Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1128/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 pkt 2, art. 139, art. 156 § 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skarg M. S., Z. L., P. L., T. L., H. L., J. M., M. M., Z. G. K. S. K. D., R.K., M. Z. i A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2017 r.

nr [...], po rozpatrzeniu wniosków: K. D. i K. S., M. S., Z. Ł., H. Ł., P. Ł., T. Ł., J. M., M. M. oraz Z. G., R. K., M. Z. i A. P. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].12.2015 r. nr [...] stwierdzającą, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1951 r. nr [...] odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. jako [...], nr hip. [...], w części dotyczącej dz. ew. [...],[...] oraz [...] z obrębu [...] stanowiących własność Skarbu Państwa zostało wydane z naruszeniem prawa, nie stwierdzającą jego nieważności z uwagi na fakt, iż od dnia jego doręczenia upłynęło 10 lat uchylił powyższą decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Nadzorczej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Decyzją z dnia [...].12.2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1951 nr [...] w części dotyczącej dz. ew. [...],[...] oraz [...] z obrębu [...] stanowiących własność Skarbu Państwa zostało wydane z naruszeniem prawa, nie stwierdził jego nieważności z uwagi na fakt, iż od dnia jego doręczenia upłynęło 10 lat. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru stwierdził, że odmowa przyznania prawa własności czasowej była uzasadniona, jednakże orzeczenie z dnia [...].08.1951 r. obarczone jest wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem zostało skierowane do W. K. niemającej tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. W dniu 28.12.2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek K. D. i K. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołujące się zarzuciły, że ww. decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].12.2015 r. wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia

26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy. W uzasadnieniu podniosły, iż w zaskarżonej decyzji niezasadnie uznano, że kwestionowane orzeczenie dekretowe z dnia [...].08.1951 r. nie zostało wydane

z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy odmówiono przyznania prawa własności czasowej ze względu na przeznaczenie gruntu pod użyteczność publiczną, który

w rzeczywistości był przeznaczony pod przemysł, kolej i urządzenia P. oraz ulice. Zarzuciły także to, że niezasadne jest uznanie, iż osoby fizyczne w 1951 r. nie mogły prowadzić działalności gospodarczej w kolejnictwie, a organ nie wskazał normy z której wyraźnie wynikałby taki zakaz istniejący w 1951 r. Podniosły również, że w zaskarżonej decyzji przyjęto za istotne dla oceny kwestionowanego orzeczenia z dnia [...].08.1951 r. plany realizacji inwestycji, co do której wydano zaświadczenie lokalizacyjne dopiero

w listopadzie 1955 r., zatem nie może ono być miarodajne dla oceny ww. orzeczenia.

W dniu 31.12.2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek M. S., Z. Ł., H. Ł., P. Ł., T. Ł., J. M., M. M. oraz Z. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].12.2015 r. Odwołujący się zarzucili decyzji Ministra naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 k.p.a. poprzez przekroczenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa uprawnień przysługujących organowi nadzoru i dokonanie ustaleń mających na celu skorygowanie rażących nieprawidłowości, jakie miały miejsce w zakresie postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ dekretowy, oraz włączenie do treści uzasadnienia decyzji nadzorczej własnego uzasadnienia dla rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanym orzeczeniu. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy poprzez przyjęcie, że odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości była uzasadniona. W ocenie skarżących naruszono art. 156 § pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skierowanie kwestionowanego orzeczenia wyłącznie do W. K. z pominięciem wszystkich właścicieli przedmiotowej nieruchomości stanowi wyłącznie podstawę do stwierdzenia na mocy art. 156 § 1 pkt k.p.a., że powyższe orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa z uwagi na upływ 10 lat od jego doręczenia W. K., podczas gdy błąd ten powinien być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżących naruszono art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie o prawach J. W. do przedmiotowej nieruchomości nie stanowi wady kwalifikowanej ww orzeczenia, podczas gdy błąd ten powinien być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podnieśli również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że użytkownikiem wieczystym działki gruntu nr [...] z obrębu [...] jest obecnie spółka [...] S.A., podczas gdy zgodnie z księgą wieczystą prowadzoną dla ww. działki jej użytkownikiem wieczystym jest spółka [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...]. Nadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 k.p.a. poprzez rażącą bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Nadzorczej w [...] z dna [...].08.1951 r. nr [...]. W dniu 20.01.2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek R. K., M. Z. oraz A. P., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].12.2015 r. Odwołujące się zarzuciły, że ww. decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].12.2015 r. wydana została z naruszeniem 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy. Podniosły, iż w treści uzasadnienia orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...].08.1951 r. wynika, że zostały powołane przyczyny odmowy, które nie dawały organowi prawa do odmówienia przyznania prawa własności czasowej dawnym właścicielom. Przeznaczenie terenu pod użyteczność publiczną nie oznaczało w ocenie skarżących, że korzystanie z gruntu przez dawnych właścicieli nie dałoby się pogodzić z tym przeznaczeniem. Podniosły, iż odmowa uwzględnienia wniosku

o przyznanie użytkowania wieczystego wymaga szczegółowego uzasadnienia, czego zabrakło w ww. orzeczeniu administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...].08.1951 r. W ocenie odwołujących się niedopuszczalne jest stawianie hipotez, że organ dekretowy "mógł utożsamiać planowaną inwestycję kolejową z przemysłem", bowiem ich zadaniem zarówno szlaki kolejowe, jak i stacje kolejowe niezależnie od charakteru stanowią sieć komunikacyjną, a nie mieszczą się w pojęciu przemysłu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ podniósł że, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, tj. gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego, albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa podstaw wydania tego typu decyzji, a zatem podstawą taką może być zwykłe naruszenie przepisów prawa materialnego. Natomiast

w przypadku, gdy zaskarżona decyzja narusza jedynie przepisy o postępowaniu administracyjnym, należy wówczas przyjąć, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, chyba że był obowiązany do usunięcia uchybień tego rodzaju.

