Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 429/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust.1, art.4, art. 6 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi Klubu Sportowego "W" B. w B. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miejska B. na sesji odbytej w dniu [...] stycznia 2010 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w B. (odcinek od ul. G. S. M. do A. J. P. II).

Skarżący Klub Sportowy "W" w B. pismem z dnia [...] marca 2010 r. wezwał Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez wskazaną wyżej uchwałę. Rada Miejska uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie uwzględniła w/w wezwania stwierdzając, że skarżona uchwała nie powinna ulec zmianie.

W dniu [...] maja 2010 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na opisaną na wstępie uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotowej uchwale zarzucono rażące naruszenie prawa wskazując na:

1) różnice pomiędzy pierwotnym projektem wyłożonego planu, a planem uchwalonym przez Radę Gminy, pomimo, że część zmian w planie nie wynikała ze zgłoszonych uwag;

2) przekroczenie uprawnień wynikających z art. 15 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym;

3) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

4) brak opisu do opracowania ekofizjograficznego;

5) brak uzgodnień niezbędnych określonych przepisami prawa wodnego;

6) błędy w numeracji legislacyjnej;

7) niezgodność planu ze studium;

8) niezgodne z prawem określenie potencjalnych terenów zalewowych;

9) brak ponownego wyłożenia projektu planu po uwzględnieniu uwag do drugiego projektu planu.

Na wstępie uzasadnienia podniesiono, iż w/w uchwała narusza uprawnienia właścicielskie Klubu, a zapis dotyczący zakazu wymiany gruntu rodzimego został wprowadzony bez podstawy prawnej. Odnosząc się merytorycznie do postawionych zarzutów strona skarżącą podała:

Ad. Zarzutu 1.

Skarżący prezentując przykładowe różnice pomiędzy pierwotnym projektem wyłożonego planu, a planem uchwalonym, wskazał na zapis § 17 ust. 9 pkt 4,

w którym zakazano wymiany gruntu, choć nikt o to nie wnosił oraz na § 21 ust. 12 pkt 6 zakazujący całkowicie wymiany gruntu, podczas, gdy w wersji pierwotnej dopuszczono wymianę gruntu na terenie możliwym do zabudowy.

Ad. Zarzutu 2

Według skarżącego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje upoważnienia do wprowadzenia w planie zakazu wymiany gruntu, dlatego też zapis w tym przedmiocie pozbawiony jest podstawy prawnej.

Ad. Zarzutu 3

W ocenie skarżącego plan narusza w sposób rażący art. 6 ust.2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ogranicza jego prawo własności uniemożliwiając zabudowę terenu zgodnie z otrzymanymi warunkami zabudowy.

Ad. Zarzutu 4

Zdaniem skarżącego opracowanie ekofizjograficzne będące podstawą planu jest niewłaściwe, albowiem nie posiada części opisowej.

Ad. Zarzutu 5

Według skarżącego zamieszczona w planie definicja terenu potencjalnie zalewowego jest niezgodna z definicją, jaką posługuje się ustawa prawo wodne. Ponadto ustalenie, czy dane tereny są terenami zalewowymi wymaga uzgodnień,

a w przedmiotowej sprawie ich nie było.

Ad. Zarzutu 6

Uzasadniając zarzut błędu w numeracji legislacyjnej skarżący wskazał na brak § 9 ust.2 planu.

Ad. Zarzutu 7

Skarżący zarzucił również niezgodność planu ze studium wskazując, że na części planu dopuszczono inną zabudowę niż przewidywało to studium.

Ad. Zarzutu 8

W ocenie skarżącego złożenie i uwzględnienie kolejnych uwag do planu skutkować powinno dodatkowymi konsultacjami społecznymi.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty w niej zawarte są niezasadne. Na wstępie pełnomocnik Prezydenta wyjaśnił, że celem uchwalonego planu miejscowego jest ochrona doliny rzeki B., która stanowi główny element wyznaczonego w studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. systemu przyrodniczego miasta. Teren, którego właścicielem jest skarżący położony jest

w dolinie rzeki i charakteryzuje się wysokim poziomem wód gruntowych, stagnacją wód opadowych i jest nieprzydatny do zabudowy. Stąd też podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zieleń urządzona, a główną jego funkcją jest ochrona przyległych obszarów przed powodzią i podtopieniami. Wprowadzone zaś w planie zapisy dotyczące ograniczenia możliwości podniesienia rzędnej terenu

i zakazu wymiany gruntu są jednym z podstawowych ograniczeń, jakie muszą być zawarte w przedmiotowym planie. W przeciwnym razie, zdaniem Prezydenta, plan nie spełniłby głównego celu, w jakim jest sporządzany – retencji nadmiaru wód deszczowych, roztopowych, powodziowych.

Odnosząc się z kolei do pierwszego zarzutu skargi pełnomocnik organu wyjaśnił, że większość wskazanych przez skarżącego różnic pomiędzy pierwotnym projektem wyłożonego planu, a planem uchwalonym, wynikała bezpośrednio lub pośrednio z uwzględnienia uwag oraz przeprowadzonych w czasie procedury planistycznej uzgodnień i opinii. Wprowadzony zaś zakaz wymiany gruntu jest efektem ponownego przeanalizowania sposobu zabudowy terenu 5.2Zp.Zz, zgodnie z treścią złożonej przez skarżący Klub - uwagi. Przychylając się, bowiem do wniosku skarżącego w zakresie umożliwienia budowy boisk w pasie 100 m od ulicy J., poszerzenia terenu, na którym można zlokalizować obiekty kubaturowe związane z obsługą funkcji sportowej, a także zwiększenia dopuszczalnej maksymalnej wartości podniesienia rzędnej terenu o 2 m, konieczne było zweryfikowanie innych zapisów związanych z zagospodarowaniem przedmiotowego obszaru, tak, aby chronić środowisko przyrodnicze przed degradacją. Wnioskowana zaś przez skarżącego wymiana gruntu na tak dużym obszarze w sposób znaczący ograniczyłaby zdolności infiltracyjne terenu i spowodowałaby narażenie na podtopienia okolicznych mieszkańców.

Wypowiadając się w kwestii naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym organ powołał się na wyrok NSA z dnia

10 listopada 2009 r. (II OSK 1268/09) wskazując, że organ planistyczny uprawniony był do wprowadzenia w planie miejscowym zakazów, z uwagi na szczególne warunki środowiskowe, geomorfologiczne i fizjograficzne, w celu ochrony środowiska naturalnego doliny rzeki B., czystości oraz zdatności wód podziemnych, obowiązek ochrony tych wód spoczywał na organie planistycznym z mocy art.

98 ust.1 i art. 99 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Odpierając z kolei zarzut naruszenia przez uchwalony plan prawa własności skarżącego organ wskazał na treść art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśniając, że w przypadku, gdy korzystanie z nieruchomości

w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem nie jest możliwe, właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub zamianę nieruchomości na inną.

W dalszej części pełnomocnik Prezydenta wyjaśnił, że opracowanie ekofizjograficzne miasta B. z 2004 r. posiada zarówno część tekstową jak

i graficzną, obie dostępne są m.in. na stronach internetowych Urzędu Miejskiego. Ponadto organ wyjaśnił, że wprowadzone i zdefiniowane w § 2.1. pkt 11 planu potencjalne tereny zalewowe nie są obszarem potencjalnego zagrożenia powodzią

w rozumieniu ustawy Prawo wodne, który to może wyznaczyć wyłącznie dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Jednakże w związku z tym, że dotychczas nie sporządzonego określonego prawem opracowania dotyczącego ochrony przeciwpowodziowej, uchwalenie miejscowego planu jest jedyną formą zarezerwowania terenu na rzecz takich zadań, z pełnym wykorzystaniem opracowania ekofizjograficznego. Końcowo organ odparł zarzut skargi, że ustalenia planu są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. i wyjaśnił, że uwzględnione podczas drugiego wyłożenia planu - uwagi nie zmieniły podstawowych wskaźników

i parametrów zagospodarowania terenu, a tym samym w żaden sposób nie zmieniły możliwości inwestycyjnych na tym terenie w stosunku do wersji uchwały przed przyjęciem tych uwag.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 21 września 2010 r. podkreślił, iż głównym zarzutem kierowanym do przedmiotowej uchwały jest wprowadzenie zakazu wymiany gruntu. W ocenie skarżącego organ wprowadzając przedmiotowy zakaz przekroczył swoje uprawnienia planistyczne, gdyż nie jest on związany z podstawowym celem planu zagospodarowania przestrzennego – ochrony ładu architektonicznego.

Na rozprawie sądowej w dniu 23 września 2010 r. pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi powołał się na przepis art. 101 ust. 2 ustawy

o samorządzie gminnym, wyjaśniając, że przed tutejszym Sądem było prowadzone postępowanie w przedmiocie tej samej uchwały, które zakończyło się oddaleniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że błędne jest stanowisko pełnomocnika organu, jakoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniała sytuacja objęta dyspozycją art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, tj. wystąpiła w sprawie niedopuszczalność skargi ze względu na powagę rzeczy osądzonej. Fakt, że

o legalności uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2010r. w sprawie planu miejscowego orzekał już tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Bk 362/10) oddalił skargę, nie stał na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu przedmiotowej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu

z dnia 29 maja 2009 r. (II OSK 737/09, Lex 557032) stanął na stanowisku, które

w pełni akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie, że nie można wykluczyć skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na akt prawa miejscowego,

w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw

i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny i nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu.

W realiach przedmiotowej sprawy prawomocne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. II SA/Bk 362/10 skargi na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części doliny rzeki B.

w B. (odcinek od ulicy G. S. M. do A. J. P. II), będącej przedmiotem niniejszej skargi, ale w odniesieniu do innych zapisów planu, ma również ten skutek, że przesądza o legalności trybu sporządzenia planu oraz właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania tego planu. Domniemywać należy, że Sąd administracyjny rozpoznając w sprawie II SA/Bk 362/10 skargę na opisaną wyżej uchwałę i działając przy rozpatrywaniu sprawy w granicach kompetencji wynikających z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), tj. braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, niezależnie od zarzutów skargi, poddał ocenie legalności tryb podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części doliny rzeki B. w B. (odcinek od ulicy G. S. M. do A. J. P. II). W konsekwencji skład orzekający w niniejszej sprawie, na mocy art. 170 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany jest poprawnością trybu sporządzenia kwestionowanego planu.

Rozpoznawana skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy

w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżący Klub warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Rady Miasta B. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w B. (odcinek od G. S. M. do A. J. P. II) jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia [...] marca 2010r. skierowane przez skarżącego do organu okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ odmówił usunięcia naruszenia. Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznaczać może, bowiem zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy, jak i wyrażoną wyraźnie odmowę usunięcia naruszenia (vide: postanowienie NSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 794/00, Lex 57172). W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art. 101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącemu w dniu 13 maja 2010 r.

a skarga do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu została wniesiona w dniu 26 maja 2010 r.

Kolejną kwestią było ustalenie, czy skarżący Klub ma interes prawny

w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny.

Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, orzecznictwo NSA wypracowało

w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Na bazie orzecznictwa lat ostatnich, wskazać można na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia: a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego; b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego - wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego"; c) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym; d) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarżący, jako właściciel działki objętej planem niewątpliwie może wykazać się interesem prawnym. Ustalić, zatem pozostało, czy zakwestionowana uchwała narusza interes prawny skarżącego. Pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza jednak automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa tj. obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego.

W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

Jednocześnie nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako: u.p.z.p. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie, zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198, powoływany już wyrok NSA z dnia

26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia

2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08, Lex 463507).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego mieści się

w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy.

Generalnie zarzuty skargi sprowadzają się do tego, że skarżący kwestionuje wprowadzenie w planie, na terenie, na którym położona jest nieruchomość stanowiąca jego własność, zakazu wymiany gruntu. Zdaniem skarżącego zakaz ten został wprowadzony z naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony własności oraz bez podstawy prawnej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub

w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125).

Proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się niewątpliwie z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu

(w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych. Zaznaczyć jednak trzeba, że wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego

i nieograniczonego. Stanowisko to wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w trwałej linii orzeczniczej NSA. Jakkolwiek (...) "prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), ochronę taką przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie

w formie przepisów ustawowych.

W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej sfery ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. (...) prawo administracyjne, do którego należą regulacje dotyczące planowania przestrzennego jest prawem publicznym, które ze swojej istoty zawiera czynnik władztwa administracyjnego (państwowego), mogący wpływać na stosunki prawno-prywatne. W obrębie tego prawa podlega ochronie interes indywidualny na równi z interesem publicznym,

a istnieją też rozwiązania, które interesowi publicznemu przyznają pierwszeństwo.

W takich przypadkach interes indywidualny doznaje ochrony przez różnego rodzaju rozwiązania prawne, najczęściej przewidujące instytucje odszkodowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1349/06, publ. Lex 499840). W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (zob. wyrok NSA

z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 376/01; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, Lex 496199).

Zaprezentowane wyżej poglądy skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Nie można, bowiem zgodzić się z poglądem skarżącego, że zawarte

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia prawa własności należącej do niego nieruchomości naruszają istotę prawa własności. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie. W przypadku skarżącego prawo własności należącej do niego działki doznało ograniczeń jednakże istotne uprawnienia skarżącego zostały zachowane. Skarżący nie może wprawdzie zagospodarować działki, zgodnie z pierwotnym założeniem, jednakże nie został on pozbawiony możliwości ich zagospodarowania w ogóle. Może też swobodnie zbywać posiadane nieruchomości. Ograniczenia prawa własności wynikające z planu nie wykraczają poza granice określone w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W rozpoznawanej sprawie istotna jest również relacja pomiędzy przepisem art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazującym uwzględnić w planowaniu przestrzennym prawo własności, a art. 1 ust. 1 pkt 9 i pkt 3 tej ustawy nakazującym z kolei uwzględnić potrzeby interesu społecznego i wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami

i ochrony gruntów rolnych i leśnych. W planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy – art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy.

Teren o symbolu 5.2ZP,Zz, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego położony jest w dolinie rzeki B. w systemie przyrodniczym miasta i charakteryzuje się wysokim poziomem wód gruntowych, stagnacją wód opadowych. Podstawową zaś rolą tych terenów jest funkcja retencyjna – zbieranie nadmiaru wód celem ochrony przyległych terenów przed powodzią i podtopieniami. Nie budzi, zatem wątpliwości, że wszelkie sposoby zagospodarowania muszą uwzględnić ten cel.

W ocenie Sądu te szczególne warunki środowiskowe i fizjograficzne uprawniały organ planistyczny do wprowadzenia w planie miejscowym zakazów mających na celu ochronę środowiska doliny rzeki B., w tym zakazu wymiany gruntów. Obowiązek zaś ochrony doliny rzeki m.in. poprzez ograniczenie zabudowy wynikał z zapisów studium jak i z opracowania ekofizjograficznego. Teren, na którym położona jest działka skarżącego Klubu, określony jest w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. jako tereny zieleni urządzonej w systemie przyrodniczym miasta, a tereny sportowe, jak trafnie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, stanowią jedynie uzupełnienie terenów wypoczynkowych i biologicznie czynnych. Zatem uchwalony plan, wbrew temu, co twierdzi skarżący, jest zgodny z zapisami studium, a skoro ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to przeznaczenie działki skarżącego pod inną funkcję nie było możliwe.

Reasumując stwierdzić należy, że organ planistyczny wprowadził na terenie będącym przedmiotem skargi ograniczenia, które wynikały z zapisów studium oraz do wprowadzenia, których był zobowiązany przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. Kwestionowane zaś przez skarżącego zakazy wynikają ze wskazanych wyżej szczególnych uwarunkowań i przepisów prawa wodnego, m.in. art. 81, zgodnie z którym ochrona przed powodzią oraz suszą jest zadaniem organów administracji rządowej

i samorządowej. Wprawdzie wprowadzone w zaskarżonym planie pojęcie potencjalnych terenów zalewowych nie jest tożsame z obszarem potencjalnego zagrożenia powodzią w rozumieniu ustawy Prawo wodne, gdyż teren taki może wyznaczyć wyłącznie dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, to jednak w związku z tym, że dotychczas nie sporządzono określonego prawem opracowania dotyczącego ochrony przeciwpowodziowej, ochrona doliny rzeki B. możliwa była jedynie poprzez uchwalenie planu miejscowego (tak: wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1268/09 aprobujący wyrok tut. Sądu z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt

II SA/Bk 731/08).

. W ocenie Sądu wprowadzony zakaz wymiany gruntów nie narusza również zasady równości. Podnieść, bowiem należy, że dotyczy on nie tylko działki skarżącego, ale w równym stopniu innych właścicieli nieruchomości. Na całym terenie oznaczonym symbolem 5.2ZP,Zz zostały ustalone takie same zasady zabudowy i zagospodarowania terenu dla wszystkich nieruchomości.

Konkludując należy wskazać, że wprowadzone w zaskarżonym planie - zakazy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Organ z jednej strony położył nacisk na zminimalizowanie negatywnego wpływu istniejącej i projektowanej zabudowy, z drugiej zaś strony umożliwił w sposób optymalny wykorzystanie przedmiotowych działek. Dlatego też, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała

w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszyła prawnie chronionego uprawnienia skarżącego skumulowanego w prawie własności. Na marginesie należy podkreślić, że w przypadku, gdy w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego, korzystanie z nieruchomości skarżącego

w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, skarżący może – w trybie art. 36 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak

w sentencji.