Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 481/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 31 .08.2011 r o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 655/15 w sprawie ze skargi J. Z-S. na zarządzenie Wójta Gminy Z. z dnia 9 marca 2015 r. nr 25/2015 w przedmiocie odwołanie ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Wójta Gminy Z. na rzecz J. Z-S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie) wyrokiem z dnia 27 października 2015 r. o sygn. II SA/Kr 655/15 wydanym po rozpoznaniu skargi J. Z-S. stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Zabierzów z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Zabierzów.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym:

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Wójt Gminy Zabierzów powołał J. Z-S. z dniem [...] czerwca 2007 r. na stanowisko dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z.

Wójt Gminy Zabierzów zarządzeniem Nr [...] z dnia 9 marca 2015 r. odwołał J. Z-S. z tą samą datą ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. z dniem [...] marca 2015 r.

W zarządzeniu jako podstawę prawną jego wydania wskazano art. 33 ust. 1 i 5 oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.) oraz § 8 ust. 3 Statutu Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Zabierzów stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Nr XXXIV/302/2000 Rady Gminy Zabierzów.

Załącznik do zarządzenia stanowiło oświadczenie Wójta o rozwiązaniu umowy o pracę za wypowiedzeniem.

W uzasadnieniu powyższego oświadczenia wskazano, że powodem odwołania jest utrata zaufania do skarżącej jako pracownika wskutek stwierdzenia, że jako Dyrektor Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. podejmowała działania nie licujące z zasadami rzetelności i uczciwości zawodowej oraz zakłócające czynności wójta gminy, polegające na tym ,że podczas sesji Rady Gminy Zabierzów w dniu 27 lutego 2015 r. oraz na spotkaniu pracowników kultury z wójtem w dniu 3 marca 2015 r. J. Z-S. podała nieprawdziwą informację o zamiarze Wójta Gminy Zabierzów zwolnienia z pracy pracowników Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. w związku z projektem zastąpienia tej instytucji nowo powołaną instytucją wywołując u nich błędne przekonanie, że projekt ma służyć temu właśnie celowi. Ponadto J. Z-S. podejmowała działania organizujące radnych i osoby w celu głosowania przeciwko projektowi likwidacji instytucji kultury, nie powiadamiając o tym Wójta Gminy Zabierzów. Zdaniem Wójta uchybienia te wskazują, że nie może ufać Dyrektor Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. jako rzetelnemu pracownikowi, nie daje ona bowiem rękojmi działania dla dobra instytucji kultury i jej pracowników, a przy tym nie daje rękojmi współpracy z wójtem. Są to uchybienia tak poważne, że reakcja pracodawcy nie może być łagodniejsza niż rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem.

J. Z-S. w dniu 4 maja 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe zarządzenie z dnia 9 marca 2015 r.. Skarga została poprzedzona wezwaniem Wójta Gminy Zabierzów do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem skarżącej zarządzenie zostało wydane z naruszenie, art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 25 października 1991 r. poprzez nieprzeprowadzenie przez Wójta Gminy Zabierzów konsultacji organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury i wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zabierzów wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Zdaniem Wójta niniejsza sprawa ma charakter należący do właściwości sądów pracy. Ponadto wskazał, iż nietrafne jest twierdzenie, jakoby zaniechał wymaganej prawem konsultacji odwołania z podmiotami wymienionymi w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Podmiotami tymi są bowiem związki zawodowe działające w tej instytucji kultury oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Żadne związki zawodowe nie działają w Samorządowym Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. Nie działają tam również żadne stowarzyszenia twórcze ani stowarzyszenia zawodowe, których przedmiot działania odpowiadałby działalności tej instytucji kultury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzasadniając swoje orzeczenie z dnia 27 października 2015 r. stwierdził w pierwszej kolejności, iż zaskarżone zarządzenie w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego i tym samym podlega on nadzorowi administracyjnemu organów nadzoru, jak również kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy. Przedmiotem badania Sądu jest zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze.

Sąd I instancji stwierdził nadto, iż skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym zarządzeniem występując z takim wezwaniem do Wójta Gminy Zabierzów z dnia 13 marca 2015 r. oraz wykazała naruszenie jej interesu prawnego przez zaskarżone zarządzenie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia Sąd I instancji wskazał, iż analiza regulacji Statutu Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. wykazuje, że jednostka ta nie została powołana do prowadzenia działalności artystycznej w dziedzinie teatru, muzyki, tańca, z udziałem twórców i wykonawców, a zatem nie uzyskała statusu instytucji artystycznej. W konsekwencji do sytuacji dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. miał zastosowanie art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., zgodnie z którym "Dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy". Przepis ten wywołał wskazane w nim skutki zanim ustawa zmieniająca wygasła z dniem 1 stycznia 2015 r.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że wprawdzie art. 8 ust. 6 ustawy zmieniającej wyłącza zastosowanie ust. 4 tego przepisu w stosunku do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury, jednak w ocenie tego Sądu nie dotyczy to stanu faktycznego tej sprawy. Przepisy ustawy nie zawierają bowiem definicji domu kultury bądź też ośrodka kultury, a więc nie sposób jednoznacznie rozstrzygnąć, czy jest nim Samorządowe Centrum Kultury i Promocji Gminy Z., w którego statucie również nie zakwalifikowano Centrum do domu bądź ośrodka kultury.

Zdaniem Sądu I instancji z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że skarżąca do dnia wydania zaskarżonego zarządzenia sprawowała funkcję dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. i była traktowana przez Wójta Gminy Zabierzów jako dyrektor tej jednostki, skoro dopiero w drodze zaskarżonego zarządzenia rozwiązano z nią stosunek pracy (§ 2 zarządzenia). Oznacza, że stosunek pracy na tym stanowisku – w myśl art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., został z nią nawiązany w sposób konkludentny, niemniej jednak uzyskał charakter powołania na czas określony. Podstawy odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu określa art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia. Dalej Sąd wskazał, iż motywy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia takie, jak utrata zaufania do skarżącej jako pracownika w związku z działaniami ocenionymi przez Wójta jako nie licujące z zasadami rzetelności i uczciwości zawodowej oraz zakłócające czynności wójta gminy nie mieszczą się katalogu wyżej wskazanych przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Podkreślono jednocześnie, iż ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego.

Powyższe doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że zaskarżone zarządzenie w sposób istotny narusza prawo, już sama ta wada zarządzenia stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności.

Sąd I instancji podzielił także zarzut, iż odwołanie skarżącej nie zostało poprzedzone zasięgnięciem opinii "stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję", mimo, iż jest to obligatoryjne w świetle treści art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem materialnej podstawy jego wydania, tj. z naruszeniem art. 15 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a także z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 powyższej ustawy.

W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowego zarządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gmin Zabierzów zarzucając:

1. Naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 1 i 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie odrzucenia skargi i wydanie orzeczenia w sprawie w której właściwy jest sąd powszechny, czym naraził się Sąd I instancji na zarzut przekroczenia własnej kognicji, poprzez dopuszczenie do orzekania sprawy, której wielowątkowe rozstrzygnięcie wiąże się nie tylko z elementem badania sprawy pod kątem legalności, lecz niejednokrotnie celowościowości (czego sąd administracyjny czynić już nie może), a co z kolei stanowi wyłączną sferę zainteresowania sądu powszechnego;

2. Naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 232 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie za wykazaną okoliczności, iż w Gminie Zabierzów działają stowarzyszenia twórcze mimo nieprzedstawienia przez skarżąca dowodu na tę okoliczność i nieprowadzenia takiego dowodu przez Sąd, a w konsekwencji poprzez czynienie dowolnych ustaleń faktycznych w tym przedmiocie, bez poparcia w materiale dowodowym;

3. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie zweryfikowania w graniach danej sprawy sądowoadministracyjnej kluczowej okoliczności, dotyczącej oceny aktu założycielskiego Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. w Z. pod kątem zakresu działalności tej instytucji, dającej podstawy twierdzić, iż jest to w istocie gminny ośrodek kultury, w skład którego wchodzi bibliotek publiczna, a poprzestaniu na lapidarnym stwierdzeniu, jakoby przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie wprowadzały definicji domu kultury lub ośrodka kultury, co miało w tym względzie dla sądu I instancji przesądzające znaczenie;

4. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, jakoby opisana w skardze instytucja kultury nie była w dniu 1 stycznia 2012 r. ośrodkiem kultury ani biblioteką a w związku z czym jej dyrektor miał być powołany na czas określony zaś Wójt Gminy miał być pracodawcą owego dyrektora;

5. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, jakoby skarżone zarządzenie musiało być wydawane na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

wyznaczenie rozprawy i rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie,

rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na konieczność wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych;

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie na rzecz Wójta Gminy Zabierzów kosztów postępowania odwoławczego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż sprawa objęta skargą nie należy do właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Strona zakwestionowała także prawidłowość poglądu Sadu I instancji, iż z odwołanym dyrektorem został nawiązany per facta concludentia stosunek pracy z powołania na czas określony. Wskazano, iż art. 8 ust. 4 in fine ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw stwierdził, że niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Treść tego przepisu w powiązaniu z art. 692 Kodeksu pracy wskazuje wyraźnie, iż brak jest sposobności konkludentnego powołania osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury, skoro niezachowanie formy pisemnej czynni daną czynność prawnie bezskuteczną. W wskazany przepis 8 ust. 4 ustawy zmieniającej ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wymaga wydania wyraźnego aktu powołania przed upływem 3 lat od dnia jej wejścia w życie. W przeciwnym wypadku dochodzi do rozwiązania stosunku pracy z mocy ustawy, a więc wykluczona jest możliwość dorozumianego powołania.

Dalej skarżący kasacyjnie wskazał, iż w świetle art. 232 K.p.c. to na skarżącej spoczywał więc ciężar dowodu na wykazanie okoliczności pozytywnej (istnienia organizacji o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.) na poparcie swoich twierdzeń, nie zaś na organie obowiązek wykazywania okoliczności negatywnej (nieistnienie takich organizacji). Natomiast skarżone orzeczenie zapadło bez poczynienia ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności, jaką Sąd I Instancji przyjmuje za pewnik. Nie sposób przy tym uznać, jakoby sprawdzenie przez skład orzekający podczas rozprawy strony internetowej jednego ze stowarzyszeń mogło stanowić dowód w sprawie.

Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w sposób absolutnie dowolny odmówił uznania Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Zabierzów za podmiot nazywany przez prawodawcę w omawianej ustawie domem lub ośrodkiem kultury. Sąd I instancji bez jakiekolwiek uzasadnienia wykluczył taką możliwość, wskazując jako motywy własnego działania tylko to, że ustawa nie definiuje wspomnianych pojęć, zaś w statucie SCKiP w Zabierzowie brak jest wyraźnego odniesienia do domu kultury lub ośrodka kultury. Zdaniem strony o zakwalifikowaniu danego podmiotu do gminnych domów lub ośrodków kultury nie rozstrzyga nazwa własna instytucji, lecz zakres działalności i sfera zaangażowania tego podmiotu.

Dalej wskazano, iż przepisy intertemporalne dotyczące przekształcenia a następnie wygaśnięcia stosunku pracy dyrektorów instytucji kultury, zawarte w art. 8 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw - nie dotyczą instytucji artystycznych oraz bibliotek i ośrodków kultury. O ile rację ma Sąd I instancji, iż opisane w skardze Samorządowe Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. nie jest instytucją artystyczną, o tyle z jego statutu i oświadczenia pełnomocnika Wójta Gminy złożonego na rozprawie wynika, że instytucja ta powstała poprzez połączenie biblioteki i ośrodka kultury, a nawet jeszcze obecnie zwyczajowo zwana jest GOK-iem. Tym samym do owej instytucji kultury znajduje zastosowanie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw, co oznacza, że wejście w życie owej ustawy nie miało wpływu na stosunek pracy skarżącej.

Strona zauważyła nadto, iż skoro stosunek pracy wygasł a niepodobna nawiązywać go konkludentnie - orzeczenie o odwołaniu ze stanowiska nie może naruszać prawa, względnie można co najwyżej twierdzić, iż jest bezprzedmiotowe.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie pozostawia wątpliwości, iż pracodawcą dyrektora instytucji kultury jest owa instytucja, a nie organizator czy organ gminy. Nie budziło to wątpliwości normodawcy wydającego akty wykonawcze do owej ustawy - w szczególności w (nieobowiązującym już) rozporządzeniu Ministra Kultury i Sztuki z dnia 23 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury prowadzących w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury, wprost zaliczono dyrektora do pracowników instytucji kultury. Notabene samo istnienie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wskazuje, że Wójt Gminy nie może być pracodawcą kierownika jednostki organizacyjnej, gdyż gdyby nim był - zbędne byłoby umieszczanie takiego przepisu.

Wskutek powyższego naruszenia Sąd I Instancji przyjął bezzasadnie, jakoby opisana w skardze instytucja kultury nie była w dniu 1 stycznia 2012 r. ośrodkiem kultury ani biblioteką, w związku z czym jej dyrektor miał być powołany na czas określony, zaś Wójt Gminy miał być pracodawcą owego dyrektora, tudzież jakoby skarżone zarządzenie musiało być wydawane na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wymogów takich skarżony akt spełniać nie musiał.

Występujący na rozprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, iż skarżąca była w ocenie organu, aż do odwołania dyrektorem powołanym na czas nieokreślony.

Pełnomocnik J. Z-S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do pierwszego i najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości dopuszczalność drogi postępowania przed sądem administracyjnym w tego rodzaju sprawach.

Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również trzeba, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 P.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 P.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 P.p.s.a.). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu.

Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, iż dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.

Rozważając w niniejszej sprawie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury należało uwzględnić, że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy.

Uwzględniając powyższe brak zatem powodów, dla których można byłoby przyjąć, że zarządzenie organu wykonawczego o odwołaniu ze stanowiska dyrektora instytucji kultury jest jedynie aktem z zakresu prawa pracy. Zarówno bowiem akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym.

Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wypowiadał się, dopuszczając drogę sądową przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg na uchwały dotyczące odwołania dyrektora instytucji kultury (por. orzeczenia NSA: z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11; z 1 dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 598/10, z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1295/12, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2693/11, z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1672/15 i z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 459/17). Pomimo istnienia przeciwnych poglądów (por. wyroki z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 2251/11 i 2250/11), należy stanowisko to uznać za wiodące w orzecznictwie przyjmując, że ostatecznie ugruntowane zostało stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania na te stanowiska jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy.

Pośrednio za przyjęciem kognicji sądów administracyjnych w sprawach z zakresu powoływania i odwoływania dyrektor samorządowych jednostek kultury przemawia nadto utrwalona i niebudząca aktualnie jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych linia orzecznicza dopuszczająca zaskarżanie do sądów administracyjnych zarządzeń o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły w sytuacji zbliżonego ukształtowania regulacji dotyczących powoływania i odwoływania dyrektorów szkół przez organ prowadzący oraz dyrektorów instytucji kultury przez organizatora (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96).

Odnosząc się do kolejnych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy, że nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, iż zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć tylko na zarzucie takiego uchybienia przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenia przepisów postępowania podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie nie mogły zaś mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy i to niezależnie od oceny ich trafności.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 232 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez przyjęcie za wykazaną okoliczności, iż w Gminie Zabierzów działają stowarzyszenia twórcze mimo nieprzedstawienia przez skarżąca dowodu na tę okoliczność i nieprowadzenia takiego dowodu przez Sąd, zauważyć bowiem należy, iż zasadniczą przesłanką stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonego zarządzenia było ustalenie, że motywy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia takie, jak utrata zaufania do J. Z-S. jako pracownika w związku z działaniami ocenionymi przez Wójta jako nie licujące z zasadami rzetelności i uczciwości zawodowej oraz zakłócające czynności wójta gminy nie mieszczą się katalogu przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Jedynie uzupełniająco Sąd I instancji wskazał, że organ naruszył prawo również w zakresie trybu odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. wynikającego z treści art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ze względu na to, iż odwołanie skarżącej nie zostało poprzedzone zasięgnięciem opinii "stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję".

Powyższe oznacza, że nawet w przypadku podzielenia poglądów skarżącego kasacyjnie, iż z akt sprawy nie wynika, by w Gminie Zabierzów działały stowarzyszenia twórcze, których opinii organ winien zasięgnąć przed odwołaniem dyrektora instytucji kultury nie miałoby to jakiegokolwiek wpływu na ocenę prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji. W przypadku bowiem podzielenia poglądu prawnego Sądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku co do podlegania skarżącej regulacjom zawartym w art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przesłanką stwierdzenia nieważności zarządzenia byłoby naruszenie art. 15 ust. 6 tej ustawy poprzez odwołanie dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu z powodów innych niż enumeratywnie wyliczone w tym przepisie, zaś w przypadku przyjęcia stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej jakoby J. Z-S. nie była dyrektorem instytucji kultury powołanym na czas określony, w ogóle nie stosowałyby się do jej odwołania regulacje zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co czyniłoby zbędnym dokonywanie jakichkolwiek, pozytywnych lub negatywnych ustaleń co do tego, czy na obszarze gminy działają stowarzyszenia zawodowe i twórcze, zaś w instytucji kultury związki zawodowe, z którymi, których opinii organ winien zasięgnąć przed odwołaniem skarżącej.

Co za tym idzie jakiekolwiek uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących funkcjonowania stowarzyszeń twórczych na terenie Gminy Zabierzów nie mogły mieć wpływu na ocenę prawidlowości orzeczenia sądu I instancji zapadłego w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie zweryfikowania czy Samorządowe Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. w Zabierzowie stanowi w istocie gminny ośrodek kultury, w skład którego wchodzi bibliotek publiczna, a poprzestaniu na lapidarnym stwierdzeniu, jakoby przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie wprowadzały definicji domu kultury lub ośrodka kultury zauważyć należy, iż aczkolwiek okoliczność ta faktycznie nie została wnikliwie zbadana i nie można zaaprobować stwierdzenie Sądu I instancji, iż nie sposób jednoznacznie rozstrzygnąć, czy Samorządowe Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. w Zabierzowie jest domem bądź ośrodkiem kultury, tylko dlatego, iż pojęcia domu kultury i ośrodka kultury nie posiadają definicji ustawowych, albowiem brak definicji ustawowej danego wyrażenia nie zwalnia podmiotów stosujących prawo, w tym sądów z obowiązku jednoznacznego ustalenia treści normatywnej danego przepisu w drodze wykładni innej niż wykładnia autentyczna, w tym chociażby wykładni językowej celowościowej, bądź historycznej, to w realiach niniejszej sprawy uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W realiach niniejszej sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, że Samorządowe Centrum Kultury i Promocji Gminy Zabierzów w Z. stanowi gminną instytucje kultury w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, albowiem mieści się w katalogu form organizacyjnych działalności kulturalnej przykładowo wymienionych w art. 2 tej samej ustawy, a obejmującym między innymi biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne.

Bezspornym pozostaje nadto, iż J. Z-S. powołana została na stanowisko dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. zarządzeniem Wójta Gminy Zabierzów powołał z dniem 1 czerwca 2007 r. Powołanie to miało miejsce na czas nieokreślony, co odpowiadało ówczesnemu brzmieniu art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony.

Dalej przypomnieć należy, iż w wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 207, poz. 1230) - zwanej dalej ustawą nowelizującą prawodawca wyeliminował możliwość powoływania dyrektorów instytucji kultury na czas nie określony, z jednoczesnym wprowadzeniem w art. 15 ust. 2 zd. 2 tegoż artykułu regulacji, iż dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat.

Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, iż Samorządowe Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. nie jest instytucją artystyczną w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Dla uregulowania sytuacji prawnej dyrektorów instytucji kultury powołanych na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej prawodawca ustalił w art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej, iż dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż rok od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, a w przypadku instytucji kultury, które z dniem wejścia w życie ustawy stają się instytucjami artystycznymi od trzech do pięciu sezonów artystycznych, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem roku od dnia wejścia w życie ustawy. Odnośnie samorządowych instytucji kultury prawodawca w art. 8 ust. 4 wskazał, iż dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Jednocześnie w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowione zostało, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury.

W świetle powyższych regulacji uznać należy, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma ocena jak należy wykładać art. 8 ustawy nowelizującej, ze szczególnym uwzględnieniem ust. 6 tegoż artykułu.

Dla udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż z dniem 1 stycznia 2012 r. kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej straciło podstawę prawną powołanie dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony. Powyższe wyklucza możliwość przyjęcia jako uprawnionego stanowiska organu przedstawionego na rozprawie kasacyjnej, jakoby skarżąca, aż do odwołania była dyrektorem powołanym na czas nieokreślony. Prowadziłoby by to bowiem do nieakceptowalnej sytuacji, gdy dyrektorzy wymienieni w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej, zostaliby pozostawieni w nieobowiązującym już porządku prawnym, a stan ten miałby trwać do dnia odwołania ich ze stanowiska, czyli to od podmiotu tworzącego instytucję kultury zależy czy, a jeśli tak, to od kiedy wdrożony miałby być obowiązujący porządek prawny.

Jednocześnie w art. 8 ust. 4 ustawy nowelizującej prawodawca wprost przesądził, że dyrektorzy samorządowych instytucji kultury (za wyjątkiem instytucji artystycznych pozostających poza przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie) powołani na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy, w którym to terminie mogą być powołani na czas określony od trzech do siedmiu lat bez przeprowadzenia obligatoryjnego co do zasady konkursu, a niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas nieokreślony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Zawarte w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowienie, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury oznacza zatem, iż w stosunku do tych osób prawodawca nie zastosował przywilejów określonych w tych przepisach, co prowadzi do stwierdzenia, że dyrektorzy samorządowych ośrodków kultury, domów kultury im bibliotek nie pozostali po dniu 1 stycznia 2012 r. na zajmowanych stanowiskach, lecz z tym dniem wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem ich na stanowisko dyrektora samorządowej biblioteki, domu oraz ośrodka kultury na czas nieokreślony.

W realiach kontrolowanej sprawy ustalenie, czy Samorządowe Centrum Kultury i Promocji Gminy Zabierzów było biblioteką, domem lub ośrodkiem kultury, czy też inną gminną instytucją kultury i co za tym idzie czy do jej dyrektora stosował się art. 8 ust. 4, czy też art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej nie miało jednakże znaczenia dla oceny prawidłowości zarządzenia Wójta Gminy Zabierzów z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odwołania J. Z-S. ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z..

Zauważyć bowiem należy, iż w przypadku przyjęcia, że przedmiotowa instytucja kultury była biblioteką, ośrodkiem lub domem kultury należałoby uznać, iż stosunek prawny wynikający z powołania skarżącej na czas nieokreślony z dniem 1 czerwca 2007 r. na stanowisko jej dyrektora wygasł z dniem 1 stycznia 2012 r., zaś w przypadku przyjęcia, że Samorządowe Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. stanowi inną instytucje kultury niż biblioteka, ośrodek lub dom kultury, skutek w postaci jej odwołania z mocy prawa ze stanowiska dyrektora tej instytucji kultury nastąpiłby z dniem 31 grudnia 2014 r.

Dalej przypomnieć należy, iż jest okolicznością niesporną, że [...] wykonywała faktycznie obowiązki Dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z., aż do dnia jej odwołania, to jest do dnia 9 marca 2015 r.

Powyższe oznacza, że dla oceny zgodności z prawem zarządzenia Wójta Gminy Zabierzów z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] kluczowe znaczenia ma ustalenie jaki był charakter stosunku prawnego wiążącego J. Z-S. z podmiotem tworzącym przedmiotową instytucje kultury, to jest Samorządowe Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. na dzień wydania powyższego zarządzenia, to jest na dzień [...] marca 2015 r., a bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, czy stosunek prawny wynikający z aktu powołania z dniem 1 czerwca 2007 r. na stanowisko dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z.na czas nieokreślony wygasł 1 stycznia 2012 r., czy też 31 grudnia 2014 r., albowiem w każdej z tych alternatyw pozostaje określony okres, w którym J. Z-S. pełniła obowiązki dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. bez formalnego aktu powołania. Wynoszący w przypadku ustalenia za skarżącym kasacyjnie, że Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z.stanowiło ośrodek kultury okres od 1 stycznia 2012 r. do 9 marca 2015 r., zaś w przypadku, iż stanowiło ono inną gminną instytucję kultury, jak przyjął to Sąd I instancji okres od 1 stycznia do 9 marca 2015 r.

Stąd też uznać należy, iż naruszenie przepisów postępowania polegające na braku wyczerpujących ustaleń czy Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, co oznacza, iż nie mogło stanowić podstawy skutecznego zarzutu kasacyjnego.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, okoliczność, że J. Z-S. niewątpliwie pełniła obowiązki dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. bez formalnego aktu powołania w okresie do wydania zarządzenia Wójta Gminy Zabierzów z dnia [...] marca 2015 r., nr [....] pozwala na zaaprobowanie stanowiska Sądu I instancji, iż doszło do powołania skarżącej w sposób konkludentny na stanowisko dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Zabierzów na czas określony.

Funkcjonowanie instytucji kultury wymagało bowiem sprawowania przez określoną osobę funkcji jej dyrektora, przy czym ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały tymczasowego powierzania zarządzania instytucja kultury do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15. Wprowadzający taką możliwość art. 16a ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej został bowiem wprowadzony do systemu prawnego z dniem 30 listopada 2015 r., przez art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Dz.U.2015.1505).

Podkreślić należy, iż wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakikolwiek przepis nie przewiduje konieczności dokonania aktu powołania na stanowisko w formie pisemnej pod rygorem nieważności tej czynności, względnie jej bezskuteczności.

Nie sposób także podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, jakoby z faktu, iż doszło do rozwiązania stosunku pracy z mocy ustawy, wynikało, iż wykluczona jest możliwość dorozumianego powołania. Rozumowanie skarżącego jest bowiem w tym zakresie pozbawione logiki, albowiem z niewątpliwego faktu, że doszło do rozwiązania stosunku pracy z mocy ustawy, względnie do wygaśnięcia tegoż stosunku z mocy ustawy, a jednocześnie dotychczasowa dyrektor instytucji kultury kontynuowała nie tylko pracę w niej, lecz także wykonywanie obowiązków dyrektora wynika w sposób jednoznaczny i oczywisty, że doszło do nawiązania kolejnego stosunku prawnego między nią a organizatorem, w miejsce stosunku, który zakończył się z mocy prawa, a ustalenia wymaga jedynie jaka była treść tegoż stosunku i jakie skutki o charakterze publicznoprawnym pociągał za sobą ten nawiązany na nowo stosunek prawny.

Dal wyjaśnienia powyższego zagadnienia koniecznym jest przypomnienie, iż celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora, z którym to celem w oczywistej i rażącej sprzeczności pozostawałoby zaaprobowanie niepowoływania dyrektora instytucji kultury i zarządzania tą instytucją za pomocą osób nieformalnie umocowanych przez podmioty tworzące instytucje kultury.

Podsumowując uznać należy, iż J. Z-S. poprzez dopuszczenie jej do wykonywania obowiązków dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. powołana została przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy.

Wobec prawidłowego, aczkolwiek częściowo błędnie uzasadnionego, ustalenia przez Sąd I instancji, że stosunek prawny wynikający z powołania na czas określony na stanowisko dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy Z. został z J. Z-S. nawiązany w sposób konkludentny, za trafne uznać należało stanowisko tegoż Sądu, iż znajdowały w stosunku do niej zastosowanie przepisy art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia określające przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a., albowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest zgodny z prawem.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania kasacyjnego składa się opłata za czynności adwokata, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ustalona na podstawie § 18 ust. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.