Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1797/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 16 ust. 6, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r.nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium), po rozpoznaniu odwołania M. I. (dalej: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz) z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla M. I. bezterminowo, począwszy od 1 sierpnia 2019 r.

Jak wynika z akt sprawy, 23 października 2019 r. M. I. zwróciła się do Burmistrza [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Burmistrz [...] przyznał M. I. zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo począwszy od 1 sierpnia 2019 r.

W dniu 28 czerwca 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. sprawy [...] informujące, że od dnia 1 listopada 2019 r. przyznano M. I. dodatek pielęgnacyjny.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Burmistrz [...] uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla M. I. bezterminowo od 1 sierpnia 2019 r.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: u.ś.r.) zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji M. I. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

­ art. 30 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., poprzez orzeczenie o nienależnie pobranym świadczeniu, poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zamiast prawidłowo - decyzję ustalającą, że doszło do nienależnego pobrania świadczenia, określającą adresata, okres za który nienależnie pobrano świadczenie, organ wypłacający świadczenie i łączną wysokość nienależnie pobranego świadczenia;

­ art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na rozpatrzeniu przez organ kwestii nienależnie pobranego świadczenia z całkowitym oderwaniem od czynnika subiektywnego w postaci winy świadczeniobiorcy;

­ art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., poprzez błędne uznanie, że pouczenie o okolicznościach nienależnie pobranego świadczenia, zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, było sformułowane i przedstawione skarżącej w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, że skarżąca miała świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia, które winno podlegać zwrotowi,

a także zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

­ art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.)., które formułują obowiązującą w procedurze administracyjnej, zasadę prawdy obiektywnej, poprzez pominięcie ustalenia istnienia bądź nieistnienia czynnika subiektywnego w postaci winy świadczeniobiorcy, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, który oceniony przez pryzmat prawa materialnego doprowadził w konsekwencji do wydania błędnego orzeczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. I., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Na wstępie Kolegium wskazało, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.ś.r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 32 ust. 1 u.ś.r. organ właściwy lub marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Przewidziany w art. 32 ust. 1 u.ś.r. tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej warunkowany jest zmianą sytuacji faktycznej lub prawnej. Ma on zastosowanie do sytuacji, gdy w trakcie wypłaty świadczenia wystąpiła jedna z okoliczności, o których mowa w w/w przepisie, tj. zmianie uległ "pierwotny" stan sprawy (z chwili ustalania prawa do świadczenia), a która spowodowała konieczność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji. Decyzja wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. umożliwia zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, jedynie ze skutkiem teraźniejszym, a nie ze skutkiem wstecznym.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, natomiast w myśl art. 16 ust. 7 u.ś.r. osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego.

Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie M. I. zostało przyznane prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2019 r. bezterminowo (bez ograniczenia tego prawa w czasie na przyszłość). Ponadto, z uwagi na nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego od 1 listopada 2019 r. przez organ rentowy (ZUS), doszło do jednoczesnego pobierania przez M. I. zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. W związku z tym organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] uchylił decyzję ustalającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla M. I. bezterminowo począwszy od dnia 1 sierpnia 2021 r. Zdaniem SKO, przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego był fakt, że w trakcie wypłaty świadczenia wystąpiła jedna z okoliczności, o których mowa w w/w przepisie, czyli zmianie uległ "pierwotny stan sprawy", tj. stan z chwili ustalania prawa do świadczenia, powodujący konieczność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji. SKO wyjaśniło, że z mocy prawa ustało prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z chwilą przyznania M. I. dodatku pielęgnacyjnego przez organ rentowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M. I. zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o rozważenie uchylenia w całości poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 30 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie o nienależnie pobranym świadczeniu, poprzez utrzymanie w mocy decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, zamiast prawidłowo - poprzez wydanie decyzji ustalającej, że doszło do nienależnego pobrania świadczenia - określającą adresata, okres, za który nienależnie pobrano świadczenie, organ wypłacający świadczenie i łączną wysokość nienależnie pobranego świadczenia;

b) art. 32 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji uchylającej w całości decyzję o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustało dopiero z chwilą przyznania dodatku pielęgnacyjnego przez organ rentowy, tj. w dniu [...] lipca 2020 r. a nie od chwili przyznania zasiłku pielęgnacyjnego przez MOPS, tj. od dnia 1 sierpnia 2019 r., a zatem brak było podstaw do wydania przez Burmistrza [...] orzeczenia z dnia [...] lipca 2021 r. o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego;

