Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 396/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1, art. 24f ust. 1a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 1076/09 w sprawie ze skargi P. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 1076/09, oddalił skargę P. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda Zachodniopomorski działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta W. P. K. w związku z naruszeniem przez niego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

Zgodnie z poczynionymi przez Wojewodę ustaleniami, w wyniku wyborów z dnia 12 listopada 2006 r. do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Rady m.st. Warszawy i rad dzielnic m.st. Warszawy oraz wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, P. K. uzyskał mandat radnego Rady Miasta W. P. K. prowadzi działalność gospodarczą od dnia 1 marca 2001 r. na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza Miasta W., pod numerem [...]. Działalność gospodarcza prowadzona jest wspólnie z J. Z. w formie spółki cywilnej pod nazwą [...] "[...]" s.c. J. Z. i P. K. W dniu [...] października 2005 r. P. K. zawarł z Gminą Miejską W. umowę dzierżawy działki geodezyjnej o powierzchni 160 m2 przy ul. [...] w W. Umowa została zawarta na czas określony od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r.

Mając w szczególności na uwadze art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak też art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) organ stwierdził, że bezspornie radny będący wspólnikiem spółki cywilnej zawierający z gminą w której uzyskał mandat, umowę cywilno-prawną dzierżawy nieruchomości komunalnej, narusza obowiązujące prawo. Wobec powyższego na radnym P. K. ciążył obowiązek wynikający z art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, zgodnie z którym jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, w stosunku, do której istnieje ustawowy zakaz łączenia z mandatem radnego, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Inauguracyjna sesja Rady Miasta W. odbyła się w dniu [...] listopada 2006 r.

W tym samym dniu P. K. spełnił bezwzględny warunek skutecznego objęcia mandatu - złożył ślubowanie, o którym mowa w art. 23 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem 3 miesięczny okres, w którym P. K. winien był zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy Miejskiej W., upłynął bezskutecznie w dniu 27 lutego 2007r.

Jak wynika ze zgromadzonej przez organ nadzoru dokumentacji w przedmiotowej sprawie, radny P. K. złożył oświadczenie o zrzeczeniu z dniem [...] listopada 2006 r. dzierżawy terenu na rzecz wspólnika J. Z. i o nie czerpaniu żadnych pożytków z tego tytułu (oświadczenie radnego z dnia [...].11.2006r., pismo z dnia [...].02.2009r.). W ocenie jednak organu zrzeczenie to miało charakter pozorny, gdyż brak jest dowodów w postaci aneksu do umowy dzierżawy, oświadczeń wspólników spółki cywilnej o jej rozwiązaniu lub oświadczenia radnego P. K. o wystąpieniu ze spółki, które to okoliczności potwierdziłyby faktyczne zaprzestanie przez radnego prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego. Co więcej radny w dniu [...] listopada 2008r. wystąpił do Burmistrza Miasta W. z wnioskiem o wydzierżawienie mu części działki nr geod. [...] o pow. 160 m2 położonej przy ul. [...] w W. z przeznaczeniem na plac składowy i teren zieleni.

Organ nadzoru stwierdził jednoznacznie, że P. K. radny Rady Miasta W. od dnia 28 lutego 2007r. narusza ustawowy zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy. Zgodnie natomiast z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw sankcją za naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, jest wygaśnięcie mandatu radnego (ipso iure).

Wobec faktu, iż Rada Miasta W., wbrew ustawowemu obowiązkowi, w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego, nie podjęła stosownej uchwały, w dniu [...] maja 2009 r. – zgodnie z kompetencją wynikającą z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru wezwał Radę Miasta W. do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu P. K., w terminie 30 dni od dnia otrzymania ww. wezwania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie A. W. Przewodniczący Rady Miasta W., pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. poinformował organ nadzoru, iż Rada Miasta W. na sesji nadzwyczajnej, która odbyła się w dniu [...] czerwca 2009 r. nie podjęła uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego P. K. Uzasadniając stanowisko Rady Miasta W. w niniejszej sprawie, Przewodniczący podniósł, iż zawarta przez P. K. z Gminą Miejską W. umowa dzierżawy działki geodezyjnej o powierzchni 160 m2 przy ul. [...] w W. nie nosi znamion czynu zabronionego i sprzecznego z prawem, a tym samym w świetle ustawy antykorupcyjnej nie stanowi naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej.

