Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2313/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 222 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1574/15 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz D. W. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1574/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę D. W. (dalej: skarżący) na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej [...] na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.), zaproponował skarżącemu następujące warunki pełnienia służby:

1) miejsce pełnienia służby – Izba Celna [...] – Urząd Celny [...] Oddział Celny I [...],

2) stanowisko służbowe – młodszy specjalista Służby Celnej zaliczone do kategorii stanowisk specjalistycznych,

3) uposażenie:

a) zasadnicze według III grupy uposażenia zasadniczego określone mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,334,

b) dodatek za stopień służbowy aspirant celny, określony mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 0,291,

c) dodatek za wieloletnią służbę ustalony wg zasad określonych w przepisach art. 153 ww. ustawy,

d) pozostałe dodatki na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 148 ust. 2 ww. ustawy, w przypadku spełniania wymogów ich uzyskania.

W związku z tym, że zaproponowane uposażenie było niższe od dotychczas przysługującego, na podstawie art. 222 ust. 4 ww. ustawy wymieniony zachował prawo do dotychczasowego uposażenia zasadniczego określonego mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,716.

Skarżący potwierdził otrzymanie propozycji w dniu [...] grudnia 2010 r. i w tym dniu złożył oświadczenie, że przyjmuje złożoną mu propozycję z dnia [...] grudnia 2010 r.

Pismem z dnia 3 marca 2015 r. skarżący złożył w Urzędzie Celnym [...] wniosek o wydanie decyzji administracyjnej określającej warunki pełnienia służby w związku z przyjęciem przez niego propozycji pełnienia służby, o której mowa w art. 222 ustawy o Służbie Celnej, którą powinien otrzymać w 2010 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], Dyrektor Izby Celnej [...] potwierdził wnioskodawcy warunki pełnienia służby obowiązujące od dnia 1 stycznia 2011 r. w brzmieniu określonym w przyjętej propozycji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym wskazał, że otrzymana w dniu [...] grudnia 2010 r. propozycja zmiany warunków pełnienia służby przypisała go na stałe do "innych obowiązków służbowych", które odwołujący miał wykonywać "w okresie zawieszenia w pełnieniu dotychczasowych obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego". Podniósł, iż ustawodawca wprowadzając przepisy o zawieszeniu miał na myśli, że jest to okres przejściowy, który hipotetycznie może zakończyć się powrotem do stanu poprzedniego bądź zwolnieniem ze służby.

Po rozpatrzeniu odwołania Szef Służby utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu 31 października 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1404, z późn. zm.), wprowadzająca nowe stanowiska służbowe oraz po raz pierwszy w Służbie Celnej, obowiązek opisania i zwartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (art. 113 i art. 114 ustawy). W celu dostosowania dotychczasowego funkcjonowania Służby Celnej do nowych regulacji przewidzianych ww. ustawą ustawodawca zamieścił w rozdziale 14 przepisy przejściowe, które należy traktować jak lex specialis w stosunku do pozostałych przepisów ustawy. Z mocy przepisu przejściowego art. 222 ust. 1 ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej, stali się funkcjonariuszami w rozumieniu tejże ustawy. Na podstawie ust. 2 ww. przepisu ustawy, w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r., kierownik urzędu został zobowiązany do przedstawienia funkcjonariuszom pisemnej propozycji określającej, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Ustalenie stanowiska w pisemnej propozycji skierowanej do skarżącego było poprzedzone procesem opisu i wartościowania stanowisk w Służbie Celnej, który pozwolił uporządkować realizowane przez funkcjonariuszy zadania oraz określić ich wartość w skali od 1 do 16 pkt, począwszy od zadań najprostszych do najbardziej złożonych według jednolitych dla całej Służby Celnej kryteriów. Wykaz zadań został przyjęty jako obowiązujący w Służbie Celnej na podstawie zarządzenia nr 43 Ministra Finansów w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych z dnia 18 października 2010 r. (Dz. Urz. MF Nr 12, poz. 52 z późń. zm.) i stanowił podstawę sporządzania wszystkich opisów stanowisk służbowych w Służbie Celnej. Od wartości poszczególnych zadań oraz ich czasochłonności zależało bowiem, jakie funkcjonariusz otrzyma stanowisko służbowe i jaka będzie jego wartość. Szczegółowy mechanizm określania wartości stanowiska służbowego, w tym kryteria dotyczące czasochłonności, uregulowany został przepisami ww. zarządzenia nr 43 Ministra Finansów. W oparciu o przepisy ww. zarządzenia w Służbie Celnej opracowano opisy stanowisk służbowych we wszystkich komórkach organizacyjnych, w tym dla stanowiska skarżącego pełniącego służbę na stanowisku inspektora celnego w Oddziale Celnym I Urzędu Celnego [...].

Zgodnie z zakresem zadań, obowiązków i odpowiedzialności z dnia [...] stycznia 2010 r. do zadań skarżącego należało wprowadzanie deklaracji uproszczonych AKC-U z tytułu nabycia wewnątrzwspólnotowego samochodów osobowych do systemu ZEFIR oraz obsługa modułu Akcyza Krajowa w zakresie uprawnień przyznanych przez administratora systemu. W oparciu o realizowane przez skarżącego zadania oraz zgodnie § 3 ust. 1 ww. zarządzenia, w opisie stanowiska służbowego skarżącego zostały wskazane zadania i ich wartości mieszczące się w wykazie zadań stanowiącym załącznik nr 2 do zarządzenia, realizowane przez oddziały celne. Charakter i złożoność zadań zawartych w opisie odpowiada zadaniom dotychczas realizowanym przez skarżącego na stanowisku inspektora celnego w Oddziale Celnym I Urzędu Celnego [...]. Wartość stanowiska skarżącego wyliczono zgodnie z § 6 zarządzenia oraz załącznikiem 3 do zarządzenia na poziomie 1,10 pkt. Wartość ta mieści się w przedziale 1,00-1,49 pkt przewidzianej dla stanowiska służbowego - młodszy specjalista Służby Celnej w kategorii stanowisk specjalistycznych w wykazie stanowiącym załącznik nr 4 do zarządzenia. Powyższy opis stanowiska młodszego specjalisty Służby Celnej w Oddziale Celnym I Urzędu Celnego [...] został zaakceptowany przez kierownika urzędu i zatwierdzony przez Szefa Służby Celnej w dniu [...] grudnia 2010 r.

Organ wskazał, że opis stanowiska służbowego młodszego specjalisty Służby Celnej ustalony dla skarżącego w trakcie procesu wartościowania stanowisk Służbie Celnej, wskazanego w karcie 146 akt osobowych, był podstawą złożenia przez kierownika urzędu propozycji pełnienia służby przez skarżącego na stanowisku młodszego specjalisty Służby Celnej i w dalszej konsekwencji określenia takiego stanowiska skarżoną decyzją. Opis stanowiska stanowił załącznik do ww. propozycji a skarżący złożył na nim swój podpis potwierdzający zapoznanie z opisem.

Skarżący spełnił również wymóg w zakresie kwalifikacji, wskazany w ww. rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, przewidziany dla stanowiska młodszego specjalisty Służby Celnej. O tym czy funkcjonariusz otrzyma stanowisko specjalistyczne, czy eksperckie decydowały realizowane zadania w powiązaniu z ich czasochłonnością. Kierownik urzędu odpowiadający za realizację zadań kadrowych w urzędzie (art. 19 ustawy) prawidłowo zgodnie z obowiązującymi przepisami Rozdziału 8 ustawy, tj. art. 113 ustawy określił skarżącemu - stanowisko młodszego specjalisty Służby Celnej, mieszczące się w kategorii stanowisk specjalistycznych, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia i wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych. Ustalenie skarżącemu uposażenia nastąpiło zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych z dnia 2 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 36, poz. 199) według III grupy uposażenia zasadniczego określonego mnożnikiem kwoty bazowej 1,334, przewidziane dla stanowiska młodszego specjalisty Służby Celnej. W związku z tym, że zaproponowane uposażenie było niższe od dotychczas przysługującego, na podstawie art. 222 ust. 4 przepisów przejściowych ustawy Odwołujący zachował dotychczasową wysokość uposażenia określonego mnożnikiem 1.716, tj. kwotę 3.215,16 (kwota bazowa 1.873, 64 x mnożnik 1.716). Organ wyjaśnił, iż wartość stanowiska nie była uzależniona od kwalifikacji i doświadczenia osoby realizującej te zadania ale od złożoności tych zadań w powiązaniu z ich czasochłonnością. Organ odwoławczy nie ma zaś podstaw do kwestionowania wartości zadań określonych w zarządzeniu ani też podważania przewidzianych ww. zarządzeniem reguł przypisywania stanowisk i kategorii stanowisk do określonej wartości stanowisk. Ustalenie wartości zadania i wartości stanowiska nie może być przedmiotem badania organów w niniejszym postępowaniu odwoławczym, a jedynie określenie funkcjonariuszowi konkretnego stanowiska służbowego w danej kategorii stanowisk służbowych, miejsca pełnienia służby i uposażenia, to zaś zostało prawidłowo ustalone przez kierownika urzędu w skarżonej decyzji. W karcie opisu stanowiska służbowego młodszego specjalisty Służby Celnej (k. 146) jako wymagane kwalifikacje wskazano wymóg posiadania wykształcenia średniego. W sytuacji zatem, gdy do wykonywania zadań na stanowisku specjalisty nie było konieczności posiadania wyższego wykształcenia, podnoszony przez skarżącego zarzut nieuwzględnienia posiadanego przez niego wykształcenia, kompetencji i innych kwalifikacji, jest bezpodstawny.

Organ zauważył, że to nie posiadane przez funkcjonariusza Celnego wykształcenie i kwalifikacje determinowały, jakie ma być mu określne stanowisko, lecz określone konkretne stanowisko, rodzaj wykonywanych zadań, decydowały o wymogach koniecznych do jego obsadzenia.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o sporządzenie nowej propozycji warunków pełnienia służby w Referacie Dochodzeniowo – Śledczym, w którym skarżący pełnił służbę przed zawieszeniem go, organ wskazał, że przepisy art. 109 ustawy o Służbie Celnej mają zastosowanie po zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, kiedy następuje jego powrót w sytuacjach określonych przepisami ww. artykułu. W przypadku zaś skarżącego, nie nastąpiło zwolnienie ze służby, nie ma więc podstaw do przywracania go do służby na podstawie wskazanego przepisu ustawy o Służbie Celnej. Zadania z zakresu oddziału celnego zostały powierzone skarżącemu jeszcze przed wejściem w życie przepisów określających nowe stanowiska w Służbie Celnej. Organ dokonując opisu stanowiska służbowego, zobligowany był zatem wziąć pod uwagę aktualnie realizowane zadania przez funkcjonariusza na mocy powierzonego mu w dniu [...].01.2010 r. zakresu zadań.

Podkreślił również, że przed wejściem w życie ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r., zadania nie były przypisane do określonego stanowiska. Również charakter i złożoność zadań nie musiał wynikać z określonego stanowiska, dla każdego funkcjonariusza bowiem indywidulanie określano zakres wykonywanych przez niego zadań. Funkcjonariusz pozostając na określonym stanowisku, mógł mieć zmieniany zakres zadań bez zmiany stanowiska, tak jak to miało miejsce w przypadku skarżącego. Organ wyjaśnił, iż na określenie skarżącemu, po wejściu w życie nowej ustawy i nowych stanowisk służbowych, rodzaju zadań i co za tym idzie stanowiska młodszego specjalisty Służby Celnej, miało wpływ cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego (karta akt osobowych nr 115). Organ zauważył, że nie tylko brak uprawnień wymaganych do realizowania wskazywanych przez skarżącego zadań ale też szczególny charakter zadań polegających na ujawnianiu przestępstw, miały wpływ na określenie zakresu zadań skarżącemu poza komórką dochodzeniowo-śledczą.

Odnosząc się do kwestii braku możliwości awansowania skarżącego na wyższe stanowisko, gdyż wiązałoby się to z obniżeniem otrzymywanego przez niego uposażenia, organ wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2010 r. poz. 87, Nr 559 z późn. zm.) w przypadku funkcjonariuszy, o których mowa w art. 222 ust. 4 ustawy, których uposażenie zasadnicze odpowiada wysokości lub jest wyższe od uposażenia na stanowisku służbowym, na które jest prowadzona rekrutacja, awans na to stanowisko służbowe może nastąpić również w przypadku, gdy nie jest ono stanowiskiem bezpośrednio wyższym od zajmowanego stanowiska służbowego, po uzyskaniu powyżej 2,99 punktów z ogólnego poziomu realizacji zadań w ostatniej ocenie okresowej oraz po odbyciu służby na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym przez okres co najmniej: 1) roku - w przypadku awansu w ramach tej samej kategorii stanowisk służbowych; 2) dwóch lat - w przypadku awansu z kategorii stanowisk specjalistycznych do kategorii stanowisk eksperckich. Oznacza to, że funkcjonariusz może awansować na wyższe stanowisko, na którym uposażenie odpowiada wysokości uposażenia funkcjonariusza. Powyższa regulacja ułatwia awans takim osobom, jak skarżący, awans na to stanowisko służbowe może nastąpić również w przypadku, gdy nie jest ono stanowiskiem bezpośrednio wyższym od zajmowanego stanowiska służbowego. Zatem wobec funkcjonariuszy znajdujących się w takiej sytuacji jak skarżący, zostały złagodzone warunki awansu w ten sposób, że nie musi on następować na bezpośrednio wyższe stanowisko od aktualnego, co jest zasadą w systemie awansu, lecz na każde inne wyższe stanowisko, na którym uposażenie odpowiada wysokości uposażenia funkcjonariusza.

Dodatkowo organ podniósł, że badanie prawidłowości rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych, wykracza poza ramy postępowania prowadzonego w związku z odwołaniem od decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] marca 2015 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, Dyrektor Izby Celnej [...] był zobligowany w terminie do 31 grudnia 2010 r. przedstawić skarżącemu pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Stąd przedstawiona propozycja zawarta w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., którą skarżący przyjął składając w dniu [...] grudnia 2010 r. pisemne oświadczenie. Zaproponowane i przyjęte warunki służby zostały następnie powtórzone we władczej formie przez Dyrektora Izby Celnej [...] w decyzji z dnia [...] marca 2015 r.

Dalej Sąd podał, iż w sprawie okolicznością istotną jest, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, która weszła w życie 30 października 2009 r., jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych (Projekt ustawy o Służbie Celnej, Sejm VI Kadencji, druk nr 1492, opublikowany w LEX). Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Przepisy art. 222 i art. 223 ustawy o Służbie Celnej, które zawarte zostały w rozdziale "Przepisy przejściowe", miały zaś pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem było przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy.

W art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ustawodawca postanowił, że funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. Przepis ten jest przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. W art. 222 ust. 3 ww. ustawy zakreślono termin do 31 grudnia 2010 r. na przedstawienie funkcjonariuszom celnym propozycji określających, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, intencją ustawodawcy by zatem dostosowanie zastanego stanu rzeczy odnośnie warunków pełnienia służby, w tym stanowisk służbowych funkcjonariuszy, do nowej regulacji prawnej. Punktem odniesienia musiał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz stosunki prawne ukształtowane na jego podstawie, istniejące w momencie wejścia w życie przepisów nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przedstawienie funkcjonariuszom celnym propozycji nowych stanowisk służbowych określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych musiało zatem zostać dokonane z odniesieniem do stanowisk służbowych dotychczas zajmowanych przez tych funkcjonariuszy pod rządami ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

Dlatego zdaniem Sądu, nieuzasadnione są zarzuty skarżącego, że propozycja składana funkcjonariuszom na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej powinna uwzględniać zasady przewidziane dla awansu na stanowisko służbowe oraz rekrutacji wewnętrznej.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że skoro zgodnie z wolą ustawodawcy do 31 grudnia 2010 r. w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi funkcjonariuszy celnych zastosowanie miały przepisy dotychczasowe i jednocześnie w terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu zobowiązany został do przedłożenia propozycji warunków służby, to wolą ustawodawcy nie było przeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej obejmującej przeszło 14 000 stanowisk, ponieważ jak wynika z powyższych terminów ustawodawca nie przewidział ram czasowych potrzebnych do przeprowadzenia tego procesu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest zaś uregulowanie zawarte w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. zawierające zasadę, że rekrutacja wewnętrzna poprzedza awans, zaś aby móc awansować w ramach tej samej kategorii stanowisk służbowych należy spełnić warunek w postaci odbycia służby przez okres co najmniej roku na dotychczasowym stanowisku z tej samej kategorii. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że rekrutacja wewnętrzna ma zastosowanie tylko w przypadku awansu. W procesie transformacji stosunków służbowych wolą ustawodawcy nie było, co należy szczególnie mocno zaakcentować wobec oczekiwań zgłaszanych przez skarżącego w jego trakcie, awansowanie funkcjonariuszy, lecz dostosowanie dotychczasowych stanowisk do nowej nomenklatury stanowisk po uprzednim ich opisie i zwartościowaniu. Proces awansowania mógł rozpocząć się na nowych zasadach po zakończeniu zmian strukturalno-organizacyjnych w Służbie Celnej.

W ocenie Sądu istotnym jest również, że art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej odsyła do przepisów rozdziału 8 i 10 jedynie w zakresie kwestii związanych z miejscem pełnienia służby, stanowiskiem i uposażeniem, nie zaś do materii odnoszącej się do awansu, czy rekrutacji wewnętrznej, które również są normowane w przepisach tych rozdziałów.

Ponadto Sąd zauważył, że jak wyjaśnił Szef Służby Celnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wartościowanie stanowisk służbowych dla potrzeb określenia funkcjonariuszom nowych warunków pełnienia służby zostało przeprowadzone według kryteriów określonych w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisu i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. Urz. MF z 2010 r. Nr 12, poz. 52) i oparte było na wartości wykonywanego zadania na danym stanowisku, a nie na statusie osoby wykonującej to zadanie (jej wykształceniu, kwalifikacjach).

Skarżący zaakceptował otrzymaną kartę opisu i wartości stanowiska służbowego określającą stanowisko młodszego specjalisty Służby Celnej, co potwierdził własnoręcznym podpisem na karcie opisu znajdującej się w jego aktach osobowych. Przyjął zatem złożoną mu propozycję, decydując się na dalszą służbę na zaproponowanym mu stanowisku młodszego specjalisty.

Sąd podkreślił, iż nie jest okolicznością sporną, że skarżący wypełniał wymagania dla tego stanowiska przewidziane. Natomiast jak wyjaśnił organ w procesie transformacji to nie posiadane przez funkcjonariusza celnego wykształcenie i kwalifikacje determinowały jakie ma mu być określone stanowisko, lecz to opisane konkretne stanowisko, rodzaj wykonywanych na tym stanowisku zadań, decydowały o wymogach koniecznych do jego obsadzenia. Sam skarżący zasadnie natomiast wskazuje, że kryteria wykształcenia i kwalifikacji zawodowych są brane pod uwagę w procedurze rekrutacji wewnętrznej, która w tym przypadku nie miała jednak miejsca. Obowiązek jej przeprowadzenia nie mógł wynikać, wbrew twierdzeniom skargi, z pism poszczególnych organów funkcjonujących w ramach Służby Celnej.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że opis wartościowania stanowiska, jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy o Służbie Celnej, "zakłada podniesienie standardów pracy polskiej Służby Celnej, doskonalenie systemu planowania i zarządzania zasobami finansowymi i technicznymi oraz doskonalenia systemu zarządzania zasobami ludzkimi tak, aby wzmocnić administracyjną i operacyjną zdolność Służby Celnej". Opis wartościowania stanowiska w Służbie Celnej służy zatem wewnętrznym potrzebom tej służby mundurowej i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Skarżący na dzień wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej. Zmiana zakresu obowiązków służbowych w związku z zawieszeniem skarżącego w pełnieniu dotychczasowych obowiązków służbowych nie miała wpływu na objęcie go ww. przepisami. Wbrew twierdzeniom skarżącego jego status jako funkcjonariusza nie został zmieniony, Skarżący pełnił nadal służbę i otrzymywał uposażenie, mimo prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego.

Sąd I instancji zgodził się z organem, iż brak jest możliwości wydania decyzji w oparciu o art. 222 ust. 3 ustawy zawarty w przepisach przejściowych ustawy jednocześnie, jak domaga się skarżący, zawarcia w tym rozstrzygnięciu kwestii dotyczących przywrócenia go do służby zgodnie z przepisem art. 108 ww. ustawy. W ocenie Sądu, nieuzasadnione są zarzuty skarżącego, że skarżona decyzja powinna uwzględniać zasady w zakresie ustalania warunków służby wynikające z art. 108 ustawy. Wydanie bowiem przez Dyrektora Izby Celnej [...] ustalającej skarżącemu z dniem 1 stycznia 2011 r. warunki służby było następstwem przyjęcia wcześniej przez tego funkcjonariusza pisemnej propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r. określającej warunki służby i było powieleniem w tej decyzji treści wcześniejszej propozycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., przez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 9, 77 § 1 oraz § 4 i art. 80 kpa i:

a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i rozstrzygała w zakresie o jaki wniesiono, podczas gdy wnioskodawca wniósł o określenie warunków pełnienia służby, a otrzymał rozstrzygnięcie o potwierdzeniu przyjęcia przez niego warunków pełnienia służby,

b) uznanie, że decyzja zapadła zgodnie z prawem, podczas gdy organ uznał nadrzędność czynności przedstawienia i przyjęcia propozycji określającej warunki pełnienia służby nad zaskarżonym rozstrzygnięciem,

c) uznanie, że decyzja zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy, podczas gdy organ zupełnie zignorował fakt zakończenia zawieszenia pracownika w wykonywaniu czynności służbowych, co miało istotny wpływ na określenie warunków pełnienia służby,

d) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ opierając się na dowodach nie odnoszących się indywidualnie do strony postępowania, ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań, nie wskazał, na jakich dowodach się oparł,

e) uznanie, że organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego i okoliczności znanych mu z urzędu, w tym faktu wygaśnięcia decyzji o zawieszeniu, podczas gdy organ nie zawarł w uzasadnieniu motywów podjętego rozstrzygnięcia i nie wskazał na jakich przepisach merytorycznych oparł rozstrzygnięcie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, przez jego niezastosowanie i uznanie, że działanie organu nie stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także zasadą działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, przez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy z nieuwzględnieniem faktu, że zaskarżona decyzja nie wypełniła dyspozycji wyżej powołanego art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej oraz art. 231 ustawy o Służbie Celnej przez nieuwzględnienie skutków wygaśnięcia zawieszenia przy wydawaniu decyzji w sprawie określenia warunków pełnienia służby;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 kpa, przez błędne jego zastosowanie przez brak uchylenia decyzji mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9 i art. 77 kpa i w efekcie niewyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie w dacie procedowania faktu zakończenia okresu zawieszenia pracownika w wykonywaniu obowiązków służbowych.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Ma rację autor skargi kasacyjnej twierdząc, że zaskarżona decyzja nie stanowi o załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 3 marca 2015 r., czym naruszone zostały przepisy postępowania wymienione w pkt. 1, 2, 3 skargi kasacyjnej.

Jak wynika z powyższego wniosku D. W. zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej [...] o wydanie decyzji określającej warunki pełnienia służby w związku z przyjęciem propozycji, o której mowa w art. 222 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej ( Dz. U. z 2013r., poz. 1404 ). W uzasadnieniu wniosku funkcjonariusz powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2014 r., I OSK 2498/12 i z dnia 14 stycznia 2014 r., I OSK 974/13.

W wyrokach tych przedstawiony został pogląd, zgodnie z którym w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej, tj. wydać decyzję ustalającą na nowo warunki pełnienia służby.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszym z przytoczonych wyroków podkreślił, że " zmiana warunków służby, o których mowa w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, dotyczy modyfikacji istotnych elementów treści istniejącego stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną. Dlatego też w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Sprawa przekształceń stosunku służbowego jest bowiem sprawą administracyjną, której załatwienie wymaga kwalifikowanego aktu administracyjnego stanowiącego przejaw woli organu administracji publicznej, wydanego na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze zewnętrznym, władczym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Decyzja modyfikująca dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej pragmatyki służbowej, zmieniająca istotne elementy tego stosunku administracyjnego, realizuje taki sam cel, jaki wynika z prawa właściwego organu do przeniesienia służbowego. Kwalifikuje się zatem do rozstrzygnięć wymienionych w art. 188 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej podlegających kontroli sądowoadministracyjnej".

Decyzja wydania na podstawie art. 222 ust. 3 i ust. 4 ustawy o Służbie Celnej w dniu 26 marca 2015 r. przez Dyrektora Izby Celnej [...] nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia ( określenia ) na nowo przez organ funkcjonariuszowi warunków służby. Z decyzji tej wynika, że organ potwierdził przyjęcie przez funkcjonariusza warunków pełnienia służby, podczas gdy z art. 222 ust. 3 ustawy ani z ukształtowanego na gruncie tego przepisu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wynika taki obowiązek.

Obowiązkiem organu było bowiem władcze ukształtowanie na nowo warunków pełnienia służby.

Decyzja co do przyjęcia przedłożonej propozycji należała wyłącznie do skarżącego, który już w dniu [...] grudnia 2010 r. potwierdził jej przyjęcie. Obowiązujące prawo nie nakładało na organ jakichkolwiek obowiązków w zakresie potwierdzenia przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji, tym bardziej w formie decyzji administracyjnej, która stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonane w niniejszej sprawie przez Dyrektora Izby Celnej [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. potwierdzenie przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji nie stanowi władczego ukształtowania przez organ praw i obowiązków funkcjonariusza i nie załatwia jego wniosku z dnia [...] marca 2015 r.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu będzie wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2015 r., tj. określającej istotne warunki pełnienia przez niego służby od dnia [...] stycznia 2011 r.