Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3575/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 555/18 w sprawie ze skargi H. Z. i J. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od H. Z. i J. Z. na rzecz Gminy G. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 555/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. Z. i J. Z., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] w części obejmującej działki nr [...] położone w obr. [...] L., gm. G. i zasądził od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1170 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 24 lipca 2017 r. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia [...] zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zmiana ta stanowi częściową zmianę Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...], obejmując obszar o pow. ok. 8 ha położony w miejscowości L., po zachodniej stronie drogi powiatowej [...]. Zgodnie z obowiązującymi dotychczas ustaleniami studium, obszar XVII zmiany położony był w strefie rolniczo - osadniczej o kierunku produkcji rolnej. W zmianie studium ustalono dla tego obszaru przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Powyższą uchwałę H. Z. i J. Z. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o dopuszczenie dowodów z dołączonych do skargi dokumentów na okoliczności wskazane w treści jej uzasadnienia. Kwestionowanej uchwale zarzucili naruszenie art. 140 k.c., poprzez uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w celu wybudowania budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim i towarzyszącą infrastrukturą, art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości, art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p., art. 9 w zw. z art. 27 u.p.z.p., art. 11 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 pkt 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233 – dalej w skrócie "rozporządzenie"), art. 11 pkt 4 u.p.z.p. i § 9 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Gminę [...] Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem skarżący nie wykazali, aby uchwała naruszyła przysługujący im interes prawny bądź uprawnienie. Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP, gdyż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom ustawowym, tak jak ma to miejsce w zakresie władztwa planistycznego gminy. Objęcie działki skarżących Studium nie oznacza utraty przez nich prawa własności, a gmina w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kieruje się nie tylko zasadą poszanowania własności, ale bierze również pod uwagę wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby interesu publicznego. Organ podkreślił, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Uchwałę podjęto na podstawie i w granicach prawa, stąd zarzuty skargi uznano za bezzasadne. Nie doszło także do naruszenia art. 9 w zw. z art. 27 u.p.z.p., ponieważ ustalenia dotyczące zmienionych uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawierają załączniki do uchwały: ujednolicony tekst studium z wyróżnioną treścią XVII zmiany, ujednolicony rysunek studium pt. "Plansza zagospodarowania" w skali 1:10000" z wyróżnionymi oznaczeniami XVII zmiany studium - 3 części i załącznik nr 3 - uwarunkowania rozwoju gminy - część graficzna - skala 1: 10 000 (tylko obszar objęty XVII zmianą). Organ wskazał nadto, że żaden przepis nie uprawnia skarżących do oceny celu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium przez radę gminy. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia XVII zmiany studium była przedmiotem oceny Wojewody [...] przed dopuszczeniem jej do obrotu prawnego oraz przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Żaden z wymienionych organów nie zakwestionował wymienionej uchwały jako naruszającej art. 9 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p. W obwieszczeniu o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium podano termin, do którego zainteresowani mogą składać wnioski do projektu zmiany studium, tj. 21 dni od daty ukazania się obwieszczenia, co rozumiane jest jako tożsame z podaniem daty zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium ( ... ). Podnoszony w skardze brak rozpoznania wniosku złożonego przez skarżących do projektu zmiany studium i brak wykazu wniosków w dokumentacji zmiany studium organ uznał za niezgodny z prawdą. Wykaz wniosków złożonych do projektu zmiany studium wraz z rozstrzygnięciem dotyczącym sposobu jego uwzględnienia w projekcie zmiany studium zawiera dokumentacja prac planistycznych XVII zmiany studium.

Postanowieniem z 13 grudnia 2017 r. Sąd I instancji, na podstawie art. 58 ust. 5a p.p.s.a. odrzucił skargę H. Z. i J. Z..

