Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1417/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 84 ust. 1, 2, art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi Uczelni W. im. M. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za usunięcie drzewa I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej Uczelni W. im. M. w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 1417/17

UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] maja 2017r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania Uczelni W. im. Marii S. z siedzibą w W. - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), art. 84 ust. 1 i 2 oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 1045), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2014 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2015 (M. P. z 2014 r., poz. 958) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] września 2015r. w zakresie punktu II

i ustalił opłatę za usunięcie topoli czarnej o obwodzie pnia 347 cm z nieruchomości przy ul. S. w W. (dz. ew. nr [...] obręb [...]) w wysokości 74 630,54 zł (siedemdziesiąt cztery tysiące sześćset trzydzieści złotych i pięćdziesiąt cztery grosze).

W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że [...] Konserwator Zabytków, po rozpatrzeniu wniosku Uczelni W. im. M. z siedzibą w W. decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] zezwolił wnioskodawcy na usunięcie topoli czarnej o obwodzie pnia 347 cm, rosnącej na nieruchomości położonej przy ul. S. w W. (działki ew. nr [...] z obrębu [...]), w terminie do dnia 21 września 2015 r. oraz ustalił opłatę za usunięcie ww. drzewa w wysokości 37.315, 27 zł.

Odwołanie od decyzji nr [...][...] Konserwatora Zabytków, w części dotyczącej ustalenia opłaty za usunięcie drzewa wniosła Uczelnia W. im. M.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] grudnia 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości (nie w zaskarżonej części) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez Uczelnię W. im. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 508/16 uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Sąd stwierdził, że decyzja [...] Konserwatora Zabytków w części w której nie została zaskarżona, stała się ostateczna, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego swoim orzeczeniem naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Zdaniem sądu, decyzja organu pierwszej instancji zawierała dwa wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia merytoryczne i "niewątpliwie pierwsze z tych rozstrzygnięć może funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, a więc niezależnie od obowiązków finansowych strony związanych z uzyskanym uprawnieniem". Ponieważ odwołująca się zakwestionowała tylko zasadność opłaty z tytułu usunięcia drzewa, kompetencje organu odwoławczego ograniczały się wyłącznie do tej kwestii.

Mając na uwadze powyższy wyrok, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie badał prawidłowości decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...], w części w której nie została zaskarżona i stała się ostateczna.

Nadto organ odwoławczy ustalił, że topola czarna objęta decyzją [...] Konserwatora Zabytków została usunięta, a na rachunek bankowy Urzędu [...], w dniu 13 października 2015 r. skarżąca wniosła z tego tytułu, opłatę w wysokości 37 315,27 zł.

Zespołu [...] przy ul. S., został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. pod nr rej. [...].

Stosownie do art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Zgodnie z art. 84 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. Opłaty naliczane są w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania zezwolenia.

Kompetencje [...] Konserwatora Zabytków do orzekania w sprawie usuwania drzew i krzewów z nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków wynikają z porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Miastem [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia Miastu [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.).

Uczelnia W. im. M. wskazała, iż lokalizacja drzewa koliduje z budową budynku naukowo-dydaktycznego oraz stwarza zagrożenia dla życia ludzkiego i powstającego budynku. Ponadto, zdaniem wnioskodawczyni drzewo wyrosło na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane, w związku z czym zezwolenie winno być wydane bez naliczania opłaty z tego tytułu.

W toku postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny nieruchomości i ustalił, iż przeznaczona do usunięcia topola czarna o obwodzie pnia 347 cm jest drzewem zdrowym z ażurową koroną, którego pień jest odchylony od pionu o 5-10 stopni. Korona jest zredukowana, widoczny jest wyłamany konar.

Odnosząc się do wniosku o zwolnienie z opłaty za usunięcie drzewa, organ wyjaśnił, że art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ustala zamknięty katalog 13 przypadków, w których za usuwanie drzew i krzewów nie pobiera się opłat.

Punkt 4 ww. przepisu, stanowi, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. Zagrożenie to powinno mieć charakter rzeczywisty, a nie hipotetyczny, a usunięcie drzewa powinno stanowić jedyną możliwość usunięcia stanu zagrożenia.

Organ drugiej instancji podzielił stanowisko [...] Konserwatora Zabytków, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zwolnienia Uczelni z opłaty z tytułu usunięcia przedmiotowej topoli. Protokół oględzin nie potwierdził stanu wskazującego na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a jedynie niskie walory krajobrazowe drzewa ("pień guzowaty, z licznymi odroślami, korona drzewa zredukowana, widoczny wyłamany konar") i kolizję z powstającym wysokim budynkiem w odległości ok. 3 m od pnia drzewa ("lokalizacja drzewa uniemożliwia postawienie budynku").

Analizując drugą ze wskazywanych przez stronę przesłanek do zwolnienia z opłaty - art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, który stanowił, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosło na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane, organ II instancji wskazał, że przepis ten w dacie jego orzekania już nie obowiązywał. Powyższa regulacja utraciła moc z dniem 28 sierpnia 2015 r., po wejściu w życie art. 29 pkt 8 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw.

Przyczyną uchylenia decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...] w zakresie punktu II, w którym ustalono opłatę za usunięcie przedmiotowej topoli czarnej w wysokości 37 315,27 zł, było wyliczenie opłaty z uchybieniem art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, w myśl którego opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu z terenu uzdrowisk, obszaru ochrony uzdrowiskowej, terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz terenów zieleni są o 100% wyższe od opłat ustalonych na podstawie stawek, o których mowa w pkt 1 i 2.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy wskazał, że z dniem 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249).

W myśl art. 4 ust. 1 ww. ustawy, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy o ochronie przyrody, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy nowe, chyba że opłata za usunięcie drzewa naliczona na ich podstawie byłaby wyższa niż oplata naliczona na podstawie przepisów dotychczasowych.

Zgodnie z art. 85 ust. 1 znowelizowanej z dniem 1 stycznia 2017 r. ustawy o ochronie przyrody, opłatę za usunięcie drzewa ustala się mnożąc liczbę cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm i stawkę opłaty. Wysokość stawek opłat określa, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rada gminy (ust. 4a), przy czym stawki opłat za usuwanie drzew nie mogą przekraczać 500 zł (ust. 5).

W przypadku, gdy rada gminy nie określi zgodnie z ust. 4a wysokości stawek opłat, o których mowa w ust. 1 i 3, do ustalania opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu stosuje się maksymalne stawki, o których mowa w ust. 5 i 6.

Z Biuletynu Informacji Publicznej, [...] wynikało, że na dzień orzekania przez organ odwoławczy, Rada [...] nie uchwaliła wysokości stawek opłat za usuwanie drzew i krzewów na terenie miasta. Opłata należna za usunięcie przedmiotowej topoli czarnej o obwodzie pnia 347 cm przy zastosowaniu maksymalnej ustawowej stawki wyniosłaby 347 x 500 = 173.500 zł (sto siedemdziesiąt trzy tysiące pięćset złotych).

Należało zatem ustalić opłatę na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Z orzecznictwa sądowoadministracyjne wynika, że po skorzystaniu z przyznanego decyzją uprawnienia w zakresie usunięcia drzewa i po zakwestionowaniu obowiązku opłaty, w późniejszym postępowaniu właściwe jest naliczenie opłat za usunięte drzewa, przy zastosowaniu stawek obowiązujących w dacie usunięcia drzew (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 945/08).

Zgodnie z decyzją [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] września 2015 r., posiadającą walor ostateczności w zakresie punktu I - zezwolenia na usunięcie drzewa - topola czarna mogła być usunięta z nieruchomości przy ul. S. w terminie do 21 września 2015 r.

Opłata z tytułu usunięcia topoli w wysokości 37 315,27 zł (mimo toczącego się postępowania odwoławczego) została wniesiona na rachunek bankowy Urzędu [...] w dniu 13 października 2015 r.

Zgodnie z ówczesnym (od 28.08.2015 r. do 31.12.2016 r.) brzmieniem przepisu art. 85 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, opłatę za usunięcie drzewa ustalało się na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm i od tempa przyrostu pnia drzewa, poszczególnych rodzajów lub gatunków drzew oraz współczynników różnicujących stawki w zależności od lokalizacji drzewa.

Stawki dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynniki różnicujące stawki w zależności od obwodu pnia, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew.

Określone tam stawki opłat, zostały zwaloryzowane o prognozowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, przyjęty w ustawie budżetowej, a ich wysokość została ogłoszona w drodze obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2014 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2015 (M. P. z 2014 r. poz. 958). Powyższe przepisy były postawą naliczenia opłaty za usunięcie przedmiotowej topoli czarnej w kwocie 74 630, 54 zł.

Opłata jest iloczynem obwodu pnia drzewa 347 cm, stawki opłaty za 1 cm wynoszącej 13,84 zł, liczby 7,77 stanowiącej współczynnik różnicujący, podniesionej o 100% z tytułu usunięcia drzewa z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków - 347 x 13,84 x 7,77 = 37 315, 27 + 100% x 37 315, 27 -74 630, 54 zł.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, że jego decyzja niewątpliwie pogarsza sytuację strony odwołującej się, jednak rażące naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji i naruszenie interesu społecznego poprzez nieprawidłowe ustalenie opłaty kompensującej uszczerbek w środowisku przyrodniczym, uprawniało go do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady reformationis in peius.

Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia wysokości opłaty za usunięcie drzewa w sposób jednoznaczny i oczywisty stała w sprzeczności z przepisem art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw.

Uczelnia W. im. M. w W. wniosła skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. uchylającą decyzję [...] Konserwatora Zabytków oraz ustalającą opłatę za usunięcie topoli czarnej w wysokości 74.630,54 zł.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji:

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez ustalenie opłaty w dwukrotnej wysokości w stosunku do decyzji organu I instancji, podczas gdy skarżąca nie miała możliwości uczestnictwa w postępowaniu odwoławczym, co powoduje, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 139 kpa polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, gdy nie zaistniały przesłanki uzasadniające odstąpienie od zakazu reformationis in peius;

- art. 10 § 1 i art. 61 § 4 kpa polegające na niezawiadomieniu skarżącej o wszczęciu i zamiarze zakończenia postępowania.

Uczelnia domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności wydając decyzję na jej niekorzyść, bez możliwości wypowiedzenia się. Wniesienie środka odwoławczego nie mogło skutkować wydaniem decyzji na niekorzyść strony skarżącej. Jakkolwiek Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, iż miało miejsce rażące naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji, to sam doprowadził do innego rażącego naruszenia prawa.

Skoro organ stwierdził rażące naruszenie prawa (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa) to powinien był stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji.

Nie zaistniały przesłanki uzasadniające odstąpienie od zakazu reformationis in peius. Istotą zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, a organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Nie może natomiast wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa.

Strona powinna móc wykorzystać instytucję dwuinstancyjności bez obaw, że skorzystanie ze środka odwoławczego może narazić ją na "swoistą karę" w postaci uzyskania decyzji odwoławczej jeszcze mniej korzystnej od pierwszoinstancyjnej. Choć przepis art. 139 kpa dopuszcza wyjątki od tej zasady, to nie mogą one być wykładane rozszerzająco. Nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego, lecz tylko naruszenie rażące, kwalifikowane, stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującej się strony, które w niniejszej sprawie nie zaistniało.

Uczelnia nie była poinformowana, o ponownie toczącym się postępowaniu odwoławczym. Nie miała możliwości zgłoszenia nowych wniosków dowodowych ani wypowiedzenia się co do zebranych materiałów.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skarga okazała się zasadna.

Korzystanie przez organ odwoławczy z możliwości odstępstwa od zakazu orzekania na niekorzyść strony winno ograniczać się do wyjątkowych sytuacji, stosowanie wykładni rozszerzającej dla przyjętych w art. 139 k.p.a. wyjątków jest niedopuszczalne (wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II GSK 2428/13).

W tym kontekście należy przypomnieć, że Uczelnia W. im. M. w odwołaniu od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wnosiła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz o ustalenie, że jest zwolniona z obowiązku ponoszenia opłaty za usunięcie drzewa.

Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującej się, organ odwoławczy zobowiązany był wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a., dopuszczający rezygnację z zakazu reformationis in peius. Powyższe ma istotne znaczenie dla oceny, czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 139 k.p.a., gdyż nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującego się, lecz wyłącznie naruszenie rażące, kwalifikowane.

Rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Zwykłe naruszenie prawa nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Jeżeli uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie tego organu decyzję, która jest korzystniejsza dla odwołującej się strony (wyrok WSA we Wrocławiu z 7 grudnia 2011 r., III SA/Wr 433/11, WSA w Krakowie z 12 listopada 2008 r., III SA/Kr 579/08, Lex nr 523867).

Należy odróżnić naruszenie prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa. Tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się. Naruszenie prawa, które nie ma charakteru rażącego, ulega sanacji.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy zakwestionował dokonane przez organ I instancji obliczenie należnej opłaty.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że decyzja organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia wysokości opłaty za usunięcie drzewa w sposób jednoznaczny i oczywisty stała w sprzeczności z przepisem art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw.

W ocenie Sądu, nie spełniało wymogu odstąpienia od zakazu reformacionis in peius dokonane w tej sprawie wyjaśnienie pojęcia rażącego naruszenia prawa in abstracto oraz przytoczenie przez organ odwoławczy przepisu prawa, który został naruszony, bez wykazania że takie naruszenie jest niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy, gdy przedmiotowe drzewo zostało usunięte zgodnie z decyzją organu I instancji (ostateczną w tej części), a opłata została uiszczona przez skarżącą w dniu 13 października 2015 r., jak również w kontekście wielokrotnych zmian prawnych w zakresie usuwania drzew i uiszczania opłat, wadliwe ustalenie kwoty należnej opłaty, świadczyło o nieprawidłowym zastosowaniu przepisów prawa, skutkujących ich naruszeniem, ale nie mogło być utożsamione z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym orzeczenie przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się.

Naruszenie prawa, które nie stanowi oczywistej sprzeczności z treścią jasno brzmiącego przepisu, nie może stanowić podstawy do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Podnieść należy, że ustalenie przepisów jakie w sprawie winny być zastosowane nie było prostym stosowaniem prawa, gdyż podwyższenie o 100% opłaty z tytułu usunięcia drzewa z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, wynikało z przepisu art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 1045), który wszedł w życie w dniu 28 sierpnia 2015r. Tym samym ustalenie przez organ I instancji norm prawnych mających zastosowanie w tej sprawie, wymagało wielu zabiegów interpretacyjnych, sięgania do różnych aktów prawa i nie było czynnością prostą.

Zdaniem Sądu nie było również w tej sprawie podstaw do uznania, iż decyzja organu I instancji powoduje rażące naruszenie interesu społecznego. Wskazano już, że decyzja organu I instancji zawierająca zgodę na wycinkę drzewa stała się ostateczna i uprawniała do usunięcia drzewa. Nadto interes społeczny musi być oceniany na tle całokształtu sytuacji faktycznej i prawnej dotyczącej danego zagadnienia (w tym kontekście istotne są zmiany ustawodawcze raz liberalizujące, innym razem zaostrzające przepisy, odnoszące się do zasad usuwania drzew oraz wysokości związanych z tym opłat).

Skoro organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2015r. w zakresie punktu II i ustalił opłatę za usunięcie topoli czarnej w wysokości dwukrotnie wyższej, to takie rozstrzygnięcie niewątpliwie pogarszało sytuację strony, co z kolei stanowiło naruszenie art. 139 k.p.a., a jednocześnie brak było podstaw do odstąpienia od zasady reformationis in peius.

W toku ponownego rozpatrzenia odwołania organ zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionego w niniejszym wyroku stanowiska Sądu co do wykładni art. 139 k.p.a. w realiach niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.