W skład dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. jako [...], nr hip. [...], wchodzi m.in. działka nr [...] z obrębu [...]. Działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] księga wieczysta nr [...], w dacie orzekania przez organ nadzoru stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym spółki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...]. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją spółka [...] sp. z o.o. sp.k. nie brała udziału. Wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem strony postępowania stanowi zdaniem organu o nieprawidłowości decyzji, a zatem nie może się ona ostać w obrocie prawnym. W tej sytuacji rozstrzygnięcie wydane przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa jest wadliwe, co w przypadku postępowania odwoławczego powoduje konieczność uchylenia skarżonej decyzji. Organ nadzoru przedwcześnie dokonał oceny, że orzeczenie dekretowe obarczone jest wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak ustalono w toku niniejszego postępowania, stosownie do pozyskanego w dniu 12.08.2016 r. aktu zgonu Nr [...] wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w [...], J. K. zmarł w dniu [...].06.1951 r. (odpis skrócony ww. aktu zgonu w aktach I Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego [...] w [...] sygn. akt [...]), nie zaś jak uznał Minister Infrastruktury i Budownictwa w zaskarżonej decyzji w dniu [...].06.1956 r. na co wskazywało postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku wydane przez Sąd Rejonowy [...] z dnia [...].02.1993 r. sygn. akt [...]. Tym samym Prezydium Rady Narodowej w [...] zasadnie skierowało kwestionowane orzeczenie administracyjne z dnia [...].08.1951 r. do W. K. - będącej spadkobierczynią J. K. (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...].02.1993 r. sygn. akt [...]).

Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Ministra zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo oraz interes społeczny. Błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy nie może bowiem skutkować uznaniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W interesie społecznym jest natomiast zgodnie z art. 9 k.p.a. ustalenie stanu faktycznego sprawy

w sposób nie budzący wątpliwości. Skoro przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło daty śmierci J. K. wskazanej przez Sąd Rejonowy [...], a okoliczność ta stanowiła podstawę przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to rozstrzygnięcie oparte na tej przesłance nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Poczynione na nowo w toku niniejszego postępowania ustalenia nie pozwalają stwierdzić, aby orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1951 r. obarczone było jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczona decyzją.

Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych

w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] róg [...], ozn. jako [...], nr hip. [...], stanowiła własność H. L. oraz J. W.. Na mocy aktu notarialnego z dnia [...].07.1941 r. nr [...] J. W. sprzedał swoją część nieruchomości J. K. oraz J. O. M., którzy zostali wpisani do powyższej księgi hipotecznej przez zastrzeżenie (zaświadczenie Sądu Grodzkiego w [...] Wydział Hipoteczny nr [...] z dnia [...].05.1948 r.). Wniosek dotyczący wpisu nabywców jako właścicieli nieruchomości został zawieszony do czasu złożenia zezwolenia odnośnej władzy administracyjnej. Tym samym J. W. figurował jako ujawniony współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości w księdze hipotecznej, z której zaświadczenie zostało złożone przy wniosku dekretowym. Powyższe potwierdza również zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...].09.2013 r. I. dz. [...].

Przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia

26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Obecnie teren ww. nieruchomości [...] stanowi grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr: [...] (część działki), [...] (część działki), [...] (część działki), [...] i [...] - wszystkie z obrębu [...]. Działki nr [...], nr [...] i nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa i są przedmiotem niniejszego postępowania. Użytkownikiem wieczystym działki nr [...] jest spółka [...] S.A. Użytkownikiem wieczystym działki nr [...] jest spółka [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa.

W dniu 13.05.1948 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek H. L., J. K. oraz M. M. T. M. (spadkobierczyni J. O. M.) reprezentowanych przez adw. M. B. o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości [...] ozn. hip. Nr [...],[...]. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].08.1951 r. nr [...] odmówiło H. L., J. W., J. K. i J. O. M. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy

ul. [...] ozn. jako [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wg opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym planem teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony jest pod użyteczność publiczną.

W znajdującym się w aktach własnościowych nieruchomości zaświadczeniu

z dnia [...].09.1951 r. skierowanym do W. K. Prezydium Rady Narodowej w [...] wskazało, iż teren nieruchomości [...] Nr hip. [...] położonej przy ul. [...] Nr [...] objęty został w posiadanie Gminy [...] z mocy art. 4 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w dniu 14.11.1947 r. (...) Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].08.1951 r. Nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej. Od powyższego orzeczenia administracyjnego zainteresowana nie wniosła w terminie ustawowym żadnego odwołania. Zgodnie z zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z dnia [...].11.1955 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową stacji ładunkowej dla Ministerstwa Kolei - Zarządu Inwestycji Kolejowych w [...], na terenie położonym [...], przy ul. [...]. Na podstawie szkicu nr [...] będącego integralną częścią ww. zaświadczenia, określającego położenie terenu, ustalono, że część nieruchomości [...] ozn. hip. [...], rej hip. [...] - część obecnych działek ewidencyjnych nr: [...],[...] znajdowała się na terenie objętym ww. zaświadczeniem.