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej pełnomocnika skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 9 maja 2018 r. sygn. II OSK 1013/18 uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, Sąd I instancji uwzględnił skargę. W motywach wyroku Sąd wojewódzki rozważając dopuszczalność skargi wywiedzionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podkreślił, że mimo, iż studium nie ma charakteru aktu powszechnie obowiązującego, jako akt planistyczny prawa wewnętrznego wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 20 ust. 1 u.s.g. Skoro więc plan miejscowy, do którego uchwalenia mogłoby dojść na podstawie zmienionego studium miałby bezpośredni wpływ na sposób korzystania z nieruchomości w stosunku do stanu istniejącego przed zmianą studium, jego zmiana może w istotny sposób rzutować na wykonywanie prawa własności. Zaskarżona uchwała dla obszaru, na którym położone są stanowiące własność skarżących działki przewiduje zmianę przeznaczenia z rolniczego na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżący przed podjęciem uchwały o zmianie studium poczynili kroki prawne w celu realizacji inwestycji planowanej przez nich na nieruchomości objętej zmianą studium:

- decyzją z [...] stycznia 2015 r. Burmistrz [...] udzielił H. i J. Z. zezwolenia na lokalizację zjazdów o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej na działce nr [...] w miejscowości L. do projektowanego budynku przeznaczonego na prowadzenie działalności gospodarczej na działkach nr [...] w miejscowości L.; [...] lipca 2015 r. Burmistrz [...] wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy na w/w zamierzenie inwestycyjne i jak wynika z treści skargi (s. 4), zjazdy te zostały wykonane,

- decyzją z [...] grudnia 2015 r. Burmistrz [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim, towarzyszącą infrastrukturą na części działek nr ewid. [...], obr. [...] L., położonych w miejscowości L., gmina [...] wraz z budową dwóch zjazdów publicznych z drogi gminnej [...] (zjazd i wyjazd) o nr ewid. działki [...]". RDOŚ w [...] w piśmie z 16 listopada 2015 r. skierowanym do Burmistrza [...] w trakcie procedury uchwalania studium wskazał na potrzebę uwzględnienia, że postanowieniem z 9 października 2015 r. uzgodnił warunki realizacji opisanego przedsięwzięcia.

W przekonaniu Sądu I instancji powyższe okoliczności oraz fakt, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały o zmianie studium zmieniony został kierunek zagospodarowania nieruchomości, której właścicielami są skarżący (determinujący określenie jej przeznaczenia w planie miejscowym) przemawia za uznaniem, że uchwała ta narusza ich interes prawny i przysługuje im legitymacja prawna do domagania się zbadania jej legalności. Stanowisko takie wyraził NSA w postanowieniu z 9 maja 2018 r. II OSK 1013/18, którym Sąd na mocy art. 190 p.p.s.a. był związany. Oznacza to równocześnie, że spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, pozwalające na jej merytoryczne rozpoznanie i zbadanie, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących doszło na naruszenia obiektywnego porządku prawnego, tj. naruszenia konkretnej normy prawa materialnego lub procesowego.

W przypadku skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w całości lub części może polegać na istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium, istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania, a także naruszeniu właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ono uchwalane (art. 27 u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia trybu sporządzania studium ani właściwości organów w tym zakresie, doszło natomiast do naruszenia zasad jego sporządzania. Przywołując w następnej kolejności brzmienie art. 10 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., Sąd I instancji uznał, że z regulacji tych wynika, iż opracowanie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę ma charakter obligatoryjny (wymagania którym powinien odpowiadać określa art. 10 ust. 5 u.p.z.p.) i jak wynika z akt sprawy, taki też w czerwcu 2016 r. został sporządzony. Jak wskazano w jego treści, w związku z prognozowanym wzrostem liczby mieszkańców Gminy co będzie miało przełożenie na zwiększone zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową (o 30% do 2045 r.), analogiczne założenie przyjęto względem zapotrzebowania na nową zabudowę usługową komercyjną, podkreślając duży potencjał Gminy w tym zakresie oraz dążenie władz Gminy do utworzenia nowych stref ekonomicznych, mających na celu przyciągnięcie nowych inwestorów. Zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową, usługową i produkcyjną wyrażoną w powierzchni użytkowej przekracza ilość powierzchni użytkowej, która znajduje się na terenach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i na terenach o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a jej dogęszczenie o maksymalną chłonność tych terenów nie zaspokoi w pełni prognozowanych potrzeb mieszkańców. W tym względzie, zdaniem Sądu, uchwalona XVII zmiana Studium dokonując kwalifikacji objętych nią terenów wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie tylko nie realizuje powyższych postulatów Bilansu, ale przede wszystkim nie wyjaśnia przyczyn, dla których nie jest to na tym terenie możliwe lub pożądane. Pozostaje to w ścisłym związku ze zgłoszonym już w toku procedury uchwalania studium wnioskiem skarżących dotyczącym przeznaczenia stanowiących ich własność działek nr [...] pod zabudowę przemysłową lub produkcyjną, zwłaszcza z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z terenami o podobnej funkcji (zakład produkcji kruszywa i betonu "[...]") oraz podjętymi przez nich działania zmierzającymi w kierunku takiego ich zagospodarowania (akceptowane przez Burmistrza [...] i znajdujące m.in. wyraz w opisanej wyżej decyzji z [...] grudnia 2015 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia obejmującego budowę budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim i towarzyszącą infrastrukturą). Sąd podkreślił także, że w tym zakresie trudno podzielić pełny obiektywizm zapisów uchwały, iż wyłącznie dla trzech działek położonych na objętym nią obszarze wydano decyzje o warunkach zabudowy na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a w stosunku do jednej działki wydana jest decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powyższe przekłada się na zasadność zarzutów skargi o przekroczeniu przysługującego Gminie władztwa planistycznego (przekładające się na naruszenie prawa własności należącej do skarżących nieruchomości), skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] w części obejmującej położone w L. obr. nr [...] działki skarżących nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego:

1) art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przeznaczenie terenów objętych zmianą studium wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego (zmiany studium),

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieuwzględnienie przez Gminę przy zmianie studium interesu właścicieli poszczególnych nieruchomości stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium i uzasadnia stwierdzenie nieważności studium w części odpowiadającej tym nieruchomościom,

3) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przyjęcie w bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę, zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową oraz usługową i komercyjną - uniemożliwia organowi stanowiącemu gminy przeznaczenie terenu w drodze zmiany studium tylko pod jeden rodzaj zabudowy (zabudowę mieszkaniową).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. Z. i J. Z. reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ich zdaniem, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest ocena legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] r. w sprawie uchwalenia XVII zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], w następstwie której Sąd I instancji stwierdził nieważność uchwały w części obejmującej działki nr [...], stanowiące własność skarżących H. Z. i J. Z..

Według Sądu I instancji uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania studium, a mianowicie z naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p., który stanowi, że w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

W rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przywołanego unormowania wynika więc, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej jest doszukanie się w jej treści bądź w trybie procedowania nad uchwałą wad o charakterze istotnym. Mówiąc o naruszeniu zasad sporządzania studium, czyli kwestionując jego zawartość merytoryczną (część tekstową, graficzną i załączniki) trzeba dowieść, że regulacje studium naruszają prawo i naruszenie to rzutowało na treść aktu planistycznego.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uznał, że ze sporządzonego w 2016 r. bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, opracowanego na potrzeby zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wynika zapotrzebowanie zarówno na nową zabudowę mieszkaniową, usługową jak i produkcyjną. Uchwalona XVII zmiana Studium dokonując kwalifikacji objętych nią terenów wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie realizuje postulatów bilansu. Nie wyjaśnia też przyczyn, dla których nie jest na tym terenie możliwe lub pożądane przeznaczenie działek skarżących pod zabudowę przemysłową lub produkcyjną.

