Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 292/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 1, 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2018 r. sprzeciwu G. od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w punkcie 1) (pierwszym) i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w tym zakresie; 2. oddala sprzeciw w pozostałej części; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz G. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania M. i W. małżonków S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], orzekającej o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0458 ha, zajętej pod pas drogowy autostrady [...] decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 1996 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej pn. "Lokalizacja odcinka autostrady płatnej [...]-[...], w obrębie województwa [...], od węzła "[...]" w [...] (km 340+100) do granicy z województwem [...] (km 378+540)", stanowiącej własność M. i W. S. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej (pkt 1), ustaleniu odszkodowania w wysokości 48.891 zł z tytułu nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości (pkt 2), przyznaniu ustalonego w punkcie 2. odszkodowania na rzecz M. S. i W. S. (pkt 3) oraz zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w punkcie 2. odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja będzie podlegała wykonaniu (pkt 4) - Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją z dnia [...] października 1996 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej, Wojewoda [...] ustalił lokalizację inwestycji pn. "Lokalizacja odcinka autostrady płatnej [...]-[...], w obrębie województwa [...], od węzła "[...]" w [...] (km 340+100) do granicy z województwem [...] (km 378+540)".

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 1998 r., Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości położonej w gm. [...] obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0458 ha, a następnie wnioskiem z dnia [...] lipca 1998 r. - o wydanie decyzji zezwalającej na jej niezwłoczne zajęcie, z jednoczesnym nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości (pkt 1), ustaleniu odszkodowania w wysokości 48.891 zł z tytułu nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa jej własności (pkt 2), przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz M. S. i W. S. (pkt 3) oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja będzie podlegała wykonaniu (pkt 4).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i W. małżonkowie S. podnosząc, że wskutek wydania decyzji wywłaszczeniowej nieruchomość skarżących zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej, gdyż wywłaszczona nieruchomość stanowiła drogę dojazdową. W ten sposób pozbawiono ich dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji w późniejszym terminie i tak spowoduje to wydzielenie nowej działki pod planowaną drogę serwisową dla autostrady [...], która będzie odgradzać pozostałą w ich rękach działkę bez jakiegokolwiek dojazdu do nieruchomości. Wskazano też na błąd co ustalenia wartości odszkodowania, gdyż decyzja odnosi się do wyceny wartości działki sporządzonej na grudzień 2014 r., a nie na moment wywłaszczenia i nie uwzględnia szkód spowodowanych i wyrządzonych przez zarządcą autostrady [...], wykorzystującego teren skarżących przez okres od daty wydania decyzji o zajęciu nieruchomości na cel drogowy do daty wydania zaskarżonej decyzji o wywłaszczeniu. Podniesiono też nieuwzględnienie i pominięcie w toku postępowania kwestii możliwości dostarczenia skarżącym nieruchomości zamiennej, względnie wykupu całej nieruchomości przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Odwołanie to zostało uzupełnione pismami z 23 i 29 czerwca oraz z 24 października 2017 r..

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, organ II instancji stwierdził, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i autostrad oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy w jego dotychczasowym brzmieniu.

Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.; dalej: specustawa drogowa) stanowi, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy.

Jak wynika z akt sprawy i odpisu księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzją z dnia [...] października 1996 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej - byli A. i F. P. w całości na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] maja 2011 r. własność przedmiotowej działki nabyli W. i M. S. w całości na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Ofertami z dnia [...] lipca 1997 r. i z dnia [...] czerwca 1998 r. Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad wystąpił do A. i F. małżonków P. z propozycją nabycia w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia 15 stycznia 1998 r. Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości oraz o udzielenie zezwolenia na jej niezwłoczne zajęcie.

Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 1998 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia.

Następnie ofertami z dnia [...] marca 2012 r. i z dnia [...] marca 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do M. i W. małżonków S. z propozycją nabycia w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości.

Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. Wojewoda [...] wyznaczył stronom postępowania dwumiesięczny termin do zawarcia umowy notarialnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, ale nie doszło do jej zawarcia.

Pismami z 13 maja i z 17 października 2016 r. Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] zwrócił się do Wojewody [...] o kontynuowanie postępowania wywłaszczeniowego, wskazując jednocześnie, że inwestycja polegająca na budowie autostrady [...] na przedmiotowej nieruchomości została zrealizowana.

Wskutek bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży, pismem z dnia 25 lipca 2016 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa własności nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe Minister uznał, iż postępowanie wszczęte i przeprowadzone zostało prawidłowo.

Odnosząc się do kwestii ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie organ wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do ust. 3 omawianego artykułu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za nabycie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] grudnia 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. (uprawnienia nr [...]).

Art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy.

Stosownie do art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Organ wskazał, że w związku z upływem prawie trzech lat liczonych od daty sporządzenia przez rzeczoznawcę j majątkowego operatu szacunkowego, nie ma możliwości potwierdzenia jego aktualności.

Niemniej istotne jest, iż dane z transakcji nieruchomościami porównawczymi, pochodzą z roku 2014. Stąd też na dzień wydania decyzji nie mogły one stanowić miarodajnego materiału do określenia wartości nieruchomości z uwagi na zmiany cenowe, które w tym czasie miały miejsce na rynku, spowodowane zmianami relacji pomiędzy popytem i podażą. Zatem wycena nieruchomości oparta na wadliwie dobranym materiale porównawczym mogłaby budzić wątpliwości, co do jej rzetelności z punktu widzenia ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, o której mowa w art. 151 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co też w konsekwencji stanowiłoby rażące naruszenie prawa.

Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne Minister wskazał, że operat szacunkowy stanowiący podstawę do wyceny przedmiotowej nieruchomości, jako materiał porównawczy winien wskazywać jedynie transakcje gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych za okres nie dłuższy niż dwa lata. Ponadto, wprawdzie pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego i z tego względu ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której zresztą w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością i wymaga sporo wiadomości fachowych, tym niemniej rzeczoznawca dokonując wyceny określonej nieruchomości powinien jako materiał porównawczy wybierać (z oczywistych względów) także te transakcje, które zostały zawarte w okresie, w którym operat został sporządzony.

Powyższe oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego o wartości ww. nieruchomości, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Organ podkreślił, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W art. 15 kpa została sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej respektowanie oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji.

Realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 21 Konstytucji RP) wymaga wyjaśnienia kwestii prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ pierwszej instancji.

Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji.

Organ wyjaśnił, że wobec faktu, iż operat szacunkowy jest nieaktualny i zachodzi potrzeba sporządzenia nowego opracowania o wartości nieruchomości, brak jest podstaw do odnoszenia się do zarzutów odwołania dotyczących poprawności ustalenia odszkodowania.

Odnosząc się zaś do zarzutu, że wskutek wydania decyzji wywłaszczeniowej nieruchomość skarżących zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej, Minister wskazał, iż w piśmie z dnia 17 marca 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że droga dojazdowa nie ulegnie zmianie, ponieważ działka drogowa nr [...] daje możliwość bezpośredniego zjazdu na działkę nr [...], stanowiącą własność skarżących.

Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia i pominięcia w toku postępowania kwestii możliwości dostarczenia skarżącym nieruchomości zamiennej, względnie wykupu całej nieruchomości przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, także w piśmie z dnia 17 marca 2016 r. poinformowano skarżących, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie dysponuje nieruchomościami zamiennymi. Odnośnie zaś wykupu całej nieruchomości wskazano, że nieruchomość ta znajduje się całkowicie poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy autostrady, a jej atrybuty, tj. wielkość, regularny kształt oraz dojazd do drogi publicznej pozwalają na jej wykorzystanie w dotychczasowy sposób.

Organ wyjaśnił również, że w myśl przepisu art. 13 ust. 3 specutawy drogowej, jeżeli nabywana jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości. Jest to jednakże sprawa cywilna, która nie może być rozpatrywana w trybie administracyjnoprawnym.

Wskazano także, iż odszkodowanie za grunt powinno uwzględnić jedynie tę cześć nieruchomości i jej części składowe, które bezpośrednio przeznaczone zostały pod realizację inwestycji o charakterze publicznym. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyraźnie bowiem wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Zważyć należy, iż odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości. Tak samo ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie do szkód, jakie poniesie ewentualnie dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Tym samym ewentualne szkody spowodowane i wyrządzone przez zarządcą autostrady [...], na które powołują się skarżący nie mogły być objęte ani operatem szacunkowym, ani decyzją odszkodowawczą.

W postępowaniach wywłaszczeniowych praktycznie nie stanowi problemu ustalenie przedmiotu postępowania. To samo dotyczy stron takiego postępowania. Natomiast praktycznie we wszystkich sprawach trafiających do organu odwoławczego zasadniczym i często jedynym problemem jest ustalenie wysokości odszkodowania. Z tego względu operat szacunkowy stanowi tak naprawdę najważniejszy dowód w postępowaniu odszkodowawczym. Z uwagi na jego wagę, musi on zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Prawo to może zostać zrealizowane tylko i wyłącznie poprzez gwarancję dwukrotnej oceny tego dowodu.

Mając na uwadze powyższe Minister postanowił uchylić w całości decyzję Wojewody i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W sprzeciwie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył ją w całości.

Skarżący zarzucił decyzji Ministra naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 138 kpa, poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w całości, mimo że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej "ppsa), ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r.. W myśl art. 64a ppsa, sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 kpa.

Cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga zaś, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa. Zgodnie zatem z art. 151a § 1 zd. 1 ppsa, uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa, zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej co do całości decyzji, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty chociażby w części. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

W myśl art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie w części, a także w całości podzielił zarzuty podniesione w sprzeciwie.

Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa, ponieważ organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w całości, mimo że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Zaskarżona decyzja Wojewoda [...] dotyczyła wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0458 ha, zajętej pod pas drogowy autostrady [...]-[...] oraz ustalenia wysokości odszkodowania. Nadmienić przy tym należy, że inwestycja, na potrzeby której doszło do wywłaszczenia została już zrealizowana.

Zasadniczą wadą tej decyzji zgodnie z uzasadnieniem decyzji organu II instancji było ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego. Organ odwoławczy uznał, że procedura wywłaszczeniowa została przeprowadzona prawidłowo. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji odnośnie jej punku 1), tj. nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, nie zawiera żadnych wad. Zgodnie z uzasadnieniem organu II instancji wady zawiera wyłącznie punkt 2) zaskarżonej decyzji, który ustala wysokość odszkodowania na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego.

W tym stanie rzeczy nieprawidłowość postępowania organu II instancji polega na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, nie zaś odnośnie tylko jej punktu 2). Jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 138 § 2 kpa, zaskarżoną decyzję uchyla się w całości, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Rozstrzygnięcie sprawy po jej przekazaniu organowi I instancji nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej jego części (co też wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu I instancji). Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy powtórnym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji wymaga tylko ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie aktualnego operatu szacunkowego. Nie wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie samego wywłaszczenia. Tym samym organ II instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzje w części odnoszącej się do jej punktu 2), w którym ustalona została wysokość odszkodowania, nie zaś w całości.

Zauważyć przy tym należy, że w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. wyodrębnione zostały poszczególne rozstrzygnięcia, tj. w punkcie 1) orzeczono o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0458 ha, zajętej pod pas drogowy autostrady [...] decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 1996 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej pn. "Lokalizacja odcinka autostrady płatnej [...]-[...], w obrębie województwa [...], od węzła "[...]" w [...] (km 340+100) do granicy z województwem [...] (km 378+540)", stanowiącej własność M. i W. S. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, zaś w punkcie 2) o ustaleniu odszkodowania w wysokości 48.891 zł z tytułu nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości. Rozstrzygnięcia te mają więc samodzielny byt, choć wynikają z tej samej sprawy. Jeżeli dodatkowo weźmie się pod uwagę fakt zrealizowania inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, to nie może budzić wątpliwości, że sprawa samego wywłaszczenia nie powinna podlegać dalszemu procedowaniu, czego zresztą organ nie kwestionuje.

Z uwagi powyższe, na podstawie art. 151a ppsa, orzeczono jak w wyroku, przy czym Sąd błędnie sformułował sentencję, uchylając zaskarżoną decyzję w kwestionowanej części i oddalając sprzeciw w pozostałej. Okoliczność ta nie wpływa jednak na samą treść orzeczenia, gdyż Sąd chciał dać wyraz temu, że nieprawidłowe było uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej nabycia przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, zaś w pełni uprawnione było jej uchylenie co do ustaleniu odszkodowania w wysokości 48.891 zł.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, a składa się na nie uiszczony przez stronę wnoszącą sprzeciw wpis w kwocie 100 zł i wynagrodzenie reprezentującego ją adwokata w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).