Bezspornym jest, iż materialnoprawną podstawę kwestionowanego orzeczenia z dnia [...].08.1951 r. stanowił art. 7 ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). W myśl art. 7 ust. 2 dekretu organ zobligowany był do uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Stąd też, przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej, organ winien dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1.02.2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1780/07, publ. Lex nr 366201), mając jednak na uwadze, iż w sprawach o oddanie gruntu nieruchomości [...] w użytkowanie wieczyste, wszczętych na wniosek dotychczasowego właściciela, organ obowiązany jest stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego w czasie rozstrzygania sprawy (por. uchwała NSA z dnia 9.11.1998 r., sygn. akt OPK 11/98, publ. ONSA 1999 r., nr 1 poz. 14).

W opinii geodezyjnej sporządzonej na potrzeby postępowania nadzorczego geodeta uprawniony określił, że przedmiotowa nieruchomość w północnej części

(w części obecnych działek [...],[...]) objęta została Ogólnym Planem Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r., a w południowej części (w części obecnej działki [...]) Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] uchwalonym w dniu [...].01.1949 r., ogłoszonym w dniu [...].01.1949 r. w Monitorze Polskim część A Nr [...], poz. [...]. Zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania [...] z dnia [...].08.1931 r. działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie przeznaczonym pod przemysł, natomiast zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] działka nr [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym na urządzenia komunikacyjne P. oraz pod ulice.

Przeznaczenie nieruchomości pod drogi zasadnie spowodowało odmowę przyznania prawa własności czasowej.

Zgodnie z ustawą z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 1948 r. Nr 54 ze zm.), budowa i utrzymanie dróg publicznych, a więc państwowych, powiatowych i gminnych należało do kompetencji właściwych organów administracji państwowej oraz właściwych związków samorządu terytorialnego (art. 12 ustawy). Nadto utworzenie przez Skarb Państwa specjalnego funduszu drogowego z przeznaczeniem na budowę, rozbudowę

i naprawę dróg uniezależniło ich właściwy stan od dobrej woli prywatnego właściciela. Stąd przeznaczenie części terenu przedmiotowej nieruchomości na drogi, stanowiącej dobro o charakterze ogólnonarodowym, publicznym, uniemożliwiało dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli.

Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele kolejowe - urządzenia komunikacyjne P. - utożsamiane z celem użyteczności publicznej, spowodowało, że organ dekretowy prawidłowo stwierdził, iż korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy wprost wskazywał, że ten fragment nieruchomości ma być przeznaczony na urządzenia kolejowe, które pozostać miały w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P..

Organ podkreślił, że podporządkowanie kolei Przedsiębiorstwu Państwowemu pod nazwą P. wykluczało własność prywatną i wynikającą z niej możliwość wyłącznego użytkowania gruntu przez dotychczasowych właścicieli.

Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (tekst. jedn. Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) zarząd kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym, powierza się przedsiębiorstwu państwowemu pod nazwą "Polskie Koleje Państwowe", prowadzonemu wedle zasad handlowych, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb Państwa i interesów gospodarstwa społecznego (art. 1). Artykuł 9 rozporządzenia dawał taką możliwość przedsiębiorstwu P. również w stosunku do nowo wybudowanych linii kolei państwowych lub też prywatnych, nieznajdujących się dotychczas w zarządzie państwowym, ale wyłącznie na polecenie Ministra Komunikacji.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie.

Z kolei przepisy ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) niejako zrównały sytuację prawną wszystkich terenów kolejowych, gdyż w wyniku jej wejścia w życie na własność Państwa przeszły wszystkie rodzaje komunikacji kolejowej (kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych). W ten sposób został stworzony przez akty prawne, mające wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu o gruntach warszawskich - stan, w którym Państwo ma monopol w dziedzinie transportu

i infrastruktury kolejowej. Zatem tereny przeznaczone do prowadzenia eksploatacji kolei, wraz ze znajdującymi się na nich urządzeniami służącymi temu celowi, traktowane były w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego jako niezbędne na cele państwowe. Skoro zatem część terenu nieruchomości przeznaczona została na cele kolejowe, a więc inwestycje o charakterze publicznym oczywiste jest zdaniem organu, że nie mogła być oddana we własność czasową byłym właścicielom.

Obecne działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] objęte przedwojennym planem zagospodarowania przestrzennego i według tego planu przeznaczone pod przemysł przylegały bezpośrednio do terenów kolejowych. Po zakończeniu wojny planowano na terenie położonym przy ul. [...] budowę kolejowej stacji ładunkowej. W aktach własnościowych nieruchomości znajduje się notatka z dnia [...].02.1962 r. wskazująca na wydanie w dniu [...].03.1951 r. opinii dotyczącej stacji ładunkowej przy ul. [...]. Działki te objęte zostały zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z dnia [...].11.1955 r., którym Prezydium Rady Narodowej wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową stacji ładunkowej dla Ministerstwa Kolei - Zarządu Inwestycji Kolejowych w [...], na terenie położonym [...], przy ul. [...]. Zaświadczenie to wydano na podstawie uzgodnionej lokalizacji ogólnej, pisma Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...].11.1951 r. nr [...] oraz zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...]. Zaświadczeniem tym uchylono jednocześnie zaświadczenie lokalizacyjne wstępne z dnia [...].11.1952 r. W ramach ww. inwestycji państwowej przewidywano budowę torów kolejowych, dróg ładunkowych, budynków administracyjnych, magazynów i ramp. Organ dekretowy wydając odmowne orzeczenie miał wiedzę o tym, że na przedmiotowej nieruchomości planowana jest realizacja dużej inwestycji kolejowej. Inwestycja ta była realizowana przez podmiot publiczny na działce utworzonej z szeregu nieruchomości hipotecznych. Dlatego uzasadnione było wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...].08.1951 r., że teren przedmiotowej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. jako [...], nr hip. [...], przeznaczony jest pod użyteczność publiczną.

Zorganizowanie na przedmiotowym gruncie kolejowej stacji ładunkowej służyć miało przemieszczaniu ładunków z zaangażowaniem państwowej komunikacji kolejowej. Zlokalizowanie stacji ładunkowej na przedmiotowym gruncie zapewnić miało obsługę zakładów przemysłowych. Dlatego organ dekretowy wydając rozstrzygnięcie

w dniu [...].08.1951 r. mógł zdaniem organu rozpoznając przedmiotową sprawę utożsamiać planowaną inwestycję kolejową z przemysłem.

Tym samym organ dekretowy prawidłowo ocenił, że dalsze korzystanie

z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela gruntu nie da się pogodzić

z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu.

Odnosząc się do zarzutu odwołujących się, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z dnia [...].08.1951 r. jest lakoniczne, a uzasadnienie nie wyjaśnia faktycznych i prawnych podstaw wydania orzeczenia organ wskazał, że kwestię tę poruszył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.04.2015 r. sygn. akt I OSK 2048/13 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, że kontrolując decyzje wydawane w okresie PRL nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów, a jedynie badać, czy wydając decyzję organ naruszył w sposób rażący obowiązujący stan prawny.

Organ dekretowy miał za zadanie ustalić, czy przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego można pogodzić

z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela.

Organ dekretowy odmowę przyznania prawa własności czasowej uzasadnił przeznaczeniem nieruchomości pod użyteczność publiczną. Wskazany cel był zgodny

z przeznaczeniem wynikającym z obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, którego to celu, jak wyżej wykazano, nie mogły realizować osoby fizyczne.

Zatem zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa ustalenia organu dekretowego mają uzasadnienie w przepisach prawa i okolicznościach sprawy.

Organ nie zgodził się z zarzutem, że organ nadzoru zaniechał właściwej oceny faktu, iż kwestionowane orzeczenie administracyjne zostało oparte na opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego.

Nie można bowiem uznać za rażące naruszenie prawa powołanie się

w orzeczeniu administracyjnym z 1951 r. na opracowywany plan zagospodarowania, gdy nieruchomość objęta była obowiązującymi wówczas planami zagospodarowania przestrzennego. Posłużenie się natomiast przez organ dekretowy pojęciem opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego nie przesądza, iż podstawą orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1951 r. był inny niż obowiązujący plan. Niewskazanie w uzasadnieniu tego orzeczenia danych identyfikujących ten plan (w niniejszej sprawie dwa plany) mając na uwadze obecne standardy, stanowi wprawdzie uchybienie, to jednak w sytuacji, gdy były one aktami normatywnymi, których treść była publikowana i ogólnie dostępna, a w zapisach planów określono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, nie może być ono ocenione jako rażące naruszenie prawa.

Zatem zdaniem organu odmowa przyznania byłym właścicielom nieruchomości prawa własności czasowej w tak ustalonym stanie faktycznym nie naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, a tym bardziej nie naruszała tego przepisu w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym zasadne jest stanowisko organu nadzoru, że brak powołania w kontrolowanym orzeczeniu konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego (jego numeru bądź daty uchwalenia) nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zważyć bowiem należy, że plany zagospodarowania przestrzennego były aktami normatywnymi, powszechnie obowiązującymi w stosunkach lokalnych, a ich treść opublikowana i powszechnie znana. W tym stanie rzeczy pominięcie w tym orzeczeniu danych identyfikujących plan i powołanie się na plan opracowywany wskazuje wprawdzie na niedochowanie należytej staranności przy sporządzaniu jego uzasadnienia i naruszenia w tym zakresie art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.

- o postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którym decyzja odmowna winna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne, jednakże tego rodzaju uchybienie procedurze administracyjnej nie może być, zdaniem organu nadzoru, traktowane jako naruszenie prawa w stopniu rażącym. Za rażące bowiem uznać należy tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania

z punktu widzenia wymagań praworządności, a takich skutków sam brak właściwego uzasadnienia orzeczenia dekretowego, nie spowodował.

Błędne uzasadnienie orzeczenia z dnia [...].08.1951 r. w zakresie, w jakim powołano się w nim na opracowywany plan, obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Powyższy błąd nie miał bowiem wpływu na sentencję orzeczenia.

