Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1422/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 3 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 2, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 90 ust. 1-1a, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 91 ust. 4, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2-3, art. 10, art. 9, art. 2a, art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 2a ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 103 ust. 2, art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi W. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2000 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta S. do kategorii dróg gminnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta S. do kategorii dróg gminnych

Zgodnie z załącznikiem nr 1 do powyższej uchwały pod nr 73 w wykazie dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta S. figuruje ul [...].

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 7 ust. 1 i 2 udp oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (publikacja na dzień podjęcia uchwały - Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, z późn. zm.).

Jak wynika z akt sprawy Uchwała ta, nie była kwestionowana przez organ nadzoru - Wojewodę M. Weszła do obrotu prawnego z dniem jej podjęcia i pozostaje w nim od ponad 20 lat. Na ulicy [...], jak i na innych ulicach zaliczonych do kategorii dróg gminnych, Gmina Miasto S. wykonuje wszelkie zadania związane ze sprawowanym ustawowo zarządem i administracją nad nimi , jak również prowadzi na nich stosowne inwestycje i remonty.

Zaskarżona uchwała nie była zmieniana uchwałami Rady Miejskiej, a nowo powstające ulice były zaliczane do kategorii dróg publicznych odrębnymi uchwałami.

Wojewoda [...] pismem z 1 marca 2021 r.(data wpływu 4 marca 2021r.) na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.) dalej "u.o.s.g." lub "ustawa o samorządzie gminnym" oraz art. 3 § 2 pkt 6, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) dalej "p.p.s.a." , wnosząc o:

1.orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2000 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta S. do kategorii dróg gminnych w całości,

2.zasądzenie na rzecz Wojewody [...] od Miasta S. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda [...] zarzucił istotne naruszenie art. 7 ust. 2, w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z póżn. zm.; publikacja na dzień podjęcia przedmiotowe uchwały: Dz. U. z 2000 r. Nr. 71, poz. 838) - dalej "udp" oraz § 5 pkt 2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie zasad i trybu wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego (Dz. U. Nr 9, poz. 78 )- zwanego dalej "rozporządzeniem z 22 stycznia 1999 r." obowiązującego w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, iż w ugruntowanym już orzecznictwie wydanym w oparciu o przytoczone wielokrotnie regulacje podkreślano, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których taka droga przebiega. A zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. W konsekwencji uchwała, która zalicza do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1, w zw. z art. 2a ust. 2 udp (tak np.: wyrok NSA z 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 708/14, wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK1908/14, wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 459/15). W toku przeprowadzonego postępowania nadzorczego, po wpłynięciu sygnałów w sprawie ustalono, że w dacie podjęcia uchwały jedna z dróg wskazanych w piśmie, nie znajdowała się na gruntach stanowiących własność Miasta S.

Pismem z 23 lipca 2020 r. P. Sp. z o.o. poinformowało Organ nadzoru, że ulica J. K. zaliczona na podstawie uchwały do dróg gminnych przebiega przez grunty niestanowiące własności Miasta S. Jednocześnie wniesiono o podjęcie działań nadzorczych zmierzających do zaskarżenia do sądu uchwały, w części odnoszącej się do wskazanej ulicy.

W toku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda [...] pismem z [...] sierpnia 2020 r. znak [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta S. z prośbą o przesłanie kopii przedmiotowej uchwały wraz z uzasadnieniem, udzielenie informacji dotyczącej przebiegu kwestionowanej drogi oraz własności gruntu, po której ona przebiega, z uwzględnieniem zarówno stanu prawnego na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały, jak również obecnego stanu prawnego. Zwrócono się również z prośbą o przesłanie stanowiska organu wykonawczego w zakresie planowanych działań podejmowanych w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi z 19 sierpnia 2020 r. (wpływ do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. 24 sierpnia 2020 r.) Zastępca Burmistrza Miasta S. wyjaśnił, iż (...) Gmina Miasto S. sukcesywnie prowadzi sprawy związane z regulacją stanu prawnego dróg gminnych. Jednym z kolejnych stanów będzie z pewnością regulacja stanu prawnego ul. [...].Regulacja następuje w oparciu o przepisy ustawy Kodeks Cywilny na drodze zasiedzenia. Niekiedy na drodze postępowania administracyjnego uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości ujętych pod drogi publiczne (nie tylko gminne) jest niemożliwa i spotyka się z decyzją odmowną Pana Wojewody. Przykład decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. (znak [...]).