Stanowisko Sądu I instancji i zaprezentowana na tym tle wykładnia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. nie zasługują na uwzględnienie. Przeznaczenie terenu w drodze fragmentarycznej zmiany studium tylko pod jeden z określonych w bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę, rodzaj zabudowy (zabudowę mieszkaniową), nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. skutkującym stwierdzenie nieważności studium w części dotyczącej działek skarżących. Art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje organowi uchwałodawczemu uwzględnienie wynikającego z bilansu kierunków zmian w przeznaczeniu terenów oraz uwzględnienie terenów przeznaczonych pod zabudowę i wyłączonych spod zabudowy. Przewidziane w bilansie zapotrzebowanie terenów na określone rodzaje zabudowy powinno znaleźć odzwierciedlenie w uchwalanych aktach planistycznych, obowiązujących na terenie całej gminy. Nie oznacza to jednak, jak trafnie zauważyła skarżąca kasacyjnie Gmina, że na każdym terenie objętym zmianą studium musi dochodzić jednocześnie do wyznaczenia terenów przeznaczonych pod zabudowę jak i spod tej zabudowy wyłączonych. Tak samo nie można przyjmować, że każda zmiana studium, musi obejmować łącznie przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniowa, usługową i produkcyjną. Zaaprobowanie poglądu Sądu I instancji, jakoby w terenie objętym częściową zmianą studium, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, powinny znaleźć się wszystkie przewidziane w bilansie zabudowy kierunki zagospodarowania terenów (czyli zabudowa mieszkaniowa, usługowa i produkcyjna), w tym preferowana przez skarżących zabudowa przemysłowa lub produkcyjna, mogłoby w efekcie doprowadzić do naruszenia ładu przestrzennego panującego nie tylko na terenie objętym zmianą studium, ale również i na terenie całej gminy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że z bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wynika, że zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową, usługową i produkcyjną wyrażoną w powierzchni użytkowej przekracza ilość powierzchni użytkowej, która znajduje się na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego i na terenach o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Przeprowadzona analiza wykazała, że dogęszczenie tej zabudowy o maksymalną chłonność tych terenów nie zaspokoi w pełni prognozowanych potrzeb mieszkańców. (...) Przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej i ujętych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powierzchnię gminy oraz małe zagospodarowanie terenów obecnie używanych rolniczo możliwe jest zlokalizowanie nowej zabudowy poza w/w obszarami. Pod zabudowę: mieszkaniową – 213 069 m2, usługową (komercyjną) - 26 350 m2, produkcyjną – 81 418 m2 (str. 48). W podsumowaniu rozważanego dokumentu wskazano (str. 56), że Gmina [...] w szerokiej perspektywie czasowej (2045 r.) ma duże zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową (gmina będzie potrzebowała ponad 693 tys.m2 pow. użytkowej). Zapotrzebowanie na zabudowę o funkcji usługowej powinno wzrosnąć o 185 tys. m2, a produkcyjnej o 156 tys. m2 pow. użytkowej. Z uzasadnienia i syntezy XVII zmiany Studium wynika natomiast, że zmiana ma charakter częściowy i obejmuje teren o pow. 6,12 ha. Według dotychczasowego Studium, obszar XVII zmiany położony jest w strefie Rolno-Osadniczej "R", o kierunku produkcji rolnej objętej całkowitym zakazem zabudowy, w związku z występowaniem na tym obszarze gruntów rolnych (...). Analiza uwarunkowań środowiskowych przeprowadzona na potrzeby XVII zmiany studium wykazała, że są to gleby o niskich wartościach dla rolnictwa. Obszar objęty zmianą leży w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy osiedleńczej. W granicach zmiany studium nie obowiązuje żaden plan, wydano 1 decyzję o pozwoleniu na budowę i 3 decyzje o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W zmianie Studium ustala się dla tego obszaru przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co nie koliduje z istniejącą funkcją zabudowy sąsiedniej w miejscowości L. Powyższe stwierdzenie według Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajduje zresztą pełne odzwierciedlenie w części graficznej zmiany Studium, w której tereny zabudowy mieszkaniowej będą stanowiły w istocie zwarty kompleks terenu. Wskazano także, że celem niniejszej zmiany jest wyznaczenie w studium nowego terenu o kierunku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z potrzebami większości właścicieli działek położonych w granicach zmiany studium. Dobitnym wyrazem tego jest zresztą złożony w dniu 13 września 1999 r. wniosek 14 właścicieli działek objętych obecnie zmianą studium, w tym poprzedników prawnych skarżących o włączenie ich nieruchomości do strefy budowlanej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, zalegający w dokumentacji planistycznej. Tym samym, zarzut Sądu o