Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 628/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia C. P. w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 25 marca 2013 r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę

Nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług

w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości

i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W piśmie z dnia 7 maja 2013 r. Stowarzyszenie C. P.

w B. wezwało Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą, zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa.

W dniu 5 lipca 2013 r. (data nadania), wobec nieustosunkowania się organu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Stowarzyszenie C. P. złożyło skargę na uchwałę z dnia 25 lutego 2013 r. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zarzuciło naruszenie:

1. art. 3 ust. 2 pkt 7, art. 3 "b" ust. 1 pkt 1, art. 3 "c" ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez ograniczenie bezpośredniego odbioru odpadów selektywnie zbieranych wyłącznie do szkła;

2. art. 3 ust. 2 pkt 5 oraz art. 6 "k" ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach, poprzez przyjęcie że dla spełnienia warunku realizacji selektywnej zbiórki odpadów i skorzystania z niższych stawek za odbiór odpadów wystarczające jest wykazanie się segregacją szkła;

3. art. 3 ust. 2 pkt 10 ppkt "a" i "g" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach, poprzez brak w skarżonej uchwale zapisów dotyczących odpadów

w postaci pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, a tym samy niezgodność z :art. 6 "d" ust. 4 pkt 1 ww. ustawy w zakresie przetargów i związanych z nimi wymogami; art. 9 "e" ust. 1 pkt 2, art. 9 "j" ust. 2 pkt 4, art. 9 "k" ust. 2 ustawy w zakresie ich przekazywania do RIPOK; art. 9 "n" ust. 3 pkt 1, art. 9 "p" ust. 3 pkt 1, art. 9 "s" ust. 3 pkt 1 ustawy w zakresie sprawozdawczości; art. 9 "w" ust. 1 ustawy w zakresie kontroli i art. 9 "x" ust. 1 pkt 3, art. 9 "y" ust. 1 pkt 3, art. 9 "za" w zakresie kar pieniężnych,

4. art. 4 ust. 2 pkt 2 "a" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez określenie w tabelach 1-4 stanowiących załącznik do skażonej uchwały, częstotliwość odbioru poszczególnych grup odpadów,

5. art. 6 "d" ust. 1 i art. 6 "g" ww. ustawy, poprzez wprowadzenie sformułowań niedookreślonych: "co najmniej raz w miesiącu" oraz " minimum co 2 tygodnie"

w załączonych do skarżonej uchwały tabelach nr 2, 3, 4,

6. art. 6 "r" ust. 3 ww. ustawy poprzez zaniechanie określenia ilości odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości.

Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację w tym względzie, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały jako sprzecznej z powołanymi wyżej przepisami ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie jako nieuzasadnionej. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, aby rozwiązania przyjęte w kwestionowanej uchwale naruszały jego własny, indywidualny interes prawny. W pozostałym zakresie odpowiedź na skargę zawiera ustosunkowanie się do poszczególnych zarzutów w niej podniesionych.

Podczas rozprawy w dniu 7 listopada 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, iż Stowarzyszenie nie złożyło deklaracji dotyczącej wnoszenia opłat za wywóz śmieci, ponieważ działalność Stowarzyszenia jest ograniczona i odpady

w chwili obecnej nie powstają. Ddeklarację złożył właściciel nieruchomości.

W momencie, gdy sytuacja ta się zmieni Stowarzyszenie wniesie stosowną deklarację. Ponadto pełnomocnik skarżącego złożył do akt pismo procesowe uzasadniające interes prawny strony skarżącej do wniesienia skargi. W powyższym piśmie wskazano, że skarżona uchwała w sposób bezpośredni dotyka sfery uprawnień i obowiązków Stowarzyszenia, jako podmiotu objętego obowiązkowym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie miasta Białystok. Stowarzyszenie jest bowiem właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem właściciela nieruchomości rozumie się także podmioty władające nieruchomością. Skarżący na podstawie umowy najmu włada częścią nieruchomości przy ul. K. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem skarżący nie wykazał, że kwestionowana uchwała narusza jego indywidualny, konkretny interes prawny.

