Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 16/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie sądowe
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 196/16 w sprawie ze skargi H. E. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku i w tej części umarza postępowanie sądowe; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz B. C. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 196/16, po rozpoznaniu skargi H. E. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy - 1. zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosków Prezydenta Miasta S. i P. w S. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosków, o których mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzył Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 10.000,00 zł; 5. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

H. E. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania w sprawie wniosków Prezydenta Miasta S. i P. w S. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z [...] października 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] marca 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność S. i H. W.

Skarżąca podniosła, że chociaż od daty wydania przez Ministra Budownictwa decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. upłynęło ponad 8 lat, jak dotąd nie podjęto żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dopiero w piśmie z 7 maja 2012 r. Naczelnik Wydziału ds. Gruntów W. zwrócił się do Urzędu Miasta S. o nadesłanie informacji dotyczących aktualnego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości oraz nadesłanie aktualnych wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów. Skarżąca stwierdziła, że w kontekście ponad czteroletniej zwłoki chybiona jest argumentacja organu administracji wskazująca na konieczność aktualizacji stanu prawnego nieruchomości. Zwróciła też uwagę na możliwość uzyskania dostępu do ksiąg wieczystych prowadzonych w formie elektronicznej i brak potrzeby zbierania dokumentów dotyczących zapisów w ewidencji gruntów. Skarżąca podniosła, że całkowite lekceważenie wszelkich zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego było powodem dwukrotnego złożenia przez nią (21 maja 2012 r. i 23 października 2015 r.) skarg do Ministra na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie. Stwierdziła, że jak dotąd organ administracji nie udzielił odpowiedzi na te skargi. Zauważyła, że w piśmie z 8 grudnia 2015 r. Minister po raz kolejny zwrócił się do UM S. z prośbą o nadesłanie informacji, czy stan prawny wskazany w piśmie z 14 sierpnia 2014 r. uległ zmianie oraz nadesłanie aktualnych wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów. W ocenie skarżącej, z powyższego wynika, że organ administracji co kilka lat rozpoczyna ustalanie stanu prawnego nieruchomości, co świadczy o pozorowanych czynnościach proceduralnych. Skarżąca nadmieniła, że 18 grudnia 2015 r. skierowała do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju pismo z wnioskiem o bezzwłoczne zakończenie sprawy, ponowne stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. oraz rozpatrzenie jej skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania. W piśmie z 22 marca 2016 r. poinformowano ją o przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy (do 31 lipca 2016 r.), co jej zdaniem świadczy o kolejnym odwlekaniu merytorycznego zakończenia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, ponieważ organ administracji nie pozostaje w bezczynności. Minister podniósł, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie kręgu wszystkich stron postępowania oraz zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał, że w tym celu w piśmie z 26 października 2005 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w S. z prośbą o nadesłanie informacji o aktualnym stanie prawnym nieruchomości. Nadmienił, że zgodnie z treścią pisma Prezydenta Miasta S. z 29 listopada 2005 r. oraz załączonego do niego wypisu z rejestru gruntów, wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa oraz pozostawała w użytkowaniu wieczystym P.w S. S.A. Minister stwierdził, że w piśmie z 7 maja 2012 r. wystąpił do Urzędu Miasta S. z zapytaniem o aktualny stan prawny nieruchomości. Z wypisów z rejestru gruntów nadesłanych wraz z pismem Urzędu Miasta S. z 13 czerwca 2012 r. wynika, że stan prawny wywłaszczonej nieruchomości uległ zasadniczej zmianie, a prawa rzeczowe przysługiwały w tym okresie około 200 podmiotom. Następnie Minister wskazał, że w piśmie z 7 sierpnia 2013 r. ponownie wystąpił do Urzędu Miasta S. z pytaniem o aktualny stan prawny wywłaszczonej nieruchomości. Z wypisów z rejestru gruntów nadesłanych z pismem Urzędu z 14 sierpnia 2013 r. wynika, że prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości przysługują ponad 300 podmiotom. Dalej Minister stwierdził, że w piśmie z 8 grudnia 2015 r. wystąpił do Urzędu Miasta S. o nadesłanie informacji o aktualnym stanie prawnym wywłaszczonej nieruchomości. Z wypisów z rejestru gruntów nadesłanych wraz z pismem Urzędu z 17 grudnia 2015 r. wynika, że prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, przysługują obecnie około 320 podmiotom. Organ administracji wywiódł, że w celu zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu w piśmie z 8 grudnia 2015 r. wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA o nadesłanie informacji o aktualnych adresach zamieszkania osób będących stronami postępowania. W pismach z 22 marca 2016 r. ponownie wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA oraz do UM S. o nadesłanie informacji o aktualnych adresach zamieszkania osób będących stronami postępowania. W piśmie z 22 marca 2016 r. zawiadomił natomiast strony o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy. W pismach z 23 maja 2016 r., w celu zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, po raz kolejny wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA oraz do UM S., a także do UM w S. oraz Urzędu Gminy P. o nadesłanie informacji o aktualnych adresach zamieszkania osób będących stronami postępowania. 24 maja 2016 r. została sporządzona przez uprawnionego geodetę opinia geodezyjna określająca granice nieruchomości objętej przedmiotowym wywłaszczeniem. W piśmie z 24 maja 2016 r. organ administracji zawiadomił strony o zebraniu kompletnego materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wskazał przewidywany termin zakończenia sprawy.

