Wyrok NSA, sygn. akt I SA 179/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 88a ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Teza: Kompetencje do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste należą do zarządu gminy, który czyni to w formie uchwał, będących w istocie swej decyzjami z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, jak i adresata tych rozstrzygnięć. Uchwały te odnoszą się do konkretnej osoby prawnej i rozstrzygają konkretną sprawę. Jest to jednostronne rozstrzygnięcie organu Gminy o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej ale indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjęte przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych, a przez to ma cechy decyzji administracyjnej.

TEZY

Kompetencje do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste należą do zarządu gminy, który czyni to w formie uchwał, będących w istocie swej decyzjami z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, jak i adresata tych rozstrzygnięć. Uchwały te odnoszą się do konkretnej osoby prawnej i rozstrzygają konkretną sprawę. Jest to jednostronne rozstrzygnięcie organu Gminy o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej ale indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjęte przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych, a przez to ma cechy decyzji administracyjnej.


SENTENCJA

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwał Zarządu Gminy W.-B.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 16 grudnia 1997 r. (...), po rozpatrzeniu wniosku Teodozji i Mariana I. złożonego w trybie art. 127 par. 3 i 4 Kpa o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 15 września 1997 r. (...), którą na podstawie art. 157 par. 3 Kpa odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwał Zarządu Gminy W.-B. (...) z dnia 31 października 1995 r. i z dnia 4 lutego 1997 r. Nr 29, na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 157 par. 3 i art. 105 par. 1 Kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/ samorządowe kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach administracyjnych, załatwianych przez organy gminy. W szczególności są organami właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji oraz skarg i wniosków w trybie uregulowanym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie poglądem, indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej jest sprawa, która dotyczy imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków. Z tego jednak, że sprawa ma charakter indywidualny nie wynika jeszcze, że może ona być rozstrzygnięta / decyzją administracyjną. Tylko w tym przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracji do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygać ją, wydając decyzję administracyjną. Organ administracji powołany jest do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną w przypadku sporu o prawo, lub w razie nieustalenia prawa określonej osoby, zaś o tym, że może on stosować prawną formę działania władczą, to znaczy wydać indywidualny akt administracyjny w procesowej formie decyzji, stanowią przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek.

W przedmiotowej sprawie brak było w ogóle podstaw do wydania przez SKO jakiejkolwiek decyzji, czy to uwzględniającej żądanie wniosku, czy też odmawiającej jego uwzględnienia. Wadliwa jest także decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie, ponieważ uruchamia niedopuszczalną procedurę postępowania administracyjnego.

Uchwały Zarządu Gminy W.-B. podjęte w wyżej opisanym przedmiocie nie są decyzjami administracyjnymi. Badanie ich legalności zatem nie może nastąpić w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jak trafnie wskazano w decyzji (...) zbadanie legalności tych uchwał jest możliwe, jednak tylko w postępowaniu sądowym.

Zarzuty wniosku z dnia 14 października 1997 r. są niezasadne, ponieważ odnoszą się do kwestii, które nie były z przyczyn formalnych przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium. Naruszenie decyzją przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mogło mieć miejsca, ponieważ Kolegium nie wydało merytorycznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.

Jak wynika z powyższych wywodów, postępowanie poprzedzające wydanie decyzji (...) było bezprzedmiotowe z tej przyczyny, że sprawa nie może być w ogóle rozstrzygana decyzją administracyjną.

Ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji poprzez jego umorzenie, ponieważ brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec takiego stanu orzeczono, jak w sentencji.

Art. 105 par. 1 Kpa stanowi, co następuje :

"Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania ".

Stan taki zachodzi, gdy toczy się postępowanie, a brak jest w ogóle podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 16 grudnia 1997 r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Marian I., wnosząc o jej uchylenie w części orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Zarządu Gminy W.-B. z dnia 31 listopada 1995 r. Nr 96 i z dnia 4 lutego 1997 r. Nr 7.

W skardze podniesiono, że o ile oddanie gruntu w trybie "art. 88a ust. 1" następuje w formie cywilnoprawnego oświadczenia woli, zawartego w akcie notarialnym, to ustalenie podmiotu i przedmiotu przyszłego prawa następuje droga orzeczenia Zarządu Gminy. Ustalenie takie ma cechy decyzji administracyjnej.

Postępowanie Zarządu Gminy podjęte na wniosek strony w trybie "art. 88a ust. 1" ma charakter administracyjny, gdyż w żaden inny sposób nie wolno ustalić ważności decyzji lokalizacyjnej wydanej przed 5 grudnia 1990 r., a takie ustalenie zawiera się w uchwale i podlega zaskarżeniu wyłącznie w trybie Kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Należy podzielić pogląd skarżącego, że o ile oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ następuje w formie cywilnoprawnego oświadczenia woli, zawartego w treści aktu notarialnego, to ustalenie podmiotu i przedmiotu przyszłego prawa następuje na drodze decyzji zarządu gminy. Kompetencje do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste należą do zarządu gminy, który - jak w niniejszej sprawie - czyni to w formie uchwał, będących w istocie swej decyzjami z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, jak i adresata tych rozstrzygnięć. Uchwały te odnoszą się do konkretnej osoby prawnej i rozstrzygają konkretną sprawę. Jest to jednostronne rozstrzygnięcie organu Gminy o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej ale indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjęte przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych, a przez to ma cechy decyzji administracyjnej. Określając to skrótowo - rozstrzyga o istocie sprawy. Innym zagadnieniem jest kwestia, czy organ prawidłowo rozstrzyga ale ani organy ani też sąd nie wchodzą w istotę materialnoprawnego zagadnienia, gdyż problem sprawy z uwagi na treść wydanych decyzji sprowadza się do zagadnień formalnoprocesowych.

W tej sytuacji, wbrew stanowisku organu wyłączona jest możliwość uruchomienia przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ bezpośredniej kontroli sądu administracyjnego, takiego aktu gminy, który nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej.

W tej sytuacji organ powinien ocenić, czy występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowych uchwał, a zdaniem sądu decyzji, ma legitymację procesową /art. 157 par. 2 Kpa/ - czy jest stroną. Z oświadczeń skarżącego złożonych na rozprawie sądowej wynikałoby, że jest użytkownikiem wieczystym jednej z działek /działka Nr 217/ oddanych w użytkowanie wieczyste Warszawskiej

Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "Ch.". Jeśli skarżący ma przymiot strony, to obowiązkiem organu będzie wszczęcie postępowania i ocenienie, czy przedmiotowe uchwały, a zdaniem sądu decyzje, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Poza tym należy podnieść, iż w postępowaniu przed Kolegium nie brała udziału Spółdzielnia "Ch.", której przekazano - tak wynika z akt sprawy - grunt.

Będąc adresatem uchwał /decyzji/ Spółdzielnia ta miała przymiot strony i brak jej udziału w postępowaniu stwarza podstawę do wznowienia postępowania. Już tylko ten fakt uprawniał sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji /art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Z tych wszystkich względów na mocy art. 21, art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 cyt. ustawy o NSA orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 55 ust. 1 cyt. ustawy o NSA.