Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1058/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 155, art. 162
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 2, art. 28, art. 30
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], znak [...] Starosta K., działając na podstawie art. 155 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: "k.p.a."), art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11, 12 i 13, art. 5 ust. 1, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4, 6, 7, 13 i 14 oraz art. 28 i 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. K. orzekł o:

I. uchyleniu w całości decyzji własnej z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], znak [...], dotyczącej wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu o łącznej pow. [...] ha stanowiącego działkę nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym B. i obejmującego łąki trwałe klasy [...] pochodzenia organicznego – z przeznaczeniem pod zabudowę obiektami handlowo-usługowymi;

II. wyłączeniu z produkcji rolniczej obszaru gruntu o pow. [...] ha stanowiącego część działki nr [...] położonego w obrębie ewidencyjnym B. i stanowiącego łąki trwałe klasy [...] pochodzenia organicznego - z przeznaczeniem pod zabudowę obiektami handlowo-usługowymi;

III. odstąpieniu od wyłączenia części działki nr [...] o pow. [...] ha;

IV. ustaleniu opłaty w wysokości [...] zł stanowiącej dwukrotność należności za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej na części działki nr [...] o pow. [...] ha, wyłączonej przez wnioskodawcę niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

V. ustaleniu stałej opłaty rocznej za wyłączenie z produkcji rolniczej części działki nr [...] o pow. [...] ha w wysokości 10% należności określonej w pkt III pkt 1, której wysokość wynosi [...] zł;

VI. zobowiązaniu S. K. do: uiszczenia opłaty w wysokości określonej w pkt III niniejszej decyzji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a także uiszczania stałej opłaty rocznej w wysokości określonej w pkt IV w terminie do dnia 30 czerwca za dany rok, przez okres 10 lat.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Starosta K. na wniosek S. K. wyłączył z produkcji rolniczej obszar gruntu o łącznej pow. [...] ha - działkę nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym B. i stanowiący łąki trwałe klasy [...] pochodzenia organicznego, z przeznaczeniem pod zabudowę obiektami handlowo-usługowymi. Jednocześnie w decyzji tej ustalono opłatę stanowiącą dwukrotność należności za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej na części działki nr [...] o pow. [...] ha niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz stałą opłatę roczną za wyłączenie pow. [...] ha. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2011 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., uszczegółowionym pismem z dnia [...] maja 2012 r., S. K. oświadczył, że rezygnuje w całości z nabytego prawa do wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu o pow. [...] ha i wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2011 r. w całości. W rozpatrzeniu tego wniosku Starosta K. dwukrotnie wydał decyzje o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2011 r., które w związku z odwołaniami strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchylało w całości, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na konieczność ustalenia powierzchni faktycznie wyłączonej z produkcji rolnej, zakwestionowało nie odniesienie się do wszystkich istniejących w sprawie dokumentów oraz brak przeprowadzenia ich oceny.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji dokonał oceny całości dokumentów zgromadzonych w sprawie. Wskazano, iż w dniu [...] kwietnia 2012 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, w których uczestniczyli pracownicy Starostwa oraz S. K. z pełnomocnikiem, którzy nie kwestionowali stwierdzenia nielegalnego wyłączenia z produkcji rolniczej części działki nr [...]. Podczas oględzin ustalono, że w celu potwierdzenia powierzchni faktycznie wyłączonej z produkcji rolnej zostanie wykonany pomiar kontrolny, który został przeprowadzony w dniu [...] kwietnia 2012 r. przez Geodetę Powiatowego w K. Ponieważ wskazana w tym opracowaniu wielkość powierzchni ([...] ha) wyłączonej przez wnioskodawcę niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odbiegała od powierzchni ([...] ha) określonej w decyzji z dnia [...] maja 2011 r., ponownie wykonano obliczenia jej wielkości. Ustalono, że rzeczywista powierzchnia wyłączona z produkcji rolniczej na części działki nr [...] wynosi [...] ha, a ponieważ cała działka posiada powierzchnię [...] ha, a grunt o pow. [...] ha nie został naruszony, zatem w tym zakresie strona może zrezygnować z uprawnienia do wyłączenia z produkcji rolniczej.

Starosta K. wskazał następnie, iż nie uwzględnił dowodu z przedłożonej przez stronę opinii opracowanej w sierpniu 2012 r. przez dr inż. A. R. - rzeczoznawcę [...]. Uznano, że opinia nie daje pełnego obrazu o stanie rzeczywistym, bowiem przedstawiono w niej stan zastany na dzień oględzin, tj. [...] sierpnia 2012 r. Materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie świadczy natomiast, że od 2009 r. były prowadzone przez właściciela działki działania, które polegały na bezprawnym naruszeniu wierzchniej warstwy gleby poprzez zebranie wierzchniej warstwy stanowiącej torf, który następnie został wywieziony z terenu działki i zagospodarowany przez osoby trzecie. W to miejsce S. K. przyjmował ziemię gorszej klasy i jakości oraz gruz, które miały być wykorzystane do utwardzenia działki. Wskazano, że na przedmiotowej działce umieszczona była tabliczka informująca o chęci ich przyjęcia, co dokumentują załączone do akt zdjęcia. Starosta K. podkreślił, że gruz wymieszany z ziemią i innymi odpadami tworzy usypane skarpy o maksymalnej wysokości ok. 2 m, rozmieszczone w różnych częściach działki. Ponadto zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego trzy płytkie zbiorniki o nieregularnych kształtach, wypełnione wodą. Zdaniem organu I instancji twierdzenie autora opinii, że właściciel nieruchomości nie miał wpływu na obecny stan działki, nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy. Wskazano, że o stanie tym świadczy również dokonane przez stronę zgłoszenie robót budowlanych (utwardzenie terenu gruzem), w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane, na całej powierzchni działki nr [...]. Zdaniem organu biorąc pod uwagę obecny sposób zagospodarowania części przedmiotowej działki o powierzchni [...] ha, przywrócenie jej do stanu pierwotnego wymaga przeprowadzenia rekultywacji, w trybie przewidzianym w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Starosta K. podniósł następnie, że wniosek strony dotyczący rezygnacji z nabytego prawa do wyłączenia uznano za zasadny wyłącznie w części dotyczącej powierzchni [...] ha, która faktycznie nie została jeszcze wyłączona z produkcji (pkt II decyzji), zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazano, iż w świetle tego przepisu rezygnacja z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej dotyczyć może jedynie gruntów, których adresat decyzji faktycznie nie wyłączył z produkcji. W tym przypadku strona nie ma możliwości rezygnacji w całości z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, gdyż część przedmiotowego gruntu została już faktycznie wyłączona nie tylko decyzją ale również poprzez działania faktyczne, które były prowadzone na przedmiotowej działce. Dlatego też, w stosunku do pozostałej powierzchni, tj. [...], uwzględniono ustalenia dotyczące jej nielegalnego wyłączenia i zastosowano w tym zakresie art. 28 tej ustawy. Z kolei wartość gruntu już wyłączonego nielegalnie, która wynosi [...] zł, została ustalona na podstawie operatu szacunkowego. Z uwzględnieniem tej kwoty naliczono opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Organ I instancji zaznaczył, że podstawę do działania w powyższym zakresie stwarza art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast przepisy cytowanej na wstępie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dają podstawę do rozstrzygnięcia merytorycznego tej sprawy. Przepisy art. 11 ust. 1 i art. 5 ust. 1 stanowią między innymi, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W przypadku gruntów rolnych decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast przepisy art. 12 określają między innymi sposób naliczenia należności i opłat rocznych oraz terminy ich uiszczania, zaś ust. 2, 3 i 4 stanowi, że właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej otrzyma zwrot uiszczonej należności odpowiednio do powierzchni gruntów wyłączonych z produkcji. Art. 4 definiuje między innymi pojęcia wyłączenia gruntów z produkcji, należności i opłaty rocznej. W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami, stosuje się art. 28 niniejszej ustawy, zgodnie z którym sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Pełnomocnik S. K., pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz naruszenie art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy, a także naruszenie art. 77 i art. 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz błędy w ustaleniach faktycznych.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z żądaniem strony. Istotą wniosku S. K. z dnia [...] grudnia 2011 r. było bowiem doprowadzenie do uchylenia decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2011 r. i do ustalenia, że w wyniku rezygnacji z prawa do wyłączenia działki nr [...] z produkcji rolniczej, nie jest on zobowiązany do ponoszenia z tego tytułu żadnych kosztów. Wskazano, że organ I instancji nie wykazał w żadnym stopniu, aby odwołujący się dokonał faktycznego, samodzielnego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ administracyjny. Tym samym zaskarżona decyzja, mimo że zapadła po ponownym rozpoznaniu sprawy, została kolejny raz wydana z naruszeniem prawa, dlatego winna zostać zmieniona bądź uchylona. Zaznaczono, że elementem spornym w sprawie jest kwestia oceny, czy odwołujący się dokonał faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu znajdującego się na działce nr [...], a także jaki charakter miało to wyłączenie, jakiego obszaru dotyczyło oraz kiedy zostało dokonane. Zdaniem odwołującego, cała działka nr [...] winna być potraktowana jako obszar, co do którego zastosowanie ma w tryb z art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a należność jaką uiścił S. K., powinna zostać mu zwrócona. Artykuł 12 ust. 2 powyższej ustawy przewiduje bowiem zwolnienie z opłat określonych w ustawie. Zdaniem pełnomocnika odwołujący się spełnił warunki określone w przedmiotowym przepisie. Dlatego też istnieje podstawa do wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a także do orzeczenia zgodnie z żądaniem strony, tj. do nieustalania po jej stronie obowiązku płacenia jakichkolwiek opłat. Stwierdzenie, aby doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, w istniejącym stanie faktycznym i przy przeprowadzonych dowodach jest nieuzasadnione. Organ I instancji nie przedstawił żadnych przekonujących dowodów, które mogłyby uzasadnić ponad wszelką wątpliwość, że dokonane ustalenie odnośnie wielkości gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji ([...] ha), jest prawidłowe, a także, że to odwołujący się dokonał tzw. faktycznego wyłączenia. Tymczasem, zgodnie z opinią biegłego - rzeczoznawcy A. R., nieruchomość nie jest aktualnie wykorzystywana pod żadną inwestycję i jest w dalszym ciągu eksploatowana rolniczo - na ile pozwalają na to warunki przyrodnicze i techniczne występujące na nieruchomości. W tym kontekście, zdaniem pełnomocnika S. K., przeprowadzona przez Starostę ocena dowodów jest błędna i dowolna, gdyż sformułowany w zaskarżonej decyzji wniosek ma charakter przypuszczenia, które nawet nie zostało uprawdopodobnione. Także twierdzenie, że podczas oględzin terenowych strona i jej pełnomocnik nie kwestionowali uznania za nielegalne wyłączenia z produkcji rolniczej części działki nr [...], ma charakter nadinterpretacji. Odwołujący nie potwierdził, że takiego nielegalnego wyłączenia dokonał, a nadto podnosił, że ewentualne działania na terenie (nawiezienie gruzu itp.), zostały wykonane bez jego wiedzy i zgody.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że organ I instancji działając w trybie art. 155 k.p.a. uchylił w całości własne rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2011 r. dotyczące wyłączenia z produkcji rolniczej działki nr [...] i równocześnie wyłączył z produkcji rolniczej obszar gruntu o powierzchni [...] ha stanowiący część wymienionej działki, ustalając opłatę w kwocie [...] zł - odpowiadającą dwukrotności należności za wyłączenie, oraz stałą opłatę roczną. W decyzji tej odstąpiono od wyłączenia części działki nr [...] o powierzchni [...] ha.

Kolegium wskazało następnie, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z zapisami planu miejscowego obowiązującego od dnia [...] sierpnia 2010 r. (uchwała nr XXXIV /225/2010 Rady Gminy w B. z dnia 23 kwietnia 2010 r. - ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 145, poz. 2766 z dnia 26 lipca 2010 r., zmieniająca uchwalę nr XXVI/129/2004 Rady Gminy w B.), przeznaczona jest pod budowę obiektów handlowo - usługowych i oznaczona symbolem [...]. Do czasu wejścia w życie zmienionej uchwały, nieruchomość objęta była jednostką bilansową [...], której funkcja podstawowa to zieleń naturalna objęta ochroną jako użytek ekologiczny. Przed wydaniem decyzji o wyłączeniu przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej, rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy dotyczący oszacowania wartości rynkowej nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w którym wyraźnie stwierdzono, że na datę wizji lokalnej ([...] maja 2011 r.), na działce nr [...] zdjęto wierzchnią warstwę gleby organicznej - torfu oraz nawieziono gruz i śmieci, Stwierdzenia te poparte są dokumentacją fotograficzną dołączoną do operatu. W operacie tym określono, że zmiany obejmują powierzchnię [...] ha. W tej sytuacji organ I instancji orzekł o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntu o łącznej powierzchni [...] ha stanowiącego działkę nr [...] i ustalił jednorazową należność za wyłączenie [...] ha w wysokości zero złotych oraz za wyłączenie powierzchni [...] ha w dwukrotnej wysokości stanowiącej [...] zł. Jednocześnie w decyzji tej ustalono stałą opłatę roczną w wysokości [...] zł płatną za dany rok przez okres 10 lat. Jednorazowa opłata za wyłączenie części przedmiotowej działki z produkcji rolniczej, obliczona została w dwukrotnej wysokości z tego względu, że doszło do faktycznego wyłączenia poprzez naruszenie wierzchniej warstwy gleby oraz składowanie odpadów. Rozstrzygnięcie to znajduje pełne uzasadnienie w treści art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych, w myśl którego w razie stwierdzenia, że grunt został wyłączony z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei S. K. pismem datowanym na [...] grudnia 2011 r., wystąpił o stwierdzenie nieistnienia obowiązku uiszczenia naliczonych opłat oświadczając, iż rezygnuje w całości z uzyskanego prawa do wyłączenia.

W związku z powyższym oświadczeniem Kolegium zauważyło, iż w stosunku do części działki organ I instancji naliczył opłatę w dwukrotnej wysokości w związku z tym, że właściciel nieruchomości dokonał faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej bez decyzji, a zatem w odniesieniu do tego fragmentu gruntu nie można rezygnować z prawa do wyłączenia, ponieważ decyzją prawa takiego nie przyznano. Decyzja jedynie potwierdziła dokonane wcześniej wyłączenie, naliczając opłatę w podwójnej wysokości. W toku postępowania związanego z rozpatrzeniem wniosku S. K. dotyczącego rezygnacji z prawa do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, organ I instancji przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2012 r. oględziny spornej działki z udziałem wnioskodawcy, które potwierdziły faktyczne wyłączenie części gruntu i te ustalenia nie zostały wówczas zakwestionowane przez wnioskodawcę oraz jego pełnomocnika. Właściciel działki przedłożył opinię sporządzoną przez rzeczoznawcę A. R. w sprawie stwierdzenia sposobu wykorzystania nieruchomości na działce geodezyjnej nr [...] obręb B., która potwierdza, że na działkę nawieziono gruz i różne materiały budowlane, jak też wybrano wierzchnią warstwę gruntu piaszczystego wraz z murszem. Zdaniem Kolegium, stwierdzenie zawarte w końcowej części opinii mówiące o tym, że nieruchomość nie jest wykorzystywana pod żadną inwestycję a stan działki nie wskazuje na przemyślane działania jej właściciela, nie mogą przesądzić o nieistnieniu wyłączenia gruntu, które dokonano przed uzyskaniem zezwolenia. Reasumując Kolegium stwierdziło, że nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania.

Pełnomocnik S. K. pismem z dnia [...] września 2013 r. wniósł skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na jego nie zastosowaniu, mimo, że okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają uznanie, że odwołującemu się przysługuje w całości zwrot należności jaką uiścił wobec skutecznej rezygnacji przez niego z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej; art. 28 ust. 1 powyższej ustawy, polegające na jego błędnym zastosowaniu poprzez ustalenie opłaty w dwukrotnej wysokości, mimo, że okoliczności przewidziane w tym przepisie nie zaistniały; naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia tj. art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie dowodów i nie rozpatrzeniu w sposób wystarczający całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności na nieuzasadnionym i niepopartym żadnym materiałem dowodowym błędnym ustosunkowaniu się do przedstawionej przez odwołującego się w toku postępowania opinii biegłego rzeczoznawcy A. R.; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności na niewskazaniu faktów, które organ administracyjny uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej poszczególnych źródeł dowodowych, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuprawnionym ustaleniu, że skarżący faktycznie wyłączył z produkcji rolniczej grunt o powierzchni [...] ha, mimo, że w postępowaniu nie przeprowadzono dowodów uzasadniających takie wnioski. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także zmianę decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2011 r. i stwierdzenie nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty za wyłączenie gruntów znajdujących się na działce nr [...] z produkcji rolniczej; ewentualnie uchylenie obu decyzji i stwierdzenie nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty za wyłączenie gruntów lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w postępowaniu administracyjnym nie rozpoznano istoty sprawy, naruszając podstawowe zasady postępowania. Skutkiem takiego działania było dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz błędne zastosowanie prawa materialnego. Mimo, że decyzja z dnia [...] maja 2011 r. została uchylona, to rozstrzygnięcie, jakie zapadło w dniu [...] maja 2013 r., w zasadzie nie różni się od tego, które pierwotnie zostało przez skarżącego zakwestionowane. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organy ponownie, bez podstawy prawnej i bez odpowiedniego materiału dowodowego, doszły do błędnego ustalenia, że skarżący nielegalnie wyłączył z produkcji rolniczej część działki nr [...]. Odnosząc się do zaskarżonych decyzji podkreślono, że organy kolejny raz nie przeprowadziły prawidłowego postępowania, błędnie oceniły dowody, nie przywiązując należytej wagi do tej części materiału dowodowego, z którego płynęły jednoznacznie korzystne wnioski dla skarżącego.

W następnej kolejności powtórzono zarzuty, które zdaniem pełnomocnika skarżącego nie zostały dotychczas rozpoznane. Wskazując, że skarżący zgłosił w terminie dwóch lat od uzyskania zezwolenia na wyłączenie oświadczenie o rezygnacji w całości z uzyskanego prawa. Zaskarżone decyzje są w sposób oczywisty niezgodne z żądaniem skarżącego, bowiem istotą jego wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. (i kolejnych pism) było doprowadzenie do uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2011 r. i do ustalenia, że w wyniku rezygnacji skarżącego z prawa do wyłączenia działki nr [...] z produkcji rolniczej - nie jest on zobowiązany do ponoszenia z tego tytułu żadnych kosztów. Istotą sporu jest zatem problem oceny, czy skarżący dokonał faktycznego wyłączenia gruntu znajdującego się na działce nr [...] z produkcji rolniczej, a także jaki charakter miało to wyłączenie, jakiego obszaru dotyczyło oraz kiedy zostało dokonane. Zdaniem skarżącego faktycznie cała działka nr [...] winna być potraktowana jako obszar, co do którego zastosowanie ma w tryb z art. 12 ust. 2 ustawy, a należność jaką uiścił S. K., powinna być mu zwrócona w całości.

W skardze podkreślono, że skarżący nabył pewne uprawnienia (art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) i skorzystał z możliwości rezygnacji z nich, dzięki czemu powinien otrzymać zwrot uiszczonej należności (art. 12 ust. 2 ustawy). Literalna wykładnia powołanego przepisu, wbrew argumentom organów obu instancji, prowadzi do wniosku, że wyłącznie spełnienie przesłanki z art. 12 ust. 2 powołanej ustawy powoduje obowiązek zwrotu uiszczonej należności. Obowiązek ten uzależniony jest zatem od złożonej przez stronę deklaracji, a nie od podjętej przez nią innej aktywności. Wskazano ponadto, że organy nie przedstawiły żadnych przekonujących dowodów, które mogłyby uzasadnić ponad wszelka wątpliwość, że dokonane przez nie ustalenie (odnośnie wielkości gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji, tj. odnośnie obszaru [...] ha) jest prawidłowe, a także, że to skarżący dokonał tzw. faktycznego wyłączenia. Zwrócono uwagę na okoliczność, iż S. K. faktycznie nie wyłączył w ogóle gruntu z produkcji rolniczej. Zgodnie bowiem z opinią biegłego - rzeczoznawcy A. R., nieruchomość nie jest aktualnie wykorzystywana pod żadną inwestycję, lecz jest w dalszym ciągu eksploatowana rolniczo, na ile pozwalają warunki przyrodnicze i techniczne występujące na nieruchomości. Zdaniem rzeczoznawcy, różnorodny skład jakościowy zgromadzonego gruzu, tak pod względem jego rozmieszczenia jak i miejsca składowania oraz wymieszania go ze śmieciami, nie stanowi przemyślanego działania właściciela nieruchomości w zakresie jego wykorzystania. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji brakuje nie tyle pogłębionej argumentacji, co analizy dowodów mających przemawiać za słusznością zaskarżonych decyzji oraz logicznego wnioskowania mającego przekonywać o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Ewentualne ustalenie, czy rzeczywiście doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej części gruntu na działce [...], powinno być dokonywane z wyjątkową ostrożnością, gdyż praktyka w tym zakresie nie doczekała się ujednolicenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Zaznaczono, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było w sposób prawidłowy i wykazało, że podana w decyzji powierzchnia wyłączona została z produkcji rolniczej przed uzyskaniem zgody na wyłączenie. Podkreślono, że skarżący może skutecznie zrezygnować z prawa do wyłączenia z produkcji rolnej jedynie w odniesieniu do tej części działki nr [...], która faktycznie nie została wyłączona.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 3 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i jej argumentację. Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi podkreślił, że nie można rezygnować z prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w sytuacji samowolnego dokonania takiego wyłączenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wnosiła o uchylenie ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], znak [...], w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu o łącznej pow. [...] ha stanowiącego działkę nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym B. Skarżący argumentował, że nie skorzystał z uprawnienia nadanego tą decyzją i z niego rezygnuje, w konsekwencji należności uiszczone na podstawie tej decyzji powinny mu zostać w całości zwrócone. W kolejnych, kierowanych do Starosty K. pismach, skarżący nie wskazał, w jakim trybie decyzja ostateczna powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazywał natomiast, że rezygnuje z prawa do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej mając na uwadze przepis art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz oświadczył, że żąda uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Wskazać w tym miejscu należy, iż wskazywany w oświadczeniu o rezygnacji z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej przepis art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie określa, czy i w jakim trybie organ administracji do którego oświadczenie takie wpłynęło, ma procedować. Zważyć także należy, że rezygnacja przez stronę z uprawnień nadanych jej decyzją administracyjną stanowi podstawę stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji, jako bezprzedmiotowej, na podstawie art. 162 k.p.a. (tak: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H. BECK wyd. 11 Warszawa 2011, str. 662). Złożenie oświadczenia o jakim mowa w przepisie art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowić może podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, jak również podstawę do zwrotu należności uiszczonych z tytułu takiej decyzji, w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych tym przepisem. Rozpatrzenie wniosku o zwrot przedmiotowych należności należy do kompetencji organu, na rzecz którego są one wnoszone (marszałka województwa).

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji dysponując oświadczeniem skarżącego o rezygnacji z prawa do wyłączenia gruntów nabytego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. oraz jego wnioskiem o uchylenie tej decyzji, przeprowadził postępowanie, którego celem było ustalenie możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do takiego wyłączenia. Rozpatrzenie wniosku skarżącego nastąpiło w trybie art. 155 k.p.a., co w opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, ma uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy. Trybu tego strona skarżąca nie kwestionowała na etapie postępowania administracyjnego, co więcej, w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. pełnomocnik skarżącego żądał uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2011 r., właśnie w trybie art. 155 k.p.a. Przyjętego przez organy administracji trybu weryfikacji decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nie sposób zatem kwestionować, co oznacza, że kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd przeprowadzana jest z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania. W opinii Sądu wydane w sprawie rozstrzygnięcia uwzględniają zasady prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w tym trybie.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie, o którym mowa w art. 155 k.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania mającym na celu wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych. W postępowaniu tym weryfikacja ostatecznej decyzji następuje tylko z jednego punktu widzenia - czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i nie sprzeciwiają się temu obowiązujące przepisy. Uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji może dotyczyć takich decyzji, które mają charakter uznaniowy. Chodzi tu o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny", gdy organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przy czym każde z tych rozstrzygnięć jest podejmowane w granicach prawa. W postępowaniu, o którym mowa w art. 155 k.p.a., nie jest natomiast dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może zatem, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej wcześniej decyzji. W przeciwnym wypadku postępowanie określone w art. 155 k.p.a. służyłyby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji", co prowadziłoby do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art.15 k.p.a. Organ administracji nie jest zatem uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania dwóch przesłanek, jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2011 r. II OSK 1081/10, z 25 lutego 2011 r. I OSK 607/10, z 25 listopada 2010 r. II OSK 1810/09, z 5 stycznia 2007 r. I OSK 586/06, z 9 maja 2005 r. OSK 1764/04, z 23 stycznia 2003 r. III SA 1195/01, z 12 kwietnia 2000 r. III SA 1388/99, z 4 października 1999 r. IV SA 1434/97 i 4 maja 1999 r. III SA 5695/98).

Z argumentacji skargi wynika natomiast, że stanowisko strony w istocie zmierza do ponownej oceny merytorycznej decyzji z [...] maja 2011 r. Strona skarżąca kwestionuje bowiem ustalenie, że doszło do faktycznego wyłączenia części działki nr [...] z produkcji rolnej, co stanowiło przesłankę wydania decyzji z dnia [...] maja 2011 r., którą nie tylko wydano zezwolenie na wyłączenie części działki nr [...] z produkcji rolnej, ale i nałożono na skarżącego opłatę o charakterze sankcji karnej – z tytułu wyłączenia części tej działki z naruszeniem przepisów ustawy. Należy ponownie zaznaczyć, iż przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej. Niedopuszczalna jest zatem weryfikacja ostatecznej decyzji z uwagi na wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia, co strona skarżąca obecnie pośrednio wywodzi, żądając weryfikacji stanowiska stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia o obciążeniu jej opłatą ustaloną w trybie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 155 k.p.a. nie jest zatem ocena zarzutów merytorycznych, które mogły zostać podnoszone w zwykłym trybie odwoławczym, lecz to, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku z powyższym podnoszenie przez stronę w tym postępowaniu zarzutów natury merytorycznej co do prawidłowości ustaleń w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2011 r. i żądanie obecnie oceny charakteru i skutków prac wykonanych na działce nr [...] przed wydaniem tej decyzji, pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. W tym zakresie bez znaczenia dla sprawy pozostaje zatem ocena przedłożonej przez skarżącego opinii biegłego dr inż. A. R. i zawartych w tej opinii wniosków.

Określona przepisem art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić, o ile ich uwzględnienie nie narusza prawa.

Zasady wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i leśnej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. 2013 poz. 1205), zostały określone w rozdziale 3 tej ustawy "Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej" (art. 11 – art. 14). Z kolei wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostało uregulowane w art. 28 – art. 30 rozdziału 7 - "Kontrola wykonania przepisów ustawy".

Wyłączenie z produkcji gruntów rolnych leśnych, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1). Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1). Należność, w myśli art. 4 pkt 12 ustawy – to jednorazowa opłata z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji. Należność tę pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych, stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (art. 12 ust. 6). Sposób ustalenia należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntu rolnego reguluje art. 12 ust.7 przedmiotowej ustawy.

Pojęcie "wyłączenia z produkcji" - zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy, oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika z analizy art. 11 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 28 ust. 2. Z art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast art. 28 ust. 2 ustawy przewiduje konsekwencje wyłączenia z produkcji gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne. Inne rozumienie pojęcia "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, którego celem była ochrona gruntów rolnych i leśnych polegająca m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z powyższego wynika, że nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 674/07, Lex nr 467518).

W myśli powyższych unormowań, aby doszło do wyłączenia z produkcji gruntów rolnych zgodnego z przepisami przedmiotowej ustawy, grunty te winny być uprzednio przeznaczone na cele nierolne i należy uzyskać decyzję zezwalającą na takie wyłączenie.

Z kolei art. 28 ustawy stanowi w ust. 1, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Wyłączenie z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o którym stanowi ust. 1 art. 28, dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - w dacie dokonania faktycznego wyłączenia - nie przewidywał przeznaczenia gruntów na cele nierolne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku, gdy do faktycznego wyłączenia doszło przed dniem wejścia w życie planu miejscowego - obowiązującej od dnia [...] sierpnia 2010 r. uchwały nr XXXIV /225/2010 Rady Gminy w B. z dnia 23 kwietnia 2010 r., co wynika z akt sprawy i co stwierdzono w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2011 r. W takiej sytuacji nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się – w drodze decyzji, opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Natomiast wyłączenie z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, o którym stanowi ust. 2 art. 28, dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne, lecz wyłączenia faktycznego dokonano nie dysponując zezwoleniem o którym stanowi art. 11 ust. 1. Wtedy organ – działając z urzędu, wydaje decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% (pod. wyrok NSA z 18.06.2008r., sygn. akt II OSK 674/07, publ. Lex nr 467518; wyrok WSA z 29.09.2010r., sygn. akt IV SA/Wa 1226/10, publ. Baza orzeczeń cbois. nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], znak [...], Starosta K. orzekł o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntu o łącznej pow. [...] ha stanowiącego działkę nr [...], uwzględniając wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2011 r. wyłącznie co do tej części tej działki, na której nie doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej z naruszeniem przepisów ustawy (k. nr 89 akt admin. I inst.). W tym miejscu zaznaczyć należy, że wniosek o wyłączenie złożony został w sytuacji, gdy Starostwo Powiatowe w K. prowadziło z urzędu postępowanie w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej terenu działki nr [...] położonej w B. z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz naliczenia opłat z tego tytułu, wszczęte w dniu [...] maja 2009 r. (k. nr 19 akt admin. I inst.). Materiał dowodowy zgromadzony w ramach tego postępowania załączono do akt sprawy i jedną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. rozstrzygnięto zarówno co do sankcji wynikających z naruszenia przepisów ustawy, powołując w tym zakresie art. 28 ust. 1 ustawy, jak i co do wniosku strony o wyłączenie – w odniesieniu do pozostałej części działki nr [...]. Tak więc w odniesieniu do części działki nr [...] o powierzchni [...] ha, za dokonanie wyłączenia bez wymaganego zezwolenia w dacie, gdy obowiązujący plan miejscowy nie dopuszczał innego niż rolnicze przeznaczenia działki nr [...], organ na podstawie art. 28 ust. 1 nałożył na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej, w wysokości dwukrotności stawki należności podstawowej (a nie należności – na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy, jak wadliwie strona skarżąca wywodzi nie rozróżniając tych odmienności). W tym zakresie decyzja Starosty z dnia [...] maja 2011 r. miała charakter represyjny i oparta została na przepisie art. 28 ust. 1 ustawy. Zatem w tej części decyzja ta mogła zostać zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. wyłącznie w związku z ustaloną obecnie przez organ mniejszą powierzchnią tego wyłączenia, aniżeli pierwotnie przyjęto. W związku ze stwierdzonym nieprawidłowym ustaleniem powierzchni działki objętej tym wyłączeniem, organ uwzględniając słuszny interes strony decyzją z dnia [...] maja 2013 r. ustalił opłatę w wysokości [...] zł – liczoną od powierzchni [...] ha (na mocy decyzji z dnia [...] maja 2011 r. była to kwota [...] zł – od powierzchni [...] ha). W tym miejscu wskazać należy, iż orzecznictwo dopuszcza możliwość wszczęcia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. na żądanie strony domagającej się np. ustalenia, że nałożono na nią obowiązek w większym rozmiarze niż należny (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., III SA 1593/96, LEX nr 35481).

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym oświadczenie o rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej (art. 12 ust.2 u.o.g.r.i l.) nie odnosi skutku prawnego w sytuacji, gdy dokonano wyłączenia gruntów z naruszeniem przepisów ustawy. Organ I instancji prawidłowo zatem uwzględnił to oświadczenie wyłącznie w odniesieniu do pozostałej części działki nr [...] – o powierzchni [...] ha, co znalazło odzwierciedlenie w pkt I i odpowiednio w pkt III sentencji decyzji z dnia [...] maja 2013 r.

Skoro postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie art. 155 k.p.a., organ nie mógł pominąć tak słusznego interesu wnioskodawcy, jak i słusznego interesu społecznego oraz obowiązujących przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że działając w trybie art. 155 k.p.a organ I instancji uprawniony był do uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2011 r. i orzeczenie co do istoty w związku z korzystnym dla skarżącego ustaleniem faktycznej powierzchni dokonanego wyłączenia części działki nr [...] z produkcji rolnej. W konsekwencji prawidłowo ustalono niższą opłatę z tytułu tego wyłączenia, niższe opłaty roczne oraz odstąpienia od wyłączenia co do pozostałej części działki nr [...].

Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., przy czym ocena ta, z przyczyn wyżej opisanych, może odnosić się wyłącznie do kwestii mających znaczenie dla rozpatrzenia sprawy w trybie art. 155 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy prawidłowo przyjęły, że na części działki nr [...] nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej, bowiem kwestia ta została przesądzona w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prawidłowo następnie ustalono, na jakiej powierzchni działki doszło do tego wyłączenia, z zastosowaniem środków dowodowych, których skarżący skutecznie nie zwalczył. Na potrzeby ustalenia tej powierzchni wykorzystano pomiary przeprowadzone przez uprawnionych geodetów, oparto się również na operacie szacunkowym sporządzonym w związku z decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Za zmianą decyzji w trybie art. 155 k.p.a. przemawiało nadto ustalenie, iż co do części działki objętej oświadczeniem o rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia nie doszło do wyłączenia. W tym zakresie wydane w sprawie rozstrzygnięcie uwzględnia słuszny interes strony i jest zgodne z wyżej powołanymi przepisami prawa. Zarzut strony, iż organ nie uwzględnił w całości żądania strony wobec tak ustalonego stanu faktycznego nie jest zasadny. Przeszkodą do weryfikacji decyzji, w trybie art. 155 k.p.a., jest bowiem brak podstaw w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla zadanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji decyzji administracyjnej (por. Wyrok NSA z 23 marca 2000 r. sygn. IV SA 391/98 (ONSA 2001 Nr 2 poz. 93 – za B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck wyd. 11 Warszawa 2011, str. 606). W przedmiotowej sprawie organ I instancji dokonał takiej modyfikacji w zakresie, w jakim dopuszczają to obowiązujące przepisy prawa materialnego.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają wskazanych w skardze i będących podstawą wydanych decyzji przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił.