Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 173/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

E. S. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 lutego 2022 r. o uchyleniu decyzji Wójta Gminy z 8 lutego 2021r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na "Budowie siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku chów brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [..] w miejscowości R., obręb R., gmina C., powiat b., województwo p." i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z 7 czerwca 2017 r. A.M. wystąpił do Wójta Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku chów brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [.] w R., gmina C., powiat b.

Decyzją z 10 stycznia 2018 r. Wójt Gminy odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, a decyzją z 20 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. II SA/Gd 441/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. M. wskazując, że planowana inwestycja godzi w ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie mieści się w definicji dopuszczonej zabudowy zagrodowej. Sąd uznał, iż zamierzenie budowlane inwestora z uwagi na wielkość obiektów, ilość i planowaną intensywność produkcji prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja ma służyć realizacji na terenie przeznaczonym pod siedlisko rolnicze funkcji produkcyjnej, co narusza zasadę zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Zdaniem Sądu, powyższe czyni zbędnymi rozważania czy inwestycja wpisuje się w definicję zabudowy zagrodowej czy nie. Przewidywana wielkość produkcji - 334524 sztuk brojlera (1338 DJP) w jednym cyklu produkcyjnym należy postrzegać w kategorii inwestycji już nie rolnej a produkcyjnej, bowiem wielkość, planowane karmienie paszami pochodzącymi wyłącznie od dostawców zewnętrznych, dowóz piskląt i wywóz sztuk przeznaczonych do sprzedaży wskazują, że w istocie inwestor nie planuje prowadzić upraw i jakiejkolwiek produkcji rolnej na potrzeby planowanego chowu drobiu, a jedynie na gruncie o powierzchni ponad 6 ha ma zamiar wybudować kurniki wraz z niezbędnymi urządzeniami i budynkami.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r., sygn. II OSK 593/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok sądu wojewódzkiego oraz uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu NSA wskazał, że nie można pomijać współczesnego charakteru gospodarki rolnej powodującego utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Wskazano, że zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej. Nie można przy tym zgodzić się z Sądem I instancji, że wielkość planowanego chowu drobiu powoduje, że przedmiotową inwestycję należy postrzegać w kategorii inwestycji już nie rolnej a produkcyjnej. Przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie – teren rolniczy, to teren, na którym ma być prowadzona działalność rolnicza. Działalność rolnicza to działalność obejmująca produkcję rolniczą, a taką niewątpliwie jest chów drobiu i to niezależnie od jego wielkości.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 8 lutego 2021 r. Wójt Gminy odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Organ powołał się na brak zgodności planowanego zamierzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu, niezgodność ta wyraża się w realizacji zabudowy zagrodowej na gruntach R zamiast na gruntach RM. W ocenie organu, niedopuszczalna jest taka wykładnia miejscowego planu, która prowadziłaby do uznania za zbędną część planu, tj. w tym przypadku rozróżnienie pomiędzy terenami R i RM, gdyż w jaskrawy sposób naruszałoby to ugruntowane zasady wykładni. Ponadto, zdaniem organu, sprzeczność z miejscowym planem wyraża się również w charakterze planowanej działalności handlowo-produkcyjnej na terenach rolnych, bowiem w złożonym raporcie oddziaływania na środowisko inwestor stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem, tym samym uznając, że sześć budynków inwentarskich uważa on za "rolnicze" albo zabudowę zagrodową. Nie wyjaśniono tej kwestii, a w szczególności nie wskazano żadnych konkretnych cech, które pozwalałyby nadać istniejącemu lub przyszłemu zagospodarowaniu tego typu charakter.

Wójt wskazał, że w wyroku z dnia 21 maja 2020 r., uznając przedsięwzięcie za zabudowę zagrodową na terenie o przeznaczeniu rolniczym, NSA nie odniósł się do pozostałych aspektów w postaci wymagań stawianych w karcie terenu, w tym wyrażonego wprost zakazu wykraczania uciążliwości związanej z działalnością gospodarczą poza granice działki. Zdaniem organu, planowana inwestycja nie spełnia tego wymogu, ponieważ – jak wskazano w raporcie oddziaływania na środowisko – na terenie, gdzie będzie realizowane przedsięwzięcie będzie występować zorganizowana i niezorganizowana emisja zanieczyszczeń do powietrza, która będzie wykraczała poza granice działki. Wójt wskazał również, że zamierzenie inwestycyjne jest jednym z rodzajów działalności gospodarczej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Dodatkowo, Wójt wskazał, że planowane przedsięwzięcie jest także niezgodne z zasadami lokowania zabudowy zagrodowej, tj. że ustalenia miejscowego planu dopuszczają na terenie o przeznaczeniu rolniczym tylko działalność rolniczą, lecz w ramach zabudowy zagrodowej.

Po rozpatrzeniu odwołania A. M. decyzją z 9 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko i przypomniał, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem uprawnia organ do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów ustawy - a contrario brak takiej zgodności obliguje organ do wydania decyzji negatywnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zwalnia organ z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami.

