Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2309/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 4, art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 54/19 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oraz szkód powstałych na nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 54/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oraz szkód powstałych na nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. ustalił lokalizację przedsięwzięcia Euro 2012 polegającego na budowie napowietrznej linii dwutorowej 400kV relacji [...] od słupa nr [...] (z wyłączeniem tego słupa) do słupa nr [...], na terenie gmin: Kórnik, Kleszczewo, Środa Wielkopolska, Dominowo, Nekla, Września, Kołaczkowo, Strzałkowo, Słupca, Golina, Kazimierz Biskupi, województwo wielkopolskie.

Starosta Średzki, po rozpatrzeniu wniosku P. S.A., decyzją z dnia [...] marca 2010 r., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, obręb [...], gmina Środa Wielkopolska, w obrębie pasa technologicznego o powierzchni [...]ha, poprzez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400kV [...], po trasie istniejącej linii 220kV [...] przeznaczonej do rozbiórki, poprzez wybudowanie na nieruchomości słupa linii (słup nr [...]), podwieszenie napowietrznych przewodów linii w przęśle nr [...] - [...] - [...], z wyłączeniem światłowodów, a także funkcjonowanie linii po wybudowaniu.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Wojewoda Wielkopolski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 34.708 zł na rzecz T. D. i J. D. z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oraz szkód powstałych na przedmiotowej nieruchomości w związku z lokalizacją wskazanej inwestycji oraz zobowiązał P. S.A. do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości ustalono na 30.406 zł, a z tytułu kosztu wykonania rekultywacji biologiczno-chemicznej na kwotę 4.302 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. D. oraz J. D.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawą wydania decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1372) – art. 25 a ust. 1 i przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – art. 124 ust. 4 i 128 ust. 4. Podstawą przyznania odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oraz szkód powstałych na nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Wielkopolskiego w dniu 26 października 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. B. Biegły ustalił, że według stanu na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt w całości użytkowany rolniczo. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowiły tereny uprawiane rolniczo oraz pojedyncza rozproszona zabudowa zagrodowa. Na części działki, z kierunku wschodniego w kierunku południowo - zachodnim, przebiegała jednotorowa napowietrzna linia elektroenergetyczna 220kV [...]. Szerokość pasa technologicznego dla tej linii określono jako 70m, tj. po 35m od osi linii w obie strony. Na przedmiotowym gruncie zlokalizowany był również słup energetyczny kratowy o wymiarach przy podstawie 7 x 7m. Według stanu na dzień zakończenia budowy, tj. 29 sierpnia 2011 r. w miejsce zlikwidowanej jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220kV relacji [...] wybudowana została dwutorowa napowietrzna linia elektroenergetyczna 400kV [...], dla której szerokość pasa technologicznego wyniosła 54m, czyli po 27m od osi linii w obie strony. Natomiast w miejsce istniejącego słupa wybudowano nowy kratowy słup o wymiarach przy podstawie 9 x 9m. Biegły wskazał, że zarówno na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (stan sprzed rozbiórki jednotorowej napowietrznej linii 220kV i budowy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV) jak i na dzień zakończenia budowy linii 400kV, tj. 29 sierpnia 2011 r., część nieruchomości położona była w terenie na którym obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego - budowy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV [...], przechodzącej przez obręby [...], [...] i [...] w gminie Środa Wielkopolska, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Środa Wielkopolska z dnia 28 sierpnia 2008 r. Nr XX/291/2008. Zgodnie z ustaleniami planu części działki położona była na obszarze oznaczonym symbolem R - tereny rolne wraz z przebiegiem dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV [...] z pasem technologicznym o szerokości 70m (po 35m od osi linii w obie strony). W pozostałej części przedmiotowa działka objęta była studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Środa Wielkopolska, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Środa Wielkopolska z dnia 20 lutego 2002 r. Nr XXVI/374/2002, zmienionym uchwałami Rady Gminy Środa Wielkopolska z dnia 28 grudnia 2006 r. Nr 111/21/2006 oraz z dnia 24 stycznia 2008 r. Nr XV/209/2008 i stanowiła tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej o najwyższych wartościach.

Rzeczoznawca w sporządzonym operacie szacunkowym wskazał, że nowo wybudowana linia elektroenergetyczna 400kV posiada korzystniejsze parametry techniczne, w szczególności charakteryzuje się węższym pasem technologicznym, wyższym zawieszeniem dolnych przewodów linii oraz mniejszymi wymiarami przy postawie słupa energetycznego w porównaniu do poprzedniej linii elektroenergetycznej 220kV. Biegły stwierdził, że w związku z wybudowaniem samej linii 400kV (bez słupów), przechodzącej po śladzie linii 220kV, nie nastąpiły w pełnym zakresie skutki określone w § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a mianowicie nie nastąpiła zmiana warunków korzystania z nieruchomości i zmiana przydatności użytkowej nieruchomości. Oszacowaniu podlega jedynie szkoda trwała polegająca na trwałym ograniczeniu w sposobie korzystania z gruntu na skutek lokalizacji naziemnego elementu infrastruktury technicznej oraz skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości przedsiębiorstwu przesyłowemu w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii urządzeń oraz eksploatacją linii. Natomiast zakres szkód tymczasowych obejmował w niniejszej sprawie: szkodę z tytułu zniszczonych upraw, szkodę z tytułu braku możliwości upraw w okresie wykonywania robót budowlanych, koszt wykonania rekultywacji biologiczno-chemicznej oraz szkodę z tytułu obniżenia plonowania.

Organ wskazał, że wartość nieruchomości określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Analizą objęto rynek gruntów rolnych, stanowiących przedmiot własności na terenie gminy Środa Wielkopolska w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Do ostatecznej bazy porównawczej wybrano zbiór 13 transakcji nieruchomościami rolnymi, których ceny wahały się od 51.965 zł/ha do 95.000 zł/ha, przy cenie średniej 72.887 zł/ha. W wyniku analizy rynku ustalono cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Powyższe pozwoliło rzeczoznawcy oszacować wartość gruntu nieobciążonego urządzeniem przesyłowym na kwotę 8,18 zł/m2. Wartość szkody powstałej na skutek lokalizacji słupa została określona na kwotę 5.133 zł. Odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu jednostkowej wartości rynkowej nieruchomości, pasa technologicznego (13.708m2), współczynnika zmniejszenia wartości części rolnej nieruchomości (Sp-0,23) oraz obliczonej szkody powstałej na skutek zajęcia gruntu przez słup energetyczny (5.133 zł) zostało oszacowane łącznie na kwotę 30.406 zł. Ustalono, że w zakresie szkód tymczasowych nastąpiła szkoda z tytułu zniszczonych upraw, szkoda z tytułu braku możliwości prowadzenia upraw w okresie wykonywania robót budowlanych, koszt wykonania rekultywacji biologiczno-chemicznej i szkoda z tytułu obniżenia plonowania. Biegły wskazał, że koszt wykonania rekultywacji biologiczno-chemicznej na powierzchni zajętej pod plac budowy został ustalony w oparciu o czynności i przewidziane do tego typu prac, przy uwzględnieniu rekultywacji sezonowej. Określono koszt rekultywacji w wysokości 4.302 zł. Wartość szkody z tytułu zniszczonych upraw została określona na kwotę 2.485 zł, zaś szkoda z tytułu braku możliwości prowadzenia upraw w okresie wykonywania robót budowlanych na kwotę 4.000 zł. Natomiast szkoda z tytułu obniżenia plonowania wyniosła 1.320 zł. Łączna wartość szkód tymczasowych wyniosła 12.107 zł.

Właścicielom nieruchomości przyznano jedynie odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oraz z tytułu kosztów wykonania rekultywacji biologiczno-chemicznej. Organ zauważył, że zgodnie z oświadczeniem T. D., pozostałe roszczenia z zakresu szkód tymczasowych zostały zaspokojone w porozumieniu z inwestorem, co zostało również potwierdzone na rozprawie przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 2017 r. Ostatecznie wartość szkody z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oraz wartość szkody tymczasowej wyniosła 34.708 zł.

Zdaniem organu operat szacunkowy autorstwa D. B. pod względem jego formy, jak też metody i techniki szacowania został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, w szczególności z przepisami § 43 powołanego rozporządzenia. Oceniono, że operat jest zupełny i logicznie wskazuje poszczególne etapy wyceny. Zastosowanie przyjętego podejścia wyceny i jej metody zostało szczegółowo opisane i uzasadnione, a zatem mógł on stanowić wiarygodny dowód o wartości szkód poniesionych na nieruchomości w związku z budową linii wysokiego napięcia 400kV.

Natomiast w odniesieniu do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę B. K. organ stwierdził, że z uwagi na nieprawidłowości dokonane w procesie szacowania szkód, nie może on stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy B. K. określił wartość zmniejszenia przedmiotowej nieruchomości jako różnicę pomiędzy stanem hipotecznym, tj. tym który zaistniałby gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody, a stanem obecnym. Jako stan obecny przyjęto przeznaczenie określone w dokumentach planistycznych, czyli grunt rolny. Natomiast jako stan hipotetyczny przyjęto przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, wynikające z założenia, że gdyby poprzednia linia 200kV została rozebrana, a w jej miejsce nie powstałaby nowo wybudowana linia 400kV, to dla przedmiotowej nieruchomości mogłaby zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej.

W ocenie organu odwoławczego powyższe założenie było błędne. Podkreślono, że na dzień wydania decyzji Starosty Średzkiego o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, działka nr [...] w części była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w pozostałej części obowiązywały zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przy określeniu wartości szkód powstałych na nieruchomości należało więc przyjąć przeznaczenie wynikające z ww. dokumentów, a nie tak jak to uczynił biegły B. K. z możliwej do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej. Z uwagi na błędy popełnione w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie stron organ uznał, że należy odmówić jemu mocy dowodowej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia przez biegłego D. B. przesłanek, określonych w § 43 rozporządzenia wskazano, że w sprawie nie znajduje uzasadnienia prawnego określenie odszkodowania obejmującego pełny zakres szkód wymienionych w ww. przepisie. Oszacowaniu podlega jedynie szkoda z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości powstała w związku z posadowieniem na nieruchomości "świadków" infrastruktury technicznej oraz szkoda z tytułu skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości przedsiębiorstwu przesyłowemu w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii urządzeń oraz eksploatacją linii. Natomiast pozostałe czynniki określone w § 43 rozporządzenia nie mogły być uwzględnione w procesie szacowania szkód.

Skargę na powyższą decyzję wniósł T. D., zarzucając naruszenie:

1) art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego;

2) art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 130 ust. 1 u.g.n.;

3) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n.;

4) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a.;

5) art. 107 § 3 k.p.a.;

6) art. 7 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu, że sporządzony w sprawie operat z dnia 26 października 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. B. spełnia wymogi wynikające z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i jako dowód może stanowić podstawę dokonania ustaleń fatycznych w sprawie w zakresie wysokości należnego odszkodowania.

Za prawidłową uznano ocenę organu, że w związku z realizacją inwestycji powstała szkoda na skutek trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w związku z posadowieniem na nieruchomości naziemnego elementu infrastruktury technicznej oraz szkoda z tytułu skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości przedsiębiorstwu przesyłowemu w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii urządzeń oraz eksploatacją linii. Odszkodowanie nie obejmuje innych czynników przewidzianych w § 43 ust. rozporządzenia, a mianowicie nie wystąpiła zmiana warunków korzystania z nieruchomości oraz zmiana przydatności użytkowej nieruchomości powodująca konieczność ustalenia odszkodowania z tego tytułu.

W ocenie Sądu zasadnie również przyznano odszkodowanie jedynie za rekultywację biologiczno-chemiczną, bowiem jak wynika z akt sprawy pozostałe szkody, tj. szkoda z tytułu zniszczonych upraw, z tytułu braku możliwości prowadzenia upraw w okresie wykonywania robót budowlanych oraz z tytułu obniżenia plonowania zostały w pełni zaspokojone w porozumieniu z inwestorem.

Prawidłowo również ocenił organ, że operat sporządzony przez B. K. nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Na dzień wydania decyzji Starosty Średzkiego o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, działka nr [...] w części (na której została zrealizowana przedmiotowa linia) była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których to ustaleń jednoznacznie wynikało, że w tej części nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym symbolem R – tereny rolne wraz z przebiegiem dwutorowej linii elektroenergetycznej 400kV [...]. Błędne było zatem założenie, że możliwe byłoby wydanie dla tej części nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i przeznaczenie na cele mieszkaniowe. Decyzje o warunkach zabudowy wydawane są w sytuacji braku planu miejscowego (art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a dla tej części nieruchomości obowiązują ustalenia planu uniemożliwiające realizację funkcji mieszkaniowych. Realizacja zabudowy mieszkaniowej byłaby hipotetycznie możliwa tylko w sytuacji stwierdzenia nieważności planu w odniesieniu do tej części nieruchomości, bądź uchwalenia nowego planu z innym przeznaczeniem planistycznym nieruchomości. Natomiast dla pozostałej części nieruchomości (na której nie była realizowania inwestycja) obowiązywały zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a więc hipotetycznie istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tej części nieruchomość (co potwierdza właśnie treść zaświadczenia Burmistrza, na które powołuje się skarżący).

Zdaniem Sądu brak było zatem podstaw, tak jak to przyjął rzeczoznawca B. K., aby dla całej nieruchomości przyjąć przeznaczenie inne, niż wynikające z obowiązującej dokumentacji. Dla stwierdzenia powyższych nieprawidłowości nie jest wymagana wiedza specjalistyczna, natomiast organ jest zobowiązany do weryfikacji operatu w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie prawidłowo wskazał, że operat został sporządzony wbrew przepisowi art. 154 u.g.n., brak było bowiem podstaw do przyjęcia przeznaczenia całej nieruchomości należącej do skarżącego pod zabudowę mieszkaniową, skoro obowiązujący plan miejscowy przewidywał zupełnie inne przeznaczenie części nieruchomości.

Sąd podkreślił, że odszkodowanie powinno rekompensować jedynie szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem jej wywołującym. W tej sprawie takim zdarzeniem jest wybudowanie linii elektroenergetycznej. Natomiast kwestie zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego nie pozostają w związku z przedmiotem niniejszego postępowania i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym.

Dodatkowo Sąd zauważył, że samo niezadowolenie strony z opinii biegłego z tego powodu, że ustalił niższą wartość nieruchomości od wartości oczekiwanej, nie poparta żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego, czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatu), jest niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. D., zarzucając:

I) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że operat szacunkowy z dnia 26 października 2017 r., przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego D. B., spełnia wymogi przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i może stanowić podstawę ustalenia wysokości należnego odszkodowania w niniejszej sprawie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 43 ust. 3 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wybudowanie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV, nie spowodowało zmiany warunków korzystania z nieruchomości oraz zmiany przydatności użytkowej nieruchomości, skutkując nieuwzględnieniem tychże kryteriów przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości i zaniżając należne skarżącemu odszkodowanie;

II) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 154 u.g.n. polegające na wkroczeniu przez organ oraz Sąd w wyłączne kompetencje rzeczoznawcy majątkowego, tj. wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości i zarazem dokonanie dowolnej oceny operatu szacunkowego przygotowanego przez rzeczoznawcę majątkowego B. K., która skutkowała uznaniem, że opinia biegłego jako zawierająca błędy nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, podczas gdy ani organ ani Sąd nie posiadają wiadomości specjalnych uprawniających ich do takiej oceny;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 4 u.g.n. przez zaniechanie wystąpienia przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia, znajdujących się w materiale dowodowym, operatów szacunkowych autorstwa D. B. oraz B. K., w sytuacji gdy oba operaty, dotyczące tej samej nieruchomości i tożsamego celu wyceny, zawierały znacząco rozbieżne wartości przedmiotowej nieruchomości, co skutkowało brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jednoczesnym przypisaniem wyższej wartości dowodowej operatowi szacunkowemu D. B.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Ponadto pismami z dnia 3 września 2021 r. zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swego stanowiska w sprawie, w terminie siedmiu dni.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej polega na tym, że to strona skarżącą musi prawidłowo wskazać i uzasadnić podstawy skargi kasacyjnej, a w ramach danej podstawy konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, albowiem one wyznaczają zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten nie rozpoznaje ponownie sprawy, a uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, a z uwagi na sformalizowany charakter skargi kasacyjnej prawidłowe określenie podstaw, sformułowanie zarzutów, a także adekwatne do sformułowanych podstaw i zarzutów ich uzasadnienie ma fundamentalne znaczenie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w podstawie prawnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu materialnoprawnego, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Wskazując, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię skarżący kasacyjnie powinien wskazać jaka powinna być prawidłowa wykładnia naruszonych przepisów materialnoprawnych, a tym samym jaka ma być prawidłowa treść normy prawnej wynikającej z tych przepisów. Tym samym podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Inaczej ujmując, przez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego należy rozumieć niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Natomiast druga postać naruszenia prawa materialnego, to niewłaściwe zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt I FSK 574/18). Odnosząc się zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy jeszcze wyraźnie podkreślić, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie, że nie można skutecznie podważać prawidłowości ustaleń faktycznych oraz oceny tych ustaleń poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w tym zwłaszcza poprzez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa. Ta bowiem odnosi się do rozumienia przepisu, a nie do jego zastosowania w okolicznościach faktycznych (np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11).

Natomiast dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszeniu przepisów postępowania konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami, a także wykazaniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

To odwołanie się do podstawowych zasad dotyczących skargi kasacyjnej jako sformalizowanego środka odwoławczego jest konieczne z uwagi, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej, jej podstaw, nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Dlatego też sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.

Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1- 2 p.p.s.a. zarówno naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

W pkt I skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że operat przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego D. B. spełnia wymogi ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz może stanowić podstawę ustalenia należnego odszkodowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 43 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, ze wybudowanie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV nie spowodowało zmiany warunków korzystania z nieruchomości oraz zmiany przydatności użytkowanej nieruchomości, co spowodowało zaniżenie należnego odszkodowania.

Przed odniesieniem się do tych zarzutów warto przypomnieć treść powołanych w nich przepisów materialnoprawnych. Art. 128 ust. 4 u.g.n. stanowi: "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". Z kolei treść art. 130 ust. 2 u.g.n. jest następująca: "Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości". Zaś powołany § 43 ust 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia stanowi: "Przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości".

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zarzuty te zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy. Przede wszystkim w zarzutach tych podano, że naruszenie prawa materialnego, tj. wymienionych przepisów nastąpiło poprzez ich błędną wykładnię. Jak wskazywano już wyżej błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu materialnoprawnego, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Jednym słowem zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oznacza nieprawidłowe ustalenie stanu prawnego w wyniku naruszenia reguł wykładni, jest to spór o treść prawa. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie dokonuje odmiennej wykładni wskazanych jako naruszone przepisów prawa materialnego, nie wywodzi z treści tych przepisów innej normy prawnej, ale błędną wykładnię odnosi do okoliczności dotyczących stanu faktycznego sprawy. A ponadto, o czym również było już wyżej, poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego w tym również naruszenia poprzez błędną wykładnię nie można podważać i kwestionować ustaleń stanu faktycznego, błędna wykładania odnosi się bowiem do rozumienia określonego przepisu. Mając zatem na uwadze zasady dotyczące formułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz sposób sformułowania tego zarzutu w skardze kasacyjnej, zarzut ten nie mógł być uwzględniony.

Natomiast w pkt II skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy wskazano na naruszenie; 3) art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 154 u.g.n. polegające na wkroczeniu przez organy i sąd w wyłączne kompetencje rzeczoznawcy majątkowego i dokonanie oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. K. jako błędnego, który nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. K. został sporządzony na wniosek skarżącego kasacyjnie. W operacie tym ustalono, wysokość zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości, działki nr [...] na kwotę 591.900 zł. Problematyka dotycząca oceny operatu sporządzonego przez B. K. była przedmiotem rozważań zarówno przez organy jak i przez Sąd I instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, zarówno co do tego, że operat ten nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania jak również co do możliwości stwierdzenia tej okoliczności przez Sąd.

Zgodnie z treścią art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. K. był sprzeczny z art. 154 u.g.n. albowiem sporządzając go nie uwzględnił przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, co jednoznacznie wynika z treści operatu, a tym samym naruszony został stan prawny wynikający z art. 154 ust. 1 u.g.n., a dla stwierdzenia tej niezgodności nie są potrzebne wiadomości specjalne. Mianowicie rzeczoznawca majątkowy B. K. określił wartość zmniejszenia przedmiotowej nieruchomości jako różnicę pomiędzy stanem hipotecznym, tj. takim który zaistniałby gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody, a stanem obecnym. Stan obecny wynikający z dokumentów planistycznych to grunt rolny. Natomiast rzeczoznawca przyjął jako stan hipoteczny przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową uznając, że gdyby poprzednia linia 200kV została rozebrana, ale w jej miejsce nie powstałaby nowa linia 400kV, to dla przedmiotowej nieruchomości mogłaby zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej. To podstawowe założenie przyjęte przez rzeczoznawcę B. K. jest błędne, albowiem na dzień wydania decyzji przez Starostę Średzkiego o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości działka nr [...] w części na której została zrealizowana przedmiotowa linia 400kV (w miejsce linii 200kV) była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których to ustaleń jednoznacznie wynikało, że w tej części nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym symbolem R - tereny rolne wraz przebiegiem dwutorowej linii elektroenergetycznej 400kV [...]. Błędne, bo sprzeczne z art. 154 ust. 1 u.g.n. było zatem przyjęte w operacie założenie, że dla tej części nieruchomości było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy i przeznaczenie na cele mieszkalne. Zaznaczyć należy, że w przedmiotowej sprawie odszkodowanie ma rekompensować szkody wynikające ze zdarzenia jakim było wybudowanie linii elektroenergetycznej 400kV w miejsce dotychczasowej 200kV. Natomiast kwestie dotyczące zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są i nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. Operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. K. w sposób oczywisty naruszał art. 154 ust. 1 u.g.n., albowiem sprzecznie z tym przepisem ustalając przeznaczenie nieruchomości nie uwzględnił obowiązującego planu miejscowego, czyli był sprzeczny z prawem. A stwierdzenie tej okoliczności nie tylko nie wymaga specjalistycznej wiedzy, ale należy do obowiązków Sądu. Mając powyższe na uwadze sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny, albowiem Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie naruszył wskazanych przepisów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w pkt 4, a dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 157 ust. 4 u.g.n. poprzez zaniechanie wystąpienia przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych autorstwa D. B. i B. K., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Powołany art. 157 ust. 4 u.g.n. stanowi: "Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny". Wskazany jako naruszony przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. nie ma zatem charakteru samodzielnego jest bowiem powiązany z przepisami poprzedzającymi, tj. ust. 1 i ust. 3, które nie mają zastosowania wprost, a tylko odpowiednio.

Zastosowanie przepisu art. 157 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. będzie mieć miejsce wówczas gdy organ wydający decyzję lub Sąd kontrolujący wydane w sprawie decyzje poweźmie wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu, a w szczególności gdy zawiera on nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, jest niejasny, pomija niektóre składniki majątkowe. Taka sytuacja wywołuje konieczność zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, która ocenia prawidłowość sporządzonego operatu.

Inaczej ujmując o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu (np.: wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2088/11; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14). W niniejszej sprawie nie zaistniała taka sytuacja o której mowa w art. 157 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. albowiem operat sporządzony przez rzeczoznawcę B. K. z uwagi na błędne podstawowe założenie co do przeznaczenia nieruchomości, powodował sprzeczność tego operatu z prawem, tj. art. 154 ust. 1 u.g.n.

Z tego względu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 157 ust. 4 u.g.n. należy uznać za pozbawiony podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.