Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 962/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 roku sprawy ze sprzeciwu A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie urządzeń telekomunikacyjnych stacji bazowej telefonii komórkowej oddala sprzeciw. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z akt sprawy wynika, że Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. Al. B nr 181, [...]. W pozwolenia na budowę stacji bazowej Telefonii Cyfrowej sieci B nr [...] R. wraz z przyłączem energetycznym, obiekt kategorii XXIX, na działce o nr ewid. 17/2 położonej w R. I nr 18, obręb [...]. II, gmina W. .

W dniu 23 września 2014 r. Stowarzyszenie A skierowało do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. pismo, którym wniosło o wszczęcie z urzędu postępowania dotyczącego nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej A w R. I 18, gmina W. .

Następnie w dniu 6 listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził oględziny w sprawie rozbudowy masztu telefonii komórkowej położonej w R. na działce o nr ewid. 17/2, gmina W. Czynności te zostały przeprowadzone w obecności właścicieli rzeczonej nieruchomości A. i P.S. . Podczas oględzin ustalono, że na ww. działce znajduje się maszt telefonii komórkowej o konstrukcji stalowo-kratowej. Według oświadczenia A. S. oboje z mężem nie są inwestorami, lecz wydzierżawili część działki 17/2. Inwestorem ww. masztu jest Spółka pod obecną nazwą A Spółka Akcyjna, [...] W , ul. A nr 12. Ponadto w toku oględzin P. S. wyjaśnił, że zgodnie z umową firma, która wydzierżawiła grunt pod nadajnik, ma zapewniony dojazd i w każdej chwili mogą wjechać i prowadzić prace na wynajmowanym terenie. Nie jest informowany o innych pracach, jakie będą prowadzone.

W toku prowadzonego postępowania organ pozyskał "Sprawozdanie Nr [...] z pomiarów pól elektromagnetycznych przeprowadzonych dla celów ochrony środowiska. Badany obiekt: stacja bazowa Polskiej Telefonii Cyfrowej A - R. I 18, dz. nr 17/2" sporządzone przez Laboratorium Badawcze A, [...] w. W , Al. C nr 105/78, dotyczące pomiarów natężenia pola elektrycznego, które zostały wykonane dla celów ochrony środowiska. Badanymi źródłami pola elektromagnetycznego były urządzenia nadawczo-odbiorcze stacji bazowej telefonii cyfrowej. Anteny zainstalowane są na wieży, a urządzenia nadawczo-odbiorcze w kontenerze technicznym. W treści sprawozdania na podstawie dokumentacji zleceniodawcy stwierdzono, że badany obiekt składa się z różnych rodzajów urządzeń nadawczo-odbiorczych pracujących w zakresie częstotliwości: trzy anteny sektorowe - 900 MHz, trzy anteny sektorowe - 2100 MHz, jedna antena radiolinii - 23 GHz, trzy anteny radiolinii - 38 GHz. Autor opracowania K.T., po przeprowadzeniu analizy uzyskanych wyników badań pomiarów, stwierdził, że wartości natężenia pola elektrycznego w miejscach dostępnych dla ludności przy stacji bazowej w miejscowości R. , dz. nr 17, nie przekroczyły poziomów dopuszczalnych określonych w przepisach .

W treści pisma C Sp. z o.o. z dnia 13 czerwca 2014 r. wskazano, że układ budowlano-konstrukcyjny wykonany w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] pozostał niezmieniony. Konfiguracja antenowa stacji była zgłoszona do właściwego organu zajmującego się nadzorem nad przestrzeganiem przepisów ochrony środowiska, tj. Starostwa Powiatowego w dniu 24 czerwca 2011 r., zgodnie z art. 152 ustawy o ochronie środowiska i od tego dnia pozostaje niezmieniona.

Pismem z dnia 20 listopada 2014 r. Starosta Powiatu [...] poinformował organ nadzoru budowlanego, iż w rejestrach od roku 2008 do dnia 20 listopada 2014 r. brak jest danych o przyjęciu zgłoszenia robót bądź o wydaniu pozwolenia na rozbudowę masztu telefonii komórkowej dla Polskiej Telefonii Cyfrowej lub A Spółki Akcyjnej.

W dniu 21 listopada 2014 r. do organu I instancji wpłynęło pismo C Sp. z o.o., w którym wskazano, że w 30 tygodniu 2014 r. została dokonana wymiana urządzeń telekomunikacyjnych znajdujących się na wieży. Wymiana urządzeń była niezwiązana ze zmianą układu budowlano-konstrukcyjnego wieży i zagospodarowania terenu, które zostały wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...].

W sprawozdaniu Nr [...] "Z pomiarów pól elektromagnetycznych przeprowadzonych dla celów ochrony środowiska" opracowanego we wrześniu 2014 r. wskazano, iż przedmiotowy obiekt składa się z różnych rodzajów urządzeń nadawczo-odbiorczych pracujących w zakresie częstotliwości: dwie anteny radiolinii - 38 GHz, jedna antena radiolinii - 23 GHz, trzy anteny sektorowe - 900/1800 MHz, trzy anteny sektorowe - 2100 MHz.

W dniu 12 sierpnia 2014 r. pełnomocnik A S.A. złożył w Starostwie Powiatu [...] oraz Wojewódzkiej Stacji Sanitarno -Epidemiologicznej w Ł. pismo informujące o zmianie danych w zakresie nazwy instalacji oraz wielkości i rodzaju emisji dla przedmiotowej stacji bazowej.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., wyznaczył organowi stopnia podstawowego dodatkowy termin załatwienia sprawy dotyczącej wniosku Stowarzyszenia A", reprezentowanego przez Prezesa Zarządu Z.G. złożonego w dniu 23 września 2014 r., w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego rozbudowy stacji bazowej Telefonii Cyfrowej sieci B nr [...] R. wraz z przyłączem energetycznym na działce nr ew. 17/2, położonej w R. I nr 18, obręb R. II, gmina W. poprzez wydanie aktu administracyjnego do dnia 31 grudnia 2014 r.

W dniu 29 grudnia 2014 r. Z.G. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. pismo, którym poinformował, że w przedmiotowej sprawie doszło do rozbudowy obiektu (zwiększono jego moc EIRP), a organ powinien prowadzić postępowanie administracyjne w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], którą odmówił wydania nakazu usunięcia wymienionych urządzeń telekomunikacyjnych znajdujących się na maszcie antenowym zlokalizowanym w R. I 18 na terenie działki o nr ewid. 17/2, obręb [...]. II, gmina W. oraz postanowił umorzyć postępowanie w sprawie wymiany urządzeń telekomunikacyjnych stacji bazowej telefonii komórkowej A w R. I 18, zlokalizowanej na terenie działki o nr ewid. 17/2, obr. R. II, gm. W. . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia A" Z.G., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na skutek skargi wniesionej przez A Spółkę Akcyjną w W. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 632/15 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pełni zaaprobował stanowisko organu II instancji co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ poprzestał bowiem jedynie na oględzinach wadliwych proceduralnie z uwagi na niepowiadomienie wszystkich stron postępowania oraz dokumentacji przedłożonej przez inwestora, która wprost wskazuje na zmianę "wielkości i rodzaju emisji" (informacja z dnia 6 sierpnia 2014 r.), złożona do Starostwa Powiatowego w P.. Nie zbadał natomiast ani dokumentacji projektowej, zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę, ani też dokumentacji własnej, związanej z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na użytkowanie. Sąd stwierdził, że wprawdzie uzasadnienie decyzji z dnia [...]. wskazuje na "analizę dokumentacji projektowej", wszakże bez jakichkolwiek rozważań, które potwierdzałyby powyższą konstatację, zaś w aktach sprawy znajduje się wyłącznie kserokopia decyzji o pozwoleniu na budowę bez załączonej dokumentacji projektowej.

Kontynuując postępowanie organ I instancji ustalił, że z oświadczenia pełnomocnika inwestora adwokat P.C. z dnia [...]. wynika, iż pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. A S.A. dokonała zgłoszenia Starostwu Powiatowemu w P. Wydział Rolnictwa i Ochrony Środowiska i Wojewódzkiej Stancji Sanitarno-Epidemiologicznej w Ł. zmiany danych w zakresie nazwy instalacji oraz wielkości i rodzaju emisji w miejscowości R. I 18. Zgłoszenie zostało dokonane w oparciu o art. 152 ust. 1 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zmiana wielkości i rodzaju emisji nie spowodowała rozbudowy stacji. Ilość anten pozostała bez zmian. Starostwo nie wniosło w tej sprawie sprzeciwu.

W dniu 12 sierpnia 2015 r. przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili oględziny, w trakcie których ustalili, że na maszcie zamontowane jest 6 anten. Ich ilość jest zgodna od początku istnienia masztu, według wyjaśnień złożonych przez pracowników firmy A S.A. anteny sektorowe zostały wymienione na nowszy model. Wymiana miała miejsce w lipcu-sierpniu 2014 r.

Następnie pismem z dnia 29 września 2015 r. organ I instancji wezwał strony postępowania do udziału w rozprawie administracyjnej, której termin wyznaczono na dzień 12 października 2015 r. oraz do przedłożenia następujących dokumentów: książki obiektu dla przedmiotowego masztu antenowego, dokumentów zawierających szczegółowe parametry anten, które zostały zamontowane na maszcie antenowym zgodnie z uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę, oraz dokumentów zawierających szczegółowe parametry anten zamontowanych na podstawie zgłoszenia z dnia 6 sierpnia 2014 r. dokonanego w Starostwie Powiatowym w P. Z uwagi na fakt, że żadna ze stron nie stawiła się na rozprawę administracyjną, powiatowy organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 9 listopada 2015 r. wyznaczył nowy termin rozprawy na dzień 23 listopada 2015 r. Z adnotacji urzędowej sporządzonej przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. wynika, iż rozprawa administracyjna nie odbyła się. Z.G., który stawił się w terminie wyznaczonym przez organ I instancji, złożył oświadczenie, iż dokumentacja jest kompletna, a sprawa nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, odmówił nałożenia na A Spółka Akcyjna z siedzibą w W. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem masztu antenowego, zlokalizowanego w R. I 18, na terenie działki o nr ewid. 17/2, obręb [...] II, gmina W. . W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia A" Z.G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie postanowieniem z dnia [...] Nr [...] powiatowy organ nadzoru budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie legalności wymiany urządzeń telekomunikacyjnych znajdujących się na maszcie antenowym stacji bazowej telefonii komórkowej A zlokalizowanej w R. I 18, na terenie działki nr ew. 17/2 obręb R. II, gmina W. , do czasu zakończenia postępowania z wniosku B. O. i A.O. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] znak: [...] z dnia [...], którą Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany Telefonii Cyfrowej sp z o.o. sieci B nr [...] w miejscowości R. I 18 na terenie działki nr ew. 17/2, obr. [...]. II, gm. W. .

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Stowarzyszenia A", reprezentowanego przez Prezesa Zarządu Z.G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...] uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...], którą Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci B nr [...] w miejscowości R. I nr 18, obręb R. II, gmina W. , dz. o nr ewid. 17/2. W wyniku odwołania wniesionego przez B. O. i A.O. od ww. decyzji Wojewody [...]ego, sprawa została przekazana do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Z kolei na skutek skargi wniesionej przez A Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 772/16 oddalił skargę na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...].

W toku dalszego postępowania na podstawie protokołu oględzin z dnia 20 stycznia 2017 r. nie stwierdzono zmian w stosunku do sytuacji z poprzednich oględzin. Przedstawiciel skarżącego oraz A nie stawili się na oględziny.

Pismem z dnia 3 marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wystąpił do A S.A. z zapytaniem, czy w dniu 28 grudnia 2016 r. dokonano rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej A 28050, a jeśli tak, to jaki był zakres tych robót i na jakiej podstawie zostały one wykonane. Wobec braku odpowiedzi organ I instancji pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r. wezwał A S.A. o udzielenie odpowiedzi w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Przy piśmie z dnia 19 maja 2017 r. pełnomocnik A S.A. - adwokat M. P. poinformował, że w grudniu 2016 r. na stacji przeprowadzono następujące czynności niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę: instalację modułów wyniesionych RRU LTE800, instalację diplekserów, instalację jumperów, instalację kabli światłowodowych, instalację kabli zasilających, test sprzętu przed rozpoczęciem przełączenia, rozszycie interfejsów, podłączenie RRU, integrację nowego systemu, zamocowanie wszystkich światłowodów oraz kabli zasilających w przewidzianych miejscach w kontenerze technologicznym. Strona wskazała, że zwolnieniu od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, podlega instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Do wymienionych urządzeń zalicza się również sprzęt instalowany w grudniu 2016 r. na wieży przedmiotowej stacji bazowej.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Stowarzyszenia A" wniesionego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin na załatwienie sprawy, do dnia 26 lipca 2017 r.

Pismem z dnia 7 lipca 2017 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego zwrócił się do pełnomocnika A S.A. o doprecyzowanie w sposób opisowy montażu wymienionych w piśmie urządzeń, z uwagi na specjalistyczną wiedzę, jaka jest potrzebna do zinterpretowania wykonanych montaży, co pozwoli na jednoznaczne określenie rodzaju robót i wymagań formalnoprawnych do ich realizacji. Jednocześnie zwrócił się o przesłanie ostatnich badań dotyczących natężenia pół elektromagnetycznych dla tej stacji bazowej.

W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik A S.A. wyjaśnił, że prace w grudniu 2016 r. polegały na modyfikacji urządzeń telekomunikacyjnych dla poszerzenia możliwości nadawania pasma LTE 800. Instalacja urządzeń potrzebnych dla nadawania LTE 800 nie wymagała żadnych nowych konstrukcji stalowych w postaci nowych wsporników. Nie była także potrzebna rozbudowa lub przebudowa wieży, kontenera czy zasilania. Anteny istniejące na wieży przed grudniem 2016 r. nie były wymieniane. Fizyczna modyfikacja sprzętu telekomunikacyjnego polegała na dopasowaniu toru antenowego (połączenie urządzeń w kontenerze z antenami) poprzez: a) dowieszenie 3 modułów radiowych (RRU) dla pasma LTE 800 MHz (niewielkie skrzyneczki o wadze ok. 15 kg powieszone pod antenami), b) dowieszenie 3 sumatorów pasm (diplesery) łączących nowe moduły radiowe z antenami (małe urządzenia o wadze ok. 1 kg pod antenami), c) dołożenie na istniejącej drodze kablowej dodatkowych 3 kabli światłowodowych i 3 kabli z zasilaniem stałoprądowym (DC 48 V) dla modułów radiowych o średnicy ca 1 cm łączących urządzenia w kontenerze z modułami na wieży.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie wymiany urządzeń telekomunikacyjnych na stacji bazowej telefonii komórkowej A w R. I 18, na terenie działki o nr ewid. 17/2, obr. [...]. II, gmina W.

Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] wniosło Stowarzyszenie A , reprezentowane przez Prezesa Zarządu Z. G. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, 8, 9, 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie, jakie konkretne roboty budowlane (wszystkie) wykonano w obiekcie budowlanym, i czy projekt budowlany w dalszym ciągu spełnia wymagania, o których mowa w art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, oraz czy inwestycja jest użytkowana zgodnie z otrzymaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie wydawaną dla konkretnej inwestycji;

2. art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez niepodanie jednostki redakcyjnej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", oraz jej uzasadnienia, a oparcie się tylko na prywatnym stanowisku inwestora;

3. art. 50 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez niedokonanie oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu;

4. art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do art. 64 ust 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 140, 143, 144 kodeksu cywilnego poprzez nieustalenie zasięgu występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych z uwzględnieniem kumulacji pola elektromagnetycznego oraz zjawiska odbić, co nie pozwala na uznanie, że inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich; 5. art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż zwiększenie mocy istniejącego obiektu budowlanego nie stanowi jego rozbudowy, względnie przebudowy w zależności od dokonanych ustaleń;

6. art. 48 w związku z art. 3 pkt 6 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż nie mają one zastosowania z uwagi na fakt, iż samo pozwolenie na budowę oraz zgłoszenie nie było wydane dla konkretnych parametrów technicznych anten;

7. art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art.13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania z uwagi na:

a) brak podania mocy wszystkich EIRP anten objętych analizą,

b) brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny,

c) niewskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym udowodnieniem, iż osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy,

d) brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem, czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi,

e) brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu,

f) brak podania, czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód oraz anteny innego operatora,

g) brak konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia i jej merytorycznego uzasadnienia,

h) pominięcie § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia, pomimo że konieczność jego stosowania potwierdza NSA oraz przepis wskazany powyżej,

i) brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że ocena przesłanki określonej w art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wymaga przeprowadzenia dokładnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 tego kodeksu, prowadzącego do uznania, że istnieją faktyczne bądź prawne przeszkody do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. W szczególności organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego w analizowanej sprawie po raz kolejny zabrakło przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, przy czym stanowisko tutejszego organu w tej kwestii zostało już zaaprobowane w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 632/15. Zgodnie zaś z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarówno organ stopnia podstawowego, jak i nadrzędnego, związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nadal nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pozwalającego na wydanie prawidłowej decyzji, poprzestając ponownie na pozyskaniu wyjaśnień inwestora, że na stacji bazowej doszło jedynie do wymiany urządzeń, która nie wymagała ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., organ szczebla powiatowego powinien w pierwszej kolejności pozyskać projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] w dniu [...] września 2008 r. Nr [...], dokonać jego analizy odnośnie zakresu udzielonego pozwolenia, tj. co obejmowało wykonanie przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. powinien przeprowadzić oględziny i ustalić, czy na przedmiotowym maszcie zamocowane są anteny objęte ww. pozwoleniem na budowę, czy też inwestor zamontował kolejne. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji, ponownie prowadząc postępowanie, nie zbadał ani dokumentacji projektowej, zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę, ani też dokumentacji własnej, związanej z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na użytkowanie. Natomiast brak analizy w powyższym zakresie naraża organy nadzoru budowlanego na zarzut niezastosowania się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 632/15.

Nadto organ odwoławczy przypomniał, że decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]/2008, którą Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej. W wyniku odwołania wniesionego przez B.O. i A. O. od ww. decyzji Wojewody [...], sprawa została przekazana do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednakże organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] Nr [...], ponownie pominął powyższą okoliczność prawną i nie wskazał, czy decyzja Wojewody [...]ego nadal pozostaje w obrocie prawnym, co czyni to rozstrzygnięcie wadliwym. Decyzja Wojewody [...] może bowiem determinować działania podejmowane przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji w ogóle zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do sposobu zakończenia postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazał również, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Uwzględniając zaś treść art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane montaż takich urządzeń nie wymaga również dokonania zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej, chyba, że montowane na istniejącym już obiekcie budowlanym urządzenie ma wysokość powyżej 3 m. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w przedmiotowej sprawie należy ponad wszelką wątpliwość ustalić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że powiatowy organ nadzoru budowlanego, dokonując oceny przedmiotowej inwestycji przez pryzmat przepisów ustawy Prawo budowlane, powinien pozyskać stosowny materiał dowodowy, z którego wynikałaby kwalifikacja przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie wymagań ochrony środowiska, przy czym organ powinien brać pod uwagę zjawisko kumulacji pól elektromagnetycznych. Dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest bowiem dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. W ocenie [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że co prawda organ I instancji przy piśmie z dnia 7 lipca 2017 r. wystąpił do inwestora o przesłanie ostatnich badań dotyczących natężenia pól elektromagnetycznych dla przedmiotowej stacji bazowej, jednak z akt sprawy nie wynika, aby obowiązek ten został wykonany. Wobec braku powyższych danych [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że decyzja o umorzeniu postępowania została wydana co najmniej przedwcześnie.

Podsumowując organ odwoławczy uznał, że niekompletny materiał dowodowy nie pozwala na zajęcie prawidłowego stanowiska co do sposobu zakończenia przedmiotowego postępowania, bowiem organ odwoławczy nie może przeprowadzić rozpoznania sprawy w całości we własnym zakresie, gdyż takie działanie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] wniosła A S.A. z siedzibą w W., podnosząc następujące zarzuty naruszenia prawa:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia, czy dana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy sumować moce poszczególnych anten, podczas gdy z treści wskazanych przepisów wynika, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się zawsze dla pojedynczej anteny, a więc również w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna,

2. naruszenie prawa materialnego, tj.§ 3 ust. 2 pkt 3) ww. rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten nie dotyczy sumowania mocy anten objętych jednym wnioskiem,

3. błędne przyjęcie, iż decyzja organu I instancji narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art.80 k.p.a.,

4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zebrał niewystarczający materiał dowodowy, podczas gdy materiał ten w wystarczającym stopniu spełnia wymogi ustawowe i pozwalał na wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie.

W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka wskazała, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją z uwagi na fakt, iż materiał zgromadzony w sprawie przez organ I instancji w wystarczającym stopniu uzasadniał wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Przytaczając treść § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) ww. rozporządzenia skarżąca podniosła, że redakcja tych przepisów, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ II instancji, nie wymaga od inwestora bądź organów prowadzących postępowanie i nie pozwala na sumowanie mocy poszczególnych anten. Prawodawca stwierdza wręcz wprost, że niezależnie od ilości istniejących instalacji oraz urządzeń moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny. W ocenie autorki skargi błędnie zatem organ II instancji nałożył na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. obowiązek uwzględnienia kumulacji mocy poszczególnych anten w celu ustalenia ich oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jednocześnie należy wskazać, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935), powoływana dalej jako: "ustawa nowelizująca", która w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodała rozdział 3a o tytule: "Sprzeciw od decyzji". Powyższe przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. Artykuł 17 ustawy nowelizującej stanowi bowiem, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Skarżąca Spółka wniosła sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w dniu [...], a zatem w sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r.

Wyjaśnić przy tym należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle przytoczonej normy prawnej sformułowano w orzecznictwie pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż decyzja kasacyjna (nazywana niekiedy zamiennie decyzją kasatoryjną z uwagi na charakter uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego) powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 25 maja 201 r., sygn. akt I SA/Sz 1255/13; w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Ł. z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną z dnia [...] Nr [...], nie naruszył w żadnym zakresie regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia, że organ I instancji, mimo wydanej już uprzednio przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z dnia [...] 2014 r. w tej sprawie (której prawidłowość skontrolował tutejszy Sąd w drodze wyroku 23 października 2015 r., II SA/Łd 632/15), poprzestając jedynie na pozyskaniu wyjaśnień inwestora, nadal nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pozwalającego na wydanie prawidłowej decyzji w tej sprawie.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż realizacja tego obowiązku przez organ I instancji w pierwszej kolejności wymaga pozyskania projektu budowlany zatwierdzonego decyzją Starosty [...] w dniu [...]. Nr [...]i dokonania jego analizy w kwestii zakresu udzielonego pozwolenia. W dalszej kolejności wymagane są oględziny i ustalenie, czy na przedmiotowym maszcie zamocowane są anteny objęte ww. pozwoleniem na budowę, czy też inwestor zamontował kolejne. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, organ I instancji w toku prowadzonego postępowania nie zbadał ani dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę ani też dokumentacji własnej związanej z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na użytkowanie. W powyższym kontekście, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, wyjaśnienia wymagają losy decyzji z dnia [...], którą Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej, kwestia bowiem pozostawania w obrocie prawnym tej decyzji – wobec złożonego odwołania od decyzji z dnia [...] Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji - ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy podlegającej ponownemu rozpatrzeniu przez organ I instancji. Ponadto, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone na str. 10 decyzji, iż realizacja obowiązku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego wymaga pozyskania materiału dowodowego dotyczącego kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie wymagań ochrony środowiska (zjawisko kumulacji pól elektromagnetycznych).

W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii nie dawała podstaw do zastosowania art.136 k.p.a., były natomiast podstawy do uznania istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazał szczegółowo i wyczerpująco, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Reasumując należało stwierdzić, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały przez organ odwoławczy bezspornie wykazane. Jednocześnie Sąd, stosownie do regulacji art. 64e p.p.s.a., nie czynił przedmiotem swej oceny kwestii zasadności pozostałych naruszeń prawa wskazanych w skardze.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

IB