Następnie, Kolegium wskazało, że na terenie działki nr [...] w R. obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwały Rady Gminy Nr XXXIV/293/06 z dnia 25 maja 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [..] (Dz. Urz. Woj.. z 2006r., Nr 11, poz. 354). Zgodnie z zapisami tego planu działka nr [..], obręb R., położona jest na terenie oznaczonym symbolem R70R [24-R01-R: 24-R92-R]. Dla wskazanego obszaru przewidziano następujące ustalenia indywidualne: przeznaczenie terenu - teren rolniczy. Inne dopuszczalne przeznaczenie terenu - zabudowa zagrodowa wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną dla jej obsługi. Zasady lokowania zabudowy zagrodowej określone są przepisami odrębnymi. Struktura zabudowy - zabudowa wolnostojąca. Zatem, w ocenie Kolegium, z literalnego brzmienia powyższych zapisów wynika wniosek odmienny niż prezentowany przez organ I instancji. Na terenach oznaczonych symbolem R możliwa jest bowiem realizacja zabudowy zagrodowej jako innego dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Zabudowa ta nie musi zatem występować jedynie na terenach o symbolu RM.

Następnie, Kolegium uznało zarzut odwołania dotyczący tego, czy planowane przez inwestora przedsięwzięcie ma charakter zabudowy zagrodowej za słuszny i podkreśliło, że w wyroku z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 593/19, NSA zwrócił uwagę, iż nie można pomijać współczesnego charakteru gospodarki rolnej, powodującego utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody jako podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. NSA wskazał, że poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody, ale muszą być one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda. W kwestii planowanej przez inwestora działalności produkcyjnej NSA podkreślił, iż przewidziane w miejscowym planie przeznaczenie - teren rolniczy, to teren, na którym ma być prowadzona działalność rolnicza, zaś działalność rolnicza to działalność obejmująca produkcję rolniczą, a taką niewątpliwie jest chów drobiu i to niezależnie od jego wielkości. Zatem nie sposób uznać, że produkcyjny charakter planowanej działalności rolniczej inwestora był sprzeczny z zapisami planu miejscowego.

Następnie, Kolegium wskazało, że Wójt orzekł o braku zgodności planowanego zamierzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również z uwagi na wykroczenie uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji poza granice działki. Zdaniem inwestora zaś, organ I instancji naruszył przepis planu, zgodnie z którym uciążliwość związana z działalnością gospodarczą musi zamknąć się w granicach działki (dotyczy zabudowy zagrodowej) poprzez błędne uznanie, że dotyczy on ograniczeń uciążliwości w odniesieniu nie tylko do działalności gospodarczej, ale także do działalności rolniczej. Według odwołującego przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców wyłącza działalność rolniczą spod regulacji tej ustawy. Zarzut ten Kolegium uznało za nietrafny. Organ odwoławczy podzielił pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uchwale z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt III CZP 108/14, oraz z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, jeszcze w oparciu o przepisy ustawy o swobodzie gospodarczej, zgodnie z którym powyższe wyłączenie nie odbiera działalności rolniczej cech działalności gospodarczej, wobec czego działalność ta pozostaje działalnością gospodarczą, a jedynie nie stosuje się do niej dalszych unormowań ustawy. Pozostaje ona tak długo działalnością gospodarczą, jak długo spełnia wszystkie przesłanki przewidziane w definicji legalnej działalności gospodarczej zawartej w art. 3 Prawa przedsiębiorców. Pod rządami Prawa przedsiębiorców istnieją dodatkowe argumenty - oparte na wykładni systemowej wewnętrznej - przemawiające za uznaniem, że działalność podlegająca wyłączeniu, lecz spełniająca wymogi z art. 3, stanowi działalność gospodarczą. Art. 5 Prawa przedsiębiorców, nie mający odpowiednika w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, wskazuje, jaka działalność nie stanowi działalności gospodarczej. Założenie racjonalności prawodawcy nie pozwala przyjąć, że chociaż w następujących po sobie jednostkach tekstu ustawy (art. 5 i 6 Prawa przedsiębiorców) użyto dwóch różnych określeń - w art. 5 "nie stanowi działalności gospodarczej", zaś w art. 6 "przepisów ustawy nie stosuje się do" - to mimo wszystko ustawodawca w obu przypadkach miał na myśli rodzaje aktywności, które nie stanowią działalności gospodarczej. Ustawodawca musiał mieć na myśli dwie różne koncepcje - działalności niestanowiącej działalności gospodarczej w rozumieniu komentowanej ustawy (art. 5) i działalności gospodarczej (w rozumieniu tej ustawy), do której nie stosuje się jej przepisów (art. 6 ust. 1). W świetle powyższego należało stwierdzić, że organ I instancji słusznie uznał, iż omawiany zapis planu miejscowego ma zastosowanie do działalności rolniczej jaką planuje prowadzić inwestor w ramach zabudowy zagrodowej.

W dalszej kolejności w kwestii zakresu uciążliwych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia, Kolegium stwierdziło, podzielając zarzuty odwołania, że organ I instancji przedwcześnie ustalił, iż uciążliwości te będą sięgać poza granice działki inwestora, naruszając tym samym zapisy planu miejscowego. Kolegium uznało, że konieczne jest w tym względzie przeprowadzenie ponownego postępowania. Odwołujący się trafnie zwrócił uwagę na fakt, iż cytowane przez organ I instancji zapisy Raportu na stronie 38, 43, czy 90 odnoszą się do wariantu I (tzw. wariantu alternatywnego), którego inwestor nie brał pod uwagę do realizacji. Inwestor wskazywał od początku na wariant II jako wariant technologiczny proponowany do realizacji. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie jest obiektywnie źródłem wielu uciążliwości, tak w zakresie wytwarzanego obornika kurzego, substancji emitowanych do otoczenia, w tym substancji odorowych, jak również w zakresie hałasu. Istotne jest jednak uwzględnienie różnic w przedstawionych przez inwestora wariantach, jak również zastosowanych przez inwestora rozwiązań projektowych, organizacyjnych i technologicznych, dzięki którym oddziaływanie inwestycji może ograniczyć swój zasięg. W szczególności chodzi tu o przyjęcie przez inwestora choćby takiego założenia, że nie będzie on przechowywał lub rozlewał na polach obornika, lecz przekaże go podmiotowi zewnętrznemu lub zastosowanie instalacji grzewczej z gazem ciekłym albo też zastosowanie systemu obudowy wentylatorów szczytowych. W zakresie emisji do powietrza amoniaku, siarkowodorów, pyłów i tzw. gazów energetycznych inwestor przekonuje, iż, realizując wariant II planowanego przedsięwzięcia standardy jakości środowiska poza terenem będącym w dyspozycji inwestora zostaną dotrzymane. Nie dojdzie do przekroczeń obowiązujących norm wartości odniesienia.

