Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 107/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 136, art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. T. – N. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] stycznia 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania B. T.-N. (dalej jako: skarżąca), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] września 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Z., po rozpatrzeniu wniosku J. G., zatwierdził projekt podziału działek: nr [...] i nr [...], położonych w Z. przy ul. [...], na działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna dnia [...] października 1996 r. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] były przeznaczone pod drogi i przeszły na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm., dalej jako: u.g.g.w.n.).

Decyzją z [...] września 2007 r. (ostateczną od dnia [...] września 2007 r.) P. Z. zatwierdził z urzędu projekt podziału nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] ha i nr [...] na działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Zgodnie z treścią decyzji, działki nr [...] i nr [...] stanowią projektowaną ulicę lokalną.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił o zwrot działek o nr [...], nr [...], [...], [...] i [...], wywodząc, że aktualnie na tych działkach znajduje się parking oraz droga wewnętrzna, a zatem nie został zrealizowany cel wywłaszczenia (droga publiczna), co uzasadnia roszczenie o zwrot nieruchomości. Do wniosku dołączono m.in. oświadczenie J. G. z [...] października 1997 r., w którym oświadczający wskazał, że dokonał cesji wierzytelności w stosunku do Skarbu Państwa reprezentowanego przez Urząd Rejonowy w Z. za wywłaszczone działki nr [...], [...] i [...], na rzecz [...] sp. z o.o. w L.. Ponadto do wniosku dołączono oświadczenie prezesa spółki [...] – L. N. z [...] października 2001 r. o dokonaniu cesji wierzytelności w stosunku do Skarbu Państwa reprezentowanego przez Urząd Rejonowy w Z. za wywłaszczone działki nr [...], [...] i [...] na rzecz B. T.-N..

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Starosta Z. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu ww. działki, uznając, że art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, ze zm.; dalej jako: u.g.n.) nie dają podstaw do żądania zwrotu nieruchomości, która przeszła na rzecz gminy w wyniku podziału nieruchomości, na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., co potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2014 r., w sprawie SK 7/13.

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. w zw. z art. 136 ust. 3 i 4, art. 137 ust. 1 pkt 2 i art. 216 u.g.n. poprzez wadliwe uznanie, że decyzja wydana na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. nie ma charakteru wywłaszczeniowego, a w konsekwencji błędne wykluczenie możliwości jej zwrotu.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] stycznia 2019 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z [...] września 1996 r. nie wynikają żadne roszczenia byłego właściciela nieruchomości w stosunku do Skarbu Państwa. Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. był tylko organem orzekającym w ww. sprawie, a nie stroną tego postępowania. Wszelkie roszczenia odszkodowawcze ciążyły na gminie. Nie wiadomo zatem czego dotyczy "cesja wierzytelności do Skarbu Państwa reprezentowanego przez Urząd Rejonowy w Z.", z czego skarżąca wywodzi swoje prawo do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nieruchomość objęta wnioskiem nigdy nie stanowiła własności skarżącej, skarżąca nie wykazała również, że jest spadkobierczynią poprzedniego właściciela. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ograniczone podmiotowo i przysługuje wyłącznie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy.

W ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo uznał, że przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. nie przewidują możliwości zwrotu nieruchomości, która przeszła na własność gminy na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. Konkludując Wojewoda stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie roszczenie o zwrot nieruchomości nie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej i nie pochodzi od poprzedniego właściciela nieruchomości, bądź jego spadkobiercy, a więc w stosunku do objętych wnioskiem działek takie postępowanie w ogóle nie mogło się toczyć, gdyż nie było podstaw do merytorycznego rozstrzygania wniosku strony. Wszczęte w tej sprawie postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik B. T.-N. podniósł zarzut naruszenia art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. w zw. z art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 i w zw. z art. 216 u.g.n. poprzez uznanie, że decyzja wydana na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. nie ma charakteru wywłaszczeniowego, a tym samym wywłaszczona na jej mocy nieruchomość nie podlega zwrotowi.

