Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 86/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: rt. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2,3,5, art. 10
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Dnia 24 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Burmistrza Miasta U. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

W dniu 25 kwietnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga D.Z. na bezczynność Burmistrza U. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o:

- zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 15 stycznia 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku;

- odstąpienie od wymierzania organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;

- zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w łącznej kwocie 1082,20 zł, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych w wysokości dwukrotności stawki minimalnej (480 zł) określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (960 zł, co do której to kwoty zgodnie z § 16 zd. 1 w/w rozporządzenia pełnomocnik oświadczył, że stanowi ona wysokość kosztów obciążających skarżącego), wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od odpisu pełnomocnictwa (17 zł), kosztów korespondencji pocztowej (4,20 zł), opłat bankowych za wykonane przelewy (2x1 zł) opłaty skarbowej oraz wpisu od skargi.

W uzasadnieniu pełnomocnik strony wyjaśnił, iż w dniu 15 stycznia 2016 r. przy użyciu poczty elektronicznej skarżący z adresu [...] złożył anonimowo wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do organu i przesłany na adres poczty elektronicznej A@.pl Wniosek dotyczył żądania informacji publicznej o jednostkach budżetowych, zakładach budżetowych, związkach jednostek samorządu terytorialnego, stowarzyszeniach, spółkach komunalnych, personaliach osób nimi zarządzających, jak również prowadzonych przez organ rejestrach, ewidencjach i archiwach. Organ w dniu 25 stycznia 2016 r. wystosował do skarżącego wezwanie o uzupełnienie braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 29 stycznia 2016 r., jednakże ani do tego dnia, ani do dnia sporządzenia niniejszej skargi skarżącemu nie została udzielona informacja zgodnie z wniesionym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ani też jakakolwiek inna odpowiedź, w szczególności z podaniem miejsca publikacji na konkretnych podstronach BIP organu.

Ponadto lektura całej strony BIP organu (http://www.B.bip.net.pl/ wraz z wszystkimi podstronami) pozwala zauważyć, że nie można znaleźć tam całej wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej. Między innymi brakuje na niej informacji o zakładach budżetowych, związkach jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeniach, których członkiem jest Miasto U., a ponadto brakuje personaliów osób zarządzających stowarzyszeniami oraz związkami międzygminnymi, których członkiem jest Miasto U. Niezależnie od powyższego na stronie BIP organu brak jest jakiejkolwiek informacji o wszystkich prowadzonych w Urzędzie Miejskim w U. rejestrach, ewidencjach i archiwach.

Wskazując na prawidłowość wystąpienia o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną, pełnomocnik powołał stanowisko doktryny i orzecznictwa. Podkreślił, że za wniosek pisemny o udzielenie informacji publicznej uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Stanowisko to uzasadnione jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na to, że żądający informacji nie musi się wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informacje. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może mieć zatem dowolną postać, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem.

Nadto, jak wskazuje stanowisko judykatury, wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać złożony anonimowo i o ile dotyczy informacji publicznej będącej w posiadaniu podmiotu obowiązanego, a nie wchodzą w grę przesłanki do wydania odmownej decyzji administracyjnej, podmiot obowiązany ma obowiązek udzielić informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem nawet, jeśli ten jest anonimowy.

Pełnomocnik podkreślił dodatkowo, powołując orzeczenia sądów administracyjnych, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazują zachowania szczególnej formy wniosku. Brak jest w niej również nakazu, aby wnioskodawca musiał podawać swoje dane osobowe, albowiem może informację uzyskać ustnie lub też wnioskować o przesłanie jej na poste restante czy na adres skrytki pocztowej. Może też uczynić to drogą elektroniczną, podając adres swojej poczty e-mailowej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz U. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ przyznał, iż w dniu 15 stycznia 2016 r. przy użyciu poczty elektronicznej, bliżej niezidentyfikowany podmiot, z adresu poczty elektronicznej [...] złożył anonimowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 25 stycznia 2016 r. organ wezwał adresata powyższej wiadomości do wskazania podmiotu kierującego przedmiotowy wniosek, aby móc wskazać w odpowiedzi na zapytanie właściwego jej adresata. W przewidzianym ustawowym terminie organ podjął działania nie tylko mające na celu udostępnienie przedmiotowej informacji zgodnie ze złożonym zapytaniem, ale także działania mające na celu prawidłowe zaadresowanie przedmiotowej informacji. Jednakże te działania pozostały bez żadnej odpowiedzi skarżącego, obecnie D.Z. , co jest zastanawiające, w sytuacji gdy zależało mu na uzyskaniu tych informacji, a jednocześnie organ administracji nie czynił żadnych przeszkód w ich uzyskaniu.

Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła bezczynność, gdyż organ przyjął wniosek z dnia 15 stycznia 2016 r. i w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na przedmiotowe pytania zwrócił się do bliżej niezidentyfikowanego podmiotu kierującego zapytanie o wskazanie swojego imienia i nazwiska, czy też nazwy lub firmy w przypadku osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, aby móc właściwie zaadresować odpowiedź na przedmiotowe zapytanie. Jednakże skarżący nie ustosunkował się w żaden sposób do przedmiotowego pisma. W związku z powyższym, zdaniem organu, nie można w tym miejscu mówić o bezczynności organu. Nadto, jeżeli skarżący nie zgadzał się ze skierowanym pismem winien uprzednio wezwać organ administracji publicznej do usunięcia naruszenia prawa i dopiero w tym przypadku kierować skargę do sądu administracyjnego.

Organ zgodził się ze skarżącym, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi nawet w pełni być zidentyfikowana, tym bardziej, że nie musi wykazywać ani interesu faktycznego, ani prawnego. Jednakże nie należy zapominać o fakcie, iż termin "każdy", użyty w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 1122, poz. 1198 ze zm. – dalej jako: ustawa) nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwienie organom administracji pozyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych. Poprzez brak jakiegokolwiek wskazania kim wnioskodawca de facto jest, czy jest to osoba fizyczna, prawna lub organ administracji publicznej, nie sposób udzielić odpowiedzi na zadane zapytanie o udzielenie informacji publicznej. Organ zauważył, iż kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które stwierdzały, iż analiza art. 2 ust. 1 ustawy zawierającego pojęcie "każdemu" oznacza, że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w ustawie, przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek – osoba fizyczna lub podmiot prawa prywatnego.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie dwukrotności minimalnego wynagrodzenia radcy prawnego w niniejszej sprawie, zawartym w punkcie trzecim przedmiotowej skargi organ wskazał, iż w § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ustawodawca przewidział przypadki, kiedy ustala się opłatę w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, a która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie żadna z powyższych okoliczności nie ma miejsca, co wprost powoduje, iż nie sposób uznać wniosku o zwrot dwukrotności stawki minimalnej w przedmiocie kosztów zastępstwa radcowskiego jako zasadnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w przypadku skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, strona nie ma obowiązku wyczerpywania środków zaskarżenia przed złożeniem skargi. Jeżeli bowiem skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona złożona do sądu administracyjnego bez konieczności uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn.akt I OSK 2093/13 oraz z dnia 11 marca 2014 r., sygn.akt I OSK 2434/13 – dostępne, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po wtóre, w piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (vide: Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 76). Zatem, dla stwierdzenia, że w konkretnym wypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był w świetle przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W świetle powyższych uwag zauważyć trzeba, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest kwestia charakteru żądanej informacji, czy też podmiotu obowiązanego do jest udostępnienia. Żadna z tych kwestii, wobec zapisu przepisów art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, 3, 5 ustawy, nie budzi wątpliwości. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej był skuteczny i czy mógł zainicjować postępowanie obligujące organ administracji publicznej do udzielenia informacji publicznej.

Rozważania w powyższym zakresie poprzedzić należy wyjaśnieniem, iż oczywiste jest, że przepisy ustawy wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej. Złożony wniosek musi zawierać co najmniej te elementy, które umożliwią udzielenie żądanej informacji, względnie – wydanie i doręczenie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia żądanej informacji. Oczywiste jest zatem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być anonimowy. Niezależnie więc od formy jego wniesienia winien zawierać wskazanie imienia i nazwiska wnoszącego oraz jego adres i treść żądania. W przypadku przesłania zapytania pocztą elektroniczną nie jest konieczne użycie podpisu elektronicznego, jednakże nie zwalnia to wnioskodawcy ze wskazania imienia i nazwiska (w przypadku osób fizycznych) oraz adresu, w tym także poczty elektronicznej, na który winna być przesłana informacja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009r., sygn. akt I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010/5/91, I.Kamińska, M.Rozbicka – Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Lexis Nexis 2012, M.Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Toruń 2002, str.60).

W niniejszej sprawie, jak wyjaśnia skarżący, w dniu 15 stycznia 2016 r. przy użyciu poczty elektronicznej z adresu ([...]) złożył anonimowo wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do organu i przesłany na adres poczty elektronicznej ([...]). Zdaniem sądu dostrzec należy, iż wniosek ten nie zawierał żadnych danych umożliwiających identyfikację wnioskodawcy, nie zawierał wskazania imienia i nazwiska wnioskodawcy. Danych tych nie identyfikował również adres poczty elektronicznej, z której został przesłany ([...]). Niewątpliwie tak sformułowane żądanie nie pozwalało na ustalenie kto w istocie występuje z żądaniem, czy osoba fizyczna, czy osoba prawna, czy może organ administracji publicznej, czy też może wiadomość została wysłana z adresu mailowego stworzonego "sztucznie" przez program komputerowy, co przy aktualnej technologii nie jest wykluczone. W ocenie sądu tak sformułowane żądanie nie pozwalało na zakwalifikowanie go do kategorii wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w rozumieniu art. 10 ustawy. Zdaniem sądu, mimo że ustawa wprowadza daleko idące odformalizowanie i ułatwienia co do sposobu i formy ubiegania się o informację publiczną, to jednak nie mogą one prowadzić do wypaczenia podstawowych zasad obrotu prawnego dotyczących m.in. zidentyfikowania podmiotu uprawnionego, czyli osoby wykonującej prawo do informacji publicznej. W ocenie sądu, użyte w art. 2 ust. 1 ustawy określenie "każdy" nie jest synonimiczne z anonimem i brak jest podstaw do ich utożsamiania. A skoro tak, to stwierdzić trzeba, iż w dacie złożenia skargi do sądu organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż jedynie skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowić może podstawę merytorycznego badania i ewentualnego stwierdzenia pozostawiania przez organ w bezczynności. Nieskuteczne złożenie wniosku, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie może powodować, że organ pozostaje w bezczynności. Tym samym, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tych odmiennych poglądów prezentowanych w orzecznictwie i piśmiennictwie, a przywołanych w uzasadnieniu skargi.

Skarga zatem jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

IB