Zdaniem Kolegium, powyższe winno być przedmiotem oceny przez organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania przy uwzględnieniu przedstawionych powyżej spostrzeżeń. Zdaniem Kolegium, pojęcie "uciążliwy" winno być interpretowane jako odnoszące się do uciążliwości o cechach mierzalnych, czyli takich, dla których odpowiednie przepisy prawa materialnego określają nie tylko sposób pomiaru, ale również dopuszczalne normy emisji do środowiska. Określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska (np. normy hałasu, normy stężenia substancji i energii wprowadzanych do powietrza i ziemi) winny w tym przypadku stanowić punkt odniesienia do oceny, czy działalność gospodarcza inwestora spowoduje powstanie uciążliwości wykraczających poza granice nieruchomości objętej tą działalnością. Tylko prawnie określone normy poszczególnych oddziaływań stanowić mogą miarodajne źródło wiedzy o wpływie planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz ewentualnych ograniczeniach w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Trudno bowiem wywodzić, że chodzi tu o każde uciążliwości, nawet zamykające się w granicach obowiązujących norm, ponieważ prowadziłoby to do konieczności oparcia się o kryterium sprowadzające się do subiektywnego odczucia danego podmiotu co do występowania uciążliwości, a nie na kryterium obiektywnym, możliwym do ustalenia i zastosowania w każdym konkretnym przypadku.

Powyższa decyzja Kolegium została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2021r. sygn. akt II SA/Gd 381/21. W swych wytycznych Sąd wskazał, iż w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ I instancji nie dokonał pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, którego zasadniczym elementem w postępowaniu w sprawie o środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, którego z kolei obligatoryjną częścią jest analiza oddziaływania na środowisko każdego z przewidzianych w raporcie wariatów realizacji przedsięwzięcia. Wobec tego zatem, jeśli Kolegium dostrzegło uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym organu I instancji polegające na braku weryfikacji zakresu uciążliwości inwestycji w wariancie II przedsięwzięcia, w którym ma być ono realizowane, które zostało przedstawione w raporcie, to w ocenie Sądu, zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy nie przekracza granic kompetencji organu odwoławczego zakreślonych w przepisie art. 136 § 1 kpa.

Nadto Sąd wskazał, iż materiał dowody zgromadzony w aktach był wystarczający do dokonania oceny uciążliwości inwestycji w wariancie przewidzianym do realizacji. Sąd zauważył, że raport zawiera odniesienie zarówno do, przeanalizowanych przez organ I instancji, uciążliwości wariantu I, jak i do, niebędących przedmiotem analizy, uciążliwości wariantu II (zob. m.in. pkt 2.3.1. Emisja zanieczyszczeń do powietrza, s. 31 - 48 (dla obu wariantów), pkt 2.3.2. Emisja odorów do środowiska, s. 48 - 50 (dla obu wariantów), pkt 2.3.5. Emisja hałasu do środowiska, s. 54 — 64, s. 97 in fine i n.). W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy, w tym treść raportu, dawał w niniejszej sprawie podstawy do tego, by Kolegium samodzielnie zweryfikowało kwestię uciążliwości potencjalnego przedsięwzięcia na działce nr [..], ewentualnie uzupełniło ustalenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z 4 lutego 2022 r. ponownie wydało decyzje kasacyjną zaskarżoną w niniejszej w sprawie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie dokonał pełnej oceny planowanej inwestycji i przedwcześnie orzekł o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skupiając się jedynie na przesłance z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, tj. niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego. Niezgodność ta, z uwagi na swoją wieloaspektowość. została przeanalizowana poniżej.

W zaskarżonej decyzji z 8 lutego 2021r. organ I instancji stwierdził, iż powyższa niezgodność wyraża się w realizacji zabudowy zagrodowej na gruntach R zamiast na gruntach RM, w charakterze planowanej działalności handlowo-produkcyjnej na terenach rolnych oraz w uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji, która wykracza poza granice działki. Powyższe stało się osią sporu między stanowiskiem organu I instancji a argumentacją odwołującego się inwestora.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie niewątpliwym jest, iż na terenie działki nr [..] w R. obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały Rady Gminy Nr XXXIV/293/06 z dnia 25 maja 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [..].

Zgodnie z zapisami tego planu działka nr [..], obręb R., położona jest na terenie oznaczonym symbolem R70R [24-R01-R: 24-R92-R]. Dla wskazanego obszaru przewidziano następujące ustalenia indywidualne. Mianowicie, przeznaczenie terenu - teren rolniczy. Inne dopuszczalne przeznaczenie terenu - zabudowa zagrodowa wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną dla jej obsługi. Zasady lokowania zabudowy zagrodowej określone są przepisami odrębnymi. Struktura zabudowy - zabudowa wolnostojąca.

