Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 507/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 10, art. 15, art. 138, art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent - stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skarg J. L., J. L., R. K., R. K., G. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 500 (pięćset) złotych solidarnie na rzecz J. L. i J. L., kwotę 500 (pięćset) złotych solidarnie na rzecz R. K. i R. K. oraz kwotę 500 (pięćset) złotych solidarnie na rzecz T. S. i G. S., tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] roku inwestor T. T. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego" przewidzianej do realizacji w B. przy ul. [...] na działce o numerze [...].

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji zastrzeżenia i uwagi wnieśli obecnie skarżący J. i J. L., R. i R. K. wyrażając swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Powołali się m.in. na zapisy uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na obowiązujące zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., które w ich ocenie nie przewidywały i nie przewidują możliwości realizowania takiej zabudowy, jak planowana.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji z urzędu zawiesił postępowanie na czas do dnia [...] r. powołując się na art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Na skutek wniesionego przez inwestora zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło w całości postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Na to ostatnio wymienione postanowienie skargę do tut. Sądu wnieśli J. i J. L. oraz R. i R. K. W wyniku rozpoznania tej skargi Sąd wyrokiem z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1164/09, uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu w całości. Wyrok ten, wobec wniesienia przez inwestora skargi kasacyjnej, nie jest prawomocny.

Kontynuując postępowanie po uchyleniu postanowienia o jego zawieszeniu Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W warunkach tych określił parametry inwestycji, oraz wymagane ustalenia. Jako materialno-prawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne przewidziane jest na terenie, w stosunku do którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowane zamierzenie spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. a ponadto jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powołano się na sporządzoną analizę architektoniczno-urbanistyczną wskazując, że dla wnioskowanego terenu sporządzone zostały dwie takie analizy przez dwie różne osoby w odrębnych postępowaniach, a ich wyniki są takie same. Ustosunkowano się do zastrzeżeń wniesionych przez skarżących podnosząc, że w obszarze analizowanym wystarczy obecność jednego obiektu o podobnej funkcji i cechach jak wnioskowany, aby był spełniony warunek dobrego sąsiedztwa. Wskazano, że w decyzji zawarto wymagania dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej. Powołano się na pozytywną opinię w zakresie obsługi komunikacyjnej. Stwierdzono, że jeżeli uchwalony zostanie dla tego obszaru plan zagospodarowania przestrzennego i jego ustalenia będą inne niż w wydanej decyzji, to organ będzie miał obowiązek wygasić tę decyzję.

Projekt decyzji sporządzony został przez uprawnionego architekta E. F., przy czym nie zawierał on tej części uzasadnienia, w której organ odniósł się do zarzutów podniesionych przez strony w toku postępowania. Załącznik do decyzji stanowiły wnioski po przeprowadzonej analizie oraz jej część graficzna w postaci kserokopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 z wyznaczonym obszarem analizowanym, liniami zabudowy oraz granicami terenu objętego wnioskiem.

Odrębne odwołania, choć podobne w swojej treści, wnieśli od tej decyzji A. i P. R. oraz obecnie skarżący J. i J. L., R. i R. K. oraz T. i G. S..

W odwołaniach postulowano stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej względnie jej uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Uzasadniając zarzut nieważności decyzji skarżący wskazali, że decyzja wydana została bez uprzedniego postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W ich ocenie po wydaniu przez organ odwoławczy postanowienia uchylającego postanowienie o zwieszeniu postępowania, organ pierwszej instancji winien był podjąć zawieszone postępowanie, a postanowienie o podjęciu doręczyć stronom celem ewentualnego skorzystania z prawa do wniesienia zażalenia. Uchybienie w tym zakresie stanowi w ich ocenie rażące naruszenie prawa.

