Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1763/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA M. Stahl (spr.), Sędziowie NSA H. Ożóg, M. Rzążewska, Protokolant A. Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w Lubinie od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2004 r. sygn. akt II S.A./Wr 2930/2001 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w Lubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 20 września 2000 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 czerwca 2004 r. ((sygn.II SA/Wr 2930/2001), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...] w Lubinie na uchwałę Nr [...](błędnie oznaczoną w sentencji wyroku Nr [...], w istocie chodziło o uchwałę Nr [...]) Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 20 września 2000 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego : stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, orzekł że nie podlega ona wykonaniu i zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił ,że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Lubinie , na podstawie art.7 ust.1 pkt 1,art.18 ust.2 pkt 5, art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(Dz.U. z 1996,Nr 13,poz.74 ze zm.) oraz art.26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. z 1999 r.,Nr 15,poz.139 ze zm.)zmieniła swoją uchwałę Nr [...] z dnia 22 lutego 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu w rejonie ulicy [...] w ten sposób, że skreśliła w niej § 5 pkt 8, w którym zakazywano lokalizacji na całym obszarze planu dużych supermarketów o specjalizacji w zakresie handlu artykułami przemysłowymi. Skargę na tę uchwałę wniosło do sądu Stowarzyszenie [...]" w Lubinie zarzucając, że przed jej podjęciem Rada nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmian w miejscowym planie , przez co naruszyła przepisy art.12 pkt 1 w związku z art.12 pkt 4 ustawy z dnia 7lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w konsekwencji czego naruszono także art.18 ust.2 pow.ustawy przez uniemożliwienie wniesienia protestów i zarzutów. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Uchylenie § 5 pkt 8 uchwały z dnia 2 lutego 2000 r. nie stanowiło zmian w rozumieniu art.12 ust.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jako ze nastąpiło uchylenie zapisu niekonstytucyjnego i nie mającego oparcia w ustawie o zagospodarowaniu ,który to zapis od początku dotknięty był sankcją nieważności. Możliwość wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczeń lokalizacji obiektów handlowych o pow.sprzedaży powyżej 1000 m2 – w granicach o liczbie mieszkańców do 20 000 oraz pow.sprzedaży powyżej 2000 m2 – w granicach o liczbie mieszkańców ponad 20 000, została przewidziana dopiero w znowelizowanym art.10 ust.1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w drodze ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. , która weszła w życie 15 marca 2001 r. Możliwości takiej nie było w dacie podejmowania uchwały Nr [...]. Przeprowadzenie procedur określonych w art.18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym byłoby konieczne, gdyby faktycznie plan ten był zmieniony. W tym przypadku nie zmieniono miejscowego planu lecz wyeliminowano normę prawna od początku niezgodną z art.22 Konstytucji RP oraz art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, co zarzucił Wojewoda Dolnośląski w skardze na pierwszą uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uzasadniając wyrok , podniósł że przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje określony tryb postępowania, ustalony w art.18 pow.ustawy. O przystąpieniu do sporządzenia planu rozstrzyga rada gminy w trybie art.12 ust.1 ustawy który ,zgodnie z art.12 ust.4 , ma zastosowanie przy zmianie planu. Takiej uchwały Rada Miejska w Lubinie nie podjęła przed zaskarżoną uchwałą, w związku z czym nie toczyło się postępowanie przewidziane w art. 18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek przeprowadzenia tego postępowania potwierdza także art. 32 ustawy, stanowiący że jeżeli w wyniku zmiany ustawy szczególnej zachodzi konieczności zmiany planu, czynności o których mowa w art.18 ust.2, wykonuje się w niezbędnym zakresie do dokonania tej zmiany, chyba że ustawa szczególna określa odrębny tryb postępowania.

Zdaniem Sądu, ponieważ ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie rozróżnia pojęcia "zmiana" i "uchylenie" skarga była zasadna i należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska w Lubinie wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku i wniosła o uchylenie go w całości. Jako podstawy kasacji wskazała: 1/naruszenie prawa procesowego , to jest art.57 § 1 pkt 3 i art.58 § 1 pkt 5 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na pominięciu przez Sąd zbadania interesu prawnego do wniesienia skargi skarżącego Stowarzyszenia [...] i w konsekwencji uznania skarżącego za podmiot uprawniony do wniesienia skargi oraz rozpoznania skargi, która powinna zostać odrzucona, 2/naruszenie art.50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające wpływ na wynik sprawy polegające na błędnym uznaniu, że w skardze w należyty sposób wykazano interes prawny do wniesienia skargi i że Stowarzyszeniu [...] w Lubinie przysługiwało prawo do wniesienia skargi,3/naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art.12 ust.1 i ust.4 oraz art.18 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art.10 tej ustawy i art.22 konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Sąd zaniechał zbadania czy skarżące Stowarzyszenie było uprawnione do wniesienia skargi zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art.33 ust.2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, stanowiącym kto jest uprawniony do wniesienia skargi. Zasadnicze znaczenie, także w świetle obowiązującego obecnie przepisu art.50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, miało ustalenie interesu prawnego wnoszącego skargę. Ponadto organizacja, wnosząc skargę w oparciu o powołany przepis nie działała we własnym imieniu, ale innych wskazanych osób i skarga powinna mieścić się w zakresie statutowej działalności organizacji. Stowarzyszenie [...] w skardze nie wskazało w czyim imieniu działa, a z treści wynika że działało we własnym imieniu. Skarga nie precyzowała naruszonego interesu prawnego i zawierała jedynie wskazanie, że usunięcie omawianego zapisu w planie zagospodarowania rażąco narusza interes prawny Stowarzyszenia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną można mówić jedynie o jakimś interesie faktycznym Stowarzyszenia.

W tej sytuacji Sąd rozpatrując sprawę merytorycznie naruszył wskazane przepisy w sposób istotny, nie odrzucając skargi z uwagi na brak naruszonego interesu prawnego po stronie Stowarzyszenia.

Ponadto , zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, naruszone zostały także przepisy prawa materialnego. Zmiana wprowadzona zaskarżoną uchwałą nie odpowiada zmianie o jaką chodzi w art.12 ust.4 ustawy o zagospodarowaniu. Wbrew stanowisku Sądu bezsporne jest że uchylony uchwałą przepis naruszał art. 22 Konstytucji a tym samym Rada w istocie nie zmieniała planu ale usunęła przepis, który z uwagi na sprzeczność z prawem nie mógł stać się prawem obowiązującym. Na skutek tej zmiany uległy zmianie zapisy w planie miejscowym, ale sam plan miejscowy nie zmienił się .Taki sam skutek jak zaskarżona uchwała wywołałoby stwierdzenie nieważności tego przepisu , bez przeprowadzania procedury określonej w art.18, przez sąd administracyjny wskutek skargi Wojewody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Skarga Stowarzyszenia [...] w istocie nie zawiera określenia naruszonego interesu prawnego a tylko ogólne powołanie się na rażące naruszenie jego interesu prawnego. Takie sformułowanie skargi nie spełniało wymagań wynikających z przepisu art.33 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74,poz.368 ze zm.). Nie określało zarówno naruszenia interesu prawnego w rozumieniu przyjmowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako interesu własnego ani jako interesu innych osób – w zakresie statutowej działalności. Kryterium interesu prawnego na którym oparta jest legitymacja wnoszącego skargę we własnym imieniu, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Działanie w cudzym imieniu wymaga wykazania interesu prawnego jako kategorii obiektywnej i wskazania przepisu prawnego z którego naruszenia wywodzi się tenże interes prawny. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności drogi sądowej i daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Niezbadanie przez Sąd istotnej dla sprawy kwestii legitymacji materialnoprawnej i procesowej skarżącego Stowarzyszenia czyni zasadnym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisu art. 50 § 1, art.57 § pkt 3 i art.58 ust.6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153,poz.1270 , dalej w skrócie p.p.s.a.).

