Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 153/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 55 ust. 1 pkt 5, art. 55 ust. 1a, art. 73 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 8, art. 10 ust. 2, art. 61 § 4, art. 79 ust. 1 i 2, art. 107 § 1, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Katarzyna Janicka po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. H. "S." Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 745/07 w sprawie ze skargi F. H. "S." Spółki z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. H. "S." Spółki z o.o. w O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1800 (tysiąc osiemset) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 sygn. akt VI SA/Wa 745/07 w sprawie ze skargi "S." sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców – oddalił skargę.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] września 2006 r. w miejscowości D., na drodze krajowej nr [...], zatrzymano i przeprowadzono kontrolę należącego do Spółki "S." – skarżącej w niniejszej sprawie, pojazdu ciężarowego marki M. o nr rej. [...], kierowanego przez P. Z. Pojazdem tym wykonywano przewóz na potrzeby własne tej firmy. W toku kontroli inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w O. stwierdził, na podstawie analizy okazanych wykresówek, iż kierowca dopuścił się naruszenia polegającego na nieprawidłowym operowaniu przełącznikiem (selektorem) grup czasowych na dwunastu wykresówkach z dnia: [...] sierpnia 2006 r. oraz z dnia: [...] września 2006 r. W protokole wskazano, iż kierowca, wykonując różne czynności podczas pracy, rejestrował wszystkie czynności przy pozycji selektora ustawionego na jazdę. Kierowca kontrolowanego pojazdu nie zgłosił jakichkolwiek zastrzeżeń do treści protokołu, podpisując się pod jego treścią, a przesłuchany przez kontrolujących zeznał, iż nie przestawiał nigdy selektora z pozycji jazdy, ponieważ z uzyskanych przez niego informacji wynikało, że przy takim charakterze pracy nie musi korzystać z selektora. Kierowca oświadczył, że w momencie, kiedy dojeżdża do konkretnego odbiorcy, to rozładowuje towar i przekazuje faktury, co trwa około [...] minut. Kierowca zeznał, iż w analizowanych okresach, podczas postoju, wykonywał czynności związane z rozładunkiem towaru u określonego odbiorcy. Dodał jednocześnie, iż nie przeznaczał nigdy postoju na odbycie przerwy, tj. np. na zjedzenie śniadania

W piśmie z dnia [...] września 2006 r. skarżąca spółka, ustosunkowując się do protokołu kontroli z dnia [...] września 2006 r. - wyjaśniła, iż czas pracy kierowców przez nią zatrudnionych, liczony jest od momentu wyjazdu z siedziby firmy do momentu powrotu z zaplanowanej trasy. Skarżąca dodała, iż kierowcy nie uczestniczą przy załadunku samochodów i wskazała, że pracownik kontrolowanego pojazdu został przeszkolony w zakresie obsługi tachografu. Ponadto - zdaniem strony - kierowca ten stosował przerwy podczas prowadzenia pojazdu zgodnie z obowiązującymi przepisami, o czym świadczą wykresy z tarczek. Skarżąca przyznała jednak, iż kierowca nie rejestrował tych przerw przy użyciu selektora grup czasowych, co było spowodowane zaniedbaniem obowiązków przez tego pracownika. W załączeniu strona przesłała kserokopię karty pracy p. P. Z. celem analizy czasu pracy kierowcy

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w O. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej u.t.d. w zw. z Ip. 11.2 ust. 4, Ip. 10.3 lit. a) i Ip. 10.3. lit. b) załącznika do cyt. ustawy, a także na podstawie przepisów rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r.) oraz rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r.) - nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł., w tym karę [...] zł. z tytułu nieprawidłowego operowania przez kierowcę P. Z. selektorem grup czasowych na jego dwunastu wykresówkach z dni: [...] sierpnia 2006 r. oraz z dni: [...] września 2006 r. oraz kwotę [...] zł. z tytułu przekroczenia przez ww. kierowcę maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego w dniach: [...] sierpnia 2006 r. oraz w dniach: [...] września 2006 r. W konsekwencji organ uznał, iż w przedmiotowym stanie faktycznym w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisu art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. dotyczącego rejestrowania rodzaju aktywności kierowcy.

Odnosząc się do naruszeń polegających na przekroczeniu przez kierowcę P. Z. maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego organ wskazał, iż stwierdzono przekroczenie jazdy bez przerwy na poszczególnych wykresówkach z dnia:

- [...] sierpnia 2006 r. - o 5 godzin i 10 minut;

- [...] sierpnia 2006 r. - o 1 godzinę i 50 minut;

- [...] sierpnia 2006 r. - o 1 godzinę i 20 minut;

- [...] sierpnia 2006 r. -o 1 godzinę i 10 minut;

- [...] września 2006 r. - 3 godziny i 10 minut;

- [...] września 2006 r. - 2 godziny i 40 minut;

- [...] września 2006 r. - 2 godziny i 35 minut;

- [...] września 2006 r. - 3 godziny;

- [...] września 2006 r. - 4 godziny i 50 minut;

- [...] września 2006 r. - 4 godziny i 55 minut;

- [...] września 2006 r. - 2 godziny i 10 minut;

W wyniku rozpatrzenia złożonego przez skarżącą odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r, nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie dotyczącym nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...]- złotych. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, powołując się na przepisy art. 7 ust. 1-5 rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 - stwierdził, że podczas przerw kierowca nie może wykonywać żadnej innej pracy. Wyjaśnił, iż analiza wykresówek oraz zeznań P. Z. wykazała, że kierowca ten kilkakrotnie przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał się na przepis art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5 utd., zgodnie z którym w toku kontroli inspektor może przesłuchiwać świadków, zasięgać opinii biegłych oraz przesłuchiwać kontrolowanego w charakterze strony, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla ustaleń kontroli.

W dniu [...] marca 2007 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zaskarżonej części, skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia;

- art. 10 § 1 i 2 oraz art. 79 § 1 i 2 Kpa. - poprzez niewzięcie pod uwagę, iż organ I instancji nie zapewnił skarżącemu możliwości wzięcia udziału w przesłuchaniu świadka, którego treść stała się jedną z podstaw wydania decyzji;

-art. 55 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 55 ust. 1a utd. - poprzez niewzięcie pod uwagę, iż organ I instancji bez podstawy prawnej zażądał od pracownika strony skarżącej wyjaśnień bez obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego wyznaczonej;

- art. oraz art. 8 Kpa. - poprzez wzięcie pod uwagę przy wydaniu decyzji materiału zebranego w sposób wadliwy przez organ I instancji

- art. 107 § 1 Kpa. - poprzez brak dokładnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz brak pełnego uzasadnienia prawnego decyzji.

- art. 73 ust. 1 pkt 4 utd. - poprzez błędne przyjęcie, iż inspektor może dokonać przesłuchania świadka bez poinformowania o tym kontrolowanego i umożliwienia mu udziału w jego przesłuchaniu.

Uzasadniając zarzut niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, skarżąca stwierdziła, że wbrew twierdzeniom organu, nie można oprzeć się wyłącznie na brzmieniu przepisu art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5 utd., gdyż konieczne jest wzięcie pod uwagę także uwarunkowań systemowych, w tym m.in. treści art. 10 i art. 79 Kpa., które stoją na straży respektowania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem skarżącej spółki przeprowadzenie przesłuchania świadka może nastąpić tylko w obecności strony.

W ocenie Sądu I instancji, zasądzając karę pieniężną w wysokości [...] zł. organy inspekcji transportu drogowego obu instancji prawidłowo przyjęły, że w chwili kontroli spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, że doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie czasu pracy kierowców przy wykonywaniu transportu drogowego, polegającego na przekroczeniu przez kontrolowanego kierowcę P. Z. maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Analiza szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu decyzji wykresówek zatrzymanego do kontroli kierowcy wykazała nie tylko nieprawidłowe operowanie selektorem grup czasowych, ale także ewidentne przekroczenie czasu jazdy bez wymaganej przerwy.

Jak stwierdził WSA, zapisy na okazanych do kontroli wykresówkach świadczące o postoju pojazdu nie mogą wskazywać, że kierowca odpoczywał, ponieważ w świetle złożonych przez niego wyjaśnień, (w okresach postojów pojazdu zaznaczonych na wykresówkach) wykonywał on inne prace, które nie są dopuszczalne w świetle przepisu art. 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia Rady (EWG) Nr 820/85.

Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego Sąd I instancji stwierdził, iż wszelkie ustalenia faktyczne poczynione w trakcie kontroli z dnia [...] września 2006 r. zostały przeprowadzone w zgodzie z normami proceduralnymi obowiązującymi organy inspekcji transportu drogowego. Wskazał, że z analizy przepisów ustawy o transporcie drogowym, dotyczących przede wszystkim postępowania kontrolnego wynika, iż przepis art. 73 ust. 1 pkt 4 utd. zezwala organom inspekcji transportu drogowego, w toku kontroli na drodze (w przeciwieństwie do kontroli dokonywanej w przedsiębiorstwie), dokonanie przesłuchania świadków, w tym kierowców, czy też pasażerów bez konieczności zapewnienia udziału w tej czynności samego przedsiębiorcy.

Zdaniem Sądu przy kontroli na drodze, której po zatrzymaniu pojazdu dokonują inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego, nie ma zastosowania zarówno powołana przez stronę skarżącą norma prawna wskazana w art. 55 ust. 1a utd., jak również norma ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 79 § 1 i 2 Kpa. Obowiązek przeprowadzenia czynności kontrolnych w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego wyznaczonej nie może obejmować sytuacji kontroli na drodze, gdyż w chwili zatrzymania pojazdu jedyną osobą, która w danym momencie reprezentuje kontrolowany podmiot jest wyłącznie kierowca tego pojazdu. W ocenie Sądu przyjęcie odmiennej tezy prowadziłoby do uniemożliwienia przeprowadzania kontroli przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, bądź co najmniej ich znacznego utrudnienia.

Spółka S. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego zgodnie ze złożonym spisem kosztów, a w przypadku jego braku, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego następujących przepisów:

- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia,

- art. 10 ust. 2 Kpa., poprzez nie wzięcie pod uwagę, iż organ pierwszej instancji nie zapewnił skarżącemu możliwości wzięcia udziału w przesłuchaniu świadka, którego treść stała się jedną z podstaw wydania decyzji przez ten organ oraz poprzez nie zapewnienie takiej możliwości na etapie postępowania odwoławczego,

- art. 79 ust. 1 i 2 Kpa., poprzez nie wzięcie pod uwagę, iż organ pierwszej instancji nie zapewnił skarżącemu możliwości wzięcia udziału w przesłuchaniu świadka, którego treść stała się jedną z podstaw dania decyzji przez ten organ oraz poprzez nie zapewnienie takiej możliwości na etapie postępowania odwoławczego,

- art. 55 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 55 ust. 1a utd., poprzez nie wzięcie pod uwagę, iż organ pierwszej instancji bez podstawy prawnej zażądał od pracownika przedsiębiorcy wyjaśnień bez obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego wyznaczonej,

- art. 7 oraz 8 Kpa., poprzez wzięcie pod uwagę przy wydawaniu decyzji materiału zebranego w sposób wadliwy przez organ pierwszej instancji, .

- art. 107 § 1 Kpa., poprzez brak dokładnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z brak pełnego uzasadnienia prawnego decyzji,

- art. 73 ust. 1 pkt 4 utd., przez błędne przyjęcie, iż inspektor może dokonać przesłuchania świadka bez informowania o tym kontrolowanego i umożliwienia mu udziału w jego osłuchaniu,

2. art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów wskazanych powyżej zarzutów w sposób opisany,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez przedstawienie stanu sprawy w uzasadnieniu wyroku niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co nastąpiło z powodu nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów wyżej wskazanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż Sąd I instancji na poparcie swojego stanowiska nie powołuje konkretnego przepisu prawnego, na mocy którego przyjęcie momentu wszczęcia postępowania należałoby uznać za trafne, a jedynie opiera się rozważaniach doktrynalnych. Wskazała także iż w doktrynie za datę wszczęcia postępowania z urzędu wobec braku formalnego wszczęcia postępowania (tzn. postanowienia) uważa się dzień pierwszej czynności procesowej, jaką podjął organ wobec strony, a więc przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, a ponadto konieczność powiadomienia strony o wszczęciu stepowania wynika jednoznacznie z art. 61 § 4 Kpa.

Zdaniem skarżącej Sąd I instancji w sposób błędny ocenił jej wniosek o ponowne przesłuchanie kierowcy, stając na stanowisku, iż dotyczył on już okoliczności w sposób wystarczający wyjaśnionych. Nie jest to prawdą, bowiem przeprowadzenie przedmiotowego dowodu w sposób zgodny z procedurą, obowiązującą w takich przypadkach potwierdziłoby fakt odpoczynku świadka - kierowcy w trakcie przerw w prowadzeniu pojazdu w zakresie wymaganym przepisami prawa.

W ocenie skarżącej Sąd I instancji, powołując się na rzekomą specyfikę postępowania (a nie wyraźną normę prawną, która zgodnie z art. 7 Kpa. powinna stanowić podstawę wszelkich działań organów administracji), zanegował konieczność stosowania do postępowań kontrolnych prowadzonych przez inspekcję transportu drogowego art. 55 ust.1 a utd. oraz art. 79 § 1 i 2 Kpa.

Zdaniem skarżącej Sąd I instancji myli się co do sposobu interpretacji art. 73 ust. 1 pkt 4 utd. zgodnie z którym w toku kontroli inspektor może przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych. Sąd I instancji w całości pominął fakt, iż aby wyinterpretować z tego przepisu normę prawną nie można oprzeć się wyłącznie na jego brzmieniu, ale koniecznym jest wzięcie pod uwagę także uwarunkowań systemowych, w tym między innymi treści art. 10 i 79 Kpa., które stoją na straży respektowania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zatem przeprowadzenie przesłuchania świadka może nastąpić tylko w przypadku umożliwienia uczestnictwa w nim stronie postępowania. Potwierdza to także jednoznaczne brzmienie artykułu 55 ust.1a utd.

Skarżącej nie przekonują także zawarte w zaskarżonym orzeczeniu i nie poparte żadnym przepisem, wywody WSA, zgodnie z którymi w przypadku dokonywania kontroli na drodze, organy inspekcji transportu drogowego nie muszą zapewniać udziału strony przy przesłuchaniu świadka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Jak stanowi art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu prawa procesowego, wyłącznie wtedy gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia prawa materialnego i nie kwestionuje opartego zarówno na przepisach prawa polskiego i wspólnotowego obowiązku rejestrowania czasu pracy kierowcy i respektowania m.in. zasady prowadzenia pojazdu przy wykorzystaniu obowiązkowych przerw. W rozpatrywanej sprawie zarzuty dotyczą naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. a ich istota sprowadza się do zakwestionowania rozstrzygnięcia Sądu I instancji tj. oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia w sytuacji, w której jak twierdzi skarżąca, organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej istotne ustalenia w sprawie, na których oparta została zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, uzyskane zostały w oparciu o postępowanie dowodowe przeprowadzone wadliwie, bo z pominięciem strony postępowania. Uchybienie polegało na przesłuchaniu świadka bez obecności skarżącej, nienaprawienia tego błędu w postępowaniu odwoławczy, co naruszyć miało wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Kpa.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, uchyli decyzję, jeżeli stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w przypadku gdy takiej wagi naruszenie nie występuje, sąd na podstawie art. 151 skargę oddali. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędy jakie miały miejsce w trakcie postępowania administracyjnego nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, a zatem nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji.

Stosownie do art. 92 ust. 1 utd. kto wykonuje przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub z przepisów wymienionych w pkt od 1) do 8), w tym wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych i przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Kara ta nakładana jest w drodze decyzji administracyjnej przez podmioty uprawnione do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 utd., w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli (art. 93 ust. 1 i 2 utd.), zaś odwołanie od niej przysługuje do organu nadrzędnego w stosunku do nakładającego karę w I instancji (art. 93 ust. 5 utd.).

Wszczynane z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary we wskazanym wyżej trybie poprzedzone jest postępowaniem kontrolnym, którego wyniki, w razie stwierdzenia naruszenia prawa z art. 92 ust. 1 utd. oraz pkt od 1) do 8) tego artykułu, nakazują organowi przeprowadzającemu kontrolę nałożyć karę w określonej załącznikiem do ustawy wysokości. Podkreślenia wymaga, że postępowanie kontrolne przeprowadzane w stosunku do podmiotów, o których mowa wart. 68 ust. 1 utd. jest postępowaniem autonomicznym, odrębnie uregulowanym przepisami ustawy o transporcie drogowym, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują do postępowania kontrolnego zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy ustawa tak stanowi np. w przypadku nieusprawiedliwionego niestawienia się kontrolowanego, świadka lub biegłego na wezwanie inspektora - art. 73 ust. 2 utd. Rozumowanie autora skargi kasacyjnej oparte jest na błędnym przekonaniu, iż postępowanie administracyjne w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków wymienionych we wskazanym wyżej przepisie, a dotyczących wykonywania transportu drogowego, wszczynane jest z dniem pierwszej czynności, jaką organ podjął wobec strony postępowania, którą zdaniem kasatora, jest dzień kontroli drogowej i sporządzenie protokołu kontroli.

Stwierdzić należy, że podejmowane przez uprawnione do tego organy działania i czynności kontrolne, w tym sporządzenie protokołu z kontroli, pozostają poza postępowaniem administracyjnym o nałożenie kary pieniężnej, które to postępowanie w dacie sporządzenia protokołu (art. 74 ust. 1 utd.) jeszcze się nie toczy. Protokół, o którym mowa stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa. i dowód w przyszłym postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcie zależy od zawartego w protokole stwierdzenia naruszenia prawa. Zachodzący między dwoma trybami postępowania związek wyraża się zależnością postępowania administracyjnego od ustaleń jakie zostały poczynione w trakcie kontroli; niekorzystne dla podmiotu kontrolowanego wyniki tej kontroli stanowią podstawę faktyczną do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 1 Kpa., a w razie potwierdzenia ustaleń zawartych w protokole kontroli - do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 utd. Powyższe prowadzi do wniosku, że w znaczeniu materialnym i procesowym postępowanie kontrolne i postępowanie administracyjne, mimo zachodzącego między nimi związku stanowią dwa różne tryby działania organu, niepodlegające jednej regulacji.

Działania kontrolne przeprowadzane przez służby Inspekcji Transportu Drogowego uregulowane zostały w rozdziale 9 i 10 ustawy o transporcie drogowym, a dodatkowo w rozdziale 11 dotyczącym kar pieniężnych. Zawarte we wskazanych rozdziałach przepisy, określając przedmiotowo zadania kontrolne Inspekcji oraz kompetencje jej organów, wyszczególniając podmioty podlegające kontroli Inspekcji, precyzując tryb dokonywania kontroli oraz obowiązki jakie spoczywają na kontrolowanych podmiotach pozwalają przyjąć, że procedura kontrolna dotycząca materii wykonywania transportu drogowego znalazła swoje wyczerpujące, odrębne i niezależne od przepisów Kpa. uregulowanie. Za tą tezą przemawia brak w ustawie o transporcie drogowym generalnego odesłania do przepisów Kpa. jako znajdujących zastosowanie w procedurze kontrolnej oraz zawarte w ustawie o transporcie drogowym pojedyncze odesłania do kodeksu postępowania administracyjnego jak w przypadku nieusprawiedliwionego niestawienia się świadka lub biegłego na wezwanie inspektora - art. 73 ust. 2 utd.

W rozpatrywanej sprawie organem kontrolującym były służby wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego, do której zadań, zgodnie z art. 50 pkt 1) i 4) utd. należy m.in. kontrola dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego oraz przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy. Wszczynane z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary we wskazanym wyżej trybie poprzedzone jest postępowaniem kontrolnym, którego wyniki, w razie stwierdzenia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 92 ust. 1 wraz z pkt od 1) do 8) utd. nakazują organowi przeprowadzającemu kontrolę nałożyć karę w określonej załącznikiem do ustawy wysokości. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego i następnie sądowego podnosiła, że stan faktyczny ustalony został wadliwie, bo z uchybieniem przepisom Kpa. oraz normującym postępowanie kontrolne przepisom ustawy o transporcie drogowym; organ nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w postępowaniu ponieważ przesłuchał kierowcę kontrolowanego pojazdu – pracownika skarżącej bez jej udziału.

