Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 703/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. C. i W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz skarżących M. C. i W. C. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...], nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...],[...] i [...],[...], obręb Ł. i orzekając o istocie sprawy odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 28 września 2018 r. M. C. i W. C. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w Ł.

Do wniosku inwestorzy załączyli, między innymi: 1/"Zapewnienie nr [...]" A Sp. z o.o. w B. Oddział w M. z dnia 21 sierpnia 2017 r. zawierające "wstępne warunki techniczne przyłączenia nieruchomości zlokalizowanej w Ł., działka nr [...], do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej" w których zapewniono wstępnie dostawę wody w ilości 24 x 1,0 m3/d z istniejącej sieci wodociągowej zlokalizowanej na działce nr [...]. Wskazano nadto, że w związku z trwającymi ustaleniami pomiędzy gestorem sieci a inwestorem decyzja dotycząca zrzutu ścieków wydana zostanie po ustaleniu szczegółów dotyczących rozwoju omawianego terenu a szczegółowe warunki techniczne przyłączenia zostaną wydane po złożeniu stosownego wniosku; 2/ oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz dostawy energii elektrycznej do obiektu o mocy przyłączeniowej przekraczającej 40 kW z dnia 12 kwietnia 2017 r. wydane przez B SA, w którym oświadczono, że istnieje możliwość przyłączenia projektowanego osiedla domów jednorodzinnych na działce nr [...] oraz dostawy energii elektrycznej z mocą przyłączeniową 480 KW, co wymaga wybudowania przez B stacji transformatorowej 20 Kv/nN z liniami 20 Kv oraz nN. Zaznaczono jednocześnie, że przedmiotowe oświadczenie traci ważność po upływie jednego roku od daty jego wydania, jeżeli w tym czasie nie zostaną wydane warunki przyłączenia.

Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2018 r. inwestorzy zmienili wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ten sposób, że zamiast działki nr [...] jako teren inwestycji wskazali działkę nr [...]. Przedmiotowa zmiana wiązała się dokonanym podziałem działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych mieszkalnych z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], oraz nr [...], [...],[...] i [...] w Ł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik inwestorów zaskarżając decyzję w części ustalającej dostęp do drogi publicznej przez działki nr [...] i nr [...].

W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. działając w oparciu o art. 136 k.p.a. wezwało pełnomocnika inwestorów do przedłożenia aktualnych warunków przyłączenia wydanych przez gestorów sieci lub innego dokumentu gwarantującego, że powstanie stosowne uzbrojenie albo umów zawartych z gestorami sieci, pod rygorem uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że załączone do akt ww. opisane dokumenty z dnia 21 sierpnia 2017 r oraz z dnia 12 kwietnia 2017 r. wydane przez gestorów sieci, nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji gdyż nie dotyczą działki nr [...] oraz mają wyłącznie charakter informacyjny.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pełnomocnik inwestorów oświadczył, że wezwanie jest nieuzasadnione, gdyż obowiązek dołączenia warunków przyłączenia wydanych przez gestorów sieci został zniesiony z dniem 28 czerwca 2015 r.

W tym stanie faktycznym Kolegium wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia [...]. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2018 r. poz. 1945 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.") ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełniania warunków określonych w pkt 1- 5 tego przepisu, w tym ustalenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z art. 61 ust. 5 u.p.z.p wynika, że przywołany wyżej warunek (określony w art. 61 ust. 1 pkt 3) uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie została spełniona obligatoryjna przesłanka ustalenia warunków zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Celem tego przepisu jest bowiem zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza natomiast zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie gwarancji, że taka umowa zostanie w przyszłości zawarta. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie brakuje nie tylko aktualnej dokumentacji potwierdzającej możliwość przyłączenia lecz dotyczy ona również działki nr [...], która uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], co również może mieć wpływ na możliwość uzbrojenia działki nr [...]. Co więcej, dokumentacja ta nawet w przypadku jej aktualności (abstrahując od złożenia dokumentów w kopii) nie gwarantuje zawarcia w przyszłości stosownej umowy i uzbrojenia terenu.

W związku ze stanowiskiem pełnomocnika co do zniesienia obowiązku dołączania warunków przyłączenia przez gestorów sieci do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium zauważyło, że obowiązek taki nie był nigdy ujęty w przepisach u.p.z.p. i nie mógł być zniesiony. Obowiązuje natomiast cały czas wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Kolegium nie wykluczyło, że intencją pełnomocnika było wskazanie na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane a nie na przepisy u.p.z.p. Na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2015 r. poz. 443) z art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wyeliminowano bowiem obowiązek przedkładania wraz z projektem budowlanym oświadczenia właściwych jednostek w zakresie tzw. mediów. Organ wyjaśnił, że dokonana zmiana przepisów Prawa budowalnego nie może jednak mieć zastosowania w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazuje na to także uzasadnienie ustawy nowelizującej z dnia 25 lutego 2015 r. w którym między innymi wskazano, że "wymagania dotyczące podłączenia działki budowlanej do sieci, w tym drogowej, zawierają przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ponadto wymagania te są określane i weryfikowane na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy... "

W tym stanie rzeczy, wobec nie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., nie istniały – zdaniem organu - podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Kolegium zauważyło również, że w tym przypadku nie ma zastosowania reguła z art. 139 k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza przepisy prawa - organ uwzględnił wniosek strony pomimo, że nie wystąpiły przesłanki pozytywne wydania decyzji.

Nie godząc się z powyższą decyzją w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik M. C. i W. C. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania tj: 1/ art. 139 k.p.a. przez błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszała rażąco prawa; 2/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie; 3/ art. 136 § 1 k.p.a. przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego; 4/ art. 6 k.p.a. przez przekroczenie zasady praworządności i nałożenia na stronę obowiązku dostarczenia warunków przyłączeń wydanych przez gestorów sieci, w sytuacji, gdy obowiązek ten został zniesiony z dniem 28 czerwca 2015 r., przez co brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji w zaistniałym całokształcie.

Zarzucając powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu autor skargi wywodził, między innymi, że wobec wynikających z treści art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 u.p.z.p. wymogów formalnych jakie powinien zawierać wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, strona nie miała obowiązku przedstawienia aktualnych warunków przyłączy. Zdaniem pełnomocnika ustawodawca, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, z dniem 28 czerwca 2015 r. zniósł obowiązek dołączenia do projektu budowalnego oświadczeń o zapewnieniu szeroko rozumianych warunków przyłączy. Wobec tego organ II instancji przekroczył zasadę praworządności, gdyż prawodawca nie wymaga przedłożenia tych warunków. Dalece chybione jest zatem stanowisko Kolegium, jakoby obowiązek przedłożenia warunków przyłączy wynikał z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Przepis ten zawiera jeden z warunków wydania decyzji lokalizacyjnej jakim jest przekonanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przedłożenie przez stronę zapewnienia od gestorów sieci zdają się być zatem wystarczające dla przyjęcia jakoby projektowane uzbrojenie terenu wystarczało dla planowanego zamierzenia budowlanego.

Autor skargi nie zgodził się także z oceną Kolegium, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo. Ustawodawca nie przewidział bowiem obowiązku przedstawienia warunków przyłączy. Natomiast wywodzenie tego obowiązku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. oparte jest na wykładni rozszerzającej. Użycie przez ustawodawcę sformułowania, że projektowane lub istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego wskazuje, że stwierdzenie czy dane uzbrojenie jest wystarczające, zależy tylko i wyłączenie od uznania administracyjnego i nie mieści się ono w zasadzie w żadnych kryteriach normatywnych. W sytuacji, gdy ocena stanu uzbrojenie terenu zależy od uznania administracyjnego, nie można stwierdzić, jakoby ewentualne naruszenie w tym zakresie (o ile w ogóle powstało) miało charakter rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji nie zaistniała przesłanka wykluczająca konieczność stosowania art. 139 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Poza argumentacją zawartą w decyzji strona przeciwna podniosła, że przy ocenie wystąpienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. organ nie działa w granicach uznania administracyjnego. Stwierdzenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające, musi mieć charakter obiektywny, rzeczywiście zaistniały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd przy uwzględnieniu kryteriów wynikających z art. 145 § 1 oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (Dz.U z 2019r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".) wykazała, że zaskarżona decyzja wydana został z naruszeniem przepisów prawa procesowego o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarga okazała się zatem uzasadniona aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2018 poz. 1945 powoływana jako u.p.z.p.) regulujące zarówno warunki, jak i tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy, których funkcją jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia jednego z tych warunków uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji. Przy ustaleniu, że planowana inwestycja nie spełnia jednego z ww. warunków, nie ma też konieczności badania pozostałych elementów.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez inwestorów dokonał odmiennej niż organ I instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznając, że uzyskane na etapie pierwszoinstancyjnego dowody nie są wystarczające dla uznania, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. Korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy wezwał inwestorów do przedstawienia aktualnych warunków przyłączenia wydanych przez gestorów sieci lub innego dokumentu gwarantującego, że powstanie stosowne uzbrojenie albo umów zawartych z gestorami sieci. Pełnomocnik inwestora uznał wezwanie do przedłożenia warunków przyłączenia za bezzasadne, wobec czego organ odwoławczy stwierdził, że nie zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co było podstawą do wydania decyzji reformatoryjnej i orzeczenia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Zaistniały w przedmiotowej sprawie spór, sprowadza się zatem do ustalenia, czy przedłożone przez inwestora dokumenty uzyskane od gestorów sieci energetycznej i wodociągowej złożone na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji były wystarczające dla wykazania, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. tj. że istniejące uzbrojenie lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy uwzględnieniu, że warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 u.p.z.p).

Treść art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uzależnia zatem ustalenie warunków zabudowy od istnienia rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla danego zamierzenia inwestycyjnego. Uzbrojenie terenu według art. 143 ust. 2 u.g.n. (poprzez odesłanie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p) obejmuje zaś przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe, telekomunikacyjne. To jakie sieci, czy też przewody powinny stanowić konieczny element uzbrojenia terenu zależy od rodzaju zamierzenia inwestycyjnego które określone jest we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek ten powinien zawierać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a. oraz wskazane w art. 52 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wynika z nich, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien okreslać m.in. charakterystykę inwestycji, zawierającej określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Chodzi więc o zawarcie we wniosku opisu zapotrzebowania na ww. media, a nie o obowiązek dołączenia do wniosku dokumentacji potwierdzającej istnienie lub projektowanie infrastruktury (umowy z dostawcą bądź zapewnienia o możliwości podłączenia do mediów). Rację ma zatem pełnomocnik skarżącego, że nie ma formalnego wymogu aby inwestor załączył do wniosku warunki przyłączenia. Także Kolegium w swojej decyzji nie stwierdziło aby sam wniosek o ustalenia lokalizacji dotknięty był tego rodzaju brakiem. Nie oznacza to jednak, że kwestia zagwarantowania stosownego uzbrojenia terenu, w tym zapewniającego pokrycie wskazanego we wniosku zapotrzebowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie na energię, wodę i ewentualnie odbiór ścieków - nie podlega badaniu i ocenie organu na dalszym etapie załatwiania sprawy. Wykazanie przez inwestora, że uzbrojenie terenu (istniejące lub projektowane) jest wystarczające dla planowanego zamierzenia jest konieczne dla merytorycznej oceny wniosku w kontekście spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zauważyć przy tym należy, że przepisy u.p.z.p. nie określają jakie konkretnie dokumenty winne być przedstawione dla wykazania, że spełniony jest warunek "wystarczającego" uzbrojenia terenu dla planowanej inwestycji, zatem przyjąć należy, że spełnienie tego warunku może zostać zrealizowane różnymi formami (metodami) pozwalającymi wykazać, że przyszła inwestycja dysponować będzie wystarczającym uzbrojeniem terenu (por. NSA w wyroku z dnia 29 marca 2017 r. II OSK 1934/15 COBSA nsa.gov.pl). Niewątpliwie w tym względzie istotna jest rola wnioskodawcy, który musi wykazać, że istnieją obiektywne warunki dla spełnienia tej koniecznej przesłanki wydania pozytywnej decyzji. W świetle art. 7 k.p.a. inicjatywa dowodowa przysługuje bowiem nie tylko organowi. W zgodzie z tym przepisem pozostaje podejmowanie inicjatywy dowodowej także przez strony postępowania. Inicjatywa ta nie może jednak ograniczać się tylko do kwestionowania zebranych przez organ dokumentów w sprawie. Strona na równi z organem winna bowiem dostarczać materiał dowodowy na podstawie którego organ mógłby następnie dokonać ustaleń istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Wynika to wprost z brzmienia art. 7 k.p.a., w którym wyraźnie wskazano, że "w toku postępowania organy administracji publicznej (...) z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy".

W aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy znajduje się "Zapewnienie nr [...]" A Sp. z o.o. w B. Oddział w M. z dnia 21 sierpnia 2017 r. zawierające ,"wstępne warunki techniczne przyłączenia nieruchomości zlokalizowane w Ł. działka nr [...] do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej" w ramach których, zapewniono wstępnie dostawę wody w ilości 24 x 1,0 m3/d z istniejącej sieci wodociągowej zlokalizowanej na działce nr [...]. Decyzja dotycząca zrzutu ścieków ma być zaś wydana po ustaleniu szczegółów dotyczących rozwoju omawianego terenu. Inwestor złożył także oświadczenie B SA o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej projektowanego osiedla domów jednorodzinnych na działce nr [...] oraz dostawy energii elektrycznej z mocą przyłączeniową 480 KW, co wymaga wybudowania przez B stacji transformatorowej 20 Kv/nN z liniami 20 Kv oraz nN.

Kolegium uznało, że przedmiotowe dokumenty nie gwarantują zawarcia w przyszłości stosownej umowy i uzbrojenia terenu, gdyż warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej mają charakter wstępny a co do sieci kanalizacyjnej trwają dopiero ustalenia pomiędzy przedsiębiorstwem a inwestorem. Oświadczenie B ważne było zaś przez rok (chyba, że zostaną wydane warunki przyłączenia). Istotne było także, że dokumenty te odnoszą się do działki nr [...] (a więc do działki przed podziałem), co według organu, może mieć znaczenie dla możliwości przyłączenia.

Analiza powyższych dokumentów nakazuje zgodzić się z organem odwoławczym co do tego, że w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji nie stanowiły one wystarczającej podstawy dla uznania przez ten organ, że spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Decyzja Wójta Gminy M. o ustaleniu warunków zabudowy wydana została bowiem w sytuacji braku ważnego na dzień orzekania zapewnienia B SA o możliwości dostawy energii elektrycznej. Powołanie się przez organ pierwszej instancji na dokument, który w toku postępowania trwającego przed tym organem utracił ważność, przesądza o naruszeniu przez ten organ art. 7, art., 8 i art. 9 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji winien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia kwestii aktualności oświadczenia gestora sieci na dzień orzekania. Zaniechanie w tym zakresie spowodowało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej decyzji dotknięte było wadą materialnoprawną.

Trafnie zatem Kolegium podjęło próbę sanowania naruszenia prawa którym dotknięta była decyzja organu pierwszej instancji przez zastosowanie art. 136 k.p.a. Kolegium było uprawnione – a wobec zaniechania organu pierwszej instancji – wręcz zobowiązane do wezwania inwestora do uzupełnienia dowodów wykazujących spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Niewątpliwie czynności te mieściły się w kompetencjach organu odwoławczego objętych dyspozycją art. 136 k.p.a. Zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 136 k.p.a. jest zatem nieuzasadniony. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie wszystkie zapewnienia pochodzące od gestorów sieci okazały się więc być wystarczające dla wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zastrzeżenia Sądu budzi jednak przyjęty przez organ odwoławczy zakres żądanego uzupełnienia dowodów, co wiąże się ściśle z kwestią pełnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy. Kolegium wezwało bowiem do złożenia dokumentów gwarantujących, że powstanie stosowane uzbrojenie terenu zarówno w zakresie sieci wodociągowo – kanalizacyjnej jak energetycznej (za które – jak wynika z treści wezwania - Kolegium uważa także warunki przyłączenia). Tak sformułowane wezwanie wskazuje zatem, że według organu odwoławczego faktycznie nie powstało jeszcze uzbrojenie terenu, konieczne dla funkcjonowania inwestycji.

Niewątpliwym jest, co podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji od faktycznego uzbrojenia terenu ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie uzbrojenie pozwalające na korzystanie z przedsięwzięcia (obiektów budowalnych). Dlatego też, jeżeli uzbrojenie jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi być zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką o czym mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Przy czym jak słusznie wywodził organ, zapewnienie w drodze umowy nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor musi jednak posiadać zapewnienie gwarancji, że taka umowa zostanie w przyszłości zawarta. Przepis art. 61 ust. 5 do którego odsyła art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., odnosi się zatem do sytuacji, gdy stwierdzony zostanie brak właściwego uzbrojenia terenu o czym świadczy też zawarty w nim zwrot "jeżeli wykonanie uzbrojenia zostanie zagwarantowane". Tym samym przepis ten będzie stanowił podstawę domagania się od inwestora umów gwarancyjnych (lub innych zapewnień, że taka umowa zostanie zawarta) tylko w sytuacji, gdy w chwili składania wniosku, konieczne dla funkcjonowania inwestycji uzbrojenie terenu nie będzie istnieć. Także zagwarantowanie w drodze porozumienia (lub innych umów) pomiędzy inwestorem a przedsiębiorstwem lub jednostką organizacyjną zajmującą się dostarczeniem odpowiednich usług umieszczenia na terenie inwestycji odpowiednich urządzeń, których przedstawienia domaga się Kolegium, jest konieczne dopiero w sytuacji, gdy uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało. W przeciwnym wypadku brak podstaw do stosowania tego przepisu.

Określenie jakie uzbrojenie jest wystarczające dla wybudowania i korzystania z przedsięwzięcia wymaga wiedzy fachowej a ewentualne stwierdzenie, że istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające, powinno być przekonująco uzasadnione w decyzji odmownej.

W zaskarżonej decyzji brak jednak przekonujących argumentów uzasadniających stanowisko, że nie została potwierdzona możliwość przyłączenia planowanej inwestycji do sieci. Przede wszystkim Kolegium nie wyjaśniło przyczyn dla których uznało, że nie powstało jeszcze uzbrojenie terenu pozwalające na przyłączenie planowanej inwestycji do sieci (o czym świadczy treść wezwana z dnia 16 lipca 2019 r.) czego wyrazem jest wezwanie do przedłożenia umów gwarantujących, że powstanie uzbrojenie. Tymczasem – jak już wywiedziono - takie żądanie byłoby uprawnione dopiero w sytuacji w której wykazane byłoby, że brak jest wymaganego uzbrojenia terenu w zakresie wszystkich niezbędnych dla inwestycji sieci. Stanowisko organu budzi wątpliwości w świetle znajdujących się w aktach dokumentów. Pomimo bowiem, że zapewnienie przedsiębiorstwa A z dnia 21 sierpnia 2017 r. ma charakter wstępny, to wynika z niego, że istnieje sieć wodociągowa na działce nr [...], z której, gestor sieci widzi możliwość dostawy wody w niezbędnej ilości. Taki wniosek wypływa również z pisma z dnia 12 kwietnia 2017 r. B SA w którym oświadcza się, że istnieje możliwość przyłączenia planowanego osiedla do sieci i dostawy energii elektrycznej z mocą 48 kW. Treść przywołanych dokumentów wskazuje zatem, że istnieje faktycznie uzbrojenie terenu w zakresie sieci wodociągowej i energetycznej. Co istotne gestorzy sieci nie stwierdzili także definitywnie, że planowane zamierzenie nie będzie mogło być do nich przyłączone. Brak dokładniejszych informacji co do sieci kanalizacyjnej, choć przedsiębiorstwo A nie stwierdziło w sposób jednoznaczny, że sieć taka nie istnieje.

W ocenie Sądu, Kolegium wzywając inwestora do przedłożenia dokumentów gwarantujących, że powstanie stosowne uzbrojenie terenu, nie dokonało odpowiednich ustaleń faktycznych, które potwierdzałoby brak uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego. Stanowisko organu w tym zakresie nie zostało w sposób pełny i przekonujący wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Wymogów jakie ustawodawca przypisał w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu decyzji, nie spełnia bowiem stwierdzenia organu, że (opisana wyżej) dokumentacja złożona przez inwestora, nawet przy jej aktualności, nie gwarantuje zawarcia w przyszłości stosownej umowy i uzbrojenia terenu. Organ nie skonkretyzował, dlaczego w ogóle neguje istnienie sieci i możliwość podłączenia o którym mowa jest we wstępnych oświadczeniach, jak też nie wyjaśnił konkretnie których sieci to dotyczy. Fakt, że dokumenty złożone przez inwestora mają charakter wstępnych oświadczeń i zapewnień nie ma przecież znaczenia dla oceny, czy faktycznie uzbrojenie w terenie występuje. Jeżeli natomiast organ twierdzi, że – pomimo wstępnych oświadczeń gestorów sieci - nie ma uzbrojenia wystarczającego dla inwestycji, powinien swoje stanowisko w sposób przekonujący w uzasadnieniu decyzji, powołując się na konkretne okoliczności znajdujące swoje potwierdzenie w aktach sprawy. Konsekwencją takiego uznania Kolegium było bowiem wezwanie inwestora do złożenia dokumentów gwarantujących, że powstanie odpowiednie uzbrojenie terenu.

W kontekście wezwania organu do uzupełnienia dokumentacji przez złożenia warunków przyłączenia zauważyć trzeba, że dla spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. kwestia zezwoleń na podłączenie do sieci nie ma istotnego znaczenia. Istotny jest bowiem sam fakt istnienia uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a nie fakt posiadania przez inwestora zezwoleń na podłączenie mediów.

Skoro jednak stan faktyczny sprawy co do istnienia uzbrojenia terenu nie został przez Kolegium wyjaśniony, za przedwczesne uznać należy wezwanie skarżącego do uzupełnienia dokumentacji w takim zakresie jak wskazano to w piśmie z dnia 16 lipca 2019 r. Sąd nie kwestionuje, że dla wykazania czy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wymagane jest wezwanie inwestora do uzupełnienia dokumentacji od gestorów sieci ze względu na konieczność jej aktualizacji ( przede wszystkim z powodu upływu terminu ważności a przy okazji ze względu na podział nieruchomości). Szczegółowy zakres tych uzupełnień powinien być jednak wskazany przez organ po jednoznacznym wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie istniejącego uzbrojenia terenu (lub jego braku) ewentualnie jego wystarczalności i dostępności (lub nie) dla planowanej inwestycji. Stojąc na straży praworządności, w toku postępowania organy są bowiem zobowiązane do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) Zgodnie natomiast z art. 9 k.p.a. organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przywołane dyrektywy procesowe nakładają na organ obowiązek wyjaśnienia sprawy w kontekście zapewnienia planowanej inwestycji dostępu do wskazanych we wniosku sieci oraz prawidłowe wezwanie inwestora do uzupełnienia dokumentacji w niezbędnym zakresie.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym tj art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a, przy czym stwierdzone naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi zauważyć trzeba, że Kolegium nie mogło naruszyć art. 6 k.p.a. w związku z nowelizacją z dniem 28 czerwca 2015 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw), którą zniesiono obowiązek dołączenia do projektu budowlanego oświadczeń o zapewnieniu szeroko rozumianych warunków przyłączy. Jak trafnie zauważył organ, przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy prowadzonym na podstawie u.p.z.p. zatem Kolegium nie mogło ich naruszyć. Materialną podstawą uprawniającą organ do badania, czy uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji jest przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i inwestor nie jest zwolniony z obowiązku wykazania, że przesłanka ta została spełniona. Jak wyżej wskazano może to czynić wszelkimi środkami dowodowymi pozwalającymi wykazać, że przyszła inwestycja dysponować będzie wystarczającym uzbrojeniem terenu. Wśród tych środków niewątpliwie mieszczą się warunki przyłączenia. Zauważyć przy tym należy, że wezwanie Kolegium nie ograniczało się tylko do złożenia warunków przyłączenia lecz alternatywnie wskazywało także na wszelkie inne dokumenty gwarantujące, że powstanie stosowne uzbrojenie terenu lub umowy zawarte z gestorami sieci ( czego nota bene skarżący nie kwestionował). Powyższa okoliczność nie była jednak w niniejszej sprawie istotna. Istotne było natomiast to, czy ocena Kolegium dotycząca istniejącego uzbrojenia terenu była prawidłowa i w związku z tym, czy prawidłowo wezwało skarżącego do przedłożenia umów ( innych dokumentów ) gwarantujących powstanie uzbrojenia, a w efekcie zawarcie umów. Ze względu na przedwczesność rozstrzygnięcia Kolegium Sąd uznał, że przedwczesna byłaby także ocena zarzutu naruszenia w niniejszej sprawie art. 139 § 1 k.p.a. Co do zasady, jedynie wspomnieć można, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy pomimo nie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nosiłoby znamiona rażącego naruszenia prawa.

W ponownym postępowaniu Kolegium, uwzględniając ocenę i wskazania zawarte w niniejszym wyroku, podejmie stosowne czynności dla ustalenia stanu faktycznego sprawy niezbędnego dla oceny, czy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – w szczególności organ wyjaśni, czy w ogóle istnieje uzbrojenie terenu a jeżeli tak, czy jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Podejmując decyzję organ rozpoznana sprawę w jej całokształcie, co oznacza obowiązek oceny pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku pozytywnej oceny co do warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.