Odnosząc się do przedstawionych okoliczności, Minister stwierdził, że przedmiotowa sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter ze względu na bardzo dużą liczbę podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości (ponad 370 podmiotów). Organ wskazał, że liczba ta stale się zwiększa na skutek budowy i wyodrębniania nowych nieruchomości lokalowych przez dewelopera (w 2005 r. wywłaszczona nieruchomość miała tylko jednego użytkownika wieczystego, w 2012 r. użytkowników wieczystych było już około 200, w 2013 r. ponad 300, a w 2015 r. ponad 370). Minister podniósł, że każdej z tych osób zobowiązany jest zapewnić czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Tym samym, jego podstawowym obowiązkiem jest ustalenie pełnego kręgu stron postępowania i ich adresów. W ocenie Ministra, w tych okolicznościach podjął on liczne czynności w celu zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu i nie budzi wątpliwości, że czynności te miały charakter celowy i zmierzały do należytego wyjaśnienia kwestii mających kluczowe znaczenia dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ wskazał ponadto na skomplikowany charakter spraw rewindykacyjnych. Jako kolejne przyczyny niezakończenia sprawy w terminie organ administracji wskazał zmiany organizacyjne, które zaszły w urzędzie obsługującym Ministra, tj. wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz konieczność wydania nowych upoważnień dla pracowników. Zwrócił także uwagę na trudną sytuację kadrową wydziału, w którym rozpatrywane są wnioski rewindykacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z nadesłanych przez organ akt postępowania administracyjnego, wniosek P. w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do Ministra 22 października 2007 r., a wniosek Prezydenta Miasta S. 23 października 2007 r. Poza zawiadomieniem stron postępowania (w piśmie z 2 listopada 2007 r.) o złożeniu rzeczonych wniosków, organ administracji nie podjął w sprawie żadnych czynności aż do 7 maja 2012 r., kiedy to wystosował do Urzędu Miasta S. pismo z prośbą o udzielenie informacji, czy stan sprawy wskazany w piśmie z 29 listopada 2005 r. (pismo dotyczyło aktualnego stanu prawnego nieruchomości objętej orzeczeniem wywłaszczeniowym) uległ zmianie, a także o nadesłanie aktualnych wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów. Pierwsza czynność w sprawie została zatem podjęta przez organ administracji ponad cztery i pół roku po złożeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero wtedy także (w piśmie z 7 maja 2012 r.) Minister zawiadomił strony, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, jako przyczynę wskazując konieczność aktualizacji stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości. "Milczenia" organu administracji nie przerwała złożona przeszło rok po wpływie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy skarga H. E. z 3 listopada 2018 r., w której strona wskazała, że nie otrzymała decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości co do tego, że do 7 maja 2012 r. Minister pozostawał w bezczynności. Chociaż organ administracji w piśmie z 7 maja 2012 r. zawiadomił strony postępowania, że powodem nierozpatrzenia sprawy w terminie jest konieczność aktualizacji stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości i wyznaczył nowy termin na 31 sierpnia 2012 r., zaś odpowiedź Urzędu Miasta S. z 13 czerwca 2012 r. na pismo zawierające prośbę o informacje i dokumenty dotyczące aktualnego stanu prawnego nieruchomości wpłynęło do Ministra 18 czerwca 2012 r., to kolejne czynności w postępowaniu zostały podjęte dopiero 4 października 2012 r. Organ administracji ponownie dopuścił się więc ponad miesięcznej bezczynności. 4 października 2012 r. Minister: 1) skierował do strony postępowania zamieszkałej za granicą wezwanie do ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w Polsce; 2) wystąpił do Sądu Rejonowego w S. o nadesłanie odpisów zupełnych ksiąg wieczystych oraz 3) skierował do stron postępowania drugie zawiadomienie, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie. Tym razem wskazał, że przyczyną opóźnienia jest konieczność wystąpienia z wnioskiem o nadesłanie ksiąg wieczystych. Nowy termin wyznaczył na 28 lutego 2013 r. Od 4 października 2012 r. do 7 sierpnia 2013 r. jedyną czynnością podjętą przez Ministra była odpowiedź (udzielona w piśmie z 11 grudnia 2012 r.) na pismo jednej ze stron postępowania z 20 listopada 2012 r. zawierające wniosek o doręczenie kserokopii dokumentów z akt sprawy. 7 sierpnia 2013 r., ponad pięć miesięcy po upływie ponownie wyznaczonego terminu załatwienia sprawy, organ administracji po raz drugi (od chwili złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy) skierował do Urzędu Miasta S. pismo z prośbą o udzielenie informacji, czy stan prawny nieruchomości – wskazany w piśmie z 13 czerwca 2012 r. - uległ zmianie oraz o nadesłanie aktualnych wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów. Okres pomiędzy 28 lutego 2013 r. a 7 sierpnia 2013 r., to zatem kolejna bezczynność Ministra. 7 sierpnia 2013 r. organ administracji skierował do stron postępowania także trzecie już zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie, tym razem wskazując, że przyczyną opóźnienia jest konieczność aktualizacji stanu prawnego nieruchomości, która wyniknęła z analizy wypisu z rejestru gruntów oraz elektronicznej księgi wieczystej. Minister wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy na 31 grudnia 2013 r. Odpowiedź Urzędu Miasta S. z 14 sierpnia 2013 r. (wraz z dokumentami ewidencyjnymi) na pismo z 7 sierpnia 2012 r. wpłynęła do Ministra 19 sierpnia 2012 r. Z kolei 27 sierpnia 2013 r. wpłynęło pismo H. E. z 7 sierpnia 2013 r., w którym skarżąca wskazała, że stan prawny wywłaszczonej nieruchomości od dawna nie uległ zmianie. Po kolejnych ponad dwóch latach "milczenia" Ministra H. E. 26 października 2015 r. wniosła do organu skargę na bezczynności i przewlekłość. Dopiero 8 grudnia 2015 r. Minister podjął kolejną czynność w sprawie, po raz trzeci zwracając się do Urzędu Miasta S. z prośbą o udzielenie informacji, czy stan prawny nieruchomości – wskazany w piśmie z 14 sierpnia 2012 r. – uległ zmianie oraz o nadesłanie aktualnych wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów, a także kierując do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA wnioski o dane osobowe stron postępowania. Od 31 grudnia 2013 r. (termin załatwienia sprawy wyznaczony w zawiadomieniu z 7 sierpnia 2013 r.) do 8 grudnia 2015 r. Minister po raz kolejny dopuścił się bezczynności, która trwała również po tej dacie, aż do 22 marca 2016 r., kiedy to organ wystosował kolejne wnioski do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA oraz do Urzędu Miasta S. o dane osobowe stron postępowania, a także skierował czwarte zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie. Tym razem organ administracji wskazał, że przyczyną zwłoki jest konieczność dokonania dodatkowych ustaleń w celu zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu. Wyznaczył też kolejny termin załatwienia sprawy na 31 lipca 2016 r. 29 marca 2016 r. do organu wpłynęły żądane dokumenty z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, a 6 kwietnia 2016 r. informacje z rejestru mieszkańców Urzędu Miasta S. 27 kwietnia 2016 r. Minister otrzymał natomiast przekazaną przez Sąd skargę H. E. z 12 kwietnia 2016 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania. Następnie, 23 maja 2016 r. organ administracji skierował do Urzędu Miasta S. oraz do Urzędu Miasta S. i do Urzędu Gminy P. kolejne wnioski o dane osobowe stron postępowania, a także wystąpił do uprawnionego geodety o sporządzenie opinii określającej granice nieruchomości objętych orzeczeniem wywłaszczeniowym. Jak dotąd Minister nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast po sporządzeniu opinii przez uprawnionego geodetę, 24 maja 2016 r. skierował do stron kolejne zawiadomienie, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie. Wskazał, że opóźnienie wynika z konieczności analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego w celu sporządzenia projektu rozstrzygnięcia, a następnie konieczności jego szczegółowej weryfikacji, co jest niezbędne z uwagi na wyjątkowo skomplikowany charakter spraw rewindykacyjnych oraz daleko idące skutki prawne decyzji w przedmiocie oceny legalności orzeczeń wywłaszczeniowych. Kolejny termin rozpatrzenia sprawy wyznaczył do 31 października 2016 r.

Podsumowując powyższe Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Minister wielokrotnie dopuścił się bezczynności. Po złożeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy (22 i 23 października 2007 r.) i zawiadomieniu stron postępowania o tym fakcie organ "milczał" przez ponad cztery i pół roku. Następnie, po wystosowaniu pierwszego pisma z prośbą o informacje dotyczące aktualnego stanu prawnego nieruchomości i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (na 31 sierpnia 2012 r.) ponownie dopuścił się bezczynności, która trwała do 4 października 2012 r. Po wyznaczeniu w piśmie z 4 października 2012 r. kolejnego terminu załatwienia sprawy na 28 lutego 2013 r. oraz skierowaniu w tym dniu wezwania do ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w Polsce oraz wystąpienia o nadesłanie odpisów ksiąg wieczystych, Minister podjął kolejne czynności dopiero 7 sierpnia 2013 r., po raz trzeci popadając w bezczynność. Po wyznaczeniu 7 sierpnia 2013 r. kolejnego terminu załatwienia sprawy na 31 grudnia 2013 r. oraz skierowaniu drugiego pisma z prośbą o informacje dotyczące aktualnego stanu prawnego nieruchomości (odpowiedź na pierwsze pismo w tej sprawie wpłynęła 18 czerwca 2012 r.), organ administracji podjął kolejne czynności w sprawie 8 grudnia 2015 r., kolejny raz zwracając się o udzielenie informacji, czy stan prawny nieruchomości uległ zmianie (odpowiedź na drugie pismo w tej sprawie wpłynęła 19 sierpnia 2013 r.). Po raz czwarty doszło zatem do bezczynności Ministra, tym razem ponad dwuletniej. Kolejne czynności organ administracji podjął dopiero 22 marca 2016 r., kiedy to po raz kolejny wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tym razem na 31 lipca 2016 r. Okres od 8 grudnia 2015 r. do 22 marca 2016 r. to więc kolejna bezczynność Ministra w rozpoznawanej sprawie.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości co do tego, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy do dnia wydania niniejszego wyroku upłynęło prawie dziewięć lat, a Minister w dalszym ciągu nie wydał rozstrzygnięcia. Stwierdzone w tym czasie okresy całkowitego "milczenia" organu administracji sięgały nawet kilku lat i nie były przerywane pomimo wielu skarg H. E. (pisma z: 3 listopada 2008 r., 21 maja 2012 r., 26 sierpnia 2013 r., 23 października 2015 r., 23 grudnia 2015 r.).

Oceniając z kolei czynności podejmowane przez Ministra w okresach, które przerywały stwierdzone "milczenie", pod kątem ich sprawności i wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że organ administracji prowadził postępowanie w sposób przewlekły, całkowicie nieefektywny, a przez to rażąco sprzeczny z obowiązkiem szybkiego i wnikliwego działania. Czynności podejmowane przez Ministra po złożeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, w istocie ograniczały się do weryfikowania aktualnego stanu prawnego nieruchomości objętej orzeczeniem wywłaszczeniowym i ustalania kręgu stron postępowania. Jedyne logiczne uzasadnienie trzykrotnego zwracania się do Urzędu Miasta S. (w pismach z 7 maja 2012 r., 7 sierpnia 2013 r. i 8 grudnia 2015 r.) z identyczną prośbą o wskazanie aktualnego stanu prawnego nieruchomości to wzgląd na upływ czasu pomiędzy kolejnymi okresami "aktywności" Ministra w przedmiotowym postępowaniu. Kilkakrotne kierowanie tych próśb było zatem wyłącznie konsekwencją bezczynności organu administracji. Pomimo, że odpowiedzi oraz żądane dokumenty były za każdym razem nadsyłane przez Urząd Miasta S., to organ administracji nie rozstrzygał sprawy, tylko - po upływie krótszego lub dłuższego czasu - występował z kolejnym pismem zawierającym prośbę o tożsamej treści, bądź kierował wnioski o nadesłanie dokumentów (odpisów ksiąg wieczystych), których analizy mógł dokonać dysponując dostępnymi danymi (zob. art. 364 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz. U. z 2016 r., poz. 790 ze zm.). Wezwanie zamieszkałego za granicą (S. C.) o ustanowienie pełnomocnika do doręczeń w Polsce nastąpiło ponad trzy i pół miesiąca po otrzymaniu przez Ministra żądanych w piśmie z 7 maja 2012 r. wypisów z rejestru gruntów. Z kolei pierwszy wniosek do Centrum Personalizacji i Dokumentów MSWiA został wystosowany prawie trzy i pół roku po otrzymaniu dokumentacji ewidencyjnej. Z wnioskiem o opinię biegłego rzeczoznawcy organ administracji zwrócił się natomiast po ponad ośmiu i pół roku od złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wszystkie powołane wyżej okoliczności, które dowodzą bardzo długich "zastojów" procesowych sprawy, a także niesprawności i nieskuteczności działań podejmowanych w okresach "aktywności" Ministra, jednoznacznie wskazują, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Usprawiedliwienia dla tak znaczących, jak stwierdzone w przedmiotowej sprawie opóźnień w załatwieniu sprawy, bynajmniej nie stanowi podnoszona w odpowiedzi na skargę argumentacja wskazująca na rosnącą ilość stron postępowania, a także na specyfikę spraw rewindykacyjnych, trudności kadrowe i zmiany organizacyjne w urzędzie obsługującym Ministra. Czynności podejmowane przez organ administracji w okresach, które przerywały brak jakiejkolwiek jego aktywności, w istocie ograniczały się do weryfikowania stanu prawnego nieruchomości, której dotyczyło postępowanie i ustalenia kręgu stron postępowania. Pierwsze pismo do Urzędu Miasta S. z prośbą o informację o aktualnym stanie prawnym nieruchomości zostało wystosowane do Urzędu Miasta S. 7 maja 2012 r., zatem po ponad czterech i pół roku od złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś kolejne pismo 7 sierpnia 2013 r., a następne 7 grudnia 2015 r. Taki sposób procedowania należy ocenić jako zupełnie nieodpuszczalny i całkowicie pozbawiony elementu koncentracji, niezbędnego w świetle art. 12 kpa. Niezależnie od tego, Sąd I instancji wskazał, że problemy organizacyjne i kadrowe, na jakie napotyka organ administracji, nie mogą usprawiedliwiać naruszenia wyrażonego w art. 12 § 1 kpa nakazu wnikliwego i szybkiego działania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, charakter stwierdzonych naruszeń, które polegały na wielokrotnych, sięgających nawet kilku lat okresach braku jakiejkolwiek aktywności, a także podejmowaniu czynności całkowicie bezskutecznych, które nie pociągały za sobą kolejnych działań organu administracji zmierzających do załatwienia sprawy, a które następnie były kilkukrotnie powtarzane, świadczy o ewidentnie nagannym, rażąco sprzecznym z art. 12 kpa, prowadzeniu postępowania, które nie zostało zakończone również pomimo zaskarżenia bezczynności i przewlekłości do sądu administracyjnego. W tej sytuacji, Sąd uznał, że wymierzenie grzywny w kwocie wskazanej w punkcie 4 niniejszego wyroku w najwłaściwszy sposób zrealizuje cel dyscyplinujący i represyjny środka określonego w art. 149 § 2 ppsa, a także najlepiej zmobilizuje organ administracji do unikania podobnych uchybień w przyszłości.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a, § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o zmianę zaskarżonego wyroku w kierunku korzystnym dla organu w zakresie pkt 3 i 4 sentencji wyroku, polegającą na uchyleniu tych punktów i stwierdzeniu, że bezczynność i przewlekłość postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny, względnie - o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie pkt 4 i jednoczesne wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez błędne uznanie, że w sprawie rozpatrzenia wniosków Prezydenta Miasta S. i P.w S. S.A. doszło do bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa na skutek m.in. nieuwzględnienia przez Sąd I instancji stopnia skomplikowania sprawy;

2. art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia prawa przy jednoczesnym zaniechaniu uzasadnienia dla tak wysoce restrykcyjnego orzeczenia;

3. art. 133 § 1 P.p.s.a. przez niedokładną analizę materiału dowodowego i w konsekwencji nieuwzględnienie stopnia skomplikowania sprawy przy ocenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, a także przy orzekaniu o wymierzeniu grzywny;

4. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady lex retro non agit, co przejawia się w zastosowaniu tego przepisu do okresu przed wprowadzeniem do art. 149 P.p.s.a. przepisu umożliwiającego ocenę stopnia naruszenia prawa przez organ, tj. przed dniem 17.05.2011 r.;

5. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady lex retro non agit, co przejawia się w zastosowaniu tego przepisu do okresu przed jego wejściem w życie, tj. przed dniem 14.03.2012 r.;

6. art. 220 § 1 P.p.s.a. przez wydanie jednego wyroku w dwóch sprawach pomimo uiszczenia przez skarżącą wpisu tylko od jednej skargi (100 zł); w sprawie zaś złożono dwie skargi (w jednym dokumencie), z których każda podlegała wpisowi w wysokości 100 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że wyjątkowość przedmiotowej sprawy polega na tym, że nieruchomości odpowiadające obecnie nieruchomości wywłaszczonej pkt 14 orzeczenia z dnia 05.03.1955 r. zostały oddane w użytkowanie wieczyste deweloperowi, który sukcesywnie wydzielał lokale, co spowodowało nieustanny przyrost liczby stron postępowania - w pierwszym roku prowadzenia sprzedaży lokali o ok. 100 osób, a łącznie do chwili obecnej - ok. 340 osób. W tych warunkach organ stanął przed bardzo trudnym lub wręcz niemożliwym zadaniem wydania prawidłowej decyzji, albowiem do czasu ustania sprzedaży lokali na przedmiotowym terenie ustalenie pełnego kręgu stron było w zasadzie niemożliwe z uwagi na dużą dynamikę zmian w tym zakresie (przyrost liczby stron wynosił nawet do 100 osób rocznie). W przedmiotowej sprawie wprawdzie wystąpiły istotne przestoje w prowadzonym postępowaniu, lecz opóźnienie to nie było spowodowane celowym zaniechaniem organu, lecz przyczynami obiektywnymi, tj. przede wszystkim prowadzeniem w Departamencie ok. 5000 postępowań, zaś w Wydziale ds. Rewindykacji Mienia (właściwym rzeczowo w przedmiotowej sprawie) w ok. 500 spraw podzielonych na 3-4 referentów (w zależności od okresu) oraz zmianami w administracji rządowej (licznymi reorganizacjami urzędów, w tym zwłaszcza ministerstw obsługujących dział administracji rządowej "budownictwo"). Sąd I instancji formułując oceny, które przyczyniły się do orzeczenia tak dotkliwej dla organu sankcji, nie uwzględnił specyfiki organu i prowadzonych przezeń postępowań. Sprzeciw organu budzi zwłaszcza traktowanie każdej ze spraw w taki sposób, jakby każda z nich była jedyną sprawą prowadzoną przez organ w badanym okresie. Prowadzenie wielu tysięcy skomplikowanych spraw pochodzących z obszaru całego kraju prowadzi w sposób nieuchronny do opóźnień w niektórych z nich. Zdaniem organu, wymierzenie grzywny w kwocie 10.000 zł w rozważanym przypadku cechuje skrajny rygoryzm, nawet przy założeniu, że organ naruszył prawo pozostając w bezczynności lub prowadząc postępowania w sposób przewlekły. Również ocena stopnia naruszenia prawa jako rażącego nie została sformułowana w sposób prawidłowy. Organ podkreślił, że wejście w życie przepisów przewidujących wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.) w dniu 14.03.2012 r. doprowadziło do zwiększenia aktywności organu i dokonania czynności w sprawie w maju 2012 r. Po tej dacie nie wystąpiły już tak długie przestoje jak w okresie przed 2012 r., co świadczy o tym, że sama możliwość zastosowania sankcji grzywny podziałała na organ dyscyplinująco. W przedmiotowej sprawie poza wskazanym przez Sąd relatywnie długim okresem trwania postępowania (w porównaniu ze wzorcem ustawowym) nie zachodzą żadne szczególne okoliczności prowadzące do konstatacji, że naruszenie prawa miało charakter rażący. Nie sposób - zdaniem organu - zgodzić się z tak surową oceną Sądu wyrażoną przez określenie wysokości grzywny na 10.000 zł oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, albowiem organ naczelny podejmował czynności zasadne i zmierzające do załatwienia sprawy, nie podejmując przy tym żadnych czynności pozornych. Pomimo że działania organu były rozciągnięte w czasie, niewątpliwie nakierowane były na zakończenie prowadzonego postępowania. Nie stanowiły one instrumentu służącego do uchylania się organu od wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który stwierdził rażący charakter bezczynności i przewlekłości postępowania oraz wymierzył grzywnę w wysokości (10.000 zł) głównie na skutek odniesienia się do okresu sprzed nowelizacji P.p.s.a., wprowadzającej instytucję wymierzenia grzywny w art. 149 P.p.s.a. (przez dodanie do tego przepisu § 2), co miało miejsce 14.03.2012 r., oraz do okresu przed wprowadzeniem przepisu umożliwiającego stwierdzenie, że doszło do bezczynności (przewlekłości) z rażącym naruszeniem prawa, tj. do okresu przed 17.05.2011 r. Zdaniem organu, instytucji tych nie należy stosować do okresów, w których brak było przepisów piętnujących działania organów odpowiadające hipotezie obecnych przepisów art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. Zdaniem organu, naruszenie zasady lex retro non agit w sposób oczywisty rzutuje na treść przedmiotowego wyroku z dnia 13.09.2016 r. W przypadku ograniczenia oceny na gruncie przepisów art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. do okresu po ich wejściu w życiu Sąd I instancji nie zastosowałby tak surowych sankcji jak stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenie grzywny w tak znacznych rozmiarach (10.000 zł).

W piśmie procesowym z dnia 21 września 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że w dniu [...] października 2017 r. wydał decyzję kończącą postępowanie. (odpis ww. decyzji przedłożono do akt sprawy).

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu oświadczył, że decyzja z dnia [...] października 2017 r. została skierowana do wszystkich stron wymienionych w jej rozdzielniku. Decyzji nikt nie zaskarżył .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skarga wniesiona do Sądu I instancji zawierała zarówno zarzuty, jak i wnioski co do bezczynności oraz przewlekłości postępowania zainicjowanego wnioskami Prezydenta Miasta S. i P.w S. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, w takim przypadku nie ma podstaw do pobierania odrębnych wpisów od złożonej skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Nie ma bowiem przeszkód aby skarga zarzucająca organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie administracyjnej rozpoznawana była w ramach jednego postępowania sądowego. Rozróżnienie w przepisach art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 P.p.s.a. skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie determinuje rozróżniania dwóch odrębnych kategorii spraw sądowoadministracyjnych, w sytuacji gdy strona skarżąca zarzuca organowi administracji niezałatwienie konkretnej sprawy w terminie i domaga się zastosowania przez sąd administracyjny stosownych środków dyscyplinujących bądź sankcyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie stanowi skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12, postanowienie NSA z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OZ 819/14).

W świetle powyższego prawidłowo objęto jednym postępowaniem sądowoadministracyjnym zarówno bezczynność, jak i przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego pobierając od wniesionej skargi jeden wpis sądowy w wysokości 100 zł. Podniesiony w tym względzie zarzut naruszenia art. 220 § 1 P.p.s.a. należało więc uznać za niezasadny.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Istota tych zarzutów sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym kontekście autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji nieuwzględnienie stopnia skomplikowania sprawy administracyjnej, jak również błędne przyjęcie czasookresu oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, rozważania te powinny dotyczyć wyłącznie okresu po wejściu w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34 poz. 173), czyli po dniu 17 maja 2011 r.

Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że obowiązek stwierdzenia przez sąd administracyjny, który uwzględnia skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, czy owa bezczynność lub przewlekłość miała rażący charakter, wprowadzony został do art. 149 P.p.s.a. przez art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173). Powołana ustawa weszła w życie w dniu 17 maja 2011 r. (art. 17). Artykuł 16 tej ustawy stanowi, że jej przepisy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy, co wskazuje na przyjęcie zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. Dokonanie oceny, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy więc odnieść do działań lub zaniechań organu w okresie od wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 20 stycznia 2011 r.

Nie oznacza to jednak, że sąd nie może oceniać postępowania w kwestii jego przewlekłości (i bezczynności organu) przez cały okres jego trwania. Jedynie ocena charakteru stwierdzonej bezczynności i przewlekłości winna ograniczać się do przebiegu postępowania po dniu 17 maja 2011 r. W analizowanym przypadku przed wejściem w życie wspomnianej ustawy organ przez lata pozostawał w bezczynności i prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W stanie faktycznym niniejszej sprawy uwzględnienie tej okoliczności w rozważaniach Sądu I instancji nie stanowi naruszenia art. 149 § 1a w zw. z art. 2 Konstytucji RP, które miało wpływ na wynik sprawy. Ocena działań organu obejmujących etap postępowania po 17 maja 2011 r. nie mogła całkowicie abstrahować od okresu trwania tego postępowania i pomijać, że zostało ono uruchomione w październiku 2007 r. Po prawie czterech latach trwania postępowania organ winien podejmować działania bez zbędnej zwłoki, w sposób jak najbardziej efektywny i sprawy, dążąc do jak najszybszego załatwienia sprawy. W tej sytuacji zagadnienie stopnia bezczynności i przewlekłości postępowania występujące po 17 maja 2011 r. należało ocenić przez pryzmat nie tylko rodzaju ale i stanu tej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, iż bezczynność i przewlekłość postępowania występująca w tej sprawie po wskazanej dacie i oceniana tylko w tym czasookresie, wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa.

Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 P.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność/przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności/przewlekłości. Wobec tego uznać należy, że bezczynność/przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność/przewlekłość.

W rozpoznawanej sprawie mamy właśnie do czynienia z takim stanem, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono w sposób oczywisty prawo strony do terminowego załatwienia jej sprawy. Mimo braku obiektywnych przeszkód poszczególne czynności postępowania podejmowano w znacznych odstępach czasu, nieuzasadnionych ani stopniem skomplikowania stanu faktycznego, ani zachowaniem stron w toku tego postępowania. Wytłumaczeniem dla organu nie może być powoływanie się na znaczną ilość stron postępowania. Rzeczywiście powyższa okoliczność, w sposób oczywisty niezależna od organu, w znacznym stopniu mogła wpłynąć na wydłużenie postępowania, jednakże należało uwzględnić, że w tej mierze organ podejmował czynności w znacznych odstępach czasu, które nie pociągały za sobą kolejnych działań zmierzających do załatwienia sprawy i wskutek deaktualizacji posiadanych danych były kilkukrotnie powtarzane. W tym względzie Sąd I instancji słusznie zauważył, że pierwsza czynność w sprawie została przez organ podjęta ponad cztery i pół roku po złożeniu wniosków inicjujących postępowanie (pismo z dnia 12 maja 2012 r. wystosowane do UM S.) a blisko rok od wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 20 stycznia 2011 r. Organ trzykrotnie zwracał się do Urzędu Miasta S. (w pismach z 7 maja 2012 r., 7 sierpnia 2013 r. i 8 grudnia 2015 r.) z identyczną prośbą o wskazanie aktualnego stanu prawnego nieruchomości i pomimo, że za każdym razem UM S. udzielał odpowiedzi i nadsyłał żądane dokumenty, Minister nie rozstrzygał sprawy, tylko - po upływie krótszego lub dłuższego czasu - występował z kolejnym pismem zawierającym prośbę o tożsamej treści, bądź kierował wnioski o nadesłanie dokumentów (odpisów ksiąg wieczystych), których analizy mógł dokonać dysponując dostępnymi danymi. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że kilkukrotne kierowanie tych próśb było wynikiem bezczynności organu, który dysponując aktualnymi danymi co do stanu prawnego nieruchomości, nie podejmował żadnych, efektywnych działań zmierzających do zakończenia postępowania, doprowadzając do sytuacji, w której dane te ulegały dezakutalizacji i wymagały ponownego ustalenia. Oceniając tok czynności podejmowanych przez organ odwoławczy, nie można mieć więc wątpliwości, że postępowanie to było prowadzone nieefektywnie i w sposób rażąco przewlekły. Z sekwencji zdarzeń ustalonych przez Sąd I instancji jednoznacznie wynika, że organ działał opieszale, a czynności procesowe podejmowane były w zbyt długich odstępach czasu, co przekładało się na konieczność ponownego ustalania tych samych okoliczności faktycznych, wskutek utraty aktualności. W tych warunkach wieloletnia zwłoka organu w rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy uzasadniała uznanie bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu sprawy z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższe względy przemawiały także za wymierzeniem przez Sąd I instancji grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W tym aspekcie WSA w Warszawie nie uchybił również art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji precyzyjnie i przekonywująco wykazał w motywach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czym kierował się stosując w niniejszej sprawie środek w postaci grzywny oraz uznając za właściwe wymierzenie jej w takiej, a nie innej wysokości. W okolicznościach tej sprawy nie można zgodzić się z zawartym w skardze kasacyjnej twierdzeniem, że grzywna w wysokości 10.000 zł ma nadmiernie rygorystyczny charakter. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzona grzywna ma zarówno znaczenie dyscyplinujące organ, jak również wymiar restrykcyjny względem dotychczasowego postępowania oraz prewencyjny na przyszłość. Biorąc pod uwagę relewantne okoliczności w sprawie – tj. zarówno długotrwałość bezczynności, jak i dotychczasowy, nieefektywny sposób prowadzenia przez organ postępowania - wymierzenie grzywny w niższej wysokości mogłoby nie spełnić jej celu. Nie bez wpływu na tę ocenę pozostawał całkowity czas trwania postępowania, przy uwzględnieniu, że wprowadzenie przez ustawodawcę dodatkowych środków służących przeciwdziałaniu nieterminowemu załatwianiu spraw (możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jak również zagrożenie karą grzywny za rażącą bezczynność lub przewlekłość), nie wpłynęło na efektywność działania organu w tej sprawie. Czynności jakie podjął organ po nowelizacji art. 149 P.p.s.a. dokonanej w 2011 r. nie cechowały się bowiem niezbędną koncentracją i w efekcie, przez kolejne 5 lat, nie doprowadziły do zakończenia postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 2 sentencji. Uchylenie punktu pierwszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie w jakim zobowiązywał on Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i umorzenie w tym zakresie postępowania wynikało z faktu, iż w dniu [...] października 2017 r. organ wydał w tej sprawie decyzję kończącą postępowanie odwoławcze. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

-----------------------

16