Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 821/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 94 ust. 1 i 2,  art. 91 ust. 1 i  art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 10 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. o zmianie uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia spółki prawa handlowego stwierdza niezgodność z prawem uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] w części dot. § 1 lit. b oraz lit. c.


UZASADNIENIE

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...]– na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: usg) – wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem, uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] w części określonej w § 1 uchwały w zakresie, w jakim dodaje on lit. b oraz lit. c do § 1 pkt 2 uchwały Nr [...] - jako sprzecznej z art. 9 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta Z. dokonała zmiany uchwały [...] w sprawie utworzenia spółki prawa handlowego. W podstawie prawnej uchwały powołała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym przyznający organowi stanowiącemu gminy wyłączną kompetencję stanowienia w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Organ nadzoru wskazał, że zmiana wprowadzona uchwałą Nr [...] polegała na zmianie przedmiotu działalności spółki poprzez dodanie następujących zadań: ,,b) budowa i eksploatacja obiektów budowlanych oraz gospodarowanie nieruchomościami gruntowymi w celu zapewnienia wypoczynku ludzi poprzez świadczenie usług o charakterze kulturalnym, rozrywkowym i rekreacyjnym; c) budowa i eksploatacja obiektów hotelarskich." Następnie podniósł, że wymieniony w przedmiotowej uchwale zakres działania spółki wykracza poza strefę użyteczności publicznej, wkraczając w sferę działalności komercyjnej. Dodał, że ustawa o gospodarce komunalnej, określająca zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej dopuszcza prowadzenie przez gminę działalności wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej w formie spółek prawa handlowego, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki: - 1) istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym; - 2) występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. Ponadto poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową. Ograniczenia, dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa powyżej nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju (art. 10 ust. 1-3 ustawy o gospodarce komunalnej).

Następnie organ nadzoru podniósł, że w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały Rada Miasta Z. nie powołała norm umożliwiających podjęcie działalności poza sferą użyteczności publicznej, jak i nie wykazała, by istniały przesłanki - o których mowa we wskazanych wyżej przepisach - uzasadniające ich zastosowanie. Wskazał, że wobec tego nie istnieje możliwość rozszerzenia przez Radę Miasta, zadań spółki utworzonej uchwałą Nr [...] o wskazane wyżej zadania.

W podsumowaniu organ nadzoru stwierdził, że uchwała Nr [...] Miasta Z. z dnia [...] roku w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] jest sprzeczna z prawem, co czyni wniesienie skargi w pełni uzasadnionym i koniecznym.

W odpowiedzi na skargę, gmina Z.– reprezentowana przez pełnomocnika – wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że za chybione uznaje przyjęcie przez Wojewodę założenia, iż określony w zaskarżonej uchwale przedmiot działalności spółki wykracza poza sferę użyteczności publicznej. Podniosła, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, zadaniami użyteczności publicznej są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 tej ustawy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Wyliczenie zadań w art. 7 obejmuje m.in. gospodarkę nieruchomościami, utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, sprawy kultury, kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych. Ponadto stanowi ono katalog o charakterze otwartym, umożliwiając tym samym objęcie pojęciem zadań własnych także zadań innych w tym wyliczeniu niewymienionych. Gmina wskazała, że w takiej sytuacji uprawnione jest twierdzenie, że przedmiot działalności Spółki określony uchwałą mieści się w pojęciu zadań gminnych objętych przepisem art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podniosła, że w szczególności pierwsze zadanie Spółki określone w zaskarżonej uchwale, tj. "budowa i eksploatacja obiektów budowlanych oraz gospodarowanie nieruchomościami gruntowymi w celu zapewnienia wypoczynku ludzi poprzez świadczenie usług o charakterze kulturalnym rozrywkowym i rekreacyjnym", zasadniczo w całości zawiera się w zadaniach wyliczonych we wspomnianym przepisie. Dodała, że znajdując z kolei w ustawowym katalogu zadań własnych gminy wspomniane dziedziny kultury, turystyki i terenów rekreacyjnych oraz utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, za zadania własne gminy uznać można także budowę i eksploatację obiektów hotelarskich. Podniosła, że w tym zakresie warto odwołać się do zapisów zawartych w protokole sesji Rady Miasta ( załączonym przez Wojewodę do skargi ) z których wynika, że poszerzenie zakresu działalności spółki związane jest z realizacją projektu budowy miasteczka westernowego. W tym przypadku obiekt hotelowy pełni funkcję niesamodzielną, uzupełniającą dla tego miasteczka, stanowiącego kompleks realizujący zadania z zakresu kultury, rozrywki i rekreacji. Wskazała, że zawarte w przepisie sformułowanie "bieżące i nieprzerwane zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych" nie doczekało się w orzecznictwie oraz piśmiennictwie jasnego i precyzyjnego zdefiniowania. Czyni to sprawą złożoną zakwalifikowanie danego rodzaju działalności do powyższej grupy usług. Dodała, że świadczenie przez gminę usług w zakresie kultury, rozrywki i rekreacji, jest z zasady reakcją na potrzeby ogółu lokalnej zbiorowości, zaś treść uchwały nie wskazuje, by realizacja tych usług odbywała się z udziałem jakichkolwiek ograniczeń ich powszechnej dostępności. Mając powyższe na uwadze wyraziła pogląd, że zadania przypisane spółce mocą zaskarżonej uchwały nie skutkują wykroczeniem działalności spółki poza sferę użyteczności publicznej.

Dodała, że jeśliby rozważać pogląd przeciwny, a mianowicie, że spółka której przedmiot działania określa zaskarżona uchwała, jednak działać będzie poza sferą użyteczności publicznej, to ograniczenia co do możliwości tworzenia i przystępowania przez gminy do tego rodzaju spółek przewidziane w przepisie art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, polegające na konieczności spełnienia warunków w tych przepisach określonych, zgodnie z art. 10 ust. 3 tej ustawy, nie mają zastosowania w odniesieniu do spółek ważnych dla rozwoju gminy.

Podniosła, że celowe jest więc dokonanie oceny przedmiotowej spółki i jej działalności, do której odnosi się zaskarżona uchwała Rady Miasta, właśnie pod kątem jej znaczenia dla rozwoju Miasta.

Wskazała, że w mieście Z., nakreślenie wizji rozwoju miasta w szczególności poprzez wskazanie sfer życia społecznego, w których Miasto powinno wykazać szczególną aktywność aby wyeliminować występujące problemy i słabości i osiągnąć założone rezultaty, stało się przedmiotem przyjętych przez Radę Miasta Z. dokumentów strategicznych.

W tym zakresie podniosła, że "mając na uwadze przedmiot działalności spółki określony zaskarżoną uchwałą, tj. kwestie kultury, rozrywki, rekreacji i hotelarstwa zawierającego się w szerszym pojęciu turystyki, treść dokumentów strategicznych Miasta przedstawia się następująco. Strategia Rozwoju Miasta Z. przyjęta Uchwałą Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] w czasie obowiązywania której, spółka [...] została utworzona, wskazywała, że najczęstszymi powodami niezadowolenia mieszkańców są m.in brak dobrego ośrodka kultury, brak miejsc spędzania wolnego czasu, mała ilość ośrodków zainteresowania dla młodzieży, zbyt mała ilość instytucji organizujących czas wolny dla młodzieży (str.6). Wśród słabych stron Miasta determinujących jego rozwój wskazano brak elementów o dużej atrakcyjności przyciągających do Z. (str. 10 i 15). To wskazanie należy ocenić jako bardzo istotne z perspektywy oceny szans Miasta, gdzie za pierwszoplanowy atut uznano potencjał wynikający z lokalizacji ( str. 14 ). W perspektywicznej wizji miasta Z. przedstawiono je jako atrakcyjne miejsce do zamieszkania, inwestujące w rozwój kultury, sportu i rekreacji ( str. 17 ). W ramach celu generalnego Miasta przyjętego w przedmiotowej strategii rozwoju, przewidziano, że rozwój Miasta dokonywany będzie m.in. poprzez rozwój kultury, sportu i rekreacji ( str. 19 i 21 )".

Następnie Gmina Z. podniosła, że "kolejna Strategia Rozwoju Miasta Z. 2020+ przyjęta uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia[...] . i obowiązująca do chwili obecnej, utrzymała powyższy sposób spojrzenia na przyszłość Miasta. W szczególności we wprowadzeniu do strategii ( str.3 ) wskazano, że realizacja strategii rozwoju Z. zorientowana jest na osiąganie m.in. następujących efektów : - wzrost poziomu zadowolenia mieszkańców z warunków życia w mieście; - wyzwalanie i wykorzystywanie potencjału kreatywnego i przedsiębiorczego miasta na płaszczyźnie biznesowej oraz społeczno- kulturalnej". Wskazała, że z uwagi na "uznanie, że istotnym elementem (wyznacznikiem) rozwoju Miasta powinna być oferta spędzania wolnego czasu, prognoza przyszłości miasta Z. obejmuje także tę kwestię. Scenariusz pozytywny w tym zakresie zakłada powstanie dobrze rozwiniętej infrastruktury kulturalno - oświatowej oraz oferty kulturalnej i sportowej ze wskazaniem m.in na [...] (miasteczko westernowe) oraz [...] (park wodny). Dostrzeżono jednak także niebezpieczeństwa zagrażające osiągnięciu tych celów, w postaci wprowadzania tylko niewielkich zmian w ofercie kulturalnej, braku zaplecza gastronomicznego i hotelowego, niedoinwestowania infrastruktury rekreacyjnej (str. 21). Oferta spędzania wolnego czasu przekłada się także na wizerunek Miasta, którego podnoszenie uznane zostało również za element strategii. Za pożądany kierunek rozwoju w tym zakresie uznano wzrost rozpoznawalności miasta w skali kraju i województwa m.in jako miasta przyjaznego mieszkańcom, jednocześnie przy dostrzeganym zagrożeniu w postaci postrzegania go jako miasta - sypialni oferującego wąski zakres udogodnień. (str.21). Przedstawiając wizję rozwoju "Z. 2020+" ( str. 24 ) przyjęto, że w zakresie oferty spędzania wolnego czasu Miasto będzie: - ośrodkiem promowania kultur pozaeuropejskich, z instytucjami muzealnymi ( Muzeum[...]), rozrywkowymi (Miasteczko[...]) oraz wydarzeniami obejmującymi tą tematykę;- w którym odbywają się urozmaicone wydarzenia kulturalno - rozrywkowe atrakcyjne dla mieszkańców i odwiedzających; - z rozwiniętą i urozmaiconą ofertą gastronomiczną, hotelową i rekreacyjną; - z dostępną infrastrukturą rekreacyjną umożliwiającą aktywizację mieszkańców w każdym wieku. Wizerunek Miasta w tejże wizji rozwojowej zakłada Z. jako miasto przyjazne dla mieszkańców i oferujące im warunki wspierające ich rozwój (str. 24)".

Gmina Z. wskazała, że w kontekście powyższych postanowień planów strategicznych, dla oceny czy można spółkę, której przedmiot określa uchwała zaskarżona przez Wojewodę, uznać za ważną dla rozwoju Miasta, należy przywołać następujące dane dotyczące jej działalności. Spółka [...] Sp. z o.o. ( dalej zwana Spółką ) utworzona została w 2009 roku. Wyrażając wolę jej utworzenia Rada Miasta Z. wskazała jako przedmiot jej działalności, sprawy gospodarowania nieruchomościami komunalnymi oraz dziedziny wymienione w zaskarżonej obecnie uchwale, tj. kulturę, rozrywkę i rekreację. Po utworzeniu, kolejno w latach 2012-2014 Spółka objęła we władanie najbardziej charakterystyczne obiekty w mieście ( pawilon wystawienniczy –[...], [...], park wodny [...]) prowadząc w nich działalność z zakresu kultury, rekreacji, rozrywki, sportu i turystyki.

Gmina podkreśliła, że Spółka zatrudnia aktualnie ponad 200 osób, stając się jednym ze znaczących pracodawców w mieście i realizując w ten sposób założenia rozwojowe Miasta, jako miejsca gdzie można znaleźć atrakcyjną pracę.

Podniosła, że wobec powyższego, zasadne jest stwierdzenie, iż działalność Spółki wpisuje się w założone w dokumentach strategicznych Miasta, kierunki jego rozwoju w sferze kultury, rekreacji, turystki, sportu oraz "przyczynia się do eliminowania ważnych dla tego rozwoju zagrożeń w postaci bezrobocia oraz braku wartościowych miejsc pracy. Atrakcyjność prowadzonej przez Spółkę działalności stanowi bardzo dobrą wizytówkę miasta, a tym samym podnosi jego rozpoznawalność i sposób spostrzegania także założone jako element rozwoju Miasta".

W podsumowaniu wskazała, że ocena, iż "omawiana Spółka jest ważna dla rozwoju gminy jest w pełni uzasadniona, co daje jej możliwość prowadzenia działalności poza sferą użyteczności publicznej bez konieczności spełnienia warunków określonych w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej".

Ponadto Gmina stwierdziła, że w treści przepisów regulujących kwestie tworzenia spółek prawa handlowego przez jednostki samorządu terytorialnego, tj. art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej ( Dz. U. z 1997 r. 9, poz. 43 z późn. zm. ) oraz w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2016 r. poz.43 ) nie został ustanowiony wymóg, by utworzenie przez gminę spółki prawa handlowego lub przystąpienie do niej, w sytuacji gdy przedmiot jej działania mieści się poza sferą użyteczności publicznej, wiązało się z koniecznością wykazania w treści samej uchwały, iż przesłanki umożliwiające podjęcie takiej działalności, w danym przypadku występują.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę.