Uzasadniając zarzut pełnomocnik podniósł, że wbrew stanowisko organów, przejęcie nieruchomości pod drogi na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. jest równoważne z wywłaszczeniem, co potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego. W rozpoznawanej sprawie istotne są również okoliczności dokonania podziału nieruchomości na wniosek poprzedniego właściciela. Wniosek ówczesnego właściciela o zatwierdzenie projektu podziału działek poprzedzony był uchwaleniem przez Radę Miejską w Z. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przewidziano budowę drogi przebiegającej przez dzieloną nieruchomość. W sytuacji nieuwzględnienia planów budowy drogi w projekcie podziału, nieruchomość i tak zostałaby wywłaszczona na cele publiczne na mocy art. 46 g.g.w.n.

W odniesieniu do kwestii cesji roszczeń dokonanej przez poprzedniego właściciela nieruchomości, pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że umowa cesji została zawarta w październiku 1997 r., tj. jeszcze w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 69 ust. 1 tej ustawy nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dopiero nowelizacja ustawa o gospodarce nieruchomościami z 2000 r. wprowadziła zmiany w odniesieniu do zakresu podmiotowego roszczenia o zwrot nieruchomości, zastępując wyrażenie "następca prawny" wyrazem "spadkobierca". Nie ma wątpliwości, że w momencie zawierania umowy cesji spółka [...] była, zgodnie z obowiązującymi przepisami, uprawniona do nabycia prawa od właściciela wywłaszczonej nieruchomości, J. G.

i, w wyniku tej czynności, została jego następcą prawnym. Dopuszczalność cesji roszczeń z tytułu wywłaszczenia potwierdza orzecznictwo sądowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Kwestią o podstawowym znaczeniu dla sprawy jest prawidłowość wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały ten przepis, w zgodzie z dominującym aktualnie orzecznictwem.

Należy przypomnieć, że zgodnie z tą regulacją, przepisy rozdziału 6 działu III (regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wykładnia tego przepisu rodziła znaczne rozbieżności w orzecznictwie, na tle rozumienia użytego przez ustawodawcę słowa: "nabyte". Rozbieżności te dotyczyły jednak zasadniczo innego problemu niż występujący w sprawie – mianowicie zastosowania przepisów o zwrocie do nieruchomości, które zostały nabyte na cele publiczne uzasadniające wywłaszczenie, ale w drodze czynności cywilnoprawnej (umowy).

W odniesieniu do problemu, który występuje w rozpoznawanej sprawie, za ugruntowany już aktualnie w orzecznictwie można uznać pogląd, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie dotyczy przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz gminy w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. Pogląd ten był wyrażany w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych.

W orzeczeniach tych podkreśla się, że wykładnia językowa art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. prowadzi do wniosku, iż art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje wyłącznie przypadki nabycia nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 3b u.g.n. Zwraca się przy tym uwagę na znamienną różnicę pomiędzy treścią ust. 2 w art. 216, który odnosi się do "nabycia" nieruchomości, oraz ust. 1 tego artykułu, w którym mowa jest o nieruchomościach "przejętych lub nabytych" na rzecz Skarbu Państwa, w oparciu o wskazane tam przepisy. Oznacza to, że przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonanie czynności prawnej przeniesienia własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo jej oddanie w użytkowanie wieczyste. W tak rozumianym pojęciu nabycia nie mieści się - nawet obecnie - nabycie prawa własności w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. z uwagi na sposób nabycia własności. Nabycie własności nieruchomości wydzielonej pod budowę drogi publicznej na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. następowało z mocy samego prawa (ipso iure). W tym kontekście, należy podkreślić, że art. 98 ust. 1 u.g.n., podobnie jak art. 10 u.g.g.w.n. przewiduje, że nieruchomości nabyte przez podmiot publicznoprawny w wyniku podziału na wniosek, stają się własnością tego podmiotu z mocy prawa (por. przykładowo: wyroki NSA z 19 grudnia 2007 r., I OSK 1863/06; z 27 kwietnia 2009 r., I OSK 667/08, z 3 marca 2011 r., I OSK 645/10, z 12 lutego 2014 r.,

I OSK 1909/12; z 16 września 2016 r., I OSK 2865/14; z 18 stycznia 2017 r., I OSK 266/17; z 8 maja 2018 r., I OSK 1528/16; wyrok WSA w Białymstoku z 28 grudnia 2018 r., II SA/Bk 51/18; wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2018 r., IV SA/Po 470/18; wyrok WSA w Rzeszowie z 16 listopada 2017 r., II SA/Rz 1071/17; wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 208 r., IV SA/Wa 1740/17; wyrok WSA we Wrocławiu z 23 kwietnia 2018 r., II SA/Wr 833/17). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze, akcentujących wywłaszczeniowy charakter analizowanej instytucji, Sąd stwierdza, że przejście z mocy prawa własności nieruchomości na podmiot publiczny w wyniku zatwierdzenia jej podziału nie jest wywłaszczeniem w ścisłym tego słowa rozumieniu, ale ingerencją o skutkach podobnych do wywłaszczenia. Skoro tak, do ingerencji tej mają zastosowanie konstytucyjne i konwencyjne standardy ochrony własności. Tym niemniej jednak gwarancje te nie są bezwzględne, ustawodawca może wprowadzać ich ograniczenia. Realizując kompetencje do wyznaczania zakresu tych gwarancji, w granicach standardu konstytucyjnego i konwencyjnego, ustawodawca miał prawo ukształtować w określony sposób zakres podmiotowy i przedmiotowy roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na rzecz podmiotów publicznych.

Należy w tym kontekście przypomnieć, że zgodność z Konstytucją przepisów, które nie pozwalają na dochodzenia zwrotu nieruchomości przejętej przez podmiot publiczny w wyniku podziału nieruchomości, była badana przez Trybunał Konstytucyjny, który nie potwierdził zarzutów naruszenia konstytucyjnego standardu ochrony własności. W wyroku z 23 września 2014 r. (SK 7/13; OTK-A z 2014 r., Nr 8, poz. 93) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "[...] już prima facie skutek zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. istotnie odbiega od konstytucyjnej definicji wywłaszczenia. Przede wszystkim brak jest w konstrukcji art. 98 ust. 1 u.g.n. pierwotnej, władczej woli podmiotu publiczno-prawnego do przejęcia nieruchomości prywatnej. Odwrotnie, to z inicjatywy podmiotu prywatnego następuje podział, w wyniku którego może dojść do przejęcia własności jednej z nowych działek przez podmiot publiczny. Podmiot ten jest jednak niejako najpierw "zmuszony" przepisami u.g.n. do nabycia tej działki (wypłacenia odszkodowania), a następnie z własnych środków wybudowania na niej drogi publicznej. Ponadto, przedstawione powyżej zdefiniowanie celu publicznego, na realizację którego następuje przejęcie (nabycie) nieruchomości przez gminę prowadzi do wniosku, że w przypadku działki skarżącej, cel publiczny został zrealizowany, pomimo braku wybudowania drogi w ustawowym terminie". Zdaniem Trybunału, istnieje konstytucyjnie istotna różnica "między konstytucyjną instytucją wywłaszczenia a skutkami prawnymi podziału nieruchomości na wniosek. W tym ostatnim przypadku pozbawienie władztwa nad gruntem dotychczasowego właściciela odbywa się na jego wniosek i zawsze w jego własnym interesie gospodarczym. Ponadto [...] ustawodawca wyraźnie rozróżnił instytucję podziału na wniosek i związanych z nią skutków prawnych od ustawowej koncepcji wywłaszczenia".

