Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 378/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 38
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art 85 ust. 4, art 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P." Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1561/09 w sprawie ze skargi "P." Spółki z o.o. w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1561/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie

ze skargi P. Sp. z o.o. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. orzekł o uznaniu pani D.B. zamieszkałej w P. za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania umowy, co do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o umowie zlecenia w okresie od dnia 2 lipca 2001 r. do dnia 27 maja 2007 r. Od tej decyzji P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniósł odwołanie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej NFZ) umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu stwierdził, że w postępowaniu przed organami NFZ płatnik, w tym przypadku P. Sp. z o.o. nie jest stroną prowadzonego postępowania. Ponadto skarżący nie wykazał w odwołaniu na czym miało polegać naruszenie jego interesu prawnego, co statuowałoby go jako stronę postępowania. Z akt sprawy nie wynika, że działał on w imieniu pani D.B., a tym samym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania. Organ uznał, że brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia odwołania skarżącego.

Od wyżej wymienionej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zaznaczył, że w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji był traktowany jak strona, w związku z czym stanowisko organu, że decyzja została doręczona jedynie informacyjnie jest błędne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie uwzględnił skargi. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja administracyjna dotyczy rozstrzygnięcia

w przedmiocie prawa skarżącej do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, co sprowadza się do ustalenia posiadania przez nią interesu prawnego. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. IV SA 2164/97).

W ocenie Sądu I instancji nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r. sygn. II GSK 163/06). Stąd też skarżąca jako płatnik korzysta z uprawnień strony w stosunkach cywilnoprawnych łączących ją z D.B., natomiast nie posiada uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Nie jest także trafny pogląd skarżącej, że nabyła uprawnienia strony poprzez faktyczny udział w postępowaniu, gdyż uczestniczenie podmiotu w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką nabycia przez ten podmiot statusu strony postępowania, zaś samo faktyczne w nim uczestniczenie nie powoduje uzyskania takiego statusu, jeżeli nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 1 maja 2001 r., sygn. I SA 2595/99).

Rozpoznający sprawę Sąd zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 38 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.), zwana dalej ustawą o s.u.s. Zgodnie z jego brzmieniem w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek. Jak wynika z treści tego przepisu organ decyzje "wydaje", co w ocenie Sądu oznacza udostępnienie płatnikowi treści danej decyzji, nie zaś jak chce tego skarżąca, wskazuje, że stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem takiej decyzji jest także płatnik.

W konkluzji Sąd stwierdził, że skarżąca nie była legitymowana do wystąpienia z odwołaniem od decyzji Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, a decyzja ta, podjęta na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., odpowiada prawu.

Od tego wyroku P. Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną i wniosła o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.) poprzez jego błędną interpretację, która polega na ustaleniu przez Sąd I instancji, że w rozumieniu tego przepisu płatnik nie jest stroną i w efekcie uznanie, że w postępowaniu toczącym się przed Dyrektorem NFZ i Prezesem NFZ skarżąca nie jest stroną;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), poprzez brak wskazania pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, tj. niewskazanie przepisu prawa materialnego, z którego wynika, że w postępowaniu o stwierdzenie podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego stronami są: osoba, co do której organ stwierdza o podleganiu albo o niepodleganiu takiemu obowiązkowi oraz ZUS, jak również błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że brak jest przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które przyznawałyby skarżącej status strony, pomimo istnienia takich przepisów,

b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo istnienia przepisu prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 lit. e) w zw. z art. 85 ust. 4 oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), które są podstawą do ustalenia, że skarżąca jest stroną w postępowaniu przed Dyrektorem NFZ i Prezesem NFZ w postępowaniu dotyczącym ustalenia, że pani D.B. podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w tytułu umowy zawartej ze skarżącą.

Zdaniem skarżącej po przeprowadzeniu prawidłowej wykładani art. 38 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uznać należy, że płatnik jest stroną w postępowaniu dotyczącym obowiązku ubezpieczenia, ponieważ ma interes prawny w uzyskaniu konkretnego orzeczenia, skoro decyzja wydana w przypadku sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczenia wpływa bezpośrednio i aktualnie na jego prawa lub obowiązki.

Skarżąca zauważa, że skoro Sąd I instancji uznał, że w jego sprawie ma zastosowanie art. 38 ww. ustawy, to konsekwentnie stosując stanowisko Sądu należy przyjąć, iż przysługuje mu status strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Ponadto, gdy wydanie decyzji nakłada na podmiot obowiązki lub nadaje mu określone uprawnienia, nie można ograniczać tylko i wyłącznie do treści takich decyzji, ale należy brać pod uwagę okoliczności prawne w jakich została wydana decyzja, ponieważ nie zawsze uprawnienia czy obowiązki związane z wydaniem decyzji wynikają z niej bezpośrednio, bowiem bardzo często wynikają one wprost z przepisów prawa, a decyzja, tak jak w niniejszej sprawie, ma za zadanie jedynie wskazanie podmiotom zainteresowanym, że dany stan faktyczny rodzi określone skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a jeżeli zarzut dotyczy naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Innymi słowy, obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie na czym to naruszenie polegało.

Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (patrz: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. II OSK 403/05, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r. II OSK 299/05).

Skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2).

Zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji przyjął wadliwą interpretację art. 38 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 11, poz. 74) poprzez przyjęcie, że płatnik nie ma przymiotu strony w toczącym się procesie.

Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny dopiero wówczas, gdy ocenie w pierwszej kolejności poddane zostaną zarzuty procesowe.

Najdalej idącym zarzutem procesowym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który skutkuje uchyleniem wyroku tylko wówczas, gdy jego uzasadnienie nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez co wyrok nie poddaje się kontroli.

W sprawie objętej skargą kasacyjną uzasadnienie wyroku odpowiada regułom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Ocena pozytywna oznacza, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez sąd.

Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie pozwalające na skontrolowanie przez strony i ewentualnie przez sąd wyższej instancji czy sąd orzekający nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu (patrz: wyrok NSA z 27 lipca 2007 r. I OSK 1281/06).

W uzasadnieniu powinna się znaleźć również interpretacja powołanych przepisów w odniesieniu do sprawy objętej kontrolą. Powołany przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. służy zaskarżeniu konstrukcji uzasadnienia wyroku, nie zaś poglądów Sądu dotyczących wykładni i zastosowania prawa. Dokonując oceny uzasadnienia rozstrzygnięcia Sądu I instancji na tej płaszczyźnie, uznać należy, że spełnia wszystkie jego wymogi przewidziane prawem.

Kolejny zarzut proceduralny powiązany został z przepisami prawa materialnego, co obliguje Sąd do ich omówienia w pierwszej kolejności.

Jak wynika z art. 85 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 164, poz. 1027) "za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia (...) składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza zamawiający", natomiast z art. 87 ust. 1 ustawy wynika, że płatnik "jest obowiązany bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne".

Wprawdzie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., lecz skarżący pośrednio wywodząc swe uprawnienia bycia stroną z przywołanych przepisów art. 85 ust. 4 i 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ze środków publicznych wskazuje, że ma interes prawny do występowania w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym D.B.

Prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, iż przywołane przepisy prawa materialnego wskazują wyłącznie na istnienie interesu faktycznego skarżącego.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Użyte w nim pojęcie interesu prawnego oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Pojęcie strony może być wyprowadzone z konkretnej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne, indywidualne korzyści, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku, a związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu może wyrażać się w tym, że w wyniku postępowania organ wydaje decyzję, która rozstrzygając o prawach lub obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa lub obowiązki innego podmiotu.

Z faktu, iż jak wynika z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych płatnik "oblicza" składki na ubezpieczenie zdrowotne "odprowadza je", wywieść można jedynie, że są to czynności techniczne, co uzasadnia przyjęcie wyłącznie interesu faktycznego skarżącej.

Przystępując do analizy zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o s.u.s. "w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych zakład wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek".

W postępowaniu prowadzony w trybie art. 38 ust. 1 cyt. ustawy decyzje wydawane są przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i dotyczą obowiązku ubezpieczenia, natomiast postępowanie objęte skargą kasacyjną prowadzone jest przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia i cytowany przepis nie ma zastosowania. Błędnie zatem przyjął Sąd I instancji, iż zastosowanie ma art. 38 ustawy o s.u.s., lecz to naruszenie nie ma wpływu na wynik sprawy. Z treści tego przepisu nie można wywieść istnienia interesu prawnego stron w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej z obydwu podstaw są nieuprawnione.

Na zasadzie przepisów art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.