Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 703/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124 ust.1, 3, art. 128 ust.4,
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2020r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2020r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania T. M., reprezentowanego przez radcę prawnego P. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w K. Gmina G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,61 ha, dla której Sąd Rejonowy Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku prowadzi księgę wieczystą Nr LU [...]/8, stanowiącej własność T. M., poprzez udzielenie zezwolenia PGE Dystrybucja S.A. Odział L. na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ [...] - GPZ Ś..

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek PGE Dystrybucja S.A. Oddział L. z dnia 15 lipca 2019 r. Prace miały polegać na zdemontowaniu istniejących przewodów linii 110 kV i podwieszeniu przewodów napowietrznej linii 110 kV. Powierzchnia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w odniesieniu do działki nr [...] wynosiła 1251 m2. Spółka domagała się też wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie opisanej wyżej nieruchomości, w zakresie obszaru pasa technologicznego o powierzchni wynoszącej 1251 m2. Do wniosku załączono m.in. szkic sytuacyjny, wypis z księgi wieczystej Nr LU [...]/8 według stanu na dzień 7 czerwca 2019 r., uproszczony wypis rejestru gruntów z dnia 5 stycznia 2018 r., wypis i wyrys z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. dla działki nr [...] z dnia 10 lipca 2019 r. oraz odpowiednie pełnomocnictwa. Załączona została także mapa do celów ograniczenia korzystania z nieruchomości, wskazująca powierzchnię nieruchomości objętą wnioskiem o ograniczenie, sporządzona przez geodetę uprawnionego S. J., zaewidencjonowana w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Starostę L. pod numerem [...] w dniu 19 czerwca 2019 r. oraz dokumenty z przebiegu rokowań pomiędzy pełnomocnikiem Spółki a skarżącym (kierowane do niego pisma z potwierdzeniami odbioru z 23 października 2018 r., 6 czerwca 2019 r. i 25 czerwca 2019 r. oraz umowa nr [...] z dnia 13 listopada 2018 r. zawarta pomiędzy pełnomocnikiem Spółki i skarżącym); w piśmie z 22 lipca 2019 r. pełnomocnik Spółki uzupełnił wniosek o wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia 17 lipca 2019 r.

Organ stwierdził, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy G. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 6 kwietnia 2000 r., uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 18 maja 2000 r. - reasumpcja, uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 1 sierpnia 2006 r., uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 28 lutego 2013 r., uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 18 grudnia 2006 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 30 września 2008 r. i uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 17 września 2015 r. Plan ten przewiduje przeznaczenie działki nr ewid.[...] pod tereny produkcji rolnej (zapis planu R), drogi gminnej (zapis planu KDD-G) i zabudowy mieszkaniowej o funkcji zagrodowej (zapis planu RM), na której przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV relacji GPZ A. - GPZ Ś.. Zgodnie z treścią planu adaptuje się linie napowietrzne wysokiego napięcia 110 kV GPZ A. - GPZ Ś. ze strefą uciążliwości 35 m.

W dniu 21 sierpnia 2019 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący gotów jest podjąć dodatkowe negocjacje związane z wysokością proponowanego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, natomiast przedstawiciel inwestora poinformował, że przedstawiona propozycja finansowa jest ostateczna.

W piśmie z dnia 4 września 2019 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił stanowisko w sprawie i wyjaśnił dlaczego skarżący nie przystąpił do podpisania aktu notarialnego ustanawiającego służebność przesyłu; podniósł, że skarżący nadal wyraża zgodę na przeprowadzenie robót budowlano - montażowych na jego działce pod warunkiem pokrycia ewentualnych szkód spowodowanych wyżej wymienionymi pracami. Widzi również możliwość uregulowania kwestii korzystania przez Spółkę z nieruchomości na przyszłość i dlatego proponuje ustanowienie służebności przesyłu za adekwatnym odszkodowaniem, obejmującym m.in. kwotę zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Także w kolejnym piśmie z dnia 23 grudnia 2019 r. podkreślał, że ustanowienie stosownej służebności przesyłu nie powinno być przedmiotem niniejszego postępowania, bowiem nie wynika to z dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n. ani z wniosku Spółki.

W dniu 12 lutego 2020 r. Starosta L. wydal wskazaną na wstępie decyzję następującej treści:

I. Ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność T. M., oznaczonej jako działka nr [...], położonej w K., gmina G., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], poprzez zezwolenie spółce PGE Dystrybucja S.A. na założenie i przeprowadzenie przez w/w nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ A. - GPZ Ś., w tym na demontaż istniejących przewodów linii 110 kV oraz podwieszenie przewodów napowietrznej linii 110 kV.

II. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o której mowa w pkt I polega na obowiązku udostępnienia spółce PGE Dystrybucja S.A. nieruchomości w zakresie oznaczonym symbolami A-B-C-D na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji (zaewidencjonowanej w ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę L. pod nr [...]), stanowiącym powierzchnię 0,1251 ha, na cele przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ A. - GPZ Ś..

III. Właściciel gruntu zobowiązany jest udostępnić spółce PGE Dystrybucja S.A. nieruchomości, w zakresie opisanym w pkt II niniejszej decyzji także w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci elektroenergetycznej.

IV. Spółka PGE Dystrybucja S.A. zobowiązana jest do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac, których dotyczy niniejsza decyzja.

V. W przypadku, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, spółka PGE Dystrybucja S.A. zobowiązana jest do inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych w związku z niniejszym zezwoleniem, w formie protokólarnego ich opisu oraz przedłożenia w tut. Starostwie protokołu w terminie dwóch miesięcy od zakończenia prac na nieruchomości.

VI. W przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w pkt V niniejszej decyzji, ustalenie odszkodowania za szkody i zmniejszenie wartości nieruchomości nastąpi w drodze decyzji Starosty L..

W odwołaniu od tej decyzji T. M., reprezentowany przez radcę prawnego P. W. zarzucał jej wydanie z naruszeniem art. 124 ust. 1 i 3, a także art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz przepisów postępowania tj. art. 61 § 1, art. 104 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący za błędne uznał stanowisko organów, że - w przypadku gdy właściciel nieruchomości wyraził zgodę na przeprowadzenie na nieruchomości inwestycji celu publicznego, jednakże nie zaakceptował proponowanego w związku z tym przez przedsiębiorcę warunku w postaci ustanowienia służebności przesyłu - przesłanka bezskutecznego przeprowadzenia rokowań została spełniona. Podniósł, że decyzja została wydana ponad żądanie, które dotyczyło jedynie ograniczenie korzystania z części nieruchomości w związku z przebudową linii elektroenergetycznej, a nie ustanowienie służebności.

Wojewoda nie uwzględnił tych zarzutów i podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję tego organu.

Organ przytoczył treść przepisów art. 112 i art. 124 u.g.n. i wyjaśnił, że w świetle tych przepisów jednym z podstawowych warunków dopuszczalności wydania zezwalającej na założenie urządzeń do przesyłania energii elektrycznej jest brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie pod jej powierzchnią, na jej powierzchni lub nad jej powierzchnią stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. W pierwszej kolejności należy więc podjąć próbę uzyskania takiej zgody od właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Jej udzielenie powinno jednak być stwierdzone przynajmniej na piśmie, aby wykluczyć powstanie na tym tle sporu, zwłaszcza w przypadku rozpoczęcia inwestycji budowlanej w celu zrealizowania urządzenia. Jeżeli nie jest możliwe uzyskanie zgody, przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji konieczne jest przeprowadzenie formalnych rokowań, które powinny zostać udokumentowane. Wojewoda przytoczył w tym zakresie fragmenty wybranych orzeczeń sądów administracyjnych: "Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć" (zob. wyroki NSA z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11 i z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK. 2054/16). "Obowiązujący stan prawny umożliwia inwestorowi uzyskanie tytułu do nieruchomości w celu założenia urządzeń służących do przesyłu określonych mediów w zróżnicowanym trybie - może to być tryb umowy, tryb postępowania cywilnego o ustanowienie służebności przesyłu i tryb administracyjny poprzez zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. W tym ostatnim przypadku organ bada, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania o zawarcie umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie, nie podlega jednak kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań" (zob. wyrok z 7 września 2016r., sygn. akt I OSK 3219/15). "Wnioskodawca, występując do starosty z wnioskiem z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz U z 2018 r., poz. 121 ze zm.), powinien formalnie wykazać, że przeprowadził bezskuteczne rokowania, z kolei organ ten nie jest uprawniony do dokonywania merytorycznej oceny ich przebiegu. Wobec tego, że pojęcie rokowań nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, przyjąć należy, że spełnienie tego obowiązku oznacza sytuację, w której, pomimo złożonej przez inwestora propozycji warunków uzyskania zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji, do porozumienia pomiędzy stronami nie doszło". (zob. wyrok WSA z siedzibą w Białymstoku z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 933/17). "Na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie mają przy tym wpływu co do zasady same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt IOSK 179/15 i z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2668/15).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Wojewoda przede wszystkim podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestycja jest zgodna z m.p.z.p., zgodnie z którym w tym terenie "adaptuje się linie napowietrzne wysokiego napięcia 110 kV GPZ A. - GPZ Ś. ze strefą uciążliwości 35 m", dokumentacja załączona do wniosku jest prawidłowa i kompletna, w szczególności zakres ograniczenia sposobu korzystania ze spornej działki został określony na mapie do celów prawnych, zaewidencjonowana w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym i wynika z niej, że dla potrzeb planowanej inwestycji niezbędne jest ograniczenie sposobu korzystania z części działki o powierzchni 1 251 m2.

Z załączonej do wniosku dokumentacji z przebiegu rokowań pomiędzy stronami wynika, że nie doszły one do porozumienia.

Spółka przedstawiła pismo z dnia 29 października 2018 r. wraz z mapą - szkicem sytuacyjnym skierowane do skarżącego wraz ze standardowym, stosowanym przez PGE Dystrybucja S.A. Oddział L., projektem umowy o wyrażeniu zgody na realizację spornej inwestycji, obejmującym szereg szczegółowych zapisów, w tym o wyrażeniu zgody na ustanowieniu służebności przesyłu i prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W treści pisma znajduje się propozycja wynagrodzenia w wysokości [...] zł z tytułu wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości i ustanowienia notarialnej służebności przesyłu oraz pouczenie, że w przypadku nieudzielania zgody na udostępnienie nieruchomości w określonym terminie, inwestor będzie uprawniony do złożenia do właściwego starosty wniosku na podstawie art. 124 u.g.n. Spółka przedstawiła także zawartą ze skarżącym w dniu 13 listopada 2018 r. umowę, która jednak nie wywołała skutków prawnych, gdyż jednym z jej warunków było notarialne ustanowienie służebności przesyłu, którego skarżący nie spełnił. Spółka zawiadomiła skarżącego pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. o potrzebie zgłoszenia się w dniach 24-28 czerwca 2019 r. do Kancelarii Notarialnej w Ś. celem sporządzenia stosownego aktu notarialnego, jednak skarżący nie stawił się. Wystąpiły więc okoliczności ujęte w § 9 pkt a i b umowy i pismem z dnia 25 czerwca 2019 r. Spółka odstąpiła od umowy ze skutkiem natychmiastowym.

Wojewoda ocenił, że Spółka dołożyła należytej staranności, aby dopełnić wymóg przeprowadzenia rokowań ze skarżącym w celu uzyskania zgody na wykonanie prac. Rokowaniami objęto wszystkie istotne elementy i warunki przyszłej umowy, dlatego nie można ich uznać za pozorne. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że w przypadku, gdy właściciel nieruchomości wyraził zgodę na przeprowadzenie na nieruchomości inwestycji celu publicznego, jednak nie zaakceptował proponowanego warunku w postaci ustanowienia służebności przesyłu, należy uznać rokowania za bezskuteczne.

Za nieuzasadniony uznał Wojewoda zarzut, że decyzja została wydana ponad żądanie. Zgodnie bowiem z załącznikiem graficznym do decyzji, będącym mapą ograniczenia korzystania z nieruchomości i stanowiącą jej integralną całość, został określony precyzyjnie zakres ograniczenia, jak również przebieg inwestycji na przedmiotowej nieruchomości.

Wskazał ponadto, że inwestycja nie narusza interesów skarżącego, w tym prawidłowego użytkowania jego działki, gdyż zgodnie z m.p.z.p. pozostała część tej działki przewidziana jest pod tereny produkcji rolnej (zapis planu R), drogi gminne (zapis planu KDD-G), a tylko część przewidziana jest pod zabudowę mieszkaniową o funkcji zagrodowej (zapis planu RM).

W związku z powyższym, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. M., reprezentowany przez radcę prawnego P. W. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 61 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu podkreślił, że skarżący wielokrotnie wyraził zgodę na ograniczenia w korzystaniu z jego nieruchomości, a więc postępowanie było bezprzedmiotowe.

Spółka żądała zezwolenia na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej, w tym na demontaż istniejących przewodów oraz podwieszenie nowych i realizację pasa technologicznego o powierzchni 0,1251 ha działki nr [...] i na to skarżący wyraził zgodę jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego i zgodę tę nadal podtrzymuje. W związku z tym organ bezpodstawnie uznał, że negocjacje były bezskuteczne. Skarżący podkreślił, że ustawodawca w art. 124 ust. 1 u.g.n. przewidział zamknięty katalog ograniczeń - robót (prac), w przypadku których brak zgody właściciela nieruchomości może prowadzić do ograniczenia sposobu korzystania z jego własności w drodze decyzji administracyjnej, a więc wymagane rokowania powinny dotyczyć wyłącznie tych prac i robót. Natomiast zakres rokowań przeprowadzonych ze skarżącym przez Spółkę PGE był zdecydowanie szerszy i obejmował m. in. ustanowienie służebności przesyłu (za rażąco niską kwotę [...]zł), co nie mieściło się w dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n., a więc brak zgody na ustanowienie takiej służebności podczas rokowań nie powinien być brany pod uwagę. Skoro skarżący wyraził zgodę Spółce na roboty objęte art. 124 ust. 1 u.g.n., to postępowanie powinno być w całości umorzone.

Podniósł, że w przytoczonym przez organ wyroku o sygn. akt I OSK 3332/15, NSA stwierdził, że "Podzielić należy pogląd, że nie podlegają w tym postępowaniu ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (zob. np. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 179/15). Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania."

Skarżący podniósł też, że organ nie odniósł się do wszystkich jego zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności do zarzutu wydania decyzji ponad żądanie Spółki zawarte we wniosku, naruszając art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a.

Starosta L. w pkt II i III decyzji zobowiązał bowiem skarżącego nie tylko do udostępnienia Spółce nieruchomości na cele przebudowy linii elektroenergetycznej, ale również w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci elektroenergetycznej, czego Spółka się nie domagała. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a na gruncie tego przepisu przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. Wobec braku żądania w zakresie objętym pkt II i II decyzji, organ nie powinien takiego rozstrzygnięcia formułować.

Skarżący kwestionował też rozstrzygnięcie organu w zakresie pkt VI podnosząc, że jest ono niezgodne z art. 124 i art. 128 ust. 4 u.g.n., ponieważ uzależnia możliwość ustalenia odszkodowania za szkody i zmniejszenie wartości nieruchomości od zaistnienia przypadków określonych w pkt V tej decyzji, których nie przewiduje ustawa, co jest bezpodstawne. Wskazane przepisy nie przewidują jakichkolwiek warunków dochodzenia odszkodowania przez właściciela nieruchomości, którego sposób korzystania z nieruchomości został ograniczony w trybie art. 124 u.g.n. Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. jasno stanowi, że odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124- 126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Przepisy nie uzależniają odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości od przypadku niemożliwości przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego albo, gdy przywrócenie tego stanu wiąże się z nadmiernymi trudnościami lub kosztami.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n. - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że poza sporem jest to, że przedmiotowa inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, w tym na demontaż istniejących przewodów linii 110 kV oraz podwieszenie przewodów napowietrznej linii 110 kV stanowi inwestycję celu publicznego stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n., który stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Inwestycja ta, przebiegająca również przez działkę skarżącego nr ewid.[...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy G. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 6 kwietnia 2000 r. (zmienianego kolejnymi uchwałami wskazanymi przez organ). Działka ta położona jest bowiem w terenie oznaczonym jako tereny produkcji rolnej (zapis planu R), drogi gminnej (zapis planu KDD-G) i zabudowy mieszkaniowej o funkcji zagrodowej (zapis planu RM). Zgodnie z treścią planu adaptuje się linie napowietrzne wysokiego napięcia 110 kV GPZ [...] - GPZ Ś. ze strefą uciążliwości 35 m.

Istota sporu sprowadza się natomiast do tego, czy wniosek Spółki PGE został poprzedzony prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami, wymaganymi w art. 124 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym "udzielenie zezwolenia (...) powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań".

Organy stwierdziły, że warunek ten został spełniony, ponieważ Spółka przed złożeniem wniosku wszczynanego niniejsze postępowanie, przedstawiła skarżącemu pismo z 29 października 2018 r. wraz ze szkicem sytuacyjnym i projektem umowy w sprawie wyrażenia zgody na realizację spornej inwestycji, także na ustanowienie służebności przesyłu (w formie aktu notarialnego) i dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Spółka zaproponowała skarżącemu z tego tytułu jednorazowe wynagrodzenie w wysokości [...] zł. Strony podpisały umowę w dniu 13 listopada 2018 r., jednak następnie skarżący nie wyraził zgody na ustanowienie służebności przesyłu (nie stawił się do wyznaczonej kancelarii notarialnej), dlatego Spółka zerwała rokowania, uznając, że skarżący nie przyjął zaproponowanych przez nią warunków, co w konsekwencji uprawniało ją do złożenia wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Z kolei skarżący podnosi, że wyraził i nadal wyraża zgodę na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej, w tym demontaż istniejącej linii i wykonanie pasa technologicznego, natomiast nie wyraża zgody na ustanowienie służebności przesyłu za kwotę [...]zł. Organ nie powinien jednak brać tej okoliczności pod uwagę, gdyż zdaniem skarżącego, kwestia ustanowienia służebności przesyłu, a więc w istocie kwestia prawa do dysponowania w przyszłości przez Spółkę wydzieloną częścią nieruchomości, nie podlega uregulowaniu w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z tym należało uznać, że rokowania w wymaganym zakresie zostały przeprowadzone skutecznie (skoro skarżący wyraził zgodę na przeprowadzenie linii napowietrznej), natomiast kwestia ustanowienia służebności – jego zdaniem - mieściła się poza zakresem wymaganym rokowaniami; wszczęcie postępowania w trybie art. 124 u.g.n było więc bezprzedmiotowe.

Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów administracyjnych.

Organy trafnie wskazały, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n., ograniczając się do obowiązku przeprowadzenia rokowań, nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści. To oznacza, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w tym przepisie, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje również momentu zakończenia rokowań, co oznacza, że mogą one być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2054/16). "O przeprowadzeniu rokowań" w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. można zatem mówić w przypadku, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela ma zaś miejsce wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań lub sprzeciwił się wyrażaniu zgody, oczywiste jest bowiem, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia. Należy przy tym podkreślić, że "w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organów administracji to, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest jedynie zbadanie, w oparciu o dokumenty z przeprowadzonych rokowań, czy rokowania te odbyły się oraz, czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 783/17). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r. I OSK 3332/15). Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej rokowania mają zostać zainicjowane (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r. I OSK 298/15). W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyroki NSA z 22 lutego 2012r. I OSK 357/11; z 6 lipca 2017 r. I OSK 1723/15; z 2 lutego 2017 r. I OSK 2054/16). Na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie mają przy tym wpływu, co do zasady, same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i to, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r. I OSK 179/15). Rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami.

Rację mają organy, że rokowania – w powyższym rozumieniu - pomiędzy Spółką PGE a skarżącym zostały przeprowadzone.

Nie ulega wątpliwości to, że skarżący zgadza się na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej przez jego działkę, zgodę taką wyraził już przed wszczęciem postępowania. Nie zgadza się natomiast na ustanowienie dla Spółki służebności przesyłu, a więc nie wyraża zgody na prawo dysponowania przez Spółkę jego nieruchomością (w zakresie wynikającym ze służebności przesyłu). Prawidłowo organy uznały w tej sytuacji, że nie doszło do porozumienia stron, wynika to z charakteru prawnego zezwolenia wydawanego w trybie art. 124 u.g.n.

W wyroku z dnia 18 lutego 2016r., I OSK 2864/15 NSA stwierdził, że "charakter tego zezwolenia bywa w literaturze różnie oceniany – jako rodzaj ograniczonego prawa rzeczowego, jako rodzaj administracyjnego ograniczenia prawa własności znajdującego podstawę w art. 140 k.c., bądź jako ograniczenia, które "odpowiadają w istocie służebności gruntowej" lub "zbliża się treściowo do służebności przesyłu". Podkreślił przy tym, że "trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c. to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego".

Pogląd, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 art. 124 u.g.n. stanowi tytuł prawny dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości, obszernie uzasadnił NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2020r., I OSK 1000/19: " W orzecznictwie Sądu Najwyższego od dawna wyrażane jest takie stanowisko (zob. uchwałę z 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, OSNC-ZD 2010 r., nr C, poz. 92). Uznaje się przy tym tożsamość skutków prawnych wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ze skutkami wywieranymi przez art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. postanowienie SN z 20 stycznia 2017 r., I CSK 179/16). O trwałym administracyjnym tytule prawnym do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., jest mowa także w wyroku NSA z 18 lutego 2016 r. (I OSK 2864/15)."

W konsekwencji NSA podkreślił, że "skoro zezwolenie to daje przedsiębiorcy przesyłowemu trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, który podlega wykonaniu na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n., to podobny skutek (w postaci trwałego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego w odpowiednim zakresie przestrzennym i funkcjonalnym) powinna wywierać także zgoda właściciela nieruchomości udzielona w wyniku przeprowadzonych rokowań, o jakich mowa w ust. 3 art. 124 u.g.n. Tym bardziej, że w ocenie NSA w tym składzie, roszczenie, o jakim mowa w ust. 6 art. 124 u.g.n., przedsiębiorca przesyłowy może realizować tylko wówczas, gdy wcześniej uzyskał zezwolenie w formie decyzji, o jakiej mowa w ust. 1. W przeciwnym razie zbędne byłoby wprowadzanie do systemu prawnego w 2010 r. art. 124b u.g.n., który to przepis stanowi niejako odpowiedź na wątpliwości powstałe w praktyce stosowania art. 124, co do tego, czy z roszczeń o jakich mowa w tym przepisie może korzystać też przedsiębiorca, który nie uzyskał zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W art. 124b poszerzono przy okazji zakres czynności, jakie może wykonać przedsiębiorca przesyłowy, w porównaniu z art. 124 ust. 6 u.g.n". W konsekwencji NSA stwierdził, że "jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to z powodów, o jakich była mowa wyżej, nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n." "Nie jest zatem wystarczająca zgoda właściciela na czasowe zajęcie nieruchomości, która nie obejmuje tolerowania trwałego istnienia urządzeń przesyłowych w przyszłości. Wprawdzie w doktrynie podnosi się, że "Czasowe zajęcie nieruchomości może nastąpić również bez szczegółowego regulowania kwestii z tym związanych w umowie – na podstawie zwykłego oświadczenia woli, to jednak podkreśla się, że zgoda taka musi jednak mieścić w sobie także zgodę na dalsze istnienie urządzeń lub przewodów po ich wybudowaniu" (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2020).

Sąd w rozpatrywanej sprawie podziela przedstawiony pogląd.

W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, to inwestor ma prawo wyboru sposobu ustanowienia służebności przesyłu: albo w trybie cywilnym (umowa przesyłu art. 3051 – art. 3054) albo w trybie administracyjnym z art. 124 ust. 1 u.g.n, przy czym skorzystanie z trybu administracyjnego wyłącza możliwość ustanowienia służebności przesyłu. W związku z tym, skoro w rozpatrywanej sprawie Spółka PGE zdecydowała się na skorzystanie z trybu administracyjnego, a w toku przeprowadzonych rokowań skarżący niewątpliwe nie wyraził zgody na ustanowienie służebności, a więc nie zgodził się na trwały zarząd Spółki jego nieruchomością (w części i w zakresie koniecznym do obsługi linii energetycznej i urządzeń z nią związanych zainstalowanych na jego działce), to prawidłowo organy obu instancji uznały, że rokowania nie zakończyły się wystarczającym porozumieniem.

Sąd zauważa, że brak zgody skarżącego w tym zakresie wynikał z niskiej kwoty jaką skarżącemu zaproponowała Spółka za ustanowienie służebności. W orzecznictwie wyrażono jednak stanowisko, że nawet okoliczność, że w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, nie stanowi o tym, że rokowania się nie odbyły (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3371/18). Należy też wskazać, że stosownie do art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n wiąże się z ustaleniem następnie odpowiedniego odszkodowania na rzecz właściciela. "Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. (...) Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". Skarżący będzie więc miał prawo w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania domagać się stosownej kwoty pieniężnej.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącego.

Wbrew jego stanowisku, organ nie wyszedł poza granice wniosku poprzez to, że w pkt III nałożył na skarżącego obowiązek udostępnienia Spółce swojej nieruchomości także w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci elektroenergetycznej. Obowiązek taki jest przewidziany ustawowo w art. 124 ust. 6 u.g.n. ("Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej". Określenie tego obowiązku (jego powtórzenie) w pkt III decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., nie stanowi więc naruszenia prawa, gdyż nie przewiduje on nic ponadto to, co wynika z treści art. 124 ust. 6 u.g.n. To samo dotyczy pkt IV decyzji (przewiduje on obowiązek analogiczny do obowiązku określonego w art. 124 ust. 4 u.g.n.) i pkt VI o treści: "W przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w pkt V niniejszej decyzji, ustalenie odszkodowania za szkody i zmniejszenie wartości nieruchomości nastąpi w drodze decyzji Starosty L.". Odnosi się on do sytuacji, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, co mieści się w zakresie objętym przepisem art. 128 ust. 4 u.g.n. Podkreślić należy, że orzeczenie w zakresie pkt VI decyzji organu I instancji nie ma wpływu na treść odrębnego orzeczenia w przedmiocie ustalenia odszkodowania, w szczególności- wbrew obawom skarżącego – nie zawęża przesłanek odpowiedzialności Spółki.

W związku z tym stwierdzić należy, że decyzja jest prawidłowa, Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia prawa materialnego, ani procesowego. Wbrew zarzutom strony skarżącej, zachodziły podstawy wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.), a organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 k.p.a., co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy. Argumentacja prawna i przebieg postępowania zostały jasno przedstawione w uzasadnieniu decyzji, co czyni zadość wymaganiom określonym w art. 107 § 1, 2 i 3 k.p.a.

Z powyższych względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).