Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 856/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 856/12

UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2012 r. znak [...] Wojewoda P. stwierdził nieważność uchwały nr XII/165/12 Rady Gminy Gródek z dnia 27 lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowo – pensjonatową z usługami zdrowia i opieki społecznej, obejmującego działkę nr 118 i przylegające do niej części działek nr 80/2 i nr 112, położone na gruntach wsi Załuki, gm. Gródek, woj. podlaskie.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco.

Rada Gminy Gródek w dniu 28 czerwca 2011 r. podjęła pierwszą uchwałę nr VIII/67/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego pod budowę mieszkaniowo - pensjonatową z usługami zdrowia i opieki społecznej, obejmującego działkę nr 118 i przylegające do niej części działek nr 80/2 i 112, położone na gruntach wsi Załuki, gm. Gródek, woj. podlaskie.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził w całości nieważność uchwały z dnia 28 czerwca 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie II SA/Bk 691/11 oddalił skargę Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lipca 2011 r. uznając, że stwierdzone przez Wojewodę uchybienia zasad sporządzania planu oraz trybu postępowania stanowią istotne naruszenia prawa. W przedmiocie naruszenia zasad sporządzania planu wskazano, że budzi wątpliwości sposób wprowadzenia "linii rozgraniczających postulowanych". Z treści planu nie wynika bowiem jednoznacznie, że rozdzielają one różne strefy zagospodarowania w ramach jednego terenu, którego ogólne przeznaczenie to projektowana zabudowa pensjonatowa z usługami zdrowia i opieki społecznej (symbol MP-U) oraz nie wynika też, że inwestor pozostaje związany nieprzekraczalnymi i obowiązującymi liniami zabudowy. W tekście planu nie wprowadzono, zgodnie z wymogiem § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczenia cyfrowego i literowego wyróżniającego w sposób jednoznaczny poszczególne strefy różnego zagospodarowania. Oznaczenie takie zostało wprowadzone jedynie w części graficznej planu. W ocenie sądu łączna analiza dwóch części planu (tekstowej i graficznej) nie daje podstaw do jednoznacznego wniosku, że teren oznaczony w tekście planu symbolem MP-U stanowi cały teren objętym planem a nie tylko jedną ze stref tego terenu, natomiast teren oznaczony w części graficznej symbolem II – MP-U jest jedną z trzech stref całego terenu MP-U. Dlatego za niedopuszczalne uznał zastosowanie linii rozgraniczających postulowanych, skoro nie wiadomo czy rozgraniczają one jeden teren na poszczególne strefy czy też rozgraniczają kilka terenów o różnym przeznaczeniu (np. nie wiadomo, gdzie się kończy strefa usług parkingowo-garażowych i gospodarczych, oznaczona na rysunku jako I – KDp, a w części tekstowej opisana w § 4 pkt 2).

Sąd stwierdził również istotne naruszenie trybu postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie wprowadzono bowiem do tekstu planu wyniku uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., który zalecił zapis o treści "Nowopowstające obiekty powinny być lokalizowane poza terenem zalewowym wody 1%". Nadto, w ocenie sądu, treść wyniku uzgodnienia została sformułowana w taki sposób, że trudno jest stwierdzić czy zmiany planu polegające na niewprowadzeniu wprost do jego treści tego warunku stanowią uwzględnienie uzgodnienia. Ustalono to dopiero w postępowaniu przed sądem, kiedy to organ uzgodnieniowy wskazał, że niewprowadzenie tego warunku wprost do treści planu stanowi jego nieuwzględnienie. Oznacza to, że projekt planu nie został uzgodniony. W ocenie sądu w sytuacji sformułowania przez organ uzgodnieniowy warunku w sposób budzący wątpliwości co do jego interpretacji, zmiany planu polegające na niewprowadzeniu wprost treści tego warunku muszą podlegać ponownemu uzgodnieniu w celu wykluczenia jakichkolwiek wątpliwości czy uzgodnienie rzeczywiście nastąpiło.

Po wydaniu powyższego wyroku Rada Gminy Gródek w dniu 27 lipca 2012 r. uchwaliła zaskarżony w sprawie niniejszej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowo – pensjonatową z usługami zdrowia i opieki społecznej, obejmującego działki nr 118 i przylegające do niej części działek nr 80/1 i nr 112, położone na gruntach wsi Załuki w gminie Gródek woj. podlaskie (uchwała nr XXII/165/12).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2012 r. znak [...] Wojewoda P. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały z dnia 27 lipca 2012 r., jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa. Wskazał, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzedniej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z dnia 28 czerwca 2011 r.) – aby skorygować poprzednie, błędne ustalenia Rada powinna była zmienić zarówno tekst planu, jak również załącznik graficzny, co jednocześnie obligowałoby ją do ponownego przeprowadzenia procedury planistycznej. Zdaniem Wojewody nie można także uznać, że przy podejmowaniu uchwały z dnia 27 lipca 2012 r. miał zastosowanie przepis art. 28 ust. 2 ustawy planistycznej umożliwiający ponowienie procedury planistycznej jedynie w niezbędnym zakresie. Uchwała z dnia 27 lipca 2012 r. jest nowym aktem prawnym, nie można jej wiązać z uchwałą wyeliminowaną z obrotu prawnego w poprzednim postępowaniu nadzorczym. Nadto, mimo oświadczenia Przewodniczącego Rady Gminy o wykorzystaniu pewnych elementów poprzedniej procedury, nie miało to w ocenie Wojewody miejsca. W aktach brak jest opracowania ekofizjograficznego, oceny oddziaływania na środowisko, uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu oraz właściwego uzgodnienia. Postępowanie uzgodnieniowe ograniczono wyłącznie do uzgodnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w W. oraz Wojewodą P. Brak jest dowodu potwierdzającego odebranie projektu planu przez organ właściwy w sprawach wodnych.

Zarzucono również niezgodność treści uchwały z dnia 27 lipca 2012 r. z jej wersją przedstawioną do uzgodnienia Wojewodzie i Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej (w zakresie treści załącznika graficznego, polegające na odmiennych nazwach wyznaczonych stref, różnych rodzajach linii rozgraniczających, różnych nazwach nieprzekraczalnych linii zabudowy).

Wskazano, że: w tekście planu wyznaczono obszar oznaczony symbolem MP-U, co nie ma odzwierciedlenia na rysunku planu, na którym wyznaczono tereny: III MP-U (ZP), II MP-U (MP, MN) i I MP – U (KDp). Zdaniem organu wydzielenie stref o różnym sposobie przeznaczenia i zagospodarowania wymaga wprowadzenia obowiązujących linii rozgraniczających, których przebieg nie będzie budził wątpliwości. Linie rozgraniczające postulowane nie gwarantują jednoznacznego odczytania planu.

Nadto uchwała nr XXII/165/12 została sporządzona dla obszaru innego niż uchwała intencyjna z dnia [...] sierpnia 2010 r. (nr [...]). Ta ostatnia została zmieniona uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011 r. poprzez powiększenie granic opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o działki nr [...] i nr [...] w części przylegającej do działki nr [...]. W tekście uchwały przesłanej Wojewodzie nie powołano się na uchwałę zmieniającą.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] września 2012 r. wniosła do sądu administracyjnego Gmina G., zarzucając naruszenie:

1. art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie jej nieważności mimo braku kwalifikowanych wad;

2. § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że pojęcie "linii rozgraniczających postulowanych" jest niezgodne z § 7 pkt 7 tego rozporządzenia w sytuacji, gdy pojęcie to odnosi się do § 7 pkt 9 rozporządzenia;

3. art. 24 ust. 2 w związku z art. 17 pkt 6 lit. "b" ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został uzgodniony, a także, że w sprawie brak jest wymaganych dokumentów (opracowania ekofizjograficznego, oceny oddziaływania na środowisko, uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu). Zdaniem skarżącej w aktach znajdują się dokumenty potwierdzające odbiór korespondencji przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W., a więc i fakt wystąpienia o uzgodnienie przez ten organ;

4. art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono procedury planistycznej, podczas gdy czynności, o których mowa w art. 11 i 17 ustawy planistycznej, ponawia się jedynie w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności planu z obowiązującymi przepisami.

