Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 206/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a, art. 11d ust. 1, art. 11ie, art. 11i
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: par. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. K. i R. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022 r., znak [...] Wojewoda P. (dalej powoływany jako organ odwoławczy, Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Starosty B. (dalej powoływany jako organ pierwszej instancji, Starosta) z [...] września 2021 r. znak [...], udzielającą Zarządowi Powiatu B. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarząd Powiatu B., reprezentowany przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B.(dalej powoływany jako Inwestor), wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. zwrócił się do Starosty B. o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej obejmującej przebudowę z rozbudową drogi powiatowej nr [...] w miejscowości N., gmina J., wraz z przebudową i budową przepustów i niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr geod.:[...] w gminie J., obręb [...] w gminie J., obręb [...]. oraz ograniczenie w użytkowaniu (czasowe zajęcie) działki poza pasem drogowym: w gminie J. obręb [...] – przebudowa sieci gazowej; [...]– przebudowa sieci teletechnicznej; - w gminie J., obręb [...] – przebudowa sieci teletechnicznej.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. znak [...] Starosta uwzględnił wniosek Inwestora w ten sposób, że: (1) zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej; (2) zatwierdził projekt podziału nieruchomości w sposób zgodny z wnioskiem Inwestora ze wskazaniem działek po podziale przeznaczonych pod drogę oraz pozostających własnością dotychczasowych właścicieli; (2a) wskazał działki do przejęcia w całości w pas drogi powiatowej; (3) zatwierdził projekt budowlany, (4) nałożył obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu i zezwolił na wykonanie tego obowiązku, (5) określił termin wydania nieruchomości oraz (5a) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, przychylając się do wniosku Inwestora, z uwagi na ważne względy społeczne i gospodarcze.

Odwołanie od decyzji Starosty wnieśli E. i R. K., będący właścicielami działki nr [...] (po podziale nieruchomości nr [...]). Odwołujący wskazali, że nie wyrażają zgody na przekazanie części działki nr [...] pod przedmiotową inwestycję. Wyrazili przekonanie, że sytuacja, w której granica inwestycji będzie przebiegać 1 m od ich domu jest naruszeniem przepisów i będzie stwarzać zagrożenie dla ich życia i zdrowia oraz obniży komfort życia i poczucie bezpieczeństwa. Zdaniem odwołujących wartość całej nieruchomości znacznie spadnie po zrealizowaniu inwestycji. Odwołujący wyrazili oczekiwanie, że Inwestor dokona korekty drogi, gdyż bezcelowe jest budowanie ścieżki rowerowej i otwartego rowu, a zamiast tego oczekują budowy kanału deszczowego podziemnego, na którym można ułożyć chodniki.

W postępowaniu odwoławczym Wojewoda postanowieniem z [...] listopada 2021 r. nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności ze złożonym wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, naniesienie na projekcie zagospodarowania terenu charakterystycznych parametrów urządzeń wodnych, a także zobowiązał do wykazania zgodności przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań z warunkami technicznymi dotyczącymi zaprojektowania w terenie zabudowanym wzdłuż drogi głównej obustronnej jednokierunkowej ścieżki rowerowej z dopuszczeniem ruchu pieszego. W dniu [...] grudnia 2021 r. Inwestor przedłożył 4 egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego.

Decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że w postępowaniu odwoławczym przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie zobowiązania Inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego. Uznał, że dokonane przez Inwestora uzupełnienia nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy ocenił, że po uzupełnieniu materiału dowodowego na etapie odwoławczym decyzja Starosty czyni zadość wymogom specustawy drogowej i brak było podstaw do jej zakwestionowania.

Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm., dalej powoływana jako specustawa drogowa), postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało wszczęte na wniosek złożony przez zarządcę drogi powiatowej, tj. Zarząd Powiatu B.. Zwrócił uwagę, że do wniosku załączono, w myśl art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości, określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, przedłożono cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnymi na dzień opracowania projektu. Wojewoda dodał też, że w aktach sprawy znajdują się wymagane art. 11b ust. 1 specustawy drogowej pozytywne opinie Zarządu Województwa P. i Zarządu Powiatu B., wystąpienie do Wójta Gminy J. o wydanie opinii, opinie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. oraz P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. Organ odwoławczy wskazał, że załączono też pozwolenie wodnoprawne Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz decyzję Ministra Cyfryzacji zwalniającą z obowiązku budowy kanału technologicznego.

W ocenie organu odwoławczego Inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany. Wojewoda stwierdził również, że inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w zakresie szerokości pasów ruchu, poboczy, ścieżek pieszo-rowerowych i zjazdów. Organ odwoławczy doszedł również do wniosku, że decyzja Starosty czyni zadość wymogom wynikającym z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie elementy określone w tym przepisie. Według Wojewody organ pierwszej instancji wykazał, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a zamierzenie budowlane znajduje się poza terenem ochrony konserwatorskiej.

Organ odwoławczy uznał również, że Starosta, zgodnie z wymogami art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, prawidłowo zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, zaś pozostałe strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń w Urzędzie Gminy J., w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy J. i Starostwa Powiatowego w B.oraz w prasie lokalnej, tj. w dodatku lokalnym "G.". Wojewoda zwrócił uwagę, że w zawiadomieniach i obwieszczeniach zamieszczono informacje o terminie i miejscu zapoznania się z aktami sprawy.

Odnosząc się do uwag odwołujących, organ wskazał, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację i przebieg inwestycji, a ocenie organów podlega jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia. Wojewoda podkreślił, że inwestycja realizuje cel publiczny, mający pewne pierwszeństwo przed interesami prywatnymi, nie powodując jednak całkowitego wykluczenia ochrony interesu prywatnego, o czym świadczy fakt, że specustawa drogowa przyznaje osobie pozbawionej części nieruchomości stosowne odszkodowanie. Organ odwoławczy stwierdził, że wywłaszczenie dokonywane na działkach odwołujących nie wykracza poza cel drogowy, bowiem na wywłaszczonych częściach działek zaprojektowano niezbędne elementy drogi. Wojewoda wyjaśnił również, że ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom wynika z samej istotny przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową.

Skargę na decyzję Wojewody złożyli do tutejszego sądu administracyjnego E. i R. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 107 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) polegające na braku określenia w decyzji zakresu czasowego i powierzchniowego ograniczenia sposobu z korzystania z nieruchomości oznaczonej numerem [...] w obrębie [...]., gm. J., znajdującej się poza pasem drogowym i ograniczeniu się przez organ do określenia jedynie rodzaju infrastruktury jaka ma zostać przebudowana;

2. art. 136 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przeprowadzeniu przez organ odwoławczy w znacznej części postępowania wyjaśniającego dopiero na etapie tego postępowania odwoławczego i oparciu wydanej decyzji na materiale dowodowym innymi niż ten, który legł u podstaw wydania decyzji organu pierwszej instancji;

3. art. 138 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazali, że organ odwoławczy przeprowadził niemal w całości postępowanie dowodowe, uznając kluczowy dla wniosku załącznik, bez którego decyzja nie mogłaby być wydana, za niezgodny z wnioskiem w kilku aspektach. Zdaniem skarżących za dodatkowe postępowanie dowodowe nie można uznać przeprowadzenia analizy złożonego na etapie postępowania odwoławczego projektu budowlanego, bowiem jest to zasadniczy dowód przeprowadzany przez organ pierwszej instancji. W ocenie skarżących naruszona została zatem zasada dwuinstancyjności. Wyrazili pogląd, że nie podzielając w pełni ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji w zakresie projektu budowlanego, Wojewoda powinien uchylić decyzję Starosty.

Skarżący podnieśli też zarzut nieprawidłowości uzasadnienia, a to ze względu na niewskazanie zakresu czasowego i powierzchniowego zajęcia działki nr [...]. Podkreślili, że zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem organ musi wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] września 2021 r., znak [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Wojewody na rzecz skarżących.

W piśmie z [...] lutego 2022 r. skarżący uzupełnili stanowisko skargi, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej objawiającego się nienależytą oceną wywiedzionego odwołania i utrzymania w mocy decyzji Starosty naruszającej szereg przepisów prawa materialnego, w tym techniczno-budowlanych, tj. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżący wyrazili przekonanie, że nie jest właściwym projektowanie dróg publicznych w sposób naruszający wskazane przepisy. Według skarżących nowo powstała droga będzie przebiegać dosłownie "pod ich oknami", a odległość 2 m nie może być uznana za wystarczającą. Dodali, że nie będą mieli możliwości odgrodzenia się od przedmiotowej inwestycji. Ponadto dojdzie do przesunięcia granicy pod sam budynek mieszkalny, co w przyszłości może spowodować konieczność uzyskania dodatkowych pozwoleń, przebudową pomieszczeń lub przesunięciem budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżących przesunięcie drogi pod sam dom spowoduje uciążliwości w postaci hałasu i pyłu z pobliskiej drogi, a jej bliskość uniemożliwiać będzie podjęcie jakichkolwiek działań temu przeciwdziałających. Skarżący stwierdzili też, że bliskość drogi będzie powodowała zagrożenie dla ich życia i zdrowia.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotowa sprawa dotyczy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wydawanie decyzji w tym przedmiocie reguluje ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363, dalej: specustawa drogowa). Celem wskazanej ustawy jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1332/21, dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Należy także zwrócić uwagę, że rozwiązania przyjęte w specustawie drogowej były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (Dz.U. z 2021 r., poz. 1150) Trybunał podkreślił, że budowa sieci bezpiecznych dróg w Polsce jest celem publicznym o zasadniczej doniosłości nie tylko dla rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego kraju, ale także dla życia i zdrowia wszystkich obywateli; jest sprawą dobra wspólnego. Doniosłość celu, którego osiągnięcie umożliwiają wprowadzane ograniczenia, przede wszystkim decyduje o pozostawieniu ich w porządku prawnym, mimo oczywistego limitowania praw właścicieli. Kolejnym argumentem, decydującym o akceptacji szczególnego traktowania inwestycji drogowych, jest ich liniowy charakter. Ta cecha wyróżniająca inwestycje drogowe, choć ma charakter techniczny, odgrywa istotną rolę dla oceny prawnej konieczności wywłaszczenia konkretnych podmiotów. Rozważania Trybunału w tym zakresie pozostają nadal aktualne.

W postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązki organów obejmują sprawdzenie kompletności wniosku zarządcy drogi (art. 11d ust. 1 specustawy drogowej) oraz zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego (art. 11i specustawy drogowej). Rola organów nie sprowadza się zatem jedynie do biernego zaakceptowania wniosku inwestora. Organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej powinny bowiem zbadać legalność tego przedsięwzięcia, tj. zweryfikować, czy dokumentacja złożona przez inwestora jest kompletna, rzetelna i odpowiada wymogom przewidzianym przez ustawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3334/17, CBOSA).

Ustawodawca wyraźnie podkreślił, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (art. 11e specustawy drogowej). Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, CBOSA). Związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na inwestycję (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 156/21, CBOSA). Organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 203/17, CBOSA).

W świetle powyższych rozważań nie ma wątpliwości co do zakresu wymaganych działań organów w niniejszej sprawie. Kontrola sądu winna się natomiast sprowadzać do oceny czy organy podjęły stosowne czynności w postępowaniu oraz czy dokonały ich w sposób prawidłowy.

W ocenie sądu zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie organy wywiązały się z obowiązków przewidzianych w specustawie drogowej i mających zastosowanie przepisach innych aktów prawnych.

Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika jednoznacznie, że wniosek Inwestora został sprawdzony pod względem kompletności. Elementy wniosku o wydanie decyzji zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wymienione zostały w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Wojewoda stwierdził, że wniosek zawiera wymagane w tym przepisie elementy, co należy zaaprobować, bowiem załączono wymagane dokumenty i określono nieruchomości planowane do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa oraz z których korzystanie będzie ograniczone (art. 11d ust. 1 pkt 1-5 specustawy drogowej), opinie organów (wymagane w art. 11b) i opinie innych organów, które były wymagane (zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8) czy też decyzję Ministra Cyfryzacji o zwolnieniu z obowiązku budowy kanału technologicznego (art. 11d ust. 1 pkt 9). Rozważania Wojewody w tym zakresie znajdowały oparcie w treści wniosku Inwestora oraz jego załączników, w szczególności projektu budowlanego czy też załączonych opinii.

W postępowaniu odwoławczym Wojewoda zwrócił uwagę na konieczność pewnych uzupełnień w projekcie budowlanym, tj. prawidłowego określenia numerów działek przeznaczonych do czasowego zajęcia w związku ze zmianą wniosku polegającą na wyłączeniu działki nr [...] oraz dopisaniu działki nr [...], ponadto naniesienia w projekcie zagospodarowania terenu charakterystycznych parametrów urządzeń wodnych, jak również wyjaśnienia w celu wykazania zgodności przyjętych rozwiązań przewidywanej ścieżki rowerowej w obszarze zabudowanym. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. W związku z tym, w ocenie sądu w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej odpowiednie zastosowanie znajduje również przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: u.p.b.), z którego wynika uprawnienie organu do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nałożone przez organ odwoławczy obowiązki zostały wykonane, co umożliwiło stwierdzenie, że projekt budowlany jest kompletny i zgodny z przepisami.

Skarżący wyrazili w skardze stanowisko, że stwierdzając konieczność uzupełnienia projektu budowlanego, Wojewoda powinien uchylić rozstrzygnięcie Starosty. Pogląd ten opierają oni na przekonaniu, że w postępowaniu odwoławczym dokonanie czynności polegającej na uzupełnieniu projektu budowlanego naruszało zasadę dwuinstancyjności. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że dokonane uzupełnienia nie miały istotnego charakteru, przede wszystkim zaś inwestycja drogowa nie uległa zmianie co do jej przebiegu, charakteru i przyjętych rozwiązań. Zmiany miały na celu jedynie doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z prawem. Nie został przeprowadzony zupełnie nowy dowód, lecz nieznacznie uzupełniono dowód przeprowadzony przed organem pierwszej instancji. Wskazać przy tym należy, że konieczność wprowadzenia prawidłowych numerów działek wynikał z faktu uwzględnienia zastrzeżeń innych mieszkańców przez Inwestora na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, a nie błędnym przygotowaniu samego projektu na etapie złożenia przez Inwestora wniosku. Nie można więc zgodzić się ze skarżącymi, że Wojewoda przeprowadził postępowanie dowodowe w całości. Alternatywą dla dopuszczalnych działań Wojewody musiałoby być przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, co byłoby nieuzasadnione. Postępowanie odwoławcze nie sprowadza się bowiem jedynie do oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, a obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w tym również dokonywanie czynności dowodowych na podstawie art. 136 k.p.a. Stąd też zakres uzupełnionego materiału dowodowego sąd uznał za dopuszczalny i nienaruszający zasady dwuinstancyjności postępowania.

Skarżący zwrócił uwagę, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, by organ ten dokonał oceny zgodności inwestycji drogowej z przepisami, można więc mówić o wadliwości decyzji Starosty w tym zakresie. Kwestię tę prawidłowo wyjaśnił natomiast organ odwoławczy, wykazując, że zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami. Tego rodzaju działanie na etapie postępowania odwoławczego należy w okolicznościach niniejszej sprawy ocenić jako właściwe, służące urzeczywistnieniu zasady szybkości i prostoty postępowania, szczególnie mając na uwadze, że projekt budowlany po nieznacznym uzupełnieniu okazał się zgodny z wymogami przepisów techniczno-budowlanych i nie było konieczności jego istotnej zmiany.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda ocenił poszczególne parametry drogi (oznaczonej w projekcie jako droga klasy Z – zbiorcza), tj. szerokość pasów ruchu, ciągów pieszo-rowerowych, poboczy itp. pod kątem spełnienia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.). Ocena Wojewody w tym przedmiocie została szczegółowo uzasadniona i nie budzi zastrzeżeń sądu.

Odnosząc się do zarzutów skarżących w zakresie zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, należy wskazać, że przytoczone przez skarżących przepisy przewidują wymóg sytuowania obiektów budowlanych w określonej odległości od drogi. W przypadku art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: u.d.p.) jest to wymóg sytuowania obiektów budowlanych w odpowiedniej odległości od jezdni, zaś w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej: rozporządzenie MI) – sytuowania budynków w odpowiedniej odległości od granicy działki. Nie jest to równoznaczne z wymogiem sytuowania dróg w tożsamej odległości od istniejących budynków. W przepisach prawa nie przewidziano takiego wymogu i nieuprawnione byłoby jego wywodzenie w drodze wykładni. W orzecznictwie jednoznacznie przesądzono, że art. 43 u.d.p. odnosi się do sytuowania budynków przy istniejących drogach, a nie sytuacji przeciwnej – sytuowania drogi przy istniejących budynkach (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2090/19, CBOSA). Tożsamą konkluzję należy odnosić do wskazanego przez skarżących § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI.

W zakresie zgodności projektowanej drogi z art. 43 ust. 1 u.d.p. należy wskazać, że odległość budynku skarżących od jezdni nie ulegnie właściwie znaczącej zmianie i już obecnie odległość 8 m nie jest zachowana. Na wywłaszczonej części nieruchomości skarżących (nowa działka nr[...]) zaprojektowano ciąg pieszo-rowerowy, a jezdnia pozostanie praktycznie w tym samym miejscu. Tym samym rzeczywista odległość budynku skarżących od nowo projektowanej jezdni pozostanie niezmieniona, zaś bliżej budynku będzie przebiegał chodnik, po którym będą mogli poruszać się również rowerzyści.

Podobnie należy ocenić kwestię naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI. W tym przypadku granica działki (w związku z wywłaszczeniem nowoutworzonej działki nr [...]) zostanie przesunięta bliżej istniejącego budynku na odległość poniżej wymaganych 4 m. Jednak także ten przepis odnosi się do sytuowania budynku od granicy działki, a nie sytuacji odwrotnej. Niemożność zastosowania tej regulacji względem drogi wydaje się w tym przypadku jeszcze bardziej oczywista, skoro w przepisie nie ma mowy o odległości budynku względem jakiejkolwiek drogi, lecz względem granicy działki. Nie można więc mówić o naruszeniu tego przepisu.

Sąd rozważył również przywołane przez skarżących okoliczności prawne i faktyczne przez pryzmat uzasadnionych interesów osób trzecich. Odnośnie wskazań, że po rozbudowie drogi mieszkanie w domu skarżących będzie nadmiernie uciążliwe z uwagi na hałas i pył, należy podnieść, że trudno mówić o jakiejkolwiek zmianie w tym zakresie, skoro jezdnia nie ulegnie przesunięciu w stosunku domu skarżących. W tożsamy sposób należy ocenić obawy skarżących o ich bezpieczeństwo w związku z ruchem pojazdów. Brak możliwości odgrodzenia się od drogi czy poczynienia nasadzeń roślin nie świadczy natomiast o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżących.

Przy tym, oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycje drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2526/19, CBOSA).

W ramach omawianej kwestii uzasadnionego interesu osób trzecich sąd zwrócił uwagę, że przesunięcie granicy działki w kierunku domu spowoduje, iż budynek ten będzie usytuowany niezgodnie z aktualnymi przepisami techniczno-budowlanymi. Jeśli chodzi o budynek istniejący, rozstrzygające znaczenie ma § 330 rozporządzenia MI, który wyłącza stosowanie przepisów tego rozporządzenia, o ile budynek został legalnie (na podstawie pozwolenia czy zgłoszenia zgodnie z ówczesnymi przepisami) wybudowany, z zastrzeżeniem przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. W związku z tym powstanie niezgodności istniejącego budynku z przepisami rozporządzenia MI nie powoduje żadnych niekorzystnych następstw dla skarżących.

Nieco odmiennie rzecz miałaby się z możliwością realizacji hipotetycznej zabudowy, w szczególności rozbudowy czy nadbudowy istniejącego budynku. Przepisy nie dają w tym zakresie jednoznacznej odpowiedzi. Należy uznać, że dotychczas istniejąca część budynku mogłaby pozostać niezmieniona jako wybudowana zgodnie z ówczesnymi przepisami i w ówczesnym stanie faktycznym, ale część dobudowywana musiałaby być zgodna z obecnymi przepisami techniczno-budowlanymi, co w niniejszej sprawie po wybudowaniu drogi (a właściwie przesunięciu granicy działki) okazałoby się praktycznie niemożliwe. W przepisach prawa przewidziano jednak możliwość odejścia od wymogów technicznych – w § 2 ust. 2 rozporządzenia MI czy art. 9 u.p.b. W zakresie zgodności z art. 43 u.d.p. zastosowanie mógłby znaleźć ust. 2 tego przepisu. Należy więc uznać, że nawet hipotetyczna zabudowa nie będzie wykluczona po zrealizowaniu inwestycji drogowej. Nie można w związku z tym mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Organ odwoławczy zasadnie uznał, że decyzja organu pierwszej instancji czyni zadość wymogom wynikającym z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Faktem jest bowiem, że decyzja ta zawiera wszystkie elementy decyzji wskazane w tej regulacji. W tym miejscu wypada także odnieść się do zarzutu skarżących wskazującego na nieprawidłowe oznaczenie zakresu ograniczenia w korzystaniu z działki nr [...] w decyzji pierwszoinstancyjnej. W art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e) specustawy drogowej wskazuje się na konieczność zawarcia w razie potrzeby innych ustaleń dotyczących obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu. W decyzji Starosty przewidziano taki obowiązek w odniesieniu do działki [...] w zakresie przebudowy sieci gazowej i zezwolono na jego wykonanie. Natomiast art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) wymaga określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków w tym dot. sieci uzbrojenia terenu. W decyzji Starosty wskazano, że właściciele nieruchomości (w tym przypadku skarżący) obowiązani są udostępnić w/w nieruchomość w celu wykonania budowy lub przebudowy, na czas prowadzonych robót budowlanych, ale też udostępniać w celu wykonania ewentualnych czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii.

Zgodzić się należy ze skarżącymi, że zakres czasowy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nie został zatem określony w sposób ścisły. W ocenie sądu wskazanie "na czas prowadzonych robót budowlanych" rzeczywiście jest mało precyzyjne, jednakże zważywszy na charakter wydanej decyzji – zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, które to roboty będą prowadzone w dłuższym okresie i będą prowadzone nie tylko przez Inwestora, lecz również inne podmioty (uprawnione spółki gazownicze, wodociągową czy zakład energetyczny) nie można było precyzyjnie wskazać dokładnego przedziału czasowego zajęcia nieruchomości skarżących na przebudowę sieci gazowej. W związku z tym określenie "na czas prowadzenia robót budowlanych" sąd uznał za dopuszczalne, z uwagi na charakter planowanej inwestycji. Zresztą, jak słusznie wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę, specustawa drogowa nie wymaga wskazania terminu zajęcia nieruchomości, przeznaczonej na czasowe zajęcie ze względu na przebudowę istniejącej sieci gazowej.

Natomiast w przedmiocie zarzutu braku wskazania obszaru działki o nr [...], na którym mają być prowadzone prace związane z przebudową sieci gazowej, sąd podziela stanowisko Wojewody zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że w projekcie zagospodarowania terenu będącego elementem projektu budowlanego zaznaczono na mapie przerywaną niebieską linią obszar ograniczonego korzystania dla realizacji inwestycji. Wobec tego, mimo że w samej sentencji decyzji Starosty, (obejmującej aż 14 stron – dopisek sądu), nie wskazano wprost obszaru działki skarżących, która ma być zajęta na realizację inwestycji, to obszar ten można ustalić na podstawie dołączonej do akt mapy. Należy podkreślić, że skarżącym została zapewniona możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, z którego to prawa skarżący nie skorzystali. Dodatkowo wskazać należy, że skarżący nie brali aktywnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie składali wniosków i uwag dotyczących zakresu zajęcia ich nieruchomości dla celów realizacji inwestycji, do których ewentualnie mógłby się ustosunkować Inwestor, dlatego też podniesiony przez skarżących dopiero na etapie skargi zarzut braku wskazania, jaka część należącej do nich działki będzie wykorzystywana dla celów przebudowy sieci gazowej, sąd uznał za niemający wpływu na legalność podjętego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie analiza dokumentacji budowlanej dołączonej do akt, w szczególności map zagospodarowania terenu pozwala na ustalenie, jaka część działki nr [...] jest niezbędna do przeprowadzenia przebudowy sieci gazowej.

Wypada podkreślić, że w sprawie została również zachowana procedura powiadamiania stron postępowania o podejmowanych w sprawie czynnościach (obwieszczenia, zawiadomienia kierowane do właścicieli nieruchomości objętych inwestycją).

Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego w zaskarżonej decyzji. Nie doszło również do naruszenia przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena materiału dowodowego w sprawie nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).