Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3992/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

A. H. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021r., nr [...], wydaną na podstawie art.8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, dalej "ustawa zaopatrzeniowa"), w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

A. H. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o ustawy zaopatrzeniowej.

A. H. w uzasadnieniu wniosku wskazał m.in, że w jego aktach osobowych nie ma dokumentu, z którego wynikałoby, aby kiedykolwiek ubiegał się o przyjęcie do Służby Bezpieczeństwa. Strona podkreśliła, że jej pozytywny stosunek do Kościoła Katolickiego, manifestujący się między innymi posłaniem córki do Pierwszej Komunii Świętej, stanowił zagrożenie dla jej kariery w Milicji Obywatelskiej. Wnioskodawca zaznaczył, że w 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany i przyjęty do nowopowstałej Policji.

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] maja 1999 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Zgodnie z pismem z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym Informację o przebiegu służby Nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresach: od dnia [...] marca 1989 r. do dnia [...] listopada 1989 r. oraz od dnia [...] kwietnia 1990 r. do dnia [...] czerwca 1990 r., tj. przez łącznie okres 11 miesięcy.

W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 28 lat, 7 miesięcy i 13 dni (od dnia [...] października 1970 r. do dnia [...] maja 1999 r.)

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismami z dnia [...] maja 2018 r., (znak: [...]) oraz z dnia [...] września 2019 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – nie wynika, aby A. H. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., ([...]) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby A. H. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ww. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Wnioskodawcy przyznano i zwiększono dodatek służbowy do uposażenia oraz awansowano go na stopień [...]. Z ww. pisma wynika, że A. H. został odznaczony Złotym Krzyżem Zasługi - niemniej jednak powyższe miało miejsce w dniu [...] grudnia 1989 r. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wymienionego karach dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec wnioskodawcy żadne postępowania karne lub kamo - skarbowe. Brak jest również dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Organ dokonując analizy przedmiotowej sprawy wskazał, że całkowity okres służby A. H. wynosi 28 lat, 7 miesięcy i 13 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa w przedmiotowej sprawie wynosi 11 miesięcy. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ww. okres należy uznać za krótkotrwały. Tym samym organ uznał, że została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, należy wskazać, iż organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez A. H. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Organ stwierdził zatem, że w sprawie została spełniona również przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Na marginesie organ zauważa, że świadczenie emerytalne wypłacane ww. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611).

W kontekście analizy wystąpienia w przedmiotowej sprawie szczególnego przypadku organ stwierdził, iż A. H. był świadomy przyjęcia do struktur państwa totalitarnego, o czym ma świadczyć wniosek personalny z dnia [...] marca 1989 r. (karty: 12-13 sygn. akt [...]). W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że A. H.: "Za cały okres służby posiada pozytywne opinie służbowe. Jest funkcjonariuszem obowiązkowym, sumiennym i rzeczowym. Konsekwentny w postępowaniu, wymagający od siebie i podwładnych. Jego przygotowanie zawodowe, ogólne i doświadczenie w pracy kadrowej pozwala przyjąć, że podoła obowiązkom na proponowanym stanowisku służbowym. Jest członkiem PZPR o właściwej postawie moralno - politycznej." W wyniku powyższego skarżący został mianowana [...] Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych do spraw [...] w [...].

Organ wskazuje, że Zarząd [...] został utworzony z dniem [...] listopada 1981 r. na mocy zarządzenia organizacyjnego nr [...]. Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1981 r. Powstał za kadencji ówczesnego Ministra Spraw Wewnętrznych [...] i został zorganizowany na wzór wojskowy. Odpowiedzialny był za programowanie, organizowanie, prowadzenie oraz nadzorowanie pracy [...] i [...] w jednostkach MO, szkołach i ośrodkach szkolenia MO oraz w jednostkach organizacyjnych MSW. Kierunki działań pionu określały uchwały zjazdów PZPR, Komitetu Centralnego i Biura Politycznego, decyzji najwyższych władz państwowych, a także rozkazy i zarządzenia ministra spraw wewnętrznych, dyrektora Zarządu [...] oraz kierowników jednostek i ich zastępców ds. [...]. Działalność [...] miała być prowadzona przy współpracy i w porozumieniu z właściwymi instancjami i organizacjami partyjnymi. Do zakresu działania zarządu należało m.in. badanie i ocena stanu [...],[...] i [...] funkcjonariuszy resortu oraz wypracowywanie w tym zakresie wniosków i zadań dla pracy kierownictwa i aparatu politycznego, jak również informowanie ministra o wynikach tych badań. Zarząd opracowywał kierunki i zadania pracy [...] oraz na ich podstawie plany działania w zakresie [...],[...],[...] i [...].

