Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 968/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 art. 5 art. 49
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 6 art. 7 art. 11 art. 107 art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z."), po rozpoznaniu wniosku Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa - Oddziału Terenowego w [...] (dalej: "KOWR") o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] WKZ") z [...] lutego 2016 r., nr [...] - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] WKZ.

Uzasadniając decyzję Minister wyjaśnił, że [...] WKZ decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...] nakazał Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w [...] przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku - dworze w [...] wpisanym do rejestru zabytków orzeczeniem konserwatorskim z [...] sierpnia 1956 pod nr [...] polegających na:

1) naprawie murów obwodowych najstarszej części dworu,

2) naprawie i wymianie zarwanych stropów nad centralną najstarszą częścią dworu,

3) remoncie generalnym więźby dachowej z odbudową i remontem kominów najstarszej części dworu,

4) pokryciu połaci dachowych najstarszej części budynku dachówką karpiówką w kolorze ceglastym, układaną w koronkę,

5) montażu rynien i rur spustowych najstarszej części budynku - w terminie do 30 czerwca 2017 r.,

oraz przeprowadzenie remontu nowszej części dworu (tj. skrzydła zachodniego 1 wschodniego) przez:

1) naprawę konstrukcji więźby dachowej,

2) wymianę pokrycia dachowego wykonanego z dachówki karpiówki nad skrzydłem wschodnim oraz z papy nad skrzydłem zachodnim,

3) montaż rynien i rur spustowych,

4) naprawę murów obwodowych z zachowaniem detalu architektonicznego - w terminie do dnia 31 lipca 2018 r.

Podaniem z 11 stycznia 2019 r. KOWR wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji - nakazu przeprowadzenia robót budowlanych w zakresie:

1) naprawy murów obwodowych najstarszej części dworu;

2) naprawy i wymianie zarwanych stropów- nad centralną najstarszą częścią dworu;

3) remontu generalnego więźby dachowej z odbudową i remontem kominów najstarszej części dworu;

4) pokrycia połaci dachowych najstarszej części budynku dachówką karpiówką w kolorze ceglastym, układaną w koronkę;

5) montażu rynien i rur spustowych najstarszej części budynku.

Wnioskodawca wskazał, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. podnosząc, że część parterowa budynku nie nadaje się do remontu z powodu istniejących od momentu powstania wad konstrukcyjnych nieodpowiednich fundamentów osadzonych w strefie osadów eolitycznych. To powoduje, że wymagana jest rozbiórka fundamentów i prawidłowe ich wykonanie.

Minister wyjaśnił charakter postępowania nadzwyczajnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Kwestionowana decyzja wydana została na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 u.o.z.. Wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. .

Stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy z 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. poz. 624 i 1503) z dniem 31 sierpnia 2017 r. zniesiona została Agencja Rynku Rolnego i Agencja Nieruchomości Rolnych. Zgodnie z art. 47 ust. 2 ww. ustawy, w sprawach sądowych, sądowo-administracyjnych, administracyjnych lub egzekucyjnych, w których stroną lub uczestnikiem są organy ANR lub Agencja Rynku Rolnego, lub organy ARR - stroną lub uczestnikiem stają się, z dniem wejścia w życie ustawy, stosownie do swojej właściwości KOWR lub organy KOWR, albo Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa lub organy ARMR. W tej sprawie stroną będzie KOWR.

Odnośnie zarzutu, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż czynności składające się na treść obowiązków zawartych w wymienionej decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych, tkwiących w ich naturze, Minister wyjaśnił, że KOWR powołał się na ekspertyzę techniczną budynku dworu - części parterowej w [...] wykonaną przez H. N., K. J. oraz K. N. w listopadzie 2018 r. We wnioskach autorzy wskazali, że budynek parterowy nie kwalifikuje się do remontu. Powodem tego są nieodpowiednie fundamenty osadzone w strefie osadów eolicznych. Wymagana jest ich rozbiórka i wykonanie pogłębionego fundamentowania przy zaleganiu w poziomie wód gruntowych. Autorzy podnoszą, że nieodpowiednie zastosowanie sposobów posadowienia, a w szczególności niemożliwych do przewidzenia przez tamtejszych budowniczych zmian klimatycznych w wyniku których dochodzi do obniżenia poziomu napiętego zwierciadła wód gruntowych destabilizujących budowle. Nieodpowiednie fundamentowanie na zamokłej bagnistej skarpie przy korycie rzeki [...] objawiło się destabilizacjami w badanym budynku. Reasumując warunki jego wadliwego posadowienia gruntowo-wodnego nie pozwalają na remont z wymaganymi zasadami postępowania konserwatorskiego.

Zdaniem Ministra, niewykonalność decyzji w rozumieniu art. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź taktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawe zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych.

Decyzji nie można uznać za niewykonalną tylko dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych.

W badanej sprawie zarzut strony dotyczy niewykonalności faktycznej. Wnioskodawca nie wskazał na niemożność zastosowania się do dyspozycji nakazu z 1 lutego 2016 r., z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania, pozostającego w sprzeczności z ww. decyzją.

Odnosząc się do zarzutu niewykonalności z przyczyn technicznych organ wyjaśnił, że dowód strony, na którym opiera swoje twierdzenia o niewykonalności nakazu - ekspertyza techniczna budynku dworu części parterowej w [...] wykonana przez H. N., K. J. oraz K. N. w listopadzie 2018 r. - wskazuje na inne możliwości wzmocnienia fundamentów najstarszej części dworu (a tym samym możliwość prowadzenia realizacji wzruszanego nakazu w stosunku do najstarszej części dworu). Ekspertyza ta wymienia, jako możliwe działania: zwiększenie nośności podłoża (np. jego petryfikację), zwiększenie podstawy fundamentu, wykonanie pali lub pogłębienie fundamentów do warstw o większej nośności. Co istotne, w tym kontekście kwestionowanej decyzji, nie wymienia metody czy sposobu konkretnych działań, jakie mają być przeprowadzone;. Ponadto praktyka konserwatorska wskazuje metody naprawy, wzmocnienia fundamentów - przez wzmocnienie i stabilizację gruntu, oraz wzmocnienie, usztywnienie, lub pogłębienie fundamentów.

Ekspertyza techniczna budynku dworu - części parterowej w [...] nie stwierdza, że nakazany remont najstarszej części dworu nie jest możliwy ze względów technicznych, a jedynie, że nie kwalifikuje się do remontu, przy czym powyższe stwierdzenie, jak stwierdzili autorzy jest wynikiem rozpoznań technicznych, których celem było określenie możliwych przedsięwzięć z rokowaniem okresu ich trwałości i stopnia skuteczności przy uwzględnieniu stopnia historycznej wartości kulturowej.

Tym samym, zdaniem organu, nie zachodzi brak możliwości wykonania decyzji nakazowej z przyczyn technicznych, a badana decyzja nie jest obarczona wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Poprawne więc zastosowanie znalazł art. 49 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Analiza akt sprawy nie wykazała, aby kontrolowana decyzja [...] WKZ była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem swej pełnomocnik r. pr. P. A., datowanym na 1 kwietnia 2020 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Pełnomocnik skarżącego zarzuciła decyzji naruszenie:

"1) art. 156 § 1 pkt 5 kpa - poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie zachodzi niewykonalność decyzji bowiem w ocenie Organu istnieją metody naprawy umożliwiające wykonanie decyzji zgodnie z jej treścią w części dotyczącej starszej części dworu, gdy tymczasem zakres robót jaki należałoby wykonać na obiekcie nie odpowiada treści decyzji, która przewiduje dokonanie "naprawy" i "remontu" nie zaś odbudowę budynku od podstaw,

2) w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez:

- odmowę stwierdzenia nieważności, podczas gdy na etapie kontrolowanego postępowania organ nie ustosunkowały się do wszystkich okoliczności w tym w szczególności dot. konieczności odbudowy od podstaw budynku a nie jego remontu, co spowoduje utratę przez niego walorów historycznych, kulturowych.

- braku właściwej analizy przedłożonej ekspertyzy technicznej budynku oraz wskazanej w niej okoliczności, że budynek starszej części dworu kwalifikuje się jedynie do rozbiórki i ewentualnie całkowitej odbudowy".

Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji "oraz stwierdzenie w części nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] ewentualnie o uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia". Pełnomocnik nie zawarła w skardze wniosku o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącego przyznała, że zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o.z., wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Odwołując się do treści części kwestionowanego co do ważności nakazu i analizy zakresu prac jakie należałoby wykonać najstarszej części dworu, pełnomocnik stwierdziła, że są to zasadniczo czynności remontowe, a nie czynności zmierzające do całkowitej odbudowy obiektu (odbudowa dotyczyć ma wyłącznie kominów). Wykaz prac objętych decyzją oraz uzasadnienie decyzji wskazuje, że nie można tych prac uznać za prace polegające na odbudowie zabytku, a wyłącznie za prace konserwatorskie, zabezpieczające. Taki zakres prac nie może zostać jednakże zrealizowany z uwagi na obiektywne okoliczności, wykazane przez KOWR. Z uwagi na stan obiektu, wywołany rodzajem gruntów, na jakich jest on częściowo posadowiony, w przedmiotowej sprawie koniecznym byłoby dokonanie rozbiórki, a następnie odbudowy nowego dworu pozbawionego wartości historycznej.

Ekspertyza jednoznacznie wykazuje, że materiały, z jakich został zbudowany obiekt, nie nadają się do dalszej eksploatacji. Ściany zostały wykonane z suszonej (niepalonej) gliny oraz ułożonych poziomo bali drewnianych, które to elementy wobec "rozkładu biologiczno – wilgotnościowego" nie spełniają warunku podpór budowlanych. Dodatkowo, doprowadzenie obiektu do stanu używalności wymagałoby nie tylko odbudowy niemalże wszystkich ścian od podstaw, ale także wykonania nowych fundamentów lub innego ich wzmocnienia. Wszystkie prace, które należałoby zrealizować nie mieszczą się w pojęciu "remontu" i "naprawy" - o czym stanowi wydana decyzja. W konsekwencji, wykonanie prac koniecznych, polegających na odbudowie obiektu od podstaw byłoby działaniem sprzecznym z treścią wydanej decyzji, która nie uwzględnia faktycznego stanu budynku.

Pełnomocnik wyjaśniła też, że pojęcie remontu oraz odbudowy mają inny zakres znaczeniowy, co wynika z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie prawne, albowiem remont wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, a odbudowa uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. "Powyższe, w świetle zasady racjonalności prawodawcy, oznacza, że zakres tych dwóch pojęć na gruncie prawa budowlanego jest rozłączny, zaś pojęcie odbudowy oznacza roboty budowlane o większym niż w przypadku remontu zakresie prac i głębszej ingerencji w pierwotną substancję budowlaną, co wprost wynika z faktu bardziej restrykcyjnego podejścia przez prawodawcę do odbudowy niż do remontu. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera przy tym definicji legalnej pojęcia odbudowy, co skutkuje koniecznością dokonania jego wykładni językowej, przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa".

Pełnomocnik przywołała treść art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane i stwierdziła, że "istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Aby można było mówić o remoncie musi istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Dokonując koniecznych ustaleń, odnośnie znaczenia pojęcia odbudowy i jego rozgraniczenia względem pojęcia remontu zauważyć należy, że odbudowa w języku potocznym oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli (por. Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1969, s. 480). W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest leszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu, zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu, nie może być rozumiana, jako remont. Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót, jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy".

Mając na uwadze powyższe, w ocenie strony skarżącej decyzja jest w części niewykonalna, bowiem realizacja prac nią przewidzianych, tj. wykonanie prac remontowych jest niemożliwe z uwagi na stan obiektu oraz rodzaj użytych materiałów. Skarżący nie może podjąć czynności, które prowadziłyby w istocie do wzniesienia obiektu pozbawionego jakiejkolwiek wartości historycznej, czy kulturowej. Nakładając obowiązki na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków organ powinien to uczynić w sposób możliwie skonkretyzowany, poprzez wskazanie, jakich części zabytku mają one dotyczyć i jaki mają przynieść skutek.

W przedłożonej ekspertyzie jednoznacznie wskazano, że remont nie prowadziłby do celu, jakiemu służyć ma wydanie decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z. Wykonanie nowego fundamentu, bądź tez inne ich wzmocnienie, wbrew stanowisku organu, nie umożliwi osiągniecie skutku w postaci np. naprawy murów obwodowych. Jak jednoznacznie wykazał skarżący istniejące mury należałoby rozebrać do podstaw. gdyż pozostawienie ich zagrażałoby bezpieczeństwu oraz mogłoby skutkować w dalszej perspektywie katastrofą. Liczne pęknięcia zewidencjonowane w opinii, materiał w postaci suszonej cegły i rozkładających się drewnianych bali wyklucza jednoznacznie "naprawę murów", na których można by posadowić nowy dach.

Biorąc pod uwagę stan obiektu, nie jest prawdopodobne, aby jakikolwiek wykonawca podjąłby się czynności "remontowych" na obiekcie, co także czyni decyzję niewykonalną.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, a skarga niezasadna. Wprawdzie sąd administracyjny nie jest związany stawianymi w skardze zarzutami, tym niemniej już na wstępie wyjaśnić należy, że zarzut z pkt. 1 skargi jest prawnie wadliwy. Nie można bowiem prawa naruszyć "poprzez jego niezastosowanie", a jedynie przez wadliwą wykładnię lub błędne zastosowanie. Zarzut, ujęty przez pełnomocnik skarżącej "naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 kpa – poprzez jego niezastosowanie" stanowi tzw. contradictio in adiecto (łac.: sprzeczność w przydawce), czyli błąd logiczny, polegający na tym, że w wyrażeniach będących częściami wyrażenia złożonego jedno z nich ("naruszenie prawa") jest negacją drugiego ("przez jego niezastosowanie").

Wbrew zarzutom skarżącego, Minister prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego decyzja [...] WKZ z [...] lutego 2016 r., nr [...] nie jest w zarzucanej części nieważna. Odnosząc się do podnoszonego przez stronę zarzutu z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. organ poprawnie stwierdził, że ta przesłanka nieważnościowa (niewykonalność decyzji) w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła.

Przez niewykonalność decyzji rozumie się niewykonalność faktyczną lub prawną. W pierwszym wypadku mamy do czynienia z brakiem możliwości technicznych wykonania decyzji, a w drugim z występowaniem prawnych nakazów lub zakazów, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (por. np. wyroki: NSA z 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 1397/18, WSA w Warszawie z 22 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 881/18, z 11 października 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 559/18, CBOSA).

Niezależnie od ww. rodzajów niewykonalności decyzji, o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić wyłącznie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, "trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku" (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 150/19, CBOSA).

W ww. wyroku NSA zwrócił uwagę na rzecz bardzo istotną – niewykonalność decyzji nie może mieć charakteru przejściowego. Przyczyna niewykonalności (prawna lub techniczna) musi wynikać z natury nałożonych obowiązków. Co jest również istotne w niniejszej sprawie, NSA w oparciu o dotychczasową i niekwestionowaną linię orzeczniczą stwierdził, że same trudności techniczne i ekonomiczne nie stanowią o niewykonalności decyzji, nakładającej na stronę obowiązek.

Stanowisko takie było też prezentowane we wcześniejszej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Jak stwierdził WSA w Warszawie, "trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku" (wyrok z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2987/18, CBOSA).

Kwestionowana przez skarżącego ostateczna decyzja [...] WKZ, nakładająca na niego określone obowiązki w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z., mogłaby więc zostać uznana za trwale niewykonalną wyłącznie wówczas, gdyby jej adresat był trwale pozbawiony możliwości wykonania określonych w tej decyzji obowiązków; niewykonalność taka musiałaby być następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym.

Zdaniem skarżącego, o technicznej niewykonalności kwestionowanej decyzji [...] WKZ świadczyć ma stanowisko autorów ekspertyzy technicznej budynku dworu – części parterowej ([...], listopad 2018 r.), sporządzonej na zlecenie KOWR. Z ekspertyzy tej wynika, że budynek parterowy starszej części dworu "nie kwalifikuje się do remontu". Przyczyna złego stanu obiektu zabytkowego leży w nieodpowiednich fundamentach, osadzonych w strefie osadów eolitycznych. Wymagana byłaby "ich rozbiórka i wykonanie pogłębionego fundamentowania przy zaleganiu w poziomie wód gruntowych". Jako natomiast "problematyczne" określają autorzy ekspertyzy "inne rozwiązania np. poprzez ich stopniowe podbijanie lub inne sposoby uregulowań w podłożu nośnych" (wymienione na s. 16 ww. ekspertyzy).

Słusznie więc – w kontekście przywołanego wyżej podsumowania cyt. ekspertyzy – uznał Minister, że ta opinia, jako dowód w sprawie, nie przemawia za techniczną, nieusuwalną niewykonalnością kwestionowanej decyzji [...] WKZ, ale (niewątpliwie) wynika z niej, że jej wykonanie wiąże się z bardzo dużymi trudnościami technicznymi i, zapewne, wysokimi kosztami wykonania nakazanych robót budowlanych. Tym niemniej, z ekspertyzy tej można wysnuć wniosek, że rozbiórka istniejących wadliwych fundamentów i wykonanie "pogłębionego fundamentowania" doprowadziłoby do wykonania decyzji [...] WKZ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia także, że zarówno organ ochrony konserwatorskiej, jak i Minister prowadzący postępowanie nadzwyczajne w tej sprawie są związani tym zadaniami, które nakłada na administrację publiczną ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organa te – ex lege – zobowiązane są zapobiegać i przeciwdziałać wszelkim zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremniać niszczenie i niewłaściwe korzystania z zabytków i prowadzić kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków (art. 4 u.o.z.).

Zabytek z chwilą dokonania wpisu do rejestru zabytków podlega więc szczególnej ochronie konserwatorskiej. Ma ona na celu nie tylko ochronę, zastrzeżoną dla organów konserwatorskich oraz innych organów administracji publicznej, ale również – o ile to konieczne – wymuszenie na właścicielu lub posiadaczu zabytku należytej opieki nad zabytkiem. Opieka ta polegać ma m.in. na prowadzeniu przez władającego zabytkiem prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości (art. 5 u.o.z.).

Jak wynika z powyższego, ustawodawca tak określił prerogatywy organów ochrony konserwatorskiej i innych organów administracji publicznej, aby ukierunkowane były na maksymalną ochronę zabytkowej substancji. Priorytetem w ochronie zabytków nieruchomych, jak np. przedmiotowego obiektu, nie jest więc każdorazowe rozważanie zasadności samej tylko strony technicznej robót budowlanych, które mają zapobiegać degradacji zabytku, ale przede wszystkim zapewnienie zachowania wartości historycznej, artystycznej lub naukowej zabytku, gdyż leży to w interesie społecznym (art. 3 pkt. 1 u.o.z.). Taka ochrona i opieka nad zabytkiem spoczywa na organach i właścicielu (posiadaczu) zabytku do jego wykreślenia z rejestru zabytków, zaś obowiązki ww. podmiotów w tym okresie mają charakter bezwzględnie obowiązujący.

[...]WKZ, należycie rozumiejąc swoją rolę wyznaczoną przez ustawę, nakazał więc skarżącemu wykonanie określonych robót budowlanych w celu ochrony niszczejącego zabytku. W kwestionowanym przez KOWR co do ważności zakresie robót budowlanych organ nakazał naprawę murów obwodowych, naprawę i wymianę zarwanych stropów nad centralną najstarszą częścią dworu, remont generalny więźby dachowej z odbudową i remontem kominów, pokrycie połaci dachowych najstarszej części budynku dachówką karpiówką w kolorze ceglastym, układaną w koronkę i montaż rynien i rur spustowych - w terminie do 30 czerwca 2017 r. Działanie takie było w pełni zgodne z art. 4 pkt. 2, 3 i 5 w zw. z art. 49 ust. 1 u.o.z. i mieściło się w kompetencjach [...]WKZ. Organ ten nakazał bowiem wykonanie robót budowlanych przy tym zabytku, gdyż ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem tego zabytku.

Użyte w dyspozycji art. 49 ust. 1 u.o.z. określenie "roboty budowlane" stanowi odwołanie do hipotezy art. 3 pkt. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "Pr. bud."), zgodnie z którą przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wbrew stanowisku pełnomocnik skarżącego, wyrażonemu w skardze, wszelkie nakazane przez [...]WKZ roboty mieszczą się w ww. zakresie robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że stanowisko pełnomocnik skarżącego, jakoby "nie można tych prac uznać za prace polegające na odbudowie zabytku, a wyłącznie za prace konserwatorskie, zabezpieczające" jest błędne. Po pierwsze, [...]WKZ nie nakazał KOWR odbudowy zabytku (za wyjątkiem kominów) w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Pr. bud.

Żaden z rodzajów nakazanych robót budowlanych nie stanowił odbudowy obiektu zabytkowego; odbudowa dotyczyła wyłącznie kominów. Po drugie, słuszne co do zasady rozróżnienie odbudowy i remontu, jako pojęć prawnych, dokonane przez pełnomocnik skarżącego nie ma w niniejszej sprawie znaczenia z uwagi na to, że wszelkie nakazane skarżącemu roboty budowlane stanowiły remont. Remontem jest bowiem wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Naprawa murów obwodowych, naprawa i wymiana zarwanych stropów, naprawa więźby dachowej z odbudową i remontem kominów, pokrycie połaci dachowych dachówką karpiówką wyczerpuje przesłanki remontu w rozumieniu art. 3 pkt. 8 Pr. bud.

Argumentacja skarżącego, bazująca na treści ekspertyzy technicznej, nie dotyczy w rzeczywistości niewykonalności decyzji [...]WKZ w nakazanym zakresie, ale jej celowości. Zarówno nakazana naprawa murów, jak i stropów oraz więźby dachowej, pokrycie dachu miała polegać na odtworzeniu stanu pierwotnego; nawet, jeżeli niezbędnym byłaby wymiana zniszczonych elementów budowlanych (remont).

Do ustalenia, czy nakazane przez [...]WKZ roboty należy zakwalifikować, jako remont, czy jako odbudowę istotne znaczenie ma ustalenie, czy intencją organu było dopuszczenie do całkowitego, względnie prawie całkowitego rozebrania zabytku, niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa. Treść kwestionowanej co do ważności decyzji [...]WKZ w żadnej mierze nie potwierdza, że taki był zamysł organu.

Roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różny jest natomiast zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11, z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 281/11 - CBOSA).

W obu ww. wyrokach NSA stwierdził, że "obiekt budowlany wymagający odbudowy najczęściej w całości lub w części nie spełnia już swoich funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji". Tym niemniej, zabytek nieruchomy nie musi spełniać funkcji użytkowych, ale ma być dziełem człowieka i stanowić świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt. 1 u.o.z.). Zabytku nie można więc traktować, jak zwykłego obiektu budowlanego, a tym samym kwalifikować robót budowlanych przy zabytku, jako odbudowy z tych przyczyn, że nie spełnia funkcji użytkowej. Nota bene, większość zabytków – niezależnie od ich stanu – takiej funkcji obecnie nie pełni.

Dlatego też specyficzny charakter zabytku nieruchomego, jako szczególnego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt. 1 Pr. bud., musi być brany pod uwagę przy dokonywaniu wykładni rodzaju robót budowlanych, zmierzających do zachowania zabytku.

Organ nie naruszył też art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.) przez "odmowę stwierdzenia nieważności, podczas gdy na etapie kontrolowanego postępowania organ nie ustosunkowały się do wszystkich okoliczności w tym w szczególności dot. konieczności odbudowy od podstaw budynku a nie jego remontu, co spowoduje utratę przez niego walorów historycznych, kulturowych" i "brak właściwej analizy przedłożonej ekspertyzy technicznej budynku oraz wskazanej w niej okoliczności, że budynek starszej części dworu kwalifikuje się jedynie do rozbiórki i ewentualnie całkowitej odbudowy".

Z treści zaskarżonej decyzji wprost wynika, ze Minister do tych zagadnień odniósł się w sposób należyty. Na podkreślenie zasługuje fakt, że organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie ustala faktów, jak w sprawie zakończonej kwestionowaną co do ważności decyzją. Bada natomiast, czy wystąpiły przesłanki enumeratywnie określone w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a., nakazujące stwierdzenie nieważności decyzji. Oceniając zasadność zarzutu nieważności, wywodzonego z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. organ bada więc, czy kwestionowana decyzja jest niewykonalna w sposób trwały, a więc czy czynności składające się na treść nałożonych w decyzji obowiązków są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze.

W powyższym zakresie Minister przeprowadził zarówno faktyczne, jak i prawne rozważania, co do których prawidłowości tut. Sąd nie ma zastrzeżeń. Organ wyraźnie przyznał, że nakazane roboty budowlane przy zabytku są połączone z dużymi trudnościami technicznymi, ale nie są niewykonalne. W takim też zakresie swoje rozważania wiązał z ustaleniami ekspertyzy technicznej, na którą powoływał się skarżący. Dlatego nie naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom zarówno art. 11, jak i 107 § 3 k.p.a.

Ponadto, podnoszona przez pełnomocnik skarżącego utrata "walorów historycznych, kulturowych", jako efekt wykonania kwestionowanej decyzji [...]WKZ nie jest przesłanką niewykonalności decyzji [...]WKZ w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.

Ani [...]WKZ, ani Minister nie są w zakresie sprawowanej ochrony konserwatorskiej nad zabytkiem związani twierdzeniami zawartym w ekspertyzach i opiniach podmiotów zewnętrznych; nawet, jeżeli zostałyby one sporządzone na zlecenie organu. To konserwator zabytków (i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako naczelny organ ochrony konserwatorskiej) jest bowiem jednostką wyspecjalizowaną, dysponującą niezbędną i szeroką wiedzą w zakresie ochrony zabytków i w ramach własnych kompetencji ma określać, jakie obowiązki wymusić na właścicielu (posiadaczu) zabytku.

Okoliczności, podnoszone przez skarżącego nie uzasadniały więc nieważności decyzji [...]WKZ z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a., a Minister zasadnie stwierdził, że nie występowały też pozostałe przesłanki z tego artykułu. Okoliczności, na które powołuje się skarżący mogłyby być natomiast rozpatrywane w innym postępowaniu nadzwyczajnym; w sytuacji objętej dyspozycją art. 155 k.p.a. Tym niemniej rozważania w tym zakresie wykraczają poza granice niniejszej sprawy.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 200 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.