Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 698/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28  ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. U. na uchwałę Rady Gminy w Chojnicach z dnia 26 kwietnia 2013 r. nr XXXIV/414/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Charzykowy, w obrębie geod. Charzykowy, w gminie Chojnice 1. stwierdza nieważność: § 4 ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 5, § 11 ust. 2 pkt 2, § 14 ust. 1, § 15 ust. 4 zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek o numerach [...] i [...], 2. zasądza od Rady Gminy w Chojnicach na rzecz skarżącego M. U. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. U., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g., po uprzednim wezwaniu, pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r., Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr XXXIV/414/2013, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości C., w obrębie C., w gminie C., w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, tj. działek nr [..] i [..], w zaskarżonym planie zlokalizowanych w terenie oznaczonym symbolem 10.R1, w zakresie zapisów § 4 ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 5, § 11 ust. 2 pkt 2, § 14 ust. 1 i § 15 ust. 4.

W ocenie skarżącego, powyższe zapisy uchwały naruszają:

- art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nienależyte wyważenie interesu ogólnego i interesów indywidualnych, a także braku ustalenia faktycznego zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, zarówno istniejącej legalnej zabudowy stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego i brak wyważenia interesów indywidualnych z interesem publicznym oraz ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości objętych planem, pomimo uprzedniego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla poprzedników prawnych skarżącego;

- art. 31 Konstytucji RP, gdyż zapisy przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają prawa skarżącego w sposób nieproporcjonalny, ograniczają istotę wolności i prawa własności skarżącego, i uniemożliwiają prowadzenia jakichkolwiek inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, w zaskarżanym zakresie;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - zasady równości wobec prawa przy uchwalaniu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wyjaśnił przy tym, że zapisy zaskarżonej uchwały zawarte w § 4 ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 5, § 11 ust. 2 pkt 2, § 14 ust. 1 i § 15 ust. 4 są dla niego niezrozumiałe, m.in. ze względu na fakt, że w dniu 17 czerwca 2009 r. Wójt Gminy dla terenu stanowiących jego własność działek wydał decyzję o warunkach zabudowy, w której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolnego (budynku mieszkalnego, stodoły, stajni, budynku gospodarczego, stawu rybnego) wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz pomostu do cumowania jachtu turystycznego, na podstawie której Starosta wydał dnia 4 lipca 2012 r. decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w siedlisku rolnym, obejmującego I etap realizacji siedliska rolnego. Z pozwolenia na budowę wynika, że ówcześni inwestorzy zamierzali etapowo zrealizować zabudowę, według otrzymanych w 2009 r. warunków zabudowy. Niestety, w myśl zaskarżonej uchwały planistycznej, teren działek nr [..] i [..] został oznaczony symbolem 10.R1, który zgodnie z § 4 ust. 2 pkt. 2 uchwały, stanowi tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, na których wprowadzono - dla wszystkich gruntów, dla których nie wydano dotychczas prawomocnych pozwoleń na budowę - zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy zagrodowej i budowli rolniczych oraz zakaz sytuowania wszelkiej innej zabudowy kubaturowej, a także wiat, altan itp. obiektów. Co istotne, zapis § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały, stoi w opozycji do normy § 15 ust. 4 pkt 3 lit. a tej samej uchwały, który dopuszcza realizację wyłącznie budynków i obiektów, dla których do dnia uchwalenia planu uzyskano prawomocne decyzje o warunkach zabudowy, a także § 14 ust. 1, który ustala zakaz zabudowy dla wszystkich terenów w obszarze planu, z wyłączeniem terenu 10.R1, dla którego dopuszcza się pozostawienie zabudowy, dla której wydano prawomocne decyzje administracyjne. Powyższe rozbieżności nie pozwalają skarżącemu uzyskać pozwolenia na budowę kolejnych etapów zabudowy działek, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy Wójta Gminy z dnia 17 czerwca 2009 r.

Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, tj. działek nr [..] i [..] w zakresie § 4 ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 5, § 11 ust. 2 pkt 2, § 14 ust. 1, § 15 ust. 4.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o uwzględnienie skargi w całości.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola uchwały Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr XXXIV/414/2013, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości C., w obrębie C., w gminie C., w zakresie zaskarżonego przez skarżącego: § 4 ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 5, § 11 ust. 2 pkt 2, § 14 ust. 1 i § 15 ust. 4, w części obejmującej działki skarżącego nr [..] i [..], położone w miejscowości C. wykazała zasadność skargi.