Decyzja, o której mowa powyżej, stanowiąca załącznik do pisma Zastępcy Burmistrza Miasta S. z [...] sierpnia 2020 r. znak [...] stanowiła o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta S.. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości, położonych w obrębie A., jednostka ewidencyjna S., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. 0,063 ha, nr [...] o pow. 0,0403 ha, nr [...] o pow. 0,0572 ha, nr [...] o pow. 0,1200 ha, nr [...] pow. 0,0510 ha oraz nr [...] o pow. 0,2204 ha, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr [...]. Z uzasadnienia do przedmiotowej decyzji wynika, iż odmówiono stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto S. własności nieruchomości wskazanych w petitum decyzji, z uwagi na fakt, iż w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiły one mienia ogólnonarodowego (państwowego). Jednakże przedmiotowa decyzja nie odnosi się do kwestionowanej ulicy [...], tj. działki nr [...] z obrębu geodezyjnego [...] C., po której ta ulica przebiega.

Ponadto, pismem z [...] lutego 2021 r. znak [...] Organ nadzoru zwrócił się do Zastępcy Burmistrza Miasta S. z prośbę o udzielenie informacji, czy do dnia dzisiejszego zmienił się stan prawny nieruchomości, po której przebiega ulica Korczaka oraz czy w przedmiocie zasiedzenia ww. ulicy zapadło orzeczenie, czy też toczy się postępowanie cywilnoprawne w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi z 3 lutego 2021 r. (znak pisma [...] -- wpływ do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. drogą elektroniczną 3 lutego -2021 r.) Zastępca Burmistrza Miasta S. poinformował, iż (...) do dnia dzisiejszego nie zmienił się stan prawny ul. [...] i w sprawie zasiedzenia w/w ulicy nie zapadło orzeczenie, jak również nie toczy się postępowanie cywilnoprawne.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewoda [...] stwierdził, iż działka nr [...] z obrębu geodezyjnego [...] C., wskazana w pkt 73 załącznika Nr 1 do uchwały, nie stanowiła w momencie jej podjęcia własności Miasta S.

Ponadto Organ nadzoru zakwestionował w skardze tryb wejścia w życie uchwały, w związku z jej § 3 w brzmieniu: " Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia",bowiem narusza § 5 pkt 2rozporzadzenia z 22 stycznia 1999 r. Zgodnie z tym przepisem, w dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowionego przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy.

W ocenie Organu nadzoru uchwała zaliczająca daną drogę do kategorii dróg gminnych niewątpliwie stanowi akt o charakterze generalnym, abstrakcyjnym, skierowanym do nieograniczonego kręgu adresatów, powszechnie obowiązującym na terenie danej jednostki organizacyjnej, co nadaje jej charakter aktu prawa miejscowego, co potwierdza liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 102/08, wyrok NSA z 10 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1581/2002, wyrok NSA z 26 lipca 2002 sygn. akt II SA/Wr 1504/2000, wyrok NSA z 18 listopada 1998 r. sygn. akt II SAB 98/99).

Odwołując się do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - art. 88 który stanowi, iż warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, Wojewoda [...] wywiódł, iż powyższa norma prawna stanowi wprost, bezwzględny dla organów stanowiących gmin obowiązek określenia właściwego trybu wejścia w życie uchwał w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, polegającego na ich ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W konsekwencji Rada Miejska w S. błędnie określając w § 3 uchwały tryb jej wejścia w życie poprzez pominięcie konieczności jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa, uchybiła dyspozycji § 5 pkt 2 rozporządzenia z 22 stycznia 1999 r.

