Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 418/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi W. G. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... grudnia 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji i wymierzenie kary 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. G. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. kwotę 14156 (czternaście tysięcy sto pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 września 2016 r. W. Sp. z o.o. (zwana dalej: "Skarżącą", "Grupą" lub "Stroną") złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 30 czerwca 2016 r. tj. za I półrocze piątego roku realizacji planu dochodzenia do uznania wraz z załącznikami, dalej "wniosek o przyznanie pomocy".

W dniu 7 października 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR skierował do Grupy wezwanie do usunięcia braków formalnych. W odpowiedzi na wezwania Grupa, w dniu 18 października 2016 r. złożyła m.in.: kosztorys powykonawczy dotyczący robót budowlanych realizowanych we wnioskowanym okresie.

Pismem z dnia 26 października 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał Grupę do złożenia wyjaśnień. Jednocześnie, pismem z dnia 26 października 2017 r. zwrócono się z prośbą do Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o przeprowadzenie kontroli na miejscu w Grupie.

W odpowiedzi na wezwanie, w dniu 14 listopada 2016 r. oraz w dniu 16 listopada 2016 r. wpłynęła korekta wniosku o przyznanie pomocy wraz z dokumentami, m. in. kosztorysem powykonawczym dotyczącym "[...]" z dnia 28 września 2016 r.

W dniach 28 listopada i 8 grudnia 2016 r. wpłynęły protokoły sporządzone na okoliczność kontroli przeprowadzonej w siedzibie Grupy kontroli na miejscu.

Na podstawie analizy wyjaśnień Grupy oraz Protokołów z czynności kontrolnych. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR pismem z dnia 17 stycznia 2017 r. ponownie wezwał Grupę do złożenia wyjaśnień.

W dniu 16 lutego 2017 r. drogą elektroniczną wpłynęła do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR oferta na wykonanie doku przeładunkowego oraz oferta na wykonanie instalacji elektrycznej wraz z wykazem materiałów, które wchodzą w skład tej instalacji.

Następnie dokumenty te zostały przekazane przez organ I instancji do weryfikacji do kosztorysanta.

Pismem z dnia 20 lutego 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał Grupę do złożenia wyjaśnień w zakresie złożenia kalkulacji szczegółowej pozycji kosztorysowej nr 53. Jednocześnie pismem z dnia 20 lutego 2017 r. organ I instancji poinformował Skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W dniu 9 marca 2017 r. wpłynęła prośba od grupy o przedłużenie terminu do 14 marca 2017 r. na złożenie wyjaśnień. W ww. wskazanym terminie Grupa nie złożyła żadnych dokumentów w sprawie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania w dniu [...] marca 2017 r. Dyrektor [...] OR ARiMR wydal Grupie decyzję nr [...]. w której przyznał Grupie pomoc finansową w wysokości 1 200 610.46 zł., za I półrocze 5 roku realizacji planu dochodzenia do uznania, w tym:

pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 204 006.26 zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi 153 004.69 zł;

odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 203,35 zł;

wymierzył karę w wysokości 203,35 zł należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej;

pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 996 604,20 zł, z czego pomoc ze środków UH wynosi 664 402,80 zł;

odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 166 914,18 zł;

wymierzył karę w wysokości 166 914,18 zł należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia.

W dniu 5 kwietnia 2017 r. Grupa złożyła do Prezesa ARiMR odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2017 r., zarzucając rozstrzygnięciu organu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Strona wniosła o zmianę decyzji w zaskarżonej części poprzez przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w pełnej wnioskowanej kwocie.

W toku postępowania odwoławczego Prezes ARiMR wezwał Grupę do złożenia dla pozycji nr 53 d.6 kosztorysu powykonawczego o nazwie "[...]" kalkulacji szczegółowej do wartości 275 000,00 zł.

Grupa złożyła wyjaśnienia dotyczące pozycji 53 d.6 kosztorysu powykonawczego.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Prezes ARiMR w dniu [...] grudnia 2017 r. decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu ww. decyzji Prezes ARiMR stwierdził, że w sprawie przyznania pomocy finansowej Stronie na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania wystąpiły przestanki do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] OR z dnia [...] marca 2017 r.

Zdaniem organ odwoławczego, badanie całokształtu materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, w szczególności: kosztorysu powykonawczego pn. "Rozbudowa budynku magazynowo - przechowalniczego", a także wyjaśnień Grupy do powyższego dokumentu (pozycji nr 53 d.6 kosztorysu powykonawczego), potwierdziło, iż kosztorys nie zawiera parametrów technicznych umożliwiających zweryfikowanie cen użytych materiałów.

Organ odwoławczy podkreślił, iż wezwał Stronę do złożenia dla pozycji nr 53 d.6 kosztorysu powykonawczego kalkulacji szczegółowej do wartości 275 000,00 zł. W odpowiedzi wpłynęły wyjaśnienia Grupy dotyczące pozycji 53 d.6 kosztorysu powykonawczego z prośbą o wskazanie podstawy prawnej dotyczącej przedmiotowej dokumentacji, jednocześnie Grupa kilkukrotnie zwracała się o przedłużenie terminu na dostarczenie brakujących dokumentów.

Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 30 rozporządzeniem nr 966/2012 środki wykorzystuje się zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami, czyli zgodnie z zasadami oszczędności, wydajności i skuteczności. Dyspozycja art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm. - dalej "u.f.p.") wskazuje, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Z brzmienia przepisów rozporządzenia wykonawczego wynika, iż warunkiem przyznania pomocy finansowej jest między innymi ujęcie inwestycji w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy. W przypadku inwestycji dotyczącej prac budowlanych wysokość pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji dokumentowana jest aktualnym kosztorysem, sporządzonym z zastosowaniem cen rynkowych, która nie może przekraczać kwoty zatwierdzonej w planie dochodzenia do uznania.

Prezes ARiMR zauważył, iż z powyższego jednocześnie wynika, że beneficjent nie może realizować inwestycji w sposób odbiegający od ustaleń zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania. Nie oznacza to jednak, że organ wydający decyzję o przyznaniu pomocy nie jest uprawniony do merytorycznego badania kosztorysu powykonawczego i kontroli jego prawidłowości i rzetelności w zakresie wykonania inwestycji pod względem rzeczowym i kosztowym, z uwzględnieniem uwarunkowań rynkowych. Zarówno bazy cen w budownictwie, jak i Katalog Nakładów Rzeczowych stanowią dowód w sprawie, podlegający ocenie na gruncie konkretnych okoliczności sprawy.

Organ odwoławczy zaaprobował metodykę sporządzenia na rzecz Grupy kosztorysu powykonawczego pn. "[...]". Jednakże Prezes ARiMR zauważył, iż w przedstawionym przez Grupę dokumentacji brak jest kalkulacji szczegółowej dla pozycji nr 53 d.6.

Organ odwoławczy wskazał, że O. Sp. z o.o., właściciel marki [...], w systemie [...] notuje i publikuje stawki, narzuty oraz ceny materiałów i sprzętu dla różnych rodzajów robót w zróżnicowanych przekrojach czasowych i terytorialnych. Dane pozyskiwane są przez system przedstawicieli w regionach, na którym oparte są publikowane ceny czynników produkcji uzyskiwane z przetworzonych metodami statystycznymi wyników badań ankietowych prowadzonych na polskim rynku budowlanym, a nie z przeliczeń kalkulacyjnych, a zatem zawierają tylko informacje rynkowe.

Zdaniem organu odwoławczego ww. wydawnictwa specjalistyczne, lub opracowania innych wydawnictw branżowych, a przede wszystkim cenniki (zestawienia cen katalogowych) producentów lub dostawców stanowią właściwy punkt odniesienia do sytuacji rynkowej w danym okresie i otoczeniu, w danej branży robót budowlanych.

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako Agencja Płatnicza w ramach mechanizmu pomocowego związanego z rynkiem owoców i warzyw w ramach perspektywy finansowej 2007-2013 odpowiedzialna jest za ustanowienie skutecznych i efektywnych mechanizmów kontrolnych w ramach kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy finansowej składanych przez grupy producentów owoców i warzyw. Grupa składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej musi spełnić wymogi nie tyko określone w rozporządzeniu wykonawczym ale również te określone w systemie prawnym unijnym i polskim. Rozwiązanie, jakie podnosi Grupa polegające na tym, że ARiMR powinna badać tylko fakturę i na tej podstawie dokonywać refundacji kosztów nie może być uwzględnione. Rolą ARiMR nie jest finansowanie grupom producentów owoców i warzyw kosztów kwalifikowanych, lecz refinansowanie ww. kosztów.

Prezes ARiMR uznał, iż z rozporządzenia wykonawczego wynika, że obowiązkiem Grupy jest dostarczenie wypełnionego wniosku o przyznanie pomocy finansowej wraz z załącznikami, a jednym z takich załączników jest kosztorys powykonawczy w przypadku refinansowania robót budowlanych. ARiMR dokonuje oceny dostarczonych przez Grupę dokumentów/dowodów. To na Grupie, a nie na ARiMR ciąży obowiązek dostarczenia dokumentu potwierdzającego kwalifikowalność wydatków przedstawionych do refundacji.

W opinii organu II instancji, wartość świadczenia za wykonanie ww. inwestycji, w świetle przepisów mających zastosowanie do przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw, musi podlegać ocenie pod względem racjonalności i uzasadnienia ekonomicznego w odniesieniu do cen występujących na wolnym rynku, tak aby potwierdzić, że beneficjent pomocy finansowej zrealizował inwestycje w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Przyjęcie odmiennej koncepcji - uznawania do refundacji ze środków publicznych każdej ceny rynkowej wynikającej z dowolnie zawartej umowy nabycia lub wytworzenia towarów lub usług - byłoby sprzeczne z ogólnymi zasadami wykorzystywania środków publicznych.

Prezes ARiMR podkreślił, że w przypadku kosztorysu powykonawczego, złożonego przez Grupę, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej na podstawie której działają organy administracji publicznej w toku postępowania, organy podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Działając zgodnie z zapisami tegoż artykułu organ powołał biegłego kosztorysanta do weryfikacji merytorycznej kosztorysu powykonawczego pod kątem zgodności z zasadami sporządzania kosztorysów oraz zastosowania cen rynkowych. Bazując na wiedzy, przepisach prawa oraz na swoim doświadczeniu w branży budowlanej, weryfikuje on poprawność zastosowania katalogów norm dla pozycji zawartych w kosztorysie.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, iż na podstawie danych dostarczonych przez Grupę nie można dokonać analizy cen rynkowych materiałów użytych do wykonania instalacji elektrycznej ze względu na brak podstawowych danych technicznych zużytych i zastosowanych elementów. W związku z tym organ I instancji w sposób uzasadniony dokonał obniżki poniesionych kosztów na roboty budowlane w wysokości 275 000,00 zł netto, których wartość kosztorysowa wynosiła 1 482 557,.84 zł netto. W związku z tym, iż grupa poniosła na roboty budowlane w danym okresie wnioskowanym koszty w wysokości 1 482 557,84 zł, potwierdzone kosztorysem powykonawczym, obniżki kosztów niekwalifikowanych w postaci instalacji elektrycznej dokonano od kwoty netto znajdującej się w kosztorysie powykonawczym (1 482 557.84 zł).

Na powyższą decyzję Prezesa ARiMR strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w postaci błędnego zastosowania, art. 136 k.p.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., w zw. z art. 84 k.p.a., w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4) lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym plamę dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013 r., poz. 872), zwanego dalej: "rozporządzeniem MRiRW z dnia 12 lipca 2013 r." poprzez:

1) żądanie złożenia kosztorysu szczegółowego dla poz. 53 d.6 "instalacja elektryczna" inwestycji rozbudowy budynku magazynowo - przechowalniczego, pomimo że:

a) Skarżąca nie była w posiadaniu takiego dokumentu;

b) Skarżąca złożyła kosztorys spełniający wymogi określone w § 2 ust. 1 pkt 4) lit. a) rozporządzenia MRiRW z dnia 12 lipca 2013 r.;

2) przyjęcie za kosztorysantem G. S., że nie jest możliwe oszacowanie kosztów pozycji 53 d.6 na podstawie złożonej do organu I instancji specyfikacji technicznej wykonania instalacji elektrycznej, jak również oferty z dnia 15 stycznia 2016 r. na wykonanie instalacji elektrycznej, pomimo że w/w kosztorysant nie uzasadnia z jakich powodów nie jest możliwe oszacowanie kosztów wykonania instalacji elektrycznej, na podstawie zebranych materiałów, a jedynie stwierdza, cyt.: "Kosztorys to kosztorys - są ilości i ceny, które można zweryfikować", a Skarżąca w piśmie z dnia 21 sierpnia 2017 r. podnosi, iż oszacowała koszty instalacji na podstawie zebranych ofert;

3) pominięcie złożonych przez Skarżącą: oferty na wykonanie instalacji elektrycznej z dnia 15 stycznia 2016 r. oraz specyfikacji technicznej wykonanych prac, pomimo że: chociażby z oferty z dnia 15 stycznia 2016 r. wynikają ceny materiałów oraz ceny robocizny za poszczególne elementy instalacji elektrycznej, a zgodnie z twierdzeniami Skarżącej pozycja 53 d. 6 została oszacowana na podstawie przedłożonych ofert;

4) nieuwzględnienie wniosku dowodowego zawartego w piśmie z dnia 21 sierpnia 2017 r. o przedłożenie dowodów z postępowania o wydanie opinii w zakresie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania, w którym zostało wydane postanowienie o nr [...] o pozytywnej opinii w zakresie zmian do planu, pomimo że na etapie opiniowania zmian do planu dochodzenia do uznania został szczegółowo zbadany kosztorys inwestorski, w którym szacunkowa kwota kosztów wykonania instalacji została określona analogicznie jak kwota z kosztorysu powykonawczego;

Ponadto, Skarżąca zarzuciła naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 117 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011, poprzez nałożenie kary finansowej, za włączenie do wniosku rzekomo niekwalifikującej się kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji rozbudowy budynku magazynowo - chłodniczego, tj. kosztów wykonania instalacji w budvnku, w wysokości 275 000,00 zł, wynikającej z przypisania Skarżącej odpowiedzialności za włączenie w/w kwoty do wniosku o przyznanie pomocy finansowej, pomimo że organy Agencji w zaskarżonych decyzjach, nie ustaliły braku kwalifikowalności kosztów, a jedynie odmówiły przyznania pomocy finansowej ze względu na rzekomą niemożliwość ustalenia ich wysokości.

Na podstawie art, 106 § 3 p.p.s.a., Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia nr [...], na okoliczność weryfikowania przez organ I instancji wydatków na realizację inwestycji w postaci rozbudowy budynku magazynowo - chłodniczego.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Prezesa ARiMR naruszała prawo w sposób opisany poniżej, co nakazywało jej uchylenie.

W zaskarżonych decyzjach wskazano, iż "w przypadku kosztorysu powykonawczego, złożonego przez Grupę, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej na podstawie której działają organy administracji publicznej w toku postępowania, organy podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 84 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Działając zgodnie z zapisami tegoż artykułu organ powołał biegłego kosztorysanta do weryfikacji merytorycznej kosztorysu powykonawczego pod kątem zgodności z zasadami sporządzania kosztorysów oraz zastosowania cen rynkowych".

Podkreślić należy, iż podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie zapewnienie im czynnego w nim udziału. Powyższe wynika z art. 10 § 1 k.p.a., stanowiącego, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zadaniem organu jest więc ustalenie, w oparciu o stosowne przepisy prawa materialnego, jakim podmiotom przysługuje przymiot stron danego postępowania, następnie zaś zawiadamiać ich o wszelkich dokonywanych w tym postępowaniu czynnościach, w tym m.in. w wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), o zamiarze przeprowadzenia poszczególnych dowodów (art. 79 § 1 k.p.a.). Określona okoliczność faktyczna może być bowiem - według art. 81 k.p.a. - uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Wskazać należy, że przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organ obowiązany jest zachować gwarancje czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z regulacją art. 79 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Podkreślić należy, iż zachowanie wymagań określonych w art. 79 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 1759/07, Lex nr 508447, wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lutego 2008 r., III SA/Wr 502/07, Lex nr 459993).

Dodać należy, iż także zapoznanie się przez stronę jedynie z wynikami przeprowadzonego dowodu nie czyni zadość zasadom czynnego, bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu dowodu, w szczególności prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania pytań i składania wyjaśnień (vide: wyrok NSA z 9 czerwca 1999 r., I SA/Gd 1252/97, Lex nr 37890, wyrok WSA w Kielcach z 28 sierpnia 2008 r., II SA/Ke 189/08, Lex nr 509811).

W ocenie Sądu, organ administracji w kontrolowanym postępowaniu nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 79 k.p.a. W toku postępowania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przekazał kosztorys powykonawczy do weryfikacji przez osobę uprawnioną - biegłego. Jednakże, Strona nie była zawiadamiana o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłego.

Mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2722/12, należy wskazać, że art. 79 § 1 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że stronę należy zawiadomić o miejscu i terminie przedstawienia przez biegłego opinii. Jeżeli więc opinia została sporządzona na piśmie chodzi o miejsce i termin składania przez biegłego ustnych wyjaśnień odnośnie do opinii sporządzonej na piśmie.

Muszą być spełnione wszystkie wymogi proceduralne, które zapewniają stronom realną możliwość poddania takiego dowodu rzetelnej ocenie, w szczególności wtedy, gdy strona postępowania taką opinię kwestionuje. Strona postępowania musi mieć w takiej sytuacji przede wszystkim zapewnioną możliwość zadania biegłemu pytań dotyczących sporządzonej opinii i złożenia w kontekście tej opinii wyjaśnień. Taki sposób postępowania wynika z art. 79 § 2 k.p.a., w którym stanowi się, że strona ma prawo zadawać pytania biegłym oraz składać wyjaśnienia. Oznacza to, że strona powinna brać czynny udział w postępowaniu dowodowym jako istotnym stadium postępowania administracyjnego. Przepisy przyznają jej uprawnienie procesowe, któremu odpowiada obowiązek organu powiadomienia strony o czynnościach postępowania dowodowego, a także dopuszczenia do aktywnego udziału w tych czynnościach, wyrażającego się w zadawaniu pytań i składaniu wyjaśnień (zob. J. Borkowski, [w:] J. Borkowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 159). Postępowanie dowodowe jest działalnością zmierzającą do poznania rzeczywistości w procesie i do dokonania ustaleń faktycznych jako podstawy rozstrzygnięcia procesowego (por. M. Cieślak, Zagadnienia dowodowe w procesie karnym, t. 1, Warszawa 1955, s. 48).

Zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zdaniem Sąd, oznacza to, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną w oparciu o opinię biegłego, jeżeli strona co do tej opinii mogła się wypowiedzieć. Organ nie może jednostronnie, bez stanowiska i opinii strony, uznać, że fakty zostały udowodnione. W literaturze podkreśla się, że gwarancją realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Organ w trakcie całego postępowania dowodowego musi stronom stwarzać możliwość takiego ustosunkowania się do dowodów, a czy strony z tej możliwości skorzystają czy nie, to jest już sprawa ich koncepcji obrony swoich interesów.

Z akt sprawy nie wynika w jaki sposób organ I instancji powołał biegłego kosztorysanta – G. S., do weryfikacji merytorycznej kosztorysu powykonawczego pod kątem zgodności z zasadami sporządzania kosztorysów oraz zastosowania cen rynkowych. Z akt sprawy nie wynika także, że o tym fakcie poinformowano Stronę przed wydaniem zaskarżonych decyzji.

W aktach brak jest postanowienia o powołaniu biegłego lub chociażby pisma precyzującego przedmiot zleconej opinii, co uniemożliwia określenie jej zakresu. W myśl art. 84 k.p.a. biegłego powołuje się, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie mogła zdawać pytań biegłemu kosztorysantowi w zakresie jego opinii, jeżeli za taką opinię można uznać formułowane w emailach stanowiska odnośnie dokumentów i wyjaśnień składanych przez Skarżącą.

Sąd podkreśla, iż organy z jednej strony wskazując w zaskarżonych decyzjach na art. 84 k.p.a., podkreślają konieczność powołania biegłego kosztorysanta do weryfikacji merytorycznej kosztorysu powykonawczego pod kątem zgodności z zasadami sporządzania kosztorysów oraz zastosowania cen rynkowych, a z drugiej strony całkowicie ignorując prawo Skarżącej do zadawania pytań biegłemu odnośnie jego pracy przy ocenie kosztorysu przedłożonego w toku postępowania, w ogóle "zapominają" zawiadomić Skarżącą o powołaniu biegłego.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż w skardze Grupa podnosi, że powołany przez organ kosztorysant G. S., w ogóle nie uzasadnia z jakich powodów nie jest w stanie zweryfikować wysokości kosztów na realizację instalacji w ramach wykonanej inwestycji. Odpowiedź kosztorysanta zawarta w korespondencji mailowej z pracownikami Oddziału Regionalnego Agencji, sprowadzała się do jednego zdania, "że to nie jest kosztorys".

Organ administracji akcentując fakt, iż bazując na wiedzy, przepisach prawa oraz na swoim doświadczeniu w branży budowlanej, biegły weryfikuje poprawność zastosowania katalogów norm dla pozycji zawartych w kosztorysie nie wyjaśnia w jaki sposób i jakim aktem powołał taką, a nie inną osobę na biegłego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy jedynie stwierdził, iż zachodziła w sprawie konieczność powołania biegłego w trybie art. 84 k.p.a. Jednakże organ administracji, nie przedstawił na czym polegała analiza opinii biegłego kosztorysanta. Biegły kosztorysant wydaje specjalistyczną opinię co do jakiegoś aspektu sprawy wymagającej określonej wiedzy, co do zasady nie jest jednak - na co może wskazywać postępowanie organu - doradcą organu administracji co do sposobu załatwienia sprawy. Może się zdarzyć oczywiście, iż pracownicy organu mają specjalistyczną wiedzę, jednakże w rozpoznawanej sprawie to sam organ administracji wskazał na konieczność powołania biegłego i przepis art. 84 k.p.a, a skoro tak to nic nie zwalnia go z prawidłowego stosowania przepisu art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a.

Skoro organ odwoławczy nie skontrolował trybu powołania biegłego, w szczególności nie ustalił czy wydano w tym zakresie stosowne postanowienie, to stanowisko organu II instancji dowodzi, że organ ten naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Nie był on bowiem zwolniony od ponownego, merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu, ustalając istotną w sprawie okoliczność faktyczną w oparciu o dowód z opinii kosztorysanta naruszono art. 7, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a., gdyż istotne w sprawie ustalenie faktyczne oparto na stanowisku biegłego kosztorysanta, któremu Skarżąca nie mogła zadać pytań oraz bezpośrednio w jego obecności odnieść się do przedłożonych przez niego opinii. Stanowisko biegłego kosztorysanta do weryfikacji merytorycznej kosztorysu powykonawczego było na tyle istotne, iż stanowiło podstawę zarówno do wezwań kierowanych do Skarżącej, oraz do wydania zaskarżonych decyzji.

Rzeczą organu w ponownym postępowaniu będzie usunięcie opisanych wyżej uchybień proceduralnych związanych z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., będzie zobowiązany uwzględnić wynikające z powyższych rozważań wskazania i wykładnię przepisów prawa. Organ naruszył bowiem przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Te ww. okoliczności, wskazują na konieczność uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 p.p.s.a.