Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1120/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.149, art 153, art. 141 par.4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1469/14 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1469/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego wyroku decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] SKO w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia, na wniosek B. B. oraz R. i M. K., warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zarurowaniu odcinka rowu melioracyjnego położonego na dz. nr [...] i [...] pomiędzy ul. [...], a ul. [...] w Krakowie.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy wystąpili R. F. i M. F. oraz M. G.-Z. i K. Z.

Ponownie rozpoznając sprawę, SKO w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] - działając na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15 poz. 139 z późn. zm., dalej Uzp) oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej Ppsa) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło, co do istoty sprawy w ten sposób, że stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2002 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji (decyzja o wzizt) określonej jako zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w Krakowie.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano, że sprawa była przedmiotem kilkukrotnego już rozpatrzenia zarówno przez SKO w Krakowie, jak i przez WSA w Krakowie i Naczelny Sąd Administracyjny (NSA). Powołując się na art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 153 Ppsa organ odwoławczy stwierdził, że jest związany wskazaniami WSA w Krakowie i NSA w związku z oceną przesłanek nieważności decyzji o wzizt.

WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1288/11 uchylił decyzję SKO w Krakowie z dnia [...] maja 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] lutego 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji o wzizt. W wyroku tym rozważano, czy decyzja o wzizt była dotknięta wadami kwalifikowanymi, wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., polegającymi w szczególności na tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wówczas orzekający WSA w Krakowie wywodził, że okoliczności, dla których SKO w Krakowie orzekło o stwierdzeniu nieważności, nie mogły prowadzić do wniosku o nakazie stwierdzenia nieważności. W szczególności: brak uzgodnienia decyzji o wzizt nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a; brak niektórych elementów decyzji administracyjnej nie stanowi takiej wady, na podstawie której można stwierdzić nieważność takiej decyzji, skoro K.p.a. w art. 111 przewiduje możliwość uzupełnienia decyzji, między innymi co do rozstrzygnięcia; niekompletność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i podanie jedynie ogólnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez wskazania niezbędnych dla planowanej inwestycji warunków wynikających z ustaleń tego planu, nie pozwala na ocenę, czy warunki te określono zgodnie z planem, czy też nie - to zaś wymusza konieczność wnikliwej i szczegółowej analizy, czy taka decyzja wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia prawa.

NSA wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 988/12 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku, jednakże za błędny uznał ten pogląd WSA w Krakowie, że brak niektórych koniecznych elementów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 Uzp można uzupełnić w trybie art. 111 § 1 K.p.a., wobec czego oczywiste naruszenie tego przepisu nie jest rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Za trafne zostało uznane stanowisko WSA w Krakowie, że niekompletność decyzji i podanie ogólnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez wskazania niezbędnych dla planowanej inwestycji warunków wynikających z ustaleń tego planu nie pozwala na ocenę, czy warunki te określono zgodnie, czy też sprzecznie z planem, wobec czego wymaga to dokładniejszych ustaleń w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wzizt. W konkluzji NSA podkreślił, że wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1288/11 są dla organu administracji publicznej wiążące tylko w takim zakresie, w jakim nie są one sprzeczne z oceną prawną wyrażoną przez NSA w zapadłym w wyniku skargi kasacyjnej w wyroku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 988/12.

Jak dalej w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Kr 1469/14 wskazano, sądy obydwu instancji zaakceptowały stanowisko SKO w Krakowie wyrażone w jego decyzjach z dnia [...] lutego 2006 r. i z dnia [...] maja 2011 r., że badana decyzja o wzizt Prezydenta Miasta Krakowa została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ nie zawiera trzech spośród siedmiu ustawowych elementów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 42 ust. 1 Uzp, tj. nie zawiera wskazania:

- niezbędnych dla planowanej inwestycji warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych oraz

- wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Teren przedmiotowej inwestycji usytuowany jest w obszarze, który oznaczony był w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa symbolem M4-302, czyli w Obszarze Mieszkaniowym, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Strefy polityki przestrzennej obowiązujące dla tego terenu to strefa nr 11 - dopuszczalnej wartości zainwestowania miejskiego, strefa nr 13 - rekompozycji układu urbanistycznego, strefa nr 16 - ochrony widoku planu i strefa nr 20 intensywności miejskiej. Istotne są zapisy dotyczące zwłaszcza strefy nr 11, w której dopuszczalne są wszystkie formy zagospodarowania, których uciążliwość określona przepisami szczególnymi nie wykracza poza granice działki. Z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1288/11 (które to orzeczenie jest w tym zakresie wiążące) wynika, że inwestycja może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie ze względu na możliwość zmiany stosunków wodnych na wszystkich przyległych nieruchomościach. Tym samym uciążliwość tej inwestycji wykracza poza granice działki. W konsekwencji naruszone zostały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, obowiązujące w dacie wydania badanej decyzji, w szczególności zapisy dotyczące strefy polityki przestrzennej oznaczonej nr 11. W konsekwencji SKO w Krakowie uznało, że naruszenia te mają charakter rażącego naruszenia prawa, skoro Uzp w art. 46a ust. 1 pkt 1 przewidywała, że decyzja o wzizt jest nieważna, jeśli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazano dalej w motywach wyroku II SA/Kr 1469/14, że za taką oceną źródłowej decyzji o wzizt przemawia okoliczność, na którą zwrócił uwagę NSA, tj. czy brak uzgodnienia planowanej inwestycji pod kątem wymogów Prawa wodnego z właściwymi w tym zakresie organami przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2002 r. i uzyskanie w tym aspekcie stanowiska Marszałka Województwa Małopolskiego dopiero w dniu 26 stycznia 2005 r. stanowi także rażące naruszenie prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Odnosząc się - zgodnie ze wskazaniami NSA - do stanowiska Marszałka Województwa Małopolskiego wyrażonego w piśmie z dnia 26 stycznia 2005 r. Kolegium zauważyło, że stwierdza ono, iż pomiędzy ul. [...] i ul. [...] nie istnieje rów melioracyjny, lecz naturalny ciek wodny, mający własne źródła, a jednocześnie nie dokonano zmiany określenia przedmiotowego cieku z określenia: "naturalnego cieku wodnego" na: "rów melioracyjny".

Oznacza to, że decyzją z dnia [...] marca 2002 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rowu melioracyjnego, który w istocie rzeczy nie istniał, a zatem także w tym przypadku można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w szczególności o takim naruszeniu prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Mając zatem powyższe na uwadze SKO w Krakowie uwzględniło ocenę prawną wyrażoną w wyrokach: WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1288/11 i NSA w wyroku z dnia 26 września 2013 r., II OSK 988/12 i dlatego orzekło reformatoryjnie – uchylając własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o wzizt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2002 r. i jednocześnie orzekając o stwierdzeniu nieważności tej decyzji.

Powyższą decyzję zaskarżyła do WSA w Krakowie R. K., zarzucając jej naruszenie art. 153 Ppsa poprzez niewywiązanie się z obowiązku nałożonego wyrokiem NSA z dnia 26 września 2013 r., II OSK 988/12 wyrażający się w:

1) niedostatecznym zbadaniu kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym, z uwagi na treść stanowiska Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 26 stycznia 2005 r. można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności;

2) braku poczynienia starannych ustaleń i wnikliwej wykładni prawa, których wyniki powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji odnośnie kwestii czy niekompletności i podanie jedynie ogólnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają na ocenę, czy warunki te określono zgodnie z tym planem.

Ponadto w skardze zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 42 Uzp poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że brak części elementów decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2002 r. w przedmiotowej sprawie stanowi rażące naruszenie prawa, a także naruszenie art. 7, 8 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w zw. z art. 42 Uzp poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie ustalenia, że brak części rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Krakowa z [...] stycznia 2002 r. stanowi rażące naruszenie prawa.