W konsekwencji w ocenie Organu nadzoru:

- ulica [...] nie powinna być przedmiotem niniejszej uchwały ze względu na brak własności gruntu w dacie odejmowania uchwały, a także ze względu na nieuregulowanie w ciągu 20 lat tej kwestii w trybie odrębnego postępowania,

- brak właściwego trybu wejścia w życie uchwały, przesądza o istotnym naruszeniu prawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł przede wszystkim, że ul. [...] przed podjęciem przedmiotowej uchwały-bezsprzecznie była ulicą - drogą lokalną miejską , co potwierdza Uchwała nr 17 Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia 19 maja 1978 roku w sprawie nadania nazw niektórym ulicom na terenie miasta S.

Wojewoda [...] nie zaliczył jednak przedmiotowej ulicy do kategorii dróg publicznych pomimo posiadania kompetencji w zakresie zaliczania m.in. dróg gminnych jako dróg publicznych. Kompetencje te, jak i obowiązek wynikał z art. 7 ust 2 udp wg stanu na 1998 rok. Po zmianie ustawy o drogach publicznych Rada Miejska w S. podjęła działania w przedmiocie regulacji stanu dróg miejskich i zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2000 roku, zaliczyła do kategorii dróg publicznych ulic miejskich między innymi ul. [...]. Burmistrz S. zaakcentował, jako istotną w sprawie okoliczność, że nie były to nowopowstałe ulice, do których niezbędny byłby tytuł prawny, lecz już istniejące ulice/drogi lokalne i nie budzi wątpliwości, iż do kategorii dróg publicznych należą drogi lokalne miejskie, o czym stanowi wyraźnie art.2 ust.1 pkt 3 udp w brzmieniu obowiązującym w 1998 r. Dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 roku drogami gminnymi, z mocy przepisu art. 103 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., i taki status należy przypisać ulicy [...], niezależnie od stosunków własnościowych występujących na objętych nią nieruchomościach. Sama uchwała nie zmienia stosunków własnościowych, stosunki takie mógłby zmienić Wojewoda w oparciu o art. 73 ww. ustawy, lecz niestety Wojewoda wnioski Gminy Miasto S. rozpatrywał negatywnie wobec braku dokumentu potwierdzającego zaliczenie ulic miejskich lokalnych do kategorii dróg publicznych przed 1999 rokiem. Taki stan rzeczy zamknął więc de facto Gminie Miasto S. drogę do nabycia prawa własności na drodze administracyjnej pozostawiając tylko " drogę cywilnoprawną - zasiedzenie.

Na poparcie powyższej argumentacji Organ samorządowy przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 lutego 2012 roku, sygn. akt II OSK 2441/10.

Jednocześnie z ostrożności procesowej Burmistrz S. zauważył, iż drogi o nieuregulowanym stanie prawnym, zaliczone do kategorii dróg publicznych uchwałą Rady Miejskiej pozostaną we władaniu/posiadaniu samoistnym Gminy Miasto S. jako drogi wewnętrzne/ulice miejskie, mające nadane nazwy. Nabycie zaś prawa własności na rzecz Gminy miasto S. może nastąpić na drodze cywilnoprawnej - przez zasiedzenie.

Procedura ta stosowana jest przez Gminę Miasto S. w chwili obecnej wobec braku zgody Wojewody [...] na stwierdzenie nabycia tych dróg z mocy prawa w oparciu o art. 73. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 udp - drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Na potwierdzenie powyższego stanowiska powołano orzeczenia sądów administracyjnych.

Burmistrz podkreślił również że bezzasadne i nadmierne jest żądanie skargi stwierdzenia niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej - w całości - w sytuacji gdy uchwała ta dotyczy kilkuset (251) ulic w Mieście S. - również, co do których kwestie stanu własności gruntów, po których one przebiegają nie budzą wątpliwości. W ocenie organu, w przypadku nieuwzględnienia argumentacji przedstawionej w niniejszej odpowiedzi na skargę - stwierdzenie niezgodności z prawem dotyczyć może tylko części zaskarżonej uchwały, to jest ul. [...], ujętej w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały pod poz. 73. Ponadto również we wniosku P., stanowiącym podstawę do zaskarżenia przez Wojewodę [...] przedmiotowej uchwały - wnioskodawca wnosi jedynie o zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwały nr [...] "w części/zakresie dotyczącym 1) zaliczenia ul [...] do kategorii dróg gminnych , 2) ustalenia przebiegu drogi gminnej - ul [...]"