Uzasadniając skargę wywiedziono, że uchwała z dnia 27 lipca 2012 r. stanowi kontynuację uchwały z dnia 28 czerwca 2011 r. wyeliminowanej z obrotu prawnego poprzednim rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody. Została podjęta po usunięciu zgłoszonych przez Wojewodę zastrzeżeń, uznanych za trafne przez sąd w sprawie II SA/Bk 691/11. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy planistycznej nie było potrzeby powtarzania w całości procedury planistycznej, wykorzystano więc materiały z poprzedniej procedury, w tym: opracowanie ekofizjograficzne (po przeprowadzeniu dodatkowej inwentaryzacji urbanistycznej w terenie) oraz poprzednią prognozę wpływu zamierzenia inwestycyjnego na środowisko. Uwzględniono w nowej uchwale uwagi dotyczące spójności zapisów w rysunku i tekście planu, bowiem w § 3 ust. 5 stwierdzono, że w przypadku rozbieżności decydują ustalenia tekstu planu. Zdaniem Gminy bezpodstawnie zakwestionowano wprowadzenie linii rozgraniczających postulowanych, mimo że nie ustanawiają odrębnego przeznaczenia terenów nimi wyznaczonych (cały teren jest oznaczony symbolem MP-U jako zabudowa mieszkaniowa, pensjonatowa z usługami zdrowia i opieki społecznej oraz towarzyszącymi obiektami i urządzeniami), a jedynie wprowadzają strefy zagospodarowania (KDp, MN, ZP) w zależności od potrzeb użytkownika. Nadal inwestor ma obowiązek dochowania nieprzekraczalnych linii zabudowy. Linia rozgraniczająca postulowana nie jest linią rozgraniczającą w rozumieniu § 7 pkt 7 rozporządzenia, bowiem stanowi element informacyjny dopuszczony w § 7 pkt 9 rozporządzenia, sugerujący kierunek i formę zagospodarowania.

Projekt zamienny planu uwzględnia również poprzednie uwagi Wojewody dotyczące spójności zapisów rynku i tekstu planu. Ewentualne rozbieżności między tekstem i rysunkiem należy rozstrzygać według tekstu planu.

Odnośnie uzgodnień dotyczących terenów zalewowych rzeki S. wskazano, że ponownie wystąpiono o uzgodnienie planu do Wojewody i Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Właściciele nieruchomości, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami zmiany studium i planu, zostali powiadomieni przez ogłoszenia w prasie i obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy oraz za pośrednictwem Internetu.

Projekt został wyłożony do publicznego wglądu (16 maja – 6 czerwca 2012 r.) i zaplanowano dyskusję, która jednak nie odbyła się z uwagi na brak chętnych.

Zdaniem Gminy plan jest przejrzysty, klarowny i nie zawiera istotnych uchybień uzasadniających stwierdzenie jego nieważności. Zarzucane niezgodności między projektem planu a jego uchwaloną wersją wynikają z tego, że w uchwalonej wersji uwzględniono uwagi Wojewody wskazane w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. Uchwałę podjęto dla obszaru ustalonego w uchwale intencyjnej z dnia [...] sierpnia 2010 r., zmienionej uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.

Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), powoływana dalej jako u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Powołana norma funkcjonuje łącznie z art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności uchwały może mieć miejsce wyłącznie w przypadku wystąpienia istotnego naruszenia prawa. Wystąpienie tej kwalifikowanej wady prawnej uchwały organ nadzoru powinien wykazać stwierdzając nieważność uchwały.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej okoliczności wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, które spowodowały jego wydanie, zawierają trafną, negatywną ocenę prawną uchwały, która doprowadziła do stwierdzenia jej nieważności.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu nadzoru wskazać jednak należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo powszechnie obowiązujące na terenie, dla którego został uchwalony. Jego treść nie powinna zawierać oznaczeń lub ustaleń, który mogłyby budzić wątpliwości oraz które mogłyby być różnorodnie interpretowane co do przeznaczenia terenu nim objętego. Tylko w ten sposób możliwe jest zagwarantowanie stabilności sytuacji prawnej podmiotów, których praw lub obowiązków dotyczą ustalenia planu.

W sprawie niniejszej podstawową kwestią było ustalenie, czy uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 lipca 2012 r. stanowi kontynuację uchwały z dnia 28 czerwca 2011 r., a więc de facto czy została podjęta w tym samym (kontynuowanym) procesie planistycznym. Przesądzenie tej kwestii umożliwiało ocenę, czy proces planistyczny prowadzący do uchwalenia zaskarżonej uchwały wymagał tylko uzupełnienia (jak twierdzi skarżąca), czy wymagał przeprowadzenia go od początku (jak twierdzi Wojewoda). Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Przypomnieć należy, że w sprawie II SA/Bk 691/11 tutejszy sąd oddalił skargę Gminy G. na poprzednie rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie planu z dnia 28 czerwca 2011 r.

W ocenie sądu trafnie Wojewoda ustalił, że zaskarżona obecnie uchwała (z dnia 27 lipca 2012 r.) jest innym, nowym aktem prawnym oraz że powinna ją poprzedzać pełna procedura planistyczna, a nie jedynie uzupełnienie procedury przeprowadzonej dla uchwały z dnia 28 czerwca 2011 r.

Zauważyć bowiem należy, że uchwała z dnia 28 czerwca 2011 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego w całości, a nie tylko w części. Było to skutkiem uwzględnienia przez organ nadzoru, a następnie sąd w sprawie II SA/Bk 691/11, zarzutów odnoszących się do najważniejszej jej części tj. do wyznaczenia przeznaczenia terenów, dla których została podjęta.

O odmienności uchwały obecnie zaskarżonej od tej z dnia 28 czerwca 2011 r. świadczą też różnice w ustaleniach co do zagospodarowania terenu objętego działaniem planistycznym. Jak ustalił sąd w sprawie II SA/Bk 691/11, z planu uchwalonego dnia 28 czerwca 2011 r. wynika, iż wyznaczono trzy różne, obowiązujące strefy zagospodarowania. Ten pogląd wyrażono w następującym sformułowaniu uzasadnienia wyroku: " (...) na skutek braku konsekwencji w oznaczeniu terenu w wersji tekstowej i graficznej planu nie wynika jednoznacznie przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu objętego tym planem. (...) Z części graficznej planu wynika natomiast, że na terenie nim objętym wyznaczono i oznaczono 3 tereny o różnym zagospodarowaniu i przeznaczeniu, oznaczając je następującymi symbolami: III-ZP, II-MP-U, I-KDp. Obszary te zostały rozgraniczone liniami rozgraniczającymi postulowanymi".

Zupełnie inaczej określono przeznaczenie terenu objętego planem w uchwale obecnie zaskarżonej z dnia 27 lipca 2012 r. Z jej § 4 ust. 1 pkt 1 lit. "a" – "c" wynika, że teren o oznaczeniu ogólnym w tekście planu symbolem MP-U (którego to oznaczenia ogólnego nie zawiera jednak załącznik graficzny) to "zabudowa pensjonatowa z usługami zdrowia i opieki społecznej", natomiast został on podzielony na trzy, ewentualne (bo oznaczone liniami postulowanymi), strefy zagospodarowania oznaczone jako: strefa I – I MP-U (KDp), strefa II – II MP-U (MP, MN) oraz strefa III – III MP-U (ZP).

Ta możliwa do odczytania obligatoryjność trzech stref w uchwale z dnia 28 czerwca 2011 r. i ich ewentualność w uchwale obecnie zaskarżonej stanowi istotną odmienność wskazującą - w połączeniu z innymi wyżej wskazanymi argumentami - że uchwała z dnia 27 lipca 2012 r. jest uchwałą nową.

Inna odmienność w treści uchwały zaskarżonej i uchwały z dnia 28 czerwca 2011 r. wynika ze sposobu ustalenia przeznaczenia terenu, dla którego przyjęto plan. W uchwale z dnia 28 czerwca 2011 r. wskazano, że w strefie II jest to obszar zabudowy mieszkaniowo - pensjonatowej z usługami (§ 4), natomiast w uchwale z dnia 27 lipca 2012 r. wskazano, że strefa II jest to obszar zabudowy pensjonatowo – usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W ocenie sądu powyższe argumenty (wyeliminowanie w całości z obrotu prawnego uchwały z dnia 28 czerwca 2011 r. oraz istotne różnice jej treści z uchwałą zaskarżoną) uzasadniają twierdzenie, że są to dwie odrębne uchwały, a zatem że dla uchwały z dnia 27 lipca 2012 r. wymagana była pełna procedura planistyczna i nie miał w tym wypadku zastosowania przepis art. 28 ust. 2 ustawy planistycznej z 2003r.

Trafnie Wojewoda ustalił, że taka wymagana, pełna procedura planistyczna nie została w sprawie przeprowadzona, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzące do stwierdzenia jego nieważności.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej z 2003 r. istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania planu rozumie się przy tym jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnosi się do merytorycznych kwestii takich jak: zawartość aktu, treść jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej.

Sposób interpretowania terminu "istotne naruszenie trybu sporządzania planu" został wypracowany w orzecznictwie. Wskazuje się, że jest to naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1593/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zdaniem składu orzekającego z opisaną wyżej sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Nieprzeprowadzenie wymaganej w pełnym zakresie procedury planistycznej, czego nie kwestionowała Gmina, stanowi bowiem istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Oznacza niezachowanie wymaganej prawem sekwencji czynności proceduralnych. Nadto tę procedurę tworzą również tzw. czynności uzgodnieniowe. Ich zaniechanie w pełnym, przewidzianym prawem zakresie, powoduje niebezpieczeństwo uchwalenia planu o treści nieuwzględniającej wszystkich istotnych wymagań prawnych pozostających we właściwości organów dokonujących uzgodnienia.

Wojewoda wskazał, że zaskarżoną uchwałę podjęto dla obszaru innego niż uchwała intencyjna z dnia [...] sierpnia 2010 r., na którą powołano się w § 2 pkt 1 zaskarżonego planu, bowiem nie wskazano uchwały z dnia [...] kwietnia 2011 r. rozszerzającej obszar objęty uchwałą z dnia 27 lipca 2012 r.

Również zgodzić się należy z Wojewodą, że wysłanie uchwały do uzgodnienia jedynie do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. oraz do Wojewody nie wyczerpuje wymaganej prawem procedury planistycznej obowiązującej dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakres niezbędnych uzgodnień reguluje art. 17 pkt 6 lit. "b" ustawy planistycznej i nie został on wyczerpany. Dowodzi tego chociażby szeroki zakres uzgodnień poprzedzających uchwałę z dnia 28 czerwca 2011 r.

Trafnie również organ nadzoru wskazuje, że istnieją istotne różnice między tekstem przedstawionym do uzgodnienia jako projekt planu Wojewodzie i Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej a tekstem uchwalonym. Najistotniejsza różnica dotyczy innego oznaczenia poszczególnych stref znajdujących się w obszarze oznaczonym ogólnym symbolem MP-U. W części tekstowej planu przedstawionej do uzgodnienia (projekcie zamiennym), przesłanym przy piśmie z dnia 19 kwietnia 2012 r., wskazano następujące oznaczenia stref: KDp, MN, ZP, a w części graficznej tego projektu: I MP-U (KDp), II MP-U (MN), III MP-U (ZP), przy czym w strefie III części tekstowej projektu ustalono zagospodarowanie "na odległość 100 m od rzeki Supraśl". Natomiast w planie uchwalonym oznaczenia stref w części tekstowej są następujące: I MP-U (KDp), II MP-U (MP, MN), III MP-U (ZP), a ustalenie zagospodarowania strefy III: "na odległość 100 m w najmniejszym zbliżeniu do rzeki Supraśl". Nadto załącznik stanowiący część tekstu przedstawionego do uzgodnienia (projektu) zawiera oznaczenie strefy II jako II MP-U (MN), podczas gdy załącznik do uchwalonego planu zawiera oznaczenie tej strefy jako II MP-U (MP, MN).

