Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3246/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 132 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 60, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant st. asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1623/14 w sprawie ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 września 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1623/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 1995 r. nr [...], Burmistrz Gminy W. – orzekając na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) - zwanej dalej "u.g.g." i na wniosek jej właściciela - M. H. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. B., P. i P., oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. W wyniku podziału powstały m.in. działki nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 przeznaczone pod drogi publiczne.

W dniu [...] grudnia 2005 r. M. H. i jego żona E. (po wcześniejszym rozszerzeniu wspólności ustawowej) wystąpili o ustalenie odszkodowania za w/w działki gruntu, bowiem ich własność – z mocy samego prawa – przeszła na rzecz Gminy W. , z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stała się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [..], Prezydent W. odmówił uwzględnienia powyższego wniosku, podnosząc, że brak było podstaw do orzekania o odszkodowaniu za opisaną na wstępie nieruchomość z uwagi na to, że jej właściciel zrzekł się odszkodowania (vide: decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] października 1995 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oraz oświadczenie M. H. z dnia [...] października 1995 r.).

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez strony, Wojewoda M., decyzją z dnia [..] listopada 2013 r., uchylił jednak w/w decyzję Prezydenta W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem Wojewody, sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została bowiem wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem. Decyzja ta – w ocenie organu wojewódzkiego - naruszała bowiem art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "u.g.n." w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g. Wojewoda w tym miejscu wyjaśnił, iż art. 10 ust. 5 u.g.g. stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem, na wniosek właściciela przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie zaś odszkodowania mogło nastąpić w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości lub w decyzji odrębnej.

Dalej organ stwierdził, że przedmiotowe odszkodowanie nie zostało ustalone w decyzji zatwierdzającej projekt podziału, ani nie wydano też w tym zakresie odrębnej decyzji. Zatem wniosek stron o przyznanie odszkodowania organ odwoławczy uznał za zasadny, gdyż - z mocy prawa - gmina, przejmująca nieruchomość wydzieloną pod drogi publiczne, winna była wypłacić odszkodowanie. Było to bowiem konsekwencją odjęcia prawa własności nieruchomości dotychczasowemu jej właścicielowi.

W dacie złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania (28 grudnia 2005 r.) – jak w dalszej części wywodu wyjaśnił Wojewoda - obowiązywała ustawa, która w art. 98 ust. 1 i 3 – będącym odpowiednikiem dawnego art. 10 ust. 5 u.g.g. - przewiduje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie doszło, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie winno się ustalić i wypłacić wg zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości. Instytucja, przewidziana w ust. 1 art. 98 u.g.n. jest więc, obok nabycia w drodze umowy sprzedaży, czy wywłaszczenia, jedną z form pozyskiwania terenów na cele publiczne. Uregulowanie zawarte w art. 98 ust. 1 u.g.n. mieści się zatem w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia przez fakt, iż w wyniku wydzielenia ostateczną decyzją o podziale działek gruntu pod drogi, następuje pozbawienie dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego własności, czy użytkowania wieczystego tych działek (art. 129 ust. 5 u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W niniejszej sprawie, jak stwierdził Wojewoda, po złożeniu wniosku, M. H. otrzymał od Gminy B. odpowiedź negatywną, w której organ I instancji powołał się na istniejące w aktach sprawy jego oświadczenie z dnia [...] października 1995 r. o rezygnacji z odszkodowania za grunt wydzielony pod ulice. Sytuacja powyższa, zatem wskazywała na negatywny wynik owych uzgodnień.

Podkreślono też, że przejęcie gruntu pod drogi, związane z podziałem nieruchomości na podstawie art. 98 u.g.n., stanowi swoistą formę wywłaszczenia, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a więc odszkodowanie za te działki stanowi konstytucyjny warunek dopuszczalności takiego wywłaszczenia i nie może być interpretowane dowolnie. Przedmiot i sposób regulacji, ujętej w art. 98 ust. 1 u.g.n. – jak nadmienił organ odwoławczy - również nie kieruje się odmiennymi zasadami, niż przyjęty w art. 10 ust. 5 u.g.g. i dlatego wniosek o ustalenie odszkodowania był w tym przypadku uprawniony.

Poza tym Wojewoda wskazał, że z treści decyzji podziałowej wynikało, iż własność działek nr [...] i nr [...], położonych przy ul. B., P. i P. przeszła na rzecz Gminy z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, co nastąpiło w dniu [...] października 1995 r. Niekwestionowane było także, że przebieg drogi, o której mowa w w/w decyzji wynikał z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. W., obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. W związku z tym - w ocenie organu odwoławczego – skoro właściciel przedmiotowej nieruchomości - M. H. w dniu [...] października 1995 r. złożył oświadczenie, iż dobrowolnie rezygnuje z odszkodowania za grunt o pow. [...] m2 pochodzący z nieruchomości KW [...], stanowiący działki nr [...] i nr [...] w związku z przejęciem go na własność Gminy W., to zrzeczenie się przez niego odszkodowania nastąpiło jeszcze przed ustatecznieniem się decyzji o zatwierdzeniu podziału przedmiotowej nieruchomości. Powyższe oznaczało, że nie wywoływało ono przypisanego mu przez Prezydenta W. skutku prawnego. Wojewoda podkreślił w tym miejscu, że strony nie zawarły w tym przypadku umowy przenoszącej własność przedmiotowych działek - w rozumieniu kodeksu cywilnego a ponadto z wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. wynikało, że zrzeczenie się prawa do odszkodowania mogło nastąpić dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Wojewoda odwołał się w tym miejscu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r. (sygn. akt I OSK 238/07), w którym wyrażono pogląd, iż - co do zasady - istnieje możliwość zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne, jednakże może to nastąpić dopiero wtedy, gdy takie roszczenie powstanie, tj. po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy i w ramach uzgodnień przewidzianych w ust. 3 art. 98 u.g.n. W orzecznictwie sądowym – jak podkreślił organ odwoławczy - utrwalony jest przy tym pogląd, że wszelkie rokowania i uzgodnienia, co do wysokości odszkodowania mogą być skutecznie prowadzone, ale po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję podziałową. Także ewentualne zrzeczenie się odszkodowania przez byłego właściciela może nastąpić tylko po powstaniu roszczenia, tj. po przejściu na własność gminy działek wydzielonych pod budowę ulic dla obsługi nowo powstałych działek. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, pomimo, że obowiązujące przepisy przewidywały jego ustalenie. Konkludując, Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 233 u.g.n., sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Nie ulegało zaś wątpliwości, że odszkodowanie ma charakter akcesoryjny, dlatego należało je rozważyć na tle charakteru prawnego odjęcia własności działki gruntu wydzielonej przy podziale nieruchomości. Odjęcie zaś jej własności miało zaś w tym wypadku charakter publicznoprawny, ponieważ nastąpiło z mocy samego prawa. Powołane natomiast wyżej przepisy nie dawały podstaw do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za przejmowaną (wywłaszczoną) nieruchomość. Z tego względu właściciel nieruchomości nie mógł skutecznie zrzec się odszkodowania za przejmowana nieruchomość przed uostatecznieniem się decyzji podziałowej.

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2013 r. W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciło organowi naruszenie: art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 5 u.g.n. i art. 10 ust 5 u.g.g. - poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że skuteczne zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, które z mocy prawa stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego, może nastąpić dopiero po dacie kiedy stała się ostateczna (prawomocna) decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, bez uwzględnienia możliwości skutecznego zrzeczenia się roszczeń przyszłych, art. 508 k.c. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. - poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że nie doszło do skutecznego zwolnienia z długu W., co do obowiązku wypłaty odszkodowania za nieruchomości w wyniku złożonego przez M. H. w dniu [...] października 1995 r. oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania oraz art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na niepodjęciu przez organ odwoławczy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez niedokonanie prawidłowej analizy treści oświadczenia z dnia [...] października 1995 r., a w konsekwencji pominięcie okoliczności skutecznego zrzeczenia się roszczeń o odszkodowanie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 207 ze zm. ), zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody M., że w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W., oznaczoną jako działki nr [...] i [...], wydzielone odpowiednio pod ulice B. i P. oraz ulicę P. Zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie nie było bowiem skuteczne przed uzyskaniem cechy ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział działki nr [...] wydaną przez Burmistrza Gminy W. w dniu [...] października 1995 r., nr [...]. Wszelkie negocjacje, uzgodnienia – jak wyjaśnił Sąd - były zaś możliwe, ale dopiero gdy nastąpi skutek przejścia na własność gminy działek wydzielonych pod ulice, co ma miejsce z dniem, gdy stała się ostateczna decyzja o podziale nieruchomości (art. 10 ust. 5 u.g.g.).

Sąd nie podzielił w związku z tym argumentacji zawartej w skardze, że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego zwolnienia Miasta W. z przyszłego długu odszkodowawczego (art. 508 k.c. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n.). Nadmienił, iż nie kwestionuje tego, że – co do zasady – w stosunkach cywilnoprawnych możliwe jest zwolnienie dłużnika z długu w ramach umowy zawieranej w trybie art. 508 k.c., w tym i z długu przyszłego. Sprawa o odszkodowanie za grunt nabyty z mocy prawa pod ulicę (art. 10 ust. 5 u.g.g..) jest przy tym w prawdzie niewątpliwie - na gruncie obecnego art. 98 ust. 3 u.g.n. - sprawą cywilną, rozstrzyganą w trybie negocjacji między właścicielem, a właściwym organem, a w ostateczności w postępowaniu administracyjnym, ale uszło jednak uwadze skarżącego, że aby takie zwolnienie z długu przyszłego miało miejsce winna być zawarta stosowna umowa, precyzująca osobę dłużnika i wierzyciela oraz wysokość długu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08, LEX nr 510988). Wierzyciel musi bowiem znajdować się w określonej w sposób dostateczny i pewny sytuacji prawnej; musi mieć świadomość kogo zwalnia z długu i z jakiej wielkości przysporzenia pieniężnego rezygnuje. W niniejszej sprawie brak było zaś umowy o zwolnienie z długu przyszłego.

W związku powyższym – zdaniem Sądu - brak w momencie składania przez M. H. oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia o odszkodowanie ostatecznej (wykonalnej) decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wydzielającej nieruchomości pod ulice świadczył o tym, że roszczenie z tego tytułu jeszcze nie istniało, a w związku z tym nie były ustalone strony stosunku odszkodowawczego i nie była ustalona wysokość długu odszkodowawczego.

Ponadto Sąd przyznał rację Wojewodzie M., że w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone obligatoryjne rokowania. To bowiem, czy w sprawie przed uruchomieniem procedury administracyjnej zostały przeprowadzone negocjacje, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., winno być oceniane w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. nie normuje bowiem trybu prowadzenia negocjacji oraz formy dokumentowania tego rodzaju działalności. W niniejszej zaś sprawie po złożeniu przez E. i M. małż. H. w piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r. wniosku o wypłatę odszkodowania, Delegatura BGN w Dzielnicy B., reprezentująca Prezydenta W. w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. stanęła na stanowisku, że wniosek E. i M. małż. H. jest bezpodstawny bowiem M. H. zrezygnował z odszkodowania. Chronologia i sens powyższych zdarzeń świadczył więc o tym, że Prezydent W. uznał, że wypłata odszkodowania nie była możliwa, co w rzeczywistości oznaczało, że wystąpił brak porozumienia między stronami, co do dobrowolnego ustalenia wysokości odszkodowania. Etap negocjacji został zatem zakończony, a poprzez złożenie wniosku o odszkodowanie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 61 § 3 k.p.a.).

W tej sytuacji – w ocenie Sądu - Wojewoda M. zasadnie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych merytorycznych ustaleń dotyczących istoty tej sprawy. Zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Miasto W. . nr [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 Nr 102 poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n." w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 103, poz. 127 z późn. zm.) w zw. z art. 508 k.c. - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że nie jest możliwe skuteczne zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, które z mocy prawa stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego oświadczeniem złożonym przed datą, kiedy stała się ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oraz nieuwzględnienie skutków zwolnienia z przyszłego długu, a w konsekwencji błędne uznanie, że istnieją podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę pomimo skutecznego zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie;

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. - polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Wojewody M., pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a postępowanie przed organem drugiej instancji było dotknięte wadami, które uzasadniały uchylenie decyzji Wojewody M.;

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez niedokonanie prawidłowej analizy treści oświadczenia byłego właściciela nieruchomości, a w konsekwencji pominięcie okoliczności skutecznego zrzeczenia się roszczeń o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi,

c) art. 151 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do uwzględnienia skargi na decyzję Wojewody M.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz zasądzeniem kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Sąd I instancji a także obecnie orzekający skład Naczelnego Sądu Administracyjnego był bowiem związany treścią postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r. (sygn. akt I OSK 931/14) o uchyleniu postanowienia Sądu Wojewódzkiego z dnia 29 stycznia 2014 r. o odrzuceniu skargi. Tym samym postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało na merytorycznym badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się nieuzasadnione.

Istota niniejszej sprawy dotyczyła udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy złożone przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oświadczenie jej właściciela, który wystąpił z wnioskiem o podział nieruchomości, o dobrowolnej rezygnacji z odszkodowania za grunt, który z mocy prawa, z momentem, w którym w/w decyzja stanie się prawomocna, stanie się własnością gminy, może skutkować zwolnieniem gminy z obowiązku wypłaty należnego stronie odszkodowania.

Skarżące kasacyjnie W. twierdziło, że tego rodzaju sytuacja winna skutkować odmową wydania odrębnej decyzji o przyznaniu odszkodowania. Uzasadniając skargę kasacyjną podnosiło, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością, a ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym, przelew wierzytelności z tego tytułu należałoby uznać za dopuszczalny, a właściwość zobowiązania nie stała na przeszkodzie dokonaniu tego przelewu. Skoro zatem uprawniony mógł przenieść na inną osobę wierzytelność, o której wyżej mowa, to nie miał uzasadnienia prawnego pogląd, że uprawniony nie mógł skutecznie zrzec się takiej wierzytelności.

Ponadto akcentowano, iż w wyroku z dnia 3 października 2008 r. (sygn. akt I CSK 125/08) Sąd Najwyższy wskazał, że zwolnienie z długu przyszłego należy uznać za czynność prawnie dopuszczalną. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Najwyższy stwierdził, że zarówno w doktrynie, jak i judykaturze została już przesądzona możliwość dokonania przelewu wierzytelności przyszłej (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 września 1997 r. sygn. akt III CZP 45/97, OSNC 1998 r. nr 2, poz. 22). Jeśli więc zważyć, że wierzytelność i dług opisują to samo zjawisko prawne, a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się tylko do tego, że czynią to z innych pozycji podmiotowych, to trudno przyjmować dopuszczalność rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i jednocześnie odmawiać możliwości rozporządzenia takim samym długiem.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie twierdził, że złożone w dniu [...] października 1995 r. przez M. H. - byłego właściciela nieruchomości położonej w W. przy ul. B., P. i P., oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] – oświadczenie o rezygnacji z odszkodowania za nowopowstałe działki nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 (przeznaczone pod drogi publiczne), stanowiło w rzeczywistości oświadczenie o zrzeczeniu się przyszłych roszczeń o odszkodowanie, przewidzianych w art. 10 ust. 5 u.g.g., a obecnie w art. 98 ust. 3 u.g.n. Oświadczenie to spełniało zaś wszelkie wymogi, aby zostało uznane za skuteczne. Treść pisma pozwala bowiem na stwierdzenie, o jaką przyszłą wierzytelność chodzi i możliwe było ustalenie zarówno uprawnionego, zobowiązanego, jak i przedmiotu świadczenia.

Z tym stanowiskiem nie zgodził się Wojewoda M. oraz Sąd Wojewódzki. Nie podziela go również skład orzekający.

Zgodnie z art. 12 ust. 5, o zmienionej następnie numeracji na art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie zaś odszkodowania następowało w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości lub w decyzji odrębnej. Po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis ten został zastąpiony art. 98 ust. 3 u.g.n. Przewiduje on, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a których własność przeszła z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z dniem w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale uprawomocniło się, przysługuje odszkodowanie. Wysokość jego winna być uzgodniona miedzy właścicielem a właściwym organem. Jeżeli zaś do takiego uzgodnienia nie dojdzie, to na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż przejmowanie własności działek gruntu wydzielanych pod drogi, nawet publiczne, z uwagi na obowiązek wypłaty przez gminę odszkodowania, budziło przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozmaite wątpliwości i problemy. W praktyce zatem, pod rządami art. 10 ust. 5 u.g.g., niejednokrotnie organy uzależniały zatwierdzenie podziału nieruchomości od uprzedniego zrzeczenia się przez właściciela dzielonej nieruchomości własności działek wydzielanych pod drogi albo zrzeczenia się prawa do odszkodowania za przejęcie takich działek przez gminę. Praktyka ta była bowiem sposobem na uniknięcie przez gminę wypłaty odszkodowania za działki gruntu, które musiała przejąć z mocy prawa, chociaż w danym momencie nie miała możliwości budowy drogi w danym miejscu (vide: np. Marian Wolanin - " Podziały i scalenia nieruchomości" Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011, str. 355 i nast.).

Podkreślenia jednak wymaga, że żaden przepis ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie upoważniał organu od uzależniania wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału od złożenia przez właściciela nieruchomości dzielonej tego rodzaju oświadczenia. Z tego powodu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażało pogląd, że właściciel nieruchomości poddanej podziałowi mógł się skutecznie zrzec, ale tylko samego odszkodowania, a nie roszczenia o jego przyznanie. Zatem najpierw należało ustalić odszkodowanie za przejęte działki gruntu na własność gminy a dopiero potem właściciel nieruchomości mógłby skutecznie zrzec się ustalonej kwoty odszkodowania. Wszystko to było jednak możliwe dopiero po ostatecznym zatwierdzeniu podziału nieruchomości (vide: wyroki NSA z dnia 18 marca 1996 r. sygn. akt IV SA 1329/94 i z dnia 22 stycznia 1996 r. sygn. akt IV SA 731/94).

Zatem, choć kwestia związana z odszkodowaniem za działki, których własność - przy podziale nieruchomości na wniosek właściciela - przechodzi na rzecz podmiotu publicznoprawnego jest, co do zasady zagadnieniem cywilnym, tym niemniej specyfika tego stosunku prawnego (przejście prawa własności z mocy prawa, określony tryb i zasady ustalania tego odszkodowania) powodują, że nie można w tym przypadku niejako automatycznie stosować dokładnie wszystkich reguł obowiązujących w umownych stosunkach cywilnych. Dlatego też regulacje prawne dotyczące umowy przelewu wierzytelności nie mogą służyć jako wzorzec w omawianym przypadku.

Ponadto podkreślić też trzeba, że zgodnie z art. 508 kodeksu cywilnego, zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje. W związku z tym do zwolnienia z długu może dojść jedynie na skutek zawarcia umowy między wierzycielem a dłużnikiem. W analizowanym przypadku nie można zaś stwierdzić, że pomiędzy M. H. a Miastem W. doszło do zawarcia tego rodzaju umowy, gdyż w aktach sprawy znajduje się tylko oświadczenie byłego właściciela wspomnianych działek.

Z tych powodów zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 103, poz. 127 z późn. zm.) i w zw. z art. 508 k.c. - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie był trafny. Tym samym niezasadne okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych bowiem zarzuty te były w zasadzie ściśle powiązane z zarzutem obrazy prawa materialnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.