Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 24/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184, art. 193 in fine
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust. 17
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S.A z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3366/17 w sprawie ze skargi S. S.A z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2018 r., IV SA/Wa 3366/17, oddalił skargę S. S.A z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa M. nr [...] z [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 12 ust. 17 ustawy 3 grudnia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.; dalej: ustawa) przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że skarżąca winna spełnić dodatkowe warunki o charakterze wyjątkowym by mogło dojść do umorzenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej, spełniając przy tym łącznie wszystkie warunki o jakich mowa w ustawie, na podstawie której takowe umorzenie może zostać dokonane, podczas gdy przepis nie nakłada na podmiot spełniający kryteria określone przepisem wykazania okoliczności wyjątkowych/nadzwyczajnych umożliwiających dokonanie umorzenia;

b) art. 138 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz oddalenie skargi podczas gdy uchybienia organu I instancji wykazane w skardze uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania;

c) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie przez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku braku naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa podczas, gdy decyzja organu I instancji zawierała brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcie istotnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz braku uzasadnienia decyzji uniemożliwiające jej weryfikację przez nieodniesienie się do zarzutów skarżącej i niewyjaśnienie istotnych przesłanek wydania decyzji, tj.:

- organ nie rozpatrzył okoliczności realizacji jedynie fragmentu przedmiotowej drogi, które nie wynikały z planów skarżącej, ale faktu braku dysponowania prawem na cele budowlane przez W. do pozostałych działek (działki w prywatnym wówczas władaniu), przez które według Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego ma przebiegać pozostała część projektowanej drogi pozwalająca na połączenie ulicy B. z B., tym samym nie można mówić jedynie o sytuacji, w której skarżąca wykonała fragment drogi dla potrzeb własnej inwestycji, gdyż jak wyraźnie wynika z m.in. z zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego projektowana droga łączyć będzie główne – ogólnodostępne ulice;

- organ nie zbadał w sposób wyczerpujący faktu, że skarżąca na mocy umowy zobowiązała się do poniesienia kosztów budowy projektowanej drogi, a nie kosztów wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej; do momentu zmiany ustawy we wrześniu 2014 r. nie istniał obowiązek wyłączania z produkcji rolniczej gruntów położonych w granicach administracyjnych miast; tym samym skarżąca nie mogła brać pod uwagę takich kosztów w momencie negocjowania warunków umowy, które to negocjacje rozpoczęły się z początkiem 2012 r., a ostateczna wersja umowy powstała z początkiem 2014 r., tj. jeszcze przed zmianą ustawy, w związku z tym nie istnieją podstawy, by domniemywać, że poniesienie dodatkowych kosztów w postaci opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej mogło wynikać z postanowień umowy pomiędzy miastem a inwestorem;

d) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez ich niezastosowanie przez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku braku naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa podczas gdy decyzja organu I instancji zawierała istotne naruszenia polegające na braniu udziału w wydaniu decyzji organu I instancji przez te same osoby, które brały udział w rozpoznawaniu sprawy – od samego początku procesu ubiegania się o umorzenie opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej przez skarżącą, tj. zarówno w postępowaniu pierwotnym, jak i wywołanym decyzją Kolegium uchylającą decyzję Marszałka Województwa M., jak i decyzją organu I instancji;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) "ppkt" a) i c) przez ich niewłaściwe zastosowanie, w ten sposób, że:

- Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania organów administracji w zakresie omówionym powyżej,

- Sąd I instancji nie wydał decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że w związku z zarzutami naruszenia prawa materialnego powołanymi powyżej istniały ku temu podstawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 12 ust. 17 ustawy nie wskazuje na istnieje dodatkowych przesłanek ku temu, by twierdzić, iż skarżąca winna spełnić wyjątkowe warunki by mogło dojść do umorzenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej, spełniając przy tym łącznie wszystkie warunki o jakich mowa w ustawie, na podstawie której takowe umorzenie może zostać dokonane. Dla umorzenia ww. opłat wystarczy bowiem spełnienie wszystkich przesłanek wskazanych w powyższym przepisie, które to przesłanki skarżąca spełniła i co zostało przez organ I instancji, jak i przez Sąd I instancji potwierdzone w uzasadnieniu wyroku. Skarżąca wykazała wszystkie okoliczności faktyczne potwierdzające możliwość umorzenia ww. opłat. Fakt ten potwierdzony został zarówno przez organ, Kolegium jak i Sąd I instancji. Powyższe prowadzi do konkluzji, że Sąd I instancji w sposób błędny dokonał wykładni naruszonego przepisu, zupełnie bezpodstawnie przyjmując, iż wynika z niego konieczność wykazywania przez skarżącą okoliczności nadzwyczajnych. Sąd I instancji całkowicie pominął istotne dla sprawy okoliczności, oceniając stan faktyczny w sposób całkowicie dowolny. Uznaniowość bowiem nie oznacza dowolności w wydawaniu decyzji administracyjnych. W ocenie skarżącej kasacyjnie, bez wątpienia Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 12 ust. 17 ustawy i w sposób zupełnie nieprawidłowy podzielił stanowisko Kolegium, wedle którego skarżąca powinna wykazać okoliczności wyjątkowe dla dokonania umorzenia opłat, podczas gdy nawet gdyby zastosowano kryterium uznaniowości, to i tak zostało ono w sposób błędny i całkowicie dowolny zastosowane – zarówno przez Kolegium jak i przez Sąd.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji w sposób dowolny ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i w konsekwencji podzielił w całości stanowisko Kolegium, które z uwagi na szereg uchybień nie zasługiwało na uwzględnienie. Kolegium dysponowało materiałem dowodowym wystarczającym do stwierdzenia, że organ I instancji nie rozpoznał sprawy w sposób dogłębny i uchybił licznym przepisom postępowania. Organ dysponował dowodami dotyczącymi okoliczności, że skarżąca spełnia wszystkie wymogi stawiane przez ustawę uprawniające do umorzenia jej opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, co skarżąca wykazała właściwymi dokumentami. Organ I instancji, mimo że skarżąca przedstawiała mu istotne dla sprawy okoliczności wpływające na możliwość umorzenia na jej rzecz ww. opłat, w zasadzie ocenił przedstawione dowody w sposób całkowicie dowolny i wewnętrznie sprzeczny, naruszając przy tym szereg przepisów k.p.a. Gdyby organ I instancji w sposób właściwy ocenił działania skarżącej, zmierzające do budowy drogi publicznej i gdyby właściwie ocenił fakt, że budowa drogi przyczyni się do ogólnego rozwoju dzielnicy i zdecydowanie uatrakcyjni tamtejszą okolicę w rejonie przedmiotowej ulicy, nie wskazywałby że budowa drogi publicznej ma być tylko i wyłącznie dodatkowym profitem dla działalności deweloperskiej skarżącej.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji całkowicie pominął fakt, że organ I instancji nie rozpatrzył okoliczności realizacji fragmentu projektowanej drogi, które nie wynikały z planów skarżącej, ale faktu braku dysponowania prawem na cele budowlane przez miasto do pozostałych działek (działki w prywatnym wówczas władaniu), przez które według Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego ma przebiegać pozostała część tej drogi pozwalająca na połączenie ulicy B. z B. Tym samym nie można mówić jedynie o sytuacji, w której skarżąca wykonała fragment drogi dla potrzeb własnej inwestycji, gdyż jak wyraźnie wynika z m.in. z zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, projektowana droga łączyć będzie główne – ogólnodostępne ulice. Sąd I instancji nie zbadał w sposób wyczerpujący faktu, że skarżąca na mocy umowy z dzielnicą zobowiązała się do poniesienia kosztów budowy drogi, a nie kosztów wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Do momentu zmiany ustawy we wrześniu 2014 r. nie istniał obowiązek wyłączania produkcji rolniczej z gruntów położonych w granicach administracyjnych miast. Tym samym skarżąca nie mogła brać pod uwagę takich kosztów w momencie negocjowania warunków umowy z miastem, które to negocjacje rozpoczęły się z początkiem 2012 r., a ostateczna wersja umowy powstała z początkiem 2014 r., tj. jeszcze przed zmianą ustawy. W związku z tym nie istnieją podstawy, by domniemywać, że poniesienie dodatkowych kosztów w postaci opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej mogło wynikać z postanowień umowy pomiędzy miastem a inwestorem. Sąd I instancji w sposób całkowicie dowolny przyjął, że realizacja inwestycji drogowej, która w ocenie Sądu w sąsiedztwie planowanej inwestycji deweloperskiej skarżącej wpłynąć ma wyłącznie na atrakcyjność oraz konkurencyjność na rynku deweloperskim inwestycji skarżącej i umożliwi sprzedaż lokali – leży tylko i wyłącznie w interesie ekonomicznym skarżącej. Skarżąca wielokrotnie wskazywała, że spełniła wszystkie wymogi nakładane na nią przez ustawę, uprawniające ją do umorzenia na jej rzecz opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz dodatkowo wykazała, iż planowana inwestycja przyczyni się przede wszystkim do ogólnego rozwoju dzielnicy oraz da możliwość lepszej komunikacji tamtego obszaru z innymi częściami miasta. Skarżąca wielokrotnie podkreślała, że z drogi tej korzystać będą mogli wszyscy – nie tylko mieszkańcy inwestycji deweloperskiej skarżącej. Korzystać będą także mieszkańcy inwestycji sąsiednich i konkurencyjnych. Nie jest więc prawdą, że budowa drogi leży tylko i wyłącznie w interesie ekonomicznym skarżącej. Błędnie przyjął zatem organ I instancji, jak również w konsekwencji Kolegium i Sąd I instancji (na podstawie błędnych założeń organów administracyjnych), że skarżąca nie wykazała żadnych okoliczności, które przemawiałyby za wydaniem decyzji na jej korzyść. W tym zakresie również, zupełnie niezrozumiałym jest pogląd Sądu I instancji, który wskazał że gdyby drogę tę wybudował inny podmiot, to on również obciążony byłby opłatą. Jest to oczywiście okoliczność bezsporna i nie podlegająca dyskusji, ale tak oczywiste stwierdzenie, które nie ma w żadnym stopniu przełożenia na stan faktyczny sprawy, nie powinno stanowić podstawy do wydania decyzji na niekorzyść skarżącej i ustalenia, że nie wykazała ona żadnych okoliczności świadczących o jej działaniu na rzecz dobra publicznego. Sąd I instancji bazując na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych organów, stwierdził także, że skarżąca powinna wiedzieć o ewentualnych zmianach dotyczących opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Oczywiście, patrząc czysto teoretycznie na sekwencję dat, taki pogląd można byłoby zaakceptować. Gdyby jednak zarówno organy, jak i Sąd I instancji oceniły w sposób prawidłowy wskazywane przez skarżącą argumenty i opisany przez nią bezsporny stan faktyczny, Sąd wiedziałby, że podpisanie umowy z miastem "przeciągało się" z uwagi na nieleżące po stronie skarżącej okoliczności, a sama treść umowa była już dawno finalnie zamknięta i nie podlegała jakimkolwiek negocjacjom. Skarżąca rozpoczęła z miastem rozmowy dotyczące realizacji drogi na początku 2012 r., a negocjacje dotyczące warunków umowy zakończyły się w pierwszej połowie 2014 r. Tym samym skarżąca nie mogła brać pod uwagę kosztów wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów miasta w momencie negocjowania warunków umowy, które to negocjacje rozpoczęły się i zakończyły przed zmianą ustawy. Podpisanie umowy w lipcu 2015 r. wynikało tylko i wyłącznie z przedłużających się postępowań dotyczących ustalenia stanu prawnego działki ewid. nr [...]. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że budowa dróg publicznych należy do zadań własnych gminy. Inwestor zobowiązał się jedynie do ponoszenia kosztów literalnie wymienionych w umowie z miastem, które to koszty nie obejmowały konieczności ponoszenia spornych opłat. Jak wykazano, skarżąca takowych nie zakładała i nie mogła wówczas zakładać. Skarżąca dokona przeniesienia nieruchomości drogowej na miasto po jej wybudowaniu. Zatem powyższe – a na pewno fakt, że droga zostanie przeniesiona na własność miasta – istotnie przemawia za tym, aby na rzecz skarżącej takowe opłaty umorzyć. Droga nie zostanie bowiem w składniku majątkowym skarżącej, a zostanie przekazana miastu. Bez wątpienia zatem, odmowy umorzenia opłat nie można argumentować wyłącznie osiągnięciem przez skarżącą korzyści ekonomicznych. Skarżąca budując drogę przyczynia się do rozwoju infrastruktury miasta, usprawnia możliwości komunikacyjne w dzielnicy, a sama droga, jako droga publiczna, użytkowana będzie przez wszystkich, nie tylko przez mieszkańców osiedla będących klientami skarżącej. Po wybudowaniu drogi skarżąca przekaże ją miastu, co tylko takowy cel publiczny potwierdza. Nie można zatem pozostawić bez wystarczającego zbadania okoliczności faktu, że skarżąca spełnia wszelkie wymogi – także te mieszczące się w granicach uznania administracyjnego – aby można było sporne opłaty na jej rzecz umorzyć.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, że od samego początku procesu ubiegania się o umorzenie opłat z tytułu zwolnienia gruntów z produkcji rolnej w wydawaniu decyzji brali udział ci sami pracownicy organu. Wskazane osoby brały udział w wydaniu decyzji w tym samym zakresie przedmiotowym i podmiotowym na każdym etapie postępowań toczących się przed Marszałkiem Województwa M. Taki stan rzeczy jest niedopuszczalny z punktu widzenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i w sposób bezwzględny godzi w bezstronność i obiektywizm, jakimi winni kierować się pracownicy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnych.

Zarządzeniem z 17 stycznia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi skarżąca kasacyjnie i Prezydent W. wyrazili zgodę na rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca kasacyjnie dodatkowo przytoczyła dodatkowe uzasadnienie zarzutów kasacyjnych i przedłożyła tekst uchwały Rady W. nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie nadania nazwy obiektowi miejskiemu w Dzielnicy [...] W., opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Maz. z 7 września 2020 r. poz. 9368, jako dowód na okoliczność wybudowania przez skarżącą drogi K. zgodnie z umową z W., na nieruchomości której dotyczy wniosek o umorzenie opłat za odrolnienie gruntów i przeznaczenie tej drogi na cele publiczne – do użytku ogólnodostępnego jako droga publiczna oraz poinformowała, że koszt budowy drogi wyniósł ok. 1.669.606,00 zł, wobec czego za niezasadne należy uznać obciążanie skarżącej dodatkowo opłatą za odrolnienie gruntów obecnie publicznych, służących celom publicznym dzięki nakładom znacznych środków finansowych skarżącej (czego organy w ogóle nie rozważyły w zaskarżonych decyzjach).

Zarządzeniem z 14 marca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Jakkolwiek skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, to przyporządkowanie poszczególnych zarzutów do podstawy kasacyjnej nie jest konsekwentne i prawidłowe, nie są przepisami prawa materialnego art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., jak też art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczność ta samoistnie nie sprzeciwia się rozpoznaniu zarzutów, chociaż należy mieć na względzie, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest możliwy istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Niezrozumiale jest też, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., kierowanie zarzutów pod adresem "zaskarżonej decyzji". Nie jest jasne, czy konwencja ta jest tylko wynikiem błędu, językowej omyłki autora skargi kasacyjnej (którą zaskarżono wszak wyrok Sądu I instancji), czy świadomej intencji, w tym drugim przypadku identyfikacja przedmiotu zaskarżenia byłaby jednak wadliwa. Praktyka ta rzutuje na możliwość merytorycznego rozpoznania zarzutów, ze względu na rozstrzyganie przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie zgłoszonych zarzutów, niski poziom ich precyzji nie upoważnia NSA do uzupełniania czy modyfikacji skargi kasacyjnej.

Przepisem prawa materialnego objętym zarzutami skargi kasacyjnej jest art. 12 ust. 17 ustawy. Zarzut jego błędnej wykładni nie jest uzasadniony. Wadliwe jest stanowisko Spółki przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że do umorzenia opłat wystarczające jest spełnienie wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie. Zgodnie z tym przepisem, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Spełnienie wymienionych w przepisie przesłanek nie obliguje organu do udzielenia umorzenia, albowiem decyzja oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, na co wskazuje użyty w przepisie funktor "może". Nie jest on wyrażeniem kompetencji czy uprawnienia, lecz nadaje decyzji organu charakter uznaniowy. W efekcie uwzględnienie wniosku o umorzenie jest uzależnione od oceny organu, dotyczącej celowości przyznania takiej ulgi w zapłacie należności publicznoprawnej, od wyważenia interesu indywidualnego i społecznego, o czym stanowi art. 7 k.p.a. Lektura uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie potwierdza zarzutu, jakoby Sąd uzależnił dopuszczalność umorzenia od przesłanki "nadzwyczajnych okoliczności". Sąd I instancji trafnie przyjął, że "przepis odwołuje się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, to zaś oznacza uznaniowy charakter decyzji, a wybór sposobu załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu opłaty rocznej zależy wyłącznie od woli organu nawet wtedy, gdy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie. Wydanie decyzji musi zostać poprzedzone wyjaśnieniem całokształtu okoliczności sprawy w sposób umożliwiający dokonanie oceny interesu podmiotu obciążonego obowiązkiem ponoszenia opłaty, a także innych okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie żądania umorzenia opłat rocznych o charakterze należności publicznoprawnych". Dokonując zaś kontroli stanowiska organów Sąd I instancji ocenił, że organy w racjonalny sposób wyważyły interes skarżącej Spółki i interes publiczny wskazując, że dochody ze stałych opłat w świetle art. 22c ustawy służą finansowaniu ochrony, rekultywacji i poprawy jakości gruntów rolnych oraz wypłacie odszkodowań. W tym kontekście należy intepretować tezę Sądu I instancji, że Spółka w toku postępowania administracyjnego nie wskazała na żadną okoliczność indywidualnie z nią związaną uzasadniającą umorzenie opłaty, a realizacja inwestycji drogowej nie jest okolicznością o charakterze wyjątkowym, uzasadniającym odstępstwo od zasady ponoszenia swoich zobowiązań. Teza ta nie świadczy o wprowadzeniu dodatkowej przesłanki, ale jest wyrazem akceptacji Sądu I instancji dla oceny, że interes indywidualny nie przeważa nad interesem społecznym.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie mają w sprawie istotnego znaczenia motywy zawarcia przez Spółkę umowy z miastem i jej intencje co do ponoszenia kosztów związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej. Świadomość obowiązku poniesienia opłat publicznoprawnych nie jest okolicznością mogącą przemawiać za ich umorzeniem. Nie wynika również z opisu stanu faktycznego przedstawionego przez organy, aby pominęły one charakter inwestycji drogowej, w tym jej użyteczność ogólnospołeczną. Trafnie jednak organy zrównoważyły tę użyteczność znaczeniem inwestycji drogowej dla realizacji przez Spółkę jej zamierzenia niedrogowego. Najistotniejszym jednak elementem związanym z wyważeniem interesu indywidualnego i społecznego był w sprawie wzgląd nie na drogę jako element infrastruktury miejskiej, ale wzgląd na potrzebę równoważenia kosztów ochrony, rekultywacji i ochrony jakości gruntów rolnych, finansowanych, zgodnie z art. 22c ust. 1 ustawy, z dochodów związanych z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych (art. 22b ustawy). Ten cel fiskalny podkreślił organ I instancji w swojej decyzji, co dostrzegł i zaaprobował Sąd i instancji. Wybór celu priorytetowego przy decyzji uznaniowej należy do organu, nie jest to przy tym cel społecznie podrzędny względem interesów związanych czy to z poprawą infrastruktury drogowej, czy zagospodarowaniem terenów miejskich. Przyjęcie prymatu tego interesu nie świadczy o wadliwym wyważeniu interesu indywidulanego i społecznego, albowiem ochrona gruntów rolnych i leśnych stanowi zadanie ustawowo uregulowane, a ich istnienie ma znaczenie dla dobrostanu ogółu społeczeństwa i przyszłych pokoleń.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. postawiony samodzielnie i bez powiązania z przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia kierowanym przeciwko wyrokowi sądu, zatem zarzuty muszą dotyczyć orzeczenia sądu i przeprowadzonego przez ten sąd postępowania, przyjętej przez sąd wykładni prawa materialnego, oceny spełnienia przez organ administracji standardów procesowych. Sąd I instancji nie stosował art. 138 § 1 k.p.a., wobec czego nie mógł go naruszyć przez niewłaściwe zastosowanie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przykłady orzeczeń przytoczonych w skardze kasacyjnej dotyczą sytuacji związanych z instytucją wniosku o ponowne rozpoznanie (art. 127 § 3 k.p.a.) lub sytuacją ponownego rozpoznawania sprawy po uchyleniu orzeczenia przez sąd, co w sprawie nie miało miejsca. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3). Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy też sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji (por. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z 1.03.2016 r., I OSK 1144/15, OSP 2018/1, poz. 9).

Nie uzasadniają uchylenia wyroku także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera konieczne elementy i pozwala na instancyjną kontrolę. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a usprawiedliwiony będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem ww. elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego oraz z wykładnią mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego naruszeniu.

Nie stwierdzając naruszenia przez organy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 u COVID-19. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.