c) art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na rozpatrzeniu przez organ kwestii nienależnie pobranego świadczenia z całkowitym oderwaniem od czynnika subiektywnego w postaci winy świadczeniobiorcy;

d) art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w której organ I instancji błędnie uznał, że pouczenie o okolicznościach nienależnie pobranego świadczenia, zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, było sformułowane i przedstawione skarżącej w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, że skarżąca miała świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia, które winno podlegać zwrotowi;

e) art. 16 ust. 7 w zw. z art. 30 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji uchylającej w całości decyzję o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustało dopiero z chwilą przyznania dodatku pielęgnacyjnego przez organ rentowy, tj. od 1 listopada 2019 r. (a nie od chwili przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, tj. od 1 sierpnia 2019 r.) zamiast decyzji ustalającej, że doszło do nienależnego pobrania świadczenia, określającą adresata, okres, za który nienależnie pobrano świadczenie, organ wypłacający świadczenie i łączną wysokość nienależnie pobranego świadczenia (a następnie, w jej konsekwencji, organ rentowy powinien za okres, w którym skarżąca pobierała zasiłek oraz dodatek pielęgnacyjny wypłacić emeryturę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego);

a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie ustalenia istnienia bądź nieistnienia czynnika subiektywnego w postaci winy świadczeniobiorcy, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, który oceniony przez pryzmat prawa materialnego doprowadził w konsekwencji do wydania błędnego orzeczenia;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji przez organ II instancji w sposób całkowicie dowolny, bez wyczerpującego uzasadnienia zarówno podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonej decyzji, w tym zwłaszcza nieodniesienie się do żadnego z zarzutów skarżącej, zawartych w odwołaniu, co doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I instancji;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ powinien wydać decyzję ustalającą, że doszło do nienależnego pobrania świadczenia.

Skarżąca podniosła, że okoliczności, które uzasadniały ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zaistniały w dniu wydania decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych o przyznaniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego, tj. dopiero w dniu [...] lipca 2020 r. (dniu wydania decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych). Skarżąca dowiedziała się o tej decyzji dopiero z chwilą jej doręczenia. Wówczas więc uzyskała wiedzę o nabyciu prawa do dodatku pielęgnacyjnego i wtedy dopiero mogła mieć świadomość, że nie przysługuje jej już prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącej do pobrania nienależnego świadczenia nie doszło w okresie wcześniejszym, tj. od dnia 1 sierpnia 2019 r. do dnia 1 listopada 2019 r., ponieważ skarżąca pobierała wówczas tylko zasiłek pielęgnacyjny, do którego była uprawniona, jako osoba legitymująca się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżąca zwróciła uwagę, że ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, przepis prawa musiałby takie upoważnienie wyraźnie przewidywać, jednak u.ś.r. takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim art. 32 ust. 1 u.ś.r., ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., ani w związku z art. 16 ust. 6 u.ś.r. Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. umożliwia zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc). Wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie, w treści decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. przyznającej zasiłek pielęgnacyjny organ nie wyjaśnił stronie w sposób przystępny i zrozumiały skutków niezastosowania się do zakazu łączenia świadczeń. Mowa jest w treści jedynie w sposób ogólny o obowiązku powiadomienia organu o zdarzeniach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W konsekwencji, z uwagi na fakt, że udzielone stronie w decyzji pouczenie okazało się nieskuteczne, brak jest podstaw do uznania, że skarżąca, pobierając jednocześnie konkurencyjne świadczenie z ZUS, działała w złej wierze, a tylko w takiej sytuacji świadczenie można byłoby uznać za nienależnie pobrane i wywodzić z tego faktu obowiązek jego zwrotu. Organ pomocowy nie wziął pod uwagę, że skarżąca uzyskała uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego w 2019 r., a do dodatku pielęgnacyjnego dopiero w 2020 r., co w świetle powyższego czyni niezasadnym stanowisko organu odwoławczego.

