Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1224/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 81 lit. c ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...][...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...][...] Sp. z o.o. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. Nr [...][...]

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z

dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.

U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 144

K.p.a. oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity:

Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623) zwanej dalej Prawo budowlane po zapoznaniu się z

zażaleniem wniesionym przez [...][...] Sp. z o.o. na postanowienie

Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z

dnia [...] lutego 2012 r., nakładające na inwestora K. K. obowiązek

przedłożenia oceny technicznej prawidłowości robót budowlanych zrealizowanych w

związku z remontem dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie

nieruchomości przy ul. D. w W. oraz zgodności przedmiotowych

robót z obowiązującymi przepisami - umorzył postępowanie zażaleniowe.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w

uzasadnieniu, że [...][...] Sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony w tym

postępowaniu administracyjnym, bowiem prowadzone ono było w oparciu o przepis art.

81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Organ wskazał, że przepis powołanego art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego

stanowi, że organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości

co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia

na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego

obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub

ekspertyz. Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie

art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłącznie uczestnik procesu

budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego przy czym przywołał wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.11.2006r. sygn. akt II ISK 1407/05.

Powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

Budowlanego zostało zaskarżone przez spółkę [...][...], która swój interes

prawny wywodzi z prawa współwłasności nieruchomości.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

1/ prawa materialnego - art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa

budowlanego przez jego błędną wykładnię, w taki sposób, że przyjęto, iż skarżący nie

posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym,

2/ art. 7, 10 § 1, 61 § 4 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności

sprawy oraz faktów wskazanych przez skarżącego w zażaleniu na postanowienie

PINB Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. nakładające na inwestora K.

K. obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych

zrealizowanych w związku z remontem dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na

terenie nieruchomości przy ul. D. w W.

Uzasadniając skargę strona wskazała, że nie wyraziła zgody na prowadzenie

robót budowlanych przez współwłaściciela nieruchomości. Wskazała ,że w myśl art.

199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93) do

rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności, które przekraczają zakres

zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak zgody

jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na prowadzenie przez inwestora prac

budowlanych uznać należy za niespełnienie wymogu art. 32 prawa budowlanego, w

postaci konieczności wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele

budowlane. Ponadto w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca

1990 r., sygn. akt: IV SA 33/90 Roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę

stanowią czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że w postępowaniu prowadzonym na

podstawie art. 81 c ust. 2 w zw. z ust. 1 Prawo budowlane, organ może nakładać

obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na uczestników

procesu budowlanego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Osoby te są

więc uznane z mocy samego prawa za posiadające interes prawny uzasadniający ich

udział w charakterze stron, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30

marca 2011 r., sygn. akt: II OSK 667/2010). Ponadto w powołanym wyroku sąd I

instancji uznał, że postanowienie oparte na przepisie art. 81 c ust. 2 Prawo budowlane

ma charakter dowodowy i jest wydawane bądź to w ramach toczącego się już

postępowania przewidzianego przepisami ustawy Prawo budowlane bądź też w toku

postępowania wstępnego zmierzającego do wyjaśnienia istnienia bądź nieistnienia

okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania w trybie przepisów tej ustawy.

W pierwszym przypadku interes prawny w kwestionowaniu zarówno treści takiego

postanowienia, jak i potrzeby jego wydania mają strony toczącego się postępowania, o

ile zaliczają się do kategorii podmiotów wskazanych w art. 81 c ust. 1 Prawa

budowlanego. Natomiast w przypadku, gdy postanowienie to jest wydawane w toku

postępowania wstępnego interes prawny będzie miał wyłącznie adresat wydanego

postanowienia. Zdaniem strony skarżącej okoliczności sprawy wskazują, że przed

wydaniem przez PINB postanowienia opartego na przepisie art. 81c ust. 2 Prawo

budowlane zostało już wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie robót

budowlanych wykonanych w związku z remontem dachu budynku mieszkalnego

usytuowanego przy ul. D. w W.

Powyższe ustalenia, zdaniem strony wskazują, że organ nadzoru budowlanego

błędnie pozbawił spółkę statusu strony w toczącym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru

Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o

oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju

sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne

sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z

prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz

trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia

przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w

przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego

skarga została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie organu II

instancji umarzające postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w

związku z art. 144 kpa.

Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowo-administracyjnego

ustalenie przez organ, że odwołanie wniosła osoba, która nie jest stroną w rozumieniu

art. 28 kpa winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego ( vide wyrok

wskazany prze organ zażaleniowy czy wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r, IOSK

882/10).

Ustawodawca, w art. 81 c Prawa budowlanego, przyznał organom administracji

architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników

procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego

udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem

robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i

użytkowaniem obiektu. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego

przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. W

razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub

wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego

organ, na podstawie ust. 2 omawianego artykułu, może nałożyć na inwestora,

właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia odpowiednich

ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Osoby te są więc uznane z

mocy samego prawa za posiadające interes prawny uzasadniający ich udział w

charakterze stron.

Kontrolując legalność postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego

Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko organu drugiej instancji nie może zostać

zaakceptowane, nie można bowiem generalnie stwierdzić, że w żadnym przypadku,

poza adresatem obowiązku, inne podmioty nie są uprawnione do kwestionowania

postanowienia wydanego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

Biorąc pod uwagę, że spółka z o.o. [...] [...] jest współwłaścicielem

części wspólnych nieruchomości gruntowej, które znajdują się pod budynkiem

garażowym położonym przy ul. D. w W. należącym do spółki i

K. K. należy uznać, że w związku z tym przysługuje jej przymiot

strony, jako współwłaściciela.

Zgodzić się należy ze skarżącą spółką co do tego, że może być stroną

postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c Prawa budowlanego.

Nie można nawet wykluczyć, że co do zasady, także na wszystkich współwłaścicieli

można nakładać obowiązki na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego. Podkreślić przy

tym należy, że postanowienie wydawane na tej podstawie prawnej ma charakter

dowodowy i służy zebraniu materiału dowodowego na potrzeby jakiegoś już

prowadzonego postępowania lub też materiału weryfikującego potrzebę wszczęcia

postępowania, na przykład w sprawie niewłaściwego stanu technicznego obiektu

budowlanego.

Wychodząc z takiego założenia, stwierdzić należy, że strony postępowania nie

można utożsamiać z adresatem rozstrzygnięcia. W wielu przypadkach adresatem

rozstrzygnięcia organu administracji może być wyłącznie określony podmiot (np.

inwestor), nie oznacza to wszak, że tylko on jest stroną postępowania, o tym przymiocie

decyduje przesłanka interesu prawnego lub przepisy prawa materialnego wyznaczające

krąg stron określonego postępowania (np. w sprawie pozwolenia na budowę).

W obowiązującym prawie można znaleźć przypadki przepisów, które regulując

kwestię środków zaskarżenia jakiegoś rozstrzygnięcia, limitują krąg podmiotów

uprawnionych do ich wniesienia. Jako przykład można wskazać chociażby przepis art.

59 ust. 7 Prawa budowlanego, który ogranicza krąg stron w postępowaniu dot.

pozwolenia na użytkowanie wyłączenie do osoby inwestora, , pozbawiając takiej

możliwości innym osobom. Takiego ograniczenia nie zawiera jednak przepis art. 81 c

ust. 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że krąg podmiotów uprawnionych do

wniesienia zażalenia jest wyznaczany przez ustalony przez organ krąg stron

postępowania.

W zależności zatem od okoliczności danego przypadku, różny może być krąg

stron prowadzonego przez organ postępowania. Wyznacza go charakter tego

postępowania (kontrolne lub o charakterze merytorycznym) oraz przedmiot. Skoro

postanowienie z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego wydawane jest w toku innego

prowadzonego postępowania, to nie znajduje uzasadnienia ograniczenie podmiotów

uprawnionych do udziału w nim tylko do adresatów postanowienia, jak wyżej wskazano,

ograniczenia takiego nie uzasadnia zamknięty krąg adresatów obowiązku. Osoby

biorące udział w charakterze stron w jakimś postępowaniu prowadzonym w oparciu o

przepisy prawa budowlanego, w razie wydania przez organ postanowienia na

podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, zachowują swój status i mają prawo

wnieść zażalenie, skoro ustawa nie ogranicza kręgu podmiotów do tego uprawnionych.

Strony postępowania zachowują swój status procesowy przez całe postępowanie. W

szczególności nie można zaakceptować praktyki, która pozwalałaby prowadzić

organom postępowanie dowodowe poza udziałem stron postępowania. Wydane na

podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie ma charakter dowodowy.

Reżim prowadzenia postępowania dowodowego regulują w szczególności przepisy

kodeksu postępowania administracyjnego, które gwarantują stronom postępowania

prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.).

Podkreślić więc należy, ze postanowienie wydane na podstawie art. 81 c Prawa

budowlanego ma przede wszystkim charakter dowodowy i jest podejmowane z reguły w

ramach już toczącego się postępowania w określonej sprawie, po uprzednim

przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień (wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r.

sygn. akt II OSK 1192/05, Lex nr 289261). Szczególnym przypadkiem może być

postępowanie wstępne zmierzające do wyjaśnienia istnienia bądź nieistnienia

okoliczności uzasadniających wszczęcie określonego postępowania w trybie przepisów

Prawa budowlanego, jednak i w tym przypadku stronami postępowania

administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego

mogą być uczestnicy procesu budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu

budowlanego (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1407/05)

legitymujący się interesem prawnym.

Biorąc powyższe pod uwagę, przyjęcie w tej sprawie przez organ odwoławczy

poglądu, że strona skarżąca będąca współwłaścicielem nieruchomości nie legitymuje

się prawem do złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art.81c ust.2

Prawa budowlanego z 1994r, należało uznać za naruszające przepis art. 138 § 1 pkt 3

kpa w zw. z art. 144 kpa w zw. z art.28 kpa i art.81 c ust.2 ustawy Prawo budowlane z

1994r. w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr

153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Na

podstawie art. 152 tej ustawy orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego

postanowienia. Rozstrzygniecie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 200

przywołanej wyżej ustawy.