Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1188/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 159 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1802/09 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. B. na rzecz uczestnika postępowania – W. D. - kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako GINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania P. B. wywiedzionego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., znak. [...] udzielającej P. B. pozwolenia na budowę stałego ogrodzenia od strony miejskiej ulicy publicznej, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, iż w sprawie zasadnicze znaczenie miała okoliczność, że inwestor ubiegając się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stałego ogrodzenia od strony miejskiej ulicy publicznej nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na treść art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Burmistrza [...], oświadczenie takie było niezbędnym elementem procedury związanej z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. GINB zauważył, iż z treści weryfikowanej w nadzwyczajnym trybie postępowania decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. wynika, że jej wydanie nastąpiło po rozpatrzeniu wniosku P. B. z dnia [...] czerwca 1997 r. Zauważył także, że w aktach sprawy brak jest wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, a analiza akt sprawy wykazała, że P. B. nie załączył do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dokumentacji potwierdzającej posiadany tytuł prawny do nieruchomości nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż w dacie wydania pozwolenia na budowę, właścicielem działki nr ew. [...] położonej w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] był W. D. Fakt ten potwierdzają wpisy w Dziale II Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].

Wobec powyższego GINB stwierdził, iż decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., znak. [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem inwestor P. B. nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym zasadne było stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję GINB złożył P. B. wnosząc o jej uchylenie.

Rozstrzygnięciu organu zarzucił naruszenie:

- art. 77 i 80 k.p.a., polegające na niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jednostronnej ocenie dokumentów znajdujących się w sprawie, w szczególności na jakimkolwiek braku oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej ich łączności, w sytuacji, w której w aktach sprawy nie ma wniosku P. B. o wydanie pozwolenia na budowę ogrodzenia, co skutkowało rozstrzygnięciem sprawy na niekorzyść skarżącego;

- art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego dla poglądu, który w istocie sprowadza się do przyjęcia, że P. B. nie załączył do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dokumentacji wskazującej na posiadany tytuł prawny do nieruchomości;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na zastosowaniu tegoż przepisu w stanie faktycznym sprawy pomimo braku jakichkolwiek przesłanek, w szczególności dowodów na to, iż P. B. w dacie wydawania pozwolenia na budowę nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu skargi zauważono, iż w toku prowadzonego postępowania dopiero organ odwoławczy podjął próbę pozyskania wniosku złożonego przez P. B. o wydanie pozwolenia na budowę ogrodzenia. Wskazał również, iż z treści pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. wynika, że organ ten nie odnalazł wniosku.

Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 1 lutego 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1802/09) oddalił skargę P. B.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja GINB z dnia [...] lipca 2009 r. została wydana zgodnie z prawem. Tryb stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki reguluje enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, a organ administracji publicznej orzekając w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

WSA zauważył, iż jedną z przesłanek zastosowania trybu nieważnościowego jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), określane jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa.

W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji Burmistrza [...] - pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 3 pkt 11 wymienionej ustawy stanowił z kolei, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stałego ogrodzenia od strony miejskiej ulicy publicznej, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] nastąpiło po rozpatrzeniu wniosku P. B. W aktach tych brak jest jednak wymienionego w decyzji wniosku inwestora jak również jego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

WSA podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się wniosek W. D. z dnia [...] czerwca 2007 r., w którym wniósł on o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. udzielającej pozwolenia na budowę stałego ogrodzenia oraz złożył oświadczenie, że jest jedynym właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w [...] i że nigdy nie udzielił zgody P. B. na dysponowanie wymienioną nieruchomością na cele budowlane. Na potwierdzenie swego oświadczenia w przedmiocie posiadanego prawa własności nieruchomości przy ul. [...] w [...] dołączył do wniosku wypis z Działu II Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji zgodził się z poglądem organów, że na dzień składania przez P. B. wniosku o pozwolenie na budowę działka nim objęta stanowiła własność W. D. Fakt ten potwierdza treść Księgi Wieczystej Nr [...]. P. B. nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym nie może być traktowane jako wypełnianie obowiązku określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane powołanie się np. na stan posiadania albowiem jest to stan faktyczny a nie prawny. Słowo "wykazać" w języku polskim oznacza "przedstawić dowody", "dowieść", "unaocznić". Takie jego znaczenie wymaga więc wykazania przez inwestora w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że dysponuje on "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

W toku postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności, P. B. nie przedstawił żadnego dowodu wskazującego na to, że legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] w [...] na cele budowlane.

Brak zgody właściciela nieruchomości na dysponowanie nią w celach budowlanych przesądza o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Wydanie zaś pozwolenia na budowę, pomimo braku takiej zgody, stanowi wprost naruszenie wymienionego przepisu ustawy Prawo budowlane.

Odnośnie do zarzutu skargi, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., WSA stwierdził, że organy obu instancji orzekając w przedmiotowej sprawie podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Ponadto w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć wskazały okoliczności faktyczne, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny z powodu, których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł P. B., zaskarżając je w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a) wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy w toku postępowania art. 77, 80, 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 77 i 80 k.p.a. przez niezebranie przez organy w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jednostronną ocenę dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym również dowolną ocenę poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej ich łączności w sytuacji, w której w aktach sprawy nie ma złożonego przez P. B. wniosku o wydanie pozwolenia na budowę ogrodzenia pomimo, iż wniosek taki był złożony we właściwym czasie, ale z przyczyn niezależnych od strony Burmistrz [...] nie odnalazł go w archiwum, a w związku z tym poprzestanie jedynie na oświadczeniu właściciela nieruchomości, iż nie udzielał P. B. zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane,

b) art. 107 § 3 k.p.a., przez brak jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego, iż oświadczenie właściciela nieruchomości z dnia [...] czerwca 2007 r., że nie udzielał P. B. zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy,

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez zastosowanie tegoż przepisu w stanie faktycznym sprawy pomimo braku ku temu jakichkolwiek przesłanek, w szczególność dowodów na to, iż P. B. w dacie wydawania pozwolenia na budowę nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a właściciel nieruchomości nie udzielił mu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane,

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, ponieważ WSA w Warszawie przyjął stan faktyczny ustalony przez organy niezgodnie z obowiązującą je procedurą.