Burmistrz S. wskazał również, że w ewidencji gruntów nie występuje działka nr [...] z obrębu geodezyjnego [...] C. - który to numer jest powoływany w skardze. Występują natomiast działki o nr [...] , [...] , [...] .

Zgodnie z informacją o:

- działce [...] - jako podmiot ewidencyjny i jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa- przy czym w Księdze Wieczystej [...] wpisany jest Skarb Państwa – S. (obecnie nie istniejące)

- działce [...] - jako podmiot ewidencyjny wpisana jest Gmina Miasto S. - wł. samois.

- działce nr [...] - jako podmiot ewidencyjny wpisana jest Gmina Miasto S.- wł. samois.

Natomiast co do zarzutu niepublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], Burmistrz wskazał, iż należy brać pod uwagę stan orzecznictwa i piśmiennictwa prawniczego obowiązującego w odniesieniu do ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r- w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. O ile obecnie nie budzi wątpliwości i jest ugruntowane w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko, że uchwały organu stanowiącego gminy o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych - stanowią akty prawa miejscowego - to w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały kwestia ta nie była jednoznacznie rozstrzygnięta - a wręcz zgodnie z praktyką organów nadzoru - nie uznawano takich uchwał za akty prawa miejscowego. Zaakcentowano także, że również Wojewoda Mazowiecki w ramach nadzoru nad działalnością gminną sprawowaną na podstawie kryterium zgodności z prawem, nie stwierdził takiego uchybienia w ciągu ponad 20 lat jej obowiązywania. Natomiast Rada Miejska w S. podejmując zaskarżoną uchwałę działała w przekonaniu co do legalności podejmowanej uchwały - a stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały - w szczególności w całości - wywołać może negatywne konsekwencje zarówno w zakresie prowadzonych na drogach gminnych inwestycji, jak i dla wykonywania zarządu i administracji nad drogami gminnymi przez organ wykonawczy. W okresie ponad 20 lat obowiązywania zaskarżonej uchwały powstały nieodwracalne skutki prawne spowodowane przez działania Gminy Miasto S. w zakresie sprawowania zarządu i administracji nad 251 drogami gminnymi i prowadzonymi na nich modernizacjami i inwestycjami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W art.3 § 2 p.p.s.a. ustawodawca wskazał jako podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego w pkt 5) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, natomiast w pkt 6) - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego tych aktów powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter.

W rozpoznawanej sprawie skarga Wojewody [...] została wniesiona na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta S. do kategorii dróg gminnych, na podstawie art.93 ust.1 i art.94 ust.2 usg oraz art.3 § 2 6 p.p.s.a.

Art. 93 ust.1usg stanowi, iż po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 94 ust.1 i 2 usg - nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Na podstawie powołanych przepisów Wojewoda [...] był uprawniony do wniesienia skargi na wskazaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta S. do kategorii dróg gminnych, wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 udp oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., nie będąc ograniczonym, terminem do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zauważenia również wymaga, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd zgodnie z przepisem szczególnym (art.94 ust.2 u.s.g.) jest uprawniony do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, gdyby zaistniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. W art. 147 § 1 p.p.s.a. na podstawie którego Sąd orzeka w niniejszej sprawie, ustawodawca nie wskazał, jakiego rodzaju naruszenia prawa stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że Sąd stwierdzając niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem, zobowiązany jest ustalić w pierwszej kolejności, czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności aktu, mimo, że w przedmiocie nieważności uchwały nie orzeka, a jedynie tak jak w rozpoznawanej sprawie, o niezgodności uchwały z prawem, kierując się tymi samymi przesłankami jak przy stwierdzeniu nieważności aktów wymienionych w art.3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), a więc przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały, jest ogólnie ujęta sprzeczność jej postanowień z prawem. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotne i nieistotne. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Nie każde więc naruszenie prawa, a jedynie takie, które może zostać uznane za istotne, może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności aktu, a w rozpoznawanej sprawie do stwierdzenia przez Sąd niezgodności uchwały z prawem.