Zdaniem sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której tekst uchwalony różni się od tekstu przedstawionego do uzgodnienia właściwym organom. Stanowi to istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Nie można wykluczyć, że prawidłowe działanie spowodowałoby uchwalenie planu o innej treści niż ta przyjęta.

Wobec tak istotnych uchybień trybu sporządzania planu, uzasadniających samoistnie stwierdzenie jego nieważności, nie ma w ocenie sądu istotnego znaczenia fakt, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej faktycznie otrzymał wystąpienie organu gminy o uzgodnienie (co pełnomocnik skarżącego wykazała dołączając do akt kserokopie zwrotnych potwierdzeń odbioru, k. 16 akt sądowych). Ustalenie to nie eliminuje bowiem powyżej opisanych nieprawidłowości.

Trafnie również Wojewoda dostrzegł naruszenie zasad sporządzania planu, które – jak wyżej wskazano – należy rozumieć jako wadliwości jego treści, uchybienia merytoryczne planu.

Przede wszystkim zauważyć należy, na co zwracał uwagę tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 691/11 w stosunku do uchwały z dnia 28 czerwca 2011 r., że z załącznika graficznego do planu nadal jednoznacznie nie wynika to, co zostało ustalone w treści planu (części tekstowej), a mianowicie że obszary III MP-U (ZP), II MP-U (MP, MN) oraz I MP-U (KDp) stanowią trzy części jednego i tego samego obszaru oznaczonego ogólnym symbolem MP-U. Można to co prawda wywnioskować z porównania części tekstowej i graficznej planu, ale nie zostało to jednoznacznie zaznaczone na rysunku. Mając na uwadze, że plan miejscowy stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego na terenie, dla którego został uchwalony – powyższa niejednoznaczność nie może zostać zaakceptowana.

Istnieje również niezgodność tekstu planu z jego częścią graficzną odnośnie ustalenia przeznaczenia terenu II MP-U (MP, MN). W tekście planu wskazano, że jest to teren przeznaczony pod zabudowę pensjonatowo – usługową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast w załączniku graficznym wskazano, że jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo – pensjonatową z usługami z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej. Taka niejednoznaczność w określeniu przeznaczenia strefy II jest niedopuszczalna i to nawet mimo zapisu § 3 ust. 5 planu o decydującym znaczeniu tekstu planu w przypadku wystąpienia nieścisłości pomiędzy rysunkiem planu a jego tekstem (§ 3 ust. 5 dotyczy bowiem wyłącznie nieścisłości w zakresie linii rozgraniczających).

Zauważyć też należy, że nawet jeśli zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym proces planistyczny prowadzący do przyjęcia zaskarżonej uchwały został zapoczątkowany uchwałą intencyjną z dnia [...] sierpnia 2010 r. (tak wskazuje tekst planu - § 2 pkt 1), to istnieje rozbieżność między obszarem, dla którego plan uchwalono a obszarem wskazanym w tej uchwale intencyjnej. Obszar uchwalony obejmuje teren nie tylko działki nr 118, ale również dróg dojazdowych nr 80/2 i 112 (§ 1 ust. 2), podczas gdy uchwała intencyjna z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotyczy wyłącznie terenu działki nr 118. Ta rozbieżność wynika z faktu niepowołania w tekście planu uchwały intencyjnej zmieniającej z dnia [...] kwietnia 2011 r. powiększającej obszar planistyczny o działki nr 112 i nr 80/2. Mając na uwadze istotne znaczenie uchwały intencyjnej w procesie planistycznym, polegające na określeniu przeznaczenia terenu oraz sposobu jego zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 ustawy planistycznej) – rozbieżność jej treści z treścią planu jest nie do zaakceptowania i stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, które go dyskwalifikuje. Trafnie ocenił tę okoliczność Wojewoda wskazując na powyższe rozbieżności.

Nieprawidłowe było wykorzystanie w procesie planistycznym prowadzącym do podjęcia uchwały z dnia 27 lipca 2012 r. opracowania ekofizjograficznego z poprzedniego procesu planistycznego zakończonego uchwałą z dnia 28 czerwca 2011 r. Przedmiotowe opracowanie nosi datę 2010 r., a więc zostało sporządzone jeszcze przed powiększeniem obszaru planistycznego uchwałą intencyjną z dnia [...] kwietnia 2011 r. na działki nr 112 i nr 80/2 (drogi dojazdowe). Skoro obecny obszar planistyczny dotyczy działek nr 118, nr 112 i nr 80/2 (§ 1 ust. 2 planu), a więc również części włączonej do niego w 2011 r. (uchwałą intencyjną z dnia [...] kwietnia 2011 r.), to przedmiotowe opracowanie - jako sporządzone przed tym włączeniem - dotyczy faktycznie innego obszaru planistycznego niż uchwalony. Mając na uwadze, że oceniany obszar leży w granicach Parku Krajobrazowego Puszczy K. oraz obszaru Natura 2000 – nie można wykluczyć, że nieuwzględnienie w opracowaniu ekofizjograficznym faktu włączenia dróg do obszaru planistycznego mogłoby spowodować modyfikację jego końcowych wniosków.

Odnośnie kwestii budzącej między stronami największy spór, czyli dopuszczalności wprowadzenia linii rozgraniczających to wskazać trzeba, że skład obecnie orzekający ma na uwadze stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 691/11 o możliwości wprowadzania takich linii do planu miejscowego. Nie można jednak w pełni zaakceptować sposobu, w jaki te linie wprowadzono w uchwale z dnia 27 lipca 2012 r. Przypomnieć trzeba, że sąd w sprawie II SA/Bk 691/11 wskazał, że "ostatecznie nie wiadomo czy rozgraniczają one (linie rozgraniczające postulowane) jeden teren na poszczególne strefy czy też rozgraniczają kilka terenów o różnym przeznaczeniu". O ile można uznać, że wyeliminowano tę nieprawidłowość w tekście zaskarżonej uchwały, o tyle nie uczyniono tego w jej załączniku graficznym. Co już wyżej wskazywano, nadal z załącznika graficznego wynika, że tereny I MP-U (KDp), II MP-U (MN, MP), III MP-U (ZP) stanowią tereny o różnym przeznaczeniu, a nie trzy strefy różnego zagospodarowania terenu oznaczonego ogólnym symbolem MP-U. Takiego samodzielnego, ogólnego symbolu w załączniku graficznym nie wyodrębniono oraz nie zaznaczono na mapie zakresu jego obowiązywania.

Zasadniczo więc trafnie skarżący wskazuje, że linie postulowane rozgraniczające mogą być kwalifikowane jako elementy informacyjne według § 7 pkt 9, a nie § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Nie zmienia to jednak oceny, zgodnie z którą z załącznika graficznego nadal wynika ich obowiązujący a nie postulowany charakter.

Reasumując przedstawione wyżej uchybienia stwierdzić trzeba, że trafnie Wojewoda stwierdził nieważność uchwały z dnia 27 lipca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dostrzegając w procedurze jej uchwalania istotne naruszenia trybu oraz dostrzegając naruszenia zasad uchwalania planu. Co prawda uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie zawiera precyzyjnej klasyfikacji poszczególnych uchybień jako naruszeń trybu lub zasad, jednak w sposób wystarczający eksponuje uchybienia prowadzące do stwierdzenia nieważności, które sąd w niniejszym uzasadnieniu jedynie wyraźniej zaznaczył i wskazał. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi (ustosunkowanie się do tych zarzutów zawierają poszczególne części niniejszego uzasadnienia). W przypadku zaskarżonej uchwały mamy bowiem do czynienia – wbrew twierdzeniom skarżącego – z istotnymi uchybieniami prawu, które nie mogły się ostać.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.