W ocenie Wojewody Zachodniopomorskiego przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyłącza, jako niedopuszczalną formę aktywności gospodarczej radnych, prowadzenie przez nich działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a również zarządzanie taka działalnością branie udziału w jej prowadzeniu jako przedstawiciel lub pełnomocnik, jeżeli taka działalność opiera się na wykorzystaniu mienia gminy. Zatem dla dokonania oceny czy radny narusza niniejszy zakaz nie ma znaczenia rodzaj prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, albowiem z redakcji tego przepisu wynika, że wyklucza on możliwość działalności radnych we wszelkich możliwych formach aktywności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Omawiany przepis nie przewiduje również żadnej możliwości łagodzenia tego zakazu. Podnoszona zatem w piśmie Przewodniczącego Rady Miasta W. okoliczność, że działalność gospodarcza prowadzona przez P. K. nie koliduje w żaden sposób z pełnioną przez niego funkcją radnego - nie ma wpływu na ocenę sytuacji prawnej radnego P. K.

W kontekście powyższego oraz z uwagi na to, iż w dniu [...] czerwca 2009 r. bezskutecznie upłynął wyznaczony termin do podjęcia przedmiotowej uchwały przez Radę Miasta W., po powiadomieniu pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, koniecznym było - w ocenie Wojewody - wydanie w przedmiotowej sprawie niniejszego zarządzenia zastępczego, w oparciu o art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie P. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia. Zarządzeniu zarzucił nieścisłości i wydanie jego niezgodnie z prawem i w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny. W ocenie skarżącego w sprawie nie zastosowano żadnych norm moralnych, zasad słuszności i sprawiedliwości oraz nie wzięto pod uwagę celowości art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący wniósł też o przesłuchanie świadków, który to wniosek został oddalony przez Sąd na rozprawie w dniu 19 listopada 2009r.

P. K. polemizując z ustaleniem Wojewody, że zrzeczenie się było pozorne zarzucił, że organ nadzoru nie analizował przepisów ustawy Kodeks cywilny, które dotyczą spółki cywilnej. Zwrócił też uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2007r. w sprawie K8/07 i wskazując, że wyrok ten powinien być stosowny analogicznie do jego sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę uznając ją za niezasadną.

W ocenie Sądu stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego, który uznał, że P. K. naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy W. jest trafne. Jak bowiem wynika z ustaleń, P. K. prowadził działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod firmą [...] ,, [...]" s.c. J. Z. i P. K. Przed wyborami samorządowymi, które miały miejsce 12 listopada 2006 r., P. K. wraz ze wspólnikiem zawarł umowę dzierżawy działki geodezyjnej nr [...] położonej w W., której właścicielem jest Gmina W. z przeznaczeniem na plac składowy i teren zieleni.

Wobec powyższego na radnym spoczywał obowiązek wynikający z art. 190 ust. 5 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w myśl którego, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcje lub prowadził działalność, w stosunku do której istnieje ustawowy zakaz łączenia z mandatem radnego, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Zgodnie zaś z art. 190 ust. 6 wskazanej wyżej ustawy w przypadku nie zrzeczenia się funkcji lub nie zaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust 5 rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu.

Rada Miasta W. nie podjęła uchwały, również po wezwaniu Wojewody.

Sąd podzielił również argumenty organu nadzoru, że oświadczenie złożone przez P. K. o zrzeczeniu się z dniem [...] listopada 2006 r. dzierżawy terenu na rzecz wspólnika J. Z. miało charakter czynności pozornej, a tolerowanie tego typu zachowań prowadziłoby do omijania prawa, co w konsekwencji uczyniłoby art. 24 f ust 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisem ,,martwym".

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że zaprzestanie prowadzenia działalności musi polegać na podjęciu rzeczywistych działań, takich które nie wywołują żadnych wątpliwości, co do intencji radnego. W przedmiotowej sprawie musiałoby być to: wystąpienie ze spółki, rozwiązanie spółki i aneks do umowy dzierżawy. Dokumentów tych skarżący nie przedstawił. Z tych względów zasadne było, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego aby zarządzeniem zastępczym wygasić mandat radnego. Bez znaczenia dla oceny zachowania radnego pozostał też przyznawany przez niego fakt, że dzierżawa dotyczy tylko 60 m2 powierzchni gruntu. Sąd zaznaczył, że nadzór Wojewody sprawowany jest właśnie na podstawie kryterium legalności czyli zgodności z prawem i stąd organ nadzoru nie może brać pod uwagę kryterium, słuszności, celowości, sprawiedliwości itp.