Kluczowe w sprawie znaczenie ma fakt złożenia skargi na postawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że warunkiem złożenia skargi na podstawie wskazanego przepisu jest, jak wprost wynika z jego treści, uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie, że kwestionowana uchwała narusza interes prawny lub prawo przysługujące skarżącemu.

Zdaniem składu orzekającego wszystkie warunki formalne złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały w sprawie niniejszej spełnione.

Skarżące Stowarzyszenie wezwało Radę Miejską w dniu 7 maja 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa, jakiego – w jego ocenie – dopuszczono się uchwałą

z dnia 25 marca 2013 r. Po nieotrzymaniu odpowiedzi na to wezwanie Stowarzyszenie złożyło skargę w terminie sześćdziesięciodniowym, zgodnie

z wymaganiami przepisu art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.

Spełnienie warunków formalnych złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie gwarantuje jednak jej uwzględnienia, a nawet nie gwarantuje merytorycznej oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Legitymacja skargowa wymagana w powołanym przepisie została bowiem ukształtowana przez ustawodawcę w sposób szczególny. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego - w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie - uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Oznacza to, że dopiero ustalenie przez sąd administracyjny istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżący winien zatem wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała narusza sferę gwarantowanych mu ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi bowiem actio popularis. Nie wystarczy, że skarżący wykaże ewentualną sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały czy hipotetyczne zagrożenie naruszenia jego interesu prawnego. Dla ustalenia istnienia legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wyraźne wskazanie oraz ustalenie, że miało miejsce konkretne naruszenie prawa strony.

Powyżej zaprezentowane rozumienie legitymacji skargowej na podstawie

art. 101 ust. 1 u.s.g. (a także identycznie ukształtowanej legitymacji skargowej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) jest jednolite w orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat (vide: wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12, z dnia

22 września 2011 r., II OSK 1333/11 oraz z dnia 28 czerwca 2007 r., II OSK 1596/06, jak również wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2013 r., II SA/Bk 674/13, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 marca 2012 r., II SA/Go 54/12, WSA w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., III SA/Lu 410/11 – dostępne

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Przechodząc do meritum sprawy przyjąć należy, że skarżące Stowarzyszenie nie posiada legitymacji skargowej o cechach wyżej wskazanych i wymaganych przez art. 101 ust. 1 u.s.g. do zakwestionowania przed sądem legalności opisanej na wstępie uchwały z dnia 25 marca 2013 r.

Jak wynika z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego statutowym działaniem Stowarzyszenia jest m.in. ochrona praw i interesów osób chcących żyć

w czystym środowisku, działalność wspomagająca rozwój wspólnot i społeczności lokalnych, działania na rzecz ochrony i promocji zdrowia. Celem działania organizacji jest poprawa stanu prawnego w zakresie ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju, wspomaganie rozwoju wspólnot i społeczności lokalnych, promocja ochrony środowiska i działań proekologicznych (k. 28 akt sadowych). Przedmiot zaskarżonej uchwały mieści się zatem w zakresie jego statutowej działalności. Pozostawanie przedmiotu uchwały w zainteresowaniu Stowarzyszenia z uwagi na realizację jego statutowych celów nie jest jednak wystarczające do uznania, że posiada ono legitymację skargową. Złożenie przez organizację społeczną skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., będące realizacją jej celu statutowego nie jest działaniem motywowanym naruszeniem własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego, ale stanowi działanie w obronie interesu publicznego, a ten – jak wyżej wywiedziono – nie może być przesłanką zaskarżenia na podstawie wymienionego przepisu. Inaczej rzecz ujmując, skoro przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawnia do złożenia skargi wyłącznie z uwagi na własny interes prawny, to tym samym nie uprawnia do złożenia skargi w interesie publicznym i nie dopuszcza skarżenia uchwał organów gminy przez każdego. Regułom z art. 101 ust. 1 u.s.g. podporządkowane są również organizacje społeczne, bowiem wskazany przepis nie wprowadza dla nich odmiennych zasad. Oznacza to, że również organizacja społeczna składająca skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinna wykazać nie tylko zwykły związek między przedmiotem zaskarżonej uchwały a własnymi celami statutowymi, ale powinna wykazać związek, który można nazwać kwalifikowanym, a polegający na tym, że konkretne regulacje uchwały powodują ograniczenie lub pozbawienie jej konkretnych uprawnień lub powodują nałożenie na nią konkretnych obowiązków, a więc że pogarszają jej sytuację prawną (vide wyroki NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12 oraz z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2334/11, a także np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r., IV SA/Po 1017/12, CBOSA).