Z literalnego brzmienia powyższych zapisów wynika wniosek odmienny niż prezentowany przez organ I instancji. Na terenach oznaczonych symbolem R możliwa jest bowiem realizacja zabudowy zagrodowej jako innego dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Zabudowa ta nie musi zatem występować jedynie na terenach o symbolu RM.

Dalej Kolegium wskazało, iż równie trafny jest zarzut odwołania dotyczący oceny czy planowane przez inwestora przedsięwzięcie ma charakter zabudowy zagrodowej. Inwestor słusznie podniósł, iż niniejsze postępowanie nie może być prowadzone z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020r., sygn. akt II OSK 593/19, w którym orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 listopada 2018r. (sygn. akt II SA/Gd 441/18), zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20 kwietnia 2018r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z 10 stycznia 2018r.. Związanie organu I instancji, jak również i Kolegium oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wspomnianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika wprost z przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.). Zgodnie z jego treścią ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż nie można pomijać współczesnego charakteru gospodarki rolnej, powodującego utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody jako podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Zaznaczył, iż poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody, ale muszą być one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda. W kwestii planowanej przez inwestora działalności produkcyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż przewidziane w miejscowym planie przeznaczenie - teren rolniczy, to teren, na którym ma być prowadzona działalność rolnicza, zaś działalność rolnicza to działalność obejmująca produkcję rolnicza, a taką niewątpliwie jest chów drobiu i to niezależnie od jego wielkości. W świetle powyższego nie sposób uznać, by produkcyjny charakter planowanej działalności rolniczej inwestora był sprzeczny z zapisami planu miejscowego.

Odnosząc się w dalszej kolejności do stanowiska organu I instancji w kwestii braku zgodności planowanego zamierzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na wykroczenie uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji poza granice działki, odwołujący się zwrócił uwagę na treść zapisu "Ustalenia dla poszczególnych obszarów - indywidualnie" teren R [24-R01-R : 24-R92-R] : Uciążliwość związana z działalnością gospodarczą musi zamknąć się w granicach działki (dotyczy zabudowy zagrodowej). Zarzucił, iż organ I instancji naruszył powyższy przepis planu błędnie uznając, iż dotyczy on ograniczeń uciążliwości w odniesieniu nie tylko do działalności gospodarczej, ale także do działalności rolniczej. Odwołujący zauważył, że przecież przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców wyłącza działalność rolniczą spod regulacji tej ustawy.

Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania w tym zakresie. Podzieliło natomiast stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z 26 lutego 2015r. (sygn. akt III CZP 108/14) oraz z dnia 2 kwietnia 2007r. (sygn. akt II OPS 1/07) - jeszcze w oparciu o przepisy ustawy o swobodzie gospodarczej, zgodnie z którym wyłączenie nie odbiera działalności rolniczej cech działalności gospodarczej, wobec czego działalność ta pozostaje działalnością gospodarczą, a jedynie nie stosuje się do niej dalszych unormowań ustawy. Pozostaje ona tak długo działalnością gospodarczą, jak długo spełnia wszystkie przesłanki przewidziane w definicji legalnej działalności gospodarczej zawartej w art. 3 Prawa przedsiębiorców.

Pod rządami Prawa przedsiębiorców istnieją dodatkowe argumenty - oparte na wykładni systemowej wewnętrznej - przemawiające za uznaniem, że działalność podlegająca wyłączeniu, lecz spełniająca wymogi z art. 3, stanowi działalność gospodarczą. Artykuł 5 Prawa przedsiębiorców, nie mający odpowiednika w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, wskazuje, jaka działalność nie stanowi działalności gospodarczej. Założenie racjonalności prawodawcy nie pozwala przyjąć, że chociaż w następujących po sobie jednostkach tekstu ustawy (art. 5 i 6 Prawa przedsiębiorców) użyto dwóch różnych określeń - w art. 5 "nie stanowi działalności gospodarczej", zaś w art. 6 "przepisów ustawy nie stosuje się do" - to mimo wszystko ustawodawca w obu przypadkach miał na myśli rodzaje aktywności, które nie stanowią działalności gospodarczej. Ustawodawca musiał mieć na myśli dwie różne koncepcje - działalności niestanowiącej działalności gospodarczej w rozumieniu komentowanej ustawy (art. 5) i działalności gospodarczej (w rozumieniu tej ustawy), do której nie stosuje się jej przepisów (art. 6 ust. 1).

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji słusznie uznał, iż omawiany zapis planu miejscowego ma zastosowanie do działalności rolniczej, jaką planuje prowadzić odwołujący się w ramach zabudowy zagrodowej.

Przechodząc następnie do kwestii zakresu uciążliwych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia stwierdzono, iż organ I instancji przedwcześnie ustalił, iż uciążliwości te będą sięgać poza granice działki inwestora, naruszając tym samym zapisy planu miejscowego. Odwołujący się trafnie zwrócił uwagę na fakt, iż cytowane przez organ I instancji zapisy Raportu na stronie 38, 43, czy 90 odnoszą się do Wariantu I (tzw. Wariantu alternatywnego), którego inwestor nie brał pod uwagę do realizacji. Inwestor wskazywał od początku na Wariant II jako wariant technologiczny proponowany do realizacji.

Uzupełniając niniejsze postępowanie - zgodnie z wytycznymi WSA w Gdańsku, zawartymi w wyroku z dnia 2 sierpnia 2021r. (sygn. akt II SA/Gd 381/21) - Kolegium dokonało samodzielnej oceny uciążliwości planowanej inwestycji w wariancie przewidzianym do realizacji (tzw. wariant II). Analiza to pozwoliła na stwierdzenie, iż uciążliwości te, jakkolwiek wykroczą poza granice działki inwestora, to jednak nie będą one miały charakteru ponadnormatywnego. To zaś pozwala na ustalenie, że działalność gospodarcza inwestora nie będzie generowała niedopuszczalnych prawnie uciążliwości poza swoimi granicami.

Dokonując powyższej analizy z uwagi na brak zdefiniowania pojęcia "uciążliwości" w słowniczku pojęciowym planu miejscowego Kolegium odwołało się do językowego znaczenia tego pojęcia. "Uciążliwy" to wymagający fizycznego wysiłku, trudny do zniesienia lub przykry, męczący i dokuczliwy (Słownik języka polskiego PWN, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, str. 416). Jednocześnie pojęcie "uciążliwy" winno być interpretowane jako odnoszące się do uciążliwości o cechach mierzalnych, czyli takich, dla których odpowiednie przepisy prawa materialnego określają nie tylko sposób pomiaru, ale również dopuszczalne normy emisji do środowiska. Określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska (np. normy hałasu, normy stężenia substancji i energii wprowadzanych do powietrza i ziemi) winny w tym przypadku stanowić punkt odniesienia do oceny, czy działalność gospodarcza inwestora spowoduje powstanie uciążliwości wykraczających poza granice nieruchomości objętej tą działalnością. Trudno bowiem wywodzić, że chodzi tu o każde uciążliwości, nawet zamykające się w granicach obowiązujących norm, ponieważ prowadziłoby to do konieczności oparcia się o kryterium sprowadzające się do subiektywnego odczucia danego podmiotu co do występowania uciążliwości, a nie na kryterium obiektywnym, możliwym do ustalenia i zastosowania w każdym konkretnym przypadku. Takie rozumienie uciążliwości, spowodowanych prowadzeniem działalności gospodarczej, uniemożliwiałoby realizację na obszarze objętym planem każdego przedsięwzięcia, które powoduje jakiekolwiek uciążliwości, co stoi w sprzeczności z przyjęciem założenia racjonalnego prawodawcy, którego celem winno być tworzenie prawa możliwego do zrealizowania (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021r., sygn. akt III OSK 281/21).

W ocenie Kolegium tylko prawnie określone normy poszczególnych oddziaływań stanowić mogą miarodajne źródło wiedzy o wpływie planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz ewentualnych ograniczeniach w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Za takim rozumieniem pojęcia "uciążliwości" przemawia dodatkowo fakt, że sporny zapis planu miejscowego nawiązuje swoją treścią do uregulowań art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r- Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 roku, poz. 1973 ze zm.). Zgodnie z nim eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącym obszarów ograniczonego użytkowania), powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Przepis ten wyznacza granice oddziaływania emisji spowodowanych funkcjonowaniem instalacji poprzez odwołanie się do standardów jakości środowiska, uregulowanych przez obowiązujące przepisy prawa. W tym kontekście zapis ujęty w pkt 9 karty terenu [24-M01-RM : 24-M31-RM] planu miejscowego koresponduje z wymaganiami narzuconymi przez art. 144 Prawa ochrony środowiska, bowiem prowadzi do praktycznej ich realizacji. W konsekwencji, zdaniem Kolegium powyższy zakaz dotyczy lokalizacji przedsięwzięć, które podczas ich eksploatacji będą wykraczały ponadnormatywnym oddziaływaniem poza granice działki lub działek, do których inwestor ma tytuł prawny.

Planowane przez inwestora przedsięwzięcie jest obiektywnie źródłem wielu uciążliwości, tak w zakresie wytwarzanego obornika kurzego, substancji emitowanych do otoczenia, w tym substancji odorowych, jak również w zakresie hałasu. Istotne jest jednak wzięcie pod uwagę różnic w przedstawionych przez inwestora wariantach, jak również zastosowanych przez inwestora rozwiązań projektowych, organizacyjnych i technologicznych, dzięki którym oddziaływanie inwestycji ograniczyć może swój zasięg.

W wariancie II inwestor przyjął odmienne założenia organizacyjno - technologiczne, celem ograniczenia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Mianowicie przyjął m.in., że lokalizuje on gospodarstwo drobiarskie poza zwartą zabudową wiejską miejscowości R.; nie będzie on przechowywał lub rozlewał na polach obornika, lecz przekaże go podmiotowi zewnętrznemu; zastosuje także instalację grzewczą z gazem ciekłym oraz zastosuje system obudowy wentylatorów szczytowych (tzw. kanały wyrzutowe kierujące emisję gazową -technologiczną ku górze). Powyższe rozwiązania, jak wynika z ocen ujętych w raporcie środowiskowym, pozwolą na zachowanie standardów jakości środowiska poza terenem działki nr [..] tak w zakresie emisji do powietrza amoniaku, siarkowodorów, pyłów i tzw. gazów energetycznych, jak i co do poziomu hałasu.