Przede wszystkim Sąd stwierdził, że skarga M.U. na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr XXXIV/414/2013, spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.

Podstawę prawną wniesionej przez skarżącego skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) – dalej zwanej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. albowiem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 26 kwietnia 2013 r. Od dnia 1 czerwca 2017 r. zmianie uległy przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., czyli w dniu 1 czerwca 2017 r., stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy ustaw zmienianych m.in. w art. 2 (czyli ustawy o samorządzie gminnym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zgodnie zaś z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wniesiona przez skarżącego skarga poprzedzona została wystosowanym przez niego w piśmie z dnia 30 sierpnia 2021 r. wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną.

Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnić przy tym należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07, uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi (ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz.60).

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą skarżący zawarł w skierowanym do Rady piśmie z dnia 30 sierpnia 2021 r., na które Rada nie udzieliła odpowiedzi. Wójt Gminy pismem z dnia 30 września 2021 r. poinformował bowiem jedynie skarżącego, że Rada Gminy w ustawowym terminie nie zajmie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Skarga została zaś wniesiona w dniu 28 października 2021 r., a więc w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Nadto, nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego.

Uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, gdy istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżących, czyli np. pozbawia ich pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

W niniejszej sprawie jest zaś bezsporne, że skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą, stanowiącej działki nr [..] i [.], położone w miejscowości C. Działki te w zaskarżanym planie zlokalizowane są w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 10.R1 a ustalenia dla tej jednostki przewidziane w zaskarżonych przez skarżącego zapisach planu, tj. w § 4 ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 5, § 11 ust. 2 pkt 2, § 14 ust. 1 i § 15 ust. 4, ingerują w uprawnienia właścicielskie skarżącego, ograniczając przysługujące mu z tego tytułu uprawnienia.

I tak, zaskarżony przez skarżącego § 4 ust. 2 pkt 2 powołanej ustalił dla terenu R1, tj. terenu rolnego z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej następujący zakres dopuszczalnych funkcji, rodzajów zabudowy oraz sposobów użytkowania: a) przeznaczenie podstawowe: tereny rolne, z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej zgodnie z wydanymi decyzjami administracyjnymi; tereny zieleni naturalnej, łąk i pastwisk, nieużytków, niewielkich terenów semileśnych; b) dopuszczalne sposoby zagospodarowania: – uprawy rolnicze, – lokalizacja podziemnej kablowej sieci elektroenergetycznej, podziemnych sieci telekomunikacyjnych, naziemnych sieci elektroenergetycznych nn i SN, sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, o ile w ustaleniach szczegółowych nie ustalono zakazu ich sytuowania; – lokalizacja tras turystycznych pieszo-rowerowych o ile w ustaleniach szczegółowych nie ustalono zakazu ich sytuowania; c) dopuszcza się zadrzewienia, d) zakazy i ograniczenia: – dla wszystkich gruntów, dla których nie wydano dotychczas prawomocnych pozwoleń na budowę - zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy zagrodowej i budowli rolniczych oraz zakaz sytuowania wszelkiej innej zabudowy kubaturowej, a także wiat, altan itp. obiektów.

Zaskarżony przez skarżącego § 6 ust. 5 powołanej uchwały stanowi, że ze względu na położenie w obszarach chronionych przyrodniczo, w zasięgu korytarza ekologicznego ustala się nakaz zachowania dotychczasowego rolnego i leśnego użytkowania, w tym zakaz zabudowy dla wszystkich terenów, dla których nie wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocnych decyzji administracyjnych – oznaczonych jako R, ZL, ZE. Zakaz ten uwarunkowany jest ponadto, ekspozycją krajobrazową (położenie w zasięgu atrakcyjnego widoku z punktu widzenia poza obszarem planu na jez. C.), szczególną wartością ekologiczną obszaru wynikającą z bardzo dużego zróżnicowania struktury środowiska pod względem fizjograficznym i ekologicznym, niekorzystnymi i słabymi warunkami dla zabudowy ze względu na ukształtowanie powierzchni i warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie.

Zaskarżony przez skarżącego § 14 ust. 1 powołanej uchwały stanowi, że ustala się zakaz zabudowy dla wszystkich terenów w obszarze planu, z wyłączeniem terenu 10.R1, dla którego dopuszcza się pozostawienie zabudowy, dla której wydano prawomocne decyzje administracyjne.

Zaskarżony przez skarżącego § 15 ust. 4 powołanej uchwały zawiera następujące ustalenia szczegółowe dla karty terenu 10.R1:

1) Oznaczenie 10.R1 o pow. ok. 3,07 ha;

2) Przeznaczenie terenu, sposoby zagospodarowania i zabudowy: teren gruntów rolnych z zabudową zagrodową,

a) funkcja podstawowa - teren gruntów rolnych z zabudową zagrodową, zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2);

b) funkcje dopuszczalne - grunty rolne bez zabudowy, zieleń ekologiczna;

3) Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu: wg ustaleń ogólnych, określonych w § 5 i § 6 oraz:

a) dopuszcza się realizację wyłącznie budynków i obiektów, dla których do dnia uchwalenia planu uzyskano prawomocne decyzje o warunkach zabudowy,

b) nie dopuszcza się sytuowania innych niż wymienione w lit a) budynków i obiektów,

c) dopuszcza się modernizacje, przebudowy istniejących budynków, obiektów o których mowa w lit. a, nie dopuszcza się zmian sposobów użytkowania tych obiektów, budynków na cele nie związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego; nie dopuszcza się jednakże ich nadbudowy ani rozbudów o powierzchnie powyżej 10 m2,

4) Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków: nie dotyczy;

5) Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy:

a) wskaźnik pow. zabudowy - do 0,07,

b) intensywność zabudowy - min. nie określa się; max. 0,7;

b) dopuszcza się modernizacje, przebudowy budynków, obiektów, o których mowa w lit. a, nie dopuszcza się zmian sposobów użytkowania tych obiektów, budynków na cele nie związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego; nie dopuszcza się jednakże ich nadbudowy ani rozbudów o powierzchnie powyżej 10m2;

c) linia zabudowy nieprzekraczalna - 20 m od drogi 01.KDW, jak na rysunku planu i 12m od lasu,

d) wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - minimum 85%,

6) Szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy: zgodnie z §4, ust. 2, pkt 2;

7) Zasady obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej:

a) obsługa inżynieryjna - zgodnie z §11,

b) dojazd do terenu z drogi wewnętrznej 01.KDW,

c) wskaźnik miejsc postojowych - min. 2 miejsca na 1siedlisko;

8) Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości: nie dopuszcza się podziałów na działki budowlane;

9) Sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania: obowiązuje zakaz lokalizacji zagospodarowania tymczasowego

10) Stawka procentowa - nie dotyczy, nie następuje wzrost wartości nieruchomości.

Nadto, zaskarżony przez skarżącego § 11 ust. 2 pkt 2 powołanej uchwały stanowi, że w zakresie odprowadzenia ścieków sanitarnych wyklucza się stosowanie przydomowych oczyszczalni ścieków.

Ustalenia przewidziane w tych przepisach bez wątpienia pozbawiają skarżącego uprawnień wynikających z treści prawa własności przedmiotowych nieruchomości. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia planu wykluczają swobodną możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiących własność skarżącego, oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące skarżącemu prawo własności.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Co więcej, art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) - zwanej dalej u.p.z.p., stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części.

Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28).

Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonych granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy z dnia z dnia 26 kwietnia 2013 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.

Z zaskarżonych przez skarżącego przepisów planu, tj. § 4 ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 5, § 14 ust. 1 i § 15 ust. 4 wynika, że dla terenu 10.R1, na którym znajdują się działki skarżącego, ustalono przeznaczenie jako teren gruntów rolnych, na którym dopuszczono zabudową zagrodową, zastrzegając jednakże w każdym z zaskarżonych przepisów w różnoraki i nieprecyzyjny sposób, jakiej zabudowy zagrodowej przyzwolenie to dotyczy. I tak, w § 4 ust. 2 pkt 2 wskazano, że "zgodnie z wydanymi decyzjami administracyjnymi"; w § 6 ust. 5 wskazano, że "dla których nie wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocnych decyzji administracyjnych"; w § 14 ust. 1 wskazano, że "dla której wydano prawomocne decyzje administracyjne"; w § 15 ust. 4 wskazano, że "dla których do dnia uchwalenia planu uzyskano prawomocne decyzje o warunkach zabudowy".

Sformułowanie powyższych przepisów planu, nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie, czy i jaka zabudowa została dozwolona na tym obszarze planu. Nie wiadomo przy tym o jakich decyzjach administracyjnych mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 5 i § 14 ust. 1.

Zgodnie zaś z § 6 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze, Warszawa 2012, s. 38). Z powyższego wynika, że przepisy prawa należy tak redagować, aby w sposób jednoznaczny wyznaczały adresatom, co i w jakiej sytuacji jest zakazane, nakazane lub dozwolone. Norma prawna musi być właściwie stosowalna: obywatel musi mieć możność odczytania właściwego wskazania płynącego z normy w przypadku stosowania danych zasad prawnych w konkretnej sprawie (zob. wyrok ETPCz z dnia 26 kwietnia 1979 r., 6538/74, LEX nr 80816). Przy tym, tekst przepisu powinien być tak zredagowany, by dla jego przeciętnego adresata był on zrozumiały, tj. by przeciętny adresat danego przepisu prawnego odczytywał z danego przepisu tę treść, którą zawarł w niej prawodawca. Jeśli określenie użyte przez prawodawcę jest wieloznaczne, w sposób niechciany nieostre, nie jest powszechnie zrozumiałe albo prawodawca użył go w innym znaczeniu niż podstawowe i powszechnie przyjęte, w akcie normatywnym posługującym się tym określeniem należy sformułować jego definicję. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

W ocenie Sądu, regulacje zawarte w zaskarżonych przez skarżącego przepisach § 4 ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 5, § 14 ust. 1 i § 15 ust. 4 kontrolowanego planu nie spełniają powyższych wymagań. Redakcja tych przepisów uniemożliwia odkodowanie, jaka konkretnie zabudowa jest akceptowalna na terenie oznaczonym w planie symbolem 10.R1. W każdym z tych przepisów uchwałodawca użył bowiem innego sformułowania w tym zakresie: "zgodnie z wydanymi decyzjami administracyjnymi" (§ 4 ust. 2 pkt 2), "dla których nie wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocnych decyzji administracyjnych" (§ 6 ust. 5), "dla której wydano prawomocne decyzje administracyjne" (§ 14 ust. 1), "dla których do dnia uchwalenia planu uzyskano prawomocne decyzje o warunkach zabudowy" (§ 15 ust. 4), nie wyjaśniając jednocześnie co należy rozumieć pod użytymi pojęciami - decyzji administracyjnych. Intencje organu w tym zakresie są zupełnie niezrozumiałe i niemożliwe do odkodowania.

Należy przy tym zauważyć, że jeżeli Rada, konstruując ww. przepisy, chciała aby dotyczyły one jedynie tych terenów, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy lub na których rozpoczęto już procesy budowlane, a więc dla których wydano ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, to byłoby to sprzeczne z przepisami prawa lub też stanowiło niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą natomiast regulować materii zastrzeżonej dla ustawy, a tym bardziej uregulowanej przepisami ustawowymi, a także nie mogą być z nimi sprzeczne.

Tymczasem zgodnie z treścią art. 65 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (ust. 1); przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (ust. 2); stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 3). Oczywiste zatem jest, że potrzeby tworzenia przepisów planu, w mocy pozostają ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, na podstawie których inwestor może realizować inwestycje. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają więc pierwszeństwo wobec ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, w której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2), pierwszeństwo ustawodawca przyznał decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając tym samym zasadę praw nabytych. Oczywiście pierwszeństwo decyzji o pozwoleniu na budowę zachodzi tylko wówczas, kiedy decyzja ta jest decyzją ostateczną, gdyż tylko taka skutkuje nabyciem prawa do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli ustalenia planu nie są inne niż w tej decyzji. Ustalenia nie będą "inne" wówczas, kiedy nie będą się różniły od ustaleń planu miejscowego, a więc będą identyczne. Jednocześnie, skutkiem uchwalenia planu miejscowego jest utrata mocy obowiązującej decyzji ustalającej warunki zabudowy, a tym samym oceny zamierzenia inwestycyjnego opisanego we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dokonywać na podstawie ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem podstaw do oceny przez organ architektoniczno-budowlany zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wygaszonej (nieobowiązującej już) decyzji, skoro zasadą jest, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko wobec jego braku, z decyzją o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 152/10, LEX nr 952961).

Jednocześnie, Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawach o sygn. akt: II SA/Gd 755/13, II SA/Gd 639/18, II SA/Gd 679/19, II SA/Gd 15/21 i II SA/Gd 59/21, w których również kontrolowano zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr XXXIV/414/2013, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości C., w obrębie C., jednakże w zakresie interesu prawnego innych podmiotów. W szczególności zaś wyrokami tymi stwierdzono nieważność przepisów § 6 ust. 5 oraz § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do innych nieruchomości. W wyrokach tych Sąd wskazał, że Rada nie dokonała prawidłowego rozważenia czy wartości, jakie powinny być brane pod uwagę przy uchwalaniu planu, uzasadniają tak daleko idącą ingerencję w prawo własności, która polega na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy nieruchomości. Z materiałów planistycznych, a także z treści zaskarżonej uchwały, nie wynika wykazanie przyczyn, dla których Rada uznała za konieczne przyjęcie rozwiązań tak daleko naruszających prawo własności. Brak jest wyjaśnienia dla nadmiernej, w ocenie Sądu, ingerencji w uprawnienia właścicielskie. Z uwagi na dobra wskazywane przez Radę (ochrona przyrody, krajobrazu), uprawnienia te zostały już ograniczone w aktach ustanawiających formy ochrony przyrody na rozpatrywanym obszarze, jednak nie są to ograniczenia w sposób bezwzględny wyłączające prawo zabudowy. Skoro cele ochrony przyrody i środowiska, w tym konieczność ochrony walorów przyrodniczych oraz walorów krajobrazowych, są realizowane na terenie nieruchomości poprzez wprowadzenie opisanych wyżej form ochrony przyrody, z zachowaniem dopuszczalnych sposobów zabudowy nieruchomości, to wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy w planie musiałoby zostać uzasadnione innymi względami natury konstytucyjnej lub wymogami wymienionymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Takich względów oraz wymagań Rada Gminy w zaskarżonej uchwale nie przedstawiła, a w ocenie Sądu powinna.

Nadto, zaskarżony przez skarżącego § 11 ust. 2 pkt 2 powołanej uchwały stanowi, że w zakresie odprowadzenia ścieków sanitarnych wyklucza się stosowanie przydomowych oczyszczalni ścieków. Rada nie przedstawiła jednakże uzasadnienia dla takiego rozwiązania.

W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z treścią § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr. 75, poz. 690 ze zm.), działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a dla budynków wymienionych w § 56 - także telekomunikacyjnej (ust. 1). Za równorzędne z przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej i ciepłowniczej uznaje się zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnych źródeł energii elektrycznej i ciepła, odpowiadających przepisom odrębnym dotyczącym gospodarki energetycznej i ochrony środowiska (ust. 2). W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska (ust. 3).

Zgodnie natomiast z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez

przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z przepisu tego wynika zatem wyraźnie, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Nie ulega wątpliwości, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., jednakże gmina poprzez zapisy planu nie może bowiem weryfikować i zmieniać regulacji zawartych w ustawie, i pozbawiać praw podmiotów, którym owe prawa przyznał ustawodawca. Przyznane gminie władztwo planistyczne nie uzasadnia wprowadzenia w miejscowym planie zakazu zaopatrywania działek budowlanych w podstawowe wyposażenie, a takim z pewnością jest przydomowa oczyszczalnia ścieków. Z tych względów wprowadzenie w kontrolowanym planie regulacji w tym przedmiocie, wbrew wyraźnej delegacji ustawowej, stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, jak również czyni prawo przysługujące właścicielowi na podstawie ustawy iluzorycznym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 310/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wszystkie opisane powyżej naruszenia stanowią o naruszeniu zasad sporządzania aktu planistycznego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność § 4 ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 5, § 14 ust. 1, § 15 ust. 4 uchwały nr XXXIV/414/2013 Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2013 r. w zakresie odnoszącym się do działek skarżącego o nr [..] i [..].