skarżącego z tytułu składek.

W pisemnych motywach decyzji organ przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku WSA z 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt: I SA/Kr 16/19 oraz w prawomocnym wyroku z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 418/20.

ZUS w pierwszej kolejności przeanalizował sprawę w kontekście przepisów dotyczących przedawnienia. Zakład wskazał, że zasady przedawnienia zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek reguluje art. 24 u.s.u.s.. Zgodnie z zapisami ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie od 24 listopada 1998 r. do 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, ZUS wskazał, że dziesięcioletni termin przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wprowadzony od dnia 1 stycznia 2003 r. odnosi się także do należności powstałych i przed tym dniem i wówczas nieprzedawnionych.

Zauważono również, iż zgodnie z nowelizacją przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. wraz z ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, póz, 1378), należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.

Zakład podniósł także, iż od 1 stycznia 2003 r. obowiązuje przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s., zgodnie z którym nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Okolicznością przesądzającą o braku przedawnienia przedmiotowych należności jest zatem fakt, że Zakład zabezpieczył ich spłatą poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości skarżącego dnia 22.06.2009 r.; 13.05.2019 r. i 05.07.01.2021 r. Potwierdzeniem powyższego jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2020 r. w którym orzekł on, że art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. póz. 266,321,568, 695; dalej: u.s.u.s.) przewidujący wyłączenie możliwości przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Następnie ZUS poddał analizie w kontekście przedawnienia każdą z przedmiotowych należności, wskazując, że na zawieszenie biegu terminu przedawnienia wpływ miały czynności związane z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym i dokonanym zabezpieczeniem hipotecznym. Tak badane należności zostały podzielone na trzy grupy.

Do pierwszej grupy zaliczono należności powstałe w okresie od września 2000r. do kwietnia 2008 r. Wskazano, iż w stosunku do nich upłynął już 10-letni termin przedawnienia, lecz 22 czerwca 2009 r. zostały zabezpieczone hipoteką, zatem należności te mogą być egzekwowane z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia (art. 24 ust. 5 u.s.u.s.).

Należności powstałe w okresie od lutego 2010 r. do maja 2011 r. zostały zaliczone do drugiej grupy. Termin ich przedawnienia wynosił 5 lat, lecz przed jego upływem skarżącemu doręczono upomnienie przedegzekucyjne, a postępowanie w ich zakresie egzekucyjne nie zostało jeszcze zakończone. Bieg terminu przedawnienia jest zatem zawieszony do czasu zakończenia tego postępowania. Powołano się w tym kontekście na art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Należności zaliczone do trzeciej grupy powstały w okresie od września 2012 r. do czerwca 2018 r. i przedawniały się w terminie 5 lat. Przed zakończeniem tego terminu ZUS wszczął jednak postępowanie w przedmiocie wydania decyzji określających wysokość zadłużenia, a następnie decyzje te doręczono skarżącemu. Bieg terminu przedawnienia został przerwany zatem najpierw w oparciu o art. 24 ust. 5f u.s.u.s., na mocy którego w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Następnie termin ten został przerwany na podstawie ww. 24 ust. 5b u.s.u.s., bowiem wydanie i doręczenie decyzji ustalającej uznano za podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, a postępowanie egzekucyjne dalej trwa.

Odnosząc się do merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia, organ wskazał, że wnioskodawca jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Prący jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, czasowo zamieszkuje w domu rodzinnym, a w egzystencji pomagają mu synowie, nie wykazał jednak kwot uzyskiwanej pomocy. Jego stałe wydatki związane z utrzymaniem to kwota rzędu 83,00 zł (wydatki na leczenie). Nie posiada zobowiązań pieniężnych z tytułu podatków, zaciągniętych kredytów, w bankach itp. Nie wskazał na korzystanie z pomocy społecznej oraz innych form pomocy. Jest właścicielem [...] nieruchomość gruntową w miejscowości B. (województwo [...]); [...] (KW [...]), na której ustanowiono zabezpieczenie hipoteczne na rzecz ZUS w łącznej kwocie 110 350,50 zł (data wpisu wniosku to 22.06.2009 r.; 13.05.2019 r.; 05.01.2021 r.) oraz w [...] zabudowaną działkę gruntową w miejscowości B. o [...] (KW nr [...]), na której Zakład dokonał zabezpieczenia części należności (data wpisu wniosku to 22.06.2009 r.; 13.05.2019 r.; 07.01.2021 r.). Z przeprowadzonej wyceny nieruchomości, wynika że wartość pierwszej nieruchomości wynosi 40 950 zł, a drugiej 250 000,00 zł. Zatem łączna wartość udziałów wnioskodawcy w powyższych nieruchomościach wynosi 36 368,75 zł. Ponadto nie posiada on innych nieruchomości, ani praw majątkowych, lecz jest właścicielem samochodu marki [...]. Pomimo wezwania nie dostarczył on aktualnego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym, ani żadnych aktualnych dokumentów dotyczących wydatków. Z przedłożonej do akt sprawy dokumentacji medycznej nie wynika, aby miał ograniczone możliwości zarobkowania.

Nieopłacone należności z tytułu składek są aktualnie objęte postępowanie egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora Oddziału ZUS oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego. W stosunku do działalności wnioskodawcy nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. Wysokość nieopłaconych składek, przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym.

Organ ustalił w konsekwencji, że nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności należności, zatem niemożliwym jest umorzenie ich na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ponadto wnioskodawca nie przedstawił sytuacji, w której zachodziłyby szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący nie zgodził się z ww. decyzją ZUS, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust, 5b u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, iż upomnienie ZUS, jak również

zawiadomienie sprzed wydania decyzji zawieszają bieg terminu przedawnienia, podczas gdy czynności takie nie są czynnościami bezpośrednio zmierzającymi do wyegzekwowania zaległości składkowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 24 ust. 5 u.s.u.s., poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż zaległości składkowe zabezpieczone hipoteką nie podlegają przedawnieniu, podczas gdy przepis ten jest niezgodny z artykułami Konstytucji tj.:

- 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a wobec tego nie powinien być stosowany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych;

- 32 stanowiący o równości wobec prawa (równość wobec stanowienia prawa i w procesie stosowania)

w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2020r;

3. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się:

- brakiem wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, a tym samym brakiem należytego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia;

- nie zastosowaniem się organu do zaleceń Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie (w przedmiotowej sprawie) zawartych w wyrokach z 24 kwietnia 2019 r (sygn. akt l SA.Kr 16/19) i z dnia 13 sierpnia 2020r (sygn. akt l SA/Kr 418/20);

- przyjęciem, że sytuacja majątkowa i osobista skarżącego nie uzasadnia umorzenia należności składkowych;

co skutkowało błędnym uznaniem, iż skarżący nie spełnił przesłanek do Umorzenia należności składkowych szczegółowo wymienionych w skarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty, które zdaniem autora, przemawiają za zasadnością podniesionych zarzutów.

Wskazując na powyższe wniesiono na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej, a także na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w Ł. kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, powtarzając stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r. poz. 374 ze zm., zwanej dalej ustawą o COVID) w zw. z §1 pkt 1 i 2 zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020r. nr 61/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Wskazane zarządzenie Prezesa WSA w Krakowie zostało wydane w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta na prawach powiatu Kraków, będącego siedzibą tut. Sądu, obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r. poz. 1758 ze zm.). Na mocy ww. przepisów zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dniem 17 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Z uwagi na to zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zgodnie z ww. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i odpowiedź na nią.

Odnośnie do kwestii możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej z jednoczesnym bezpośrednim przekazem dźwięku i obrazu zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. wyjaśnić należy, że przeprowadzenie takiej rozprawy nie jest możliwe, gdyż tut. Sąd nie dysponuje odpowiednim zapleczem technicznym umożliwiającymi przeprowadzenie rozprawy w formie "on line".

W dalszej kolejności należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprawowana jest przez sądy administracyjne na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. W związku z tym, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ustalenie, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 §1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że ZUS nie dostosował się w pełni do oceny prawnej oraz nie wykonał do końca zaleceń, wynikających z prawomocnego wyroków: z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt: I SA/Kr 16/19 oraz z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 418/20, a także dokonał nieprawidłowej wykładni art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wyroki z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt: I SA/Kr 16/19 oraz z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 418/20 są prawomocne (art. 170 p.p.s.a.), bowiem żadna ze stron nie złożyła skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzekanie w tej sprawie odbywa się zatem w warunkach związania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony ww. prawomocnymi orzeczeniami WSA, które funkcjonują w obrocie prawnym i które Sąd celowo przytoczył w obszernych fragmentach w pierwszej części niniejszego uzasadnienia, ponieważ zawierają istotne wskazania dotyczące rozstrzygającej w niniejszej sprawie rozpoznania kwestii przedawnienia.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego mają wpływ ustalone wcześniej przez sąd kierunki badania sprawy i wyrażone stanowisko. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organy administracji dostosowały się do wskazań ww. wyroków.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r., sygn. akt: I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009r., sygn. akt: II SA/Ol 443/09). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 p.p.s.a.; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justicia, Warszawa 1995, s. 70; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewski, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom I, Wyd. LexisNexis Warszawa 2002, s. 826-827).

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd, może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt: II GSK 240/06). Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zauważyć również należy, że w orzecznictwie jednolicie prezentowany jest pogląd wyrażony miedzy innymi w wyroku NSA z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II FSK 1057/11, że sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawne oraz poglądy judykatury i doktryny stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd zauważył przy tym, podobnie jak w WSA w wyroku z 13 sierpnia z 2020 r., iż w sprawie w części zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną zawartą w wyroku z 24 kwietnia 2019 r., ponieważ doszło do istotnej zmiany stanu prawnego.

Sąd nakazał Zakładowi, rozpatrując kwestie związane z ewentualnym przedawnieniem zaległości składkowych, uwzględnienie skutków prawnych wynikające z przedstawionej przez Sąd wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 08.10.2013r., sygn. SK 40/12, w którym uznano za niezgodny z Konstytucją art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, a to z uwagi na fakt, że przepis ten całkowicie wyłączał przedawnienie należności publicznoprawnej i czynił to na podstawie nieuzasadnionego i arbitralnego kryterium (formy zabezpieczenia należności podatkowych), mając na uwadze, że art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest powtórzeniem art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej.

Jednakże po wydaniu ww. wyroku, bezpośrednio o konstytucyjności przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18, w którym orzekł, że wskazany art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny uzasadniając swoje stanowisko w wyroku z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18 odniósł się do wcześniej wydanego wyroku w sprawie SK 40/12 wskazując, że tezy tego wyroku nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu (tj. w sprawie P 2/28 dopisek Sądu). W tym zakresie Trybunał zwrócił uwagę, że ocena konstytucyjności zaskarżanych regulacji nie może być dokonywana w sposób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej, w tym w szczególności od dziedziny prawa, jakiej dotyczy. Należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko zaskarżony przepis, ale również uwzględnić cały kontekst prawny związany z ukształtowaniem danej instytucji przez ustawodawcę. Nie można poprzestać tylko na ocenie wyodrębnionych elementów konstrukcji, nie biorąc pod uwagę jej celu i funkcji, jakie ma spełniać w obrocie prawnym. Zbyt wąskie ujęcie problemu i brak osadzenia go w realiach konkretnej sprawy i stosunków prawnych, których będzie on dotyczyć, może prowadzić do niewłaściwych wniosków. Mimo że wyrok o sygn. SK 40/12 dotyczy świadczeń o charakterze publicznoprawnym, istnieje zasadnicza różnica między podatkiem a składką na ubezpieczenie społeczne. To, co odróżnia składki od podatków, to przede wszystkim ich celowy i wzajemny charakter. Podatki, choć stanowią dochody budżetowe (samorządowe), z których realizowane są zadania i funkcje publiczne, nie mają charakteru ekwiwalentnego. Podatnik w zamian za uiszczany podatek nie uzyskuje bezpośrednio żadnego świadczenia wzajemnego. Co do zasady, całość dochodów budżetowych, niezależnie od tytułu stanowiącego podstawę ich poboru, przeznaczana jest na ogół wydatków planowanych w danym roku. Składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, których cała suma dochodów przeznaczana jest na wydatki, lecz wpływają bezpośrednio na konto Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stanowią jeden z zasadniczych przychodów tego funduszu. Wywierają znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnionych do wypłaty świadczeń. Natomiast ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nie jest to pełna ekwiwalentność o charakterze kapitałowym, lecz ustalona w ustawie z uwzględnieniem zasad równości i solidarności.

Mając na uwadze powyższe w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do kwestionowania konstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s.

Zalecenia sformułowane ww. orzeczeniach w pozostałym zakresie nie zostały w pełni zrealizowane. Ich istotą było to, by w pierwszej kolejności ZUS poddał analizie kwestię przedawnienia należności składkowych, mając na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wraz z zarysowanymi tam kwestiami intertemporalnymi. Po wtóre, ZUS miał udokumentować wszystkie okoliczności, na które się powołuje w związku z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, w szczególności w aktach sprawy powinny znaleźć się dokumenty obrazujące tok dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego oraz dokumenty potwierdzające zabezpieczenie należności hipoteką.

Zakład prawidłowo zbadał problem przedawnienia należności, wskazując na pierwotną datę przedawnienia każdej z nich, termin tego przedawnienia (uwzględniając zmiany przepisów oraz normy intertemporalne), a także okoliczności wpływające na zawieszenie biegu terminu przedawnienia z powołaniem właściwych przepisów. W tym zakresie wskazania Sądów zostały zrealizowane. ZUS nie udokumentował jednak właściwie tych okoliczności, do czego został zobowiązany przez Sąd.

W wyroku z 13 sierpnia 2020 r. podniesiono, iż jeśli ZUS zechce wykorzystać w swej argumentacji okoliczność, iż niektóre należności składkowe zostały zabezpieczone hipoteką, to powinien załączyć do akt tej sprawy istotne w tej mierze dokumenty. Kwestia ta jest istotna dla rozstrzygnięcia w przedmiocie należności zaliczonych do pierwszej grupy, w stosunku do których termin przedawnienia już minął, lecz kwoty te zabezpieczono hipoteką. WSA zauważył bowiem, że skuteczność zabezpieczenia hipotecznego powinna zostać poddana ocenie, jeżeli do tej czynności doszło w odniesieniu do składek, które ewentualnie już uległy przedawnieniu.

Organ nie dołączył jednak do akt sprawy dokumentów, z których wynikałoby zabezpieczenie hipoteczne tych należności, dokładny zakres takiego zabezpieczenia i data ustanowienia hipoteki. Sąd w dalszym ciągu musi opierać się wyłącznie na oświadczeniach Zakładu, co uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli tego rozstrzygnięcia. Nadmienić należy także, że do akt sprawy dołączono jedynie upomnienia egzekucyjne w zakresie wybranych należności (w aktach znajdują się upomnienia dotyczące wybranych miesięcy za lata 2009-2011r.).

W stosunku do, wspomnianych wyżej, należności z drugiej grupy wyróżnionej przez ZUS, organ powołał się na upomnienie przedegzekucyjne, którego doręczenie skarżącemu, w ocenie Zakładu, doprowadziło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, jako że była to pierwsza czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności. Do akt sprawy załączono przy tym wspomniane upomnienia wraz z dowodami ich doręczenia. W tym kontekście należy zauważyć, że skarżący, zarzucając organowi naruszenie art. 24 ust, 5b u.s.u.s., podniósł, że upomnienie nie jest czynnością bezpośrednio zmierzającą do wyegzekwowania zaległości składkowych. Ze stwierdzeniem tym nie sposób się zgodzić. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w literaturze przedmiotu - przyjmuje się, że przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, rozumienie się upomnienie wymienione w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, z późn. zm.). W myśl tego przepisu "Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.". Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia ww. upomnienia, w związku z czym jest to warunek obligatoryjny i konieczny do tego, by w sposób skuteczny prowadzić egzekucję. Jest więc ono pierwszą i do tego konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, skoro bez doręczenia upomnienia wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie byłoby możliwe. Czynność ta mieści się zatem w dyspozycji art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Innymi słowy - doręczenie takiego upomnienia zawiesza bieg terminu przedawnienia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 25 lutego 2013 r., III AUa 1025/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2011 r., I SA/Po 829/10; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 lipca 2016 r., I SA/Sz 637/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2018 r., I SA/Bd 132/18; M. Bartoszewska (w:) Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. J. Wantoch-Rekowskiego, Lex 2015, Komentarz do art. 24). Zalecenia sformułowane w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2019 r. i 13 sierpnia 2020 r. w tym zakresie zostały w pełni zrealizowane. Organ przedstawił określony fakty, które skutkowały zawieszeniem biegu przedawnienia należności, odpowiednio je dokumentując.

Analizując przedawnienie należności powstałych w okresie od września 2012r. do stycznia 2018 r., Zakład wskazał na dwie przyczyny zawieszenia biegu terminu przedawnienia. W pierwszej kolejności było to prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji określających wysokość zadłużenia, co spowodowało wydłużenie terminu przedawnienia od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna (art. 24 ust. 5f u.s.u.s.). Organ dołączył do akt sprawy w tym kontekście zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a także poszczególne decyzje, z dowodami doręczenia tych dokumentów skarżącemu. Następnie, uznał Zakład, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia spowodowało wydanie i doręczenie tych decyzji, co uznane zostało przez ZUS jako podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.). Jednakże samo wydanie decyzji nie może być uznane za podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Zdarzenie, które powoduje zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek musi mieć miejsce w toku postępowania egzekucyjnego albo nieuchronnie prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, skoro zawieszenie biegu terminu przedawnienia nie może zakończyć się inaczej niż na skutek zakończenia postępowania egzekucyjnego. Takim zdarzeniem nie jest z pewnością ani wydanie ani doręczenie decyzji, ponieważ ma miejsce przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a samo wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie jest nieuchronnym następstwem wydania decyzji. Może być bowiem tak, że mimo wydania decyzji i niezapłacenia należności, wierzyciel nie zdecyduje się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Celowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego zależy od oceny wierzyciela. W takiej sytuacji wydanie i doręczenie decyzji nie mogą powodować zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności, ponieważ gdyby tak było, a wierzyciel nie zdecydowałby się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego, to okazałoby się, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek nie mogłoby zakończyć się. Jak bowiem wcześniej wspomniano zawieszenie biegu terminu przedawnienia kończy się z dniem zakończenia postępowania egzekucyjnego. Jeżeli takie postępowanie nie byłoby wszczęte, to oczywiste jest, że nie może zakończyć się i w rezultacie nie mogłoby zakończyć się zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Nie sposób przyjąć, aby ustawodawca dopuszczał sytuację niekończącego się zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, w więc w rezultacie brak przedawnienia należności w stosunku do niektórych dłużników. Skoro instytucja przedawnienia została dla takich należności przewidziana, to prawo nie może dopuszczać do sytuacji, że w stosunku do dłużników, w stosunku do których wydano decyzje, ale przeciwko nim nie wszczęto postępowania egzekucyjnego, należności z tytułu składek nigdy nie przedawniałyby się (zob. wyrok WSA w Lublinie z 12.05.2020 r., I SA/Lu 44/20; wyrok SA w Katowicach z 1.04.2010 r., III AUa 2824/09).

Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że w analizowanym zakresie ZUS nie zrealizował zaleceń Sądu, nie wykazując i nie dokumentując w prawidłowy sposób czynności, których skutkiem było zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności, co połączone było z niewłaściwą wykładnią przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s., polegającą na przyjęciu, iż doręczenie decyzji stanowi pierwszą czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Opisane w ust. 5b i ust. 5f art. 24 u.s.u.s. okoliczności stanowią dwie odrębne podstawy zawieszenia biegu terminu przedawnienia i zostały przez organ w sposób nieuprawiony połączone. Chcąc wykazać zawieszenie biegu terminu przedawnienia z uwagi na podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności ZUS powinien powołać się na upomnienia, które to przedstawił w związku z należnościami zaliczonymi do drugiej grupy. Brak dołączenia do akt sprawy tego typu dokumentów sprawia, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie jest w stanie ocenić, czy faktycznie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia.

W konsekwencji Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że organ nieprawidłowo zastosował w sprawie art. 153 p.p.s.a.

To powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie w dalszym ciągu nie może zostać skontrolowane przez sąd administracyjny w zakresie podstawowej i pierwotnej przesłanki wyznaczającej dopuszczalność rozstrzygania o umorzeniu należności z tytułu składek. Sąd administracyjny nie może bowiem opierać się na założeniu, iż skoro ZUS procedował w zakresie zaległości składkowych to oznacza, iż nie były one przedawnione.

Mając to na uwadze, Sąd odstąpił od weryfikacji, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, podjętej w ramach uznania administracyjnego, organ dokonał prawidłowego ustalenia, na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego, że nie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. bądź w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Zalecenia dla organu w toku ponownego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) wynikają z powyższych uwag Sądu. Tak więc przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ZUS w pierwszej kolejności winien udokumentować fakty wpływająca na przedawnienie roszczeń zabezpieczonych hipoteką, zabezpieczenie należności hipoteką, a także wszystkie okoliczności, na które się powołuje w związku z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności, w tym szczególności upomnienia (i dowody ich doręczenia skarżącemu) w zakresie należności zaliczonych do grupy trzeciej (o ile takie zostały wystosowane), w sposób, który pozwoli Sądowi bezsprzecznie ustalić, czy należności są przedawnione, jakie należności zostały zabezpieczone hipoteką i kiedy miało to miejsce. Po wtóre, wykładając przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s. organ będzie miał na uwadze, że jako pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek nie można uznać wydania decyzji, a w konsekwencji jeszcze raz przeanalizuje, czy dokonano innych czynności, na podstawie których doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia – wyniki tej analizy zostaną przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i udokumentowane w aktach sprawy. Aktualne dla organu pozostają nadal zalecenia Sądu wynikające z prawomocnych wyroków WSA w Krakowie z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt: I SA/Kr 16/19 oraz z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 418/20.

Dopiero po ustaleniu, że pozostały nieprzedawnione zaległości z tytułu składek przystąpi do rozpoznania wniosku w świetle przepisów art. 28 u.s.u.s.

W przeciwnym wypadku umorzy w odpowiednim zakresie postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek. Swoje ustalenia przedstawi w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom, o którym mowa w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit.a i lit.c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, ponieważ skarżący działał osobiście i zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a.), nie wykazał, że poniósł jakiekolwiek wydatki w związku z niniejszym postępowaniem, niezbędne do celowego dochodzenia jego praw (art. 200 p.p.s.a.).