Organ podkreślił, iż stan prawny w dacie wydania orzeczenia uniemożliwiał przyznanie byłym właścicielom prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości, co stwierdził organ dekretowy i co potwierdziły ustalenia organu nadzoru. Ustanowienie bowiem własności czasowej, uwzględniając postanowienia obowiązujących wówczas planów odnośnie przedmiotowej nieruchomości, byłoby niezgodne z regulacją art. 7 ust. 2 ww. dekretu.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. skargi złożyli: M. S., Z. Ł., P. Ł., T. Ł., H. Ł., J. M., M. M., Z. G., K. S., K. D., R. K., M. Z. i A. P.. Skarżący: M. S., Z. Ł. P. Ł., T. Ł., H. Ł., J. M., M. M. i Z. G. zaskarżanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 156 KPA poprzez przyjęcie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że organ nadzoru orzekający w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uprawniony jest rozstrzygać co do istoty sprawy objętej kontrolowaną decyzją i w związku z tym dokonanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w ramach postępowania nieważnościowego ustaleń mających na celu skorygowanie rażących nieprawidłowości jakie miały miejsce w zakresie postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Prezydium Rady Narodowej w [...] w związku z postępowaniem administracyjnym zakończonym orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1951 r.

Nr [...] dotyczącym dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] róg [...] (hip. nr [...]), podczas gdy organ nadzoru nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania mającego na celu zastąpienie działań organu, którego decyzja administracyjna podlega kontroli. Włączenie do treści zaskarżonej decyzji de facto własnego uzasadnienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa dla rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanym orzeczeniu administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. Nr [...], powoduje nadawanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa powyższemu orzeczeniu dekretowemu treści w nim niezawartych, art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez przyjęcie, że: skierowanie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. Nr [...] wyłącznie do W. K. z pominięciem wszystkich właścicieli dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] róg [...] (hip. nr [...]) nie stanowi wady powyższego rozstrzygnięcia, podczas, gdy błąd wobec osoby jak powyższy powinien być zdaniem skarżącym oceniany jako rażące naruszenie prawa (procedury postępowania administracyjnego) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. Rozstrzygnięcie orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. Nr [...] o prawach J. W. do dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] róg [...] (hip. nr [...]) nie stanowi wady kwalifikowanej powyższego orzeczenia podczas, gdy błąd wobec osoby jak powyższy powinien być oceniany jako rażące naruszenie prawa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 ust. 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm., zwanego dalej "Dekretem") poprzez przyjęcie, że odmowa przyznania własności czasowej w odniesieniu do dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] róg [...] (hip. nr [...]) na rzecz poprzednich właścicieli powyższej nieruchomości była uzasadniona. Utrwalone zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie pozostaje stanowisko, zgodnie z którym niewyjaśnienie przez organ dekretowy jakie przeznaczanie ma nieruchomość w planie zabudowy obowiązującym w dacie wydawania decyzji dekretowej i oparcie się w tym względzie wyłącznie na planie będącym dopiero w opracowywaniu stanowi rażące naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 Dekretu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.. Nawet przeznaczenie nieruchomości objętej działaniem przepisów Dekretu na cele użyteczności publicznej "automatycznie" nie przesądzało o wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej takiej nieruchomości i nie zwalniało organu dekretowego od wynikającego z przepisu art. 7 ust. 2 Dekretu obowiązku dokonania szczegółowych i wnikliwych ustaleń w powyższym zakresie.

Powyżsi skarżący wnieśli o uchylenie własnej decyzji Ministra Infrastruktury

i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. w trybie autokontroli (sygnatura akt: [...]) w całości i wydanie nowej decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej jak [...],nrhip. [...] w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...],[...] oraz [...] z obrębu [...] stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa. W przypadku braku skorzystania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa z przewidzianej w przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a instytucji autokontroli decyzji na podstawie art. 135 p.p.s.a. o rozważenie uchylenia także decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Natomiast w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa o zobowiązanie Ministra w zakreślonym przez Sąd terminie do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej jako [...], nr hip, [...] w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...],[...] oraz [...] z obrębu [...] stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie

i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci ostatecznej

i prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. (sygnatura akt [...] w załączeniu skargi) na okoliczność potwierdzenia, że stanowisko strony skarżącej co do kwalifikowanych wad orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. Nr [...] nie jest odosobnione.

W obszernym uzasadnieniu rozwinięto zarzuty powyższej skargi.

Skarżący K. S. i K. D. zaskarżonej decyzji zarzuciły: naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279) poprzez nieprawidłowe ustalenie wzorca planistycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. ([...]) dla nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. Hip Nr [...], w zakresie obecnej działki [...] z obrębu [...] poprzez bezzasadne uznanie, iż w tej dacie obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr [...] uchwalony w dniu [...] stycznia 1949 r., ogłoszony w dniu [...] stycznia 1949 r., w Monitorze Polskim część A Nr [...] poz [...], (dalej "Plan Nr [...]") podczas gdy plan ten nie był obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r., ([...]), gdyż nie został uchwalony zgodnie z przepisami prawa, a nawet przyjęciu, iż został uchwalony zgodnie z prawem, to wygasł w wyniku jego derogacji na skutek braku stosowania oraz na skutek zniesienia Urzędu Ministra Budownictwa odpowiedzialnego za jego uchwalenie oraz stosowanie. Naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż ocena możliwości korzystania z nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn., Hip Nr [...], w zakresie obecnych działek ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...] z obrębu [...], przez dotychczasowego właściciela powinna być oceniana na podstawie postanowień Ogólnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego w dniu [...] sierpnia 1931 r., (dalej plan z 1931 r.) podczas gdy plan ten nie służył odbudowie czy też rozbudowie zniszczonej [...] i nie posiadał jakiegokolwiek powiązania z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz 279), a zatem zdaniem skarżących nie stanowił wzorca planistycznego dla oceny przesłanki wynikającej art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy co w konsekwencji powoduje, iż w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r., nie było przesłanek negatywnych umożliwiających odmowę przyznania prawa własności czasowej nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. Hip Nr [...]. Naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279) poprzez konkretyzacje przeznaczenia nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej Hip Nr [...], w zakresie obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] w Planie z 1931, przez pryzmat decyzji lokalizacyjnych nieistniejących w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1951 r. oraz na podstawie notatki z dnia [...] lutego 1962 r. wskazującej na wydanie w dniu [...] marca 1951 r., opinii dotyczącej stacji ładunkowej przy ul. [...], podczas gdy nie jest uzasadniona prawnie konkretyzacja przeznaczenia nieruchomości na cele przemysłu w planie z 1931 r. na podstawie powojennych dokumentów nie stanowiących aktów planistycznych. Nie zostało wykazane, iż na podstawie dokumentów powstałych przed dniem wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1951 r. wydano zaświadczenie lokalizacyjne, na podstawie których uszczegółowiony zostałby cel przemysłowy przeznaczenia nieruchomości, przewidziany w planie z 1931 r. Naruszenie przepisów art. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu (Dz. U. Nr 3 poz 18) w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności

i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dz. U. Nr 50 poz. 279) w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz uznanie, iż na terenie przeznaczonym przez przemysł w planie z 1931 r. mógł być stosownie do przepisów dekretu z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3 poz. 17) w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1951 r. wykonywany wyłącznie cel transportu

i infrastruktury kolejowej, podczas gdy nieruchomość mogła być wykorzystana przez dotychczasowego właściciela prowadzącego przedsiębiorstwo przemysłowe lub handlowe pod warunkiem dopełnienia wymogów ustawowych. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie także o uchylenie decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r.

W obszernym uzasadnieniu rozwinięto zarzuty skargi.

Natomiast skarżące R. K., M. Z. i A. P. zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszanie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 ustęp 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr. 50 poz. 279) przez uznanie, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej jako [...], nr hip, [...] w części dotyczących nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa tj. działek ewidencyjnych nr [...],[...][...] z obrębu [...] jest prawidłowe. Przyczyny odmowy podane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].08.1951 r. według Ministra Infrastruktury i Budownictwa choć są błędne nie stanowią rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a przeznaczenie gruntu objętego w/w decyzją odmowną z dnia [...].08.1951 r. uwzględniając postanowienia obowiązujących wówczas planów na cele użyteczności publicznej dawało podstawy do takiej decyzji. Decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1951 r. jako podstawę odmowy przyznania użytkowania wieczystego przywoływała opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego zamiast obowiązującego, a nadto nie rozważała i nie uzasadniała szczegółowo czy nawet wg tego planu przeznaczenie gruntu na cele użyteczności publicznej da się pogodzić z przyznaniem własności czasowej (użytkowania wieczystego) dawnym właścicielom dokonując tym samym swoistego wywłaszczenia bez potrzeby prowadzenia odpowiedniego postępowania. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływać na wynik sprawy to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuzasadnione korygowanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa jako instancję nadzorczą działań organu poddanego kontroli tj. Prezydium Rady Narodowej w [...] w zakresie gromadzenia materiału dowodowego mającego być podstawą decyzji oraz niedopuszczalne konwalidowanie uzasadnienia decyzji odmownej z dnia [...].08.1951 r. poprzez sporządzenie własnego uzasadnienia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa

w którym to uzasadnieniu Minister stawia hipotezy, że Prezydium Rady Narodowej w [...] mogło utożsamiać planowaną inwestycję kolejową z przemysłem słusznie odmawiając przyznania własności czasowej poprzednikom prawnym skarżących. Zdaniem skarżących organ nadzoru w tym postępowaniu nie może konwalidować decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa a jedynie stwierdzić czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi odniosły się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na powyższe skargi organ podtrzymał moje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzupełniająco dodając, że prowadząc postępowanie w sprawie oceny legalności decyzji organ administracji publicznej nie może ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Organ nadzoru powinien dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 k.p.a. uwzględnić przepisy prawne powołane w podstawie prawnej kontrolowanego orzeczenia, w tym przypadku art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak i przepisy obowiązujące w dacie jego wydania, tj. m.in. przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 1948 r. Nr 54 ze zm.), ustawy z 3 stycznia 1946 r.o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17). Rozstrzygnięcie

w sprawie nieruchomości położonej przy ul. [...] zostało więc oparte na przesłankach wymienionych w dekrecie o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ale również na innych obowiązujących w tej dacie przepisach modyfikujących i uzupełniających stosowanie dekretu.

Odnosząc się do zarzutu podejmowania przez organ nadzoru własnych ustaleń w sprawie wyjaśnił, iż organ nadzoru I i II instancji nie rozpatrywał ponownie wniosku dekretowego, lecz dokonał ustalenia, czy kwestionowana decyzja z dnia [...].08.1951 r. była dotknięta chociażby jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem postępowanie to ograniczało się wyłącznie do poszukiwania ewentualnych uchybień

i wadliwości tak proceduralnych, jak i prawa materialnego, których ewentualnie dopuścił się organ dekretowy. Oceny legalności decyzji administracyjnej organ dokonał na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno ustrojowych, procesowych, jak i materialnych. Dlatego też organ wniósł o oddalenie wszystkich skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrole działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści artykułu 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem skarg była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. uchylająca decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzającą, że w orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej jako [...], nr hip, [...] w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...],[...][...] z obrębu [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa zostało wydane z naruszeniem prawa, nie stwierdzającą jego nieważności z uwagi na to, iż od dnia jego doręczenia upłynęło 10 lat i odmawiająca stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia z [...] sierpnia 1951 r. Istotą sprawy była więc ocena czy odmowne orzeczenie dekretowe z 1951 r. wyczerpuje przesłanki stwierdzenia jego nieważności z art. 156 § 1 KPA w szczególności przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA) gdyż tylko to zagadnienie jest okolicznością sporną w rozpoznawanej sprawie. Organ nadzoru uznał, że pomimo uchybień odmowna decyzja z 1951 r. nie naruszyła prawa w sposób rażący i z tą oceną zdaniem Sądu należy się zgodzić. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 139 KPA organ nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sąd zgadza się ze stanowiskami organu, że taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Pierwszy raz rozpoznając sprawę organ błędnie ustalił stan faktyczny uznając, że osoba której doręczono decyzję nie była do tego uprawniona (nie była stroną) co spełniało przesłankę art. 156 § 1 pkt 4 KPA. Ponownie rozpoznając sprawę organ bezspornie ustalił, że J. K. zmarł w dniu [...] czerwca 1951 r. (wynika to wprost z aktu zgonu nr [...] wydanego na żądanie organu przez Urząd Stanu Cywilnego w [...], który to dokument jest w aktach sprawy) a nie w dniu [...] czerwca 1956 r. na co wskazywało postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku wydane przez Sąd Rejonowy [...] z dnia [...] lutego 1993 r. sygn. akt [...] na którym oparł się organ wydając decyzję w dniu [...] grudnia 2015 r. uznając że ta okoliczność spełniła przesłanki z art.156 § 1 pkt 4 KPA, co wpłynęło na treść powyższego orzeczenia. Ustalenie to ma istotny wpływ na przedmiotową sprawę, ponieważ W. K. w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1951 r. była już następcą prawnym J. K. i stroną tego postępowania. Natomiast poczynione na nowo ustalenia organu dotyczące przedmiotu decyzji z dnia [...] sierpnia 1951 r. dowiodły, że orzeczenie to nie było obarczone jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 KPA.

Wyjaśnić na początku należy, że art. 7 dekretu [...] stanowi, iż dotychczasowy właściciel gruntu bądź jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (ust.1). Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust.2). Konstrukcja tego przepisu – "..gmina uwzględni wniosek..." wskazuje, że zakodowana w nim norma prawa ma charakter związany, skutkiem czego jeśli zachodzą przesłanki do ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego), to organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości. Przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela, wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu [...], są następujące: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w terminie określonym w dekrecie oraz możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego). Wydając decyzje w przedmiocie wniosku dotychczasowego właściciela organ musiał ustalić takie okoliczności, jak:

1) datę objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę;

2) zachowanie terminu do złożenia wniosku przez byłego właściciela;

3) jaki plan zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązywał w dacie podejmowania decyzji na obszarze położenia nieruchomości (z jakiej daty, przez kogo uchwalony, kiedy wszedł w życie) oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie lub rodzaj zabudowy;

4) czy przeznaczenie w planie lub rodzaj zabudowy umożliwiały dalsze korzystanie

z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela.

Minister Infrastruktury i Budownictwa ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie gminy w dniu 14 listopada 1947 r. ogłoszeniem opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] pkt [...], zatem termin do złożenia wniosku upłynął 14 maja 1947 r. Tym samym wniosek złożony przez H. Ł., J. K. oraz M. M. współwłaścicieli tej nieruchomości złożony w dniu 13 maja 1948 r. był wnioskiem złożonym w terminie o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu [...]. Organy dekretowe odmowne rozpatrzenie wniosku uzasadniły przeznaczeniem tej nieruchomości w opracowanym planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej. Niewątpliwie taka lakoniczna analiza przesłanek z art. 7 dekretu [...] nie mogła być uznana za wypełnienie obowiązków ciążących na organach dekretowych o jakich była mowa wyżej. Jednak nie jest to też wystarczający powód do uznania rażącego naruszenia prawa. Na rażące naruszenie prawa składa się bowiem wiele elementów. Według jednego z kierunków orzeczniczych rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postepowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J.Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92 Prz. Sąd.1994, nr 7-8, s.163). Idąc tym tropem za rażące naruszenie przepisów dekretu uznać należy (należałoby) odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu bez powołania się w ogóle na zapisy jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniając odmowę jedynie koniecznością przejęcia terenu na cele publiczne (wyrok NSA z 12.02.2008 r., I OSK 1069/07). Innymi słowy, "o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). Drugie stanowisko wskazuje na to, że przy rażącym naruszeniu prawa należy brać pod uwagę skutki naruszenia. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2,s.104 i n.) O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym" decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z 30.11.1999 r., V SA/ 879/99, LEX nr 50137). Orzecznictwo wydaje się przychylać do kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" i za takie uznaje decyzję której treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowania jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993/1/23).