W perspektywie argumentów podnoszonych w skardze i powoływania się przez pełnomocnika skarżącego na orzeczenia TK wydane w okresie "przedkonstytucyjnym", należy wskazać, że w przywołanym wyroku w sprawie SK 7/13, Trybunał jednoznacznie stwierdził, że rozstrzygnięć w sprawach K 1/90 oraz W 13/92 nie sposób przenosić na grunt obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż tezy o wywłaszczeniowym skutku art. 10 u.g.g.w.n. zostały podjęte, po pierwsze, przed Konstytucją, a po drugie, w odmiennych od obecnych limitach wypłacania odszkodowania za nieruchomość nabytą przez podmiot publiczny na podstawie art. 10 u.g.g.w.n.

Rozwijając tą argumentację trzeba odnieść się do podnoszonych przez pełnomocnika skarżącego argumentów, że wniosek pierwotnego właściciela z 1996 r. o podział nieruchomości był w pewien sposób zagrożony wywłaszczeniem, z uwagi na ustalenia obowiązującego wówczas planu miejscowego, przeznaczającego sporny teren pod drogi publiczne. Należy zwrócić uwagę na zasadniczą odmienność sytuacji prawnych prowadzących do pozbawienia własności w konsekwencji podziału nieruchomości oraz w przypadku wywłaszczenia. Nawet w przypadku nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele publiczne (pod drogę publiczną) nie występuje taki rodzaj władczego nacisku jak w przypadku klasycznego wywłaszczenia. O ile bowiem w przypadku klasycznego wywłaszczenia organy są zobowiązane do realizacji celu publicznego, gdyż brak realizacji skutkuje m.in. powstaniem roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o tyle przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny w planie miejscowym nie wiąże się z określonym terminem realizacji tego przedsięwzięcia, ujętego w procesie planowania przestrzennego gminy. Argumenty pełnomocnika nie mogą zatem podważać zasadności poglądów wyrażonych w przytoczonym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 7/13 oraz powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych.

Konkludując powyższe rozważania, Sąd potwierdza prawidłowość tezy przyjętej przez organy, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie dotyczy przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz gminy w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. Przepis ten nie mógł być zatem podstawą prawną roszczeń skarżącej o zwrot nieruchomości, które przeszły na rzecz gminy (miasta Z.) na podstawie decyzji z [...] września 1996 r. Taka wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie narusza konstytucyjnych i konwencyjnych standardów ochrony własności. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką tezą jest fakt, że analogiczną ingerencję o skutkach ekspropriacyjnych przewiduje obecnie obowiązujący art. 98 ust. 3 u.g.n., w tym zaś przypadku bezsporne jest, że nie ma żadnej normy prawnej, z której wynikałoby roszczenie byłego właściciela o zwrot nieruchomości przejętej w tym trybie. Przyjęcie wykładni sugerowanej przez pełnomocnika skarżącej prowadziłoby do naruszenia zasady równości – roszczenie o zwrot przysługiwałoby byłym właścicielom nieruchomości, którzy utracili własność w wyniku decyzji zatwierdzającej podział na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., natomiast nie przysługiwałoby znajdującym się w analogicznej sytuacji właścicielom nieruchomości, do których zastosowano art. 98 ust. 3 u.g.n.

Powyższe rozważania w istocie przesądzają o treści wyroku sądu, który zobligowany jest oddalić skargę nie dostrzegając naruszenia prawa po stronie organów. Tym niemniej jednak, zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w argumentach pełnomocnika w skardze podnoszona jest kwestia swoistej cesji roszczeń związanych z przejściem własności spornych nieruchomości na rzecz gminy w wyniku podziału nieruchomości. Z tych względów konieczne jest odniesienie przez Sąd również do tego zagadnienia. Co więcej kwestia cesji nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, jest bowiem istotna z punktu widzenia legitymacji procesowej skarżącej w postępowaniu administracyjnym – jeżeli nie doszło do skutecznego przeniesienia roszczeń przysługujących pierwotnemu właścicielowi, wyklucza to istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej.

Odnosząc się do tych kwestii, w ocenie Sądu, wbrew argumentom skarżącej, nie doszło nawet do skutecznego przeniesienia roszczeń związanych z przejściem własności spornych nieruchomości na rzecz gminy. Przesądza o tym kilka argumentów.

Po pierwsze, Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie Sądu Najwyższego pogląd o zasadniczej niedopuszczalności cesji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W szczególności w uchwale z 18 kwietnia 1996 r. (III CZP 29/96; OSNC 1996, nr 7-8, poz. 102), Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że "[...] uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest wierzytelnością w ścisłym znaczeniu tego słowa, i to nie tylko z tego względu, że nie wynika ono bezpośrednio z prawa zobowiązań [...]. Istota rzeczy polega na tym, że uprawnienie do żądania zwrotu nie jest uprawnieniem jednostronnym, lecz prawem powiązanym ściśle z zobowiązaniem. Uprawniony do żądania zwrotu występuje nie tylko w charakterze osoby, którą można traktować jako wierzyciela, lecz również jako dłużnik Skarbu Państwa zobowiązany do rozliczenia się z pobranego odszkodowania, w tym także do rozliczenia się z otrzymanej nieruchomości zamiennej jeżeli nadanie takiej nieruchomości miało miejsce). Dokonanie rozliczenia musi przy tym nastąpić [...] w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona wykorzystana na cele, dla których została wywłaszczona i musi być objęta jedną decyzją. Jak się przy tym powszechnie przyjmuje, wyzbycie się poprzedniego właściciela nadanej mu w postępowaniu wywłaszczeniowym nieruchomości zamiennej, może stanowić podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Właściwość zobowiązania obu stron zarówno postępowania wywłaszczeniowego, jak i postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej przesądza w takim wypadku o niedopuszczalności dokonania przelewu uprawnień przysługujących jednej stronie bez zgody strony drugiej. Nie wchodzi zatem możliwość zastosowania art. 509 § 1 k.c. normującego cesję wierzytelności, czyli możliwość jej przelewu bez zgody dłużnika, a więc drugiej strony stosunku zobowiązaniowego. Cesja dotyczy bowiem wyłącznie wierzytelności, której przelew nie powoduje zmiany zobowiązania i nie pogarsza sytuacji drugiej strony jako dłużnika". Trafność tego poglądu potwierdził Sąd Najwyższy w późniejszym postanowieniu z 27 lutego 2002 r. (III CKN 520/00; OSNC 2003, nr 2, poz. 26).

Podobnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również wyrażany jest pogląd, wedle którego wynikające z art. 136 ust. 3 u.g.n. uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze czynności prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2007 r., I OSK 432/06; z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1869/15).

Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiają się również wypowiedzi dopuszczające przeniesienie roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (przykładowo, powoływany przez pełnomocnika skarżącej wyrok WSA w Poznaniu z 21 grudnia 2011 r., II SA/Po 370/11), jednakże i w tym przypadku sądy czynią to z zastrzeżeniem, że przeniesienie roszczeń jest dopuszczalne tylko za zgodą podmiotu publicznego (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego).

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do bardziej rygorystycznego poglądu, wykluczającego w ogóle dopuszczalność cesji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, z uwagi na specyfikę tego roszczenia. Za otwartą można uznać kwestię dopuszczalności przeniesienia tego roszczenia nie w drodze klasycznej cesji, ale w drodze innej czynności cywilnoprawnej, tym niemniej jednak rozważanie tej kwestii w rozpoznawanej sprawie jest bezprzedmiotowe, bowiem nie jest spełniony konieczny warunek zgody drugiej strony stosunku prawnego. Dokumenty, na które powołuje się skarżąca stanowią bezspornie jednostronne oświadczenia woli pierwotnego właściciela nieruchomości oraz prezesa spółki [...], która i tak nie nabyła skutecznie roszczenia o zwrot.

Po drugie, jak trafnie zauważa Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji, oświadczenie J. G. z [...] października 1997 r. dotyczyło roszczeń, jakie miały mu przysługiwać (jako byłemu właścicielowi spornych nieruchomości) względem Skarbu Państwa, tymczasem, w wyniku decyzji zatwierdzającej podział, w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. własność spornych nieruchomości przeszła na rzecz gminy (miasta Z.), a nie na rzecz Skarbu Państwa. Takie oświadczenie jest zatem i z tego powodu bezskuteczne.

Po trzecie, gdyby przyjąć pogląd przeciwny do prezentowanego przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie i hipotetycznie uznać, że byłemu właścicielowi, pozbawionemu własności w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. przysługuje roszczenie o zwrot, w oparciu o art. 136 u.g.n., to należy zauważyć, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. został dodany w wyniku nowelizacji ustawy z 2003 r. (ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492; w analizowanym zakresie zmiany weszły w życie z dniem 22 września 2004 r.). Co więcej, w tym stanie prawnym analizowany przepis odnosił się wyłącznie do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa, możliwość dochodzenia roszczeń w odniesieniu do nieruchomości nabytych przez gminy otworzyła się dopiero w wyniku późniejszej, kolejnej nowelizacji, z dniem 3 stycznia 2013 r. (ustawa z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami; Dz. U. z 2012 r., poz.1429). W świetle powyższego, w dacie, kiedy J. G. oraz prezes Spółki [...] składali swoje oświadczenia (odpowiednio: październik 1997 r. i październik 2001 r.), nie istniała w ogóle podstawa prawna dochodzenia roszczeń o zwrot nieruchomości nabytych (w innym trybie niż wywłaszczenie) na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami

i wywłaszczeniu nieruchomości. Nie można było zatem przenieść roszczeń, które w tym momencie nie istniały z uwagi na brak podstawy prawnej (skądinąd, jak wywiedziono wyżej, podstawa taka nie istnieje również w aktualnym stanie prawnym).

Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania przyjętej przez organy formy rozstrzygnięcia sprawy – w drodze decyzji umarzającej postępowanie.

Wprawdzie w orzecznictwie nie jest jednolicie oceniane zagadnienie właściwego sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości po stwierdzeniu w toku postępowania, że nieruchomość nie była przedmiotem wywłaszczenia lub przejęcia na podstawie przepisów, do których odpowiednie zastosowanie mają przepisy o zwrocie (art. 216 u.g.n.). Część składów orzekających stoi na stanowisku, że w takiej sytuacji należy wydać decyzję merytoryczną – odmowna, bowiem mamy do czynienia nie z bezprzedmiotowością postępowania, lecz z bezzasadnością żądania strony. Tym niemniej jednak sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do dominującego w tej kwestii poglądu o konieczności umorzenia takiego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jak trafnie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2017 r. (I OSK 266/17), "(...) w sytuacji gdy organ uznał, że nieruchomość nie była wywłaszczona, to brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Przedmiotem analizy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisów art. 136

i 137 u.g.n. jest kwestia zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Taka jest przesłanka zwrotu nieruchomości i to po jej zbadaniu można wydać decyzję merytoryczną, tj. decyzję o zwrocie albo o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. To, czy objęta wnioskiem działka jest "nieruchomością wywłaszczoną" jest okolicznością decydującą o tym, czy postępowanie w sprawie zwrotu w ogóle posiada przedmiot, czy może się toczyć. Jeżeli wniosek o zwrot nie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej, to postępowanie administracyjne w tej sprawie powinno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości, która nie była przedmiotem wywłaszczenia, organ zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, bowiem brak jest w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia".

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podzielił ten pogląd, w konsekwencji uznał, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję umarzająca postępowanie, zamiast decyzji merytorycznej, odmownej.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).