Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 832/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 25 marca 2003 r. nr X/70/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz skarżącej H. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. H. W. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Gminy Tarnowo Podgórne, skargę na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 25 marca 2003 r. nr X/70/2003 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 108 poz. 1981, dalej jako Uchwała). Zaskarżoną Uchwałą przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej we wsi Sady, dz. Nr 41/42, 41/45, 87/9, 87/10 i 41/43-część. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały, zarzucając naruszenie:

1. art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu, przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., dalej u.z.p.) w związku z art. 7 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2. art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1 pkt 6, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 2a, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. e, art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a-b, art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 11, art. 18 ust. 2 pkt 12, art. 27 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 u.z.p.

Skarżąca napisała, że jest właścicielką nieruchomości oznaczonych nr [...], które na czas podejmowania Uchwały oznaczone były jako [...]; nieruchomości są oznaczone w skarżonym planie miejscowym symbolami "[...]" oraz "[...]". Uzasadniając zarzuty skarżąca napisała, że:

1. Na rysunku planu miejscowego brak linii rozgraniczającej tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach gospodarowania: tereny działalności gospodarczej wraz z towarzyszącą zabudową mieszkaniową (1MnU) od terenów zieleni izolacyjnej (ZI) co narusza art.10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ,

2. Przepisem § 12 miejscowego planu określono zasady uzbrojenie tereny, dotyczące: doprowadzania energii elektrycznej, wodociągów, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej oraz sieci gazowej - każdorazowo stanowiąc o budowie stosownych urządzeń lub sieci związanych z ww. infrastrukturą techniczną. Na rysunku planu miejscowego brak natomiast stosownych linii rozgraniczających owe tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych, jednocześnie stanowiących urządzenia infrastruktury technicznej. Przywołanym przepisem § 12 dopuszczono zatem dowolność w wyznaczeniu terenów przeznaczonych do realizacji celów publicznych tudzież do realizacji infrastruktury technicznej w tym także na nieruchomości należącej do skarżącej, oznaczonej symbolem 1Mn,

3. Przedmiotowym planem miejscowym dopuszczono realizowanie nowej zabudowy dla terenu oznaczonego symbolami "1Mn" oraz "1MnU". W przypadku żadnego z terenów nie określono maksymalnego lub minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Powyższe uchybienie dotyczy także działek pozostających własnością skarżącej,

4. Przepisami § 8 ust. 1.3 oraz § 10 ust. 2.9 Uchwały wprowadzono obowiązek rozpoznania geotechnicznego występującego gruntu rodzimego w celu prawidłowego posadowienia budynków oraz uzbrojenia technicznego podziemnego osiedla w zakresie nośności gruntów oraz występowania wody gruntowej i jej agresywności, oraz obowiązek uzyskania uzgodnienia projektu nasadzeń zieleni izolacyjnej z Urzędem Gminy; z orzecznictwa wynika, że nakładanie w planach miejscowych powyższych, dodatkowych obowiązków, jest naruszeniem przepisów prawa regulujących zakres merytoryczny ustaleń planu miejscowego (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2012 r. , sygn. akt II SA/Wr 746/11). Powyższe uchybienie dotyczy także terenu pozostającego własnością skarżącej,

5. Skarżąca nie mogła powziąć informacji o sporządzanym planie miejscowym, przez co nie składała wniosków do projektu planu. Wójt, zamiast trzech różnych sposobów zamieszczenia ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu, skorzystał tylko z dwóch sposobów, przy czym nie pomieszczono informacji, że plan miejscowy sporządzany jest także dla części działek położonych w miejscowości Sady oznaczonych numerami: 31, 36 oraz 38. Nadto pismo "Sąsiadka-Czytaj" nie wyczerpuje znamion prasy i nie wiadomo gdzie znajduje się tablica ogłoszeń, na której zamieszczono ogłoszenie,

6. Na żadnym z etapów procedury sporządzania planu miejscowego organ wykonawczy gminy nie uzyskał stanowiska komendanta właściwego oddziału Straży Granicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, samo to uchybienie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1106/09),

7. organ wykonawczy gminy nie wywiązał się z obowiązku zbadania spójności rozwiązań projektu planu miejscowego ze Studium, obowiązującym na terenie Gminy,

8. W dokumentacji prac planistycznych udostępnionej przez Urząd Gminy brak jest potwierdzenia dostarczenia skarżącej informacji o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Skarżąca z tego powodu nie wniosła jakichkolwiek zarzutów do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego,

9. Zgodnie z ogłoszeniami projekt miejscowego planu wyłożony był do publicznego wglądu w dniach od 7 listopada 2002 r. do 29 listopada 2002 r. Jak wynika jednak z orzecznictwa sądów administracyjnych, orzekających na gruncie u.z.p., cały 21-dniowy okres ustalony przez Zarząd Gminy musi przypadać na dni "robocze" urzędu, kiedy to możliwy jest publiczny wgląd do wyłożonego dokumentu. Nie mogą zatem w okres 21 dni być wliczone dni wolne od pracy, kiedy wgląd ten nie jest możliwy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1683/98; wyrok WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2693/03),

10. W dokumentacji prac planistycznych udostępnionej przez Urząd Gminy znajduje się jedynie wykaz protestów złożonych do projektu rzeczonego planu miejscowego, podpisany przez zastępcę Wójta (nie wykazano przy tym, aby zastępca Wójta był upoważniony do podpisywania rzeczonych wykazów), brakuje natomiast dowodu, aby organ wykonawczy gminy dopełnił obowiązku rozpatrzenia zgłoszonych protestów i zarzutów. Rozpatrzenie protestów powinno być dokonane w trybie zarządzenia organu, z dochowaniem formy pisemnej,

11. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy uchwałą intencyjną z dnia 5 lutego 2002 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określiła obszar, dla którego sporządzony ma zostać plan miejscowy - wskazując odpowiednio w § 1 uchwały, iż plan miejscowy obejmować ma obszar ok. 3,6 ha, natomiast tytułem tejże uchwały wskazano iż plan miejscowy obejmować ma działki we wsi Sady nr: 41/42, 41/45, 87/9, 87/10 i 41/43 - część. Uchwała w sprawie planu miejscowego obejmuje natomiast, zgodnie z przepisem § 2, obszar o powierzchni 5 ha. Analiza załącznika graficznego pozwala stwierdzić, iż organ wykonawczy gminy wbrew uchwale intencyjnej sporządził plan miejscowy także dla działek oznaczonych numerami: część 31; część 36; część 38. Z orzecznictwa wynika, że obszar dla którego sporządza się plan miejscowy musi być tożsamy z obszarem wyznaczonym do sporządzenia planu miejscowego w uchwale intencyjnej (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1314/08),

12. Zgodnie z art. 10 u.z.p. zakres ustaleń planu miejscowego został określony przez ustawodawcę. Jednocześnie przepisem art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej postanowiono, iż "ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny". Powyższe oznacza iż niezbędne do ograniczenia działalności gospodarczej jest jednoczesne zaistnienie dwóch przesłanek, tj. musi owo ograniczenie wynikać z ważnego interesu publicznego oraz może ono zostać nałożone tylko w drodze aktu normatywnego rangi ustawowej. Tymczasem przepisem § 8 ust. 2.1 Uchwały wprowadzono zakaz prowadzenia wszelkiej działalności gospodarczej na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem Mn (tj. na terenie stanowiącym własność skarżącej). W świetle art. 87 Konstytucji, określającego hierarchię źródeł prawa nie ulega wątpliwości, że ograniczanie działalności gospodarczej aktem normatywnym rangi prawa miejscowego, jakim pozostaje skarżony plan miejscowy, narusza obiektywnie istniejący porządek prawny.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy wniosła o odrzucenie skargi, jako przedwcześnie wniesionej, względnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi napisała, że skarżąca wezwała Radę Gminy Tarnowo Podgórne do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. Przewodniczący Rady Gminy zawiadomił skarżącą pismem z dnia 4 lipca 2013 r., że ze względu na harmonogram posiedzeń Rady Gminy, wezwanie do usunięcia naruszenia będzie rozpatrywane w dniu 27 sierpnia 2013 r. Pełnomocnik oceniła, że tak wniesiona skarga jest przedwczesna, i zasługuje na odrzucenie.

Z ostrożności procesowej, ustosunkowując się do zarzutów skargi, pełnomocnik Gminy napisała, że skarżąca wnosząc skargę, skutecznie nie przeprowadziła dowodu naruszenia prawa, mającego bezpośredni wpływ na jej indywidualną sytuację prawną. Podkreśliła, że procedura podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być źródłem interesu prawnego, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Naruszenie procedury uchwałodawczej może powodować stwierdzenie nieważności uchwały, jednak w sytuacji, gdy dojdzie do jego badania po wykazaniu przez wnoszącego skargę, że jego interes prawny wywodzi się z prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 23 października 2012r, sygn. akt II OSK 1847/12, LEX nr 1234178). Dalej podkreśliła, że Wojewoda, oceniając zgodność Uchwały z przepisami prawa, nie znalazł podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i opublikował tekst uchwały w dzienniku urzędowym województwa. Zaznaczyła, że przed uchwaleniem przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, tereny nim objęte stanowiły grunty rolne. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości, które dzięki uchwaleniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskały prawo zabudowy budynkami mieszkalnymi; część nieruchomości przeznaczona została również pod drogi dojazdowe, zapewniające obsługę komunikacyjną terenów mieszkaniowych. Problematyczne w tej sytuacji wydaje się stwierdzenie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło ze szkodą dla skarżącej, zwłaszcza, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.z.p. tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. pełnomocnik Gminy oświadczyła, że jej zdaniem różnica pomiędzy wskazaną wielkością obszaru w uchwale intencyjnej a w miejscowym planie wynika błędów rachunkowych, ale prawidłowa powierzchnia powina wynikać z załącznika do uchwały intencyjnej i ze wskazanych numerów działek. Plan jej zdaniem obejmuje drogę. Na załączniku do uchwały linia przebiega na działce przeznaczonej na drogę i trudno wyczytać, czy linia obejmuje tę działkę, czy nie. Rzeczywista powierzchnia objęta planem i oddana Ministrowi do odrolnienia to 4,8172 ha i taka powierzchnia wynika z decyzji Ministra. Natomiast w planie wartość 5 ha to jest powierzchnia orientacyjna. Nadto pełnomocnik organu oświadczyła, że powierzchnia drogi biegnącej po działce 38 plus delikatne poszerzenie w kierunku zachodnim to 3,700 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sąd nie podzielił stanowiska organu, co do konieczności odrzucenia skargi. Otóż pismem z dnia 17 czerwca 2013 roku doręczonym do Urzędu Gminy Tarnowo Podgórne dnia 17 czerwca 2013 roku skarżąca wezwała Radę Gminy Tarnowo Podgórne do usunięcia stwierdzonych uchybień, rażąco obciążających stosowne przepisy prawa oraz naruszających jej interes prawny i do dnia 29 lipca 2013 roku organ nie udzielił jej odpowiedzi. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem przez Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07

1. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

2. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Tym samym skarżący dostosował się do powyższego trybu i jego skarga jest wniesiona w terminie.

Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej ustawa o samorządzie gminnym), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi.

Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu do jej wniesienia.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenia czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi. W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W wyroku tym sąd wskazał również, iż na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż okolicznością niesporną jest fakt, że skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniosła właścicielka działek objętych ustaleniami zaskarżonej Uchwały (działki o numerach [...] przed podziałem składające się na działkę nr [...], k. 47-57, 59-64, 78-83 akt sądowych). Wprawdzie Gmina podnosi w odpowiedzi na skargę, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny skarżącej stanowiły grunty rolne, dzięki uchwaleniu przedmiotowego planu skarżąca uzyskała prawo zabudowy budynkami mieszkalnymi (przy czym może wykorzystywać tereny w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem), to stwierdzić przede wszystkim należy, że postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności, blokując na przyszłość inne możliwości korzystania z nieruchomości, np. na cele budowlane wykraczające poza ustalenia przyjęte w miejscowym planie. W ocenie sądu na tym polega naruszenie interesu prawnego skarżącej. Zarazem sąd podkreśla, że rolą gminy nie jest arbitralna ocena tego, czy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło ze "szkodą" dla poszczególnych mieszkańców, czy też z "korzyścią" dla nich; w konsekwencji rolą gminy nie jest również wywodzenie braku interesu prawnego z sugestii "polepszenia się" sytuacji skarżącej w wyniku uchwalenia miejscowego planu.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że naruszenie interesu prawnego pozwoliło skarżącej wnieść skargę, jednak nie ma jakiegokolwiek wpływu na działanie sądu, który ocenia zgodność zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2010 r., II SA/Kr 806/10; przywołany wyrok został wprawdzie uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r., II OSK 412/11, jednak z innych powodów).

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały sąd wskazuje, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z uwagi na treść art. 27 u.z.p. obowiązującego w dacie uchwalenia uchwały, w myśl którego naruszenia trybu sporządzenia planu powodują nieważność uchwały w całości lub w części, Sąd w pierwszej kolejności ocenia tryb sporządzenia zaskarżonej Uchwały. W tym miejscu należy wskazać, że naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 u.z.p., powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. Wykładnia art. 27 prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego (jak też w procesie wprowadzania zmian do tego planu) powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 maja 1997 r., III RN 21/97 (OSNP 1997/22/492) stwierdził, że: "Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę, że każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady w całości lub części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania, nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała (lub odpowiednia jej część) ex lege stawała się w odpowiednim zakresie nieważna". Podobne stanowisko przyjęte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że wobec kategorycznego brzmienia art. 27, należy uznać, że żadne względy celowościowe nie mogą naruszać wykładni gramatycznej oraz systemowej przywołanych wyżej przepisów (por. wyrok z dnia 16 listopada 2005 r., II OSK 229/05 i II OSK 230/05).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 18 u.z.p. r. w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały, organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wójt, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinien kolejno dokonywać czynności wymienione w art. 18 ust. 2 przywołanej ustawy.

Oceniając tryb uchwalenia zaskarżonej uchwały przede wszystkim sąd wskazuje na różnicę obszaru wskazaną w uchwale intencyjnej oraz w zaskarżonej uchwale. W § 1 uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 05 lutego 2002 r. nr LXVI/645/2002 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej we wsi Sady, dz. nr 41/42, 41/45, 87/9, 87/10 i 41/43-część określono, że obszar opracowania obejmuje około 3,6 ha. W § 2 tejże uchwały wskazano, że plan obejmuje tereny położone po zachodniej stronie zabudowy mieszkaniowej we wsi Sady, wraz z terenami niezbędnymi pod układ komunikacyjny oraz infrastrukturę techniczną. W załączniku graficznym do przedmiotowej uchwały (mapie) wskazano zakres planu. Tymczasem w § 2 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 25 marca 2003 r. nr X/70/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej we wsi Sady, dz. nr 41/42, 41/45, 87/9, 87/10 i 41/43-część określono, że plan obejmuje obszar o powierzchni 5,0 ha, położony w Sadach w gminie Tarnowo Podgórne. Zdaniem Sądu, w toku prac planistycznych zakończonych uchwaleniem zaskarżonej uchwały, doszło do naruszenia ustalonego w art. 18 u.z.p. trybu prac i właściwości organów, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały na podstawie art. 27 ust. 1 u.z.p.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 przywołanej ustawy uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna określać granice obszaru objętego planem, na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej uchwały. Skoro ustawa wyraźnie stanowi, że załącznik graficzny jest integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to rada gminy jest tym przepisem prawa związana i podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może w sposób dowolny zmienić granic terenu objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 964/10 – Lex nr 694436). Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie tylko więc inicjuje procedurę planistyczną, ale wyznacza również zakres planu miejscowego w granicach określonych w załączniku do tej uchwały i z tego też względu kształtuje ona przebieg dalszej procedury planistycznej. W uchwale w sprawie planu miejscowego dokonywana jest identyfikacja obszaru objętego zamiarem uregulowania przeznaczenia terenu oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Jeśli więc w toku sporządzania planu miejscowego wyniknęłaby potrzeba zmiany przebiegu granic tego obszaru, wówczas konieczne jest skorygowanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu w odpowiednim trybie. W przeciwnym razie uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy ma obowiązek zachowania granic obszarów, które zostały wyznaczone we wskazanej uchwale.(zobacz wyrok II GL 607/11 w http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Do wyłącznej kompetencji rady gminy zastrzeżono zatem określenie granic przyszłego projektu planu miejscowego. W aktach załączonych do niniejszej skargi brak uchwały zmieniającej uchwałę intencyjną. Również w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak informacji o tym, aby rada gminy zmieniła granice obszaru. Sąd podziela również pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Po 203/07 (Lex nr 424633), wydany na podstawie przepisów u.z.p., zgodnie z którym rada gminy mogła, w ramach przyznanej jej swobody planistycznej, dokonywać w toku prac planistycznych zmian co do obszaru objętego planem, jednakże zmian takich można dokonać jedynie na podstawie uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Działań takich nie może podjąć organ sporządzający projekt planu, gdyż stanowi to naruszenie właściwości organów, o jakich mowa w art. 27 u.z.p. Pogląd ten pozostaje aktualny również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. W konsekwencji sąd uznaje, że w odniesieniu do części obszaru gminy nie doszło do podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzenia planu, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej Uchwały, jako nie poprzedzonej w odpowiednim zakresie bezwzględnie wymaganą uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzenia.

Odnosząc się do wyjaśnień pełnomocnika Gminy, złożonych na rozprawie sąd zaznacza, że w aktach administracyjnych znajdują się: kserokopia wniosku Wójta Gminy Tarnowo Podgórne do Wojewody Wielkopolskiego o zaopiniowanie wniosku o udzielenie zgody przez Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III. Wnioskowi towarzyszy załącznik opisany jako "zestawienie gruntów będących w zasięgu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej we wsi Sady, gmina Tarnowo Podgórne" działek o nr ewid.: 41/42, 41/43, 41/45, 87/9, 87/10, 31 i 36 oraz kserokopia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 lutego 2003 r. nr GZ.tr.057-602-17/03 o wyrażeniu zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 4,8172 ha gruntów rolnych klas III, w tym działek o nr ewid.: 41/42, 41/43, 41/45, 87/25, 87/10, 31 i 36. . Na legalność zaskarżonej uchwały nie może mieć wpływu to, czy rzeczywista powierzchnia objęta planem wynika z decyzji Ministra, czy też nie wynika. Należy zwrócić też uwagę na rozbieżności w zakresie numeracji działek. Uchwała Nr LXVI/645/2002 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 5 lutego 2002 roku zatytułowana jest:" w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej we wsi Sady Dz. Nr 41/42,41/45,87/9,87/10 i 41/43. Z treści jej uzasadnienia ani z załącznika graficznego nie wynika aby zawierała działki 31 i 36. Gruba przerywana linia biegnąca po działce nr 38,36 i 31 (w załączniku graficznym do uchwały intencyjnej) przeznaczonej na drogę nie pozwala jednoznacznie wyinterpretować, że przyszły plan będzie właśnie tą drogę obejmował. Potwierdził to również sam pełnomocnik organu na rozprawie. Dodatkowo zauważyć należy ,że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 lutego 2003 roku wyraża w swojej treści zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy III oznaczonych jako działki o nr ewidencyjnym 41/42,41/43,41/45,87/25,87/10,31 i 36. Brak jest więc zgody wydanej w foermie decyzji na odrolnienie działki o nr 87/9. Skarżony plan zagospodarowania przestrzennego działkę o takim nr obejmuje, a z dokumentów nadesłanych wynika, że jest to działka gruntów klasy III o powierzchni 0,0745 ha. Zgodnie z art. 7. ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych leśnych (Dz.U. Nr 16 poz.78 z póź, zm.) ust 1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. W ust 2. powiedziane jest, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. W uznaniu sądu więc doszło do uchybienia temu przepisowi przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego co do działki o nr 87/9. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej faktycznie odrolnił działkę o nr ewidencyjnym nr 87/25. Rada Gminy w uzasadnieniu do uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego tego w żaden sposób nie wyjaśnia.

Podkreślić bowiem trzeba, że określenie granic przyszłego projektu planu miejscowego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Przy określaniu granic obszaru określeniu ulega również jego powierzchnia. Na marginesie zatem sąd stwierdza, że skoro w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 lutego 2003 r. wskazano częściowo inne numery działek niż numeracja wskazana w zaskarżonej Uchwale, nawet z uwzględnieniem dokonanego podziału działki nr 41/43, to wskazana w decyzji powierzchnia działek nie jest tożsama z powierzchnią objętą ustaleniami planu.

Bezzasadny natomiast jest zarzut skargi dotyczący wadliwego ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu. Stosowny komunikat został ogłoszony w piśmie Gminy Tarnowo Podgórne "Sąsiadka-Czytaj" z lutego 2002 r. oraz wywieszony na tablicach ogłoszeń w dniach 07 lutego – 15 marca 2002 r., zaś skarżąca podnosi, że nie został zachowany wymóg ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p.). Skład orzekający w niniejszej sprawie wyrażą pogląd ,że zwrot "a także" pełnić ma niewątpliwie funkcję spójnika koniunkcji i należy dokonywać też ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednak sądowi z urzędu wiadomo ze spraw o sygn. IV SA/Po 841/13 i 832/13, że Wójt Gminy Tarnowo Podgórne zwyczajowo w tamtym czasie dokonywał obwieszczeń tylko na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Tarnowo Podgórne. Sąd przyjął również, że czasopismo "Sąsiadka-Czytaj" jest przykładem prasy miejscowej, w rozumieniu art. 18 u.z.p. Sądowi z urzędu znana jest argumentacja Gminy zawarta w odpowiedzi na skargę w sprawie IV SA/Po 1047/13, gdzie Gmina argumentowała, że bezpłatne pismo gminy Tarnowo Podgórne "Sąsiadka-Czytaj" spełnia kryteria definiujące je jako prasę: jest publikacją periodyczną, posiadającą stały tytuł, opatrzoną numerem bieżącym, nazwą i adresem wydawcy, adresem redakcji, miejscem i datą wydania (zamknięcie numeru), nazwą zakładu drukarskiego i międzynarodowym znakiem informacyjnym.

Bezzasadny jest również zarzut skargi dotyczący braku zawiadomienia, o przystąpieniu do sporządzania planu, komendanta właściwego oddziału Straży Granicznej. Wskazać bowiem należy, że na terenie objętym planem nie można mówić o granicy państwa, pasie drogi granicznej oraz strefie nadgranicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. Nr 78, poz. 461 ze zm.). W ocenie Sądu organ sporządzający projekt planu nie musiał więc występować do właściwego komendanta Straży Granicznej o zaopiniowanie projektu planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony granicy lądowej i morskiej. Z treści art. 18 ust. 2 u.z.p. wynika bowiem wprost, że uzgadnia się projekt planu, stosownie do jego zakresu.

Za bezzasadny sąd uznaje także zarzut skargi dotyczący naruszenia terminu 21 dni (według skarżącego musi to być 21 dni "roboczych" urzędu) który to termin jest określony w art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. Zgodnie z przywołanym przepisem organ właściwy wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem. W niniejszej sprawie ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu ukazało się w numerze "Sąsiadka-Czytaj" z października 2002 r., było wywieszone w gminie na tablicach ogłoszeń w dniach 15 października – 23 grudnia 2002 r., zaś termin wyłożenia do publicznego wglądu ustalono na 7-29 listopada 2002 r. Bezspornie zatem siedmiodniowy termin na ogłoszenie o wyłożeniu do wglądu – został zachowany. Sugerowany w skardze sposób liczenia terminu (dni "robocze" urzędu) oznacza, że projekt planu i prognoza musiałyby być wyłożone do 4 tygodni. W ocenie sądu brak podstaw do takiej interpretacji art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. a okres "co najmniej 21 dni" został w niniejszej sprawie zachowany.

Analizując kolejny zarzut dotyczący trybu uchwalania zaskarżonej Uchwały (brak przedłożenia radzie gminy, przez wójta, oceny spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium) sąd wskazuje, że zadaniem sądu przy rozpoznawaniu skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego jest kontrola legalności przedmiotowego planu, a więc jego zgodności z prawem oraz aktami planistycznymi wiążącymi gminę sporządzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności w zakresie spójności planu z polityką przestrzenną określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził,że co prawda badanie tej spójności jest etapem procedury planistycznej, której gmina winna dotrzymać i należycie udokumentować, to nawet brak dokumentacji nie zwalnia Sądu od dokonania w tej mierze samodzielnych ustaleń, tak jak czyni to Sąd badając zgodność planu z prawem. Chodzi tu bowiem nie o określoną czynność planistyczną, której Sąd ze zrozumiałych względów nie mógłby podjąć, a o ocenę spójności jednego aktu z drugim aktem planistycznym do czego Sąd jest już uprawniony (zobacz Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r. II OSK 1359/06). W związku z tym sąd stwierdza, że zarzutowi nie towarzyszy uzasadnienie – skarżąca odstąpiła od wykazania braku spójności rozwiązań projektu planu ze studium. Sąd takiego braku spójności również nie dostrzega. Oczywistym jest, że zgodnie z przepisem art.18 ust.2 pkt 5 lit.b cyt. ustawy o zagospodarowaniu wójt zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:

a)właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu jak i właścicieli nieruchomości ,od których może być pobrana opłata, o której mowa w art.36 ust.3 . Z dokumentów przedłożonych nie wynika, aby to unormowanie zostało w trakcie procedury planistycznej dochowane.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.