Sąd wskazał też, że Wojewoda nie musiał dokonywać szczegółowej analizy przepisów Kodeksu Cywilnego w zakresie dotyczącym spółki cywilnej, gdyż nie zachodziła taka konieczność aby ocenić działanie radnego P. K., w tym jego oświadczenie o zrzeczeniu się dzierżawy terenu, które nie wywołało żadnych skutków prawnych. Sąd nie podzielił też argumentów skarżącego odnoszących się do nieproporcjonalnie surowego działania ze strony organu nadzoru, co naruszyło zasadę proporcjonalności, wyrażoną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2007r. (sygn. akt K 8/07). Wyrok ten dotyczy bowiem sytuacji, gdy radni i pracownicy samorządowi składali oświadczenia majątkowe z przekroczeniem ustawowego terminu i tu Trybunał Konstytucyjny uznał, że stosowanie sankcji w postaci wygaszenia mandatu radnego jest zbyt dotkliwe i narusza zasadę proporcjonalności. Natomiast w przedmiotowej sprawie radny nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy i stąd wystąpiła bezwzględna przesłanka wygaśnięcia mandatu.

Nie można, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stawiać na jednej płaszczyźnie opóźnienia związanego ze złożonym oświadczeniem majątkowym z niezaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Zdaniem Sądu Wojewoda zastosował prawidłowo procedurę związaną z wygaszeniem mandatu radnego oraz trafnie ocenił, że skarżący naruszył przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Uzasadniając oddalenie zgłoszone na rozprawie wnioski dowodowe skarżącego dotyczące przesłuchania kilku osób w charakterze świadka, Sąd wskazał, że przepisy procedury sądowoadministracyjnej nie zezwalają na przeprowadzanie przed sądem administracyjnym dowodu z zeznań świadka.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku P. K., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 24f ust. 1 oraz art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną ich wykładnię, a w związku z tym uznanie, że skarżący prowadził w okresie sprawowania mandatu radnego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego (gminnego),

b) art. 190 ust. 5 i 6 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez uznawanie, iż normy te mogą mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie,

c) art. 860, art. 3531 Kodeksu cywilnego, a nadto art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich niezastosowanie w rozstrzyganej sprawie,

d) art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepisy te mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie,

e) art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 65 Konstytucji R.P. poprzez niewłaściwą interpretację, skutkującą ograniczeniem wynikających z tych przepisów praw i wolności oraz dyskryminacją w życiu publicznym i gospodarczym;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 150 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi, podczas gdy decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego wydana została z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 83 K.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegających na błędnym ustaleniu przez Wojewodę Zachodniopomorskiego stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W konkluzji podniesionych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, że Sąd pominął, iż strony stosownie do art. 3531 k.c. zawarły ustną umowę podziału ról w spółce, przy czym skarżący zupełnie zrezygnował z prowadzenia tej części spółki, gdzie wykorzystywane było mienie komunalne. Mając zatem na uwadze, że żaden z przepisów kodeksu cywilnego dotyczący spółki cywilnej nie precyzuje, aby aneksy do umowy spółki zawierane były w formie pisemnej, a tym samym nie wskazuje, by umowom ustnym odmawiać przymiotu obowiązywania, należało uznać, że skarżący podjął rzeczywiste działania skutkujące zaprzestaniem przez niego działalności z wykorzystywaniem mienia komunalnego. W tej mierze przeanalizowanie przepisów art. 860 k.c. oraz art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mogło przyczynić się do ustalenia roli skarżącego w spółce oraz kwestii jego korzystania z mienia komunalnego. Jak twierdzi skarżący, zawężająca interpretacja art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nakazująca skarżącemu całkowite zaprzestanie prowadzenia przez niego działalności, a nie tylko w zakresie w jakim wiąże się z prowadzeniem działalności gospodarczej, stanowi ograniczenie jego praw związanych z wolnością wykonywania działalności gospodarczej. Ponadto, zupełne zaprzestanie działalności, którą skarżący prowadzi już od kilku lat, pozbawiłoby go jego jedynego źródła utrzymania. Podkreślił, że funkcjonowanie w spółce, w której wspólnik wykorzystuje 100 m2 powierzchni gruntu gminnego na ogród przydomowy w żaden sposób nie może świadczyć o tym, że takim postępowaniem naruszono ważny interes publiczny, w rzeczywistości bowiem teren ten przylegał do domu J. Z. (wspólnika) i był wykorzystywany wyłącznie przez niego i jego współmieszkańców. Formalnie więc biorąc cała sprawa "rozchodzi się jedynie o 60 m2 gruntu".

Nadto, jak stwierdził skarżący, przepisy ustawy o samorządzie gminnym, czy Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) nie precyzują sposobu zrzeczenia się prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Tym samym skarżący dokonując wskazanych czynności pozostawał w przekonaniu, że uczynił zadość wymaganym obowiązkom.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnymi zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zawiera rozstrzygnięcia, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Służą temu instytucje prawne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy, jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych gminy. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobodę wykonywania działalności gospodarczej. W myśl art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu tej działalności".

Podstawę zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Zachodniopomorskiego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego stanowił przepis art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zastosowany w sytuacji, gdy właściwy organ gminy, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu przez Wojewodę nie podjął uchwały i nie odwołał ze stanowiska radnego P. K., który nie zaprzestał działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 24 f ust. 1 oraz art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, iż skarżący prowadził w okresie sprawowania mandatu radnego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Jak wynika z akt sprawy radny P. K. prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...] "[...]" s.c. J. Z. i P. Wspólnicy spółki w dniu [...] października 2005 r. zawarli z Gminą Miejską W. umowę dzierżawy działki przy ul. [...] w W., na czas określony od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r., po jej wygaśnięciu bezumownie użytkowali tę działkę, zaś wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. sam P. K. zwrócił się o przedłużenie umowy dzierżawy z przeznaczeniem 60 m2 tej działki na plac składowy, zaś 100 m2 na teren zieleni. Z powyższego wynika, że z oddanej w dzierżawę działki stanowiącej własność gminy skarżący, jako prowadzący działalność w formie spółki cywilnej, miał możność jej używania i pobierania z niej pożytków, w zamian za określony czynsz. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku przytoczone przez skarżącego argumenty, iż zrzekł się on czerpania pożytków z tytułu dzierżawy tego terenu. Wskazać bowiem należy, że prowadzić działalność gospodarczą w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to nie tylko uczestniczyć w jednostce będącej przedsiębiorcą, choćby biernie, ale też mieć samodzielne kompetencje do zarządzania sprawami przedsiębiorstwa, w którym się uczestniczy. W spółce cywilnej z mocy wyraźnych przepisów Kodeksu cywilnego każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki (art. 865 § 1), zaś za zobowiązania wszystkich wspólników ("zobowiązania spółki") odpowiadają oni solidarnie (art. 864 k.c.). Jest to więc wypadek zobowiązania solidarnego wynikającego z ustawy, a nie z czynności prawnej (art. 369 k.c.). Wprowadzenie solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej uzasadnione jest ich wspólną sytuacją prawną, której źródłem jest wspólnie przez nich realizowany cel gospodarczy. Nie ma zatem znaczenia dla oceny niniejszej sprawy, że faktycznie dzierżawiony grunt w przeważającej jego części wykorzystuje na własne potrzeby, nie związane z prowadzoną działalnością, inny wspólnik. Nie sposób zatem zarzucić Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni przepisu art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą na gruncie stanowiącym własność gminy. Wobec powyższego nie znajduje również uzasadnienia zarzut niezastosowania art. 860 i art. 3531 kodeksu cywilnego oraz art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 190 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz.1547 ze zm.), przyjąć bowiem należy, że w przedstawionej sytuacji rada gminy miała obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji, gdy P. K. w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania nie zaprzestał prowadzenia działalności wykonywanej z wykorzystaniem mienia gminnego. W sytuacji zaś, gdy mimo wezwania stosownej uchwały nie podjęto, Wojewoda miał obowiązek, na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wydania w tej sprawie zarządzenia zastępczego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 65 Konstytucji RP. Ustanowiony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakaz prowadzenia działalności gospodarczej jest gwarancją realizacji rzetelności władzy publicznej, której sprawowanie nie może dawać możliwości do wykorzystywania mienia publicznego do prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Nie stanowi to ani ograniczenia praw i wolności ani nie stanowi przejawu dyskryminacji w życiu publicznym i gospodarczym.

W tej sytuacji nie można uznać za usprawiedliwione także zarzutów naruszenia art. 150 i art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.