Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 661/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, 137
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 22 marca 2018 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.),

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935),

po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. od decyzji Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2017 r. (znak: [...]),

utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. (znak: [...]), Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości ozn. jako część dz. ewid. nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. (stanowiącą dz. nr [...] o pow. 0,0048 ha wg. mapy z projektem podziału nieruchomości przyjętej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 lutego 2017 r., nr [...]) w granicach wywłaszczonej dz. nr [...], obr. [...] na rzecz: J. D. oraz M. S..

Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] wniosła Gmina K., domagając się uchylenia decyzji organu I instancji. Strona odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W treści odwołania podniesiono, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej to organy administracji publicznej z urzędu podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w związku z tym – zdaniem strony odwołującej się – w toku postępowania organ powinien dopuszczać jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ponadto strona odwołująca się wskazała, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Starosta [...] podał, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta z przeznaczeniem pod budowę węzła drogowego ulic [...], zaś wedle treści decyzji przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod chodnik oraz ciągi piesze. Tym samym, w ocenie strony odwołującej się, od początku nie było planowane zabudowanie przedmiotowej nieruchomości, ani lokalizacja na niej innych obiektów. Dodano przy tym, że takie ustalenia odpowiadają zagospodarowaniu przedmiotowej nieruchomości, co potwierdziły kolejne prowadzone w sprawie rozprawy administracyjne oraz pozyskane przez Starostę [...] zdjęcia lotnicze. Niemniej według strony odwołującej się, pomimo iż organ I instancji prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia, to jednak w sposób wadliwy ocenił kwestię wykorzystania nieruchomości zgodnie z tym celem.

Rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego była kwestia zwrotu nieruchomości ozn. jako dz. ewid. nr [...] o pow. 0,0222 ha, powstałej z podziału dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., w granicach wywłaszczonej dz. nr [...], obr. [...], stanowiącej aktualnie własność Gminy K., na rzecz: J. D. oraz M. S., a w związku z tym również weryfikacja prawidłowości wydanej w tym zakresie decyzji Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2017 r. (znak: [...]) i poprzedzającego jej wydanie postępowania wyjaśniającego przed tym organem. Następnie organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana decyzja Starosty [...] została wydana w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n., którego treść przytoczono oraz podał, że jak wynikało z akt sprawy, Skarb Państwa nabył umową sprzedaży Rep. [...] z dnia 23 marca 1984 r., na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość ozn. jako działki: nr [...] o pow. 241 m2 i nr [...] o pow. 352 m2, obr. [...], stanowiące własność H. S., pod budowę węzła drogowego ulic [...], zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 31 maja 1983 r. (znak: [...]). Ponadto organ II instancji wskazał, że wniosek o zwrot wywłaszczonych działek: nr [...] i nr [...], obr. [...] złożyli do Urzędu Miasta K. spadkobiercy H. S.: J. D. oraz M. S.. Zaznaczono również, że postanowieniem z dnia 22 marca 2013 r. (znak: [...]), Wojewoda wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości ozn. jako dz. nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K. (w granicach dz. nr [...], położonej w obr. [...]). Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że jak wynikało ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu zmian gruntowych nr ks. rob. [...] wywłaszczona dz. nr [...], obr. [...] zmieniła oznaczenie na dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] i w nawiązaniu do powyższego podał, że przedmiotowa decyzja dotyczyła dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], wydzielonej z dz. nr [...] na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości sporządzonej w dniu 12 czerwca 2016 r. przez geodetę uprawnionego mgr. inż. M. O., przyjętej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 lutego 2017 r. pod numerem [...] Jednocześnie zaznaczono, że sprawa zwrotu dz. nr [...], wydzielonej z dz. nr [...], została rozstrzygnięta decyzją Starosty [...] z dnia 29 czerwca 2017 r. (znak: [...]), utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody z dnia 20 marca 2018 r. (znak [...]).

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Wojewody zostały zatem spełnione dwie podstawowe przesłanki określone w art. 136 ust. 3 u.g.n. warunkujące zwrot nieruchomości, a mianowicie, że dz. nr [...], obr. [...], której części odpowiada dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] stanowi nieruchomość wywłaszczoną oraz że wniosek o zwrot złożyły osoby posiadające legitymację procesową do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. J. D. oraz M. S.. Podkreślono przy tym, że jak wynikało z decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 13 maja 1983 r. (znak: [...]) oraz z porównania mapy podziału dz. nr [...] i naniesionej na osobnej kalce mapy sytuacyjno-wysokościowej przedmiotowego terenu z planem realizacyjnym dotyczącym budowy węzła drogowego ulic [...] z sierpnia 1982 r., w granicach lokalizacji inwestycji znajdowała się cała dz. nr [...] (odpowiadająca wywłaszczonej dz. nr [...]) oraz część dz. nr [...] (odpowiadająca części dz. nr [...]), zaś pozostała część dz. nr [...] położona była poza granicami lokalizacji. Wyjaśniono przy tym, że na dz. nr [...] planowano chodnik oraz część ciągu pieszego, zaś na dz. nr [...] projektowano większą część ciągu pieszego i "zazielenienie", które projektowano również na części dz. nr [...], odpowiadającej części dz. nr [...]. Wojewoda podkreślił również, że w jego ocenie, ustalenia organu I instancji odnoszące się do kwestii wykorzystania części dz. nr [...], ozn. po podziale jako dz. nr [...], na cel wywłaszczenia nie miały w przedmiotowej sprawie znaczenia, bowiem jak ustalono na podstawie pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 17 lipca 2013 r. oraz zgodnie z przyjętym do zasobu geodezyjno-kartograficznego w dniu 10 lutego 2017 r. pod nr [...] operatem podziałowym działki nr [...], powstała z jej podziału dz. nr [...] w całości wchodziła w obręb pasa drogowego [...] w K. i dlatego w całości nie mogła ona podlegać zwrotowi. Dodano przy tym, że na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) [...] w K. na odcinku obejmującym przedmiotową działkę stanowi drogę krajową nr [...]. W tym zakresie organ odwoławczy powołując się na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wyjaśnił, że w przepisie tym określono strukturę własnościową nieruchomości zajętych pod pas drogowy drogi publicznej, wyłączając możliwość przeniesienia własności takiej nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, stwierdzając tym samym negatywną przesłankę zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też, zdaniem organu II instancji powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wobec brzmienia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, niedopuszczalne było w przedmiotowej sprawie orzeczenie o zwrocie nieruchomości, jeżeli w czasie orzekania o zwrocie była ona zajęta pod drogę publiczną. Wojewoda podał, że jak wynikało z ustaleń poczynionych w rozpoznawanej sprawie, przedmiotowa nieruchomość stanowiła już obecnie fragment pasa drogowego drogi publicznej o kategorii krajowej – [...] w K., a zatem okoliczność ta z uwagi na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 u.g.n. świadczyła o ziszczeniu się w przedmiotowej sprawie negatywnej przesłanki zwrotu części dz. nr [...] (stanowiącej po podziale dz. nr [...]) na rzecz wnioskodawców. W odniesieniu do powyższego, organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w przypadku rozpoznawania roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej, nie można tej kategorii traktować odmiennie, niż samej drogi publicznej. Podkreślono bowiem, że w myśl art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogi publicznej obejmuje: drogę oraz przestrzeń nad nią i pod jej powierzchnią wraz z obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związanymi z: prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeniami związanymi z potrzebami zarządzania drogą. Wyjaśniono przy tym, że pas drogowy pełni funkcje wynikające z aktualnego usytuowania elementów tego pasa, a nadto, jest przygotowanym do pełnienia docelowych funkcji drogi, co zdaniem organu odwoławczego wynikało z treści § 3 pkt 3 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 124) w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że jak podkreśla się w aktualnym i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, w przypadku zajęcia nieruchomości pod pas drogowy nie może ona podlegać zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. i zbytecznym w takim przypadku staje się badanie jej zbędności na cel wywłaszczenia, w związku z czym zarzuty odwołania nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca Gmina K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie zasad postępowania, tj. art. 7 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

2. naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię,

4. niezastosowanie art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, podkreślając przy tym, że jakkolwiek wniosek o braku możliwości zwrotu dz. nr [...] oraz teza o braku zasadności badania realizacji celu wywłaszczenia były prawidłowe, to jednak za wadliwą należało uznać – zdaniem strony skarżącej – treść sentencji zaskarżonej decyzji. W ocenie strony skarżącej, Wojewoda dostrzegając wadliwość uzasadnienia decyzji Starosty [...] w zakresie, w którym organ I instancji uznał, iż na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia – powinien był uchylić decyzję organu I instancji i w tym zakresie na nowo odmówić jej zwrotu. Strona skarżąca podniosła bowiem, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] oraz zaskarżonej decyzji Wojewody może spowodować powstanie roszczeń odszkodowawczych po stronie wnioskodawców względem Gminy K. w związku z brakiem możliwości odzyskania wywłaszczonej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty skargi oraz przedstawioną na ich poparcie argumentację, a nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek zasadniczo materialnoprawnie z innych powodów niż jest mowa o tym w skardze.

W kontrolowanej sprawie zasadniczym normatywnym wzorcem kontroli jest treść art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.), w myśl którego:

"1. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

2. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

3. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

4. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3.

5. W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa.

6. (utracił moc)".

Trzeba w tym miejscu dodać, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15, uznał art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624, 820, 1509, 1529 i 1595) w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z treścią art. 137 u.g.n.:

"1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) 4 pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część".

W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 orzekł, iż: ;

Art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323, z 2011 r. Nr 64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337, z 2012 r. poz. 908, 951, 1256, 1429 i 1529, z 2013 r. poz. 829 i 1238 oraz z 2014 r. poz. 40) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jednocześnie dla kontrolowanej sprawy istotna jest treść art. 2 u.g.n., określająca jej stosunek do innych ustaw, w myśl którego: "Ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności (.......)".

W ocenie Sądu, przepis ten należy rozumieć w nawiązaniu do treści art.137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. w ten sposób, i ma to zasadnicze znaczenie dla kontrolowanej sprawy, że w sytuacji, w której zachodzą - w wyniku aktu subsumcji prawa/normy - przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, potencjalny zwrot takiej nieruchomości przez uprawniony kompetentny organ nie powinien naruszać treści innych ustaw w zakresie dotyczącym nieruchomości, w tym także odpowiednio norm ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (Dz. U. 2017, 2222, tj.).

Dla kontrolowanej sprawy ważna jest także treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (Dz. U. 2017, 2222, tj.), stanowiąca, że "1. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. 2. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy". Przepis ten wyłącza powszechny obrót prawny drogami, o jakich w nim mowa.

W kontrolowanej sprawie bezsprzeczne jest, że kwestionowana decyzja organu II instancji dotyczy dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], wydzielonej z dz. nr [...] na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości sporządzonej w dniu 12 czerwca 2016 r. przez geodetę uprawnionego mgr. inż. M. O., przyjętej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 lutego 2017 r. pod numerem [...] Z przebiegu kontrolowanego postępowania, akt sprawy i treści kontrolowanych decyzji wynika także bezsprzecznie, i nie jest to kwestionowane przez strony, że zostały w sprawie spełnione dwie podstawowe przesłanki określone w art. 136 ust. 3 u.g.n. warunkujące zwrot nieruchomości, a mianowicie, że dz. nr [...], obr. [...], której części odpowiada dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] stanowi nieruchomość wywłaszczoną, oraz że wniosek o zwrot złożyły osoby posiadające legitymację procesową do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. J. D. oraz M. S.. Jak wynika z decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 13 maja 1983 r. (znak: [...]) oraz z porównania mapy podziału dz. nr [...] i naniesionej na osobnej kalce mapy sytuacyjno-wysokościowej przedmiotowego terenu z planem realizacyjnym dotyczącym budowy węzła drogowego ulic [...] z sierpnia 1982 r., w granicach lokalizacji inwestycji znajdowała się cała dz. nr [...] (odpowiadająca wywłaszczonej dz. nr [...]) oraz część dz. nr [...] (odpowiadająca części dz. nr [...]), zaś pozostała część dz. nr [...] położona była poza granicami lokalizacji. Z treści umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A II Nr [...] w dniu 23 marca 1984 r., wynika, że działki: nr [...] o pow. 241 m2 i nr [...] o pow. 352 m2, obr. [...] stanowiące własność H. S., nabyte (wywłaszczone) zostały na rzecz Skarbu Państwa jako niezbędne pod budowę węzła drogowego ulic [...], zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 31 maja 1983 [...]

Wyjaśniono przy tym, że na dz. nr [...] planowano chodnik oraz część ciągu pieszego, zaś na dz. nr [...] projektowano większą część ciągu pieszego i "zazielenienie", które projektowano również na części dz. nr [...], odpowiadającej części dz. nr [...]. Sprawa zwrotu dz. nr [...], wydzielonej z dz. nr [...], została rozstrzygnięta decyzją Starosty [...] z dnia 29 czerwca 2017 r. (znak: [...]), utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody z dnia 20 marca 2018 r. (znak [...]). Organ I instancji biorąc pod uwagę ustalenia dokonane na podstawie akt sprawy, zeznania świadków oraz stan faktyczny stwierdzony podczas rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości uznał, iż zawnioskowana do zwrotu działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. odpowiadająca części wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] nie została do chwili obecnej zagospodarowana dla celu wywłaszczenia wskazanego w umowie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości jako budowa węzła drogowego ul. [...]. Na podstawie zeznań świadków oraz analizy materiałów fotogrametrycznych tut. organ ustalił, iż na przedmiotowej nieruchomości, już przed datą wywłaszczenia znajdował się chodnik. Ponadto nie ustalono, aby po dacie wywłaszczenia były prowadzone jakiekolwiek prace związane z rozbudową rzeczonego chodnika w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Jego zdaniem, zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody w sprawie pozwalają na ocenę, że w świetle powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać przedmiotową część działki nr [...] (na mapie z projektem podziału działka nr [...]) poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] za zbędną w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz jej zwrot uniemożliwia jej obecny status prawny jako pasa drogowego.

Osią sporu w kontrolowanej sprawie jest zasadność stosowania przez organ II instancji w pełnym akcie subsumcji prawa: norm i przesłanek, o których materialnoprawnie stanowi art. 137 u.g.n., w sytuacji, w której wnioskowana do zwrotu działka nie znajduje się w powszechnym obrocie nieruchomościami w związku z tym, że jako nieruchomość znajdująca się w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej, nie można tej kategorii traktować odmiennie, niż samej drogi publicznej (por. art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) - podlega treści art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (Dz. U. 2017, 2222, tj.), stanowiącej, iż: "1. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. 2. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy". Opierając się na tezie braku prawnej powinności badania tychże materialnoprawnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, kontrolowany organ II instancji stwierdził, że w przypadku zajęcia nieruchomości pod pas drogowy nie może ona podlegać zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. i zbytecznym w takim przypadku - zdaniem tego kontrolowanego organu - staje się badanie jej zbędności na cel wywłaszczenia, i w związku z tym merytoryczne zarzuty odwołania nawiązujące do treści art. 137 u.g.n. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem strony skarżącej, organ II instancji naruszył prawo utrzymując w mocy decyzję, w której organ I instancji badał przesłanki zwrotu nieruchomości pomimo tego, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi część pasa drogowego, do którego odnosi się art. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W ocenie Sądu, sposób wykładni zastosowanych i odpowiednio niezastosowanych przez organ II instancji przepisów prawnych prowadzący do wyłączenia stosowania prawa w zakresie ww. przesłanek art. 137 u.g.n., stwierdzając kolokwialnie "idzie na skróty" - i nie znajduje w żaden sposób uzasadnienia w systemowej, celowościowej i funkcjonalnej wykładni przywołanych, we wstępie rozważań Sądu, przepisów prawa w demokratycznym państwie prawnym. Przyjęta wykładnia prawa przez organ II instancji w sposób arbitralny i sprzeczny z prawem pozbawia uprawnione podmioty materialnoprawnego badania roszczenia o zwrot i jego weryfikacji w oparciu o normy art. 137 u.g.n. Refleksowo to oddziałuje, wbrew pozorom, zarazem potencjalnie negatywnie na sytuację prawną podmiotu potencjalnie zobowiązanego. Trzeba przyznać w tym miejscu rację stronie skarżącej, że potencjalne, ewentualne pozostawienie w obrocie prawnym ww. decyzji Wojewody może spowodować powstanie roszczeń odszkodowawczych po stronie wnioskodawców względem Gminy K. w związku z brakiem możliwości odzyskania wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy, strony kontrolowanego postępowania i aktu mają publiczne prawo podmiotowe (roszczenie) do zbadania tychże ww. przesłanek w myśl norm art. 137 u.g.n. A zatem Sąd ma w tej kwestii inne zdanie, niż strona skarżąca, która swą skargą uruchomiła kontrolę sądową zakwestionowanej decyzji organu II instancji. Sąd posługuje się jednak kryterium legalności, czyli zgodności kontrolowanego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym, a zrazem treść wyroku nie narusza zakazu reformatio in peius. Kwestia badania przedmiotowych przesłanek, a także wynikającego z prawa roszczenia z nimi powiązanego, nie została jakakolwiek normą u.g.n. wyłączona. Budowanie takiego wyłączenia przez organ II instancji w oparciu o treść art. 2 u.g.n. nie jest uzasadnione jego brzmieniem, tym bardziej, że ustawodawca posługuje się instytucją wyłączenia od stosowania określonych przepisów u.g.n. i wynikających z nich roszczeń - i wtedy wypowiada się o tym wprost (zob. art. 229 u.g.n.). W ocenie Sądu, przepis art. 2 u.g.n. należy rozumieć - w nawiązaniu do treści art.137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. - w ten sposób, i ma to znaczenie dla kontrolowanej sprawy w całości jej uwarunkowań prawnych i faktycznych, że w sytuacji, w której potencjalnie zachodzą przesłanki zwrotu przez organ wywłaszczonej nieruchomości, potencjalny zwrot nie powinien naruszać treści innych ustaw w zakresie dotyczącym nieruchomości, w tym także odpowiednio norm ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. A zatem w

w pierwszej kolejności kontrolowane organy powinny zbadać treść wniosku o zwrot nieruchomości zgodnie z materialnoprawnymi wymogami art. 137 u.g.n., a następnie zweryfikować potencjalną możliwość zwrotu z treścią art. 2 u.g.n.

Powyższa wykładnia Sądu jest zgodna z tezą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, zgodnie z którą:

" Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". A zatem sama okoliczność zbycia danej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy nie stanowi okoliczności automatycznie potencjalnie wyłączającej badanie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), a jedynie podstawę odmowy zwrotu nieruchomości. Wobec powyższych ocen prawnych, Sąd podziela jedynie w części argumentację i zarzuty strony skarżącej w zakresie naruszeń przepisów postępowania w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy jednak przy użyciu innej niż skarżąca strona argumentacji materialnoprawnej.

W ocenie Sądu, decyzja organu II instancji narusza zasady postępowania, tj. art. 7 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy pod kątem ustaleń wynikających z treści art. 137 u.g.n. Na marginesie Sąd zauważa, że w kontrolowanej decyzji organ II instancji stwierdza, że dz. nr [...] posiada pow. 0,0048 ha, aby następnie pisać, że przedmiotem postępowania odwoławczego była kwestia zwrotu nieruchomości ozn. jako dz. ewid. nr [...] o pow. 0,0222 ha. Takie omyłki, z uwagi na kwestię pewności stosowania prawa, nie powinny mieć miejsca i powinny być wyeliminowane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W tym samym stopniu, i wobec tego samego wzorca normatywnego, Sąd postrzega naruszenie przez organ II instancji art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Organ II instancji nie ustosunkował się do merytorycznych zarzutów odwołania Gminy K. związanych ze stosowaniem ar. 137 u.g.n. W kontrolowanej decyzji organu II instancji nastąpiło także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię z przyczyn, o których Sąd wypowiedział się powyżej. W ocenie Sądu, w akcie organu II instancji, nie nastąpiło naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w ocenie Sądu sprawa na kontrolowanym etapie kwalifikuje się do rozstrzygnięcia przez organ II instancji przy użyciu instrumentów prawnych, które gwarantują organowi odwoławczemu normy k.p.a. Trzeba przy tym zauważyć, że organ I instancji dokonał pełnego aktu subsumpcji prawa, czyli wypowiedział się w przedmiocie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wykorzystując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowisko to zakwestionowała strona skarżąca. Organ II instancji pomijając stosowanie przesłanek art. 137 u.g.n., naruszył tym samym art. 137 u.g.n. i pozbawiającym tym samym strony postępowania weryfikacji określonego prawem roszczenia w świetle norm z którego wynika, w sposób powyżej opisany, pozbawił tym samym strony w pełni merytorycznego, materialnoprawnego rozpatrzenia sprawy po raz drugi. Sąd nie wypowiada się w kontrolowanej sprawie, w kwestiach spełniania tych przesłanek, o których stanowi art. 137 ug.n., gdyż z uwagi na ww. naruszenia prawa dokonane przez organ II instancji byłoby to przedwczesne, a nadto swoją oceną w tej mierze Sąd zastąpiłby organ II instancji. Tymczasem zasadniczą rolą Sądu jest kontrolowanie aktów organów administracji publicznej a nie zastępowanie ich w aktach stosowania prawa.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ II instancji powinien kierować się oceną prawną Sądu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.