Sąd w obecnym składzie przychylając do takiego rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" uważa, że organ nadzoru aby stwierdzić nieważność decyzji, nie może poprzestać na ustaleniu, że organy "dekretowe" w zwykłym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 dekretu [...], z naruszeniem norm procesowych nie wyjaśniły dostatecznie przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z normy prawa materialnego. Musi również zbadać, czy skutek, jaki wywołała kontrolowana w trybie nadzoru decyzja w sferze społeczno-gospodarczej, nie narusza zasady praworządności w demokratycznym państwie. Aby temu sprostać, organ nadzoru musi we własnym zakresie poczynić ustalenia, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby, gdyby kontrolowana decyzja w zupełności odpowiadała prawu, i porównać skutki z tego wynikające z tymi, które wynikają z decyzji kontrolowanej. Organ nadzoru w przedmiotowej sprawie ustalił, że w chwili wydania orzeczenia z 1951 r. planem do którego należy się odnieść dokonując oceny możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości są postanowienia Ogólnego Planu Zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr Reg. [...]), wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz.202). Zgodnie z zapisami ww. planu teren przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej jako [...], nr hip, [...] przeznaczony był w części (obecnie działki nr [...] będące w użytkowaniu wieczystym P. i nr [...] użytkownik wieczysty [...] Spółka z o.o.) pod przemysł a działka nr [...] (własność Skarbu Państwa) pod urządzenia komunikacyjne P. i ulice. Sąd podziela stanowisko organu, że przeznaczenie części nieruchomości pod drogi, a części podporządkowanie Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] wykluczało własność prywatną i wynikającą z niej możliwość użytkowania przedmiotowego gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Przeznaczenie powyższe potwierdziło i uszczegółowiło wydane później zaświadczenie lokalizacyjne z dnia [...] listopada 1955 r. nr [...] (zgoda na budowę stacji ładunkowej dla Ministerstwa Kolei-Zarządu Inwestycji Kolejowych w [...]). W ramach tej inwestycji państwowej przewidywano na terenie spornej nieruchomości budowę torów kolejowych, dróg ładunkowych, budynków administracyjnych, magazynów i ramp. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że organ dekretowy miał wiedzę, że między innymi na przedmiotowej nieruchomości planowana jest realizacja dużej inwestycji kolejowej przez podmiot publiczny na działce utworzonej z szeregu nieruchomości hipotecznych. Dlatego jak słusznie podniósł organ nadzoru organ dekretowy w 1951 r. mógł utożsamiać planowaną inwestycję kolejową z przemysłem. Jak wynika z uchwały NSA składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08 opublikowaną lex nr 463485) dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana np. zaświadczeniami o lokalizacji szczegółowej. A zatem gdy treść zaświadczenia lokalizacyjnego nawet późniejszego jest zgodna z złożeniami planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi jego uzupełnienie oraz uszczegółowienie to, przy badaniu legalności orzeczeń dekretowych nie można pominąć takiego dokumentu. Przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109) wskazują, iż dane zawarte w planach zagospodarowania przestrzennego przesądzały jedynie o najistotniejszych cechach zagospodarowania terenu nieruchomości [...], pozostawiając regulację szczegółów zagospodarowania terenu innym aktom planistycznym.

Rozważenia wymagało więc, czy przeznaczenie nieruchomości przy ul. [...] nr hip [...] na powyższe cele było do pogodzenia z możliwością korzystania z niej przez dotychczasowych właścicieli. W tej materii Sąd podziela negatywne stanowisko organu nadzoru. Bez wątpienia budowa infrastruktury kolejowej (której właścicielem mogło być wyłącznie państwo) i ulic jest realizacją celu publicznego, którego w tamtym czasie nie mogły realizować podmioty prywatne. Tego rodzaju inwestycja spełniała bowiem kryteria użyteczności publicznej wskazane w uzasadnieniu cyt. wyżej uchwały 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skarg dotyczących tej kwestii. Sąd nie podzielił także zarzutów skarg dotyczących naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu i art. 156 § 1 pkt. 2 KPA, jak również tych, że orzeczenie dekretowe zostało wydane bez podstawy prawnej. Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji dekretowej między innymi do J. W., który w dacie jej wydania nie był już współwłaścicielem spornej nieruchomości (sprzedał w 1941 roku swój udział J. K. i J. O. M. współwłaścicielom tej nieruchomości) figurował jednak w księdze hipotecznej z której zaświadczenie zostało złożone przy wniosku dekretowym z tego powodu, że wpis nabywców jego udziałów, został zawieszony do czasu uzyskania zezwolenia właściwej władzy administracyjnej. Sąd uznał, że prawo zostało naruszone ale nie w sposób rażący, ponieważ jego następcy prawni brali udział w postępowaniu i otrzymali decyzję z 1951 r. Także zarzut, dotyczący użycia przez organ dekretowy sformułowania "w opracowywanym planie" nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ obowiązujący wówczas plan zagospodarowania przestrzennego z 1931 nadal był w obiegu prawnym i obowiązywał. Zdaniem Sądu organ nie naruszył także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa ponieważ postepowanie administracyjne przeprowadził wnikliwie, rozstrzygnięcie oparł na zgromadzonym i uzupełnionym materiale dokumentacyjnym oraz dokonał prawidłowej oceny kwestionowanego orzeczenia dekretowego pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 kpa, a zaskarżoną decyzję w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadnił. Organ nie naruszył także art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylając własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. i odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z dnia [...] sierpnia 1951 r. z powodu braku przesłanki rażącego naruszenia prawa art. 156 § 1 pkt 2 KPA rozumianego tak jak przedstawiono wyżej. Sąd także z urzędu nie stwierdził naruszenia prawa, które nakazywałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił.