Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 121/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia wniosku J. K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2009 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb [...], w gminie [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO) stwierdziło, że decyzją z [...] grudnia 2009 r. Wójt Gminy [...] w wyniku rozpoznania wniosku M. S. i A. M. z [...] listopada 2009 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], w obrębie [...], w gminie [...]. Pismem z [...] marca 2012 r., doprecyzowanym pismem z [...] marca 2020 r. J. K., właściciela działki nr ew. [...], wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...]. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. SKO zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie decyzją z [...] października 2020 r. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...]. SKO w uzasadnieniu ww. decyzji wskazało, że w trybie postępowania nieważnościowego organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Z tego względu postępowanie nadzorcze nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty i sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. SKO, jak wyjaśniło, nie dopatrzyło się w zaskarżonej decyzji jakichkolwiek błędów stanowiących podstawę stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawczyni, organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa dokładnego położenia planowanej inwestycji (to następuje dopiero w pozwoleniu na budowę), więc zarzut nieuwzględnienia odległości, jaką należało zachować pomiędzy domem jednorodzinnym a zbiornikiem wodnym posadowionym na sąsiedniej działce, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzję wydano dla działki nr ew. [...]. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka ta stanowiła grunty orne oznaczone symbolem RIVa. Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Odnosiły się one między innymi do wymagania, by teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Obowiązujący w tym czasie przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266), dalej: u.o.g.r.i.l., jak zauważyło SKO, stanowił, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Uwzględniając powyższe, teren działki nr ew. [...] z uwagi na to, że stanowił grunt rolny klasy IV nie wymagał w związku z ustaleniem warunków zabudowy uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. W konsekwencji zarzut wnioskodawczyni, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wydano ją dla działki, która nie była przekształcona na działkę rolno-budowlaną lub budowlaną, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. SKO nie zgodziło się również z zarzutem dotyczącym tego, że decyzję Wójt Gminy [...] wydał w oparciu o wadliwą mapę. Organ w tym zakresie wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż do przedmiotowej decyzji dołączono mapę aktualną, przyjętą do zasobu w skali 1:1000. Zgodnie zaś z przepisem art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Zdaniem organu, nie może być zatem mowy o jakiejkolwiek wadliwości w omawianym zakresie. Organ nadzoru stwierdził, że nie uszło jego uwadze, że przedmiotową decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2009 r. poddano kontroli w ramach postępowania wznowieniowego, w wyniku której ustalono, iż w aktach sprawy nie ma charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanego budynku przedstawionych w formie graficznej, ani nie wskazano przewidywanego uzbrojenia w infrastrukturę techniczną; przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji zobowiązany był uzyskać uzgodnienie organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych; organ I instancji nie uzasadnił dlaczego ustalając linię zabudowy odstąpił od zasad jej ustalania określonych w przepisach § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie MI. W ocenie SKO, wskazane wyżej wadliwości nie uzasadniają jednak stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Organ podkreślił w tym kontekście, że inne są podstawy do wznowienia postępowania (są nimi wady postępowania), a inne do stwierdzenia nieważności decyzji (wady decyzji) i nie można za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji uznać podstawy wznowienia postępowania. Stosownie do przepisu art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jak przypomniało SKO, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Wniosek złożony w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy [...] zawierał określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie opisowej, natomiast nie dołączono do niego takiej charakterystyki w formie graficznej. We wniosku określono, jakie media będą dla planowanej inwestycji potrzebne, jednak bez wskazania w jakiej ilości. Zważywszy na przedmiot zaskarżonej decyzji (budowa domu jednorodzinnego) i kompletność wniosku w pozostałym zakresie SKO stwierdziło, że wskazane powyżej braki wprawdzie świadczą o naruszeniu art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jednak nie można tego naruszenia uznać za rażące. Wspomniane braki nie uniemożliwiały nadania wnioskowi biegu. W konsekwencji więc wniosek o ustalenie warunków zabudowy spowodował skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie. Okoliczność, że wniosek inicjujący postępowanie zakończone przedmiotową decyzją nie był kompletny nie uzasadnia dlatego stwierdzenia nieważności tej decyzji. Okoliczność, że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie uzyskał uzgodnienia organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a). Nie stanowi wady uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji, zdaniem SKO, także okoliczność, że organ nie uzasadnił dlaczego ustalając linię zabudowy, odstąpił od zasad jej ustalania określonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia MI. Organ powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdził, że skoro ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak spełniania przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co podkreśliło SKO, może współistnieć z istniejącą w wyznaczonym obszarze zabudową oraz kontynuuje funkcję zabudowy. Ustalone w zaskarżonej decyzji dla budynku parametry nie naruszały istniejącego ładu przestrzennego. W efekcie dokonanej w pełnym zakresie kontroli kwestionowanej decyzji organ nie stwierdził występowania w przedmiotowej decyzji którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO z [...] października 2020 r. złożyła J. K., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Skarżąca zarzuciła decyzji SKO naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że stan faktyczny został należycie wyjaśniony, a materiał dowodowy zebrany w sposób pełny i wyczerpujący do wydania decyzji;

