Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 4005/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 177a, art. 178, 180, 183, 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2580/17 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1) odrzucić skargę kasacyjną, 2) zwrócić od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz R. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2580/17 oddalił skargę R. G. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta P. decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] w punkcie 1 zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] we wsi L., gmina L., wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego oraz przebudową sieci telekomunikacyjnej i wodociągowej; w punkcie 2 zatwierdził na potrzeby powyższej inwestycji projekt podziału 37 nieruchomości, w tym nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr [...], będącej własnością R. G., oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie L., gm. L., na dwie działki o nr [...] oraz o nr [...]. W puncie 5 powyższej decyzji Starosta oznaczył nieruchomości, które stają się własnością Gminy, w tym działkę nr [...], powstałą w wyniku ww. podziału. Decyzja ta stała się ostateczna [...] marca 2014 r.

W związku z przejściem własności działki nr [...] na Gminę przed Starostą P. toczyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania dla skarżącego.

R. G. we wniosku z [...] sierpnia 2016 r. wystąpił do Starosty P. o zwrot przedmiotowej nieruchomości jako niewykorzystanej na cel nabycia, tj. pod budowę ul. [...] we wsi L.

Starosta P. decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy zwrotu działki nr [...]. Organ ustalił na podstawie pisma Gminy L. z [...] sierpnia 2016 r., że działka nie została jeszcze wykorzystana na cel, dla którego została przejęta, ponieważ skarżący nie zezwolił na demontaż ogrodzenia. W piśmie tym wskazano też, że działka jest niezbędna dla prawidłowej realizacji inwestycji drogowej, ponieważ zgodnie z przepisami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) zarządca drogi na obowiązek zapewnić wymagane pole widoczności oraz skosy linii rozgraniczających. Ponadto przedmiotowa działka graniczy z drogą krajową nr [...], al. [...], wzdłuż której systematycznie wyodrębniane są drogi serwisowe i również z tego względu jest ona niezbędna do prawidłowego funkcjonowania zarówno drogi gminnej, jak również drogi krajowej. Ne podstawie wizji w terenie z [...] października 2016 r stwierdzono, że przedmiotowa działka stanowi niezabudowany grunt porośnięty trawą, w granicach ogrodzenia. Pomimo prawidłowego zawiadomienia, skarżący nie uczestniczył w wizji. Organ wyjaśnił, że nieruchomość została nabyta na rzecz Gminy L. z przeznaczeniem pod budowę ul. [...], która jest drogą publiczną zaliczoną do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] z 1988 r. poz. 186). Ponadto al. [...] posiada kategorię drogi krajowej i stanowi część międzynarodowej drogi europejskiej [...]. Drogi krajowe zaś stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy zgodnie z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne, są w związku z powyższym wyłączone z obrotu, a jedynym sposobem zmiany ich właściciela jest przeniesienie własności pomiędzy Skarbem Państwa a jednostkami samorządu terytorialnego. Zrealizowanie żądania zwrotu zajętej pod drogę publiczną nieruchomości, a taki status ma obecnie działka nr [...], jest zatem niemożliwe w obecnym stanie prawnym.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania R. G., decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty. Wojewoda wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przeznaczenie nieruchomości na budowę drogi publicznej i uzyskanie jej własności na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", stanowi przesłankę negatywną do dokonania jej zwrotu, pomimo regulacji zawartej w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", zgodnie z którą poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powyższe ma wynikać z wzajemnej relacji art. 2 u.g.n., który stanowi, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarowania nieruchomościami, w tym m. in. specustawy drogowej.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu okoliczności, że przedmiotowa działka nie została wykorzystana i nie stanowi faktycznie części drogi publicznej, organ odwoławczy powołał się na prawomocną decyzję Starosty P. z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Organ wskazał też na art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, wedle którego Wojewoda, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, albo starosta, w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Natomiast zgodnie z art. 11d ust. 9 specustawy drogowej, z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda uznał, że fakt wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o którym mowa w art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, powoduje wyłączenie możliwości obrotu takimi nieruchomościami (art. 11d ust. 9 specustawy droogwej), to tym bardziej przeszkodą w dokonaniu takiego zwrotu jest wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Sporna działka została utworzona prawomocną decyzję Starosty P. z [...] lutego 2014 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, dzielącą istniejącą nieruchomość o nr [...] na dwie działki, a także wywłaszczającą powstałą w wyniku tego działania działkę nr [...].

R. G. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 11d ust. 5 specustawy drogowej w zakresie nieprawidłowości w dokonywaniu zawiadomień w toku prowadzonego przez Starostę P. postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z [...] lutego 2014 r. za wykraczające poza przedmiot postępowania, które dotyczy zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cele wywłaszczenia.

Sąd przyjął, że ustalone okoliczności w sprawie wskazują na brak zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Nieruchomość nie została bowiem wykorzystana na cel, na który została przejęta, z tego względu, że właściciel działki nie zezwolił na demontaż ogrodzenia. Konieczne jest też zapewnienie wymaganego pola widoczności oraz skosów linii rozgraniczających zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. Ponadto nieruchomość jest niezbędna dla wybudowania dróg serwisowych wzdłuż drogi krajowej nr [...] w aspekcie prawidłowego funkcjonowania drogi gminnej ul. [...] i drogi krajowej nr [...]. W piśmie z [...] września 2016 r. podano, że taka droga serwisowa częściowo została już wykonana przy ul. [...]j w L., na wysokości działek sąsiednich, i że jest ona niezbędna do prawidłowego funkcjonowania drogi gminnej, jak również drogi krajowej. Obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi niezabudowany grunt porośnięty trawą, w granicach ogrodzenia, ale z pisma Gminy L. wynika jednoznacznie, że inwestycja drogowa będzie realizowana. Sąd wskazał także, że nie upłynęły terminy określone w art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n. pozwalające na stwierdzenie zbędności przejętej nieruchomości. Niezależnie od powyższego Sąd powołał się na poglądy orzecznictw sądowoadministracyjnego, w którym przesądzona jest kwestia niedopuszczalności zwrotu nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na postawie specustawy drogowej. Wskazuje się tam, że zwrotowi nieruchomości stoi na przeszkodzie wynikające z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wyłączenie nieruchomości z obrotu, w powiązaniu z art. 2 u.g.n., który stanowi, że u.g.n. nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarowania nieruchomościami, a więc w szczególności wymienionej w pkt 11 tego artykułu specustawy drogowej, jak i innych ustaw, w tym m.in. ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższe unormowania określają strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków i wynika z nich zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, które stanowią całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt. 1 tej ustawy określenie "pas drogowy" oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ponadto art. 4 pkt. 22 ustawy o drogach publicznych zawiera definicję "zieleni przydrożnej" jako roślinności umieszczonej w pasie drogowym. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pas, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z powyższego wynika, w jaki sposób może być zagospodarowany teren pasa drogowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) brak stwierdzenia nieważności postępowania wobec uchybień dotyczących zawiadomienia skarżącego o wydaniu decyzji o zezwoleniu na inwestycje drogową i uznanie, że nieprawidłowości w dokonywaniu zawiadomień w toku prowadzonego przez Starostę P. postępowania poprzedzającego wydanie decyzji ZRID z [...] lutego 2014r. wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania zwłaszcza, mimo przyjęcia że sam fakt wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje wyłączenie możliwości obrotu takimi nieruchomościami;

2) bezzasadne uznanie, wbrew stanowi faktycznemu, że nieruchomość skarżącego nie została jeszcze wykorzystania na cel, na który została przejęta inwestycja, bo rzekomo skarżący nie zgodził się na demontaż ogrodzenia, a będzie wykorzystana, gdyż nie wykonano jeszcze dróg serwisowych, co wskazuje na niezbędność użycia działki skarżącego, pomimo że zaniechanie wykonania dróg serwisowych zostało potwierdzone usunięciem wszelkiego sprzętu z placu budowy, na którym roboty zakończono, a obecnie ogłoszono, że po [...] kwietnia 2018 r. żadnych dróg serwisowych nie będzie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że nieważność postępowania powinna być uwzględniona z urzędu. Nieprawidłowości w dokonywaniu zawiadomień w toku prowadzonego przez Starostę P. postępowania nie mogą zostać zbyte ogólnikową uwagą, że wykraczają poza przedmiot tego postępowania. Jeżeli nieważność ma miejsce, to musi być stwierdzona. Organ w żadnym zakresie nie wykazał, aby dochowane były wymogi wykonania zawiadomień przewidziane w specustawie drogowej dotyczące właścicieli nieruchomości. Skarżący od początku zarzucał brak takich zawiadomień, wobec czego nie można uznać sprawy za wyjaśnioną bez przedstawienia przez Organ dowodów potwierdzających faktyczne dokonanie takich ogłoszeń. W dokumentacji załączonej przez Organ takich dokumentów nie ma.

Ocena ustaleń w zakresie zbędności nieruchomości skarżącego dla wybudowania dróg serwisowych została ograniczona do powołania się na pisma Gminy nieaktualne /k-80/, bez skonfrontowania ich z aktualnym stanem faktycznym. Usunięcie wszelkiego sprzętu z terenu budowy dróg, udostępnienie wybudowanej drogi do użytku, co jest faktem, jest jednocześnie potwierdzeniem stanowiska skarżącego o faktycznej zbędności jego 13 mkw dla tej inwestycji drogowej. Po zakończeniu inwestycji, sami wykonawcy przyznawali skarżącemu zbędność tych 13 mkw. Jego rzekomy brak zgody na usunięcie ogrodzenia, jest argumentem nieprzekonującym przy restrykcyjnym działaniu specustawy drogowej. Natomiast rezygnacja z wybudowania dróg serwisowych - z czym miało się łączyć przejęcie tych 13 mkw skarżącego - jest nie tylko elementem stanu faktycznego, ale obecnie rezygnacją potwierdzoną przez organ, bowiem nowe wytyczenie drogi nr [...] spowodowało odstąpienie od budowy dróg serwisowych.

W piśmie z [...] czerwca 2018 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] grudnia 2020 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania skarżącej kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy w sprawie istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Skarga kasacyjna skarżącego podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 176 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." skarga kasacyjna powinna zawierać:

1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;

2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;

3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

W świetle natomiast art. 176 § 2 P.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje zatem, że w świetle art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. I FSK 13/18, 19 września 2017 r., I FSK 126/16; 29 września 2017 r., I FSK 868/16; 19 października 2017 r., II GSK 1701/17).

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji.

W art. 177a P.p.s.a. ustawodawca przewidział tryb usunięcia braków skargi kasacyjnej w przypadku, gdy skarga nie spełnia wymagań przewidzianych z art. 176. W myśl przywołanej regulacji tryb ten dotyczy wymogów "innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są zatem elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, których brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania do usunięcia któregoś z tych braków. Wskazane elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej stanowią bowiem o jej istocie i trudno byłoby przyjąć, że w razie ich pominięcia mamy wciąż do czynienia ze skargą kasacyjną (por. pkt 3 uzasadnienia senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 3197; także B. Dauter (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016, teza 4 komentarza do art. 177a). Należy podkreślić, że dodanie do ustawy procesowej art. 177a miało na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 lipca 2014 r., SK 22/11, stwierdzającego niezgodność art. 180 w związku z art. 178 i art. 176 P.p.s.a. z Konstytucją RP. Wyrok ten nie dotyczył jednak sytuacji, w której brak skargi kasacyjnej polegał na nieprzytoczeniu podstaw kasacyjnych bądź ich uzasadnienia, stąd też należy uznać, że w tym zakresie zachowują aktualność wcześniej ukształtowane - i ugruntowane - poglądy doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujące na nieusuwalność braku skargi kasacyjnej polegającego na niezachowaniu wymogu podania podstaw kasacyjnych (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2015, s. 687, teza 6 i powołane tam orzecznictwo). Z uwagi na przewidzianą w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasadę związania granicami skargi kasacyjnej wskazane braki uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie środka zaskarżenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy, domyślając się jedynie intencji autora skargi kasacyjnej, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia. Są to zatem elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności skargi kasacyjnej i jej odrzucenia (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 listopada 2016 r. I FSK 1422/16, 22 lutego 2006 r., II OSK 553/05; 17 marca 2016 r., I OSK 2398/14; 20 maja 2016 r., I GSK 1594-1599/14, czy wyrok z 27 lutego 2020 r., I FSK 2166/18).

Jak już wskazano wyżej wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych, choć ściśle związany z treścią art. 174 P.p.s.a., przewidującego, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być nawet uznany za spełniony w sytuacji gdyby ograniczał się do literalnego powielenia części lub całości tego przepisu.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych wiąże się z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).

Odnosząc powyższe do sprawy należy zauważyć, że w badanej skardze kasacyjnej jej autor w ogóle nie przytoczył podstaw kasacyjnych. Tak duży stopień ogólności uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu określenie granic skargi kasacyjnej, gdyż skarżący nie podjął żadnej próby uściślenia, jaki przepis w jego ocenie został naruszony.

Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie przywołano żadnego przepisu prawa, który zdaniem skarżącego kasacyjnie został naruszony przez Sąd I instancji.

Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że wniesiona przez skarżącego skarga kasacyjna jest dotknięta brakiem istotnym i nienaprawialnym w trybie właściwym do usuwania braków formalnych, a w związku z tym, jako niedopuszczalna podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 180 w związku z art. 178 P.p.s.a. O zwrocie uiszczonego od skargi kasacyjnej wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.