Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 170/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31, art. 32, art. 33 par. 2 i 3, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1, art. 28, art. 29
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1pkt 1, art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 747,50 (siedemset czterdzieści siedem 50/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu 8 sierpnia 2012 r. do Starostwa O. wpłynął wniosek z dnia 6 sierpnia 2012 r. udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym w wersji numerycznej lub papierowej: mapy zasadniczej, mapy ewidencyjnej i mapy glebowo-rolniczej lub innych map glebowych, jeżeli są w posiadaniu ośrodka, obejmujących gminę D.. Wniosek został podpisany przez R. J. i opatrzony pieczęcią imienną "R. J. Członek [...]" oraz pieczątką firmy "A s.c. u. P. 25, [...] W. (...)". W nagłówku pisma wnioskodawca został określony jako: "R. J., wspólnik spółki: A s.c. ul. P. [...]W. (...) działając na rzecz podmiotu publicznego Gminy D. ul. K. [...] D. (...)". W końcowej części wniosku (pkt 4) zostały złożone oświadczenia przez podmiot określony jako "R. J., jako upoważniony przedstawiciel spółki A s.c. działającej na rzecz Wójta Gminy D.".

Decyzją z [...] 2012 r. Starosta O. po rozpatrzeniu wniosku "R. J. wspólnika spółki A s.c. w sprawie udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym" odmówił udostępnienia nieodpłatnie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym – zasób geodezyjno-kartograficzny. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym powinien być wystawiony przez organ administracji publicznej. Nadto stwierdził, że nie jest możliwe udostępnienie żądanych danych, bowiem nie mieszczą się w zadaniach wynikających z art. 4 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Powołując się na art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stwierdził, że przedsiębiorstwa wykonujące techniczne części zadań na podstawie umów cywilnoprawnych nie są podmiotami realizującymi zadania publiczne na podstawie zlecenia lub powierzenia.

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., "po rozpatrzeniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. odwołania R. J.", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wniosek z dnia 6 sierpnia 2012 r. został złożony przez R. J. – wspólnika spółki cywilnej A we W., a do wniosku zostało dołączone pełnomocnictwo udzielone wnioskodawcy przez Wójta Gminy D. do pozyskania dokumentów będących w rejestrach publicznych oraz materiałów niezbędnych do realizacji przedmiotu umowy zawartej na opracowanie planu miejscowego gminy D. Dalej podniosło, że nie ulega wątpliwości, iż opracowanie planu miejscowego stanowi zadanie własne gminy i że jest to zadanie publiczne, które gmina wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność w myśl art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Powołując się na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 40 ust. 3c i 3d) Kolegium zwróciło uwagę na zasadę, że dane i informacje z baz danych udostępniane są odpłatnie, a w myśl przepisów art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o infrastrukturze informacji publicznej oraz art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (dalej: "ustawa o informatyzacji) nieodpłatnie mogą je uzyskać podmioty publiczne albo podmioty niebędące podmiotem publicznym, realizujące zadania publiczne na skutek powierzenia lub zlecenia ich realizacji przez podmiot publiczny.

Zdaniem Kolegium umowa zawarta na wykonanie prac planistycznych w postępowaniu o zamówienie publiczne przez spółkę cywilną A jest umową cywilnoprawną. Nie miało tu miejsca powierzenie lub zlecenie zadania publicznego w drodze porozumienia bądź umowy administracyjnej, tj. umowy publicznoprawnej, zawartej na podstawie umocowania przewidzianego w ustawach. Powierzenie wykonania pewnych czynności na podstawie umowy cywilnoprawnej i to nawet gdyby łączyło się z wykonaniem zadania publicznego, nie czyni podmiotu realizującego takie zadania podmiotem publicznym. Wobec tego organ II instancji uznał, że odwołujący nie realizuje zadania publicznego zleconego przez podmiot publiczny, a jedynie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z Gminą D. wykonuje prace związane z opracowaniem planu miejscowego planu i co za tym idzie, brak jest podstaw prawnych do bezpłatnego udostępnienia żądanych danych.

Skargę na powyższą decyzję wniósł R. J..

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1049/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia 20 sierpnia 2012 r. znak [...] .

W ocenie Sądu obie decyzje zostały wydane bez należytego ustalenia stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza treści wydanych w sprawie decyzji na tle całości akt postępowania wskazuje, że organy obydwu instancji mimo powołania się przez R. J., przy składaniu wniosku na pełnomocnictwo udzielone mu przez Wójta Gminy D., w ogóle nie rozważyły, czy podmiotem, który wystąpił o udostępnienie danych jest skarżący (ewentualnie dookreślony jako wspólnik spółki cywilnej), czy też jest nim Wójt Gminy D. reprezentowany przez R. J. jako pełnomocnika procesowego. Według Sądu powyższe stanowi istotne uchybienie, bowiem nie pozwala na ocenę, czy decyzje wydane przez organy obydwu instancji zostały skierowane do tego podmiotu, który był stroną postępowania, a w konsekwencji są wolne od wady powodującej nieważność decyzji.

Zdaniem Sądu zgromadzone dane w tym zakresie nie są jednoznaczne, bowiem wniosek został podpisany przez R. J. i opatrzony jego pieczątką imienną oraz pieczątką firmy A s.c. we W., zaś w nagłówku pisma wnioskodawca został określony jako: "R. J., wspólnik spółki: A s.c. (...) działając na rzecz podmiotu publicznego Gminy D. (...)". W końcowej części wniosku (pkt 4) zostały złożone oświadczenia, które złożył "R. J., jako upoważniony przedstawiciel spółki A s.c. działającej na rzecz Wójta Gminy D.".

Sąd po omówieniu istoty spółki cywilnej stwierdził, iż końcowe oświadczenia R. J. we wniosku z dnia 6 sierpnia 2012 r. (pkt 4.) złożone w imieniu ("jako upoważniony przedstawiciel") podmiotu określonego jako spółka A s.c. działająca na rzecz Wójta Gminy D., nie mogły być uznane za skuteczne złożenie oświadczenia przez A s.c. w imieniu Gminy D..

Zdaniem Sądu również użycie we wniosku sformułowania "działając na rzecz podmiotu publicznego"/"działająca na rzecz Wójta Gminy D." nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie w jakim charakterze R. J. złożył oświadczenia zawarte w przedmiotowym wniosku. Mianowicie, czy jako podmiot reprezentujący spółkę cywilną (wspólników) A s.c. we W., która "działa na rzecz Wójta Gminy D.", a zatem na rzecz organu gminy, czy też jako indywidualny podmiot, dookreślony jedynie jako wspólnik A s.c., który oświadczenia te składa "działając na rzecz podmiotu publicznego" – Gminy D..

Sad zauważył także, iż skarżący powoływał się na udzielone mu pełnomocnictwo przez Wójta Gminy D., jednakże w świetle sformułowań wniosku z dnia 6 sierpnia 2012 r. okoliczności tej nie można w sposób pewny ustalić bez pozyskania dodatkowych dokumentów lub innych materiałów w sprawie. Dołączona do wniosku kserokopia dokumentu – domniemanego pełnomocnictwa za 10 kwietnia 2012 r. (R.RBiGK 6722.2.2012) pochodzącego od Wójta Gminy D. – jakkolwiek stanowi poszlakę, to nie może co do tej kwestii stanowić dowodu rozstrzygającego. A to z tej przyczyny, że przedmiotowa kserokopia nie może być uznana za dokument, gdyż nie jest oryginałem lub uwierzytelnionym odpisem aktu pisemnego, stanowiącego wyrażenie określonego aktu wiedzy lub woli. Zdaniem Sądu w samej treści tego pisma jest mowa o związku udzielonego pełnomocnictwa z umową nr 34/2012 z dnia 23 marca 2012 r. zawartą "z biurem projektowym A s.c. reprezentowanym przez R. J.". Zarazem zawarto w tym "dokumencie" zapis "udzielam pełnomocnictwa (...) R. J. (...) do pozyskania dokumentów będących w rejestrach publicznych oraz materiałów niezbędnych do realizacji przedmiotu umowy oraz kontaktów z instytucjami odpowiedzialnymi za opiniowanie i uzgadnianie projektu planu". Ten zapis wskazywałby z kolei, że intencją Wójta Gminy D. mogłoby być umocowanie R. J. m.in. do występowania w imieniu Gminy D. do różnych podmiotów prowadzących rejestry publiczne o udzielenie materiałów niezbędnych do realizacji projektu planu, a zatem w tym zakresie udzielenie pełnomocnictwa o charakterze procesowym.

Reasumując swoje rozważania Sąd stwierdził, że przedmiotowej sprawie organy administracji nie dość, że nie zbadały należycie w jakim charakterze w postępowaniu działa R. J. i w ten sposób przedwcześnie uczyniły go adresatem wydanych decyzji, co stanowi naruszenie art. 28, art. 29, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 1 kpa, to również nie wezwały strony postępowania do uzupełnienia braków podania (pełnomocnictwa) poprzez przedłożenie oryginału lub poświadczonego urzędowo odpisu pełnomocnictwa. To z kolei stanowi naruszenie art. 63 § 2 i art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 32 i art. 33 § 2 i 3 kpa. Uchybienie to również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w razie przyjęcia, że R. J. działał w sprawie jako pełnomocnik procesowy Gminy D., to właśnie gmina winna być adresatem decyzji w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych. Wniosku takiego nie zmienia w żadnej mierze brzmienie przepisu art. 40 § 2 kpa, który dotyczy wyłącznie doręczeń i stanowi, że pisma doręcza się ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi.

Sąd wskazał, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania organy będą obowiązane do zgromadzenia w sprawie materiału procesowego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, w tym szczególne znaczenie będzie miało wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków wniosku z dnia 6 sierpnia 2012 r. w zakresie pełnomocnictwa (oryginału lub poświadczonego urzędowo odpisu) oraz podjęcie innych działań procesowych, które pozwolą organowi na ocenę, czy podanie pochodzi od R. J. jako osoby fizycznej, względnie wspólnika A s.c. prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie planistycznych prac projektowych, czy też od tej osoby jako pełnomocnika procesowego gminy D.. W tym ostatnim wypadku organ winien mieć na uwadze brzmienie art. 32 i art. 33 § 1 kpa oraz przepisy ustawy o samorządzie gminny w zakresie dotyczącym jej reprezentacji.

W dniu 24 czerwca 2013 r. do Starosty O. (Państwowy Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ostrzeszowie) wpłynął ponownie wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym o treści tożsamej z ww. wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2012 r. Jako podmiot występujący z wnioskiem wskazano Gminę D. reprezentowaną przez pełnomocnika R. J.. Do wniosku załączono oryginał pełnomocnictwa z dnia 31 maja 2013 r. którym Wójt Gminy D. upoważnił R. J. do zastępstwa gminy we wszelkich sprawach pośrednio i bezpośrednio związanych z pozyskaniem dokumentów będących w rejestrach publicznych obejmujących podkłady geodezyjne do sporządzenia Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego Gminy D..

W podstawie prawnej wniosku powołano art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2010 r. nr 76, poz. 489 ze zm.), art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r. nr 64, poz. 565 ze zm.) oraz art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287)

Jako zadanie publiczne wnioskodawca wskazał sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. – art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz sporządzenie opracowania ekofizjograficznego na potrzeby przedmiotowej procedury planistycznej – art. 72 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. nr 155, poz. 1298).

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Starosta O. odmówił Gminie D. udostępnienia nieodpłatnie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym – zasób geodezyjno-kartograficzny.

Organ stwierdził, iż nie jest możliwe wydanie nieodpłatnie żądanych danych, powołane we wniosku przepisy prawne nie obligują Starosty do ich wydania. W ocenie organu nie jest możliwe udostępnienie danych o które wnosi wnioskodawca ponieważ nie mieszczą się w zadaniach wynikających z art.4 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Na organie prowadzącym ciąży obowiązek tworzenia , aktualizacji i udostępniania metadanych związanych ze zbiorami oraz rejestrację zbioru u Głównego Geodety Kraju. W załączniku do ustawy wśród wymienionych w pierwszej grupie tematycznej znajdują się m.in. adresy - rozumiane jako informacje o lokalizacji nieruchomości, a także działki ewidencyjne - te dane utworzone zostały do dnia 3 grudnia 2010 roku zgodnie z ustawą. Natomiast dane znajdujące się w 3 grupie m.in. budynki użytki gruntowe i podziemne uzbrojenie terenu tworzy się do dnia 3 grudnia 2013 roku.

Dalej organ przytoczył stanowisko Głównego Geodety Kraju z 15 grudnia 2011 roku IŻ-802-71/11 z którego wynika, iż udostępnienie zbiorów danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej w trybie określonym w art.14 ust.1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, będzie możliwe po utworzeniu tych zbiorów (zgodnie z tą ustawą oraz przepisami wykonawczymi) oraz uruchomieniu usług, o których mowa w art.9 tej ustawy.

Ponadto organ wskazał, iż zbiory podlegają udostępnieniu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych , lub innym podmiotom, które realizują zadania publiczne na podstawie przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia ich realizacji. Dalej powołał fragment ww. wyroku z dnia 19 lutego 2013 r. o sygn. II SA/Po 1049/12 zgodnie z którym, umowa nr 34/2012 z dnia 23 marca 2012 r., na którą powołuje się Wójt Gminy D. w piśmie z dnia 10 kwietnia 2012 r. (R.RBiGK 6722.2.2012), nie stanowi podstawy do przyjęcia, że doszło do powierzenia podmiotowi niepublicznemu zadania publicznego w zakresie utrzymania ładu przestrzennego gminy – procesu planistycznego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła adw. A. Z. jako pełnomocnik R. J. reprezentującego Gminę D..

W odwołaniu podniesiono, iż w myśl art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Nadto zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie realizacji przez nie zadań publicznych.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie wniosek został złożony przez "stronę w imieniu i na rzecz podmiotu publicznego jakim jest gmina. R. J. działał więc jako pełnomocnik, zastępujący Wójta Gminy D., reprezentującego tę gminę na zewnątrz". Niezrozumiałym pozostaje fakt odmowy udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, skoro gmina, co jest oczywiste, jest podmiotem publicznym, jak i podmiotem realizującym zadania publiczne, jakimi są m.in. zadania własne w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego.

Strona stwierdziła nadto, iż z ustawy o infrastrukturze i informacji przestrzennej nie wynika, aby brak rejestracji zbioru czy też sporządzenia i udostępnienia metadanych umożliwiał traktowanie tych danych jako zbiorów nieobjętych infrastrukturą danych przestrzennych, a tym samym pozwalał na odmowę ich udostępniania w trybie tej ustawy.

Podkreślono, iż do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, a nadto - tworzenie, prowadzenie i udostępnianie baz danych, w tym ewidencji gruntów i budynków oraz geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu.

Po rozpoznaniu odwołania "R. J. – pełnomocnika Gminy D. zast .przez adw. A. Z." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]2013 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że opracowanie planu miejscowego stanowi zadanie własne gminy, i że jest to zadanie publiczne, bowiem w myśl przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność - art.2 ust. 1, a jednym z tych zadań własnych są sprawy ładu przestrzennego - art. 7 ust. 1 pkt 1. Nadto bezsporne jest, iż gmina jest podmiotem publicznym.

Dalej Kolegium wskazało, że stosownie do unormowań zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne generalną zasadą jest odpłatne udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych. Nieodpłatnie dane te, w myśl przepisów art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 roku o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 roku o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, mogą uzyskać podmioty publiczne albo podmioty niebędące podmiotem publicznym, realizujące zadania publiczne na skutek powierzenia lub zlecenia ich realizacji przez podmiot publiczny. W myśl powołanych wyżej przepisów powierzenie lub zlecenie zadania publicznego przez podmiot publiczny następuje na podstawie porozumienia bądź umowy administracyjnej, innymi słowy umowy mającej charakter publicznoprawny, zawartej na podstawie umocowania przewidzianego w ustawach. Powierzenie zadania publicznego musi być wyraźne, i musi dotyczyć zadania, które organ może przenieść na inny podmiot na podstawie kompetencji określonej w sposób jednoznaczny w unormowaniach ustawowych. Powierzenie wykonania pewnych czynności na podstawie umowy cywilnoprawnej i to nawet gdyby łączyło się to z wykonaniem zadania publicznego nie czyni podmiotu realizującego takie zadania podmiotem publicznym.

Kolegium zaznaczyło, iż pełnomocnictwo udzielone R.owi J.owi przez Wójta Gminy D. w dniu 31 maja 2013 roku określa jednoznacznie, iż przedmiotem upoważnienia jest pozyskanie dokumentów znajdujących się w rejestrach publicznych. W jego ocenie udzielenie przez Wójta Gminy D., R.owi J.owi pełnomocnictwa do pozyskiwania danych z rejestrów publicznych nie stanowi podstawy do przyjęcia, że doszło do powierzenia zadania publicznego.

W tym stanie rzeczy Kolegium stanęło na stanowisku, że odwołujący nie realizuje zadania publicznego zleconego przez podmiot publiczny, a jedynie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z gminą D. wykonuje pewne prace związane z opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie brak jest podstaw prawnych do bezpłatnego udostępniania żądanych danych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł we własnym imieniu R. J. podnosząc, iż wniosek z dnia 24 czerwca 2013 r. został złożony przez R. J. w imieniu i na rzecz podmiotu publicznego jakim jest gmina. Działał więc on jako pełnomocnik, zastępujący Wójta Gminy D., reprezentującego tę gminę na zewnątrz. W tym stanie rzeczy niezrozumiałym pozostaje fakt odmowy udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, skoro gmina, co jest oczywiste, jest podmiotem publicznym i podmiotem realizującym zadania publiczne.

Podniesiono nadto, iż zaskarżona decyzja (jak i decyzja ją poprzedzająca) dotknięte są wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Organy prowadzące postępowanie, administracyjne kolejny raz wadliwie bowiem ustaliły, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym posiada strona skarżąca, tj. R. J.. Zdaniem strony nie sposób znaleźć uzasadnienia dla takiego ustalenia, skoro strona skarżąca we wniosku z dnia 24 czerwca 2013 r. przedłożyła pełnomocnictwo upoważniające ją do zastępowania Wójta Gminy D. reprezentującego tę gminę na zewnątrz.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy także wskazać, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei art. 170 powołanej powyżej ustawy przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1328/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1049/12, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2012 r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] 2012 r. nr [...] . Sąd ten ponownie rozpoznając sprawę nakazał organom jednoznaczne wyjaśnienie w jakim charakterze w postępowaniu występuje (działa) R. J.. Czy jako pełnomocnik Gminy D. czy jako odrębny podmiot wykonujący pewne czynności zlecone mu przez tę Gminę w związku z procesem planistycznym?

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą skargę, z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. błędnie określiło podmiot wnoszący o udostępnienie wyżej opisanych danych, co skutkowało decyzją odmowną.

Wskazać należy, iż w postępowaniu prowadzonym po wydaniu ww. opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, R. J. uzupełnił swój wcześniejszy wniosek z 6 sierpnia 2012 r. o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym w wersji numerycznej lub papierowej: mapy zasadniczej, mapy ewidencyjnej i mapy glebowo-rolniczej lub innych map glebowych, jeżeli są w posiadaniu ośrodka, obejmujących gminę D. przedkładając go na nowo (pismo z dnia 24 czerwca 2013 r.) wraz z pełnomocnictwem z dnia 31 maja 2013 r. udzielonym mu przez Wójta Gminy D. do "zastępstwa ww. gminy we wszelkich sprawach pośrednio i bezpośrednio związanych z pozyskaniem dokumentów będących w rejestrach publicznych obejmujących podkłady geodezyjne do sporządzenia Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego Gminy D.". W piśmie z dnia 24 czerwca 2013 r. R. J. wskazał, iż wnioskodawcą jest Gmina D. działająca poprzez "upoważnionego do zastępstwa Gminy pełnomocnika R. J. (...)". Również dwa ostatnie zdania tego pisma wskazują, iż stroną wnioskująca jest Gmina D., która "zobowiązuje się do wykorzystywania udostępnionych danych wyłącznie do realizacji zadana publicznego (...) i oświadcza, że spełnia warunki zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych niezbędnych do uzyskania dostępu do danych zgromadzonych w rejestrze wskazanym w pkt 2" wniosku.

W ocenie Sądu takie sformułowanie pisma z dnia 24 czerwca 2013 r. nie pozostawia wątpliwości, iż stroną wnioskującą o udostępnienie danych z rejestru jest Gmina D. reprezentowana przez R. J. działającego na podstawie udzielonego mu przez Wójta Gminy D. pełnomocnictwa w zgodzie z art. 32 i 33 § 1 K.p.a i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 190 r. o samorządzie gminnym .

Jak wynika z treści decyzji Starosty O. z dnia [...]2013 r. uznał, on iż wniosek pochodzi od Gminy D., i to temu podmiotowi odmówił nieodpłatnego udostępnienia wnioskowanych danych uznając, iż ich udzielenie nie mieści się w zadaniach wynikających z art. 4 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w zaskarżonej decyzji z dnia 22 listopada 2013 r. z wskazało, iż decyzję tą wydaje po rozpoznaniu " odwołania R. J. pełnomocnika Gminy D. zast. przez adw. A. Z." . Z pierwszej części uzasadnienia tej decyzji wynika, iż Kolegium ustaliło, że wniosek o udostępnienie danych pochodzi od Gminy D. reprezentowanej przez R. J.. Dalej organ ten wskazał, iż Gmina jest niewątpliwie podmiotem publicznym realizującym zadnie publiczne (planowanie przestrzenne), a dane zgromadzone w bazach geodezyjnych i kartograficznych mogą otrzymać nieodpłatnie podmioty publiczne albo podmioty realizujące zadania publiczne wskutek powierzenia lub zlecenia ich realizacji przez podmiot publiczny. W ocenie Kolegium pełnomocnictwo udzielone R. J. przez Gminę D. nie stanowi przyjęcia, iż doszło do powierzenie temu podmiotowi realizacji zdania publicznego. Zdaniem Kolegium "odwołujący nie realizuje zadania publicznego zleconego przez podmiot publiczny" co uzasadniało w jego ocenie wydanie decyzji odmawiającej nieodpłatnego udostępnienia wnioskowanych danych.

Z powyższego wynika, iż organ II instancji uznał, iż podmiotem występującym o bezpłatne udostępnienie danych nie jest Gmina D., która jak twierdzi organ jest podmiotem publicznym realizującym zadania publiczne, ale R. J., co w ocenie Sądu stoi w sprzeczności z uzupełnionym po wyroku Sądu, wnioskiem (pismo z dnia 24 czerwca 2013 r.) i załączonym do niego pełnomocnictwem dla R. J. z dnia 31 maja 2013 r. W świetle tak uzupełnionego wniosku, a w szczególności wobec treści ww. pełnomocnictwa uznać należy, iż wniosek o udostępnienie danych pochodzi od Gminy D. będącej podmiotem publicznym i realizującym zdanie publiczne o którym mowa w art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym , a nie R. J. wykonującego zlecone mu przez Gminę D. prace związane ze sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powtórzyć należy wyjaśnienia zawarte w powoływanym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2012 r związane z charakterem pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym. W przypadku pełnomocnictwa do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym przez ustanowionego przez stronę w skuteczny sposób pełnomocnika, mamy do czynienia z czynnościami podejmowanymi w postępowaniu przez pełnomocnika procesowego w imieniu i na rzecz tej strony. Zatem wniesienie podania (wniosku, zażalenia) lub dokonanie innej czynności przez ustanowionego pełnomocnika oznacza, że mamy w tej sytuacji do czynienia z czynnością strony, a nie pełnomocnika, co powinno mieć między innymi bezpośredni wpływ na treść wydanego aktu w zakresie wynikającym z art. 107 § 1 K.p.a. obowiązku określenia stron postępowania administracyjnego. Dodać należy, że obowiązujące przepisy nie przewidują wyszczególnienia w decyzji obok czy też zamiast strony jej pełnomocnika lub przedstawiciela ustawowego.

Tym samym, przyczyna z jakiej organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Organ ten błędnie uznał, iż R. J. jest stroną postępowania od której pochodzi przedmiotowy wniosek. Jak wynika z akt sprawy zarówno wniosek o udostępnienie danych jak też odwołanie R. J. wniósł w imieniu Gminy D. i organ winien zbadać jedynie w odniesieniu do Gminy czy spełnia ona warunki do bezpłatnego udostępnia wnioskowanych danych z rejestru publicznego.

Powyższe stanowi naruszenie przepisu art. 28, art. 29, art. 7 i art. 77 § 1 , art. 80 oraz art. 32 i art. 33 § 2 i 3 kpa w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien ponownie rozpoznać odwołanie Gminy D. i ustalić czy spełnia ona przesłanki do bezpłatnego udostępnienia jej danych określonych w jej uzupełnionym wniosku z dnia 24 czerwca 2013 r., a także do ustalenia czy określone w tym wniosku dane podlegają udostępnieniu. Jednocześnie organ ten winien odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt. II na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony skarżącej.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie III sentencji.