Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 872/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2005r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na wydobywanie rud miedzi oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...], umarzającą postępowanie o zmianę koncesji nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., w brzmieniu ustalonym decyzjami: z dnia [...] listopada 1996 r. (znak [...]) i z dnia [...] maja 1999 r. ([...]), udzielonej [...] S.A. w [...] ([...] w [...]) na wydobywanie rud miedzi z części złoża "[...]", położonej na terenie gmin: [...],[...],[...] i [...], województwo [...], objętej obszarem górniczym "[...]", w zakresie:

1. powiększenia terenu górniczego "[...]" i objęcia nim miejscowości [...],[...] i [...], położonych na terenie gminy [...],

2. ustanowienia zabezpieczenia roszczeń mieszkańców wymienionych powyżej miejscowości, zobowiązujących przedsiębiorcę górniczego do usuwania szkód powstających w wyniku prowadzonej działalności górniczej,

utrzymano w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2003 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że powołaną wyżej decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2003 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie z wniosku Zarządu Gminy [...] motywując to brakiem legitymacji procesowej po stronie wnioskodawcy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazano żadnych nowych okoliczności w tym względzie, nie ujawniły się one również w toku postępowania prowadzonego w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy. W związku z tym utrzymano w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2003 r.

W uzasadnieniu utrzymanej w mocy decyzji Ministra stwierdzono, że w świetle obowiązującego stanu prawnego udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta (art. 16 ust. 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze). Tym samym taki organ ( w rozpatrywanym przypadku Wójt Gminy [...]) staje się organem współdziałającym w postępowaniu koncesyjnym, co w konsekwencji wyklucza możliwość uznania go za stronę postępowania. Na poparcie tej tezy organ powołał się zarówno na stanowisko reprezentowane w nauce prawa administracyjnego( bez egzemplifikacji), jak i na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93, Wokanda 1994 nr 6, str. 34-35; z dnia 21 kwietnia 1995 r., sygn. akt II SA 561/94 – nie publ., postanowienie z dnia 10 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/K 149/00 – nie publ.). W toku prowadzonego postępowania organ koncesyjny uzyskał stanowisko biegłych, którzy uznali że nie ma podstaw do zmiany granic terenów górniczych "[...]" i "[...]" i co za tym idzie objęcia ich zasięgiem miejscowości [...],[...] i [...]. Wnioskodawca nie sprecyzował również warunków żądanego zabezpieczenia roszczeń, a powiększenie filaru ochronnego dla składowania odpadów nie jest przedmiotem koncesji na wydobywanie kopalin. W tym stanie rzeczy organ uznał, że nie tylko wniosek o zmianę koncesji został złożony przez podmiot nie posiadający wymaganej legitymacji procesowej, lecz również brak przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu.

Stanowisko Zarządu Gminy [...] w sprawie zostało przedstawione we wniosku z dnia [...] września 2002 r. , w którym Zarząd wniósł o zmianę w trybie art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r.- Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.) warunków koncesyjnych na wydobywanie rudy miedzi przez [...] w [...] poprzez zwiększenie terenów górniczych i objęcie nimi miejscowości [...],[...] i [...] oraz powiększenie filara ochronnego przy składowisku "[...]",. a także o ustanowienie – w trybie art. 17 ust. 1 powołanej ustawy – zabezpieczenia roszczeń mieszkańców tych miejscowości poprzez zobowiązanie przedsiębiorcy górniczego do usuwania szkód powstających w wyniku prowadzonej działalności górniczej. W uzasadnieniu wniosku Zarząd powołał się na definicję legalną zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy, w myśl której przez teren górniczy rozumie się przestrzeń objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Na przestrzeni ostatniego roku na terenie miejscowości [...],[...],[...] i [...] nasiliły się wstrząsy spowodowane działalnością górniczą [...] w [...]. Wstrząsy te występowały od czasu rozpoczęcia działalności górniczej, ale Gmina [...] nie posiadała urządzeń do ich pomiaru. Obecnie, po zainstalowaniu takich urządzeń możliwa stała się rejestracja siły, czasu i miejsca występowania takich wstrząsów, powodujących liczne uszkodzenia budynków mieszkalnych. Z opracowań przygotowanych na potrzeby rozbudowy zbiornika "[...]",. wynika, że największego zagrożenia spowodowanego występowaniem wstrząsów można się spodziewać od strony strefy [...]. W konsekwencji występujące i spodziewane nasilenie wstrząsów uzasadnia w świetle art. 25 ust. 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze konieczność powiększenia terenów górniczych i filara ochronnego. We wniosku z dnia [...] grudnia 2003 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy powtórzono powyższe żądania. Stwierdzono, że ustawowy wymóg uzgodnienia z organem gminy koncesji w trybie art. 16 ust. 5 prawa górniczego nie może pozbawić gminy przymiotu strony. Opinia Wójta w sprawie koncesji została wydana w 1993 r. W tym czasie nie można było przewidzieć aktualnego wpływu eksploatacji. W miarę upływu czasu eksploatacja złoża zbliżyła się w stronę gminy [...], nasilając oddziaływanie na środowisko na tym terenie. Szkody powodowane wskutek działalności objętej koncesją występują poza ustalonym terenem górniczym Zgodnie z treścią art. 25 ust. 3 ustawy-Prawo geologiczne i górnicze "jeżeli rzeczywiste wpływy robót górniczych zakładu górniczego przekroczą granice określonego w koncesji terenu górniczego, organ koncesyjny zmienia decyzje w zakresie dotyczącym granic terenu górniczego. Taka też sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Natomiast warunki zabezpieczenia roszczeń zostały określone w odrębnym wniosku z dnia [...] maja 2003 r. i dotyczą usuwania szkód w infrastrukturze spowodowanych wykonywaniem działalności objętej koncesją, pokrywania zwiększonych kosztów zbrojenia fundamentów i innych ponoszonych wydatków na zabezpieczenie wznoszonych obiektów przed negatywnym skutkami działalności górniczej.

Skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...] zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 28 K.p.a. oraz art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze i w związku z tym wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu stanu sprawy i rozwinięciu argumentacji użytej już w przedstawionych wnioskach, szczególną uwagę zwrócono na status prawny gminy jako strony w postępowaniu koncesyjnym. Stwierdzono, że szkody powstałe wskutek wstrząsów wywołanych działalnością górniczą powstają również w obiektach stanowiących mienie gminy, która zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zobowiązana jest do ich właściwego utrzymania. Dodatkowo gmina jest zobowiązana prawem do ochrony interesów mieszkańców wspólnoty samorządowej, którzy również doznają szkód w wyniku działalności górniczej. Gminę jako osobę prawna dochodzącą ochrony swych praw we wskazanym zakresie reprezentuje zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym Wójt, przy czym fakt, że jest on organem administracji uzgadniającym w postępowaniu koncesyjnym warunki koncesji nie pozbawia go – wbrew stanowisku Ministra – prawa występowania w rozpatrywanej sprawie jako przedstawiciela gminy, będącej stroną tego postępowania. Na poparcie tej tezy przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2002 r., sygn. akt IV SA 2747/00, który orzekł, że gmina może być stroną postępowania administracyjnego ze względu na swój interes prawny nawet wtedy, gdy jej organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) brał udział w tym postępowaniu, opiniując (uzgadniając) sposób rozstrzygnięcia w trybie współdziałania z organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w danej sprawie, przewidzianym wart. 106 K.p.a. Znacząco rozwinięto również stronę dowodową dotyczącą zakresu i skali poniesionych strat w obiektach w wyniku prowadzonej działalności górniczej. Uznano, że w takiej sytuacji, gdy szkody spowodowane działalnością górniczą występują w obiektach stanowiących własność Gminy, i jest ona poszkodowana w wyniku tej działalności – zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, jako właściciel obiektów "może żądać naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody, zgodnie z przepisami tej ustawy."

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej względnie o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu skargi powtórzono w zasadzie dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniach decyzji Ministra powtarzając, że nie zostały ujawnione żadne okoliczności pozwalające na przyjęcie, że wnioskodawca ma w rozpatrywanej sprawie interes prawny, a zwłaszcza że żądane zmiany dotyczą jego praw (obowiązków). Ponadto wnioskodawca nie przedstawił przebiegu proponowanych granic terenu górniczego. Pomimo wezwania nie sprecyzował szczegółów dotyczących zabezpieczenia roszczeń. Analiza okoliczności sprawy uzasadnia natomiast ocenę, że wnioskodawca domaga się zmiany koncesji przez zobowiązanie przedsiębiorcy do ponoszenia faktycznych kosztów naprawy szkód spowodowanych ruchem zakładu górniczego oraz ponoszenia nakładów z tytułu zabezpieczeń przed wspomnianymi szkodami. Bezspornie obowiązki te wynikają bezpośrednio z ustawy (art. 91 ust. 3, art. 99 prawa geologicznego i górniczego), a w związanych z nimi sporach orzekają sądy powszechne (art. 97 wspomnianej ustawy). Wprowadzenie tego rodzaju obowiązków do treści koncesji jest zatem niedopuszczalne.

Odpowiedź na skargę przedstawił również uczestnik postępowania – [...] S.A. z/s w [...] wnosząc o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu tej odpowiedzi podniesiono, że organ koncesyjny działając w rozpatrywanej sprawie na mocy art. 25 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego wszczął na podstawie wniosku Zarządu Gminy [...] postępowanie o zmianę koncesji udzielonej uczestnikowi postępowania na wydobywanie rudy miedz ze złoża [...]. Zebrany w sprawie materiał dowodowy (opinia biegłych Politechniki [...] z 2002 r., Instrukcja Głównego Instytutu Górnictwa w [...], informacje przedsiębiorcy - [...] S.A.) nie stworzył podstaw do wnioskowanej zmiany koncesji przez organ koncesyjny. Minister Środowiska w tych okolicznościach mógł działać jedynie z urzędu w oparciu o informacje zawarte we wniosku gminy i dokonać zmiany koncesji w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 25 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego. W powyższym postępowaniu Minister Środowiska odmówił bowiem Gminie [...] przymiotu strony z uwagi na rolę jaka nakłada na Wójta art. 16 ust. 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Wymagania dotyczące współdziałania w postępowaniu koncesyjnym (udzielenie koncesji, jak i każda jej zmiana) jako określające właściwość organów administracji publicznej należy interpretować w sposób ścisły. Organy współdziałające w postępowaniu koncesyjnym nie mogą jednocześnie być stronami postępowania (art. 28), jakkolwiek decyzja koncesyjna może dotyczyć spraw pozostających (nawet częściowo) w ich kompetencji. W szczególności zaś odnosi się to do pozycji prawnej organów samorządu terytorialnego. Przedstawiając w postępowaniu koncesyjnym stanowisko w sprawach istotnych dla społeczności lokalnej tym samym wypowiadają się one w kwestiach dotyczących ich prawem chronionych praw i obowiązków. Mimo to organ współdziałający (wójt, burmistrz, prezydent miasta) nie staje się w ten sposób stroną postępowania koncesyjnego. W konsekwencji nie może on odwołać się od decyzji koncesyjnej bądź zaskarżyć jej do sądu administracyjnego. Ponadto uczestnik postępowania poniósł, że tylko przepis prawa materialnego stwarza dla określonego podmiotu legitymacje procesowa strony. Związek normatywny miedzy interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tego podmiotu. Niewątpliwie strona w postępowaniu o wydanie koncesji lub jej zmianę jest [...] S.A., natomiast organ samorządu terytorialnego (Wójt Gminy) ma wyłącznie status organu współdziałającego. W związku z czym uczestnik postępowania m.in. na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wniósł o odrzucenie skargi. Ponadto uczestnik postępowania z ostrożności procesowej podniósł, że żądanie powiększenia terenu górniczego i zabezpieczenia roszczeń (art. 17 Prawa geologicznego i górniczego) nie wpływa na zakres odpowiedzialności przedsiębiorcy w stosunku do osób trzecich. Ustanowienie zabezpieczenia (czy jego brak) nie wyłącza możliwości dochodzenia roszczeń na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego traktujących o odpowiedzialności za szkody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia..

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

.Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2003 r., umarzającą postępowanie o zmianę koncesji nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. Podstawowy argument używany w sprawie przez organ koncesyjny (Ministra Środowiska), jak i uczestnika postępowania - koncesjonariusza ([...] S.A), sprowadzał się do stwierdzenia, że zarówno Gmina [...], jak i jej Wójt, nie mają w rozpatrywanej sprawie przymiotu strony postępowania administracyjnego (legitymacji procesowej), przy czym w odniesieniu do Wójta brak ten motywowano ponadto tym, że jako organ współdziałający w rozumieniu art. 106 K.p.a. (uzgadniający udzielenie koncesji) nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. i nie ma żadnych jej uprawnień. W konsekwencji podstawowe pytania prawne w rozpatrywanej sprawie sprowadzają się do dwóch kwestii:

- czy w postępowaniu o zmianę koncesji górniczej wójt gminy, który jako organ współdziałający w rozumieniu art. 106 K.p.a. (uzgadniający udzielenie koncesji) brał udział w wydaniu tej decyzji, może być stroną w tym postępowaniu oraz,

- czy gminie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu o zmianę koncesji na działalność określoną w art. 16 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze.

W odniesieniu do pierwszej kwestii podkreśla się, że koncesja nigdy nie jest samodzielnym rozstrzygnięciem organu orzekającego w sprawie, który w zależności od okoliczności musi współdziałać z co najmniej jednym organem współdziałającym. Takim organem współdziałającym jest również, na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy- Prawo geologiczne i górnicze, wójt burmistrz lub prezydent miasta. W piśmiennictwie prawniczym rozróżnia się przy tym dwie sprawy: podstaw prawno-materialnych współdziałania (w związku z odwołaniem się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz aspektów procesowych współdziałania koncesyjnego. Nie ulega wątpliwości, że ma tutaj zastosowanie art. 106 K.p.a., a procesową forma zajęcia stanowiska organu współdziałającego jest postanowienie. Uznaje się przy tym powszechnie, że jakkolwiek decyzja koncesyjna może dotyczyć spraw objętych zadaniami organów współdziałających w postępowaniu koncesyjny, to jednak te ostatnie nie mogą być stronami postępowania (art. 28 K.p.a.). W szczególności zaś odnosi się to do pozycji prawnej wójtów (burmistrzów, prezydentów miast ). Przedstawiając w postępowaniu koncesyjnym stanowisko w sprawach istotnych dla społeczności lokalnej i wypowiadają się oni w kwestiach dotyczących praw i obowiązków wspólnoty samorządowej. Mimo to organ współdziałający (wójt, burmistrz, prezydent miasta) nie staje się w ten sposób stroną postępowania. W konsekwencji nie może on np. odwołać się od decyzji koncesyjnej bądź zaskarżyć jej do sadu administracyjnego. Ocena ta nie budzi w orzecznictwie wątpliwości..(Szerzej na ten temat, wraz z przedstawieniem i analizą orzecznictwa: A. Lipiński, "Współdziałanie w postępowaniu koncesyjnym prowadzonym na podstawie prawa geologicznego i górniczego", PUG Nr 1/2005, str. 2 – 12).

Należy zauważyć, że prawo geologiczne i górnicze w zasadzie nie zawiera rozwiązań dotyczących trybu zmiany podjętych na jego podstawie decyzji koncesyjnych. Wspomniany art. 16 ust. 5 jest wyjątkiem od tej zasady; w myśl tego przepisu nie tylko udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin, ale także każda jej zmiana wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta).Do takiej zmiany może dojść na zróżnicowanych podstawach prawnych (art. 155 K.p.a., art. 26a oraz art. 28 ust. 1 pkt 4 prawa górniczego, tj. – odpowiednio – przejścia koncesji na inny podmiot oraz częściowego zrzeczenia się koncesji). Dokonanie takich zmian wymaga spełnienia przesłanek materialno-prawnych, jak i procesowych, niezbędnych do podjęcia decyzji koncesyjnej, chyba że ustawa przewiduje w tej mierze odmienne rozwiązanie (co jest raczej zasadą niż wyjątkiem).Jednakże – jak stwierdza autor powołanego wyżej opracowania – brak racjonalnych podstaw do opiniowania bądź uzgadniania takich zmian decyzji koncesyjnej, które w ogóle nie wiążą się z problematyką zagospodarowania przestrzennego. Wynika stąd, że możliwość żądania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie art. 16 ust. 5 – Prawa geologicznego i górniczego dokonania zmian decyzji koncesyjnej jest ograniczona zarówno w płaszczyźnie procesowej (do trybu nadzwyczajnego przewidzianego w art. 155 K.p.a.), jak i prawo-materialnej, gdyż wymóg uzgodnienia jest związany z wystąpieniem zmian, które wiążą się z problematyką zagospodarowania przestrzennego.

Druga z wspomnianych kwestii, związana z posiadaniem (lub nie) przez gminę przymiotu strony w postępowaniu koncesyjnym, prowadzonym na podstawie prawa górniczego lub – jak ma to miejsce rozpatrywanej sprawie - dotyczącym zmiany już udzielonej koncesji, jest w piśmiennictwie i orzecznictwie powszechnie wiązana z konstrukcją interesu prawnego. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności do gruntów i budynków objętych terenem górniczym. Zmiana koncesji miałaby polegać na zwiększeniu terenów górniczych, polegającym na objęciu nimi miejscowości [...],[...] i [...] oraz powiększeniu filara ochronnego przy składowisku "[...]",. a także na ustanowieniu – w trybie art. 17 ust. 1 powołanej ustawy – zabezpieczenia roszczeń mieszkańców tych miejscowości poprzez zobowiązanie przedsiębiorcy górniczego do usuwania szkód powstających wyniku prowadzonej działalności górniczej.

Mając na uwadze, iż przedmiotem kontroli Sadu jest wskazana wyżej decyzja administracyjna odmawiająca uznania skarżącej za stronę postępowania, poza zakresem badania Sądu pozostawiono kwestię zasadności żądania wprowadzenia zmian do koncesji, albowiem do rozstrzygania w tym zakresie konieczne jest najpierw ustalenie statusu skarżącej, to jest jej prawa do brania udziału w postępowaniu jako strony.

Koncesja została udzielona [...] S.A. w [...] ([...] w [...]), który prowadzi działalność nią objętą jako koncesjonariusz. Stroną postępowania koncesyjnego był wyłącznie koncesjonariusz. Jest to zgodne ze stanowiskiem Naczelnego Sadu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 14 listopada 2001 r. (sygn. akt II SA 1230/2001), że żaden inny podmiot poza koncesjonariuszem nie ma legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany koncesji.

Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa, zostało oparte w art. 28 K.p.a. na prawnej kategorii interesu prawnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi przy tym wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa musi istnieć norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej (rozstrzygnięcia co do istoty sprawy).

W przypadku normy prawnej uprawniającej określony podmiot może uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w przypadku normy zobowiązującej może być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. stanowi w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązkowe ma nastąpić i w konsekwencji decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, następuje autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Nie każdy jednak związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjna oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze podkreśla się, że musi on mieć postać kwalifikowaną.

Strona jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1254/88).Uzasadnia to wniosek, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej " sprawie administracyjnej. Skarżąca gmina nie wykazała o jakich jej prawach lub obowiązkach stanowi skarżona przez nią koncesja. Jest to zrozumiałe, bowiem ta decyzja administracyjna (koncesja wydana na rzecz [...] S.A. w [...] -[...] w [...]) nie nakłada na Gminę [...] żadnych obowiązków, ani nie przydaje jej jakichkolwiek uprawnień.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, zgodnie z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego. Inaczej mówiąc, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Skarżąca, opierając się na przepisach Kodeksu cywilnego o własności nieruchomości, a więc głównie prawa rzeczowego, wywodzi z tych przepisów uprawnienia i obowiązki administracyjne. Dąży więc do tego, by wprowadzić do koncesji zapisy nakładające na koncesjonariusza obowiązek – generalnie biorąc – działania na rzecz gminy. Żądanie to trudno uzasadnić, jeżeli pamięta się o tym, że koncesja nie reguluje praw i obowiązków gminy, a sama gmina nie była strona postępowania koncesyjnego.

Zgodnie z Kodeksem cywilnym własność nieruchomości może przysługiwać osobie fizycznej lub prawnej (w tym Skarbowi Państwa lub gminie) i w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu rozciąga się nad i pod jego powierzchnią (art. 143 Kc.). Jednak stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze złoża kopalin nie stanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Tym samym trudno mówić o bezpośrednim związku uprawnień wynikających z prawa rzeczowego z prawami wynikającymi z prawa geologicznego i górniczego i z tego wywodzić istnienie interesu prawnego właściciela gruntu i budynków (w rozpatrywanej sprawie – gminy) w postępowaniu koncesyjnym uregulowanym w przepisach ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Natomiast niejako drugostronnie w piśmiennictwie wyrażany jest pogląd, że to koncesje (w tym w szczególności koncesje na wydobywaniem kopalin) udzielane przez organy administracji publicznej, charakteryzują się tym, że nadają ich adresatom szczególną pozycję wśród innych podmiotów prawa, wyrażającą się w możliwości – i równocześnie – obowiązku prowadzenia działalności na rzecz ogółu mieszkańców i jednostek organizacyjnych, stanowiącej realizacje zadań bądź uprawnień należących do państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (D. K. Kijowski, "Pozwolenia w administracji publicznej. Studium z teorii prawa administracyjnego", Temida 2, Białystok 2000, str. 176). Korelatem tego obowiązku nie jest jednak uprawnienie, czyli – interes prawny po stronie gminy.

O tym, czy jest się stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale istnienie przepisu prawa materialnego, pozwalającego zakwalifikować interes tego podmiotu jako interes prawny. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że postanowienia koncesji nie dotyczą gminy jako osoby prawnej. Na gminę nie zostały nałożone jakiekolwiek obowiązki, nie można również dopatrywać się wkroczenia przez koncesję w sferę interesu prawnego gminy. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie nastąpiło odejście od pojęcia tzw. subiektywnego interesu prawnego, na który powołuje się skarżąca gmina. Definiując pojecie strony w art. 28 K.p.a. ustawodawca wyraźnie wskazał na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi zatem nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, a o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawa materialnego. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1551/98). Powyższe przesłanki rzutujące na kwestię posiadania przez skarżącą gminę przymiotu strony nie zostały przez nią wskazane. Nie wskazała ona normy prawnej, z której wynikałyby dla niej bezpośrednio określone prawa lub obowiązki, z tytułu zaś posiadania statusu gminy nie przysługują jej dodatkowe uprawnienia procesowe. Gmina może być strona postępowania na takich samych zasadach jak każda inna osoba prawna lub fizyczna. Innymi słowy, przysługuje jej w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego. Tego zaś skarżąca nie wykazała ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowym.

Skarżąca powołuje się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2002 r., sygn. akt IV SA 2747/00, w myśl którego "Gmina może być strona postępowania administracyjnego ze względu na własny interes prawny nawet wtedy, gdy jej organ, np. wójt, burmistrz, prezydent, brał udział w tym postępowaniu, opiniując (uzgadniając) sposób rozstrzygnięcia w trybie współdziałania z organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w danej sprawie, przewidzianym w art. 106 K.p.a. Z tezy tej nie można wyprowadzić tak uproszczonego wniosku, jak czyni to skarżąca, iż nawet w sytuacji, gdy wójt, burmistrz, prezydent, brał udział w tym postępowaniu, opiniując (uzgadniając) sposób rozstrzygnięcia, w określonym wyżej trybie, gminie przysługuje prawo strony. Już z pierwszego zdania przedstawionej tezy wynika bowiem, że gmina musi legitymować się posiadaniem interesu prawnego by występować jako strona w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca przedkłada jako argument za posiadaniem interesu prawnego nałożenie na nią zadań związanych z zarządzanymi przez nią gruntami i budynkami. Należy zatem wskazać na uzasadnienie wymienionego wyroku, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z tytułu samych zadań ustawowych gmina nie może wywodzić interesu prawnego, bowiem ten można wyprowadzić jedynie z konkretnego przepisu prawa materialnego w powiązaniu z prawem jednostki do skutecznego żądania konkretnego zachowania się organu administracji publicznej.

Odnosząc się ponadto do argumentacji skarżącej o posiadaniu interesu prawnego z uwagi na możliwość powstania szkód na jej nieruchomościach w związku z realizacją koncesji przez przedsiębiorcę (i związanym z tym wnioskiem o zwiększenie zabezpieczenia) należy wskazać na przepis art. 91 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym za wyrządzone szkody powstałe w związku z ruchem zakładu górniczego odpowiada przedsiębiorca prowadzący ten zakład na zasadach określonych w przepisach Kodeksu cywilnego. Sprawy z tego zakresu należą do kognicji sądów cywilnych (art. 97 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego) Zatem także i w tym zakresie nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, by zagrożenie powstania szkody lub fakt jej zaistnienia, w związku z wykonywaniem koncesji, implikowały interes prawny po stronie skarżącej gminy, a w konsekwencji jej status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany przedmiotowej koncesji. należy nadto zauważyć, że likwidacja szkód w przedstawionym wyżej trybie jest w prawie górniczym zasadą, natomiast ustanowienie zabezpieczenia roszczeń mogących powstać wskutek wykonywania działalności objętej koncesją ma charakter wyjątku, uzasadnionego ważnym interesem państwa lub szczególnie ważnym interesem społecznym. W ocenie Sądu takiego uzasadnienia w rozpatrywanej sprawie nie wykazano.

W zakończeniu należy zauważyć, że sytuacja procesowa gminy w postępowaniu sądowo-administracyjnycm w płaszczyźnie prawa geologicznego i górniczego nie może być traktowana w sposób jednolity. Jest to bowiem bardzo rozległy obszar, obejmujący szereg decyzji administracyjnych, w którym sytuacja procesowa gminy jest zróżnicowana w zależności m.in. od przedmiotu postępowania. Inna jest choćby pozycja gminy w sprawach związanych z wymierzeniem opłat na podstawie art. 86 Prawa geologicznego i górniczego (por. A. Kisielewicz, "Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Wyd. Librata, Warszawa 2002, str. 118), inna zaś w przypadku wydania bądź zmiany koncesji, gdzie tradycyjnie jako strona postępowania traktowany jest wyłącznie koncesjonariusz.

W tym stanie rzeczy uznając, że decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004 r. nie narusza prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.