brak obiektywizmu przy podjęciu kontrolowanej uchwały nie zasługiwał na uwzględnienie. Dodać wreszcie trzeba, że w świetle załączonego do akt sprawy wypisu z ewidencji gruntów, działki skarżących to głównej mierze grunty rolne, łąki i pastwiska. Zestawiając zatem zapisy bilansu z uzasadnieniem do uchwały i samą uchwałą stwierdzić trzeba, że twierdzenie Sądu I instancji, iż XVII zmiana Studium przewidująca na terenach nią objętych zabudowę mieszkaniową nie realizuje postulatów bilansu, jest wadliwe. Z bilansu jasno wynika zapotrzebowanie na wszystkie trzy rodzaje zabudowy (mieszkaniową, produkcyjną i usługową), niemniej jednak przeważa właśnie zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową, która może być realizowana na terenach obecnie użytkowanych jako rolnicze. Wobec powyższego niezasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że przeznaczenie terenu w drodze zmiany studium tylko pod jeden rodzaj zabudowy (zabudowę mieszkaniową), w tym wypadku niezgodny z oczekiwaniami skarżących, świadczy o naruszeniu zasad sporządzania studium - art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. W rezultacie Sąd I instancji orzekając w zaskarżonym wyroku o stwierdzeniu nieważności studium w części dotyczącej działek skarżących naruszył art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Analizując pozostałe przesłanki stanowiące podstawę podjęcia zaskarżonego wyroku, za błędny uznać należy pogląd Sądu I instancji, jakoby o nieważności zaskarżonej uchwały miały przesądzać takie okoliczności jak nieuwzględnienie przez Radę Miejską w [...] wniosku skarżących zgłoszonego w trakcie procedury planistycznej o zmianę stanowiących ich własność działek nr [...] pod zabudowę przemysłową lub produkcyjną, które sąsiadują bezpośrednio z terenami o podobnej funkcji, na których funkcjonuje zakład produkcji kruszywa i betonu "[...]", czy też pominięcie podjętych przez nich działań zmierzających w kierunku takiego ich zagospodarowania, czego wyrazem są między innymi decyzja Burmistrza [...] z [...] grudnia 2015 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia obejmującego budowę budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim i towarzyszącą infrastrukturą, czy też decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdów o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej. Przede wszystkim wskazać trzeba, że w obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak jest normy prawnej, z której wynikałby obowiązek uwzględnienia przez organ uchwałodawczy każdego zgłoszonego w toku procedury planistycznej wniosku właściciela nieruchomości o zmianę kierunku jej przeznaczenia. W rozpatrywanej sprawie, co wynika z załączonej dokumentacji planistycznej, powodem nieuwzględnienia wspomnianego wniosku skarżących, było kolidowanie funkcji produkcyjnej i przemysłowej z funkcją mieszkaniową na graniczących ze sobą terenach oraz sprzeczność takiego przeznaczenia z celem podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Ponadto, o ile faktem jest, że skarżący podjęli działania celem zagospodarowania własnych nieruchomości, uzyskując szczegółowo wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku decyzje administracyjne, to jednak nie budzi wątpliwości, iż w dacie uchwalenia XVII zmiany studium, nie legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Dopiero pominięcie przez Radę przy podjęciu zaskarżonej uchwały, ostatecznej decyzji zezwalającej skarżącym na realizację budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim i towarzyszącą infrastrukturą mogłoby świadczyć o niedopuszczalnym przekroczeniu granic władztwa planistycznego.

Dla stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany studium nie jest wreszcie wystarczające wykazanie, że uchwała narusza interes prawny skarżących, jako że godzi w przysługujące im prawo własności. Samo naruszenie interesu prawnego skarżących jest niewątpliwie zasadniczym warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jednakże nie przesądza o jej zasadności. W tej sprawie Sąd I instancji będąc związany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1013/18, zasadnie przyjął, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących. Jednakże, jak trafnie wywiodła skarżąca kasacyjnie Gmina, dokonując merytorycznej kontroli wspomnianego aktu planistycznego, Sąd nie wykazał, że uchwała narusza konkretne normy prawa materialnego lub procesowego, w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w części dotyczącej działek skarżących.

Uwzględniając poczynione wyżej rozważania oraz fakt, że istota rozpoznawanej sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga H. Z. i J. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała, wbrew wywodom skargi, odpowiada przepisom obowiązującego prawa, zaś jej podjęcie nastąpiło w granicach przysługującego Gminie [...] władztwa planistycznego.

Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.