Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 618/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art.102 § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M.O., R. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Obornickiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od organu na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 618/16

UZASADNIENIE

Starosta Obornicki postanowieniem z dnia [...] września 2015r., nr [...] wydanym na podstawie art. 17 § 1, art. 102 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm. - zwanej dalej "u.p.e.a."), art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej "k.p.a."), § 4 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 46, poz. 237) oraz art. 130a ust. 10f i 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. - zwanej dalej "p.r.d.") postanowił w pkt 1 ustalić zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór sprawowany przez M. O. i R. O. (dalej również jako: "skarżący") nad wymienionymi i opisanymi 46 pojazdami we wskazanych czasokresach określając wysokość stawki i kwot należnych z tego tytułu. Ponadto Starosta Obornicki postanowił odmówić ustalenia zwrotu wydatków związanych z holowaniem wymienionych i opisanych pojazdów (punkt 2 postanowienia).

W uzasadnieniu ww. postanowienia wyjaśniono, że M. i R. O. zostali zaproszeni do złożenia ofert na usuwanie i przechowywanie pojazdów, a w dniu [...] maja 2007 r. Starosta Obornicki zgodnie z art.130a ust.5, 5a-5e i 6 ustawy "p.r.d." w brzmieniu wówczas obowiązującym, wyznaczył przedsiębiorcę zgodnie z zadeklarowaną ofertą. Następnie [...] lutego 2011 r. Starosta Obornicki wyznaczył m.in. M. i R. O. jako jednostkę uprawnioną do usuwania i przechowywania pojazdów w trybie art.130a ustawy "p.r.d." w brzmieniu wtedy obowiązującym, wyznaczając termin zobowiązania do usuwania i parkowania do dnia [...] sierpnia 2011 r., a więc dnia, w którym zaczęły obowiązywać przepisy wskazujące, że zadanie polegające na holowaniu i przechowywaniu pojazdów usuniętych w przytoczonym trybie stanowi zadanie własne powiatu zgodnie z art.16 pkt 1 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 152 poz. 1018 z 2010 r.).

Organ wskazał, że poza ustawowym wyznaczeniem jednostek holujących i przechowujących pojazdy, Starostę Obornickiego nie łączyła i nie łączy, żadna umowa określająca warunki i zasady ewentualnych rozliczeń pomiędzy dozorcą a Starostą Obornickim, gdyż przepisy takich rozliczeń nie przewidywały.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. dozorca, M. i R. O., poprzez pełnomocnika wnieśli do Starosty Obornickiego pismo datowane na dzień [...] lipca 2012 r., w którym wezwali Starostwo Powiatowe w Obornikach do "uregulowania wynagrodzenia w łącznej kwocie [...] PLN obliczone za każdy pojazd samochodowy", "m.in. kosztów dojazdów, holowania, parkowania usuniętych" w trybie art. 130a ustawy "p.r.d." pojazdów.

Starosta Obornicki zwrócił się do dozorcy pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., o doprecyzowanie pisma z wyraźnym wskazaniem jego adresata. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2012 r. pełnomocnik dozorcy wyjaśnił, iż dłużnikiem zobowiązanym do zapłaty jest Starosta Obornicki.

W dniu [...] grudnia 2012 r. pełnomocnik dozorcy wystąpił ponownie z pismem, właściwie kierowanym do Starosty Obornickiego, wnosząc w trybie art.130a ustawy "p.r.d." o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdów.

Następnie Starosta Obornicki pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszej korespondencji. Dozorca w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. poinformował, iż na parkingu znajduje się 47 pojazdów, a koszt przechowywania dziennie stanowi kwotę ok. [...] zł brutto.

W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta Obornicki wyraził opinię, "iż prowadzone są obecnie postępowania w przedmiocie przejęcia przez powiat pojazdów, o których mowa w przepisach, w kierunku i zakresie spełnienia wymogów formalnych niezbędnych w celu uzyskania postanowienia sądu w sprawie orzeczenia przepadku ruchomości na rzecz Powiatu Obornickiego". Jednocześnie Starosta Obornicki skierował w odpowiedzi następujące wyjaśnienia: "iż zgodnie z obowiązującym stanem prawnym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą, lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi, w myśl art. 130a ust. 10 h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. Nr 108 poz. 908 z 2005 r. ze zm.), z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Z treści przytoczonego przepisu jasno wynika, że wszelkie koszty ponosi właściciel samochodu. Ponadto solidarną odpowiedzialność ponosi samoistny posiadacz pojazdu (art. 130a ust. 10i). Starosta jest natomiast organem uprawnionym do wydania decyzji, która stanowi podstawę do dochodzenia właściwego wynagrodzenie. Z tego powodu brak jest podstaw prawnych do zapłaty kosztów związanych z zatrzymaniem, usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu przez Starostę Obornickiego. Ustawodawca wprowadzając nowelizację art. 130a Prawa o ruchu drogowym wprost określił, że stroną stosunku zobowiązaniowego związanego z usunięciem pojazdu jest jego właściciel oraz ewentualnie samoistny posiadacz pojazdu. Starosta występuje natomiast jako osoba trzecia, która co prawda ma wpływ na treść stosunku poprzez wydanie odpowiedniej decyzji, ale nie jest jego stroną. Przewidziana w art.130a ust. 10h cytowanej wyżej ustawy - Prawo o ruchu drogowym, decyzja starosty jest decyzją o zapłacie kosztów, a więc nie została ona przewidziana jako instrument ściągania równowartości środków publicznych, uiszczonych przez starostę z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów, lecz jest instrumentem egzekwowania od właścicieli pojazdu obowiązku uregulowania tych kosztów. Mając na uwadze powyższe należy dojść do wniosku, że zapłata poniesionych kosztów stanowiłaby niedopuszczalną formę kredytowania oraz przenoszenia ryzyka przedsięwzięcia, co byłoby równoznaczne z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych".

W dniu [...] września 2012 r. do Starosty Obornickiego wpłynęło zażalenie kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile, datowane na dzień [...] września 2013 r. na bezczynność Starosty Obornickiego, w przedmiocie niewydania postanowienia w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdów na podstawie art.102 § 2 "u.p.e.a." w związku z art. 130 a ustawy "p.r.d."

Dodatkowo, w dniu [...] października 2013 r. pełnomocnik dozorcy wniósł za pośrednictwem Starosty Obornickiego skargę na bezczynność starosty powiatowego w Obornikach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu datowaną na dzień [...] października 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. postanowiło uznać zażalenie za uzasadnione i wyznaczyć organowi pierwszej instancji 14-dniowy termin na załatwienie sprawy licząc od dnia otrzymania postanowienia. Postanowienie wpłynęło do Starosty Obornickiego [...] grudnia 2013 r.

Następnie w sprawie wydano kolejne postanowienia ustalające zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór sprawowany przez M. O. i R. O. oraz odmawiające ustalenia zwrotu wydatków związanych z holowaniem: postanowienie Starosty Obornickiego z dnia [...] stycznia 2014 r., postanowienie Starosty Obornickiego z dnia [...] stycznia 2014 r., postanowienie Starosty Obornickiego z dnia [...] lutego 2014 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. uchyliło zaskarżone postanowienie Starosty Obornickiego z dnia [...] lutego 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Starosta Obornicki postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. ponownie ustalił zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór sprawowany przez M. O. i R. O. oraz odmówił ustalenia zwrotu wydatków związanych z holowaniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. uchyliło zaskarżone postanowienie Starosty Obornickiego z dnia [...] lutego 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji wyliczył koszty parkowania w sposób zbyt uproszczony. Ponadto Kolegium wskazało, że w zakresie wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór powinny znaleźć się nie tylko koszty samego parkowania, ale też inne koszty pozostające w związku z tym procesem (np. holowanie).

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Starosta Obornicki ustalił zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór sprawowany przez M. O. i R. O. i odmówił ustalenia zwrotu wydatków związanych z holowaniem pojazdów.

Organ wskazał, że wykładnia przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a wskazuje, że zwrot koniecznych wydatków powstaje w chwili wykazania takich koniecznych wydatków i wynagrodzenia przez konkretnego dozorcę i to dozorca jest obowiązany do wykazania poniesionych kosztów. Natomiast w sytuacji, gdy dozorca nie przedstawi wiarygodnych dowodów i wyliczeń wskazujących na wydatki poniesione na dozorowanie konkretnego pojazdu organ jest uprawniony do skorzystania z dodatkowych dowodów (tak W. Grześkiewicz [w:] Kijowski D.R. (red.), Cisowska- Sakrajda E., Faryna M., Grześkiewicz W., Kulesza C., Łuczaj W., Pietrasz P., Radwanowicz-Wanczewska J., Starzyński P., Suwaj R.,Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz.,LEX, 2015). Ponadto organ orzekający o ich przyznaniu jest uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedstawionych przez stronę (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 marca 2013 r., II SA/GI 969/12 LEX 1305648). Organ wskazał, że strona postępowania poprzez pełnomocnika przedstawiła jedynie "wykaz pojazdów samochodowych wraz z wyliczeniem", nie przedstawiając przy tym sposobu wyliczenia kosztów i powodu takiej a nie innej wysokości wynagrodzenia.

W związku z tym, że strona postępowania nie wskazała wiarygodnych dowodów, organ posiłkował się stawkami stanowiącymi dochód przedsiębiorców świadczących usługi w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. ".p.r.d". Posłużył się przy tym stawkami ustalonymi przez przedsiębiorców działających m. in. w tym samym regionie geograficznym (m. in. powiat strzelecko-drezdenecki, powiat ostrzeszowski), praktyka taka jest zgodna z orzecznictwem (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., I OSK 2356/12, LEX 1311517). Na możliwość akcesoryjnego zastosowania stawek rynkowych związanych przy tego rodzajach usługach zwrócił uwagę Władysław Grześkiewicz, wskazując, że "na wysokość tego wynagrodzenia mają wpływ następujące okoliczności: czas przechowywania, właściwość i wartość rzeczy przechowywanej, wymagane starania przy strzeżeniu rzeczy, ceny rynkowe notowane przy tego rodzaju usługach przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność. Badanie poziomu nakładów na parking czy kosztów jego utrzymania nie powinno mieć miejsca." (tak W. Grześkiewicz [w:] Kijowski D.R. (red.), Cisowska-Sakrajda E., Faryna M., Grześkiewicz W., Kulesza C., Łuczaj W., Pietrasz P., Radwanowicz- Wanczewska J., Starzyński P., Suwaj R.,Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz.,LEX, 2015).

Organ wskazał, że jeżeli strona postępowania nie wskazała w sposób wyczerpujący i wiarygodny wyliczeń koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór to organ miał prawo posiłkować się innymi dowodami potrzebnymi do ustalenia stosownych kwot m. in. stawkami ustalonymi przez innych przedsiębiorców.

Organ wskazał, że "z art. 102 § 2 u.p.e.a. wynika nie tylko obowiązek wskazania przez dozorcę konkretnych i koniecznych wydatków przez niego poniesionych, ale również konieczność przedstawienia sposobu w jaki kwoty te zostały obliczone. Dozorca żądając przyznania wynagrodzenia i zwrot wydatków winien wskazać, w jaki sposób kwota ta została obliczona i co się na nią składa. Nie można nałożyć na organ likwidacyjny nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów potwierdzających prawidłową wysokość żądanej kwoty." (tak Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1640/12). Organ wskazał, że w sposób rzetelny ustalił wysokość przedmiotowych wydatków. Skoro bowiem strona postępowania w ogólnikowy sposób wyliczyła koszty dozoru pojazdu przyjmując za jedyne kryterium stawki z Uchwały nr V/42/07 Rady Powiatu Obornickiego z dnia 23 lutego 2007 r. oraz Uchwały nr LII/264/10 Rady Powiatu Obornickiego z dnia 29 czerwca 2010 r., to mając na uwadze jednolitą linię orzeczniczą Starosta Obornicki miał kompetencje do zastosowania przez siebie przyjętego kryterium w wyliczeniu kosztów koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdów, odnoszący się do konkretnej sprawy.

Organ podkreślił., że w niniejszym postępowaniu kluczowy jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie rozpatrywanej w składzie 7 sędziów NSA W-wa z dnia 13 kwietnia 2015 r. W wyroku tym bowiem orzeczono, że "Opłaty, o których mowa w art. 130a p.r.d. stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy i mają zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu od chwili usunięcia pojazdu z drogi. Nie mogą być natomiast stosowane do ustalania wynagrodzenia dozorcy w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu, a obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawieniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu."

Starosta Obornicki nie zgodził się z tezą Kolegium, zgodnie z którą koszty holowania mogą w okolicznościach konkretnej sprawy stanowić konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru, o których w art. 102 § 2 u.p.e.a.

Organ wskazał, że "zgodnie z § 2 komentowanego artykułu, należność z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór powinna odpowiadać wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, przykładowo powinna uwzględniać utrzymanie i eksploatację parkingu, wynagrodzenie za sprawowany dozór mienia przechowywanego na parkingu." (tak W. Grześkiewicz [w:] Kijowski D.R. (red.), Cisowska-Sakrajda E., Faryna M., Grześkiewicz W., Kulesza C., Łuczaj W., Pietrasz P., Radwanowicz-Wanczewska J., Starzyński P., Suwaj R.,Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz.,LEX, 2015). Organ wskazał, że w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł, że "Na gruncie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności." (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Bydgoszczy z dnia 2 kwietnia 2014 r., I SA/Bd 183/14).

W ocenie organu z wyroku tego wynika jednoznacznie, że do "koniecznych wydatków związanych" z dozorem nie należy zaliczać holowania danego pojazdu, skoro bowiem na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a należy uwzględniać tylko zakres obowiązków przechowawcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, to z koniecznymi wydatkami związanymi z dozorem nie należy łączyć kosztów holowania.

Starosta Obornicki uznał przedstawione przez wnioskodawców wyliczenia za niewiarygodne w odniesieniu do kwot związanych z wynagrodzeniem za dozór nad pojazdem. Organ wskazał, że stawki te w obecnej sytuacji rynkowej wynoszą: za usunięcie z drogi pojazdu do 3,5 t - około 170 PLN oraz za dobę parkowania i dozoru oscylują w granicach od 2,00 do 6 PLN. Szacunek oparty jest na stawkach stanowiących dochód przedsiębiorców świadczących usługi w trybie art.130a p.r.d. obowiązujących w latach 2013 - 2014 w Powiecie Obornickim oraz po dokonaniu rozeznania stawek obowiązujących w innych powiatach na terytorium kraju, takich na przykład jak Powiat Szczecinecki - 1,47 PLN za dobę parkowania, Powiat Rycki 1 PLN za dobę parkowania, Powiat Strzelecko - Drezdenecki 3,69 za dobę parkowania, Powiat Ostrzeszowski 1,32 PLN za dobę parkowania.

Starosta Obornicki podkreślił, że w ślad za wątpliwościami Kolegium dotyczącymi zbyt uproszczonego wyliczenia kosztów parkowania w oparciu o uśrednione ceny uzyskane ze stosunkowo ubogiej próby wziętej do porównania, organ poszerzył próbę o informacje uzyskane z kolejnych powiatów. I tak w Powiecie Żarskim opłata na rzecz przechowującego pojazdy wynosi 1 PLN, w Powiecie Gnieźnieńskim 3,40 PLN. Jednocześnie organ dokonał sprawdzenia cen abonamentów za parkowanie pojazdów na parkingach strzeżonych, uwzględniające koszty prowadzenia takiego parkingu jak wynagrodzenie dozorcy, i tak parking strzeżony na os. [...] w Poznaniu opłata 160 PLN/m-c ( 5,33 PLN za dobę), parking strzeżony przy ul. [...] w Poznaniu opłata 150 PLN/m-c ( 5 PLN za dobę , parking strzeżony w [...] opłata 125 zł za 30 dni parkowania ( 4,16 za dobę ).

Organ wskazał, że ustalił stawki za dozór pojazdu w następujący sposób: dozorcy za każdą dobę przechowywania każdego pojazdu na parkingu strzeżonym należy się wynagrodzenie i zwrot kosztów dozoru w kwocie 2 PLN. Powyższe stawki nie obejmują natomiast holowania pojazdów, które nie jest objęte pojęciem dozoru. W związku z tym brak jest podstawy prawnej do zwrotu poniesionych wydatków dotyczących holowania pojazdów w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. i R. O. (dalej również: "skarżących"), utrzymało w mocy postanowienie Starosty Obornickiego nr [...] z dnia [...] września 2015 r. w sprawie ustalenia zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór 46 pojazdów oraz odmowy ustalenia zwrotu wydatków związanych z holowaniem tych pojazdów.

Organ wskazał, że w ocenie Kolegium przedstawiona w aktach sprawy analiza i ustalenie przeciętnej ceny przechowywania pojazdu na kwotę 2 zł dziennie oddaje rzeczywisty koszt, który ponosi przedsiębiorca zajmujący się dozorem pojazdów. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem żalących się, że koszt ten został zaniżony i powinien odpowiadać kosztom przechowania wyliczonym z uwzględnieniem stawek opłat wynikających z uchwały Rady Powiatu Obornickiego Nr V/42/07, z dnia 23 lutego 2007 r. oraz Nr LII/264/10, z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Kolegium w tym zakresie w pełni podzieliło pogląd organu, iż koszt dozoru oparty na brzmieniu art. 102 § 2 p.p.e.a. nie może być ustalany na podstawie uchwał ustanawiających stawki opłat za pojazdy usuwane z dróg publicznych umieszczane na parkingach strzeżonych.

W ocenie Kolegium wnioskodawca nie udowodnił, że poniesione przez niego koszty winny wynosić więcej, niż wskazał to organ pierwszej instancji. Wnioskodawca nie uprawdopodobnił też, że jego nakłady na sprawowany dozór - z racji wyposażenia parkingu czy wyższego standardu dbałości o pojazdy - były ponadprzeciętne i dlatego musiały wynosić równowartość stawek przyjętych w ww. uchwałach Rady Powiatu Obornickiego.

Za przekonywujące Kolegium przyjęło też argumenty przytoczone przez organ I instancji za orzecznictwem sądowym, iż do koniecznych wydatków związanych z dozorem nie należy zaliczać kosztów holowania. W opinii Kolegium nie wliczają się one w koszt dozoru.

Kolegium jednocześnie podzieliło zarzut skarżących, iż organ nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zgromadzonych w postępowaniu dowodów i materiałów przed wydaniem postanowienia, a także nieprawidłowo nie doręczył go na adres pełnomocnika stron, jednak w tym wypadku naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a. nie miało zasadniczego wpływu na wynik sprawy, bo strony znały zgromadzony materiał dowodowy, a rozstrzygnięcie kończące postępowanie trafiło do pełnomocnika, który je zaskarżył w terminie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r., w części tj. w zakresie nieprzyznającym skarżącym kwoty [...] zł tytułem wynagrodzenia oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem usług dozoru pojazdów przez skarżących na rzecz powiatu obornickiego wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w części (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.),

2. przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dowodu z dokumentów: postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...] na okoliczność: uznania przez organ, w tożsamej pod względem prawnym i faktycznym sprawie, iż skarżącym należny jest zwrot kosztów holowania, a zatem odmiennie niż w niniejszej sprawie,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa,

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. przepisu § 1, § 2 oraz § 3 uchwały nr V42/07 Rady Powiatu Obornickiego z dnia 23 lutego 2007 r. oraz naruszenie przepisu § 1, § 2 oraz § 3 uchwały nr LII/264/10 Rady Powiatu Obornickiego z dnia 29 czerwca 2010 r. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieprzyznanie skarżącym kwot stanowiących wynagrodzenie oraz zwrot koniecznych wydatków związanych ze świadczonymi przez skarżących usługami;

2. przepisu art. 130a ust. 6 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012 poz. 1137) poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, iż opłaty ustalane w drodze uchwały rady powiatu dotyczą wyłącznie właścicieli usuniętych pojazdów, nie zaś jednostek, którym zlecono usuwanie i dozorowanie pojazdów,

3. przepisu art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2014 r., poz. 1619) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznania, iż skarżącym nie jest należny zwrot wydatków i zapłata wynagrodzenia z tytułu holowania pojazdów,

4. przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz brak odniesienia się przez organ w zaskarżonym postanowieniu do wszystkich zarzutów skarżących podniesionych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2015 r., sygn. akt: [...],

5. przepisu art. 8 k.p.a. poprzez doręczenie skarżącym zaskarżonego postanowienia, zawierającego lakoniczne i zdawkowe uzasadnienie prawne, po upływie 8 miesięcy od dnia wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji, co narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,

6. przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonego postanowienia,

7. przepisu art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenia postępowania, bowiem od dnia złożenia zażalenia od postanowienia do dnia wydania przez organ zaskarżonego postanowienia do dnia doręczenia zaskarżonego postanowienia minęło 8 miesięcy,

8. przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., bowiem w sprawie zaszła przesłanka wyłączenia członków organu odwoławczego M. W. oraz W. M. od udziału w postępowaniu w sprawie, z uwagi na dwukrotny udział ww. członków organu w wydaniu postanowienia w przedmiotowej sprawie,

9. przepisu art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i uznanie, iż kwota 2 zł za dobę świadczonych usług przez skarżących odpowiada rzeczywistemu kosztowi, którą ponieśli skarżący w związku z wykonywanymi czynnościami na rzecz powiatu obornickiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację z zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednak nie wszystkie jej zarzuty Sąd uznał za zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Ponadto na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując wymienionej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W oparciu o wyżej opisane zasady Sąd doszedł do przekonania, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób powodujący konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymało w mocy postanowienie Starosty Obornickiego z dnia [...] września 2015 r., w którym ustalono zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór sprawowany przez M. O. i R. O. nad 46 pojazdami oraz odmówiono ustalenia zwrotu wydatków związanych z holowaniem 46 pojazdów. Przedmiotowe czynności były realizowane przez skarżących na podstawie art. 130a p.r.d.

W przedmiotowej sprawie kwestia sporna dotyczyła m.in. pytania w jakiej wysokości skarżącym należy się od Skarbu Państwa zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór sprawowany nad 46 pojazdami, według jakich reguł zwrot oraz wynagrodzenie powinno ustalone, a także czy holowanie stanowi konieczny wydatek związanych z dozorem.

W celu rozstrzygnięcia opisanych wyżej wątpliwości należało przeprowadzić szczegółową analizę uregulowań zawartych w wielokrotnie nowelizowanym przepisie art. 130a Prawa o ruchu drogowym, który reguluje zagadnienia związane z usuwaniem pojazdu z drogi na koszt właściciela, oraz określić jakiego typu stosunek prawny nawiązuje się między podmiotem wyznaczonym w trybie art. 130a wymienionej ustawy do usuwania pojazdów z drogi i prowadzenia parkingu dla tych pojazdów a organem wyznaczającym.

Przepis art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., wprowadzony ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 129 poz. 1444). W swoim pierwotnym brzmieniu stanowił on w ust. 5 i 6, że pojazd usuwany jest z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę i umieszczany na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. W ust. 6 wskazano także, że wysokość opłat za usunięcie i parkowanie ustala rada powiatu.

Ponadto ust. 10 art. 130a p.r.d. stanowił, że pojazd usunięty w trybie przepisów ustawy i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy.

Z kolei w ust. 11 art. 130a p.r.d. zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia trybu oraz warunków współdziałania z Policją i innymi podmiotami uprawnionymi do podejmowania decyzji o usunięciu pojazdu jednostek usuwających pojazdy lub prowadzących strzeżone parkingi, o których mowa w ust. 6. W ramach wspomnianej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2002 r. Nr 134 poz. 1133).

Wymienione wyżej przepisy nie wskazywały jednoznacznie w jakiej formie prawnej następuje wyznaczenie przez starostę podmiotu uprawnionego do usuwania z drogi pojazdów i prowadzenia strzeżonego parkingu dla takich pojazdów i jakiego rodzaju stosunek prawny nawiązuje się między starostą a wyznaczonym podmiotem.

W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. K 23/04 (Dz.U. Nr 109, poz. 925), w którym Trybunał uznał art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie pierwsze za niezgodne z art. 2 i art. 22 Konstytucji RP, wymienione przepisy straciły moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2006 r.

Zasadniczą przesłanką stwierdzenia przez Trybunał sprzeczności powyższej regulacji z Konstytucją RP było naruszenie przez nią zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ze względu na brak w ustawie wskazania jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, w oparciu o które następować ma wyznaczenie przez starostę podmiotu gospodarczego, który z wyłączeniem innych uczestników tej sfery rynku usług byłby uprawniony do usuwania pojazdów z drogi, jak i podmiotu prowadzącego parking strzeżony dla takich pojazdów. Niezależnie od powyższego Trybunał w uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazał na niejasność omawianej regulacji w kwestii charakteru prawnego stosunku pomiędzy starostą a podmiotem wyznaczonym do wykonywania czynności określonych w art. 130a ust. 5 i 6 ustawy oraz między właścicielem pojazdu, a tym podmiotem, co oznacza możliwość rozmaitej kwalifikacji prawnej tych stosunków i przypisanie im diametralnie odmiennych reżimów prawnych.

Konsekwencją wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była istotna nowelizacja przepisu art. 130a Prawa o ruchu drogowym dokonana ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 190, poz. 1400), która weszła w życie z dniem 19 października 2006 r. Do art. 130a dodano wówczas ustępy 5a-5e. W myśl znowelizowanego wówczas brzmienia wymienionego przepisu starosta, wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów lub prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi, kieruje się przesłankami zachowania rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, biorąc pod uwagę m.in. proponowaną cenę usługi oraz konieczność zachowania warunków konkurencji. Wyznaczenie przez starostę jednostki usuwającej pojazd oraz prowadzącej parking strzeżony następować miało poprzez wybór najkorzystniejszej oferty, a wyznaczenie następowało na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata.

Do kolejnej znaczącej nowelizacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym doszło ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 z 2010 r.). W szczególności z dniem 4 września 2010 r. weszła w życie zmiana art. 130a ust. 10 ustawy Prawo drogowe zgodnie z którą starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Nadto w tej samej dacie weszły w życie dodane do art. 130a ustępy 10a-10l, stanowiące między innymi, że jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu oraz, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (ust.10h).

Natomiast z dniem 21 sierpnia 2011 r. ustawa nowelizacyjna z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 152 poz. 1018) między innymi uchyliła ustępy 5a, 5b, 5d i 5e art. 130a Prawa o ruchu drogowym upoważniające starostę do władczego wyznaczania jednostki organizacyjnej upoważnionej do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te są przechowywane i ustalające kryteria jakimi winien się przy tym wyznaczaniu Starosta kierować. W to miejsce wprowadzono ustęp 5f, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu, zaś starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Oznacza to konieczność przeprowadzenia odpowiedniej procedury zmierzającej do wyłonienia podmiotu zewnętrznego, który będzie je realizował, a następnie zawarcie z nim umowy cywilnej.

Odnośnie stosunku prawnego pomiędzy podmiotem prowadzącym parking, a organem administracji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż stosunek ten jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Uzasadniając powyższe stanowisko sądy administracyjne wskazywały, że skoro usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie jest zadaniem wykonywanym przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2167/14).

W przedmiotowej sprawie świadczenie jakie na rzecz Starosty wykonał skarżący miało charakter dozoru administracyjnego, do którego zastosowanie ma rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wraz z odpowiednio stosowanymi przepisami art. 100-103 u.p.e.a. Zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór.

Zaznaczyć też trzeba, że przyznanie dozorcy zarówno zwrotu poniesionych wydatków, jak i wynagrodzenia za dozór może się odbyć wyłącznie na wniosek (żądanie) dozorcy, przy czym to dozorca winien wykazać wysokość poniesionych kosztów jak i określić wysokość żądanego wynagrodzenia. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 102 § 2 u.p.e.a. to na stronie ciąży obowiązek jednoznacznego sformułowania roszczenia, jak i jego udokumentowania. To na dozorcy w takim przypadku spoczywa obowiązek wykazania zarówno wysokości poniesionych kosztów jak i wykazania, iż koszty te miały charakter konieczny. Powoduje to obowiązek wykazania przez dozorcę nie tylko kwoty poniesionych wydatków związanych z wykonaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, ale i wskazania w jaki sposób kwoty te zostały obliczone.

Brak takiego ustalenia stanu faktycznego stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia (wyr. NSA z 02 lipca 2008r., I OSK 62/08; wyr. NSA z 05 lutego 2013r., I OSK 2219/12, dostępne www.cbois.nsa.gov.pl). Rola organu rozpatrującego wniosek dozorcy ogranicza się jedynie do jego zweryfikowania, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy przechowawca wykazał wysokość poniesionych kosztów oraz czy wnioskowane przez niego wynagrodzenie za dozór jest adekwatne, a więc czy odpowiada słusznemu wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że choć w tego rodzaju sprawach organ nie działa z urzędu, a jego rola sprowadza się jedynie do zweryfikowania zasadności dochodzonych przez dozorcę roszczeń z tytułu zwrotu poniesionych koniecznych wydatków oraz z tytułu wynagrodzenia za dozór, to weryfikacja ta nie może mieć charakteru zupełnie dowolnego.

Sąd zauważa, że w stosunku do wynagrodzenia przyznawanego wyznaczonemu przez starostę dozorcy przez organ za przechowanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu strzeżonym winna znaleźć zastosowanie wynikająca z art. 836 Kodeksu cywilnego zasada, że dozorcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba, że z okoliczności wynika, że zobowiązał się przechowywać rzecz bez wynagrodzenia. Taki też jest dopuszczalny przez prawo zakres weryfikacji roszczenia o wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu, co oznacza, iż organ winien ocenić, czy żądane wynagrodzenie odpowiada przyjętemu w danych stosunkach, a w przypadku negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie przyznać wynagrodzenie w wysokości odpowiadającej przyjętemu w danych stosunkach na danym terenie.

Dla ustalenia tak rozumianego adekwatnego wynagrodzenia organ może stosować różnorodne środki dowodowe, w tym miedzy innymi odwołać się do rynkowych stawek opłat obowiązujących na danym terenie, względnie cen tego rodzaju usługi proponowanych przez podmioty ubiegające się o wyznaczenie ich do prowadzenia parking strzeżonego na podstawie art. 130a ust. 5d pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, czy też oferowanych przed podmioty ubiegające się o powierzenie wykonywania tego zadania na podstawie art. 130a ust. 5f p.r.d. Analogiczny walor mogą mieć uzasadnienia uchwał rad powiatu ustalających wysokość opłat ponoszonych przez właścicieli pojazdów na rzecz powiatu, albowiem choć same opłaty ustalone w uchwale rady powiatu nie znajdują zastosowania w relacji: organ administracji – podmiot prowadzący parking strzeżony, na którym przechowywane są pojazdy, to ustalając je rada powiatu, zgodnie z art. 130a ust. 6 p.r.d. winna brać pod uwagę między innymi koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu, co może znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu tych uchwał.

Na gruncie art. 102 § 2 u.p.e.a. orzecznictwo wskazuje, że uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością, wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności (uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.11.2010 r., I OPS 1/10, ONSAiWSA 2011/1/3; wyrok NSA z 16.2.1999 r., I SA/Wr 2390/97, ONSA 2000/1/28). Wyrażany jest też pogląd, że ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, organ winien wziąć pod uwagę wynagrodzenia uzyskiwane przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24.6.2009 r.: III SA/Łd 493/08 i III SA/Łd 503/08, cbosa). Posłużenie się - przy obliczaniu wysokości wynagrodzenia za dozór - stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, pozwala na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tego wynagrodzenia, niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi (wyrok NSA z: 4.2.2010 r., I OSK 1194/09; 17.11.2009 r., I OSK 585/09, CBOSA).

Wymogom powyższym zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy orzeczenie organu I instancji nie sprostało, a stanowisko organów uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Sąd wskazuje, że metoda porównawcza zastosowana przez organ I instancji jest nieprawidłowa, ponieważ stawki wskazane przez organ dotyczą lat 2013-2014, natomiast pojazdy objęte wnioskiem skarżących o wypłatę wynagrodzenia i zwrot kosztów były usuwane i dozorowane w latach 2008-2013. Stawki wskazane przez organ dotyczą więc zupełnie innego okresu czasu i nie mogą stanowić podstawy do obliczenia wysokości przedmiotowej stawki. Poza tym organ przy ustalaniu wysokości stawek wskazał również na stawki na prywatnych parkingach strzeżonych, które cechują się inna charakterystyką, niż parkingi depozytowe i nie mogą być stosowane w rozpatrywanym przypadku.

Na marginesie Sąd wskazuje, że mimo wskazania w uzasadnieniu stawek prywatnych parkingów strzeżonych organ nie uwzględnił tych stawek podczas wyliczenia średniej kwoty stawki (1,47zł+1,00 zł +3,69 zł +1,32 zł +1,00 zł +3,40 zł +5,33 zł +5,00 zł +4,16 zł = 26,37 zł, co przy 9 stawkach daje średnią 2,93 zł, a nie 2,00 zł).

Bezzasadne są zarzuty skarżących dotyczące nieustalenia przez organy stawki za dozór na poziomie 15 zł i 16,50 zł, zgodnie z uchwałami Rady Powiatu Obornickiego (uchwała nr V/42/07 z dnia 23 lutego 2007 r. oraz uchwała nr LII/264/10 z dnia 29 czerwca 2010r.). Jednolity jest pogląd, że przy obliczaniu wynagrodzenia za dozór nie ma podstaw do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. (wskazane przez skarżących uchwały Rady Powiatu, to właśnie uchwały podjęte na podstawie art. 130 a ust. 6 p.r.d.).

Sąd podkreśla, że opłaty za parkowanie ustalone przez radę powiatu na podstawie art. 130a p.r.d. nie odnoszą się do Skarbu Państwa, lecz do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie przewidzianym przepisami art. 130a p.r.d. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 468/13, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały I OSP 1/10 wskazał, że stawki opłat ustalanych przez radę także winny uwzględniać takie okoliczności jak zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu i warunki jego sprawowania oraz że mają one zastosowanie, gdy właściciel nie odebrał auta w terminie, nie stwierdził jednak, że według stawek tych obliczane jest wynagrodzenie jednostki sprawującej dozór. Przeciwnie - z treści uzasadnienia uchwały wynika w sposób nie nasuwający wątpliwości, że podstawą ustalenia wynagrodzenia dozorcy oraz zwrotu wydatków jest art. 102 § 2 u.p.e.a., co oznacza obowiązek ustalenia tego wynagrodzenia oraz wydatków z uwzględnieniem wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności, a nie stosowania wprost stawek ustalonych przez radę powiatu na innej podstawie i w innym celu.

Tylko ubocznie zauważyć należy, że po nowelizacji obowiązującej od 21 sierpnia 2011 r., art. 130a ust. 6 p.r.d. stanowi, że rada powiatu, ustalając stawki wymienionych opłat, bierze pod uwagę koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wskazane zatem zostały okoliczności, które rada powiatu winna brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat ponoszonych przez właścicieli pojazdów usuniętych z drogi.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że w aktach sprawy brak jest faktur VAT określających cenę netto za każdą dobę parkowania w kwocie [...] zł ([...]zł brutto) opłaconych przez Starostę Obornickiego, na które skarżący powołują się w skardze, a także w zażaleniach składanych w toku postępowania administracyjnego przedmiotowej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r. całkowicie pominęło kwestię ww. faktur, natomiast Starosta Obornicki w postanowieniu z dnia [...] września 2015 r. wskazał jedynie, że stawki [...] zł i [...] zł zostały przez skarżących ustalone na podstawie uchwał rady powiatu i nie odzwierciedlają kosztów wynagrodzenia dozorcy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odniesie się do zarzutu skarżących dotyczących ww. faktur, uprzednio opłaconych Starostę Obornickiego wg. stawek: [...] zł i [...] zł i wskaże jakiego rodzaju płatności dotyczyły i wyjaśni skarżącym przesłanki jakimi się kierował odmawiając zastosowania stawek: [...] zł i [...] zł przy ustalaniu kwoty zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad przedmiotowymi pojazdami.

W odniesieniu do kwestii niezaliczenia przez organ kosztów holowania jako wydatków związanych ze sprawowaniem dozoru Sąd uznaje stanowisko organów za błędne.

Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego ze wskazanych orzeczeń nie wynika jednoznacznie, że koszty holowania nie zaliczają się do niezbędnych wydatków związanych ze sprawowaniem dozoru. Organ przedstawił wyrwane z kontekstu tezy, w których literatura przykładowo wskazuje, co należy do wydatków niezbędnych ze sprawowaniem dozoru. Cytowany przez organ Władysław Grześkiewicz (W. Grześkiewicz [w:] Kijowski D.R. (red.), Cisowska-Sakrajda E., Faryna M., Grześkiewicz W., Kulesza C., Łuczaj W., Pietrasz P., Radwanowicz-Wanczewska J., Starzyński P., Suwaj R.,Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz.,LEX, 2015) wskazał, że "zgodnie z § 2 komentowanego artykułu, należność z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór powinna odpowiadać wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, przykładowo powinna uwzględniać utrzymanie i eksploatację parkingu, wynagrodzenie za sprawowany dozór mienia przechowywanego na parkingu." Organ nie zauważył, że użyte słowo "przykładowo" oznacza, że wymieniony przez ww. autora katalog ma charakter otwarty.

Ponadto analizując wskazane orzeczenia (wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 marca 2012r., sygn. akt III SA/Łd 40/12 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Bd 183/14) organ dokonując wnioskowania a contrario przyjął, że skoro Sąd w ww. orzeczeniach nie podniósł kwestii kosztów holowania jako wydatku niezbędnego przy sprawowaniu dozoru, to nie można uznać, że koszty holowania takim wydatkiem są.

W tym miejscu należy wskazać, że orzecznictwo sądowe wbrew twierdzeniom organów, nie podważa tego, że koszty holowania to wydatki niezbędne związane z wykonywaniem dozoru.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, "jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji."

Sąd wskazuje, że skoro usunięcie pojazdu z drogi następuje na polecenie podmiotów określonych w ust. 4 art. 130a p.r.d. i wiąże się z umieszczeniem go na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym, to stosunek administracyjnoprawny powstaje już z momentem usunięcia pojazdu z drogi, a nie dopiero z dniem umieszczenia go na parkingu. W konsekwencji oznacza to, że w przypadku nieodebrania przez właściciela pojazdu organ egzekucyjny jest zobowiązany również do zapłaty kosztów usunięcia pojazdu (por. uchwała I OPS 1/10).

Sąd zwraca uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w składzie: M. W., R. G., W. M.) w postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r. uznało holowanie jako wydatek niezbędny. Starosta Obornicki wydając postanowienie dnia [...] września 2015 r. nie zgodził się z ww. stanowiskiem Kolegium, wskazując na orzecznictwo i literaturę, które błędnie zinterpretował.

Następnie w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r. Kolegium w składzie: M. W., M. S. - J., W. M. nie uznało kosztów holowania za wydatek niezbędny. Ponadto skarżący w skardze wnieśli o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Kolegium z dnia [...] kwietnia 2015 r., gdzie również byli stroną w podobnej sprawie, gdzie Kolegium w składzie: M. S. - J., M. W., M. B., uznało koszty holowania za wydatek niezbędny. Sąd zauważył, że Kolegium w Pile orzekał w powyższych sprawach w bardzo podobnych składach personalnych, przy czym organ ten w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r. zmienił swoje stanowisko dotyczące kwestii zaliczenia kosztów holowania jako wydatku niezbędnego przy sprawowaniu dozoru nad pojazdami. W ocenie Sądu zmiana poglądów organów jest możliwa, jednak przy podejmowaniu tego typu rozstrzygnięć organ zobowiązany jest szczegółowo uzasadnić przyczyny i argumenty przemawiające jego zdaniem za zmianą stanowiska. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile tego nie uczyniło, wskazując jedynie, że przyjmuje argumenty przytoczone przez organ I instancji. W ocenie Sądu takie prowadzenie postępowania odwoławczego stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. dotyczący zaistnienia przesłanki wyłączenia członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego: M. W. oraz W. M.

Należy wskazać, że przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której Kolegium uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji, a następnie, po wydaniu kolejnego postanowienia przez Starostę, sprawa była rozpoznawana przez organ odwoławczy ponownie w wyniku zażalenia, przy czym Kolegium orzekało w składzie z dwoma osobami z poprzedniego składu.

Sąd zwraca uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w sprawie po raz drugi, kontroluje inne postanowienie niż wówczas, gdy orzekało po raz pierwszy. Chociaż istnieje tu tożsamość przedmiotu sprawy oraz stron postępowania, to w przedstawionej sytuacji nie można przyjąć, że pracownicy Kolegium brali udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym podlegają wyłączeniu na podstawie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. Wskazane przez skarżących orzeczenie II SA/Bk 978/12 jako nieprawomocne nie może być uwzględnione przy ocenie tej sytuacji, ponieważ zostało uchylone przez NSA w wyroku II OSK 1736/13. Wskazane orzeczenie NSA II GSK 1219/13 również nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy innego stanu faktycznego.

Sam fakt brania udziału w wydaniu decyzji kasacyjnej podjętej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego nie rodzi na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., obowiązku wyłączenia z mocy prawa członka samorządowego kolegium odwoławczego przy kolejnym rozpoznawaniu odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji wydanej na skutek wcześniejszej decyzji kasacyjnej.

Norma art. 24 § 1 k.p.a. zawiera enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika, które dotyczą również członków samorządowego kolegium odwoławczego zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. Taka podstawa wyłączenia pracownika (członka SKO) zawarta w przepisach o cechach enumeracji wyczerpującej nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej, nawet wówczas gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronności w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1736/13, CBOSA).

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia uzasadniały - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie rozpoznanie żądania strony z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności organy powinny:

1. ustalić kwotę zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór nad przedmiotowymi samochodami przy uwzględnieniu stawek obowiązujących w latach 2008-2013, stosowanych przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi,

2. uwzględnić koszty holowania jako koszty związane z wykonywaniem dozoru.