Za zasadny należy też uznać zarzut odnoszący się do naruszenia poprzez błędną wykładnię przepisu art.12 ust.1 i ust.4 oraz art.18 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r.,Nr 15,poz, 139).Istotnie przepis art.12 ust.1 i ust. 4 pow.ustawy stanowił, że o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu rozstrzyga rada gminy w drodze ustawy a przepisy art.12 ust.1-3 stosuje się odpowiednio przy zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawowe znaczenie dla interpretacji powołanych przepisów ma zatem ustalenie "odpowiedniego" zakresu stosowania powołanego przepisu art.12 1-3 w myśl postanowienia ust.4. Przez "odpowiednie stosowanie" rozumie się w doktrynie normalne stosowanie określonych przepisów , z tym że niektóre z nich nie mają w ogóle zastosowania, inne stosuje się bez zmian a jeszcze inne ulegają zmianie w pewnej części ich treści( por. m.in. J.Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, Państwo i Prawo,1964/3/s.370-371).Odpowiednie stosowanie przepisu art.12 ust.1-3 pow.ustawy przy zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogło zatem prowadzić także do niezastosowania tego przepisu w zależności od charakteru zmiany i jej uwarunkowań a tym samym do rezygnacji z podejmowania uchwały o przystąpieniu do zmiany planu. W stanie faktycznym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] taka sytuacja miała miejsce. Rada Miejska nie zmieniała koncepcji urbanistycznej ani form zabudowy , Rada uchyliła jedynie ( mimo błędnego tytułu przedmiotowej uchwały co nie miało wpływu na jej treść) postanowienie § 5 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rażąco naruszające prawo wówczas obowiązujące, w tym przepis art.22 Konstytucji RP. Zważyć należy, co podnosi także Rada, że nieuchylenie wskazanego przepisu prowadziłoby do utrzymywania w obrocie prawnym przepisu sprzecznego z prawem. Przewidziany w art. 18 ustawy o zagospodarowaniuprzestrzennym tryb przygotowywania projektu planu( projektu jego zmiany) odnosił się do zmian merytorycznych planu, zmian innego rodzaju niż usunięcie postanowienia rażąco naruszającego prawo. Taką wykładnię potwierdza też, również wadliwie zinterpretowany przez Sąd, przepis art.32 pow.ustawy stanowiący ,że jeżeli w wyniku zmiany ustawy szczególnej zachodzi konieczność zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czynności o których mowa w art.18 ust.2, wykonuje się w zakresie niezbędnym do dokonania tej zmiany, chyba że ustawa szczególna określa odrębny tryb postępowania. Abstrahując w tym momencie od tego, że stan faktyczny sprawy był odmienny ( przedmiotowe postanowienie było sprzeczne z prawem już w momencie uchwalania planu) wykładnia powołanego przepisu, w przypadku uchylania postanowienia planu miejscowego rażąco naruszającego prawo obowiązujące w dacie jego ustanawiania ( odpowiednie regulacje ustawowe zostały wprowadzone później)powinna prowadzić do oceny jakie czynności były niezbędne do dokonania tej "zmiany". Ustalenie , że wystarczy podjęcie uchwały uchylającej to postanowienie, mieści się w zakresie kompetencji organów gminy wynikających z powołanego przepisu.

Ponadto w konsekwencji, charakter wprowadzonej "zmiany " musi być brany pod uwagę przy ocenie interesu prawnego wnoszącego skargę na tę uchwałę Stowarzyszenia. Uchylanie przepisu sprzecznego z prawem stanowi wyraz ochrony obiektywnego porządku prawnego a tym samym możliwość naruszenia poprzez takie działanie czyjegoś interesu prawnego lub uprawnienia musi budzić uzasadnione wątpliwości .

Zważywszy zatem , że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, na podstawie art.185 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.