Oceniając zaskarżoną uchwałę, w rozpoznawanej sprawie, według wyżej wskazanych kryteriów, Sąd nie dopatrzył się istotnych wad uchwały, które mogłyby skutkować, stwierdzeniem jej niegodności z prawem na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. z następujących względów.

Pierwsza zasadniczą kwestią sporną między stronami, wymagającą rozstrzygnięcia jest charakter prawny uchwał rad gmin o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych przez zakwalifikowanie do przepisów powszechnie obowiązujących. Według art. 40 ust. 1 u.s.g. "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Podstawa do stanowienia aktów prawa miejscowego musi wypływać z ustawy. Podstawę taką może ustanawiać zarówno powołana ustawa o samorządzie gminnym, jak i ustawy materialnoprawne. Art. 7 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) stanowi "Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu". Art. 7 ust. 2 powołanej ustawy o drogach publicznych ustanawia podstawę do podjęcia uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych. Rada gminy podejmuje uchwały o niejednolitym charakterze prawnym, a mianowicie uchwały stanowiące przepisy prawa miejscowego oraz uchwały, które mogą mieć charakter ogólny ale nie stanowią przepisu prawa miejscowego oraz uchwały, które mogą mieć charakter ogólny ale nie stanowią przepisu prawa miejscowego. Rozważając charakter uchwał o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych należy uwzględnić rozwiązania przyjęte w powołanej ustawie o drogach publicznych, które regulują całokształt materii zaliczania dróg do określonej kategorii. Szczególnie ważne znaczenie ma art. 5 ust. 2 i ust. 3 powołanej ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg krajowych następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów (ust. 2), przebieg dróg krajowych ustala, w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw transportu (ust. 3). Ustawa o drogach publicznych przesądziła zatem, że zaliczenie (pozbawienie - art. 10) dróg do kategorii dróg krajowych następuje w drodze przepisu powszechnie obowiązującego. Tak też zatem należałoby ocenić charakter prawny uchwał organów samorządu terytorialnego o zaliczeniu dróg do kategorii dróg wojewódzkich, (o drogach publicznych) dróg powiatowych, dróg gminnych oraz pozbawieniu dróg określonej kategorii (art. 10 ustawy). Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych nadaje drodze charakter drogi publicznej z tego względu uchwała rady gminy podjęta w tym przedmiocie odpowiada przesłankom powszechności, ogólności i abstrakcyjności, właściwym dla aktów powszechnie obowiązujących. O tym jednak czy podjęta uchwała jest przepisem powszechnie obowiązującym nie przesądza podstawa prawna jej podjęcia, ale czy uchwała ma treść ustanawiającą normy prawne. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Zaskarżona w sprawie uchwała nie ustanowiła norm prawnych o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych. W załączniku do uchwały wymieniono jedynie enumeratywne nazwy ulic, zaliczonych przez Radę Gminy do dróg gminnych według kryteriów przyjętych w ustawie o drogach publicznych. Podjęta uchwała nie spełnia przesłanek do uznania za akt prawa miejscowego, który podlega ogłoszeniu. Jest to akt stosowania prawa, a nie akt prawo tworzący, który spełniałby kryteria aktu prawa miejscowego, bowiem uchwała nie ustanawia norm prawnych zawierających kryteria zaliczania poszczególnych dróg do dróg gminnych. Jak już Sąd wskazał wyżej kryteria te określa ustawa o drogach publicznych. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II SA/Wr 1581/2002 z 26 lipca 2002 r., który powołał Organ nadzoru w skardze, zawierający odmienną tezę, niż ta którą prezentuje Wojewoda Mazowiecki w skardze. Powołany z kolei wyrok NSA z 18 listopada 1998 r. sygn. akt II SAB 98/99, nie może mieć bezpośredniego odniesienia do rozpoznawanej sprawy, bowiem nie roztrząsa istoty aktów prawa miejscowego. Stwierdza jedynie, że uchwały w przedmiocie zaliczenia określonych dróg do kategorii dróg gminnych, są aktami administracyjnymi ogólnymi, skierowanymi do nieograniczonej liczby adresatów a ich przedmiot, nie może stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej. W pozostałych orzeczeniach powołanych przez Skarżący organ, Sądy rzeczywiście stwierdzały, iż omawiane uchwały, w przedmiocie zaliczenia dróg do określonych kategorii stanowią akty prawa miejscowego. Zauważenia jednak wymaga, iż kwestia ta budzi rozbieżności interpretacyjne w orzeczeniach sądowych, a w czasie wydania zaskarżonej uchwały w ogóle nie była przedmiotem rozważań sądów. Orzecznictwo w tej kwestii zostało ukształtowane dopiero po wielu latach od daty jej podjęcia. Ponadto każde orzeczenie sądowe zapada w konkretnym stanie faktycznym i prawnym i każdorazowo ocenie podlega konkretna uchwała. Organ nadzoru również przez ponad dwadzieścia lat obowiązywania zaskarżonej uchwały, nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności, na tej podstawie.

