Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 962/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2015 r. skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1252/14 w sprawie ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży działki 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od Gminy O. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt: II SA/Ol 1252/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w przedmiocie sprzedaży działki, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 9 stycznia 2014 r. F.D., reprezentująca "[...]" w O., zwróciła się do Burmistrza O. o sprzedaż działki nr [...], obręb [...] miasta O. lub o możliwość jej dalszej dzierżawy.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., sprostowanym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Burmistrz Miasta O. zarządził sprzedaż w drodze bezprzetargowej działki nr [...] o pow. [...] m², obręb [...] miasta O., położonej przy ul. [...], na poprawę zagospodarowania nieruchomości oznaczonej nr [...].

Następnie A.W., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w O., pismem z dnia 26 września 2014 r. zwrócił się o sprzedaż przedmiotowej działki podając, że wybudował na niej urządzenie reklamowe o wartości trzykrotnie przekraczającej wartość działki podaną w wykazie nieruchomości przeznaczonych na sprzedaż.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta O. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w tytule zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Organ nadzoru uznał, że zarządzenie nr [...] jest niezgodne z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten przewiduje możliwość odstąpienia od sprzedaży nieruchomości komunalnej w drodze przetargu jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: przedmiotem zbycia jest nieruchomość niezbędna do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej; nieruchomość przyległa stanowi własność lub została oddana w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza sprzedawaną nieruchomość nabyć i ta nieruchomość nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Bark możliwości zagospodarowania nieruchomości lub jej części w inny sposób, niż przez bezprzetargową sprzedaż (ustanowienie użytkowania wieczystego) na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej, może mieć miejsce w szczególności w przypadku braku chętnych do zawarcia umowy udostępnienia danej nieruchomości, co organ może wykazać np. powołując się na przeprowadzony z wynikiem negatywnym przetarg na jej sprzedaż. Wojewoda podniósł, że z wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w drodze bezprzetargowej z dnia [...] sierpnia 2014 r. i wyjaśnień Burmistrza O. z 9 października 2014 r. wynikało, że działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...] w O., teren posiada możliwość podłączenia do wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej. Na działce znajduje się urządzenie reklamowe nie będące częścią składową gruntu, stanowiące własność osób trzecich, użytkujących grunt bezumownie. Przez działkę przebiegają przyłącza energetyczne, gazowe i wodociągowe, a nad działką przebiega linia energetyczna. Działka obciążona jest służebnością gruntową. W ocenie organu nadzoru, przedłożone dokumenty nie przesądzały o braku możliwości zagospodarowania przedmiotowej działki lub jej części jako odrębnej nieruchomości i okoliczności tej Burmistrz O. nie wykazał. Wojewoda podniósł, że z wniosku A.W. z dnia 24 września 2014 r. o wszczęcie postępowania nadzorczego w tej sprawie wynikało, że korzystający z działki nr [...] wnioskodawca był zainteresowany nabyciem tej nieruchomości. Organ nadzoru wyjaśnił ponadto, że z uwagi na stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego również zarządzenia nr [...].

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Burmistrz Miasta O. podał, że przedmiotowa działka została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Od strony południowo-wschodniej graniczy z działką nr [...], zabudowaną budynkiem użytkowym (kwiaciarnią), od strony południowo-zachodniej – z drogą powiatową, a od strony północno-zachodniej z działką nr [...], przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na poszerzenie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] (ul. [...]). Od strony północno-wschodniej przedmiotowa działka graniczy z działką nr [...], będącą własnością Gminy Miejskiej O., przeznaczoną na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej, wykorzystywaną jako droga wewnętrzna umożliwiająca dostęp do wymienionych wyżej dróg publicznych. Działka ta wykorzystywana jest również na cele parkingowe i zieleń. Organ dodał, że działka ma niewielką powierzchnię [...] m² i stanowi wąski pas trawnika (szerokość od 6,79 m do 8,70 m) położonego przed wejściem do budynku użytkowego (kwiaciarni), którego właścicielom tę działkę sprzedano w dniu 8 października 2014 r. Przez środek działki przebiega chodnik. Na działce ustanowiona została służebność gruntowa - prawo przechodzenia do pawilonu chodnikiem od ul. [...] na czas nieoznaczony i bezpłatnie na rzecz właścicieli kwiaciarni, przez działki nr: [...]. Wzdłuż granic działek nr [...] i nr [...] położona jest instalacja sanitarna, burzowa i wodna. W ocenie organu gminy powyższe uwarunkowania uniemożliwiają samodzielne i racjonalne zagospodarowanie spornej nieruchomości i może ona jedynie poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, na której znajduje się kwiaciarnia i z którą jest bezpośrednio funkcjonalnie związana.

Burmistrz dodał, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi przez Wojewodę według kryterium legalności i nie może on ingerować w merytoryczną działalność samorządu. Podkreślił, że art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostawia burmistrzowi ocenę wystąpienia przesłanki pierwszeństwa w bezprzetargowym nabyciu nieruchomości gminnej, która samodzielnie nie może być zagospodarowana, a może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości podmiotu zainteresowanego jej nabyciem. Stwierdził też, że organu nadzoru pominął fakt sprzedaży spornej działki i niezasadnie uznał, że zarządzenie w sposób istotny narusza prawo materialne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalanie jako niezasadnej i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze jest zgodne z prawem.

Sąd podniósł, że generalną zasadą zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i własność jednostek samorządu terytorialnego jest ich sprzedaż (oddawanie w użytkowanie wieczyste) w drodze przetargu. Powyższe wynika z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.), zgodnie z którym sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 działu II. Ustawodawca dopuścił zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej, ale możliwość taką przewiduje wyłącznie w enumeratywnie wymienionych przypadkach. Wyjątki od powyższej zasady muszą być interpretowane ściśle.

Tryb bezprzetargowy może być stosowany jedynie w przypadkach wskazanych wprost w przepisach, w tym m.in. w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.

Z cytowanego przepisu wynika, że zwolnienie od trybu przetargowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących warunków: niezbędność nieruchomości (jej części) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz brak możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Oceny tej dokonuje właściciel nieruchomości, czyli – organ Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ocena ta nie może być jednak dowolna.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska Burmistrza Miasta O., że została spełniona przesłanka braku możliwości zagospodarowania działki nr [...] jako odrębnej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, przed podjęciem zarządzenia nr [...] do siedziby organu gminy wpłynęło podanie A.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w O., który zgłosił chęć zakupu tej nieruchomości podając, że poczynił na tę nieruchomość nakład w postaci budowy urządzenia reklamowego, którego wartość przewyższa wartość działki. Oznaczało to, że przedmiotowa nieruchomość może być wykorzystana przez więcej niż jednego nabywcę, a bezprzetargowa sprzedaż nieruchomości możliwa jest jedynie wówczas, gdy tylko jedna osoba może być zainteresowana kupnem nieruchomości. W takiej sytuacji organizowanie przetargu byłoby bezcelowe. Jeśli jednak zainteresowanych może być więcej lub sprzedawana nieruchomość (jej część) może mieć związek funkcjonalną z więcej, niż jedną nieruchomością przyległą, taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2006 r., IV CSK 98/2006, LEX nr 459229 i z dnia 6 marca 2009 r., II CSK 589/08, LEX nr 530697).

Tym samym w ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie organ nadzoru stwierdził, że Burmistrz O. nie wykazał, że przedmiotowa działka nie może być zagospodarowana jako samodzielna nieruchomość, co wyklucza możliwość zbycia tej nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt: II SA/Ol 1252/14 wywiodła Gmina O. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji:

- nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia odnośnie zarzuconej Burmistrzowi Miasta O. (zwanego dalej Burmistrzem) "dowolności oceny" przy zastosowaniu trybu bezprzetargowego sprzedaży nieruchomości; nie wskazał w czym przejawiła się dowolność oceny zastosowania tego trybu, w sytuacji gdy Burmistrz szczegółowo wyjaśnił i przedstawił szerokie uzasadnienie i dane świadczące o spełnieniu hipotezy normy prawa materialnego, zezwalającej na podjęcie takiej decyzji, jako uzasadnionej;

- nie odniósł się w żaden sposób do ustalonego stanu faktycznego dotyczącego faktu sprzedaży nieruchomości przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego w kontekście skutków prawnych takiej czynności i możności wydania przez organ nadzoru innego rozstrzygnięcia w sprawie, niż tylko stwierdzenia nieważności zarządzenia;

- nie zawarł jakiegokolwiek stanowiska i nie dokonał jakiejkolwiek oceny faktu, że zgłoszenie - w toku realizacji zarządzenia - przez inną osobę chęci nabycia działki nastąpiło (zgłoszono) w trybie art. 231 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez wysunięcie roszczenia osoby władającej tą działką bezumownie, niebędącej właścicielem działki sąsiadującej i nie mogącej zagospodarować tej działki zgodnie z miejscowym planem;

- nie wyjaśnił dlaczego samo zgłoszenie - w powyższych okolicznościach - chęci wykupu nieruchomości (zgłoszone w trybie art. 231 § 1 k.c.) przez osobę bezumownie nią władającą, która nie jest żadną z osób wskazanych w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518), która nie dysponuje żadną nieruchomością przyległą, wyklucza a limine możliwość sprzedaży nieruchomości osobie, która jako jedyna spełnia warunki określone powyższym przepisem;

2) naruszenie prawa materialnego:

- przez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 a contrario ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy spełniona była hipoteza tego przepisu odnośnie dopuszczalności sprzedaży nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, a zgłoszenie się innego podmiotu z żądaniem wykupu działki, w trybie art. 231 § 1 k.c., nie mogło - w okolicznościach sprawy - wpłynąć na właściwą ocenę organu Gminy, co do zasadności sprzedaży nieruchomości osobom, którym jej zakup poprawiłby warunki zagospodarowania ich przyległej działki;

- art. 156 § 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594) wobec jego niezastosowania w sprawie w sytuacji, gdy nastąpiła sprzedaż nieruchomości przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, co spowodowało nieodwracalne skutki prawne i nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności zarządzenia Burmistrza.

W oparciu o powyższe zarzuty Gmina O. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), zgodnie z którą oceny prawnej ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania sąd dokonuje w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazano, że w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Burmistrza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wywodząc, że aczkolwiek oceny w zakresie zastosowania trybu bezprzetargowego dokonuje właściciel nieruchomości, to "ocena ta nie może być jednak dowolna". Sąd w Olsztynie nie wyjaśnił jednak w czym upatruje dowolności oceny dokonanej przez organ Gminy. Skoro zaś zarzut ten stanowił podstawę do oddalania skargi, a nie został on należycie umotywowany, to zasadne jest wskazanie, że w tym zakresie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie wyjaśniając podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób należyty.

W dalszym zakresie wskazano, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji oprócz wskazania tylko okoliczności sprzedaży nieruchomości przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, nie odnosi się w żadnym zakresie do tego faktu, ani nie wyprowadza z tego faktu żadnych wniosków odnośnie prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci stwierdzenia nieważności zarządzenia, które zostało już wykonane. Wydaje się, że tego rodzaju ocena - w okolicznościach sprawy - jest niezbędna do ustalenia, czy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w postaci stwierdzenia nieważności wykonanego zarządzenia jest rozstrzygnięciem możliwym do zaakceptowania z punktu widzenia prawnego. Wykonanie zarządzenia spowodowało nieodwracalne skutki prawne (sprzedaż nieruchomości osobie trzeciej), które powinny być ocenione pod kątem możliwości wydania ewentualnie innego rozstrzygnięcia w postaci stwierdzenia wydania zarządzenia z naruszeniem prawa. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie i w tym zakresie Sąd Wojewódzki naruszył art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyjaśniając czy okoliczność ta mogła istotnie wpłynąć na ocenę zasadności wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ponadto Sąd pierwszej instancji, w ocenie Gminy, niedostatecznie przedstawił stan sprawy w ten sposób, że w sprawie nastąpiło zgłoszenie klasycznej oferty przez A.W. Z akt sprawy wynika niezbicie, że A.W. wystąpił z roszczeniem opartym expressis verbis na treści art. 231 § 1 k.c. (błędnie wskazując § 2 tego przepisu). Nie można uznać tego za zgłoszenie oferty w kontekście art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce, gdyż A.W. nigdy nie był i nie jest właścicielem żadnej działki przyległej, a jego roszczenie wynika z faktu, że bezumownie korzysta z przedmiotowej nieruchomości, usadawiając na niej - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - reklamę świetlną. Zgłoszenie tego rodzaju roszczeń nie czyni absolutnie uzasadnionym podjęcie rozsądnych rozważań dotyczących samodzielności tej działki jako odrębnej nieruchomości. Mając także na uwadze to, że Sąd w Olsztynie w prawomocnych wyrokach przesądził, że inwestor A.W. posadowił tę reklamę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, to jego roszczenie oceniać należy w kategoriach obrony zarówno przed organami administracji w postępowaniu legalizacyjnym (w celu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), jaki i ochroną przed powództwem windykacyjnym w ramach stosunku cywilistycznego.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie trudno uznać za stosowne, aby organ Gminy akceptował bądź wspomagał tego rodzaju naganne zachowanie inwestora na gruncie prawa administracyjnego, jak i jego zachowanie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego na gruncie cywilistycznym. Nie zmienia to oceny organu, że sprzedawana nieruchomość nie może być obiektywnie zagospodarowana jako nieruchomość odrębna. Należy bowiem generalnie opowiedzieć się za poglądem, że o odrębności nieruchomości, o jakiej mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce, nie decyduje zachowanie się określonego podmiotu, będącego w określonej sytuacji prawnej, który podejmie takie działania, w celu uniknięcia grożącej mu odpowiedzialności, tak na gruncie administracyjnoprawnym, jak i cywilistycznym. Odrębność nieruchomości musi mieć charakter obiektywny i racjonalny, a nie pozorny. Sąd pierwszej instancji skupił się na piśmie z dnia 24 września 2014 r. A.W., ale nie ocenił należycie treści tego pisma, które w istocie było zgłoszeniem roszczenia, opartym o odpowiedni przepis materialnego prawa cywilnego. Sąd przystąpił do oceny okoliczności złożenia tego pisma w sposób uproszczony, nie wywodząc z jego treści żadnych innych wniosków, jak tylko ten, że wobec faktu złożenia takiego pisma, sprzedawana działka musi być uznana za odrębną w rozumieniu art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, ocena taka jest dowolna i nie dająca się pogodzić z treścią art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwłaszcza wówczas, gdy z akt sprawy wynika, że Burmistrz dokonał dogłębnej analizy charakteru tej działki pod tym kątem, przedstawił tę ocenę organowi oraz Sądowi, który nie odniósł się do niej w żaden sposób poza powtórzeniem za organem, że "Burmistrz O. nie wykazał, że przedmiotowa działka nie może być zagospodarowana jako samodzielna nieruchomość". To jednak, w kontekście obowiązków z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niewystarczające. Jak bowiem wyjaśnia się w przywołanej uchwale składu siedmiu sędziów NSA: dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie.

W tym przypadku Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do jakiegokolwiek argumentu Burmistrza odnośnie charakteru inkryminowanej działki, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że pismo A.W. z dnia 24 września 2014 r. decyduje o tym, jaki charakter ta działka posiada. Wykluczył zatem a limine wszelkie obiektywne przesłanki, które mogłyby decydować o charakterze owej działki.

