Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 724/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6 c ust. 1, art. 35c ust. 5 pkt 1, art. 35a pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 427
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1791/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2020 r., sygn. VI SA/Wa 1791/19, po rozpoznaniu skargi (...) na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z (...) nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z (...) oraz umorzył postępowanie administracyjne; orzekając nadto o zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

W toku przeprowadzonej (...) lutego 2019 r. kontroli w należącym do skarżącego składzie węgla w (...), Inspektorzy Inspekcji Handlowej w Krakowie dokonali zakupu kontrolnego węgla kamiennego "ekogroszek" w ilości 3 worków po 25 kg za łączną cenę 82,5 zł. Stwierdzono, że skarżący nie wystawił kupującym w związku z tą transakcją dokumentu potwierdzającego spełnienie przez to paliwo stałe wymagań, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Energii z 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych (Dz. U. poz. 1890).

W toku kontroli ustalono również, że kontrolowany przedsiębiorca nie wystawiał świadectw jakości dla tego rodzaju węgla kamiennego "ekogroszek" od czasu wejścia w życie ww. rozporządzenia w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych oraz rozporządzenia Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. w sprawie wzoru świadectwa jakości paliw stałych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1892) do czasu kontroli (w dniu 6 grudnia 2018 r. sprzedając 1 tonę i w dniu 31 stycznia 2019r. sprzedając 1 tonę).

W wyniku dokonanych ustaleń i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Małopolski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej decyzją z (...). na podstawie art. 35a pkt 9 lit. a w związku z art. 35d ust. 1 pkt 1 oraz art. 6c ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz art. 104 k.p.a., wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych. Organ uznał, że skarżący podlega karze pieniężnej, bowiem wprowadzając do obrotu paliwo stałe był, w myśl art. 6c ust. 1 i 2 tej ustawy, zobowiązany do wystawienia dokumentu potwierdzającego spełnienie przez to paliwo wymagań jakościowych (świadectwa jakości). Organ ocenił, że nie zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej uregulowane w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przyjął, że zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary administracyjnej za niedopełnienie wystawienia świadectwa jakości. Uznał, że nie było podstaw do przyjęcia znikomości naruszenia prawa, bowiem za takie można byłoby uznać wystawienie nieprawidłowego czy niepełnego co do treści dokumentu, nie zaś niewystawienie go wcale. Tym samym przyjął, iż nie zostały spełnione warunki do odstąpienia od nałożenia kary. Zaakcentował, że przeanalizowano wszystkie ustawowe okoliczności stanowiące podstawę ustalenia wymiaru kary.

Decyzją z (....) Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z 23 kwietnia 2019 r. w sprawie nałożenia na (...), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą (...) Firma Handlowo-Usługowa (...) kary pieniężnej w wysokości 10 000 złotych z tytułu nieprzestrzegania obowiązku, o którym mowa w art. 6 c ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2019 r., poz. 660).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na decyzję Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów stwierdził, że zaskarżona decyzja, a także decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2523 ze zm.).

WSA podniósł, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za niewystawienie świadectwa jakości wprowadzanego do obrotu paliwa stałego, a więc naruszenia dyspozycji art. 6c ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Sąd stwierdził, że pojęcie "wprowadzenia do obrotu" zostało sprecyzowane w art. 2 ust. 1 pkt 14a tej ustawy, zgodnie z którym należy je rozumieć jako sprzedaż lub inną formę zbycia paliw stałych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z przeznaczeniem do użycia w gospodarstwie domowym. W ocenie WSA ustawodawca nie jest konsekwentny w definiowaniu tego pojęcia, różnicując jego zakres, w zależności od przedmiotu regulacji (zob. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 21 września 2005r., sygn. akt I KZP 29/05, OSNKW 2005/10/90), przy czym w przepisach ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw opowiedziano się za szeroką jego definicją, obejmującą nie tylko pierwszą czynność przekazania towaru przez wytwórcę bądź importera, ale każde zbycie tego towaru.

WSA wskazał, że w rozstrzyganej sprawie okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane. W wyniku sprzedaży kontrolowanej dokonanej na podstawie art. 16 ust. 1 pkt ą ustawy z 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1668) inspektorom sprzedano ekogroszek o wartości 82,5 złotych. Czynności tej nie towarzyszyło wystawienie świadectwa jakości. Tym samym prima facie ziściły się uregulowane w art. 35a pkt 9 lit. a) ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw przesłanki do nałożenia kary pieniężnej.

WSA wyjaśnił, że wysokość kary za tego rodzaju naruszenie uzależniona jest od wartości paliwa wprowadzanego do obrotu, przy czym cezurę ustalono na poziomie 200 000 złotych. Niewystawienie świadectwa przy okazji transakcji, która nie przekroczyła tej kwoty wiąże się z zagrożeniem karą wysokości od 10 000 do 25 000 złotych, zaś w przypadku jej przekroczenia – wysokość kary może sięgnąć od 25 001 do 100 000 złotych (art. 35c ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw). Na skarżącego nałożono karę w wysokości 10 000 złotych za naruszenie polegające na jednorazowym niewystawieniu dokumentu dotyczącego jakości sprzedawanego paliwa. Transakcja ta opiewała na kwotę 82,5 złotych brutto. W świetle przepisów ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw nie jest dopuszczalne różnicowanie wysokości kary w relacji do wartości transakcji poniżej kwoty 200 000 złotych w ten sposób, by ustalić ją na poziomie niższym niż 10 000 złotych, a więc nawet sprzedaż o wartości symbolicznej wiązać się może z taką karą, którą ustanowiono jako minimalną.

Zdaniem WSA, jednak nawet określenie w ustawie wysokości kary w sposób "sztywny" nie musi w aktualnym stanie prawnym oznaczać automatyzmu w nakładaniu kary pieniężnej. WSA wskazał, że pomimo tego, że wśród przepisów o karach pieniężnych wciąż nie ma unormowań odnoszących się do miarkowania kary, to funkcjonuje instytucja odstąpienie od nałożenia kary. Zdaniem WSA służyć ona może "zapobieganiu efektu mechanistycznego stosowania prawa, kreowaniu nieproporcjonalnych do uszczerbku wywołanego w obrocie obowiązków sankcyjnych". Następnie WSA zauważył, że "zapewnienie nakładanej w konkretnym przypadku określonej przez ustawodawcę "sztywno" sankcji, przymiotu kary proporcjonalnej należy do organu stosującego prawo, a następnie do sądu administracyjnego – kontrolującego poprawność uzyskanego w postępowaniu administracyjnym rezultatu".

WSA wskazał dalej, że na podstawie art. 189f § 1 i 2 k.p.a., organ ma obowiązek odstąpienia od nałożenia kary w przypadku naruszenia o znikomym charakterze, gdy strona zaprzestała naruszania prawa. Z ustaleń organu wynika, że przypisano stronie jednorazowe niewystawienie wymaganego prawem świadectwa jakości i nie ma żadnych podstaw do uznania, że skarżący dopuści się tego naruszenia ponownie, gdyż "takich jednoznacznych ustaleń nie poczyniono".

WSA podniósł, że w przypadku sankcji administracyjnej, ciężar dowodu spoczywa na organach administracji w pełnym zakresie, a skoro organy nie wykazały, by skarżący dopuścił się powyższego uchybienia ponownie, nie ma podstaw do uznania, że nie zaprzestał jego popełniania i przyjąć należy, że naruszenie miało charakter jednorazowy.

Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. organom upoważnionym do nakładania kar administracyjnych powierzone zostało przypisywane tradycyjnie sądom zadanie "odróżniania czynów błahych od poważnych", co przy pewnych niedostatkach regulacji administracyjnej napotyka rozliczne trudności, które nie mogą jednak stać na przeszkodzie obciążania jednostki sankcjami niewspółmiernymi do popełnionego naruszenia. Mając na uwadze podobieństwo celu regulacji w art. 115 § 2 k.k., zdaniem WSA podobnie należy rozumieć pojęcie znikomej szkodliwości czynu oraz znikomego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec tego przy analizie drugiego z nich, koncentrować się także należy wokół okoliczności o charakterze przedmiotowym - charakter i wagę naruszonego dobra, rozmiar wyrządzonej szkody, istotność naruszonej przez sprawcę powinności, okoliczności związanego z powstałym naruszeniem zdarzenia, a wobec braku możliwości zastosowania dyrektyw wymiaru kary ustanowionych w art. 189g § 1 k.p.a., "należy relatywizować w stosunku do ustawowo określonej wartości grożącej kary pieniężnej". WSA stwierdził, że w sferze kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 35c ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw możliwe jest operowanie dyrektywami wymiaru kary, jednak dopiero powyżej minimum ustawowego, ustalonego na poziomie 10 000 złotych, jednak w ocenie sądu "posługiwanie się automatycznie taką sankcją nie jest uzasadnione i - wziąwszy pod uwagę potrzebę uniknięcia nałożenia kary nieproporcjonalnej do naruszenia – zachodzi konieczność zastosowania powyższego "mechanizmu łagodzącego", polegającego na rozważeniu, dekodowanej z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., podstawy odstąpienia". Wywód ten pozwolił WSA na przyjęcie tezy, że nałożenie kary w tej sprawie nie znajdowało uzasadnienia, bowiem zakup kontrolowany obejmował trzy worki ekogroszku o wartości 82,5 złotych, karygodność czynu, polegającego na niewystawieniu w tym zakresie świadectwa jakości, jest minimalna. Kara na kwotę ponad 100 razy wyższą od wyżej wskazanej zdaniem WSA świadczy o tym, że "byłaby ona karą niewspółmierną do naruszenia, nieproporcjonalną".

Z tego względu WSA uznał, że zachodziła konieczność "zastąpienie wyrażonej przez organy administracji oceny do możliwości posłużenia się w tej sprawie dyspozycją art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiskiem własnym Sądu", uznając, spełnione były przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1841/13).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który zaskarżając wyrok WSA w całości, zarzucił:

naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię,

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35c ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6c ust. 1 oraz w zw. z art. 35a pkt 9 lit. a ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, ze celem uregulowania było objęcie odpowiedzialnością administracyjną (administracyjną karą pieniężną) naruszenia prawa odnoszącego się do jednorazowej transakcji o znacznej wartości, podczas gdy regulacja dotyczy wszelkich transakcji niezależnie od wartości i w rezultacie przyjęcie, że wysokość kary jest niewspółmierna do naruszenia obowiązku wystawienia świadectwa jakości, którego podstawowym celem jest ochrona prawa konsumenta do rzetelnej informacji.

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że znikoma waga naruszenia prawa administracyjnego powinna być oceniana w świetle art. 115 k.k., podczas gdy ze względu na odmienny przedmiot penalizacji przesłankami oceny znikomości w niniejszej sprawie powinny być: naruszenie prawa konsumenta (nabywcy) do rzetelnej informacji, naruszenie prawa konsumenta do bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, naruszenie prawa konsumenta do dokonania wyboru, naruszenie prawa konsumenta do życia w zdrowym środowisku, wynikające z celu ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, co skutkowało uznaniem przez WSA, że naruszenie prawa miało znikomy charakter i zasadne było obligatoryjne zastosowanie przez organ instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a w konsekwencji uznaniem skargi za zasadną i uchyleniem zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK z (...) i poprzedzającej jej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z (...) oraz umorzeniem postępowania administracyjnego, gdy tymczasem odmienna konstatacja prowadzi do uznania za niezasadne zastosowania odstąpienia od nałożenia kary i tym samym uprawnia organ do jej nałożenia w wysokości wymierzonej na podstawie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw,

III. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że jednorazowe naruszenie prawa, polegające na niewydaniu świadectwa jakości w związku z dokonaniem zakupu kontrolnego o niskiej wartości w stosunku do nałożonej kary pieniężnej wymierzonej w minimalnej, określonej ustawowo wysokości, analizowane przez pryzmat przesłanek zawartych w art. 115 § 2 k.k., ze względu na matematyczną nieproporcjonalność wymierzonej kary do wartości dokonanego zakupu kontrolnego, należy automatycznie uznać za naruszenie prawa o znikomej wadze, w sytuacji, gdy znikoma waga naruszenia prawa to pojęcie ogólne, każdorazowo analizowane w indywidualnie rozpatrywanej sprawie, w oparciu o konkretne okoliczności, przy uwzględnieniu celu stosowanej regulacji, w tym wypadku ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, co skutkowało uznaniem przez WSA, że naruszenie prawa miało znikomy charakter i zasadne było obligatoryjne zastosowanie przez organ instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a w konsekwencji uznaniem skargi za zasadną i uchyleniem zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK z (...) i poprzedzającej jej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z (...) oraz umorzeniem postępowania administracyjnego, gdy tymczasem odmienna konstatacja prowadzi do uznania za niezasadne zastosowania odstąpienia od nałożenia kary i tym samym uprawnia organ do jej nałożenia w wysokości wymierzonej na podstawie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw.

Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd zarzutów z pkt I-III, z ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy,

IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na - niemającym odzwierciedlenia w aktach sprawy - błędnym przyjęciu, że nie zaistniały żadne podstawy do uznania, iż działanie przedsiębiorcy polegające na naruszeniu obowiązku z art. 6 c ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw miało charakter wielorazowy, w sytuacji gdy z akt sprawy (oświadczenia przedsiębiorcy z 28 lutego 2019 r. oraz oświadczenia przedsiębiorcy z dnia 5 kwietnia 2019 r.) wynika, że przedsiębiorca nie wystawiał świadectw jakości dla węgla kamiennego "ekogroszek skarbek" od czasu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Energii z 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych (Dz.U. poz. 1890) oraz rozporządzenia Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. w sprawie wzoru świadectwa jakości paliw stałych (Dz.U. poz. 1892) do czasu kontroli, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem jednorazowość czynu została uznana przez Sąd za jedną z przesłanek prowadzących do uznania, że organ powinien odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a w konsekwencji uznaniem skargi za zasadną i uchyleniem zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK z (...) i poprzedzającej jej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z (...) oraz umorzeniem postępowania administracyjnego, gdy tymczasem pełne oparcie się Sądu na aktach sprawy prowadziłoby do uznania, że działanie przedsiębiorcy nie miało charakteru jednorazowego, a w konsekwencji nie stanowiło przesłanki prowadzącej do uznania, że organ powinien odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi i zasądzenie kosztów.

Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd ww. wniosków, a uwzględnienia podniesionego z ostrożności procesowej, zarzutu w pkt IV, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu.

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. kontrola zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy wyrok narusza przepisy prawa wskazane w zarzutach postawionych sądowi pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i z tego względu zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozpoznanie skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, bowiem na tej podstawie autor skargi kasacyjnej podważył ustalenia sądu pierwszej instancji, jako wykraczające poza granice kontroli sądowoadministracyjnej.

Sąd pierwszej instancji kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł z tytułu nieprzestrzegania obowiązku, o którym mowa w art. 6c ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw stwierdził, że nie jest zgodna z prawem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Powyższą ocenę sąd pierwszej instancji sformułował biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a w szczególności okoliczność jednorazowego niewystawienie dokumentu dotyczącego jakości sprzedawanych paliw oraz niewielką wartość tej transakcji sprzedaży - 82 zł i 50 gr. Zdaniem WSA, oceniane łącznie te dwa elementy stanu faktycznego, nie mogły stanowić podstawy do nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej w tak znacznej wysokości.

W konsekwencji WSA uznał, że kara pieniężna w wysokości 10 000 zł jest niewspółmierna i nieproporcjonalna w relacji do stopnia naruszenia prawa, który zdaniem WSA był znikomy i z tego względu należało odstąpić od nałożenia kary - na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Ocena wskazanej przez WSA konstrukcji normatywnej wymaga odniesienia się do zarzutu procesowego – sformułowanego, jako alternatywny, a w istocie mającego podstawowe znaczenie w sprawie. Ma bowiem rację autor skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., czego konsekwencją było błędna ocena co do zastosowania w sprawie przepisów art. 6c ust. 1 w związku z art. 35a pkt 9 lit. a i art. 35c ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Z mocy art. 133 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny orzeka – co do zasady – na podstawie akt sprawy, co oznacza, że w zakresie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej, bierze pod uwagę dowody zgromadzone przez te organy. Norma prawna określona w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest wyrazem zastosowanego przez ustawodawcę modelu kontroli działalności administracji publicznej, w granicach którego wojewódzki sąd administracyjny ocenia legalność działania organów administracji publicznej na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym.

W tym sensie należy więc rozumieć orzekanie przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), przy czym wyjątkiem od tej zasady jest możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodów uzupełniających z dokumentów i branie pod uwagę faktów powszechnie znanych (art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a.). Zagadnienie to było już wielokrotnie wyjaśniane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i za utrwalone należy uznać stanowisko, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu, bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi więc wówczas, gdy sąd oprze wydane orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 6 czerwca 2019, sygn. I FSK 510/19).

W stanie prawnym wynikającym z regulacji art. 133 § 1 p.p.s.a., nie może budzić więc wątpliwości, że uzasadniony jest zarzut bezpodstawnego przyjęcia przez WSA za podstawę wyrokowania ustaleń, które nie wynikają z akt i są sprzeczne z dowodami zgromadzonymi przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Do dowodów tych zalicza się dowód z dokumentu – oświadczenia strony, złożonego (...), z którego wynika, że od daty dostawy węgla "ekogroszek" (...), aż do czasu kontroli (...), strona nie wystawiała świadectwa jakości tego paliwa, uznając, że nie dotyczy to paliwa nabytego przed wejściem w życie przepisów nakładających na przedsiębiorców ten obowiązek. Strona także w kolejnym oświadczeniu z (....) potwierdziła tę okoliczność. W okresie od (...) do (....), strona trzykrotnie zawierała umowę sprzedaży wskazanego paliwa – (...) (jedna tona), (...) (jedna tona) i w dniu zakupu kontrolnego (75 kg). Nie ma więc żadnej podstawy stwierdzenie WSA o jednorazowym niewystawieniu świadectwa przez przedsiębiorcę, które – jak można zakładać – sąd pierwszej instancji utożsamia z okolicznościami sprzedaży kontrolowanej paliwa "ekogroszek" o wartości 82 zł i 50 gr.

Nadmienić trzeba, że jednocześnie WSA stwierdził, że: "W tej sprawie okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane", wiążąc te okoliczności z zakupem kontrolowanym, pomimo tego, że strona w skardze nie zakwestionowała ustaleń organów administracji publicznej w zakresie obrotu paliwem bez realizacji obowiązku wystawiania świadectwa jakości.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd pierwszej instancji na skutek przyjęcia własnych ustaleń faktycznych, odbiegających od rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie i nieznajdujących potwierdzenia w dowodach przeprowadzonych przez organy administracji publicznej, naruszył przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. Konsekwencją stwierdzonego uchybienia jest wadliwość ustaleń sądu pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia, że to "z ustaleń organu wynika, że przypisano stronie popełnienie czynu polegającego na jednorazowym niewystawieniu wymaganego prawem dokumentu". Bezpodstawne z tego samego powodu okazało się stwierdzenie WSA, że "Karygodność czynu, polegającego na niewystawieniu w tym zakresie świadectwa jakości, jest minimalna.", a nadto, że nałożona kara "w tym przypadku na ponad 100 razy wyższą kwotę" byłaby "karą niewspółmierną do naruszenia, nieproporcjonalną."

Stwierdzone wyżej naruszenie przesądza o zasadności zarzutów podniesionych w pkt I. - III. skargi kasacyjnej.

Zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, jakoby w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., wobec jednorazowego naruszenia prawa, polegającego na niewydaniu świadectwa jakości w związku z dokonaniem zakupu kontrolnego o niskiej wartości w stosunku do nałożonej kary pieniężnej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 18 sierpnia 2020 r. (sygn. II GSK 497/20) o nieuzasadnionym utożsamianiu wagi naruszenia prawa, o którym mowa w art. 35a pkt 9 lit. a ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw z wartością kontrolnego zakupu tego paliwa. W wyroku tym NSA zasadnie podniósł, że "nie wartość wprowadzonego do obrotu paliwa ma miarodajne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., lecz chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia".

Podkreślić należy, że ustawowo określnym celem systemu kontrolnego przewidzianego w ustawie o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw jest ograniczanie negatywnych skutków oddziaływania paliw na środowisko oraz zdrowie ludzi (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Z tego właśnie względu ustawodawca wprowadził obowiązek wystawiania, przekazywania i przechowywania świadectw jakości paliw stałych, które mają zapewnić realizację prawa konsumenta do informacji w zakresie zastosowanego systemu certyfikacji lub innego dokumentu stanowiącego podstawę do uznania, że określony rodzaj paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości, spełnia wymagania jakościowe, jak też co do wartości parametrów paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości (art. 6d pkt 5-6 tej ustawy). Mając na uwadze tak określony cel regulacji ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, stwierdzić należy, że waga naruszenia prawa w rozumieniu 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji tego celu, jakim jest ograniczanie negatywnych skutków oddziaływania paliw na środowisko oraz zdrowie ludzi, co wymaga skutecznego funkcjonowania systemu kontroli. Nie budzi więc wątpliwości, że waga naruszenia prawa w rozumieniu 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35c ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6c ust. 1 oraz w zw. z art. 35a pkt 9 lit. a ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, nie może być utożsamiana ze znikomym zagrożeniem dla praw o charakterze ekonomicznym, bowiem w analizowanej ustawie nie te wartości są prawnie chronione.

W świetle ustalonych przez organy administracji publicznej okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy, uznać więc należy, że waga naruszenia prawa - nierealizowania obowiązku ustanowionego w art. 6c ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, nie może być uznana za znikomą, co uzasadnia stwierdzenie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę strony na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i uznał, że skarga ta jest nie jest zasadna i podlega oddaleniu w całości.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.