Skarżąca wskazała, że jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną, niepełnosprawną, co wymusza na organach administracyjnych szczególną staranność w ocenie zachowań, które nie są co prawda zgodne z przepisami prawnymi, ale podlegają ocenie z punktu widzenia dodatkowych pozaprawnych kryteriów, jaką jest świadomość działania niezgodnie z prawem.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Jak wynika z akt sprawy, że od 1 listopada 2019r. Skarżąca pobierała jednocześnie zasiłek pielęgnacyjny (na podstawie decyzji Burmistrza z [...] listopada 2019r.) i dodatek pielęgnacyjny (na podstawie decyzji ZUS z dnia [...] lipca 2020r.). Pobieranie jednocześnie tych dwóch świadczeń nie jest dopuszczalne. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 6 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.

Skarżąca w odwołaniu a następnie skardze zarzucała, że organ zamiast decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego powinien był wydać decyzję ustalającą, że doszło do nienależnie pobranego świadczenia z określeniem adresata, okresu pobierania i łącznej wysokości nienależnie pobranego świadczenia. Odnosząc się do tak postawionego zarzuty należy wskazać, że w przypadku łącznego pobierania dwóch konkurujących ze sobą świadczeń należy wyróżnić dwa tryby postępowań. Po pierwsze organ jest uprawniony uchylenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego – jednakże może to uczynić ze skutkiem na przyszłość. Po drugie organ może dochodzić zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Niniejsza sprawa dotyczy uchylenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego a podstawą do wydania decyzji w tym przedmiocie jest art. 32 ust. 1 u.ś.r., który w kontrolowanych przez Sąd decyzjach został zastosowany przez organy I oraz II instancji. Zgodnie z ww. przepisem, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że inną okolicznością, mającą wpływ na prawo do świadczeń, która daję podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest ustalenie, że doszło do jednoczesnego pobierania zarówno zasiłku pielęgnacyjnego, jak i dodatku pielęgnacyjnego. Jak wynika bowiem z przytoczonego wyżej art. 16 ust. 6 u.ś.r., ustawodawca wykluczył jednoczesne pobieranie tych dwóch świadczeń ze wskazaniem, iż w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku jak i dodatku pielęgnacyjnego, uprawniony może pobierać wyłącznie dodatek pielęgnacyjny. Pobieranie dwóch świadczeń jednocześnie jest zatem niezgodne z pożądanym przez ustawodawcę stanem prawnym, powoduje nieuprawnione uprzywilejowanie skarżącego w stosunku do świadczeniobiorców, których sytuacja odpowiada regulacji art. 16 ust. 6 u.ś.r. Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. - jeśli chodzi o przesłankę "wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń" powinien być wykładany w powiązaniu z art. 16 ust. 6 u.ś.r. w ten sposób, aby stan niezgodny z prawem eliminować, a nie utrzymywać. Celem przepisu art. 16 ust. 6 u.ś.r. jest eliminacja przypadków podwójnego pobierania świadczenia z tego samego powodu, jakim jest niepełnosprawność w stopniu znacznym. Jeśli zatem ujawni się okoliczność podwójnego pobierania świadczenia, jest ona okolicznością mającą wpływ na prawo do świadczeń w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.ś.r. (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z 12.11.2020 r., II SA/Bd 843/20, LEX nr 3162110).

Mając na względzie powyższe Sąd przyjął, że organy I oraz II instancji były uprawnione, aby na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. orzec o uchyleniu decyzji Burmistrza z [...] listopada 2019r. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że uchylenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. może nastąpić jedynie ze skutkiem na przyszłość. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od jej wydania. Nie jest prawidłowe uchylenie lub zmiana decyzji z mocą wsteczną. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałaby istnieć ku temu podstawa prawna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiej podstawy prawnej nie zawiera (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2013 r., III SA/Kr 862/12, LEX nr 1311254. Podobnie wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 1280/12, LEX nr 1341430; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., I OSK 1099/12, LEX nr 1366412). W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że nie jest dopuszczalna zmiana czasu przyznania świadczenia, jeżeli okres ten już upłynął (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 lutego 2012 r., II SA/Łd 1360/11, LEX nr 1116528, zob. również K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta [w:] K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015/el., art. 32).