Opracowywał koncepcje i programy szkolenia politycznego realizowane w jednostkach resortu, organizował i prowadził szkolenie polityczne dla kierowniczej kadry resortu, a także opracowywał wydawnictwa informacyjno-propagandowe i szkoleniowe. Dużą rolę w działalności zarządu odgrywało inspirowanie środków masowej informacji i propagandy w dziedzinie popularyzacji problematyki resortowej oraz inicjowanie i rozwijanie współpracy z władzami organizacji związkowych i społecznych. Zarząd dokonywał systematycznej kontroli stosowanych form, metod i treści pracy [...] w jednostkach organizacyjnych resortu, a także uzyskiwanych w niej efektów. Nadzorował pracę Redakcji "[...]" w zakresie planów oraz [...]. Pion [...]MSW miał współdziałać oraz "wymieniać doświadczenia" z aparatem partyjno-politycznym WOP, NIW MSW, GZP WP, a także z analogicznym aparatem ZSRR i innych państw socjalistycznych. (Historyczno-Prawna Analiza Struktur Organów Bezpieczeństwa Państwa W Polsce Ludowej <1944-1990>. Zbiór studiów.- Instytut Pamięci Narodowej Komisja ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, pod redakcją Adriana Jusupovicia i Rafała Leśkiewicza.)

Organ opierając się na specyficznych zadaniach, które realizowali funkcjonariusze na stanowiskach [...] wskazuje, że stanowiska w tym pionie obejmowali funkcjonariusze wyjątkowo zaufani i zaangażowani w politykę charakterystyczną dla totalitarnego państwa. Prowadzona w tych "wydziałach" indoktrynacja miała charakter systemowy i organizować ją mogli tylko i wyłącznie funkcjonariusze, którzy w pełni podziali poglądy polityczno – ideologiczne charakterystyczne dla państwa totalitarnego z uwagi na fakt, że ich postawa miała mieć charakter modelowy dla innych funkcjonariuszy, powinna być nienaganna i w jak najdokładniejszy sposób prezentować założenia ideologiczne przypisane funkcjonariuszom państwa totalitarnego.

W ocenie organu, nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że A. H. ukończył studia podyplomowe z zakresu "[...]" z wynikiem dobrym (karta: 14 sygn. akt [...]). Ponadto, strona postępowania została wyróżniona: "(...) za wysokie zaangażowanie i prawidłową realizację zadań służbowych w pionie [...] nagrodą pieniężną w kwocie 180 000 zł (karta: 16 sygn. akt [...]) oraz otrzymała podziękowanie od Szefa Służby Kadr, Szkolenia i Wychowania.

Oprócz pełnienia obowiązków w pionie [...] A. H. był również [...] Wydziału "[...]" (karty: 18-19 sygn. akt [...]). Wydział "[...]" należał do Biura [...]/Biura "[...]" MSW. Biuro [...] zostało powołane na mocy Zarządzenia nr 00238/65 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 listopada 1956 r. w sprawie tymczasowych zmian w strukturze Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i terenowych organów MO17. Natomiast na mocy Rozkazu organizacyjnego nr [...] z dnia 12 grudnia 1956 r. - na bazie Departamentu [...] KdsBP. Zarządzeniem nr 4/60 ministra spraw wewnętrznych z dnia 2 stycznia 1960 r. w sprawie zmiany nazwy Biura [...] w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i wydziałów ewidencji operacyjnej Służby Bezpieczeństwa KW MO[...], zmieniono jego nazwę na "Biuro [...]". Z dniem 1 października 1965 r. do Biura "[...]" włączono Centralne Archiwum (na mocy Zarządzenia organizacyjnego nr 098/org. Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 1 października 1965 r.). Biuro "[...]" odpowiedzialne było za: prowadzenie ewidencji spraw, faktów i osób pozostających w czynnym zainteresowaniu jednostek organizacyjnych MSW, rejestrowanych w przeszłości przez Służbę Bezpieczeństwa, udzielanie informacji upoważnionym jednostkom, gromadzenie, przechowywanie, opracowanie i udostępnianie dokumentacji archiwalnej.

W korespondencji na zewnątrz resortu spraw wewnętrznych Biuro "[...]" MSW występowało jak Centralne Archiwum. W 1980 r. w skład Biura "[...]" weszło Biuro [...] MSW[...]. Zajmowało się ono szeroko rozumianą informatyzacją ministerstwa (m.in. współpracowało z jednostkami resortu spraw wewnętrznych w tworzeniu nowoczesnych systemów informacyjnych i obsługą techniczną funkcjonujących systemów informatycznych). W związku z genezą powstania Biura, jak i jego późniejszym włączeniem do Biura "[...]" (rozwiązano Biuro Informatyki MSW Zarządzeniem organizacyjnym nr 16/org. ministra spraw wewnętrznych z dnia 31 marca 1980 r., włączając dotychczasowy zakres zadań tej jednostki do Biura "[...]" MSW), uzasadnione jest zaliczenie go do jednostek organów bezpieczeństwa państwa. (Historyczno-Prawna Analiza Struktur Organów Bezpieczeństwa Państwa W Polsce Ludowej <1944-1990>. Zbiór studiów- Instytut Pamięci Narodowej Komisja ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, pod redakcją Adriana Jusupovicia i Rafała Leśkiewicza.)

Z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że ww. był członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (zob. karta: 0010 akta [...] o sygn. [...]).

Organ uznał, iż w świetle powyższego nie sposób zakwestionować, że bycie członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej stanowiło zindywidualizowane angażowanie się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR, to niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Organ podkreślił, że w okresie zaliczanym jako służba na rzecz totalitarnego państwa A. H. pełnił w pionie [...], który jak wskazano powyżej charakteryzował się specyficznym rodzajem zadań i miał na celu utrwalenie ideologii charakterystycznej dla ustroju państw totalitarnych wśród funkcjonariuszy resortu spraw wewnętrznych, a także w sposób pośredni wśród ich rodzin.

Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa oraz przystąpienie do PZPR, w ocenie organu nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek.

A. H. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021r., nr [...], wydaną na podstawie art.8a ustawy zaopatrzeniowej, w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Organowi zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 8 a ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu że jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8 a ustawy emerytalnej jest "szczególnie uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem mnie art. 15 c ustawy emerytalnej jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990r." oraz wymogu "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem życia", a nawet gdyby przyjąć, że istnieje konieczność spełnienia dodatkowej przesłanki jaką jest "szczególnie uzasadniony przypadek"- poprzez nie dokonanie przez organ sprecyzowania tego sformułowania i określenie jakie okoliczności czy zdarzenia spełniają ten warunek;

2. art. 7, art. 77 par. 1, art. 75 par.1, art. 80 w z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy emerytalnej poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny, rzetelny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji tj. pominięcie, przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, istotnych okoliczności, w tym nagród, odznaczeń i wyróżnień, pozytywnych opinii i awansów w służbie, mających istotne znaczenie dla oceny, zakładając taka konieczność, spełnienia warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji błędnej subsumpcji przepisów prawa materialnego, co miało istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia;

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 a ust.1 pkt. 1 ustawy emerytalnej poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 par. 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania na jakiej podstawie organ przyjął, iż nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pomijając dokonania wyróżniające wnioskodawcę na tle innych funkcjonariuszy, w szczególności awanse, przyznane nagrody, wyróżnienia, odznaczenia, istotne w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku.

Skarżący podkreśla, że bezspornie w jego przypadku mamy do czynienia z decyzją uznaniową organu, co w szczególny sposób zobowiązuje organ do prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności w sytuacji kiedy decyzja jest niekorzystna dla strony. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, organ dopuścił się naruszenia art. 107 par. 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie dlaczego pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o ile w ogóle ma być spełnione, nie zostało przeze mnie spełnione. Organ również nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie przyjął, że wymaganym kryterium do zastosowania art. 8 a ustawy emerytalnej jest wystąpienie dodatkowej przesłanki tj. "szczególnego przypadku", a jeśli okazałoby się to zasadne, na jakiej podstawie faktycznej uznał, że nie spełniałem tej przesłanki, a także nie dokonał sprecyzowania tego pojęcia poprzez omówienie jakie to zdarzenia, czy okoliczności warunkowałyby spełnienie tego warunku na gruncie art. 8 a ustawy emerytalnej. W tym zakresie, w ocenie skarżącego, organ w ogóle nie uwzględnił zasług w służbie i wyróżnień na tle innych funkcjonariuszy w postaci nagród, kilkukrotnego podwyższenia dodatku służbowego, awans w stanowisku i stopniu, po 1990 roku, w tym w szczególności na stanowisko [...][...] KWP w [...].

Skarżący podkreśla, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1464/19 "Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Przenosząc powyższe wytyczne NSA na grunt niniejszej sprawy skarżący podnosi, że awans na wyższe stanowisko i stopień wskazuje na fakt spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Reasumując podkreśla, że wydana decyzja nie została należycie umotywowana i z tych względów, organ uchybił przepisom art. 107 par.3 w zw. z art.11 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

Przechodząc już do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał, że całkowity okres służby A. H. wynosi 28 lat, 7 miesięcy i 13 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa w przedmiotowej sprawie wynosi 11 miesięcy. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ww. okres należy uznać za krótkotrwały. Tym samym organ uznał, że została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Z perspektywy zasady doświadczenia życiowego należy wskazać, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Zatem z perspektywy służby (w stanie faktycznym niniejszej sprawy przeszło 28 lat) okres 11 miesięcy istotnie powinien być określony jako krótkotrwały.

Organ w niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – dokonał zatem prawidłowej oceny przesłanki "krótkotrwałości".

Organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Organ prawidłowo uznał zatem, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Przechodząc, kolejno do dalszej wykładni obowiązujących przepisów, w zestawieniu ze stanem faktycznym sprawy, organ przyjmuje jednak całkowicie nieuprawnione tezy, co prowadzi do błędnych wniosków.

Zważyć należy, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - a w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy, że nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ww. ustawy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019r., sygn. akt I OSK 1935/19). Na tę kwestię zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, wskazując, że w przypadku ustalenia przez organ, iż działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie zaopatrzeniowej. Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. W tym miejscu należy zauważyć, że również Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

W ocenie Sądu, Minister w przedmiotowej sprawie dokonał błędnej wykładni. Przede wszystkim organ nie dokonał wystarczającej indywidualizacji oceny całości służby skarżącego. Wprawdzie, analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie wprawdzie pozwala na przyjęcie zaangażowania skarżącego w działalność ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Nie można jednak skarżącemu przypisać odpowiedzialności za zindywidualizowanie działanie nakierowane na walkę z opozycją demokratyczną, czy Kościołem Katolickim. Konstrukcja odpowiedzialności zbiorowej jest natomiast polskiemu systemowi prawnemu całkowicie obca.

W materiale dowodowym brak jest zatem informacji, które stanowią okoliczności dyskredytujące skarżącego, w okresie pozostawania w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Pozostały okres wskazuje natomiast na prawidłową postawę funkcjonariusza i wykonywanie obowiązków z pełnym oddaniem służbie. W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby, jeżeli służba pełniona była na zwykłym, standardowym poziomie, funkcjonariusz wykonywał swoje obowiązki prawidłowo, otrzymywał awanse, nagrody i odznaczenia, to zgodnie z art.8a ustawy zaopatrzeniowej należy przyjąć, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art.8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Organ winien wziąć również pod uwagę jako przesłankę pozytywną okres służby jaki pełnił skarżący po 31 lipca 1990r. Przede wszystkim w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że służba była pełniona rzetelnie. Oznacza to, że nawet nieziszczenie się warunku pełnienia służby "z narażeniem życia lub zdrowia" nie wyklucza a priori zastosowania przewidzianego ustawą wyjątku. Wystarczającą przesłanką może być krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego, późniejsza nienaganna służba oraz wystarczająco długi okres służby na rzecz niepodległej Polski (tak jak w przedmiotowej sprawie). Wykładnia językowo-logiczna prowadzi bowiem do wniosku, że brak możliwości ustalenia narażenia życia lub zdrowia, nie wyklucza zastosowania wyjątku, gdy spełnione są inne warunki (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 6 marca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1390/18; z dnia 17 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 670/19; z dnia 17 października 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 829/19).

Należy wskazać, iż w zestawieniu z materiałem dowodowym odzwierciedlającym przebieg i charakter służby organ winien końcowo ocenić czy występuje "szczególny przypadek" (art. 8a ust.1). Przy czym szczególnie uzasadniony przypadek stanowi również rzetelna służba na rzecz wolnej Polski.

Przedstawione rozważania faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Rozstrzygając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), do uwzględnienia wniosku skarżącej o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie będąc związanym oceną prawną przedstawioną w powyższej sprawie (art. 153 p.p.s.a.), poprzez przyjęcie, iż skarżący spełnił przesłanki zawarte w cytowanych przepisach (o ile nie będą zachodzić okoliczności powodujące wyłączenie związania oceną sądu).