Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 713/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania, we wznowionym postępowaniu, decyzji ustalającej warunki zabudowy z naruszeniem prawa oraz odmowy uchylenia ww. decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej zwanej: "k.p.a.", art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – powołanej dalej jako: "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza C., dalej zwanego "Burmistrzem", z dnia [...] marca 2019 r., nr [...]

Jak wynika z akt sprawy powyższą decyzją organ I instancji stwierdził

we wznowionym postępowaniu, iż decyzję Burmistrza nr [...], z dnia [...] marca 2017 r. oraz zmieniającą ją decyzję nr [...], z dnia [...] kwietnia 2018 r.,

w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku usługowo-mieszkalnego wraz z zagospodarowaniem i infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr: [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie

[...] miasta C. przy ul. [...], wydano na rzecz K. D.

Sp. z o.o. z siedzibą w C. z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 k.p.a., jednakże odmówiono ich uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Decyzja Burmistrza z dnia [...] marca 2019 r., została wydana wskutek wniosku W. S., zwanej dalej "skarżącą", z dnia [...] października 2018 r.,

o dopuszczenie do udziału w sprawie jako strona pozbawiona możliwości udziału

w postępowaniu.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji tej zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie;

- § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie rozstrzygnięcia;

- art. 106 k.p.a. poprzez nieuzgodnienie decyzji z innymi organami pomimo takiego obowiązku.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, odwołując się do treści art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, nr 164, poz. 1588), dalej zwanego "rozporządzeniem" ustaliło, że obszar analizowany wyznaczony został w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia, spełniony został również wymóg kontynuacji funkcji.

Organ odwoławczy wskazał, że badane decyzje nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. oraz zmieniająca z dnia [...] kwietnia 2018 r. posiadają dwa załączniki: tekstowy, zawierający wyniki analizy urbanistycznej, oraz mapowy. W załączniku tekstowym wskazano, że front działki mierzy [...] m, a obszar analizowany wyznaczono

w odległości [...] m wokół granic terenu inwestycji.

Odnośnie linii zabudowy Kolegium stanęło na stanowisku, że z uwagi na zabytkowy charakter sąsiedniej zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy na granicy działek nr [...] i [...], pozostawiając ostateczne uzgodnienie linii zabudowy organom ochrony zabytków.

W ocenie organu odwoławczego takie wyznaczenie linii zabudowy jest prawnie dopuszczalne i merytorycznie uzasadnione historycznym i zabytkowym układem sąsiedniej zabudowy. Wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w inny sposób pozbawiłoby organy ochrony zabytków wpływu na charakter planowanej zabudowy.

Odnosząc się do wskaźnika powierzchni dla nowej zabudowy w badanej sprawie, Kolegium wskazało, że maksymalny wskaźnik zabudowy ustalono na poziomie 0,75 w stosunku do powierzchni działki nr [...]. Pod całą inwestycję przeznaczone są działki nr [...], [...], [...], [...], jednakże pod zabudowę przeznaczona ma być tylko działka nr [...]. Na działce nr [...] przewidziano budowę parkingu, zaś pozostałe działki przewidziane są pod drogi dojazdowe. Średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,325. Dla działek nr [...] i [...] ustalono wspólny wskaźnik zabudowy na poziomie 0,371, który jest nieznacznie większy od średniego wskaźnika i mniejszy niż wskaźnik zabudowy na 7 spośród 16 działek objętych obszarem analizowanym. Inwestor zaplanował powierzchnię zabudowy wynoszącą [...] m2, co odpowiada 0,371 wskaźnika zabudowy dla obu działek nr [...] i [...].

Z uwagi na planowaną zabudowę (budynek kubaturowy) tylko działki nr [...], wskaźnik zabudowy tej działki wyniesie 0,75.

Organ odwoławczy uznał sposób w jaki Burmistrz ustalił parametr wskaźnika zabudowy za budzący pewne kontrowersje i wątpliwości interpretacyjne, jednakże po dokładnym zapoznaniu się z treścią wyników z analizy urbanistycznej stwierdził,

że mieści się on w granicach wyznaczonych przez przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zwrócił uwagę, że pod zasadniczą inwestycję, tj. budowę budynku usługowo - mieszkalnego wraz z zagospodarowaniem przeznaczone są w zasadzie dwie działki,

nr [...] i [...], które łącznie stanowią teren zabudowy. Dla tych działek ustalono wskaźnik zabudowy na poziomie 0,371, co było dopuszczalne. Ustalenie wskaźnika zabudowy dla samej działki nr [...] na poziomie 0,75 może powodować mylne wrażenie, że wyznaczono wskaźnik zabudowy na poziomie większym od średniej

i większym od największej wartości tego parametru w obszarze analizowanym. Analiza akt sprawy pozwoliła Kolegium wskazać, że wartość ta wynika z zamiaru inwestora wybudowania samego budynku usługowo-mieszkalnego tylko na działce nr [...], jednakże pod całą inwestycję przeznaczone są działki nr [...] i [...]. Nawet gdyby Burmistrz poprzestał na ustaleniu wskaźnika zabudowy na poziomie 0,371 to i tak wskaźnik ten odnosiłby się do obu powyższych działek inwestycyjnych (całego terenu inwestycji) i w dalszej konsekwencji dawałoby to prawo inwestorowi do wzniesienia budynku o powierzchni zabudowy [...] m2. Brak jest bowiem podstawy prawnej, aby w tego typu przypadkach nałożyć na inwestora obowiązek wybudowania budynku na obu działkach jednocześnie. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw aby uznać, że parametr ten ustalony został z naruszeniem przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Odnośnie ustalenia szerokości elewacji frontowej Kolegium wskazało,

że w wynikach analizy urbanistycznej poprzedzających wydanie decyzji nr [...]

z dnia [...] marca 2017 r. wskazano, że szerokość elewacji frontowych budynków

w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i wynosi od 3 do ponad 80 m, a dla planowanego budynku wyznacza się szerokość elewacji w przedziale od 18 do 30 m.

W decyzji zmieniającej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. parametr ten nieznacznie zmieniono do przedziału od 17,5 do 32 m. W ocenie organu odwoławczego z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze występuje zabudowa o szerokości elewacji frontowej w przedziale od 9,0 do 95,0 m, a średnia tego parametru wynosi 48,8 m. Stosując zasadę określoną w § 6 ust. 1 rozporządzenia parametr ten należałoby ustalić w przedziale od 39,04 do 58,56 m. Z uwagi na zróżnicowany charakter zabudowy zdaniem Kolegium zasadne i zgodne z przepisem § 6 ust. 2 rozporządzenia było ustalenie tego parametru w przedziale od 18 do 30 m, oraz dokonanie nieznacznej korekty w decyzji zmieniającej w przedziale od 17,5 do 32 m. Są to wartości nieprzekraczające średniej i nawiązujące do części zabudowy z obszaru analizowanego.

W zakresie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej organ drugoinstancyjny ustalił, że w wynikach z analizy urbanistycznej załączonej do decyzji nr [...] wskazano, że parametr ten jest zróżnicowany i występuje w przedziale od 2,5 m do około 16,0 m, a w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 8 m (działka nr [...]) oraz 16 m (działka nr [...]). W opinii Kolegium potwierdzają to wyniki z analizy urbanistycznej poprzedzającej wydanie decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2018 r. Inwestor wnioskował w niniejszej sprawie o ustalenie tego parametru na poziomie 15,5 m, dlatego organ I instancji ustalił ten parametr w przedziale od 8 do 16 m. W świetle przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia, zdaniem organu II instancji, takie ustalenie parametru górnej krawędzi elewacji frontowej jest dopuszczalne, a w każdym razie brak jest podstaw aby uznać, że doszło do naruszenia wspomnianego przepisu. Powyższe ustalenie wynika z faktu, że inwestor planuje wznieść zabudowę o wysokości elewacji mniejszej o 0,5 m od najbliższej sąsiedniej zabudowy na działce nr [...].

Omawiając ustalenia dotyczące geometrii dachu planowanej inwestycji Kolegium wskazało, że zasady ustalania parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne jak w przypadku pozostałych parametrów. Ustalona wysokość całkowita budynku jest nieznacznie mniejsza od średniej tego parametru w obszarze analizowanym. W tej sytuacji organ II instancji stwierdził, że parametry geometrii dachu wyznaczone zostały zgodnie z § 8 rozporządzenia.

Ponadto, zdaniem Kolegium analiza akt sprawy nie wykazała, aby przy wydaniu decyzji przez Burmistrza z dnia [...] marca 2019 r. doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 77, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 i art. 106 k.p.a., art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czy też § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały niezbędny materiał dowodowy. Stwierdzono co prawda, że badane we wznowionym postępowaniu decyzje Burmistrza nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. zostały wydane w oparciu

o niedostatecznie szczegółowo przeprowadzone analizy urbanistyczne, ze względu

na brak szczegółowego zestawienia kształtowania się poszczególnych parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, co mogło rodzić podejrzenie,

iż parametry ustalone dla planowanej zabudowy ustalone zostały z naruszeniem przepisów ww. rozporządzenia, jednak analiza urbanistyczna, poprzedzająca wydanie decyzji organu gminy z dnia [...] marca 2019 r. nie potwierdziła, aby parametry dla nowej zabudowy w decyzjach organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2018 r. ustalone zostały z naruszeniem przepisów powyższego rozporządzenia. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, niezasadny był zatem zarzut braku uzgodnienia projektu decyzji z konserwatorem zabytków. Przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. jej projekt wraz z wynikami z analizy urbanistycznej został przesłany do uzgodnienia do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] uzgodnił je bez uwag. Wobec braku podstaw do zakwestionowania ustaleń określonych w decyzjach Burmistrza z dnia [...] marca 2017 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ odwoławczy stwierdził, że uzgodnienie dokonane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozostaje aktualne i nie było potrzeby ponownego uzgadniania inwestycji, a zwłaszcza projektu decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2019 r. wydanej w ramach procedury wznowienia postępowania.

Podsumowując Kolegium wskazało, że wobec ustalenia, że przy wydaniu decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2018 r. doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a., jednakże nie doszło do naruszenia

żadnych innych przepisów i w wyniku wznowienia postępowania i tak zapadłoby rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie decyzjom dotychczasowym, kończąc wznowione postępowanie Burmistrz zasadnie wydał decyzję w oparciu o przepis

art. 151 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła W. S. zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza z dnia

[...] marca 2019 r. w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia i orzeczenia

co do istoty sprawy;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. "poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja nie jest zgodna z funkcją terenu oraz nie jest do pogodzenia z istniejącym ładem przestrzennym";

- § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, co skutkowało naruszeniem § 4 i § 5 ust 2 tego rozporządzenia;

- art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie rozstrzygnięcia;

- art. 106 k.p.a. poprzez nieuzgodnienie decyzji z innymi organami pomimo takiego obowiązku.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wydanej przez Burmistrza, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Rozwijając argumentację skargi skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji większość ustalonych parametrów została przyjęta na zasadzie wyjątku od istniejącej w obszarze analizowanym, a analiza został przeprowadzona

w taki sposób, aby dopasować jej wyniki do inwestycji. Takie opracowanie winno natomiast zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym zdaniem strony analiza jest wadliwa, czego nie dostrzegły organy obu instancji.

Odnosząc się do obowiązującej linii zabudowy skarżąca wyjaśniła, że powołano się na zapisy § 4 ust. 4 rozporządzenia wskazując, iż w przedmiotowej sprawie z uwagi na zabytkowy charakter sąsiedniej zabudowy na podstawie wymienionego paragrafu wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy na granicy działek [...] i [...], pozostawiając ostateczne ustalenie linii zabudowy organom ochrony zabytków. W ocenie strony brak jest w całych aktach ustaleń co do obowiązującej linii zabudowy dla inwestycji. Tym bardziej, iż jak wskazuje Kolegium brak było podstaw do ponownego uzgodnienia projektu decyzji z konserwatorem zabytków. Sporządzona ponownie analiza po uchyleniu decyzji Burmistrza nadal powołuje się na zapis, iż ostateczne usytuowanie budynku pozostawione zostało do decyzji konserwatora zabytków. Brak jest również jakichkolwiek ustaleń co do uzgodnień z konserwatorem zabytków, nie wspominając już o braku przeprowadzenia badań archeologicznych. Zdaniem skarżącej linie zabudowy w pierwszej kolejności winny być wyznaczane według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia.

W ocenie strony również nie ma żadnych uzgodnień z pozostałymi organami wskazanymi w analizie. Analiza funkcji oraz cech zabudowy jest integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy. Jako ważny dokument w procesie postępowania

o ustalenie warunków zabudowy powinna być sporządzona właściwie, a przede wszystkim prawidłowo wyznaczać obszar analizowany oraz szczegółowe wymagania dla nowej zabudowy. W sporządzonej w rozpatrywanej sprawie analizie oba te czynniki zostały wyznaczone w sposób nieprecyzyjny i ogólnikowy.

Odnosząc się do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w decyzji Kolegium skarżąca wskazała, że parametr ten został ustalony w oparciu o przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia jako nawiązujący do wartości tego wskaźnika występującego na działkach sąsiednich. W stosunku do działki nr [...] ustalono maksymalny wskaźnik zabudowy na poziomie 0,75 w stosunku do powierzchni działki. Brak jest wytłumaczenia ustalenia tego wskaźnika tym bardziej, iż w obszarze analizowanym największy jest wskaźnik 0,509. Natomiast dla pozostałych działek ustalono wskaźnik na poziomie 0,317, a więc większy niż średni wskaźnik powierzchni zabudowy, ale mniejszy niż wskaźnik dla 7 spośród 16 działek. Brak jest uzasadnienia jakie to 7 działek wzięto pod uwagę i dlaczego akurat te, a nie inne działki.

Ponadto, strona wyraziła pogląd, że organ II Instancji nie odniósł się, a co najmniej nie rozpoznał w sposób wyczerpujący wszystkich zarzutów odwołania. Ponadto, uzasadnienie decyzji wydanej przez Kolegium w dużej części jest powieleniem analizy funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu. W końcowym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przy wydawaniu decyzji Burmistrza nr [...] oraz [...] doszło do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., jednakże nie doszło do naruszenia żadnych innych przepisów i w wyniku wznowienia postępowania i tak zapadłoby rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie decyzjom dotychczasowym. Zdaniem skarżącej nie zostało to skonfrontowane z jej odmiennym stanowiskiem, ani przytoczonymi przez nią argumentami i dowodami na potwierdzenie prezentowanego przez nią stanowiska.

W ocenie strony istotą wniosku o wznowienie postępowania, a następnie także odwołania od decyzji jest kwestia braku możliwości wzięcia udziału skarżącej

w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji upoważniających do podjęcia

i realizowania inwestycji na sąsiedniej działce i kwestionowanie ich prawidłowości.

W odczuciu skarżącej, decyzja organu II Instancji stanowi wyraz zaakceptowania powstałego już stanu rzeczy. Tymczasem Kolegium nie wyjaśniło na jakich przesłankach oparte zostało przypuszczenie, że strona, której odmówiono udziału

w postępowaniu nie miałaby jakiegokolwiek wpływu na jego wynik. Doszło zatem do przyjęcia swoistej fikcji, że nawet zapewnienie stronie postępowania – za jaką uznana została skarżąca, możliwości składania oświadczeń i wniosków, nie odniesie żadnego skutku – tj. nie może wpłynąć na wydanie decyzji odmiennej treści. Stwierdzenie tego rodzaju w opinii skarżącej stanowi nadużycie i nie znajduje oparcia w przepisach postępowania administracyjnego.

Zdaniem strony organ II Instancji w szczególności nie poczynił żadnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechał ustalenia wielu zasadniczych kwestii, nie odniósł się i nie rozważył też w żaden sposób do zgłoszonych w odwołaniu twierdzeń skarżącej o zagrożeniach płynących z realizowanej inwestycji dla jej nieruchomości, związanych z faktem, że:

- działki inwestora bezpośrednio sąsiadują z działką skarżącej;

- skarżąca nie miała możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu

i przedstawienia swoich twierdzeń i dowodów na okoliczności związane z charakterem zabudowy w danej lokalizacji (zabudowa śródmiejska jest kwestionowana).

Podsumowując argumentację, skarżąca wskazała, że naruszenie przepisów proceduralnych (art. 7, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia [...] marca 2019 r. na podstawie, której po przeprowadzeniu wznowionego postępowania stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej decyzji Burmistrza C. o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2017 r., zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., którą ustalono na rzecz K. D. Sp. z o.o. z siedzibą w C. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku usługowo-mieszkalnego wraz z zagospodarowaniem i infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr: [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie 3 miasta C. przy ul. [...].

Postępowanie administracyjne, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania.

W przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje fakt zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca nie brała bowiem udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza C. z dnia [...] marca 2017 r. bez własnej winy.

Spór w sprawie dotyczy natomiast przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. uzasadniającej, stosownie do art. 151 § 2 k.p.a., odmowę uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji, w przypadku jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej stwierdziły bowiem,

że zamierzenie inwestora nie narusza w analizowanym obszarze kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym uznały, że mimo iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2017 r. zmieniona kolejną decyzją, narusza prawo to nie uchyla się jej, bowiem w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wskazać zatem należy, że przepis art. 146 § 2 k.p.a. wprowadza negatywną przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej w wyniku wznowienia postępowania. Stanowi ona odejście od przyjętego w kodeksie postępowania administracyjnego domniemania, iż kwalifikowana wadliwość procesowa ma wpływ na treść decyzji, czego konsekwencją byłoby uchylenie decyzji po wznowieniu postępowania. Zastosowanie tej przesłanki może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 18.11.2005 r. II SA/Wr 443/04).

Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje

w drodze postanowienia. W myśl § 2 tego przepisu postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Organy przeprowadziły postępowanie "co do rozstrzygnięcia sprawy"

w rozumieniu art. 149 § 2 k.p.a. Rozważono mianowicie wpływ pominięcia

w postępowaniu skarżącej na decyzję ustalającą warunki zabudowy, wpływu takiego nie stwierdzając. W szczególności stwierdzono prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego na potrzeby analizy urbanistyczno-architektonicznej, który został ustalony zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie stwierdzono również wpływu podstawy wznowienia na ustalone w decyzji parametry nowej zabudowy. Doprowadziło to organy administracji publicznej I i II instancji do prawidłowego wniosku, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a w konsekwencji – zgodnie z art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. – ograniczono się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji.

Zarówno przeprowadzona procedura, jak i merytoryczna treść wydanych

w sprawie rozstrzygnięć nie budzą zastrzeżeń Sądu.

Zdaniem Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko organów, że w przypadku gdy inwestycja realizowana ma być na kilku działkach, to wskaźnik powierzchni nowej zabudowy należy odnosić do powierzchni (sumy) tych działek, tj. terenu planowanej inwestycji, a nie tylko do działki na której posadowiony ma być budynek. Wszak planowana inwestycja polegać ma nie tylko na budowie budynku usługowo-mieszkalnego, lecz również na zagospodarowaniu terenu oraz wybudowaniem infrastruktury towarzyszącej. W niniejszej sprawie inwestycja jako całości zasadniczo lokalizowana ma być na dwóch działkach, a zatem przy wyliczaniu wielkości wskaźnika powierzchni nowej zabudowy prawidłowo odniesiono powierzchnię planowanej zabudowy do sumy powierzchni obu działek. Tak ustalony wskaźnik powierzchni nowej zabudowy nie odbiega od średniego wskaźnika wyliczonego dla terenu analizowanego. Z tych względów za chybiony Sąd uznał zarzut skargi naruszenia przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia w niniejszej sprawie przepisu § 4 rozporządzenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. organ I instancji ustalił obowiązujące linie zabudowy z trzech stron działek, na której planowane jest usytuowanie budynku. Dlatego niezrozumiałe są rozważania organu II instancji, że ostateczny przebieg linii zabudowy został pozostawiony do ustalenia organom ochrony zabytków. Nic takiego nie wynika z decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy. Sama opinia osoby sporządzającej uzupełnienie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie jest wystarczająca do zmiany ustaleń ostatecznej decyzji ustalającej linie zabudowy. Jednak częściowo błędne uzasadnienie organu II instancji, jakkolwiek stanowi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Obowiązujące linie zabudowy ustalone zostały bowiem zgodnie z § 4 rozporządzenia. Z dwóch stron linie te wykreślono jako przedłużenie linii zabudowy na sąsiedniej działce nr [...]. Przy tym wskazać należy,

że na działce nr [...] wybudowano budynek z wykuszami, co w rezultacie spowodowało, że obrys budynku w przyziemiu jest inny niż na wyższych kondygnacjach. Zdaniem Sądu, za dopuszczalne uznać należy wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o wysunięte lica budynku, tak jak to uczynił organ I instancji

w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Obwiązującą linię zabudowy od strony ul. [...] określono na 6,0 m od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej na zasadzie § 4 ust. 2 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wydanie kwestionowanej decyzji, wbrew temu, co wywodzi autor skargi, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W tej sprawie Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 106 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika bowiem aby decyzja ustalająca warunki zabudowy musiała być uzgodniona z innym organem poza konserwatorem zabytków. Skarżąca poza podniesieniem tego zarzutu również nie wskazuje organu, z którym ponadto decyzja winna być uzgodniona.

W tym stanie rzeczy, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), skargę oddalił.