Sąd I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, prawidłowo uznał, iż poczynione w trakcie kontroli ustalenia zostały przeprowadzone zgodnie z normami procesowymi obowiązującymi organy inspekcji transportu drogowego. Jak już wyżej zostało to wyjaśnione, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie ustawy o transporcie drogowym, dlatego za nieprawidłową należy uznać konstatację WSA, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte nie z dniem zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz z chwilą przeprowadzenia czynności kontrolnych na drodze jako pierwszej czynności podjętej wobec strony. Za trafną należy jednak uznać ocenę Sądu I instancji, iż organ, przesłuchaniem kierowcy w trakcie kontroli drogowej, nie naruszył przepisów art. 73 ust. 1 pkt 4 oraz art. 55 ust. 1a utd. przy czym drugi ze wskazanych przepisów nie znajdował zastosowania w przedmiotowej sprawie. Za prawidłowe należy również uznać stwierdzenie WSA, że dochowanie obowiązku przeprowadzenia dowodu jakim jest przesłuchanie kierowcy w obecności przedsiębiorcy, nie ma zastosowania do sytuacji kontroli na drodze.

Skarżąca, formułując zarzuty kasacyjne i uzasadniając je, poza powoływaniem się na przepisy Kpa. jako naruszone, o czym była już mowa, powołała się na art. 55 ust. 1a utd. Stosownie do tego przepisu inspektor przeprowadza czynności kontrolne, o których mowa w ust. 1 pkt 5 i 6 dotyczących m.in. żądania od pracowników przedsiębiorcy wyjaśnień, w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego wyznaczonej. Przepis ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze, kontrola drogowa jest czynnością jednorazową, nie dającą się w danych warunkach powtórzyć, a jej specyfika wyraża się tym, że zazwyczaj jest przeprowadzana pod nieobecność przedsiębiorcy. Po wtóre, niezależnie od tego, czy kierowca pojazdu jest pracownikiem, czy osobą zatrudnioną w oparciu o umowę cywilnoprawną, wykonując w imieniu przedsiębiorcy przewóz, jest osobą przez niego wyznaczoną do tej czynności i podlega kontroli na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 utd. jako kierowca i jako osoba, która bezpośrednio realizuje za przedsiębiorcę przewóz. W przypadku kontroli drogowej, w odróżnieniu od kontroli w przedsiębiorstwie, to wobec kierowcy kontrolujący inspektorzy muszą wypełnić nakazy wylegitymowania się, która to czynność wraz z okazaną legitymacją, na zasadzie art. 70 ust. 1 i 2 utd., rozpoczyna kontrolę i stanowi wystarczający dla niej tytuł. Wreszcie, kierowca jako podmiot kontrolowany obowiązany jest zadośćuczynić obowiązkom określonym w art. 72 pkt 1) do 5) utd. w tym również obowiązkowi udzielenia wyjaśnień tak ustnych, jak też pisemnych, które zaprotokołowane i podpisane stanowią, wraz protokołem kontroli dowód w sprawie. Na tym tle normatywnym twierdzenie, iż kierowca nie może udzielić wyjaśnień bez obecności przedsiębiorcy lub że złożone przez niego wyjaśnienia czy zeznania, wobec złożenia ich pod nieobecność przedsiębiorcy, będą naruszały prawo i nie będą mogły stanowić materiału dowodowego w sprawie administracyjnej, jest nieuprawnione.

Ponadto, WSA trafnie zauważył, że skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego nie negowała samego faktu niewykorzystania przez kierowcę przerw w jeździe, lecz wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowcy na okoliczność okresu prowadzenia pojazdu i długości przerw, co znajdowało wystarczające udokumentowanie w kwestionowanych przez organ wykresówkach i czyniło wniosek o przeprowadzenie dowodu bezpodstawnym. Z tego też powodu brak było podstaw do postawienia organowi zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 i 2 czy art. 8 Kpa. Zasadnie nie znalazły uznania WSA zarzuty naruszenia przez organ art. 7 i art. 8 Kpa. bowiem, ze względów już wyżej opisanych, nie można zarzucić organowi naruszenia prawa przy zbieraniu materiału dowodowego.

Wobec powyższego nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. przez niezastosowanie i tym samym za prawidłowe należy uznać zastosowanie przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy akt sprawy, nie stwierdził również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w formie wskazanej w skardze kasacyjnej tj. przedstawienia przez WSA stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.