Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 328/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Firma A z siedzibą w K. od decyzji Wojewody z dnia 21 lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 21 lutego 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej kamienicy przy ulicy [...] reprezentowanej przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, K. W. oraz M. S., od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 września 2018 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dla inwestora Firma A dla inwestycji pn. przebudowa lokalu [...] na parterze oraz zmiana sposobu użytkowania lokali w piwnicy na lokale usługowo-biurowe wraz z budową wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wentylacji mechanicznej, c.o., gazowej wraz z przebudowa elewacji w zakresie powiększenia istniejących okien w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. [...], na działce ew. nr [...] obr.[...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta K., decyzją Nr [...].[...] z dnia 5 września 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1202 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora: Firma A dla zamierzenia budowlanego: przebudowa lokalu nr [...] na parterze oraz zmiana sposobu użytkowania lokali w piwnicy na lokale usługowo-biurowe wraz z budową wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wentylacji mechanicznej, c.o., gazowej wraz z przebudową elewacji w zakresie powiększenia istniejących okien w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, co następuje: 1) Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją; 2) Na terenie objętym wnioskiem obowiązuje ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia 19 kwietnia 2016 r. znak: [...], przeniesiona decyzją nr [...] z dnia 9 grudnia 2016 r. znak: [...]; 3) Projekt budowlany jest zgodny z ww. decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia 19 kwietnia 2016 r. znak: [...], przeniesionej decyzją nr [...] z dnia 9 grudnia 2016 r. znak: [...] UDU, a także wymaganiami ochrony środowiska; 4) Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 5) Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; 6) Projektant i sprawdzający dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; 7) Projekt budowlany jest wykonany przez osoby uprawnione; 8) Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, określony przez projektanta obejmuje nieruchomości: działki nr [...] obr. [...].

Pismem z dnia 23 września 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa kamienicy przy ulicy [...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K.. Odwołująca się podniosła, że inwestor zapewniał Wspólnotę Mieszkaniową, iż jego zamiarem jest zapewnienie lokalom w piwnicy wentylacji grawitacyjnej; na tej podstawie Wspólnota udzieliła inwestorowi zgodę na podłączenie lokali piwnicznych do istniejących kominów wentylacyjnych, a także na wykorzystanie jednego z nieużywanych szybów zsypowych jako kanału wentylacyjnego. Wspólnota odrzuciła wniosek inwestora o przeprowadzenie zewnętrznych przewodów kominowych oraz zainstalowanie czerpni powietrza, a także nie wyraziła zgody na budowę instalacji wentylacji mechanicznej. Pismem z dnia 27 listopada 2018 r. inwestor odniósł się do odwołania podając, że inwestor posiada zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażoną prawomocną Uchwałą nr [...]; zostało to również potwierdzone i uszczegółowione w Uchwale nr [...], w której Wspólnota Mieszkaniowa wyraziła zgodę na wykorzystanie szybów zsypowych jako kanału wentylacyjnego, których zakończenia zlokalizowane są w lokalu inwestora. Nadto wskazano, że istniejący kanał wyrzutowy murowany na elewacji budynku, do którego projektowano podłączenie projektowanej wentylacji mechanicznej objętej treścią przedmiotowego pozwolenia na budowę, został przez Wspólnotę Mieszkaniową samowolnie rozebrany. W związku z tym powyższym inwestor zdeklarował, że rekonstrukcja kanału jest możliwa technicznie do wykonania w ramach istniejącego zatwierdzonego projektu.

Na skutek odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję kasacyjną z dnia 21 lutego 2019 r., którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o niespójny materiał dowodowy, bez należytego wyjaśnienia, czy zakres dokumentacji projektowej odpowiada treści wniosku o pozwolenie na budowę oraz warunkom wynikającym z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zmiana sposobu użytkowania lokali w piwnicach na lokale usługowo-biurowe, wraz z przebudową elewacji w zakresie powiększenia istniejących okien w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Na podstawie tej decyzji opracowano projekt budowlany pn. "Przebudowa lokalu nr [...] na parterze oraz zmiana sposobu użytkowania lokali w piwnicy na lokale usługowo-biurowe wraz z budową wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wentylacji mechanicznej, c.o., gazowej wraz z przebudową elewacji w zakresie powiększenia istniejących okien w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." (strona tytułowa projektu). W metrykach rysunków projektowych (str. 68, 70, 71, 74, 75, 76) inwestycję określono jako: "Przebudowa lokalu nr [...] na parterze oraz lokali w piwnicy na lokale biurowe, wraz z budową wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wentylacji mechanicznej, centralnego ogrzewania, oraz gazowej w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K.". W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy wskazuje zatem niespójność już na etapie określenia rodzaju inwestycji, dla której udzielono pozwolenia na budowę. Organ I instancji pismem z dnia 27 czerwca 2018 r. wezwał inwestora, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych we wniosku z dnia 19 czerwca 2018 r. Jako zakres uzupełnienia wskazano: brak dowodu uiszczenia opłaty za udzielenie pozwolenia, dostosowanie zakresu wniosku do zapisów decyzji WZ, przedłożenie stosownych dokumentów na miejsca postojowe (zgodnie z decyzją WZ), dostarczenie uzgodnienia z zarządcą drogi (ZIKiT), uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. p.poż lub wyjaśnienia w tym zakresie itd. Wszystkie punkty powyższego wezwania nie były – zdaniem organu odwoławczego – wymogami wynikającymi z art. 64 § 2 k.p.a. Wszystkie braki wniosku wskazane w wezwaniu z dnia 27 czerwca 2018 r., z wyjątkiem pkt 1 wezwania (brak wynikający z art. 261 k.p.a.), były brakami wynikającymi art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustosunkowując się do prawidłowości trybu, w którym wezwano inwestora do dokonania uzupełnień w dokumentacji, organ odwoławczy wskazał, że w przypadku postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę procedurę w sprawie dokonywania uzupełnień reguluje art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Ustawodawca, określając tryb nałożenia obowiązku, wyposażył organy administracji architektoniczno-budowlanej w instrument prawny, w formie postanowienia, pozwalający prawnie zobowiązać inwestora do usunięcia nieprawidłowości, a w przypadku niedopełnienia obowiązków wynikających z tego postanowienia, wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Organ I instancji, pomijając tryb nałożenia obowiązku wynikający z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, pozbawia się prawnych możliwości wyegzekwowania koniecznego zakresu uzupełnień, a w przypadku niedokonania takich uzupełnień, zgodnego z przepisami zakończenia postępowania w formie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z powodu wadliwego przeprowadzenia postępowania w powyżej wskazanym zakresie, organ I instancji nie mógł w sposób procesowy wyegzekwować od wnioskującego braków wskazanych w wezwaniu z dnia 27 czerwca 2018 r., konsekwencją czego było wydanie decyzji w oparciu o materiał dowodowy, w którym stwierdzono nieprawidłowości. Inwestor pismem z dnia 17 lipca 2018 r. odniósł się do wszystkich punktów wezwania, niemniej jednak nie zastosował się do wskazań zawartych w pkt 2a) wezwania podając nazwę inwestycji niespójną z zapisami WZ, dodatkowo nie korygując jej w metrykach rysunków projektowych.

Analiza akt sprawy oraz projektu budowlanego wykazała – w ocenie organu odwoławczego – kolejne niespójności. Treść wniosku wskazuje, że przedmiotem opracowania jest, między innymi, projektowana wentylacja mechaniczna. Tymczasem na karcie 76 projektu budowlanego zamieszczono rysunek "Elewacje dziedzińca stan istniejący" (w metryce rysunku: "Inwentaryzacja – elewacje od strony dziedzińca"), na którym znajdują się elementy: "komin dwupłaszczowy 40x60 lub Ř 450 wewnętrzna izolowany oraz czerpnia 40x60 prostokątna jednopłaszczowa". Z opisu tych elementów wynika, iż są to projektowane części wentylacji mechanicznej. W części opisowej projektu budowlanego (karta 87) określono, iż: "kanały wpinać do istniejących kanałów czerpnego oraz wyrzutowego prowadzonych po ścianie zewnętrznej od strony podwórza budynku". Na karcie 101 projektu budowlanego ponownie wskazano, że elementy te są istniejącymi częściami wentylacji mechanicznej. Tymczasem, rysunek inwentaryzacyjny "Poziom -1 – Suteryna" nie wykazuje powyższych elementów jako istniejących kanałów (karta 46 proj. bud.). Organ I instancji nie zwrócił się do inwestora o wyjaśnienia w powyższym zakresie i na podstawie niespójnego materiału dowodowego udzielił pozwolenia na budowę projektowanej instalacji wentylacji mechanicznej, chociaż przedłożona dokumentacja nie wskazuje jednoznacznie, czy jest to wentylacja mechaniczna w całości projektowana, czy też niektóre jej elementy są częściami istniejącymi.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że pełnomocnictwem z dnia 18 czerwca 2018 r. inwestor upoważnił pełnomocników, R. M. oraz T. K. do reprezentowania go przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, z podaniem adresów pełnomocników. Organ I instancji kierował korespondencję na adres nie znajdujący się w treści pełnomocnictwa, a także nie mający odzwierciedlenia w innych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Wprawdzie korespondencja ostatecznie docierała na ręce pełnomocnika, R. M., niemniej jednak w aktach brak jest dowodu, aby pełnomocnik, zgodnie z art. 41 § 1 k.p.a., poinformował organ o zmianie adresu wskazanego w pełnomocnictwie.

Wobec zarzutów odwołania, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości postępowania przed organem I instancji, zakończonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji niesprecyzowanej w swoim zakresie, organ II instancji ocenił, że nie ma podstaw do oceny zgodności udzielonego pozwolenia na budowę w kontekście zakresu udzielonych przez wspólnotę zgód na wykonanie prac w częściach wspólnych nieruchomości. Decyzja bowiem została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego nie określającego faktycznego i jednoznacznego zakresu projektowego, art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego poprzez nienałożenie na inwestora obowiązku wynikającego z tego przepisu. W tych okolicznościach organ odwoławczy nie może ocenić, czy decyzja narusza zakres zgody wspólnoty na wykonanie instalacji mechanicznej, a szczególnie wskazane w treści odwołania "przeprowadzenie zewnętrznych przewodów kominowych oraz zainstalowanie czerpni powietrza". Pomijając zakres tej zgody, przy piśmie z dnia 27 listopada 2018 r. załączono kopie uchwał nr [...] oraz [...] Wspólnoty Mieszkaniowej, na podstawie których inwestor oświadczył o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z załączonych przy piśmie uchwał, w ocenie organu odwoławczego, nie wynika jednoznacznie, aby inwestor posiadał zgodę Wspólnoty, na którą wskazuje. W punkcie 4 uchwały nr [...] Wspólnota "wyraża zgodę na podłączenie lokali nr [...] i [...] do istniejących przewodów wentylacyjnych, zgodnie z uzgodnieniem kominiarskim". W aktach sprawy brak jest dokumentu, który może być uzgodnieniem, o którym mowa w ww. uchwale, powodujący brak możliwości weryfikacji warunku wyrażonej zgody. Dodatkowo, na podstawie akt sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, o których lokalach mówi ta uchwała. Jej treść nie jest spójna z treścią projektu budowlanego. W części inwentaryzacyjnej (karta 46 proj. bud.) numerami 02, 04 i 05 oznaczono inwentaryzowane pomieszczenia. W części projektowej (karta 70 proj. bud.) takimi samymi numerami oznaczono zupełnie inne pomieszczenia. Dodatkowo, w uchwale wskazano na "lokale", w projekcie oznaczenia dotyczą pomieszczeń. W oparciu o przedłożony materiał dowodowy nie można ustalić, których lokali dotyczy uchwała wspólnoty nr [...]. Uchwała nr [...] w pkt 4 mówi o tym, iż "członkowie wspólnoty mieszkaniowej wyrażą zgodę na wykorzystanie szybu zsypowego jako kanału went. dla lok. użytkowego w części piwnicznej". Jak wynika z tego zapisu, jest to deklaracja przyszłej zgody, gdzie nie określono, kiedy zostanie ona wyrażona, pod jakimi warunkami itd. Tak więc na podstawie tego dokumentu nie można stwierdzić, iż Spółka posiada prawo do dysponowania nieruchomością w zakresie wykonania prac objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Dodatkowo, załączony projekt budowlany wskazuje na wykorzystanie dwóch istniejących kanałów wentylacyjnych; istniejącej czerpni świeżego powietrza i istniejącego kanału wyrzutowego (karta 101 proj. bud.). Z treści uchwały nr [...] wynika, że dotyczy ona jednego szybu zsypowego. Zarówno z uchwały nr [...], jak i z uchwały nr [...] nie wynika, jakiego rodzaju wentylacji dotyczą powyższe uchwały, wentylacji mechanicznej, czy też grawitacyjnej. Pismem z dnia 27 listopada 2018 r. inwestor poinformował organ, że istniejący kanał wyrzutowy murowany na elewacji budynku, do którego planowano podłączenie projektowanej wentylacji mechanicznej objętej treścią przedmiotowego pozwolenia na budowę, został przez Wspólnotę samowolnie rozebrany. W związku z powyższym, strona zadeklarowała że: "Rekonstrukcja kanału jest możliwa technicznie do wykonania w ramach istniejącego zatwierdzonego projektu". Wniosek o pozwolenie na budowę, a także wydana na jego podstawie decyzja, nie zawierają w swojej treści "rekonstrukcji kanału", tak więc w opinii organu II instancji, rekonstrukcja – czyli w kategoriach Prawa budowlanego odbudowa – w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę jest formalnie niemożliwa. Inwestor nie posiada również zgody Wspólnoty na powyższą "rekonstrukcję". W związku z faktem, iż przedłożone przez inwestora dowody nie wskazują, aby posiadał on prawo do wykonania wszystkich prac (np. opisanej powyżej instalacji wentylacji mechanicznej, w zakresie podłączenia jej do istniejącego szybu zsypowego) objętych decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 5 września 2018 r., a także w związku z brakiem wykazania, czy zakres prac wskazanych w projekcie budowlanym uwzględnia ze stan faktyczny (np. wyjaśnienie aktualności możliwości podłączenia do istniejących przewodów), decyzji – zdaniem organu odwoławczego – nie można uznać za poprawną. Ponieważ konieczny zakres uzupełnienia i wyjaśnienia sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. decyzję należało uchylić i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wobec braku w aktach sprawy dowodów, że organ przeprowadził analizę materiału dowodowego w pełnym zakresie, poprowadził postępowanie w sposób prawidłowy formalnie oraz podjął jakiekolwiek działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, sprawa bezwzględnie wymaga wyjaśnienia w ponownym postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu organ I instancji dokona dokładnej oceny spójności projektu budowlanego z treścią wniosku, prawidłowości złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie jego spójności z treścią wniosku o pozwolenie na budowę, ustali zgodność przedłożonych dokumentów i projektu budowlanego ze stanem faktycznym sprawy; przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji uwzględni wszystkie naprowadzone wyżej okoliczności, zbierze wyczerpujący materiał dowodowy, dokona jego wnikliwej analizy, a zapewniając stronom czynny udział w postępowaniu zbada i wyjaśni wszystkie zarzuty i okoliczności mogące mieć wpływ na sposób i wynik załatwienia sprawy oraz podejmie decyzję rozstrzygającą sprawę, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Pismem z dnia 15 marca 2019 r. Firma A w K. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisu postępowania art. 138 § 2 k.p.a. – poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo niewystąpienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. upoważniających do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym; 2) naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 136 k.p.a. obowiązkom w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcia niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K.; 3) naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewłaściwym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażające się zwłaszcza w uznaniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o niespójny materiał dowodowy podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i logiczny przez co daje podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła w szczególności, że Wojewoda na skutek niewłaściwego rozpoznania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie błędnie ustalił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. W treści decyzji Wojewoda wskazuje głównie na niespójność materiału dowodowego, podczas gdy materiał ten jest kompletny i logiczny. Inna nazwa inwestycji znajdująca się na stronie tytułowej i w metrykach projektu wynika z faktu, że w metrykach umieszczona została skrócona nazwa inwestycji. Okoliczność ta na pewno nie świadczy o błędnym określeniu rodzaju inwestycji. Sytuację tę organ II instancji mógł wyjaśnić z inwestorem w trybie art. 136 k.p.a.; istnieje bowiem możliwość niezwłocznego skorygowania nazwy w metrykach. Odnosząc się do poruszonej przez organ II instancji kwestii związanej z trybem, w którym organ I instancji wezwał inwestora do dokonania uzupełnienia dokumentacji, skarżąca wskazała, że w dniu 27 czerwca 2018 r. do inwestora wystosowane zostało stosowne wezwanie; organ I instancji, mając na uwadze charakter braków, nie wydał w tym zakresie postanowienia, bowiem nie było podstaw do zastosowania procedury określonej w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. W tym miejscu należy wyraźnie podkreślić, że wszystkie braki zostały niezwłocznie uzupełnione przez inwestora, więc co do zasady sposób wezwania do uzupełnienia braków nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie stanowi podstawy do kasacji decyzji. Co do zarzutu wskazującego na niewyjaśnienie przez organ I instancji kwestii kanałów wentylacji, skarżąca uznała ten zarzut za nietrafiony, a to z uwagi na fakt, iż zgromadzony materiał dowodowy w sprawie wyczerpująco opisuje tę kwestię. Skarżąca podkreśliła dalej, że wszelka korespondencja była skutecznie doręczana do wyznaczonego pełnomocnika; inwestor nigdy nie zgłaszał zastrzeżeń w tym zakresie. W odniesieniu do zarzutu braku opinii kominiarza na etapie postępowania o pozwolenie na budowę skarżąca podała, że opinia kominiarska jest w rzeczywistości przedstawiona w formie rzutu kanałów wentylacji podpisanego przez kominiarza. Projektanci posługiwali się tym rzutem w trakcie opracowania projektu, a projekt ten przedstawia włączenie do wolnych kanałów wentylacji dla pionów projektowanych toalet. Natomiast główny kanał wentylacyjny to kanał projektowany, stąd opinia kominiarza w tej materii byłaby bezprzedmiotowa. Inwestor posiada prawo do wykonania wszystkich prac związanych z zrealizowaniem instalacji wentylacji mechanicznej, co wynika wprost z oświadczenia złożonego przez M. G. oraz treści uchwał członków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K., które zalegają w aktach sprawy. Zdaniem skarżącej, nietrafiony jest także zarzut organu II instancji wskazujący na brak wyjaśnienia, które lokale obejmuje wniosek. Zakres inwestycji został szczegółowo oznaczony na PZT oraz na Rzucie Piwnic. W ramach postępowania o pozwolenia na budowę organ I instancji nie był zobowiązany do badania historii podziałów poszczególnych piwnic. Dla ustalenia prawa do dysponowania obszarem obejmującym teren inwestycji wystarczające jest oświadczenie inwestora o posiadaniu przedmiotowego prawa, które znajduje się w aktach sprawy. Inwestor dysponował prawem do użycia części wspólnych kamienicy i mógł wykonywać swoje prawo w zakresie jaki było mu niezbędne do realizacji pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, wskazane w treści decyzji Wojewody wątpliwości organu II instancji mogły zostać wyjaśnione w trybie art. 136 k.p.a. i nie było podstaw do orzekania kasacyjnego na podstawia art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

1. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

2. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

3. Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Jednak nie jest tak do końca. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc – jej hipotezy. Co do zasady od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego) powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej. Konstrukcja sprzeciwu implikuje jednak daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów tej kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę negatywną) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

4. W niniejszym przypadku materialnoprawnym punktem odniesienia są przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. dalej "pr.bud."). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pr.bud. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 934 i 1014 oraz z 2015 r. poz. 1642), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Z kolei art. 35 ust. 1 pr.bud. stanowi, że "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7". Dopełnieniem tych uregulowań jest art. 35 ust. 4 pr.bud., który przesądza, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

5. Ocena kompletności projektu budowlanego powinna być dokonywana z uwzględnieniem relewantnych przepisów prawa budowalnego, w tym art. 34 ust. 2 i 3. W świetle tych przepisów zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych; projekt budowlany powinien zawierać: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; 2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych; 3) stosownie do potrzeb – w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych; 4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych; 5) informację o obszarze oddziaływania obiektu. Istotnym uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935).

6. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Wojewoda trafnie zidentyfikował występujące w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszenia przepisów proceduralnych, niespójności w materiale dowodowym, w szczególności w projekcie budowlanym, a także wątpliwości dotyczące prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowalne – które, razem wzięte, wyczerpują opisane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki wydania decyzji kasacyjnej.

Jakkolwiek bezpośrednim przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasacyjna Wojewody, wypada na początku zwrócić uwagę na decyzję organu I instancji – wszak ona również jest punktem odniesienia dla oceny, czy ewentualne działanie merytoryczne organu odwoławczego uchodziłoby za rozpatrywanie i rozstrzyganie sprawy w jej całokształcie po raz drugi (a nie po raz pierwszy) – jak tego wymaga zasada dwuinstancyjności. Wspomniana decyzja organu I instancji – decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 5 września 2018 r. – zawiera bardzo ogólne, w dużej mierze blankietowe uzasadnienie, w niewielkim stopniu zrelatywizowane do specyficznych okoliczności niniejszej sprawy. W zakresie oceny kompletności projektu budowlanego oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami i decyzją o warunkach zabudowy uzasadnienie to zdaje się nawet nosić znamiona tzw. uzasadnienia pozornego. "Pozorność uzasadnienia zachodzi wtedy, gdy na pierwszy rzut oka przedstawia ono tok rozumowania organu, w rzeczywistości jednak powtarza ono jedynie podstawę prawną, a przy wyjaśnieniu zastosowania konkretnej normy posługuje się jedynie sformułowaniami w niej zawartymi, używając jedynie verba legis. Pozorność może polegać również na wprowadzeniu formuł ogólnikowych, generalnych, dających się zastosować do wszystkich wypadków, odnoszących się do ogólnych założeń prawnych" (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 136). Pozorność uzasadnienia decyzji może być rozważana w kategoriach samoistnej przyczyny rozstrzygnięcia kasacyjnego, bowiem implikuje wątpliwości co do tego, w jakim zakresie sprawa została rzeczywiście rozpoznana po raz pierwszy – przy czym zależy to od charakteru podejmowanego aktu i okoliczności konkretnego przypadku. Sprawa o pozwolenie na budowę ma wprawdzie sprecyzowane granice faktyczne i prawne, co w przypadkach oczywistych rzeczywiście pozwala na ograniczenie jej uzasadnienia – ale niniejszy przypadek do takich nie należy. W każdym razie od kształtu uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie można abstrahować przez badaniu przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę na nieprawidłowości w zakresie trybu wezwania inwestora do dokonania uzupełnień w dokumentacji oraz w zakresie doręczania korespondencji. Nie do końca można się przy tym zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, że nie miało to znaczenia. Wszak inwestor nie zastosował się do wszystkich wskazań wspomnianego wezwania (niespójność nazwy inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz w metrykach rysunków projektowych); skuteczność doręczeń wprawdzie na obecnym etapie nie była kwestionowana, ale – hipotecznie rzecz ujmując – uchybienia w tej mierze, gdyby pozostały niedostrzeżone i niewyjaśnione, mogłyby być później podstawą do formułowania zarzutów naruszenia prawa procesowego i wpływać na trwałość rozstrzygnięcia.

Z punktu widzenia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej jako istotne jawią się spostrzeżenia Wojewody co do niezgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy i niespójności projektu w zakresie określenia rodzaju inwestycji, także w metrykach rysunków projektowych Trudno przy tym podzielić pogląd skarżącej, jakoby chodziło tu tylko o posługiwanie się "skróconą nazwą inwestycji". Analiza akt sprawy potwierdza stanowisko organu odwoławczego w szczególności co do tego, że decyzją z dnia 19 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zmiana sposobu użytkowania lokali w piwnicach na lokale usługowo-biurowe, wraz z przebudową elewacji w zakresie powiększenia istniejących okien w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Na podstawie tej decyzji opracowano projekt budowlany pn. "Przebudowa lokalu nr [...] na parterze oraz zmiana sposobu użytkowania lokali w piwnicy na lokale usługowo-biurowe wraz z budową wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wentylacji mechanicznej, c.o., gazowej wraz z przebudową elewacji w zakresie powiększenia istniejących okien w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K."

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda szczegółowo opisał i przekonująco umotywował wątpliwości dotyczące projektowanej wentylacji mechanicznej, a nadto – w nawiązaniu do pisma inwestora z dnia 27 listopada 2018 r. – zauważył, że istniejący kanał wyrzutowy murowany na elewacji budynku, do którego planowano podłączenie projektowanej wentylacji mechanicznej, nie istnieje (został samowolnie rozebrany). Z kolei deklarowana przez inwestora rekonstrukcja tego kanału jest – zdaniem Wojewody – w oparciu o przedmiotowe pozwolenie na budowę formalnie niemożliwa. Twierdzenia sprzeciwu, iż zebrany materiał dowodowy wyczerpująco opisuje kwestię kanałów wentylacji, są zatem – zdaniem Sądu – niezasadne. W tym miejscu warto ponownie podkreślić, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wskazuje, aby kwestia ta była przez ten organ rozważana.

Wreszcie, do determinant rozstrzygnięcia kasacyjnego należą precyzyjnie umotywowane przez organ odwoławczy i wymagające skrupulatnego wyjaśnienia wątpliwości dotyczące prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia ta jest nader złożona, bowiem wiąże się z oceną oświadczeń woli tudzież uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej; wymaga też szczegółowej analizy projektu i zakresu planowanych robót. Organ I instancji poprzestał w tej mierze na konstatacji, że "inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją". Odnośną kwestię trudno zatem uznać za wyjaśnioną. Zauważyć przy tym warto, że zgodnie z art. 3 pkt 11 pr.bud. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Na inwestorze ciąży wprawdzie obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale organ może i w określonych sytuacjach powinien badać jego prawdziwość celem ustalenia rzeczywistego stanu prawnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., II SA/Kr 1421/18, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). Przy ocenie oświadczenia inwestora, o którym mowa w 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud., trzeba rozróżnić dwie kwestie: pierwsza sprowadza się do pytania, czy inwestor naprawdę ma tytuł do nieruchomości, który sam wskazał jako źródło prawa do dysponowania nieruchomością, a druga – do pytania, czy ten tytuł za wspomniane źródło rzeczywiście może uchodzić, innymi słowy, czy spełnia wymogi z art. 3 pkt 11 pr.bud. Gdy idzie o pierwszą kwestię, organ może poprzestać na swego rodzaju domniemaniu zgodności z prawdą odnośnego oświadczenia i nie podejmować czynności weryfikacyjnych, chyba że w toku postępowania zostanie sformułowany stosowny zarzut. Z kolei druga kwestia w zasadzie zawsze powinna być przedmiotem uwagi organu – nie jest to już bowiem kwestia ustalania faktu, lecz kwestia jego prawnej kwalifikacji.

7. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy działał w sytuacji, w której decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji – zważywszy na zasadę dwuinstancyjności – nie było podstaw do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.