W odniesieniu do uciążliwości w postaci amoniaku oddziaływania skumulowane krótkookresowe (jednogodzinne) o wartości 227 µg/m3 i długookresowe (średnioroczne) o wartości 15 µg/m3, wychodząc poza granice działki inwestora, nie przekroczą wartości dopuszczalnej, tj. odpowiednio 400 µg/m3 i 50 µg/m3 (str. 39-42 raportu). Podobnie rzecz się ma z wartościami pyłu zawieszonego PM2,5 (str. 44 -45 raportu). Jak wskazano w raporcie w odniesieniu do zanieczyszczeń powietrza w postaci dwutlenku siarki, dwutlenku azotu oraz tlenku węgla (str. 46-48), realizacja w wariancie II z instalacją grzewczą opartą na gazie ciekłym nie spowoduje zanieczyszczenia powietrza przekraczającego dopuszczalne normy. Co więcej, obliczone wartości stężeń dwutlenku azotu tylko nieznacznie realizują dopuszczalne normy, tj. 200 µg/m3 (dla stężeń w ciągu jednej godziny) oraz 40 µg/m3 (dla stężeń średniorocznych), wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012r. w sprawie poziomu niektórych substancji w powietrzu (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 845).

Również oddziaływanie odorowe w wariancie II pozostanie na poziomie braku zapachu lub poziomie wykrywalnym, tj. niższym niż w wariancie I, gdzie ustalono poziom zauważalny (str. 48-50). Powyższe zostało ustalone w raporcie w oparciu o literaturę fachową, gdyż brak jest regulacji prawnych, wyznaczających dopuszczalne normy odorowe.

Na podstawie analizy hałasu, przedstawionej na str. 54- 64 i 98 raportu Kolegium przyjęło, iż jego emisja nie przekroczy dopuszczalnych poziomów hałasu dla zabudowy zagrodowej, tak w porze dziennej w wysokości 55 dB, jak i nocnej w wysokości 45 dB - zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 112). Podkreśliło Kolegium, iż autorzy raportu nie dokonali osobnych ustaleń co do oddziaływań hałasowych dla każdego z dwóch wariantów planowanej inwestycji. Przedstawione obliczenia dotyczą zatem hałasu generowanego przez inwestycję w obu wariantach. Podobne rozwiązanie zostało przyjęte dla emisji odpadów i ścieków do środowiska (str. 50-53 oraz str. 53-54 raportu).

W odniesieniu do źródła hałasu w postaci ciągłej pracy wentylatorów w 6 kurnikach, w porze dziennej poziom hałasu emitowanego przez planowaną inwestycję osiągnie wartość poza granicami działki nr [..] maksymalnie 50 dB w ciągu dnia na wysokości 1,5m i 4m (str. 60-61). Podobny wynik poziomu hałasu ustalono dla pory nocnej - czerwona izolinia 50 dB wykracza poza granice działki inwestora (str. 62-63). Nie znaczy to jednak, że przewidziany w raporcie poziom hałasu przekroczy dopuszczalną normę 45 dB dla pory nocnej dla zabudowy zagrodowej. Należy bowiem zauważyć, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki od strony wschodniej brak jest jakichkolwiek zabudowań. Znajdują się tam tereny rolne, oznaczone w planie miejscowym symbolem R71R, które nie podlegają ochronie akustycznej. W w/w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 czerwca 2007r. nie określono bowiem wartości dopuszczalnych immisji hałasu. Powyższe wynika z wytycznych zawartych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowi, iż w rozporządzeniu mają zostać ustalone zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu dla następujących rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy pomocy społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Tym samym, dla tak sklasyfikowanych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych brak jest przesłanek do określenia dopuszczalnych poziomów hałasu na podstawie w/w rozporządzenia. Nie podlega on ochronie akustycznej jako teren określony w art. 113 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Powyższego nie zmienia fakt, iż na terenach rolnych plan miejscowy dopuszcza uzupełniająco zabudowę zagrodową. W postanowieniach ogólnych, czy też szczegółowych planu miejscowego nie przewidziano bowiem innych standardów akustycznych dla terenów rolnych R z uzupełniającą funkcją zabudowy zagrodowej niż dla funkcji podstawowej R, która, jak już wskazano wyżej, nie należy do żadnej z kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2021r., sygn. akt II SA/Sz 818/20 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 marca 2019r., sygn. akt II SA/Bk 131/19, a także wyrok WSA w Szczecinie z 30 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Sz 996/13).

Dodatkowo Kolegium wskazało, iż z raportu przedłożonego przez inwestora wynika, że najbliższa zabudowa zagrodowa (budynki mieszkalne wraz z towarzyszącymi im zabudowaniami gospodarczymi), która podlega ochronie akustycznej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r., położona jest w kierunku południowo-wschodnim od działki inwestora w odległości około 510 m. Wyniki obliczeń i analiz przedstawionych w raporcie wskazują, że w granicach najbliżej położonych terenów zabudowy zagrodowej, zostaną spełnione wyżej określone normy dopuszczalnego poziomu hałasu dla pory dziennej i pory nocnej (str. 60-64 raportu) .

Mając na uwadze powyższe uznało Kolegium, że z ocen ujętych w raporcie wynika, że eksploatacja kurników nie będzie powodowała przekroczenia dopuszczalnych stężeń emitowanych zanieczyszczeń do powietrza oraz dopuszczalnego poziomu hałasu. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do odmowy wiarygodności informacjom zawartym w raporcie o oddziaływaniu na środowisko w części, w jakiej dotyczą one oddziaływań. Każdy z przedstawionych w raporcie wariantów zawiera analizę oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, które mogą być znacząco dotknięte skutkami realizacji przedsięwzięcia, tj. wpływ na powietrze i zdrowie ludzi, na rośliny i grzyby, na siedliska przyrodnicze, na zwierzęta, na środowisko gruntowo-wodne, na wodę, na powierzchnię ziemi z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, klimat i krajobraz, na dobra materialne, na zabytki i krajobraz kulturowy (str. 98 i nast.). Autorzy raportu przedstawili również ocenę wzajemnego oddziaływania między powyższymi elementami w wariancie I i wariancie II. (str. 104), z zaznaczeniem, że w wariancie II nie występuje wzajemne oddziaływanie pomiędzy powyższymi elementami, gdyż oddziaływanie to ogranicza się do obszaru działki nr [..].

Podsumowało Kolegium, że uciążliwości generowane przez inwestycję i prowadzoną przez inwestora działalność gospodarczą będą zamykały się w granicach działki nr [..]. Powyższe zaś pozwala na stwierdzenie, iż lokalizacja planowanej inwestycji jest zgodna z zapisami planu miejscowego. Interpretacja zapisów planu miejscowego nie może bowiem prowadzić do wykładni pozostającej w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

W dalszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę, iż postępowanie organu I instancji zostało ograniczone do analizy zgodności lokalizacji planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego. Działania takie miało początkowo swoje uzasadnione oparcie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Stwierdziwszy częściową sprzeczność lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym organ nie ma innego wyjścia jak wydać decyzję odmawiającą określenia uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 czerwca 201 7r., sygn. akt II SA/Kr 395/17 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Łd 761/16). W sytuacji jednak, gdy ustalone zostanie, iż lokalizacja planowanej inwestycji jest zgodna z zapisami planu miejscowego - tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie - rzeczą organu I instancji jest przeprowadzenie postępowania środowiskowego w pełnym wymiarze. Jako, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko konieczne będzie przed wydaniem decyzji środowiskowej przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z wystąpieniem do właściwych organów o poczynienie uzgodnień. Tak daleko idące ustalenia, które mają być poczynione, uniemożliwiały Kolegium wydanie decyzji merytorycznej na obecnym etapie postępowania.

W sprzeciwie od powyższej decyzji Kolegium E. S. nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania środowiskowego "w pełnym wymiarze", gdyż ocena dopuszczalności zabudowy zagrodowej na terenach oznaczonych w MPZP symbolem RM czy na terenach oznaczonych symbolem R nie jest w ocenie sprzeciwiającej się istotna. Istotne jest to, że w MPZP jest mowa o zabudowie zagrodowej, a planowana inwestycja wielkoprzemysłowa nie ma z takową nic wspólnego. Już sam fakt planowania wybudowania "fabryki" zwierząt na terenie o przeznaczeniu rolnym jest rażąco sprzeczne z ustaleniami MPZP.

Podniosła skarżąca, że ocena prawna charakteru inwestycji dokonana przez NSA dotyczyła przedsięwzięcia w postaci, którą oceniał ten sąd. Natomiast obecny kształt inwestycji dalece odbiega od tego co oceniał Sąd, co już z tego względu eliminuje moc wiążącą dotychczasowych ustaleń NSA, bowiem kształt inwestycji jaki został poddany ocenie przez ten sąd jest zupełnie inny. Nie ma zatem podstaw do zastosowania art. 153 p.p.s.a., a próby jego zastosowania w tej sytuacji są nieuprawnione. W ocenie skarżącej twierdzenie jakoby zakres produkcji rolnej nie miał wpływu na ocenę inwestycji w kontekście zapisów MPZP przewidujących dopuszczalność zabudowy zagrodowej, wynika z całkowitego niezrozumienia charakteru hodowli na tak wielką skalę.

Twierdzenia SKO dotyczące potencjalnego spełnienia przez inwestycje wymogów środowiskowych (odorowość, amoniak, hałas), wobec niekompletności materiału dowodowego, są nieuprawnione i mogą mieć charakter co najwyżej teoretyczny.

Jednoznaczne przesądzenie, że cyt: "uciążliwości generowane przez inwestycje i prowadzoną przez inwestora działalność gospodarczą będą zamykały się w granicach działki nr [..]. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że lokalizacja planowanej inwestycji jest zgodna z zapisami planu miejscowego" jest kompletnym nieporozumieniem. Inwestycja w kształcie przedstawionym przez wnioskodawcę jest bowiem sprzeczna z ustaleniami MPZP oraz w sposób oczywisty i ponadprzeciętny oddziaływałaby na nieruchomości sąsiednie.

W świetle charakteru planowanego przedsięwzięcia oczywistym jest to, że inwestycja w sposób rażący narusza ustalenia MPZP i istnieją uzasadnione podstawy do oddalenia wniosku o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W myśl nowego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl), przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a.

Sprzeciw służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Analizując przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie i zaskarżoną aktualnie decyzję Sąd doszedł do konkluzji, że brak było podstaw do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Przesądzającą dla przyjęcia takiego stanowiska jest okoliczność w postaci zapadłego wcześniej w sprawie wyroku tut. Sądu z dnia 2 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 381/21 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020r., sygn. akt II OSK 593/19 i brzmienie art. 153 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Unormowanie to oznacza, że zawarte w uzasadnieniu wydanego wyroku rozważania Sądu dotyczące wykładni istotnych dla danej sprawy przepisów i ich prawidłowego zastosowania w warunkach tej sprawy, jak też uwagi odnośnie do dalszego postępowania organów muszą zostać uwzględnione. Przy czym, adresatem powyższych rozważań są nie tylko organy, do których sprawa "wraca" po takim orzeczeniu, ale też sąd rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie wydane w ponownym postępowaniu. Niedopuszczalne jest więc przyjęcie przez wskazanych wyżej adresatów normy wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. takiego sposobu rozumienia przepisów mających w konkretnej sprawie zastosowanie, które odmienne jest od tego zaprezentowanego w wydanym wcześniej w tej sprawie wyroku. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w świetle brzmienia powołanego przepisu, jak też ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny prawniczej, istnieją sytuacje, gdy dopuszczalne, a wręcz konieczne jest odstąpienie od stosowania reguły z art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci zatem moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, o czym stanowi sam art. 153 p.p.s.a. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej oceny sądowej może spowodować zmiana - po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych, jak też wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, część dotycząca art. 153 P.p.s.a., opubl.: LEX/el. 2019, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.01.2011 r. II OSK 2059/09).

Bezzasadne natomiast odstąpienie przez organy od wiążącej sądowej wykładni musi skutkować uchyleniem wydanego w ponownym postępowaniu rozstrzygnięcia, a jeśli do oceny takiej nie zastosował się sąd orzekający na dalszym etapie postępowania, jest to naruszenie prawa stanowiące podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej.

Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie wydane zostały wyroki, w którym sądy obu instancji zawarły jednoznaczne twierdzenia co do sposobu wykładni istotnych w sprawie regulacji prawnych. Sformułowały je w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Z tej przyczyny, SKO powołując się na te orzeczenia, prawidłowo je odczytało, przeprowadziło ponownie ocenę przesłanek materialnoprawnych warunkujących realizacje inwestycji i wydało rozstrzygnięcie odpowiadające zawartym w nim rozważaniach. Sąd w całości podziela stanowisko Kolegium zaprezentowane w kontrolowanym rozstrzygnięciu.

Oceniając zarzuty sprzeciwu to są one niezasadne.

Po pierwsze wadliwie skarżąca wskazuje, że ocena dokonana przez NSA w wyroku z dnia 21 maja 2020r., sygn. akt II OSK 593/19 dotyczyła innego przedsięwzięcia, bowiem zarówno wspomniany wyrok jaki i wyrok tut. Sądu z dnia 2 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 381/21 dotyczyły rozstrzygnięć wydanych w wyniku procedowania wniosku A. M. z dnia 13 czerwca 2017r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji polegającej na "Budowie siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku chów brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [..] w miejscowości R., obręb R., gmina C., powiat b., województwo p.".

W pierwszym z przywołanych wyroków NSA jednoznacznie wyraził stanowisko, że budowa gospodarstwa rolnego nakierowanego na chów brojlerów kurzych nawet w znacznym rozmiarze pozostaje produkcją rolną. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że nie można pomijać współczesnego charakteru gospodarki rolnej powodującego utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Wskazano, że zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej. Nie można przy tym zgodzić się z Sądem I instancji, że wielkość planowanego chowu drobiu powoduje, że przedmiotową inwestycję należy postrzegać w kategorii inwestycji już nie rolnej a produkcyjnej.

Z racji związania tym wyrokiem aktualnie orzekający Sąd, jak również wszystkie procedujące w sprawie organy, zobowiązane są przyjąć zgodność planowanej inwestycji z funkcją obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Nie dostrzega Sąd zmian stanu faktycznego sprawy, który uzasadniałby odstąpienie od zacytowanych wytycznych, natomiast skarżąca zarzutów w tym zakresie nie precyzuje, nie sposób ich zatem zweryfikować.

Nie podziela Sąd także stanowiska skarżącej dotyczącego wadliwości twierdzenia Kolegium o spełnieniu przez inwestycje wymogów środowiskowych (odorowość, amoniak, hałas), wobec niekompletności materiału dowodowego. Zgodnie z wytycznymi wyroku tut. Sądu zawartymi w wyroku z dnia 2 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 381/21 Organ odwoławczy był zobowiązany do dokonania samodzielnej oceny uciążliwości planowanej inwestycji w wariancie przewidzianym do realizacji (tzw. wariant II). Analiza to pozwoliła Kolegium na stwierdzenie, iż uciążliwości te, jakkolwiek wykroczą poza granice działki inwestora, to jednak nie będą one miały charakteru ponadnormatywnego. Sąd przyjmuje te ustalenia za prawidłowe.

Podstawowym warunkiem wydania decyzji środowiskowej jest ocena zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Wynika to z art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm., dalej jako u.i.o.ś.), który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Finalnie wobec uznania przez organ odwoławczy zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania miejscowego na dalszym etapie wniosek skarżącego winien zostać poddany ocenie w zakresie spełnienia pozostałych warunków określających uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Z uwagi na zapewnienie realizacji zasady dwuinstancyjności i uzyskanie koniecznych uzgodnień i opinii od właściwych organów, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.i.o.ś. zasadnie organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie kasacyjne i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Dodać należy, że dokonując kontroli decyzji w wyniku sprzeciwu, Sąd bada jedynie istnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., oceniając wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji.

W kontekście poczynionych wyżej uwag Sąd nie podziela zarzutów sprzeciwu wskazujących na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ze względu na niewykazanie przez organ przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej. Natomiast nie mogą odnieść skutku próby kwestionowania wydanych w sprawie prawomocnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.