Za bezzasadne więc należało uznać zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego trybu wejścia w życie zaskarżonej uchwały, tymbardziej, że na brak takiego obowiązku wskazuje analiza przepisów udp, w brzmieniu obowiązującym, na dzień podjęcia uchwały. W 2000 r. nie obowiązywał już art.9 udp, w brzmieniu obowiązującym w 1998 r. w stosunku do analogicznych uchwał rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii, stanowiący o obowiązku ogłaszania omawianych uchwał w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na brak po stronie Gminy Miasta S. tytułu prawnego(prawa własności) do nieruchomości przeznaczonej pod drogę, upoważniającego do zaliczenia ulicy [...] do dróg publicznych (gminnych), Sąd chciałby wskazać, iż podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyroku z 29 lutego 2012 r. sygnatura akt II OSK 2441/10, powołanym, w odpowiedzi na skargę, iż dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, z mocy przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) dalej "ustawa z 13 października 1998 r." W powołanym orzeczeniu NSA nie podzielił poglądu, że nieruchomość drogowa nie będąca własnością gminy, nie może zachować statusu drogi publicznej, jeżeli ten status został jej nadany, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Obecnie obowiązujący wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych – gminnych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy (art. 2a ustawy o drogach publicznych), odnosi się do dróg nowopowstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Natomiast te drogi publiczne, których stan prawny (własnościowy) nie został uregulowany, nie utraciły charakteru drogi publicznej, w związku z wejściem w życie unormowania art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Uregulowaniu tych stanów prawnych ma służyć przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

W rozpoznawanej sprawie, nie ma wątpliwości, iż ul. [...] przed podjęciem przedmiotowej uchwały-bezsprzecznie była ulicą - drogą lokalną miejską . Uchwała nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] maja 1978 roku w sprawie nadania nazw niektórym ulicom na terenie miasta S. potwierdza ten fakt w sposób jednoznaczny.

Wojewoda [...] nie zaliczył jednak ulicy do kategorii dróg publicznych pomimo posiadania kompetencji w zakresie zaliczania m.in. dróg gminnych jako dróg publicznych. Kompetencje te , jak i obowiązek wynikał z art. 7 ust 2 ustawy o drogach publicznych wg stanu na 1998 rok. Po zmianie ustawy o drogach publicznych Rada Miejska w Sochaczewie podjęła działania w przedmiocie regulacji stanu dróg miejskich i uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2000 roku ( zaskarżoną w sprawie ) zaliczyła do kategorii dróg publicznych ulic miejskich między innymi ul. [...].

Nie były to nowopowstałe ulice, do których niezbędny byłby tytuł prawny, lecz już istniejące ulice/drogi lokalne. Nie budzi też wątpliwości fakt, iż do kategorii dróg publicznych należą drogi lokalne miejskie, o czym stanowi wyraźnie art.2 ust.1 pkt 3 upd w brzmieniu obowiązującym w roku 1998.

Dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 roku drogami gminnymi, z mocy przepisu art. 103 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. I taki status należy przypisać ulicy [...], niezależnie od stosunków własnościowych występujących na objętych nią nieruchomościach.

Z tych wszystkich względów Sąd nie znalazł podstaw do uznania podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art.7 ust.2 udp w zw. z art.2 a ust.2 udp oraz § 5 pkt 2 rozporządzenia z 22 stycznia 1999 r. za zasadne i na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.