W niniejszej natomiast sprawie organ I instancji uchylił na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2019r. ze skutkiem wstecznym - tj. bezterminowo od 1 sierpnia 2019r., co skutkuje naruszeniem art. 32 ust. 1 u.ś.r. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium powyższego uchybienia po stronie organu I instancji nie dostrzegło. Organ odwoławczy prawidłowo przytoczył poglądy judykatury i orzecznictwa co do tego, że decyzja wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. umożliwia zamianę sytuacji prawnej jedynie ze skutkiem teraźniejszym a nie wstecznym. Kolegium błędnie wskazało natomiast, że decyzją z dnia [...] lica 2021r. organ I instancji uchylił decyzję własną, ustalającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od 1 sierpnia 2021r., gdyż organ I instancji w sentencji decyzji z dnia [...] lipca 2021r. wskazał, że uchyla własne rozstrzygnięcie począwszy od 1 sierpnia 2019r. Powodem uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji jest więc błędne określenie daty, od której miał nastąpić skutek uchylenia pierwotnej decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2019r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Niezależnie od powyższego wskazanie daty 1 sierpnia 2019r. nie było prawidłowe również z tego powodu, że w okresie od 1 sierpnia do 31 października 2019r. Skarżąca pobierała jedynie zasiłek pielęgnacyjny a zatem w tym okresie nie doszło do niedozwolonego łącznego pobierania tego świadczenia wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r. z uwzględnieniem przedstawionych powyżej zaleceń. Z racji tego, że zasiłek pielęgnacyjny został w decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2019r. przyznany bezterminowo zachodziła konieczność wydania decyzji w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r. jednakże ze skutkiem ex nunc – a nie jak uczyniły organy – z mocą wsteczną od dnia 1 sierpnia 2019r.

Odnośnie zaś okresu, w którym doszło do jednoczesnego pobrania zasiłku oraz dodatku pielęgnacyjnego zastosowanie znajdzie właściwa dla niniejszej sprawy instytucja zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że nie są one zasadne w zakresie, w jakim zarzucają brak wydania w oparciu o art. 30 u.ś.r. decyzji, która ustalałaby, że doszło do nienależnie pobranego świadczenia wraz z określeniem okresu jego pobierania, adresata oraz łącznej wysokości nienależnie pobranego świadczenia.

Należy bowiem wskazać, że w przypadku specyficznej sytuacji, jaką jest jednoczesne pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział odrębną względem art. 30 u.ś.r. procedurę dochodzenia zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 7 u.ś.r. osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego.

Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że regulacja art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 u.ś.r. Dotyczy jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny i ściśle określonej sytuacji, w której zasiłek pielęgnacyjny został pobrany jednocześnie z tożsamym, co do jego celu, świadczeniem (dodatkiem pielęgnacyjnym), a więc z naruszeniem zasady określonej w art. 16 ust. 6 u.ś.r. Zasadniczo sytuacja taka ma miejsce, gdy organ rentowy z mocą wsteczną przyznaje rentę lub emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. Art. 16 ust. 7 u.ś.r. rozstrzyga też w sposób odmienny niż określa to art. 30 ust. 1 u.ś.r., sposób zwrotu tego świadczenia. Odpowiedni organ emerytalny lub rentowy wypłaca bowiem emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r. I OSK 1095/20). Co istotne, przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Uznanie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w zbiegu z pobieranym dodatkiem pielęgnacyjnym, za świadczenie nienależnie pobrane zostało bowiem przesądzone przez samego ustawodawcę w art. 16 ust. 6 i 8 u.ś.r. (tak wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r., I OSK 918/21, LEX nr 3315998).

Mając na względzie powyższe należało uznać, że na obecnym etapie przedmiotowego postępowania nie zachodziły podstawy do badania dobrej lub złej wiary Skarżącej w jednoczesnym pobraniu zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Organ wydając decyzję na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. – tak jak w niniejszej sprawie – bada, czy zaistniały wymienione w tym przepisie podstawy do uchylenia decyzji – w tym przypadku w postaci wystąpienia innej okoliczności mającej wpływ na prawo do świadczeń ze skutkiem ex nunc. Organ nie wydaje ponadto odrębnej decyzji w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, gdyż w przypadku, jaki zaistniał w niniejszej sprawie ustawodawca przewidział uproszczoną formę zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, przesądzając równocześnie w art. 16 ust. 8 u.ś.r., że przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych.

Z przedstawionych powyżej przyczyn, a więc z powodu błędnego określenia daty, z jaką miał nastąpić skutek uchylenia pierwotnej decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2019r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego (tj. z mocą wsteczną od 1 sierpnia 2019r. zamiast ze skutkiem ex nunc) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd nie zasądzał zwrotu kosztów sądowych Skarżącej – zwolnionej z obowiązku ich ponoszenia na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.