Uzasadniając pozostałe zarzuty skarżący podnieśli, że obszar analizowany został wyznaczony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Od strony ulicy [...] granica tego obszaru jest mniejsza niż szerokość frontu działki, a powinna być co najmniej równa trzykrotnej szerokości tego frontu. Dalej skarżący wskazali na przyjęcie w analizie jedynie części działek i pominięcie działek położonych w ograniczonym obszarze analizy szczegółowej. Zarzucili uwzględnienie w analizie większości obiektów położonych przy ul. [...], gdzie dominuje typ zabudowy o całkowicie odmiennej charakterystyce niż zabudowa, w której otoczeniu znajduje się przedmiotowa działka. Błędnie w ich ocenie wyliczono wskaźnik powierzchni zabudowy dla pojedynczych działek w przypadkach, gdy nieruchomość składa się z kilku działek. W analizie uwzględniono działkę, która położona jest poza obszarem analizowanym. Dane przyjęte do analizy są niezgodne z danymi w rejestrach gruntów i budynków. W sposób nieuzasadniony wyznaczony został wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50% podczas, gdy w ocenie skarżących wynosić powinien nie mniej niż 70%. Zarzucono dalej brak analizy oddziaływania inwestycji na obciążenie systemu komunikacyjnego dzielnicy, czego strony domagały się w toku postępowania. Wreszcie wskazali na zburzenie ładu architektonicznego poprzez zezwolenie na budowę obiektu, którego wielkość i funkcja w sposób niedopuszczalny kolidują z wielkością, charakterem i funkcjami istniejącej zabudowy. Zwrócili też uwagę, że zobowiązanie w decyzji inwestora do budowy chodników dla ruchu pieszego oznacza konieczność wycinki starodrzewu, co pozostaje w sprzeczności z przepisami o ochronie przyrody. Ponadto zarzucono naruszenie art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), poprzez nie dokonanie sprawdzenia w zakresie zgłoszonych przez strony w toku postępowania zastrzeżeń.

Przekazując odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, organ pierwszej instancji dołączył opinię o bezzasadności tych odwołań.

Rozpoznając wszystkie wniesione odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu nieważności decyzji, organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego nie może orzekać na podstawie art. 156 kpa z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego. W ocenie organu odwoławczego uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania spowodowało powrót sprawy do merytorycznego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji bez potrzeby podejmowania tego postępowania odrębnym postanowieniem.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż zostały spełnione warunki określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności wynikające z jej art. 61 ust. 1. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do wyników analizy i dokonanych ustaleń.

Odnosząc się do przedstawionych w odwołaniach zarzutów, organ odwoławczy powołał się na zawarte w opinii dołączonej do akt sprawy wyjaśnienia organu pierwszej instancji. Zgodnie z tymi wyjaśnieniami rzeczywiście dwie działki zostały pominięte w analizie, jednakże pozostawało to bez wpływu na przyjęty współczynnik zabudowy, a także na ład przestrzenny. Odnosząc się do granic obszaru analizowanego stwierdzono, że przyjęto obszar reprezentacyjny dla wnioskowanej nieruchomości. Ograniczenie obszaru analizowanego od strony ulicy [...] podyktowane było wymogiem dostępności działek z tej samej drogi publicznej. Rozszerzenie o dalszą zabudowę w tym kierunku spowodowałoby objęcie analizą działek, które nie mają dostępu z tej samej drogi, co planowana inwestycja. Wskazano, że organ pierwszej instancji opierał się na danych wynikających z map sytuacyjnych, które odzwierciedlają aktualny, rzeczywisty stan faktyczny zagospodarowania danego obszaru. W ewidencji gruntów i budynków nie wszystkie istniejące obiekty i ich parametry są uwzględnione, jak również bywają uwzględnione takie, które faktycznie nie istnieją. W ocenie organu wskaźnik powierzchni zabudowy obliczony na podstawie danych z map sytuacyjnych, jak i z ewidencji jest taki sam. Ustalona powierzchnia biologicznie czynna nie narusza obowiązujących przepisów, a określona została w oparciu o faktyczne zagospodarowanie terenu. Zarzut braku analizy oddziaływania planowanej inwestycji na obciążenie systemu komunikacyjnego dzielnicy nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zakaz wynikający z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W kwestii zachowania istniejących drzew wskazano, że decyzja nie zobowiązuje właściwego organu do wydania zgody na ich wycinkę. Odnośnie ochrony zabytków zauważono, iż planowana inwestycja nie obejmuje wskazywanego przez skarżących obiektu, a ponadto nie jest on wpisany do rejestru zabytków, co powoduje, iż uzgodnienie z konserwatorem zabytków nie było wymagane. Wskazano ponadto, iż kwestie związane z prawem własności nieruchomości, na której planowana jest inwestycja nie mają znaczenia na tym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzja przewiduje również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a ich ewentualne naruszenie może być przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego lub na drodze cywilnej.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podtrzymali swoje dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Zakwestionowali stanowisko organu odwoławczego wskazując na przyjęcie przez ten organ ustaleń wbrew obowiązującym przepisom prawa. Dodatkowo powołali się na znajdującą się w aktach sprawy opinię Biura Rozwoju Miasta z dnia 29 lipca 2009 r., z której wynika, że planowana inwestycja koliduje z przeznaczeniem terenu w opracowywanym projekcie nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, że w mapach sytuacyjnych brak jest określenia powierzchni działek. Błędnie wyliczono wskaźnik powierzchni zabudowy na 21% podczas, gdy z matematycznego wyliczenia wynika, że wynosić on powinien 14,8%. Błędnie również określono średnią szerokość elewacji frontowej przyjmując w analizie w przypadku obiektów na działkach nr [2] i nr [3] nie te elewacje, które winny być brane pod uwagę. Zauważono, że planowana inwestycja, jako kompleks budynków połączonych łącznikami będzie mieć elewację frontową o szerokości ok. 60 m. Zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie art. 77 kpa, albowiem nie podjął on żadnych działań w celu rzetelnego sprawdzenia analizy będącej podstawą decyzji. Fakt, że analizę sporządził uprawniony specjalista nie zwalnia organu z obowiązku analizy tego opracowania zwłaszcza w zakresie, w jakim strony kwestionują prawidłowość dokonanych ustaleń.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestnik postępowania – inwestor T. T., wniósł o oddalenie skarg. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skargach, powołał się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, które w jego ocenie uzasadnia prawidłowość wydanej decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Obecni na rozprawie w dniu [...] r. skarżący J. i J. L. podtrzymali swoją skargę. Z kolei uczestnik postępowania T. T. wniósł o oddalenie skarg. Dodał, że skarżący już wcześniej sprzeciwiali się innej, podobnej inwestycji, jednakże wycofali swój sprzeciw podpisując ugodę, na mocy której inwestor wypłacił im kwotę 120.000,00 złotych. Przedłożył ponadto kopię pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i oświadczył, że roboty budowlane związane z jej realizacją są zaawansowane w 50-60%. Uczestnik postępowania K. K. również wniósł o oddalenie skarg przyłączając się do stanowiska T. T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem.

Na wstępie niniejszych rozważań wskazać przyjdzie, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa oraz w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem (procesowym, materialnym, ustrojowym) każdej czynności organu, w tym czynności orzeczniczej podejmowanej zgodnie z normami kompetencyjnymi zawartymi w przepisach prawa.

Zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - i w efekcie wydający decyzję - prowadził postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 kpa), jak też wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.

Zgodnie zatem z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym odczytywać również należy w ten sposób, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i skonfrontowanie go ze stanem faktycznym opisanym w danej normie w celu ustalenia ich zgodności. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 kpa i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 kpa.

Przywołanie powyższych zasad było o tyle istotne, iż na mocy art. 140 kpa, znajdują one odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 kpa), co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 138, art. 136 i art. 140 kpa. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie sprostał wymogom wynikającym z powołanych przepisów. W szczególności, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wystarczający dla potwierdzenia prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Twierdzenie takie jest uprawnione w świetle treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz materiału zgromadzonego w toku postępowania odwoławczego. Zwrócić przyjdzie bowiem uwagę, że na potrzeby postępowania odwoławczego organ pierwszej instancji sporządził "opinię do sprawy" (t. II, k. 99 akt administracyjnych) oraz dołączył plik dokumentów (głównie wypisy z ewidencji gruntów oraz wydruki komputerowe zatytułowane "plany zagospodarowania przestrzennego"). Opinia została podpisana przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta architekt E. F., a więc przez tę samą osobę, która jest autorem projektu decyzji pierwszoinstancyjnej i analizy stanowiącej jej integralną część. Opinia ta nie została opatrzona datą. Natomiast z dat umieszczonych na pozostałych dokumentach przekazanych organowi odwoławczemu wynika, iż datowane one są na 24 i 25 lutego 2010 r., co potwierdza, że ich sporządzenie nastąpiło już po wniesieniu odwołań. Z akt sprawy nie wynika ponadto, czy opinia wraz z pozostałymi dokumentami została przekazana organowi odwoławczemu na jego żądanie, czy też z własnej inicjatywy organu pierwszej instancji. Z kolei porównanie treści opinii organu pierwszej instancji z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala sformułować wniosek, że organ odwoławczy rozpoznając wniesione przez strony odwołania oparł się wyłącznie na stanowisku organu pierwszej instancji. Taki stan rzeczy oznacza, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania w trybie i zakresie wynikającym z powołanych wyżej przepisów kpa, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika ponadto, że o zgromadzeniu dokumentów na etapie postępowania odwoławczego nie zostały poinformowane strony, czym z kolei naruszona została przez organ odwoławczy zasada określona w art. 10 kpa.

Powyższe naruszenia uznać należy za istotne, a ponadto za takie, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle bowiem zarzutów sformułowanych w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji, a przede wszystkim w świetle przepisów u.p.z.p., wyjaśnienia w postępowaniu odwoławczym wymagały wszystkie podniesione przez strony kwestie. W szczególności wskazać przyjdzie, że m.in. nie została należycie wyjaśniona kwestia wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy z pominięciem niezabudowanych działek gruntu wchodzących w skład jednej nieruchomości. Nie został także wyjaśniony zarzut zaniżonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Organ odwoławczy odnosząc się do tych zarzutów wskazał jedynie (za organem pierwszej instancji), że tak ustalone wskaźniki nie naruszają obowiązujących przepisów – nie przeprowadził jednak we własnym zakresie jakiejkolwiek analizy i wyliczeń w tym zakresie. Całkowicie pominięta została kwestia analizy szerokości elewacji frontowej. Dla jej prawidłowego ustalenia niezbędnym było ustalenie frontu działki (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Kwestia ta była w kontrolowanym postępowaniu tym bardziej istotna, że objęta wnioskiem działka nie tylko ma dostęp do więcej niż jednej drogi publicznej, ale jak wynika z dołączonej przez inwestora koncepcji zagospodarowania, również wjazd i wejście na nią ma się odbywać z różnych dróg. Koncepcja zagospodarowania nie wskazuje przy tym, z której drogi będzie się odbywał główny wjazd lub wejście na działkę, a przewidziane w niej wjazdy (od ul. [...] i od ul. [...]) zapewniające dostęp do poszczególnych budynków uznać można za równorzędne. Z uwagi natomiast na charakter projektowanych obiektów (budynki połączone łącznikami) zbadać należało i wyjaśnić, jaka w istocie będzie szerokość elewacji zarówno od strony jednej, jak i drugiej z wymienionych ulic. Nie wyjaśniono też w żaden sposób, dlaczego wśród budynków przyjętych do analizy pod kątem szerokości elewacji przyjęto budynek kościoła oraz budynek zaplecza stadionu sportowego. Budynki te w żaden sposób nie stanowią reprezentatywnego otoczenia dla wnioskowanej inwestycji, a ich funkcja również nie pozostaje w związku z tą inwestycją. Wydaje się, że organ zauważa ten aspekt, albowiem pomija budynek kościoła ze względu na jego wysokość, jednak niekonsekwentnie i bez zastrzeżeń przyjmuje do analizy szerokość jego elewacji.

Wskazane wyżej braki zostały wyliczone jedynie przykładowo. Uchybienie polegające na niewyjaśnieniu przez organ odwoławczy sprawy, a tym samym na naruszeniu przez ten organ zasady dwuinstancyjności, ogranicza Sąd do weryfikacji jedynie zaskarżonej decyzji bez dokonywania analizy i kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W takiej bowiem sytuacji nie zachodzą przesłanki określone w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Mając wszystko powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania - na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składają się uiszczone przez skarżących wpisy sądowe.

Wskazać jeszcze przyjdzie, że nie zasługiwał na uwzględnienie ten zarzut skarg, który dotyczył naruszenia prawa polegającego na prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji bez uprzedniego wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Skutkiem postanowienia organu odwoławczego uchylającego postanowienie o zawieszeniu postępowania było właśnie to, że postępowanie wróciło do stadium sprzed wydania postanowienia o zawieszeniu, a więc brak było przeszkód do jego kontynuowania. Nadmienić w tym miejscu przyjdzie, że Sąd nie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie okoliczności, iż postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r. uchylające postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem tut. Sądu z dnia 2 czerwca 2010 r. Wyrok ten nie jest bowiem prawomocny. Sąd nie uznał także tej okoliczności, jako mogącej uzasadniać ewentualne zawieszenie postępowania w sprawie na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z przyczyn, które nie pozostają w związku ze sprawą w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy będzie miał na uwadze zarówno poczynione wyżej ustalenia, jak i aktualny stan inwestycji. O ile bowiem okazałoby się, że inwestycja została już zrealizowana, należałoby rozważyć kwestie przedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takim przypadku celowym byłoby również rozważenie możliwości żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę wydanym w oparciu o zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję.