Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 156/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151, art. 50 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, ust. 3, art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XL/273/2009 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w pozostałej części, III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XL/273/09, podjętą [...] maja 2009 r., Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. 0 samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) ustaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2009 r., Nr 66, poz. 947 i weszła w życie z dniem 25 czerwca 2009 roku.

W myśl § 5 ust. 1 uchwały gmina wynajmuje lokale mieszkalne osobom pełnoletnim, które spełniają łącznie następujące warunki:

1) zamieszkują w granicach administracyjnych gminy;

2) nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do lokalu;

3) zamieszkują z osobami bliskimi, tj. z rodzicami lub dziećmi, w lokalu, w którym spełnione są kryteria zagęszczenia, zawarte w rozdz. 3.

Ponadto Rada uchwaliła w § 9, iż osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu lokalu winny spełniać następujące kryteria dochodowe:

1) w przypadku ubiegania się o przydział lokalu socjalnego kryterium dochodowe to 50% najniższej emerytury na osobę w gospodarstwie wieloosobowym i 75% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym;

2) w przypadku ubiegania się o przydział lokalu komunalnego kryterium dochodowe

to 100% najniższej emerytury na osobę w gospodarstwie wieloosobowym i 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym;

3) dopuszcza się przekroczenie kryteriów dochodowych o 25% najniższej

emerytury.

Na powyższą uchwałę, w części obejmującej jej § 5 ust. 1 pkt 2 oraz § 9, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez ustalenie w § 5 ust. 1 pkt 2, że lokale mieszkaniowe zasobu gmin służą osobom nieposiadającym tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków, gdy żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do lokalu, podczas gdy brak jest podstaw do różnicowania uprawnień mieszkańców ze względu na spełnienie obowiązku braku prawa do innego lokalu w przypadku ubiegania się o najem lokalu innego niż lokal socjalny.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale także rażące naruszenie prawa polegające na obrazie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ustanowienie w § 9 kryterium dochodowego uprawniającego do ubiegania się o przyznanie lokalu komunalnego oraz lokalu socjalnego w sposób niejasny, nie pozwalający precyzyjnie ustalić, czy kryterium to określa kwotę maksimum, minimum, a może jedynie równowartość kwoty wskazanej, dając tym samym pole do różnej wykładni uprawnień obywateli w poszczególnych decyzjach.

Stawiając przytoczone zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rozstrzygnięć określonych w § 5 ust. 1 pkt 2 i § 9, jako sprzecznej z prawem.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, iż kompetencję do uchwalania zasad wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego przyznaje radzie gminy art. 21 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy. Zaś ust. w 3 wskazanego artykułu ustawodawca wskazał przykładowo elementy przedmiotowe zasad, które powinna uregulować rada w drodze uchwały. W ocenie skarżącego, dokonane przez Radę Gminy w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały zawężenie kręgu adresatów norm prawnych zawartych w kwestionowanym akcie prawnym rażąco narusza prawo, a w szczególności art. 4 ust. 1 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...). Zdaniem skarżącego w przepisach powołanej ustawy brak jest podstaw do upoważnienia rady gminy do wyłączenia z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu komunalnego osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu. W art. 4 ust. 1 ustawy ustawodawca wskazał jednoznacznie, iż uprawnionymi do korzystania z zasobu mieszkaniowego gminy są członkowie wspólnoty mieszkaniowej mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i osiągający niski dochód. Kryterium w postaci braku prawa do lokalu ustawodawca wprowadził w art. 23 ust 2 ustawy jedynie w odniesieniu do lokalu socjalnego. Zatem warunek o jakim mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały, wprowadzony został bez podstawy prawnej, w sposób rażący narusza przepisy powołanej ustawy.

W ocenie skarżącego, zapisy § 9 dotyczące kryteriów dochodowych, mające realizować ustawowy wymóg określenia w uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego, uzasadniającej oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, pozostają nieprecyzyjne i nie spełniają wymogu konkretności i jasności przyznawanych praw, pozwalających na dokonanie przez obywatela gminy oceny co do ich egzekwowalności, a jako takie pozostają w oczywistej sprzeczności z zasadą demokratycznego państw prawa określoną w art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała skargę za zasadną w części dotyczącej § 5 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Wnosząc o jej oddalenie w części dotyczącej § 9 wywodziła, iż przepis tego paragrafu jest doprecyzowany zapisem w załączniku nr 1 do uchwały. Wskazany załącznik do zaskarżonej uchwały ( Kryteria punktowe stosowane do oceny wniosków w celu ustalenia pierwszeństwa nabycia prawa do ubiegania się o mieszkanie z zasobów gminy) w pkt III określa kryteria punktowe z tytułu sytuacji materialnej w gospodarstwie domowym wnioskodawcy w stosunku do najniższej emerytury. Tym samym ewentualne niejasności w ustaleniu kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania lokalu komunalnego są usunięte przez treść załącznika nr 1 III do uchwały. Z treści zaskarżonego § 9, w zestawieniu z załącznikiem do uchwały, wynikają jednoznaczne kryteria dochodów i tak w przypadku ubiegania się o przydział lokalu socjalnego jest to 50% najniższej emerytury na osobę w gospodarstwie wieloosobowym, co oznacza 50% i mniej, natomiast w gospodarstwie jednoosobowym 75% najniższej emerytury tj. 75% i mniej. W przypadku ubiegania się o przydział lokalu komunalnego to 100% (100% i mniej) najniższej emerytury na osobę w gospodarstwie wieloosobowym i 150% (150% i mniej) najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym. Również określona w pkt 3 § 9 uchwały możliwość przekroczenia powyższych kryteriów dochodowych o 25% ( tj. 25% i mniej) najniższej emerytury jest jednoznacznie określona, a ewentualne wątpliwości interpretacyjne także w tym zakresie usuwa załącznik do uchwały. Nie jest przy tym zrozumiałe - zdaniem organu stanowiącego Gminy - stanowisko skarżącego, że możliwość przekroczenia kryteriów dochodowych określonych w pkt 1 i 2 § 9 uchwały jest pozostawiona arbitralnej decyzji organu, gdyż przekroczenie tych progów o 25% i mniej kwot podstawowych skutkuje jedynie przyznaniem najniższej ilości punktów ( 2 pkt) przy ocenie sytuacji materialnej w gospodarstwie domowym wnioskodawcy przy ocenie wniosków w celu ustalenia pierwszeństwa nabycia prawa do ubiegania się o mieszkanie z zasobów Gminy.

Na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "ppsa").

W myśl art. 147 § 1 ppsa wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność ( por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są zatem przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Kontrola zgodności z prawem działania organów administracji publicznej, a w tym organów samorządu terytorialnego, wymaga zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego skargą złożoną przez uprawniony podmiot. Z regulacji zawartej w art. 50 § 2 ppsa w związku z art. 5 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze ( tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 7 poz. 39 ) wynika uprawnienie prokuratora do realizacji środków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a w tym uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Termin do wniesienia skargi przez prokuratora wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, bądź sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Wskazany termin nie ma jednakże zastosowania do skargi na akt prawa miejscowego. Akt taki można zaskarżyć w każdym czasie ( vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" ). Niewątpliwie uchwała rady gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ma charakter prawa miejscowego.

Taki też przedmiot i charakter prawny ma poddana kontroli w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2009 r. Nr XL/273/09 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Podjęta ona została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego ( tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Powyższy przepis oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Istnieje możliwość zamieszczenia w uchwale jeszcze innych zagadnień związanych z najmem, ale nie oznacza to jednak dowolności organu ( por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt l OSK 732/10, Lex nr 595501). Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt l OSK 82/08, Lex nr 470923). Czym innym jest bowiem wyznaczanie kryteriów pierwszeństwa, a czym innym wykluczenie oznaczające usunięcie, wyłączenie, wyeliminowanie, pozbawienie prawa. Rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających osoby, spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu, z weryfikacji wniosku.

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów zalicza do zadań własnych gminy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wykonywanie tego zadania określa art. 4 ust. 2 tej ustawy, wskazując, że to zaspokajanie polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Powołana ustawa ustanawia także prawną formę w jakiej gmina "zapewnia lokale socjalne i zamienne" oraz "zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach". Formę tę stanowi umowa najmu (art. 20 ust.2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2). Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członkowi wspólnoty samorządowej przez gminę polega więc na wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepisy art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust.3 ustawy stanowią regulację dotyczącą zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Samorząd terytorialny jest lokalną wspólnotą społeczną uprawnioną do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażoną w materialne środki realizacji powierzonych jej zadań. Podmiotem samorządu terytorialnego jest lokalna społeczność zamieszkująca określony obszar i zorganizowana w terytorialny związek samorządowy. Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Tak więc "zamieszkiwanie" wolą prawodawcy jest nierozerwalnie związane z przynależnością do wspólnoty samorządowej. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i uzyskujący niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów nie przewiduje podstaw, aby do uchwały wprowadzać - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów powinna być oceniania w niniejszej sprawie jako sytuacja podmiotu (członka wspólnoty samorządowej) w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów przesłanek: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi) - niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi i niskimi dochodami. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny ( ust. 2).

Podstawowym dopuszczalnym - w świetle treści ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego - kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie u osoby ubiegającej się o najem niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ( przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie innego lokalu mieszkalnego, czy też niespełnianie innych warunków przez ustawę nie przewidzianych.

W świetle powyższych rozważań zgodzić się należało z Prokuratorem Rejonowym, iż w świetle regulacji powołanej ustawy niedopuszczalne pozostaje wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu. W ocenie Sądu, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, zasady wynajmowania lokali winny być zaś tak skonstruowane, aby ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu ), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szansę na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria ( wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt l OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r, sygn. akt IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 338/10 -wszystkie zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd stwierdził, iż regulacja § 5 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, jako podjęta bez podstawy prawnej, istotnie narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł o nieważności uchwały w tej części. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia stało się orzeczenie zawarte w pkt III wyroku, podjęte na podstawie przepisu art. 152 ppsa. W kwestii zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie Sąd skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Zakres zastosowania przepisu art. 152 ppsa dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji, to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).

Za nieuzasadnioną i podlegającą oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ppsa, Sąd uznał natomiast skargę w zakresie w jakim zarzucała ona istotne naruszenie prawa przez § 9 kontrolowanej uchwały. Odnosząc się do kwestii określenia przez Radę Miejską w kwestionowanej jednostce redakcyjnej uchwały, kryteriów dochodowych podkreślić należy, iż przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów upoważnia radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego.

Wykładnia celowościowa tego przepisu musi prowadzić do wniosku, iż chodzi w nim o ustalenie przez gminę dochodu maksymalnego powyżej którego, dana osoba nie będzie kwalifikowała się do zawarcia umowy najmu. Tym samym rada gminy została upoważniona do ustalenia granicznej wysokości dochodu, przekroczenie której, dyskwalifikować będzie ubiegającego się o najem do zawarcia umowy. Odmienne rozumienie pojęcia wysokości dochodu niż jako "kryterium dochodowego" w postaci dochodu maksymalnego prowadziłoby do absurdalnego wniosku, iż gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. Tymczasem z art. 20 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ww. ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach.

W kontekście poczynionych wywodów i rozumienia pojęcia "kryterium", jako cechy ze względu na którą dokonuje się podziału, kwalifikacji czy środka rozróżnienia, uznać należy, iż kwestionowany przepis ustanawia maksymalną wysokość dochodu powyżej, której ubiegający się o najem nie kwalifikuje się do jego uzyskania. W konsekwencji oznacza, to iż dochód ( ustalony w sposób określony § 4 ust. 1 uchwały ) równy bądź niższy od wskazanego w § 9 kryterium uprawnia do ubiegania się o najem. Zgodzić się należy ze skarżącym, iż sposób sformułowania kontrolowanego przepisu nie jest dostatecznie jasny i precyzyjny i jego wykładnia może budzić pewne wątpliwości. Mogą one być jednak usunięte przy uwzględnieniu wyartykułowanego w samej ustawie celu, jakim jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych członków społeczności lokalnej o niskich dochodach. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem Rady Gminy wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż ewentualne wątpliwości w kwestii rozumienia znaczenia § 9 kontrolowanej uchwały zostają usunięte przy jego wykładni w powiązaniu z treścią pkt III załącznika nr 1 do uchwały, stanowiącego jej integralną część.

Wprawdzie wskazana tam tabela została stworzona dla ustalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i socjalnego ( do czego gmina jest także uprawniona na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy ) to wynika z niej również jednoznacznie wysokość dochodu uprawniająca do ubiegania się o najem, l tak w przypadku ubiegania się o przydział lokalu socjalnego jest to dochód na osobę w gospodarstwie wieloosobowym na poziomie równym 50% najniższej emerytury i niższym, natomiast w gospodarstwie jednoosobowym na poziomie równym 75% najniższej emerytury tj. 75% i mniej. W przypadku ubiegania się o przydział lokalu komunalnego to 100% (100% i mniej) najniższej emerytury na osobę w gospodarstwie wieloosobowym i 150% (150% i mniej) najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym.

W kontekście zapisów załącznika do uchwały usunięta zostaje też wątpliwość związana z treścią pkt 3 § 9 uchwały, który przewiduje możliwość przekroczenia powyższych kryteriów dochodowych o 25% (tj. nie więcej niż o owe 25 %) najniższej emerytury. Zawarta w załączniku tabela wskazuje, iż przekroczenie wskazanych w pkt 1 i 2 § 9 progów ( kryteriów ) dochodowych o dopuszczalne ( przez pkt 3 ) 25 % jest zawsze uwzględniane. Możliwość zwiększenia progu dochodowego o 25 % nie jest, zatem wbrew stanowisku skarżącego, pozostawiona arbitralnej decyzji organu. Jest zasadą w każdym przypadku przekroczenia kryterium o nie więcej niż 25 % najniższej emerytury i skutkuje jedynie przyznaniem najniższej ilości punktów ( 2 pkt) przy ocenie sytuacji materialnej w gospodarstwie domowym wnioskodawcy dokonywanej w procesie kwalifikacji wniosków w celu ustalenia pierwszeństwa nabycia prawa do ubiegania się o mieszkanie z zasobów Gminy.

W konsekwencji, odnosząc się do zarzutów skargi, można w stosunku do kwestionowanego zapisu § 9 uchwały postawić zarzut, iż wskazane uchybienia, jakimi dotknięty jest § 9 uchwały dotyczą jedynie naruszenia zasad techniki prawodawczej, to nie mają charakteru istotnego naruszenia prawa w omówionym uprzednio znaczeniu. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.