Podniesiono, że zarzucone naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedstawione tu w kilku aspektach, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak wyjaśnienia w czym przejawiła się "dowolność" oceny Burmistrza w ocenie bezprzetargowej sprzedaży, brak odniesienia się do skutków sprzedaży nieruchomości (wykonania zarządzenia), brak dostatecznego zbadania kwestii charakteru oświadczenia A.W. i dowolne stwierdzenie, że Burmistrz nie wykazał, że działka nie może być wykorzystana jako samodzielna (bez odniesienia się do argumentów Burmistrza w tym zakresie) skutkuje przyjęciem, że możliwe było także wydanie rozstrzygnięcia po myśli art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. "Należy się opowiedzieć za tym nurtem orzecznictwa sądowego i piśmiennictwa prawniczego, które dopuszcza możliwość kwestionowania ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co w sposób oczywisty może mieć wpływ na wynik sprawy" (tak w cyt. uchwale NSA z dnia 15 lutego 2010 r.).

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesiono, że nawet w przypadku przyjęcia, iż stan faktyczny został ustalony w sposób wystarczający, wadliwie zastosowano przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 a contrario ustawy o gospodarce w tym znaczeniu, że Sąd pierwszej instancji wadliwe przyjął jego zastosowanie przez organ nadzoru, który stwierdził, że nie było możliwości jego zastosowania z uwagi na brak udowodnienia przez Burmistrza niemożności samodzielnego zagospodarowania działki tego przepisu, i to takie w kontekście oceny niesamodzielności zbywanej nieruchomości. Świadczy o tym przeprowadzony przez Burmistrza wywód odnośnie charakteru działki, ze szczegółowym określeniem jej usytuowania; ze wskazaniem wszelkich parametrów, które wskazują na techniczne i prawne niemożliwości odrębnego zagospodarowania trawnika szerokości od 6,79m do 8,70m, przez który nadto przebiega środkiem chodnik; którą - zgodnie z planem miejscowym - mógłby zagospodarować jedynie kupujący. Tej oceny nie zmienia wysunięcie roszczenia przez A.W., bowiem, jak to już wcześniej podniesiono, samo roszczenie o wykup działki nie stanowi a limine przesłanki, która umożliwiałaby bezprzetargowe zbycie nieruchomości. Ocena samodzielności działki musi być bowiem realna, obiektywna i rzeczywista.

Podniesiono, że tworzenie pozoru, że działka jest samodzielna tylko przez fakt wysunięcia roszczenia przez inny podmiot oznacza, że nie uwzględnia się celu analizowanej normy, jakim jest poprawa warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. Jeśli zatem organ nadzoru uznał, że hipoteza art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nie została spełniona, a Sąd dokonał tożsamej subsumcji, to przepis ten został zastosowany niewłaściwie.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie należało ocenić, czy niezastosowanie w sprawie normy z art. 156 § 2 in fine k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym było usprawiedliwione. W ocenie autora skargi kasacyjnej, choć odesłanie z art. 91 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym wydaje się zmierzać raczej do uzupełnienia kwestii proceduralnych w procesie zainicjowanym postępowaniem nadzorczym, to nie sposób nie pochylić się nad koncepcją, w której zakres odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego rozciągnąć należałoby także na instytucję z art. 156 § 2 in fine k.p.a. Wszak w przypadku zarządzeń tego typu, jakie zostało poddane nadzorowi Wojewody, skutek ich wykonania i nieodwracalność, powoduje konieczność rozważenia jakiego rodzaju rozstrzygnięcie nadzorcze będzie w tym przypadku możliwe do wydania.

W opinii skarżącej kasacyjnie Gminy możliwe jest - przy odpowiednim zastosowaniu art. 156 § 2 in fine k.p.a. - ograniczenie się przez organ nadzoru do stwierdzenia, że zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem nawet przyjęcie, że Burmistrz dopuścił się istotnego naruszenia prawa (czego należycie nie wykazano), nie mogło tutaj prowadzić (wskutek ustalonej okoliczności sprzedaży nieruchomości) do stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie oraz o zasadzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Podniesiono, że skarga kasacyjna wywiedziona przez Gminę O. nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie odpowiada prawu. Wskazano, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że tryb bezprzetargowy może być stosowany jedynie w przypadkach wskazanych wprost w przepisach, w tym m.in. w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd podkreślił, że oceny zwolnienia od trybu przetargowego dokonuje właściciel nieruchomości (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego), jednak ocena ta nie może być dowolna. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na znajdujące się w aktach sprawy pismo osoby zainteresowanej nabyciem działki oraz przywołał orzecznictwo Sądu Najwyższego w podobnych sprawach.

W ocenie Wojewody niewłaściwy jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie wyjaśnił, na czym polegała dowolność oceny Burmistrza O. o zakwalifikowaniu do sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Autor skargi pominął okoliczność, że oprócz pisma A.W. z dnia 26 września 2014 r. i jego pełnomocnika z dnia 24 września 2014 r., w aktach sprawy znajduje się także wcześniejsze pismo dotyczące zakupu przedmiotowej działki z dnia 9 stycznia 2014 r. Również ustalenia z rozprawy przed WSA w Olsztynie wskazują że oprócz właściciela nieruchomości przyległej chęć nabycia działki nr [...] w O. zgłaszały dwie inne osoby. W trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie Burmistrz O. nie przedłożył jakiegokolwiek dokumentu zawierającego analizę uzasadniającą brak możliwości sprzedaży działki jako samodzielnej nieruchomości. Za taki dokument nie można uznać sporządzonego przez Burmistrza wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży działki, w którym znajduje się opis działki. Nie ma - zdaniem organu - znaczenia przedstawiona w skardze okoliczność, że A.W. korzysta bezumownie z nieruchomości usadawiając na niej - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - reklamę świetlną. Okoliczność ta pojawia się dopiero w niniejszej skardze kasacyjnej i nie pozostaje w związku z toczącym się postępowaniem. Ponadto sprawa samowoli budowlanej winna być rozwiązana na gruncie przepisów prawa budowlanego.

Nietrafny jest zarzut skarżącej Gminy, zdaniem Wojewody, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę sprzedaży nieruchomości przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, co - zdaniem skarżącej - miałoby spowodować nieodwracalne skutki prawne i nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności zarządzenia Burmistrza.

Wskazano, że zarządzenie nr [...] w sprawie sprzedaży działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w O. przy ul. [...] Burmistrz O. wydał w dniu [...] sierpnia 2014 r. Pismem z dnia 30 września 2014 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wezwał Burmistrza do nadesłania w/w zarządzenia wraz z uzasadnieniem. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz nr [...] z dnia [...] października 2014 r. W ten sposób Wojewoda niezwłocznie zareagował na naruszenie prawa przez organ Gminy O.

Organ podniósł, że zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego nie ma wpływu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia. Błędne jest stwierdzenie skarżącej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powinien uwzględnić art. 156 § 2 k.p.a. in fine oraz art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2006 r., II OSK 447/06, "Z zasady odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. (art. 91 ust. 5 u.s.g.) nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. (...) Zatem stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego." Uregulowanie sprawy rozstrzygnięcia nadzorczego w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym jest wyczerpujące i nie wskazuje na potrzebę stosowania wyłączeń, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Z powyższych przyczyn Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności zastosowania w stanie faktycznym sprawy powyższego przepisu, w wyniku czego przyjęto, że zarządzenie Burmistrz Miasta O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., sprostowane zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2014 r. zarządzające sprzedaż w drodze bezprzetargowej działki nr [...] o pow. [...] m², obręb [...] miasta O., położonej przy ul. [...], na poprawę zagospodarowania nieruchomości oznaczonej nr [...] jest niezgodne z prawem, co w konsekwencji uzasadniało stwierdzenie przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2014 r. nieważności zarządzeń Burmistrza Miasta O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz nr [...] z dnia [...] października 2014 r.

Niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że niedopuszczalny jest bezprzetargowy tryb sprzedaży nieruchomości w sytuacji, gdy jest więcej osób niż tylko jedna zainteresowanych nabyciem nieruchomości i w konsekwencji stwierdzeniu przez Sąd, że zgłoszenie się A.W. z żądaniem wykupu działki, w trybie art. 231 § 1 k.c., wyłączało zastosowanie trybu bezprzetargowego i sprzedaż nieruchomości osobom, którym jej zakup poprawiłby warunki zagospodarowania ich przyległej działki.

Analiza treści art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wykazuje, że tryb bezprzetargowy zbywania nieruchomości jest trybem wyjątkowym. Z art. 37 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Wykładnia art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidującego wyjątek od zasady zbywania nieruchomości w drodze przetargu, nie może być zatem wykładnią rozszerzającą.

Jak stanowi art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, "nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości". Z treści tego przepisu wynika wniosek, że jeżeli nieruchomości mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, to nie jest dopuszczalny tryb bezprzetargowy nawet wtedy, gdy spełniona jest przesłanka, zgodnie z którą "przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano już, że warunku "braku możliwości zagospodarowania jako odrębnej nieruchomości" nie można sprowadzać tylko do niedopuszczalności wzniesienia samodzielnych i trwałych obiektów budowlanych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że taka zabudowa nie stanowi jedynego sposobu wykorzystania danej nieruchomości. Formami zagospodarowania nieruchomości publicznych, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, są między innymi umowy zbycia czy inne umowy o udostępnienie takich nieruchomości do ich wykorzystania. W konsekwencji, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami źródłem niemożliwości zagospodarowania nieruchomości lub jej części w inny sposób niż przez bezprzetargową sprzedaż (ustanowienie użytkowania wieczystego) na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej może być brak chętnych do zawarcia powołanych umów dotyczących danej nieruchomości, a dowodem braku możliwości zagospodarowania, w omawianym znaczeniu, może być w szczególności przeprowadzony z wynikiem negatywnym przetarg na sprzedaż takiej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., I OSK 455/10).

Podzielając powyższy pogląd należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy do gminy, jako właściciela nieruchomości kierowana jest wola nabycia określonej nieruchomości przez więcej niż jeden podmiot, przy czym nie muszą to być podmioty władające nieruchomościami przyległymi, nie ma zastosowania tryb określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W realiach niniejszej sprawy wolę taką wyraziła firma [...] w skierowanym do Burmistrza Miasta O. piśmie z dnia 9 stycznia 2014 r. zwracając się o zakup lub dalszą dzierżawę działki nr [...], obręb [...] położonej w O. przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że już po złożeniu pisma z dnia 9 stycznia 2014 r. Burmistrz Miasta O. wydał w dniu [...] lipca 2014 r. decyzję zatwierdzającą podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Okoliczność ta nie dawała podstaw do twierdzenia, że brak jest chętnych do nabycia części dawnej działki nr [...], tj. aktualnej działki nr [...], co zresztą firma [...] potwierdziła we wniosku z dnia 26 września 2014 r. skierowanym do Burmistrza Miasta O. już po wydaniu zarządzenia Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., a przed zawarciem umowy sprzedaży, co miało miejsce w dniu [...] października 2014 r. Z punktu widzenia zastosowania w sprawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotna jest okoliczność wyrażania woli nabycia przez firmę [...] przedmiotowej nieruchomości, co wprost wynika z treści wniosku z dnia 26 września 2014 r. w którym zwrócono się o sprzedaż wskazanej działki i wyrażono gotowość do niezwłocznego przystąpienia do jej zakupu. Woli tej nie niweczy powołanie w treści tego pisma art. 231 § 2 kodeksu cywilnego.

Burmistrz Miasta O. nie miał w tym stanie rzeczy podstaw do zastosowania w sprawie trybu bezprzetargowego zbycia nieruchomości w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zaakceptował rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2014 r. stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta O. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w tytule zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 2 in fine k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594) poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy nastąpiła sprzedaż nieruchomości przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, co ocenie strony skarżącej kasacyjnie spowodowało nieodwracalne skutki prawne i nie mogło w związku z tym skutkować stwierdzeniem nieważności zarządzenia Burmistrza.

Przy odpowiednim stosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu nadzorczym należy zwrócić uwagę na szczególny charakter tego postępowania, które nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest werdykt w sprawie indywidualnej w sprawie z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego" (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., II OSK 447/06, LEX nr 265705). Również w doktrynie przyjmuje się, że "odpowiednie stosowanie k.p.a. obejmuje procedurę prowadzoną przez wojewodę w ramach nadzoru nad przekazanymi mu z godnie z art. 90 uchwałami i zarządzeniami" (zob. K. Jaroszyński, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 756-757). Skoro rozstrzygnięcie nadzorcze nie dotyczy decyzji administracyjnych, lecz uchwał i zarządzeń organów jednostki samorządu terytorialnego, to w postępowaniu nadzorczym nie ma podstaw do stosowania przepisów, które odnoszą się istotnych wad decyzji administracyjnych i regulują przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, w tym także przesłanki negatywne, o jakich stanowi art. 156 § 2 k.p.a. Zarówno orzecznictwo NSA, jak i doktryna stoją na stanowisku, że przyczyny stwierdzenia nieważności, wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a., wykraczają poza kryterium naruszenia prawa czy też sprzeczności z prawem i są dostosowane do specyfiki decyzji administracyjnych. Dlatego ich posiłkowe stosowanie do uchwał lub zarządzeń organów gminy jest niedopuszczalne (por. B. Dolnicki, Klasyfikacja środków nadzorczych nad samorządem terytorialnym w ustawodawstwie polskim, Samorząd Terytorialny z 1997 r., nr 6, s. 49; M. Armata, Ustawa samorządowa a zakres kognicji NSA, Samorząd Terytorialny z 1991 r., nr 5, s. 10-11; Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny z 1994 r., nr 6, s. 18; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, z. 10, s. 46; wyrok NSA z dnia 7 października 1991 r., SA/Wr 841/91, ONSA 1993, nr 1, poz. 5, z glosą A. Agopszowicza, OSP 1993, z. 1, poz. 21; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991, nr 26, s. 14; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., I OSK 1236/09). W konsekwencji nie jest również dopuszczalne w postępowaniu nadzorczym dotyczącym uchwał i zarządzeń organów gminy stosowanie art. 156 § 2 k.p.a., który postaje w bezpośrednim związku z treścią art. 156 § 1 k.p.a.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy z kolei uzasadnienia zaskarżonego wyroku i naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez brak wskazania w czym przejawiła się dowolność oceny zastosowania trybu określonego w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w braku odniesienia się do faktu sprzedaży nieruchomości przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego i faktu, że zgłoszenie chęci nabycia działki nastąpiło w trybie art. 231 § 1 Kodeksu cywilnego, a także w braku wyjaśnienia, dlaczego zgłoszenie chęci wykupu nieruchomości przez osobę bezumownie nią władającą, która nie jest żadną z osób wskazanych w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która nie dysponuje żadną nieruchomością przyległą, wyklucza możliwość sprzedaży nieruchomości osobie, która jako jedyna spełnia warunki określone powyższym przepisem.

W związku z tak sformułowanym zarzutem – bezpośrednio powiązanym z podniesionymi w skardze zarzutami naruszenia prawa materialnego, które okazały się nieuzasadnione - należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku – mimo że jest w istocie bardzo lapidarne i skrótowe - zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjął Sąd pierwszej instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji niezasadnie pominął milczeniem szereg zarzutów podniesionych w skardze, uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy – a zarzut naruszenia przepisów postępowania tylko wtedy jest skuteczny, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - skoro motywy przedstawione przez Sąd instancji oparte na wykładni art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stanie faktycznym sprawy przyjętym przez Sąd, w dostateczny sposób wyjaśniają podstawy orzeczenia sądu, które odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Zgodnie z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Bezsporne jest, że uczestnik postępowania kasacyjnego Wojewoda Warmińsko-Mazurski poniósł w tym postępowaniu koszty wynagrodzenia zastępującego go radcy prawnego, którego czynności polegały na sporządzeniu i wniesieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 24 marca 2015 r. Strona złożyła wniosek o zwrot tych kosztów w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12 uznał, że art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W związku z tym, że przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 490) nie określają stawki minimalnej wynagrodzenia radcy prawnego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przyjąć analogicznie stawkę ustaloną za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie jest to stawka określona w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia.