Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1046/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Rawicz z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr XXXIII/389/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Żołędnica" w obrębie geodezyjnym Żołędnica, gmina Rawicz, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym terenu 4KDW oraz odpowiadającego temu zapisowi oznaczenia na rysunku planu, 2. zasądza od Gminy Rawicz na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...] (słownie [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1046/21

Uzasadnienie

Wojewoda Wielkopolski wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej u.s.g.) skargę do WSA w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Rawicz z dnia 14 kwietnia 2021 r. Nr XXXIII/389/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Żołędnica" w obrębie geodezyjnym Żołędnica, gmina Rawicz zaskarżając ją w części, tj. w zakresie terenu 4KDW i wniósł o:

- stwierdzenie nieważności w zakresie terenu 4KDW uchwały Nr XXXIII/389/21 Rady Miejskiej Gminy Rawicz z dnia 14 kwietnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " Żołędnica" w obrębie geodezyjnym Żołędnica, gmina Rawicz - ze względu na istotne naruszenie prawa,

- zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że na sesji w dniu 14 kwietnia 2021 r. Rada Miejska Gminy Rawicz podjęła uchwałę Nr XXXIII/3 89/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Żołędnica" w obrębie geodezyjnym Żołędnica, gmina Rawicz.

Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 20 kwietnia 2021 r.

Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 i 1378, zwanej dalej "u.s.g.".) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086, 1378, z 2021r. poz. 11 zwanej dalej "u.p.z.p.".).

Skarżący zauważył, że zgodnie z § 4 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) - zwanego dalej "rozporządzeniem", plan miejscowy powinien zawierać ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

W planie wyznaczono teren drogi wewnętrznej oznaczony symbolem [...]

Z przesłanego, w czasie toczącego się postępowania nadzorczego, pisma Burmistrza R. z dnia [...] maja 2021 r. (znak: [...]; Identyfikator Poświadczenia: [...]) wynika, że wyznaczony w planie teren drogi wewnętrznej 4KDW obejmuje w rzeczywistości publiczną drogę gminną. Burmistrz wyjaśnił, że dla drogi tej planowane jest podjęcie działań na rzecz zmiany dotychczasowej kategorii, ze względu na brak istotnego znaczenia dla obsługi komunikacyjnej wsi Żołędnica oraz nieposiadanie odpowiednich parametrów technicznych. Zmiana przeznaczenia istniejącej drogi gminnej na drogę wewnętrzną nie pozbawia dotychczasowej kategorii przedmiotowej drogi, a jedynie stanowi o docelowym przeznaczeniu terenu.

Skarżący przywołał regulacje art. 10 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376, dalej jako u.d.p. ), w myśl których: pozbawienie drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, a pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii.

Dalej stwierdził, iż z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika generalna zasada, iż pozbawienie drogi publicznej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Wyjątek od tej zasady stanowi wyłączenie drogi z użytkowania.

Nadanie drodze statusu drogi publicznej gminnej wymaga zachowania wymaganych wymogów formalnych. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Podjęcie tego rodzaju uchwały wywołuje określone skutki prawne. W sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała postanawiająca o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych, pozbawienie istniejącej drogi statusu prawnego nadanego uchwałą wymagałoby dopełnienia przez Gminę procedur, które zapewniłyby zgodność takiego rozwiązania z przepisami ustawy o drogach publicznych.

Skarżący podzielił stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r. (sygn. akt II OSK 1950/13; CBOSA) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Po 780/18), że ustawodawca ani w ustawie o drogach publicznych, ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie upoważnił organów gminy do podejmowania działań związanych z pozbawienia drogi jej kategorii pośrednio w ramach procedury planistycznej i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe, jako pozbawione podstawy prawnej, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkuje nieważnością zapisów planu odnoszących się do przedmiotowej drogi.

Organ planistyczny nie posiada upoważnienia do zmiany lub pozbawienia w planie miejscowym kategorii istniejącej drogi publicznej bez wcześniejszego podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały w tej sprawie.

Ponadto takie działanie Rady Miejskiej Gminy Rawicz powoduje wprowadzenie do porządku prawnego aktu prawa miejscowego, którego ustalenia na moment jego uchwalenia są niezgodne z innym aktem prawa miejscowego jakim jest uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych. Podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego jest stanowieniem prawa powszechnie obowiązującego, zaliczenie zatem aktem prawa miejscowego określonej drogi o znaczeniu lokalnym do kategorii dróg gminnych i ustalenie je przebiegu, nie może zostać pominięte przy kreowaniu nowego stanu prawnego na skutek uchwalenia planu.

Akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, musi spełniać szereg ustawowych wymogów. Zawarte w nim normy, poprzez swoją budowę, winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów. Omawiana niejednoznaczna sytuacja prawna stanowi niewątpliwy problem dla właścicieli działek sąsiadujących z terenem 4KDW, przykładowo w kontekście określenia dostępu do drogi publicznej.

Mając na względzie powyższe, zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów dotyczących sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów ustawy o drogach publicznych i rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności w części, tj. w zakresie terenu [...]

Ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w części, stąd też w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł o to do Sądu.

Rada Miejska Gminy Rawicz wniosła o oddalenie skargi.

Rada wskazała, że ustalenie przeznaczenia terenu pod teren drogi wewnętrznej nie stanowi naruszenia ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ponieważ nie powoduje automatycznego pozbawienia drogi statusu drogi publicznej. Zgodnie z art. 35 u.p.z.p. "tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania". Tym samym dokonanie zmiany dotychczasowego przeznaczenia drogi publicznej na drogę wewnętrzną nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, bowiem sam fakt uchwalenia planu miejscowego nie powoduje automatycznej utraty statusu drogi publicznej. Tym samym sam fakt ustalenia przeznaczenia terenu nie stanowi o automatycznym przekwalifikowaniu określonych terenów na funkcje wynikające z ustalonego przeznaczenia. Rada Miejska Gminy Rawicz uchwalając plan miejscowy nie pozbawiła automatycznie przedmiotowego terenu statusu drogi publicznej, ustaliła docelowy sposób zagospodarowania terenu wynikający z planowanych zamierzeń w zakresie pozbawienia drogi statusu drogi publicznej.

Nie zgodzono się z twierdzeniem, jakoby zmiana przeznaczenia terenu drogi publicznej na teren drogi wewnętrznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozostawała w sprzeczności z uchwałą o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych, ponieważ tereny, dla których dokonano zmiany przeznaczenia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. Tym samym, do czasu pozbawienia kategorii drogi publicznej, przedmiotowy teren stanowić będzie drogę publiczną. Gdyby przyjąć za słuszną tezę, że przyjmowanie planu miejscowego stanowiącego akt prawa miejscowego musi pozostawać w bezwzględnej zgodności z aktem prawa miejscowego, jakim jest uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych, nie możliwym byłoby pozbawienie jakiekolwiek drogi publicznej objętej ustaleniami planu miejscowego dotychczasowej kategorii, właśnie ze względu na niezgodność z tym aktem prawa miejscowego. W powyższym kontekście ustalenia planu miejscowego uniemożliwiałyby podejmowanie uchwał o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych dla obszarów objętych planami miejscowymi.

Podkreślono, że Rada Miejska Gminy Rawicz uchwałą Nr XXXIX/435/21 z dnia 29 września 2021 r. pozbawiła przedmiotową drogę kategorii drogi publicznej. Tym samym stanowi ona obecnie drogę wewnętrzną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z zaskarżoną uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, zwanej dalej "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 2 p.p.s.a. stanowiącego, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożenia wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż Rada Miejska Gminy Rawicz w piśmie z 12.01.2022 r. złożyła powyższy wniosek, a skarżący się nie sprzeciwił temu wnioskowi.

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 k.p.a.) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art.171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art.171 ust.2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art.171 ust.1 Konstytucji jest art. 85 u.s.g. stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art.90 ust.1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent) jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy.

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej Gminy Rawicz z dnia 14 kwietnia 2021 r. Nr XXXIII/389/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Żołędnica" w obrębie geodezyjnym Żołędnica, gmina Rawicz wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i zaskarżając ją w części, tj. w zakresie terenu 4KDW, oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności w zakresie terenu 4KDW uchwały.

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały i dlatego – na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały – co nastąpiło, jak podano w skardze co najmniej 20 kwietnia 2021 r. – nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu ostatecznie jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Gminy Rawicz z dnia 14 kwietnia 2021 r. Nr XXXIII/389/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Żołędnica" w obrębie geodezyjnym Żołędnica, gmina Rawicz.

Wskazać należy, iż skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust.8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. Przyjmuje się, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352).

W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p. w nowym brzmieniu unormowanym na mocy art.41 pkt 5 ustawy z dnia 09.10.2015r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015r., poz.1777). Przepis ten aktualnie, i w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego, podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przy czym przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim odnosi się on do zasad sporządzania nie można interpretować w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia naruszenia prawa przez uchwałę ze skutkiem określonym w art. 91 ust. 4 u.s.g. O ile taka byłaby intencja ustawodawcy, powinien on taki przepis zawrzeć expressis verbis w art. 28 u.p.z.p., jako przepis wyłączający stosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. w tym przypadku. Interpretacja taka jest wątpliwa także ze względu na brak jasności, czym w istocie są "zasady sporządzania", o których mowa w art. 28 ust. 1. Wykładnia funkcjonalna każe domniemywać, że zasady te tworzą, w świetle podstawowej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wszelkie przepisy prawne, które nie określają trybu sporządzania planu miejscowego (studium).

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Odnosząc się do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po 183/19, publ. CBOSA).

W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320).

Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należy traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 28.05.2019r. o sygn. II SA/Wr 115/19, publ. LEX nr 2700653).

Przypomnieć należy, iż ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu wymagał, aby naruszenia zasad sporządzenia planu miało charakter istotny. Zatem jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części.

Należy podkreślić, że Wojewoda Wielkopolski w skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie zawartości aktu, nie kwestionując trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. W tym miejscu należy zaznaczyć, że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy Sąd wskazuje, iż w całości podziela zarzuty skargi, a także argumentację przedstawioną w celu ich poparcia, uznając je za trafne. Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała narusza zasady sporządzania planu miejscowego w stopniu i w zakresie uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części.

W ocenie Sądu w pełni uzasadniony jest zarzut, w którym skarżący podnosi, że doszło do naruszenia prawa wskutek przekroczenia przez Radę kompetencji poprzez podjęcie działań związanych z pozbawieniem drogi jej kategorii pośrednio w ramach procedury planistycznej i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podziela stanowisko skarżącego odnośnie zarzutu braku kompetencji Rady do stanowienia w miejscowym planie o klasyfikacji dróg prowadzącej do zmiany dróg z publicznych na wewnętrzne.

Należy wskazać, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 ust. 9 pkt a) i b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 dalej: rozporządzenie), plan miejscowy powinien zawierać ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. W zaskarżonym planie wyznaczono teren drogi wewnętrznej oznaczony symbolem 4KDW. Niespornym jest, że w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały droga ta przeznaczona była pod teren drogi publicznej.

Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 – 3 u.d.p. organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, a pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Zauważyć należy, że w tej sprawie w grę wchodzi pozbawienie określonego odcinka drogi statusu drogi publicznej nie połączone jednak z wyłączeniem drogi z użytkowania. Sytuacja taka nie jest w ogóle przewidziana w u.d.p. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1793/11 (CBOSA) droga wewnętrzna wskazana przepisem art. 8 u.d.p. nie jest drogą publiczną, nie jest objęta kategorią dróg, o której mowa w art. 10 ust. 3 u.d.p. Użycie przez ustawodawcę określenia, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe "jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii" nie jest ani przypadkowe, ani pozostawione do uznania przez organ podejmujący uchwałę w tej kwestii. Ustawodawca wyraźnie to określił wprowadzając jeden wyjątek, tj. przypadek wyłączenia drogi z użytkowania. Zatem ustawodawca nie przewiduje dowolnego przekształcenia drogi o charakterze publicznym, do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych na drogę wewnętrzną. Odjęcie charakteru drogi publicznej zostało określone tylko w przypadku wyłączenia drogi z użytkowania. Jak podkreślił w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. w sprawie I OSK 1185/12 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przepisy u.d.p. nie przewidują żadnej procedury ustanawiania dróg wewnętrznych i należy to uznać za zamierzone działanie ustawodawcy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19.12.2018 r. o sygn. IV SA/Po 780/18 (publ. CBOSA), że nie odnosząc się (jako do zbędnej dla rozstrzygnięcia sprawy) do kwestii możliwości odjęcia charakteru drogi publicznej bez wyłączenia drogi z użytkowania w innym trybie, aniżeli przewidziany w u.d.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2018 r. w sprawie II SA/Gl 451/18, CBOSA), nie sposób przyznać kompetencji w tym zakresie Radzie uchwalając plan miejscowy. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela też stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie II OSK 1950/13 (CBOSA), że ustawodawca ani w ustawie o drogach publicznych, ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie upoważnił organów gminy do podejmowania takich działań pośrednio w ramach procedury planistycznej i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie działanie, jako pozbawione podstawy prawnej, musi ocenione być jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkuje nieważnością zapisów planu odnoszących się do przedmiotowej drogi. Marginalnie wskazać należy, że nie sposób podzielić stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, a odnoszącego się do zapisu art. 35 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Rada nie była bowiem upoważniona, by w miejscowym planie zmieniać przeznaczenie terenu stanowiącego drogę.

W zaskarżonym planie wyznaczono teren drogi wewnętrznej oznaczony symbolem 4KDW. Z pisma Burmistrza Rawicza z dnia 10 maja 2021 r. wynika, że wyznaczony w planie teren drogi wewnętrznej 4KDW obejmuje w rzeczywistości publiczną drogę gminną. Burmistrz wyjaśnił, że dla drogi tej planowane jest podjęcie działań na rzecz zmiany dotychczasowej kategorii, ze względu na brak istotnego znaczenia dla obsługi komunikacyjnej wsi Żołędnica oraz nieposiadanie odpowiednich parametrów technicznych. Jego zdaniem zmiana przeznaczenia istniejącej drogi gminnej na drogę wewnętrzną nie pozbawia dotychczasowej kategorii przedmiotowej drogi, a jedynie stanowi o docelowym przeznaczeniu terenu.

Jednak Sąd ponownie podkreśla, że organ planistyczny nie posiada upoważnienia do zmiany lub pozbawienia w planie miejscowym kategorii istniejącej drogi publicznej bez wcześniejszego podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały w tej sprawie. Takie działanie Rady Miejskiej Gminy Rawicz powoduje wprowadzenie do porządku prawnego aktu prawa miejscowego, którego ustalenia na moment jego uchwalenia są niezgodne z innym aktem prawa miejscowego jakim jest uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych. Podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego jest stanowieniem prawa powszechnie obowiązującego, zaliczenie zatem aktem prawa miejscowego określonej drogi o znaczeniu lokalnym do kategorii dróg gminnych i ustalenie je przebiegu, nie może zostać pominięte przy kreowaniu nowego stanu prawnego na skutek uchwalenia planu.

Nie zasługuje na akceptacje wspomniane już stanowisko organu, że Rada Miejska Gminy Rawicz uchwalając plan miejscowy nie pozbawiła automatycznie przedmiotowego terenu statusu drogi publicznej, a jedynie ustaliła docelowy sposób zagospodarowania terenu wynikający z planowanych zamierzeń w zakresie pozbawienia drogi statusu drogi publicznej. Należy bowiem wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania, to nie studium zagospodarowania przestrzennego, które nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i w którym to można ustalać docelowe przeznaczenie terenów. Należy podkreślić, że m.p.z.p. stanowi akt prawa miejscowego i opisane w nim uwarunkowania obejmują uwzględnione w planie obszary w sposób wiążący i nieprawidłowe jest oznaczanie w planie drogi gminnej (publicznej), jako droga wewnętrzna, gdyż jest to niezgodne ze stanem faktycznym.

Stanowiska Sądu orzekającego nie zmienia także fakt, że Rada Miejska Gminy Rawicz uchwałą Nr XXXIX/435/21 z dnia 29 września 2021 r. pozbawiła przedmiotową drogę kategorii drogi publicznej i stanowi ona obecnie drogę wewnętrzną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Należy mieć bowiem na względzie, że następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż późniejsze uchylenie (tu uchwalenie) uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchwalenia – pozbawienia przedmiotowej drogi kategorii drogi publicznej (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, CBOSA).

Na gruncie konstrukcji wywodzonej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Te reguły winny mieć w pełni zastosowanie w odniesieniu do reguł orzekania przez sąd administracyjny wobec uchwały planistycznej podjętej pod rządami u.p.z.p .

Jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 07.02.2019r. o sygn. IV SA/Po 1188/18 (publ. LEX nr 2637332) właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy stwierdzane naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa może prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym. W ocenie Sądu orzekającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części nie prowadzi do dezintegracji postanowień całego zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dlatego też na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono jego nieważność jedynie w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku.

W pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Sąd orzekł o kosztach postępowania mając na uwadze, że skarga okazała się zasadna.