Pełnomocnik Gminy Z. wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Ponadto oświadczył, że przedmiotowa spółka od kilku lat ma problemy finansowe i wynik ekonomiczny jej działalności jest ujemny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei z art. 93 ust. 1 usg wynika, że organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Jednak w tym przypadku może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Natomiast według art. 94 ust. 1 usg, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Na podstawie art. 94 ust. 2 tej ustawy, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem, uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] roku w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] w części określonej w § 1 uchwały w zakresie, w jakim dodaje on lit. b oraz lit. c do § 1 pkt 2 uchwały Nr [...] - jako sprzecznej z art. 9 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.).

Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Z. dokonała zmiany uchwały Nr [...] w sprawie utworzenia spółki prawa handlowego poprzez rozszerzenie przedmiotu działalności tej spółki, tj. dodanie następujących zadań: ,,b) budowa i eksploatacja obiektów budowlanych oraz gospodarowanie nieruchomościami gruntowymi w celu zapewnienia wypoczynku ludzi poprzez świadczenie usług o charakterze kulturalnym, rozrywkowym i rekreacyjnym; c) budowa i eksploatacja obiektów hotelarskich."

W podstawie prawnej wymienionej uchwały, Rada Miasta Z. wskazała tylko art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich.

Wobec tego, zasadny jest zarzut organu nadzoru, że Rada Miasta Z. nie powołała w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, norm umożliwiających podjęcie przez wymienioną spółkę, wyżej określonej działalności. Z tego powodu stwierdzić należało, że uchwała ta jest - de facto - aktem bez podstawy prawnej.

Ponadto w skardze organ nadzoru podniósł, że wymieniony § 1 lit. b i lit. c przedmiotowej uchwały, zakres działania spółki wykracza poza strefę użyteczności publicznej, wkraczając w sferę działalności komercyjnej.

Dla celów zdefiniowanie pojęcia "użyteczności publicznej" należało przede wszystkim dokonać wykładni art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej wyraźnie wskazuje, że gospodarka komunalna polega na wykonywaniu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, przymiot użyteczności publicznej mają te zadania, których celem jest nieprzerwane i bieżące zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Wobec tego – jak wskazywano już w orzecznictwie – nie wszystkie zadania własne jednostek samorządu terytorialnego mogą być uznane za zadania o charakterze użyteczności publicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 288/06, dostępny w internecie). Z cytowanego wyżej przepisu ustawy o gospodarce komunalnej wynika bowiem, że usługi o charakterze użyteczności publicznej mają za zadanie zaspokajać podstawowe potrzeby gminnej wspólnoty, skoro ich celem jest "bieżące zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". Są to m.in. zadania w zakresie ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody, gminnych dróg, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, utrzymania czystości, lokalnego transportu zbiorowego, gminnego budownictwa mieszkaniowego, edukacji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie należało zatem uznać, jak trafnie podniósł skarżący, że działalność spółki określona w zaskarżonej części uchwały nie mieści się w zakresie pojęcia "użyteczności publicznej". Działalność spółki, obejmująca budowę i eksploatację obiektów hotelarskich oraz budowę i eksploatację obiektów budowlanych i gospodarowanie nieruchomościami gruntowymi w celu zapewnienia wypoczynku ludzi - nie wykazuje bowiem koniecznych elementów dla uznania takiej działalności jako realizacji zadania o charakterze użyteczności publicznej. Tego rodzaju działalności nie można bowiem uznać za formę realizacji zadań mających na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności i to w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Błędny jest zatem pogląd gminy, zawarty w odpowiedzi na skargę, dotyczący tego, że zadania przypisane spółce mocą zaskarżonej uchwały nie skutkują wykroczeniem działalności spółki poza sferę użyteczności publicznej, gdyż przedmiot działalności Spółki określony uchwałą mieści się w pojęciu zadań gminnych objętych przepisem art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Błąd w przytoczonym rozumowaniu gminy jest wynikiem utożsamiania zadań własnych gminy z zadaniami o charakterze użyteczności publicznej. Tymczasem – jak już była o tym mowa wyżej - nie wszystkie zadania własne jednostek samorządu terytorialnego mogą być uznane za zadania o charakterze użyteczności publicznej.

Zasadnie zatem organ nadzoru zarzucił w skardze, że wymieniony w przedmiotowej uchwale zakres działania spółki wykracza poza strefę użyteczności publicznej.

Natomiast kolejny zarzut skargi dotyczył tego, że w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, Rada Miasta Z. nie powołała norm umożliwiających podjęcie działalności poza sferą użyteczności publicznej, jak i nie wykazała, by istniały przesłanki - o których mowa we wskazanych przez organ przepisach ustawy o gospodarce komunalnej - uzasadniające ich zastosowanie.

W tym zakresie podkreślenia zatem wymagało, że ustawa o gospodarce komunalnej, określająca zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, w art. 10 ust. 1 dopuszcza prowadzenie przez gminę działalności wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej w formie spółek prawa handlowego, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki: - 1) istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym; - 2) występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. Ponadto według art. 10 ust. 2 tej ustawy, poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową.

Zgodnie zaś z art. 10 ust. 3 cytowanej ustawy, ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy.

W powyższej kwestii w odpowiedzi na skargę gmina wskazała, że "jeśliby rozważać, że spółka której przedmiot działania określa zaskarżona uchwała, jednak działać będzie poza sferą użyteczności publicznej, to ograniczenia co do możliwości tworzenia i przystępowania przez gminy do tego rodzaju spółek przewidziane w przepisie art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, polegające na konieczności spełnienia warunków w tych przepisach określonych, zgodnie z art. 10 ust. 3 tej ustawy, nie mają zastosowania w odniesieniu do spółek ważnych dla rozwoju gminy". Jako uzasadnienie oceny, że przedmiotowa spółka jest ważna dla rozwoju gminy, wyżej wymieniona przedstawiła bardzo obszerny wywód zawierający "wizję rozwoju miasta" i wykazała, że działalność spółki wpisuje się w realizację tej wizji.

W powyższym zakresie podnieść zatem należało, że o tym, czy spółka jest ważna dla rozwoju gminy decydują kategorie obiektywne, nie zaś subiektywne oceny. Natomiast w niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że – jak oświadczył na rozprawie pełnomocnik Gminy Z. – "przedmiotowa spółka od kilku lat ma problemy finansowe i wynik ekonomiczny jej działalności jest ujemny".

Nie sposób więc przyjąć, aby uzasadniona była ocena, że omawiana spółka jest ważna dla rozwoju gminy, zwłaszcza, że – jak podkreślono w odpowiedzi na skargę – obiekty, w których prowadzi działalność (pawilon wystawienniczy –[...], [...], park wodny[...]) przejęła we władanie od gminy (w latach 2012-2014). Nie zrealizowała zatem powyższych inwestycji, tylko zostały jej przekazane przez gminę, a więc jeśli pomimo tego wynik ekonomiczny jej działalności jest ujemny, to stan taki nie może uzasadniać oceny, że spółka ta jest ważna dla rozwoju gminy. Dodać bowiem należało, że ocena taka musi opierać się o szczegółowo przeprowadzone analizy ścisłych danych rachunkowych, bo przecież to właśnie ta ocena – według której spółka jest ważna dla rozwoju gminy – daje możliwość prowadzenia działalności wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, pomimo, że nie są spełnione przesłanki określone w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Zasadnie zatem organ nadzoru zarzucił, że w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały Rada Miasta Z. nie powołała norm umożliwiających podjęcie działalności poza sferą użyteczności publicznej, jak i nie wykazała, by istniały przesłanki, o których mowa we wskazanych wyżej przepisach ustawy o gospodarce komunalnej. Wbrew zaś błędnemu przekonaniu gminy, zawartemu w odpowiedzi na skargę, Rada Miasta miała obowiązek wskazania podstaw prawnych podejmowanej uchwały. Wynika to z zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie ulega wątpliwości, że organem takim jest rada gminy, a zatem wszelkie jej działania muszą znaleźć oparcie w konkretnych regulacjach prawnych, przyznających określone kompetencje, których powinna ściśle się trzymać. Oznacza to, że każde działanie rady gminy musi mieć konkretną podstawę prawną upoważniającą ją do tego, czyli upoważnienie, którego granic nie może przekraczać. Działanie organu władzy publicznej bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności nie może zostać uznane za legalne.

W podsumowaniu stwierdzić należało, że uchwała Rady Miasta Z. w zaskarżonej części, została wydana z istotnym naruszeniem prawa, w tym art. 7 Konstytucji RP wprowadzającym nakaz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej.

Wobec tego – na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, należało orzec jak w sentencji.