W oparciu o te zarzuty strona skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej prawo i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwy organ.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Krakowie stwierdził w pierwszej kolejności, że prawidłowo SKO w Krakowie uznało, że brak omawianych elementów w decyzji o wzizt z dnia [...] marca 2002 r. jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. NSA w wyroku wydanym w granicach sprawy przesądził (II OSK 988/12), że nie jest możliwe dokonanie uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 § 1 K.p.a. w tym zakresie, decyzja ta nie była również decyzją częściową, bowiem orzekała o całym żądaniu wnioskodawców.

W ocenie sądu wojewódzkiego nie ulega wątpliwości, że inwestycja może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie ze względu na możliwość zmiany stosunków wodnych na wszystkich przyległych nieruchomościach. Tym samym uciążliwość tej inwestycji wykracza poza granice działki, a w konsekwencji decyzja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa - zapisy dotyczące strefy polityki przestrzennej oznaczonej nr 11, zakazujące lokalizacji takich inwestycji. Sprzeczność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z planem miejscowym skutkowała nieważnością decyzji zgodnie z art. 46a ust. 1 pkt 1 Uzp. Ocena tych okoliczności dokonana przez SKO w Krakowie jest - w ocenie WSA w Krakowie - prawidłowa.

Nadto sąd wojewódzki wskazał, że z pisma Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 26 stycznia 2005 r. wynika jednoznacznie, że ciek będący przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest ciekiem naturalnym, nie zaś rowem melioracyjnym i nie ma możliwości przekwalifikowania cieku wodnego na rów melioracyjny. Sąd I instancji podzielił stanowisko SKO, że błędne określenie przedmiotu decyzji również stanowi o rażącym naruszeniu prawa, gdyż decyzja dotyczy zabudowy przedmiotu nieistniejącego.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika − R. K. zaskarżyła ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzuciła sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. "art. 1 § 1 i 2" i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r. i uznanie, że organ ten prawidłowo wywiązał się z obowiązku nałożonego przez NSA w wyroku z dnia 26 września 2013 r., II OSK 988/12 i dostatecznie zbadał kwestię naruszenia prawa w decyzji organu I instancji, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz poczynił staranne ustalenia i dokonał wnikliwej wykładni prawa, których wyniki znalazły się w uzasadnieniu decyzji odnośnie kwestii, czy uchybienia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2002 r. dotyczące zbadania, czy brak podania wszystkich ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na ocenę, czy warunki te określono zgodnie z tym planem, co przesądza o kwalifikowanej wadliwości decyzji organu I instancji;

2. "art. 1 § 1 i 2" i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie

obowiązku kontroli decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r. i uznanie, iż organ ten prawidłowo wywiązał się z obowiązku nałożonego przez NSA w wyroku z dnia 26 września 2013 r., II OSK 988/12 i dostatecznie zbadał kwestię naruszenia prawa w decyzji organu I instancji, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do

zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz poczynił staranne ustalenia i dokonał wnikliwej wykładni prawa, których wyniki znalazły się w uzasadnieniu decyzji odnośnie kwestii, czy uchybienia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2002 r. dotyczące zbadania czy w zaistniałym stanie faktycznym, treść stanowiska Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 26 stycznia 2005 r. przesądza o kwalifikowanej wadliwości decyzji organu I instancji;

3. "art. 1 § 1 i 2" i art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 i art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 80, 77 § 1 i art. 7 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia prawidłowej kontroli decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r. i niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie ustalenia, że uchybienia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2002 r. stanowią rażące naruszenie prawa.

Wskazując na powyższe naruszenia R. K. na podstawie art. 176 Ppsa w zw. z art. 185 § 1 Ppsa wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a ponadto na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa wnosi o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej wpierw zrekapitulowano stan faktyczny sprawy, a później wyłuszczono argumentację, mającą stanowić rozwinięcie sformułowanych zarzutów kasacyjnych.

W odpowiedzi M. G.-Z. i K. Z. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o rozpoznanie wnoszonego przez nich dowodu w sprawie (kserokopia prawomocnej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...]) jako dowodu w sprawie, z którego ma wynikać, że na terenie objętym decyzją o wzizt istniał naturalny ciek, a nie rów melioracyjny.

W odpowiedzi R. F. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako niezasadnej dla sprawy, w całości popierając wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2014 r.

Pismem z dnia 7 lipca 2016 r. złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik R. K. poinformował, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. została wykonana, na dowód czego przesłał informację Urzędu Miasta Krakowa Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 23 września 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) − Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

A. Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu "art. 1 § 1 i 2" oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli decyzji SKO w Krakowie, albowiem w części został on wadliwie sformułowany. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia "art. 1 § 1 i 2" Ppsa nie dostrzega, że tak określonego przepisu w cyt. ustawie nie ma. Art. 1 Ppsa nie dzieli się na paragrafy, stanowiąc wyłącznie, że "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Jest to zatem przepis stanowiący w istocie definicję sprawy sądowoadministracyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą (art. 183 § 1 Ppsa). Ze względu na powyższe ograniczenie wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. W judykaturze podkreśla się jednak, że wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że sąd I instancji naruszył przepis "art. 1 § 1 i art. 2 Ppsa". Nie można rozpoznać zarzutu naruszenia przepisu, który nie istnieje w ustawie. Gdy zaś chodzi o naruszenie art. 2 Ppsa, stanowiącego iż "Do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne", to w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono w żaden sposób na czym miałoby polegać naruszenie cyt. przepisu. Nie ulega wszak wątpliwości, że kwestionowany wyrok wydał sąd administracyjny.

B. Nie można ocenić jako usprawiedliwionego także zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa. Pierwszy z tych przepisów stanowi jedynie, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Z kolei w dacie wniesienia skargi kasacyjnej art. 151 Ppsa stanowił, że "W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala". Cyt. przepis uległ zmianie na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), a na mocy art. 2 cyt. ustawy jej przepisy, w brzmieniu nadanym tą nowelizacją – w odniesieniu także do nowelizowanego przepisu art. 151 Ppsa – stosuje się do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie powyższej nowelizacji Ppsa. Przepis art. 151 Ppsa obecnie stanowi, że "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części" i takie brzmienie cyt. przepisu musi uwzględnić orzekający w niniejszej sprawie Sąd, skoro skonstruowano w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 Ppsa. W judykaturze trafnie wskazuje się, że przepis art. 151 Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy), stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, nie jest zatem możliwe rozpoznanie takiego zarzutu, bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów Ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1747/13, LEX nr 1667954). Nie można uznać, że wystarczające było zatem przywołanie naruszenia art. 3 § 1 Ppsa, skoro cyt. przepis wskazuje wyłącznie na cele działania sądów administracyjnych oraz nakazuje im stosować środki ujęte w ustawie (tj. w Ppsa – uwaga Sądu). Skoro WSA w Krakowie przedmiotem kontroli uczynił zaskarżoną decyzję, niewątpliwie sprawował kontrolę działalności administracji publicznej, zaś oddalając skargę – zastosował środek przewidziany w Ppsa. Trafnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r. (sygn. I OSK 2042/13, LEX nr 1773602), wskazano, że przepis art. 3 § 1 Ppsa mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana. Przepis ten należy zatem do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym i wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

C. Z tych samych powodów, co ujęte w pkt A i B niniejszego uzasadnienia, nie może odnieść skutku zarzut naruszenia "art. 1 § 1 i 2" i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli decyzji SKO w Krakowie, a odnoszące się do uznania, iż organ ten wywiązał się prawidłowo z obowiązku nałożonego nań wyrokiem NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. II OSK 988/12. Zauważyć wypadnie, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 153 i art. 190 Ppsa.

D. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Stosownie do przepisu art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia cyt. wyżej przepisu powiązano z wytknięciem sądowi wojewódzkiemu, że niewystarczająco uzasadnił swe rozstrzygnięcie, w szczególności że nie wskazano, dlaczego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. znalazł zastosowanie w sprawie. Rzecz jednak w tym, że podnosząc tego typu uchybienie, w żaden sposób skarżąca kasacyjnie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, który odnosi się li tylko do wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, zdaje się natomiast polemizować z motywami tego wyroku. To czyni zarzut naruszenia przepisów ujętych w petitum skargi kasacyjnej pod pkt. 5 działaniem chybionym, a przez to nieskutecznym.

E. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.