Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 375/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 22a ust. 5 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 17 pkt 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant Renata Sawińska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w ramach linii regularnej [...] w W. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] (słownie: [...]) złotych zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Starosta W. udzielił A. K. (zwanemu w dalszej części uzasadnienia "skarżącym") licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, z okresem ważności do dnia [...] r.

W dniu [...] r. skarżący wystąpił do Zarządu Dróg i Komunikacji w W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym w ramach regularnej linii A w W. Do wniosku dołączono licencję na wykonywanie transportu drogowego, projekt rozkładu jazdy planowanej linii komunikacyjnej, schemat połączenia komunikacyjnego wraz z zaznaczonymi przystankami, zasady korzystania z przystanków, uzgodnione z ich właścicielami – Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, Zarządem Powiatu W. i Zarządem Dróg i Komunikacji w W., cennik opłat, zobowiązanie o umieszczeniu rozkładów jazdy oraz wykaz pojazdów przeznaczonych do obsługi linii. W toku postępowania, organ uzyskał również pozytywną opinię Federacji Konsumentów, odnośnie wydania wnioskowanego zezwolenia.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent W. odmówił skarżącemu wydania wnioskowanego zezwolenia, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. 2007 nr 125 poz 874), odmawia się wydania zezwolenia jeżeli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Prezydent wyjaśnił, że linia, na której skarżący planuje obsługiwać przewozy regularne, obsługiwana jest już przez dwóch przedsiębiorców – "A" w W. oraz prywatnego przedsiębiorcę – L. W. Organ podniósł, że w rozpoznawanej sprawie, zatwierdzenie wnioskowanego rozkładu jazdy będzie miało wpływ na realizację przewozów, które ze względu na przewozy wykonywane na tej samej linii przez innych przewoźników, będą odbywały się niepunktualnie. Dodatkowo, zdaniem organu, wydanie zezwolenia będzie miało wpływ na organizację istniejącej już komunikacji i przyczyni się do obniżenia wpływów innych przewoźników, w tym "A", które i tak jest już deficytowe.

Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] ([...]). Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że wbrew postawionemu twierdzeniu, Prezydent W. nie wykazał istnienia przesłanki zagrożenia dla istniejących już linii komunikacyjnej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent W. decyzją z dnia [...]. (Nr [...]) ponownie odmówił wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w ramach linii A w W., ponawiając przedstawioną uprzednio argumentację. Dodatkowo w uzasadnieniu Prezydent przeprowadził symulację obniżenia dochodów ze sprzedaży biletów, jaka dotknęłaby obsługujących linię przewoźników, w przypadku udzielenia kolejnego zezwolenia i wykonywania przewozów zgodnie z zaproponowanym przez skarżącego rozkładem jazdy.

Po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia [...]., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcie organ wskazał, że z analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób w ramach linii regularnej "A" wynika, że linię tę obsługuje dwóch przewoźników tj. "A" sp. z o.o. w W., po godzinie 17 w dni powszednie oraz soboty, niedziele i święta dodatkowo o linię D oraz przewoźnik prywatny. Trasa linii A zaproponowana przez skarżącego w swoim przebiegu częściowo pokrywa się z trasami innych linii komunikacyjnych, tj. C, 2, 3, 4, 8, 11, 7. Z porównania rozkładów jazdy linii nr A wynika, że proponowany we wniosku o wydanie zezwolenia rozkład jazdy w dni robocze w przypadku 22 półkursów pokrywa się z czasem odjazdów w obowiązujących rozkładach jazdy na liniach A i D, w 39 przypadkach różnica wynosi 1 min., w soboty 22 półkursy mają taką samą godzinę odjazdu jak obowiązujące godziny odjazdów na liniach A i D, a w 44 przypadkach różnica wynosi 1 min. Natomiast różnice godzin odjazdów w obowiązujących rozkładach jazdy przewoźników "A" sp. z o.o. i przewoźnika prywatnego na liniach A i D obecnie wynoszą od 3 do 10 min, co oznacza, że skarżący nie wziął pod uwagę przy ustalaniu swojego rozkłady jazdy obecnie obowiązujących rozkładów innych przewoźników na tej linii komunikacyjnej.

Kolegium podzieliło analizę materiału dowodowego przeprowadzoną przez organ I instancji, uznając, że wydanie zezwolenia z zaproponowanym przez skrzącego rozkładem jazdy będzie stanowić zagrożenie dla istniejących linii komunikacyjnych. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał właściwej oceny przesłanki wymienionej w art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Bowiem może nastąpić destabilizację wykonywania przewozów regularnych na tej linii przez obecnie wykonujących transport przewoźników, w przypadku rozpoczęcia wykonywania przewozów regularnych przez skarżącego, mając na uwadze względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także względy finansowe odnoszące się osiąganych dochodów przez dotychczasowych przewoźników, które ocenione razem decydują o uznaniu, że projektowana linia komunikacyjna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii komunikacyjnych. W ocenie Kolegium nie można zaakceptować mogącej powstać, w następstwie udzielonego kolejnego zezwolenia sytuacji, że przewoźnicy obecnie wykonujący regularne przewozy osób na linii komunikacyjnej A nie będą mogli wykonać przewozów zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy lub, że wykonywanie ich będzie mocno zagrożone. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, w sytuacji naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu organ cofa udzielone wcześniej zezwolenie.

Kolegium nie podzieliło również poglądu skarżącego, że organ I instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia art. 22a ust. 3 w zw. z art. 22a ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez nie wykonanie aktualnej analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób i oparcie decyzji o analizę dokonaną w 2007 r. Organ podniósł, że w 2008 r. została przeprowadzona taka analiza i jest ona częścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika - złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, o zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji, jak i decyzji I instancji, zarzucono naruszenie, przepisów prawa materialnego, a to art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a), ust. 3, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, a także art. 6, 7 oraz 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), zwanej w dalszych wywodach w skrócie "Kpa".

Skarżący podniósł w skardze, że organy obu instancji nadużyły instytucji uznania administracyjnego przy ustalaniu ewentualnego zagrożenia dla funkcjonujących w W. przewoźników, w przypadku uzyskania zezwolenia przez skarżącego. Podkreślił, że żadna z linii komunikacyjnych, do których odniosły się organy w uzasadnieniach swych decyzji, nie pokrywa się w całości z trasą przejazdu proponowaną przez skarżącego. W dużej części pokrywa się jedynie z trasą linii A, jednakże kursy na niej wykonywane są w odwrotnym kierunku. Trasy pozostałych przywołanych przez organy linii pokrywają się w niewielkim tylko zakresie, zaś linia nr 7 w ogóle już nie istnieje. Dodatkowo podniósł, że twierdzenie o destabilizacji ruchu wykonujących już przewozy przewoźników jest nieprawdziwe, bowiem zarządca drogi udostępnił skarżącemu do korzystania, tylko niektóre z wyznaczonych na trasie zatok przystankowych.

Skarżący wskazał również w skardze na fakt, że w chwili składania przez niego wniosku o wydanie zezwolenia, przewozy regularne na proponowanej przez niego trasie, wykonywane były tylko przez jednego przewoźnika – "A" Sp. z o.o., bowiem postępowanie w sprawie wydania zezwolenia dla przewodnika prywatnego dopiero się toczyło. Niewątpliwie postępowanie w sprawie zezwolenia dla skrzącego i postępowanie w sprawie zezwolenia dla drugiego z przewoźników, stanowiły dwa odrębne procesy, jednakże skoro dotyczyły one tożsamych przedmiotów, organy winny były wziąć pod uwagę, że wynik każdego z nich, będzie bezpośrednio oddziaływał na drugie z postępowań i wyznaczyć rozprawę administracyjną.

Ponadto w skardze zarzucono, że również twierdzenie o zagrożeniu finansowym dla innych przewoźników, w przypadku otrzymania zezwolenia przez skarżącego, nie zostało przez organy dostatecznie udowodnione. Podkreślono, że dążenie do zapewnienia stabilnej sytuacji istniejących przewoźników nie może oznaczać rugowania z rynku potencjalnych przedsiębiorców, których oferta przyczynić się może do wzmocnienia konkurencyjności już dostępnych ofert.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez Samorządowe Kolegia Odwoławcze, jako organy wyższego stopnia w stosunku do organów decyzyjnych jednostek samorządu terytorialnego, w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Wskazać należy, że sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji dotknięte było wadami.

Podstawę prawną zapadłych w sprawie odmownych decyzji stanowi art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. 2007 nr 125 poz. 874 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że właściwe organy, mogą odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

Przepis ten stanowi fakultatywną podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia, wydana na jego podstawie decyzji ma uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne jest przewidzianym przez przepisy prawa, uprawnieniem organu administracji do wyboru rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec braku uprawnień Sądu do podejmowania, w zakresie sądowej kontroli rozstrzygnięć reformatoryjnych, kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w ramach uznania administracyjnego ograniczona jest do zbadania, czy wydając skarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, mamy do czynienia z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie właściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, których to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik tej sprawy.

Tryb postępowania dowodowego w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osobowych został uregulowany w art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podjęcie decyzji w sprawie wydania zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Natomiast z ust. 5 tego unormowania wynika, że analiza taka powinna uwzględniać:

1. istniejącą komunikację, w tym rodzaj pojazdów, godziny ich odjazdów lub częstotliwość kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych;

2. dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf;

3. przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych oraz

4. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy lub plan zagospodarowania przestrzennego województwa.

W niniejszej sprawie analiza taka została przeprowadzona. Podkreślić w tym miejscu należy, że wbrew zarzutom skargi, analiza taka została dokonana w dniu [...] 2008 r., a zatem po złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia przez skarżącego. Dane w niej zawarte były zatem aktualne w dacie podejmowania na jej podstawie decyzji w sprawie. Dokument ten jednak, zdaniem Sądu, nie spełnia wszystkich stawianych mu wymogów ustawowych, dlatego też nie może stanowić w pełni podstawy podjęcia rozstrzygnięcia. Przede wszystkim, uznać należy zawarte w nim informacje za niepełne i nie dające odpowiedzi na faktyczne potrzeby tworzenia tego dowodu. Znajdująca się w aktach sprawy analiza sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, zawiera jedynie wskazania, jakie ilości osób w jakich dniach i godzinach, korzystają z wykonywanych na trasie przewozów. Wyczerpuje to jedynie wymogi stawiane przez przepis art. 22a ust. 5 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, natomiast brak w niej jakiegokolwiek odniesienia do pozostałych wymogów przepisu. O ile Gmina W. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, o tyle brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia odnośnie przewidywanych zmian w natężeniu przewozów podróżnych oraz analizy dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenie z realizacji przewozów.

Tymczasem, bez pełnej analizy sytuacji rynkowej w zakresie przewozu osób organ nie może odmówić wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów na zaplanowanej przez wnioskodawcę linii komunikacyjnej. W takim wypadku rozstrzygnięcie organu należy uznać za nieuzasadnione, a przez to dowolne, nie mające oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W konsekwencji, analiza z dnia [...] 2008 r. zawierająca głównie zestawienie i porównanie zaplanowanego przez wnioskodawcę rozkładu jazdy z godzinami odjazdów innych przewoźników, obsługujących do tej pory określoną linię komunikacyjną, jest w ocenie Sądu niewystarczające do podjęcia przez organ uznaniowej decyzji w trybie art. 22 a ust. 1 pkt 2 litera a ustawy o transporcie drogowym. Pomimo to, na podstawie omawianej analizy, organy orzekające w sprawie uznały, że zwiększenie liczby przewoźników na trasie ujemnie wpłynie na rentowność już istniejących firm.

Z wywodów organów wynika, że średnie zapełnienie w kursach podmiotów, które świadczą usługi w godzinach najbliższych propozycjom wnioskodawcy tj. "A" i przewoźnika prywatnego nie przekracza 50 % pojemności pojazdów, a przewozy wykonywane przez "A" są nierentowne. Stwierdzić jednak należy, iż organy powołując się na niską rentowność przewozów na wskazanej linii, nie wyjaśniły w zasadzie dlaczego tak się dzieje i jakie okoliczności miały na taką sytuację wpływ. Zgodzić się należy z twierdzeniami skargi, że przyczyny niskiej rentowności przewoźników mogą być różne (np. wysokie koszty działalności gospodarczej, niewystarczające wykorzystanie posiadanego taboru z uwagi na jego niski standard lub zły stan techniczny, niska jakość świadczonych usług). Uwagi te mają znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy przedstawiona w uzasadnieniu ujemna rentowność jednego z przewoźników dotyczy tylko niektórych przewozów na wskazanej linii, jak również nie odniesiono się do informacji przedstawionych przez drugiego przewoźnika prywatnego, który, jak wynika z uzasadnień kontrolowanych decyzji, osiąga z tytułu wykonywanych przewozów zyski.

Już tylko te okoliczności świadczą, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 7 i art. 77 Kpa, których spełnienie jest niezbędne dla pełnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Wątpliwości organu winna wzbudzić okoliczność, iż jeden z przewoźników osiąga dodatni wynik rentowności, zaś drugi takiej rentowności nie osiąga. Poza tym redakcja przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a wskazuje, że okoliczności wpływające na niską rentowność istniejących już przewoźników tkwiące po ich stronie, a nie mające źródła we wprowadzeniu na rynek nowego przewoźnika nie powinny być w rozpatrywanej sprawie brane pod uwagę.

W tym miejscu należy wskazać, że dążenie do rentowności przewoźników funkcjonujących już na rynku nie może samodzielnie stanowić okoliczności przemawiającej za odmową udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów. W myśl art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o transporcie właściwe organy uwzględniają interes przewoźników realizujących już przewozy na danej trasie. Komentowany przepis ma bezsprzecznie na celu zagwarantowanie pewnego minimalnego poziomu rentowności przewoźnikom, którzy wcześniej uzyskali zezwolenia na obsługę danej linii komunikacyjnej. Jednak, choć nie zostało to wyartykułowane wprost w tym unormowaniu, rozpatrując wniosek organy winny kierować się także interesem społecznym, co wynika z ust. 5 omawianego artykułu, który w pkt 1 nakazuje przeanalizować dostosowanie istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów do potrzeb społecznych, a w pkt 2 zweryfikować dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników z realizacji przewozów (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r. III SA/Lu 343/09, niepublikowany). Wskazuje to, że ocena rentowności określonej linii regularnej winna brać pod uwagę potrzeby społeczne związane z natężeniem przewozu podróżnych. A więc to, czy przy określonej liczbie przewoźników, rodzajów pojazdów, częstotliwości kursowania, stopniu natężenia przewozów, istniejące linie regularne jak i dodatkowa linia są niezbędne, a przeto możliwa jest ich rentowność.

Natomiast z powołanych przez organy argumentów, jak również z lektury analizy sytuacji rynkowej wynika, iż organy skupiły się głównie na wykazaniu, że projektowana linia będzie zagrożeniem dla już istniejących linii regularnych. Nie przeanalizowano wniosku skarżącego pod kątem zaspokojenia potrzeb obywateli. Autor analizy sytuacji rynkowej skupił się w tym opracowaniu głównie na częstotliwości kursów i zapełnieniu pojazdów, zestawiając połączenia proponowane przez skarżącego oraz wykonywane przez funkcjonujących już przewoźników pod względem godzin odjazdów i dni kursowania. Stwierdzając na tej podstawie o zbieżności wnioskowanych i obecnych połączeń i tym samym o zagrożeniu dla istniejących linii regularnych.

Zaniechanie przez organy orzekające w sprawie podjęcia wskazanych czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. W tym zakresie zasadne są zatem twierdzenia skarżącego, iż postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 Kpa, gdyż organy administracji publicznej obowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakłada obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązek wynikający z art. 77 § 1 Kpa zobowiązuje organ do zebrania całego materiału dowodowego, czyli organ winien z także z własnej inicjatywy gromadzić dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

To z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy - zebranego stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - ma wynikać, czy i z jakich powodów projektowana linia przewozów regularnych stanowić będzie zagrożenie dla istniejących już linii komunikacyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że przepis art. 22 a ust. 1 pkt 2 litera a) ustawy o transporcie drogowym, stanowiący ograniczenie zasady wolności gospodarczej, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II GSK 402/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r. III SA/Lu 343/09, niepublikowany).

Dodatkowo, zdaniem sądu, należy podnieść pominiętą przez organy w ogóle okoliczność, że w dacie składania przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia, na linii A w W., przewozy wykonywane były jedynie przez jednego przewoźnika – "A" Sp. z o.o. w W. Drugi z obecnych przewoźników prywatnych zezwolenie takie otrzymał dopiero w dniu [...] 2008 r. (Skarżący wystąpił z wnioskiem w dniu [...] 2008 r. ). Zatem w dacie składania wniosku przez skarżącego, przesłanka z art. 22 a pkt 1 lit. a w ogóle nie istniała. Zgodnie z powołanym przepisem, organ nie może odmówić wydania zezwolenia, jeżeli linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

Nie można więc uznać za prawidłowe zachowanie organów administracyjnych polegające na powoływania się na okoliczności związane z przewoźnikiem, któremu zezwolenia udzielono w trakcie rozpatrywania wniosku skarżącego na przewozy regularne na określonej linii.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji zobowiązany będzie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w oparciu o wskazane w uzasadnieniu wytyczne, w tym przede wszystkim dokona szczegółowej analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, w sposób pozwalający na ustalenie faktycznego, czyli przekraczającego granice zwykłej konkurencji, zagrożenia dla funkcjonujących przewoźników.

Opisane naruszenia proceduralne mogły mieć – z oczywistych powodów – istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 p 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (pkt I wyroku).

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II wyroku wydano na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)., zaś orzeczenie z pkt. III znajduje oparcie w art. 152 tej samej ustawy.