- art. 107 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów złożonych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...];

- art. 7 k.p.a. poprzez pomijanie słusznego interesu obywatela polegającego na stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, mimo ilości, charakteru naruszeń i skutków naruszeń dla skarżącej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie zachodzi rażące naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. Następstwem tych naruszeń prawa jest określony stan rzeczy - zbudowano dom na skarpie. Konsekwencją tych nieprawidłowości jest ciągłe naruszanie prawa własności działek sąsiadujących poprzez stworzenie sytuacji polegającej na prowadzeniu prac budowlanych na skarpie, zbudowanie budynku mieszkalnego na skarpie oraz odprowadzaniu wód opadowych zbieranych przez ten budynek, jak i utwardzoną powierzchnię na działkę sąsiednią. SKO przyznało, że miało miejsce naruszenie przepisów prawa, lecz przedstawiło argumentację jakoby naruszenie przepisów proceduralnych nie mogło stanowić podstawy stwierdzenia nieważności. Pozostałe stwierdzone naruszenia zaś zbagatelizowało, uznając je za nieistotne. Z takim stanowiskiem, zdaniem skarżącej, nie można się jednakże zgodzić.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] października 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja SKO nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja SKO działającego jako organ nadzoru wydana w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 - 159 k.p.a.). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest, jak się przyjmuje w piśmiennictwie, rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). Trafnie SKO stwierdziło, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej, że względu na jego przedmiot, organ nadzoru nie rozpoznaje ponownie sprawy co do istoty, ale ocenia wyłącznie, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2129/19). W pełni zgodzić się należy równocześnie z wykładnią nadawaną w sprawie przez SKO art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu, jak się przyjmuje w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1368/18; wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16).

Nie można podzielić zarzutu strony skarżącej, że przyjęte w sprawie przez SKO rozumienie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji pozostaje błędne, albowiem organ wadliwie uznał, iż przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być naruszenia przepisów proceduralnych. Wbrew odmiennej ocenie skarżącej, zamieszczone w uzasadnieniu decyzji (s. 2 decyzji) twierdzenie, że w postępowaniu nieważnościowym "[...] rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, czyli form postępowania", odwołujące się do tez formułowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie może być rozumiane jako wykluczające możliwość przypisania wady rażącego naruszenia prawa uchybieniom proceduralnym, ponieważ było nakierowane wyłącznie na podkreślenie przez SKO zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych. W rozpatrywanej sprawie kwestionowana decyzja Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2009 r. była przedmiotem uprzedniej kontroli w ramach wznowionego postępowania, w którym SKO wydało decyzję z [...] marca 2017 r. znak [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] i orzekającą, że decyzja z [...] grudnia 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), od której skargę wniesioną przez skarżącą oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 listopada 2019 r. sygn. II OSK 2767/18 (art. 188 p.p.s.a.).

Okoliczność ta została przez organ nadzoru zauważona w celu wskazania, że wady decyzji, które wypełniają znamiona przesłanki wznowienia postępowania nie mogą jednocześnie zostać zakwalifikowane jako podstawa do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. W sposób bezpośredni uwagę tę odnieść należało do tej grupy zarzutów skarżącej, które w braku uzgodnienia projektu decyzji dostrzegały postać rażącego naruszenia prawa wynikającego z nienależytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ten kontekst sprawy sprzeciwia się twierdzeniu, że SKO odstąpiło od pełnego zbadania prawidłowości decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2009 r., tym bardziej uwzględniając, że we fragmencie uzasadnienia, który dotyczył analizy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ jednoznacznie podkreślił, iż rażące naruszenie prawa "oznacza wadliwość decyzji [będącą] skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym". Wadliwość kwalifikowana, według SKO, nie zamyka się zatem wyłącznie w błędach o charakterze materialnoprawnym.

Zastrzeżeniu temu, zdaniem Sądu, tym niemniej należy nadać w sprawie wyłącznie charakter teoretyczny, ponieważ w postępowaniu nadzwyczajnym SKO nie stwierdziło dopuszczenia się przez Wójta Gminy [...] w toku rozpatrywania wniosku M. S. i A. M. jakichkolwiek uchybień proceduralnych, których natura kazałaby ocenić je pod kątem dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Również skarżąca takiego zarzutu w toku rozpatrywania sprawy skutecznie nie podniosła, zważywszy, że postępowanie wyjaśniające, które miał obowiązek przeprowadzić Wójt Gminy [...], swoim zakresem obejmowało zagadnienia prawne wyznaczone treścią przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną sprawy administracyjnej ustalenia warunków zabudowy. Zakres tego postępowania nie mógł zatem być określany dowolnie, w szczególności rozciągać się na kwestie, które jakkolwiek funkcjonalnie są powiązane z realizacją inwestycji, dla której Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy, tym niemniej nie są one związane z zakresem zastosowania przepisów u.p.z.p., ale dotyczą konkretnych rozwiązań techniczno-budowlanych kształtowanych założeniami projektowymi zatwierdzonymi przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Uwaga ta odnosi się do twierdzenia, że kwestionowana decyzja miała zostać wydana "bez zweryfikowania stanu faktycznego na gruncie", czego przyczyną miało być m.in. "niezachowania wymaganej przepisami prawa odległości budynku [...] od zbiornika" (pismo z 26 marca 2020 r.), jak też zarzutu odwołującego się do faktycznych następstw usytuowania budynku znajdującego rozwinięcie w dołączonym do skargi "materiale poglądowym". W tym kontekście organ nadzoru trafnie zauważył, że decyzja z [...] grudnia 2009 r. nie wyznaczała odległości pomiędzy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] a zbiornikiem wodnym usytuowanym na działce sąsiedniej (nr ew. [...]), ponieważ na etapie ustalania warunków zabudowy kwestia ta nie podlega określeniu. Niesporne pozostaje, że o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu decyduje dopiero organ administracji architektoniczno-budowlanej, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie tej kwestii już w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy, czego nie dostrzega strona skarżąca, byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania i naruszałoby przepis art. 54 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 470/20).

Zdaniem Sądu, w pełni zasadne jest stanowisko SKO, że decyzja Wójta Gminy [...] miała swoje wystarczające oparcie w przepisach prawa. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., które wskazują, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Poprawność zamieszczonego w decyzji rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] nie może być kwestionowana. SKO trafnie zauważyło, że decyzja nie uchybia w sposób rażący wymaganiom art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy zawierał określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii prawidłowej mapy. Określenie rodzaju inwestycji było na tyle szczegółowe w kontekście dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.p.z.p., że pozwalało na ocenę jej dopuszczalności, jak też możliwości jej wpływu na nieruchomości sąsiednie. Zasada wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jak zasadnie wyjaśnił organ nadzoru, nie stanowiła przeszkody do uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i nierolniczego przeznaczenia gruntu stanowiącego użytek rolny klasy IV, mając na uwadze treść art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r. sygn. II OSK 606/20). Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można by mówić wówczas, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy [...] nie dopuścił się takiego rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. Co do zasady zbadał i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Z załącznika do decyzji stanowiącego wyniki analizy wraz z opisem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że obszar analizowany stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowa objęta wnioskiem M. S. i A. M. kontynuuje więc funkcję zabudowy na działkach sąsiednich. Organ określił linię zabudowy wskazując, że wyznacza ją w odległości 10,0 m od linii rozgraniczającej drogi powiatowej. Powyższe, w ocenie Sądu, nie stanowi rażącego naruszenie prawa. Podobnie takiej cechy nie można przypisać ustaleniu powierzchni zabudowy budynku (ok. 9,6%), szerokości elewacji frontowej (ok. 9,60 m), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku (ok. 8,10 m). Również ustalone parametry dachu nie wykazują sprzeczności z wnioskami analizy, tym samym, nie sposób dopatrywać się tu przesłanek nieważności decyzji. Ustalenia zamieszczone w decyzji odpowiadają w zasadniczej postaci zastosowanej regulacji prawnej. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie ma podstaw, by stwierdzić, że wydana decyzja naruszała wynikającą z art. 61 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa i to w sposób rażący, który umożliwiałby stwierdzenie jej nieważności. Powyższy wniosek, jaki wywiodło SKO z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jest w pełni poprawny i nie uchybia powołanym w skardze przepisom procesowym. Zarzut, że ujawnione przez organ wadliwości "stworzyły możliwość do dalszych naruszeń nieakceptowanych w praworządnym państwie" (s. 4 skargi) w tych warunkach nie mógł mieć wpływu na kierunek rozstrzygnięcia, jako że odwołuje się, jak przyjmuje Sąd, do argumentów pozbawionych doniosłości w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 59 ust. 1 u.o.p.z.p., które zorientowane jest na wykazanie kardynalnych wad prawnych stanowiących dowód przeciwstawienia się przez organ przy wydaniu decyzji administracyjnej przepisom, na podstawie których powinna być ta decyzja wydana, nie opiera się natomiast na samoistnej ocenie skutków procesowych jej obowiązywania.

W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2020 r. SKO ujawniło przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, co spełnia w wystarczającym stopniu wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Niezrozumiałe z punktu widzenia przedmiotu sprawy pozostaje wskazanie przez skarżącą powyższego przepisu jako naruszonego wskutek nieodniesienia się do zarzutów złożonych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...]. Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje załatwienie sprawy w sposób uwzględniający słuszny interes obywatela (strony). Skarżąca powołała się na tę kodeksową zasadę ogólną, niemniej wymaga zauważenia, że wynikający z art. 7 k.p.a. nakaz jest możliwy do zrealizowania jedynie w sytuacji, gdy treść decyzji, której wydania żąda strona, odpowiada poczynionym w sprawie ustaleniom faktycznym i prawnym. W kontrolowanym przypadku rozstrzygniecie podjęte przez SKO jako organ nadzoru było ściśle determinowane stwierdzeniem braku zaistnienia przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przez co nie można SKO zarzucić nieuwzględnienia zgłoszonego przez stronę żądania wynikającego z niedostatecznego wzięcia pod uwagę jej interesu indywidualnego. Zasadnie wskazuje się, że dokonywana przez organ kwalifikacja interesu strony jako "słusznego" musi wynikać z obiektywnej oceny sytuacji, a nie z własnego przekonania strony chcącej uzyskać rozstrzygnięcie zgodne z jej przekonaniem, ponieważ musi ono znajdować podstawę w obowiązującym prawie (por. J. Olszewski [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, Część 2. Zasady ogólne postępowania administracyjnego, red. J. P. Tarno, W. Piątek, Warszawa 2018, s. 310).

W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.