Skład orzekający w sprawie niniejszej ocenił, że takiego kwalifikowanego związku czy naruszenia Stowarzyszenie nie wykazało. Ani w uzasadnieniu skargi, ani w wypowiedzi przedstawiciela Stowarzyszenia na rozprawie nie wyjaśniono, na czym polega realny i bezpośredni, a także niekorzystny wpływ rozwiązań kwestionowanej uchwały na sytuację prawną skarżącego oraz w jaki sposób po wejściu w życie uchwały sytuacja prawna skarżącego uległa pogorszeniu.

Z wypowiedzi skarżącego na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. jak

i złożonym w tym dniu piśmie procesowym wynika, że argumentacja posiadania interesu prawnego oparta jest na wskazaniu, że Stowarzyszenie, tak jak wiele innych podmiotów jest adresatem uchwały z uwagi na wytwarzanie odpadów. W ocenie skarżącej system i zasady odbioru odpadów przyjęte w zaskarżonej uchwale są niezgodne z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uchwała nie realizuje zapisów ustawy w zakresie odbioru odpadów, w tym selektywnie zebranych przez właścicieli nieruchomości, przerzucając ciężar realizacji tych obowiązków na właścicieli nieruchomości, obligując ich do dostarczania tych odpadów do tzw. "gniazd" i Gminnego Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów. Co więcej w uchwale brak jest jakichkolwiek zapisów umożliwiających właścicielom nieruchomości realizację tego obowiązku. Skarżący włada nieruchomością przy ul. Kleeberga 2 na podstawie umowy najmu, a zatem jako właściciel nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, objęty jest systemem odbioru odpadów, do którego organizacji zobowiązana jest Gmina B. na zasadach wynikających z zaskarżonej uchwały.

W tej kwestii wskazać jednak trzeba, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organu, który go wydał (vide: W. Radecki, komentarz do art. 4 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, LEX). Tego typu akty normatywne charakteryzują się dwiema podstawowymi cechami: są skierowane do nieokreślonej liczby adresatów posiadających określone cechy (generalność) i regulują powtarzalne sytuacje o pewnych cechach wyróżniających (abstrakcyjność) – tak

w uchwale NSA z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 2/10 (CBOSA). Aby zatem określony podmiot mógł znaleźć się w kręgu działania takiego aktu normatywnego,

a w konsekwencji by mógł zarzucać, że rozwiązania tego aktu naruszają jego interes prawny, jego sytuacja prawna musi posiadać cechy adresatów tego aktu lub cechy sytuacji w tym akcie uregulowanych.

W ocenie składu orzekającego tekst kwestionowanej w sprawie niniejszej uchwały nie daje podstaw do uznania, że posiadanie przymiotu "wytwórcy" odpadów może uzasadniać istnienie po stronie skarżącego Stowarzyszenia legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. i uprawniać do kwestionowania spornej uchwały. Przede wszystkim uchwałodawca nie tylko nie definiuje tego terminu, ale

w ogóle się nim nie posługuje, co jest okolicznością przesądzającą o tym, że wskazany termin nie może być uznany za element oceny prawnej interesu prawnego Stowarzyszenia w sprawie niniejszej, a tym samym jego kwalifikacji jako adresata spornej uchwały.

Wskazać natomiast trzeba, że skarżona uchwała stanowić ma realizację założeń ustawowych w zakresie prowadzenia gospodarki odpadami, stąd jej normy

w przedmiocie zasad świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowywania tych odpadów w zamian za uiszczoną opłatę, należy odczytywać w powiązaniu z przepisami ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Szczególnie istotne w sprawie niniejszej znaczenie ma art. 6 "m" ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach, z którego wynika, że zastosowanie określonych zasad w zakresie zbiórki selektywnej bądź nieselektywnej zależy od złożenia przez właściciela nieruchomości odpowiedniej deklaracji o wysokości tej opłaty. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Powyższe oznacza, że podmiotem, którego dotyczą zapisy uchwały w zakresie w zakresie zasad segregacji odpadów i możliwości skorzystania z niższej stawki opłaty za ich zagospodarowanie są właściciele nieruchomości (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy), na której zamieszkują mieszkańcy lub, na której powstają odpady komunalne.

Z wyjaśnień przedstawiciela Stowarzyszenia wynika, że wynajmuje ono od Przedsiębiorstwa P. – H.– U. "C." Sp. z o.o. lokal na terenie miasta B. (o pow. 5 m²), w którym nie powstają odpady komunalne. W tych okolicznościach nie ma podstaw do stwierdzenia, że zapisy uchwały pozbawiają skarżącego jakichkolwiek praw lub nakładają na niego jakiekolwiek obowiązki, a w konsekwencji, że mają indywidualny i negatywny wpływ na jego sytuację prawną. Co więcej samo Stowarzyszenie potwierdziło, że nie złożyło deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Deklarację taką złożył natomiast właściciel wynajmowanego lokalu tj. Spółka "C.". Z dowodu wpłaty wpisu sądowego (k. 25 akt sądowych) wynika, że adres siedziby Stowarzyszenia odpowiada adresowi Spółki "C.".

W tych okolicznościach rozwiązania przyjęte w kwestionowanej uchwale nie dotyczą skarżącego. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być "realny", powinien on rzeczywiście istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie może to być interes przewidywany w przyszłości, ani też hipotetyczny (por. A. Matan, Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, LEX). Takiego interesu prawnego Stowarzyszenie nie wykazało. Ani w uzasadnieniu skargi, ani na rozprawie nie wyjaśniono, na czym polega realny i bezpośredni,

a także niekorzystny wpływ rozwiązań kwestionowanej uchwały na sytuację prawną skarżącego oraz w jaki sposób po wejściu w życie uchwały sytuacja prawna skarżącego uległa pogorszeniu.

Niezależnie od powyższego Stowarzyszenie nie wykazało również, jakoby spełniało inne cechy pozwalające uznać go za adresata uchwały, a zatem że zapisy uchwały pozbawiają je jakichkolwiek praw lub nakładają na nie jakiekolwiek obowiązki, a w konsekwencji, że mają indywidualny i negatywny wpływ na jego sytuację prawną.

Fakt, że – zdaniem Stowarzyszenia - zaskarżona uchwała dotyczy interesów całej społeczności lokalnej (z terenu Miasta B.) i narusza interesy tej społeczności, nie daje mu legitymacji do występowania w jej imieniu. Co prawda zgodnie z art. 101 ust. 2a u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, można wnieść do sądu administracyjnego reprezentując także grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (a więc nie wyłącznie w imieniu własnym), jednak przepis ten w sprawie niniejszej nie ma zastosowania. Przede wszystkim skarżący jako podstawę zaskarżenia wskazał

art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie przedstawił również pisemnej zgody mieszkańców gminy na złożenie skargi w ich interesie, co wyklucza ustalenie, jakoby skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 w związku z ust. 2a u.s.g.

Podsumowując wskazać należy, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, aby zaskarżona uchwała naruszała jego własny interes prawny (por. wyroki WSA

w Białymstoku: z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 507/13 i z dnia

13 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 328/13 i sygn. akt I SA/Bk 329/13).

Ocena braku legitymacji skargowej skutkowała oddaleniem skargi i zwalniała Sąd z konieczności merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały i ustosunkowania się do poszczególnych zarzutów skargi kwestionujących konkretne zapisy uchwały.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.