Wskazując na powyższe P. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniósł, iż bezspornym jest, że w toku postępowania dopiero organ odwoławczy podjął próbę uzyskania wniosku złożonego przez P. B. o wydanie pozwolenia na budowę ogrodzenia. Z treści pisma Urzędu w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. wynika, że organ ten nie odnalazł w archiwum wniosku z dnia [...] czerwca 1997 r. o wydanie pozwolenia na budowę. Bezsporne jest także, iż W. D. - właściciel nieruchomości - oświadczył w dniu [...] czerwca 2007 r., że nie udzielał P. B. jakiegokolwiek upoważnienia do zainicjowania postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia, na czym oparł się WSA w Warszawie oddalając skargę. Skarżący stanął na stanowisku, iż miał zgodę W. D. na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane i tę zgodę dołączył do wniosku z dnia [...] czerwca 1997 r. o wydanie pozwolenia na budowę ogrodzenia. Jedynie upływ czasu, tj. ponad 10 lat od dnia złożenia wniosku do dnia zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, uzasadnia fizyczny brak tego dokumentu, a co za tym idzie możliwość złożenia go do akt sprawy. Trudno jest wymagać od skarżącego by przechowywał złożony wniosek przez ponad 10 lat w sytuacji, gdy został on uwzględniony w wydanej przez organ decyzji. Taki obowiązek ciążył na organie, który nie podołał mu, ponieważ nie odnalazł go w archiwum.

WSA dokonując oceny oświadczeń P. B. i W. D. uznał, iż oświadczenie właściciela nieruchomości jest wiarygodne i przyjął je za podstawę ustaleń faktycznych.

Skarżący zwracał ponadto uwagę WSA na potrzebę poddania oświadczenia W. D. starannej kontroli z uwagi na istnienie konfliktu pomiędzy nim a P. B. Sąd przyjął jednak, iż konflikt pozostaje bez wpływu na kwestię, czy inwestor w dniu orzekania przez Burmistrza [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ocena oświadczenia złożonego przez W. D w dniu [...] czerwca 2007 r., iż w 1997 r. nie udzielał P. B. zgody na inicjowanie postępowania zmierzającego do wzniesienia ogrodzenia wymagała wzięcia pod uwagę dwóch istotnych okoliczności.

Po pierwsze, iż ogrodzenie zostało wzniesione, co widział właściciel nieruchomości i przez wiele lat nie kwestionował. Trudno jest sobie wyobrazić by prace przy wzniesieniu ogrodzenia mogły zostać wykonane bez akceptacji właściciela nawet na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby właściciel chciał przeszkodzić i kwestionować podstawę faktyczną i prawną prowadzonych prac to niewątpliwie miałby ku temu środki, a sam inwestor nie prowadziłby prac wbrew woli właściciela, narażając się na koszty związane z budową i późniejszą ewentualną rozbiórką ogrodzenia, jak również brakiem możliwości rozliczenia z właścicielem poniesionych nakładów. W związku z tym za logiczne należy przyjąć, iż wzniesienie ogrodzenia musiało nastąpić za wiedzą i zgodą właściciela. Świadczy o tym także pośrednio fakt, iż wniosek W. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. o pozwoleniu na budowę złożony został w dniu [...] czerwca 2007 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a zatem po upływie niespełna 10 lat od dnia uzyskania pozwolenia i wzniesienia ogrodzenia. Nie jest przecież możliwe by przez tak wiele lat właściciel nie zauważał ogrodzenia, które powstać miało bez jego wiedzy i zgody na terenie stanowiącym jego własność.

Po drugie, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i oświadczenie W. D. o tym, iż nie udzielał zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane pojawiły się jako skutek konfliktu pomiędzy właścicielem nieruchomości a skarżącym. Z wniosku wynika wprost, iż źródłem sporu nie było ogrodzenie, lecz - jak się wydaje skarżącemu - rzekome utrudnianie dostępu do wody. We wniosku poruszonych jest szereg innych kwestii, które nie mają w tej sprawie znaczenia, lecz wskazują na stan emocjonalny właściciela nieruchomości w dacie składania oświadczenia, iż nie udzielał zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Wystarczy przecież odwołać się do pomówień o pobicie, czy pośrednich insynuacji związanych z porwaniem żony. Gdyby przyjąć je za prawdziwe tak jak oświadczenie o braku zgody na dysponowanie przez P. B. nieruchomością na cele budowlane to należałoby wnieść przeciwko skarżącemu akt oskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. D. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, iż zarzuty względem wyroku WSA są sprzeczne z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i stanowią wyłącznie polemikę z prawidłowo dokonanymi ustaleniami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Odnośnie do zarzutu nr 1 lit. a), w którym P. B. wskazuje na wadliwość rozstrzygnięcia WSA w kontekście m.in. braku wyczerpującego zebrania przez organy materiału dowodowego, jednostronną ocenę dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a także dowolną ocenę dowodów i poleganie jedynie na oświadczeniu właściciela nieruchomości, iż nie udzielał zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, wskazać należy, iż są to twierdzenia niezasadne. NSA zwraca uwagę, iż zarówno Wojewoda Mazowiecki (por. pismo z dnia [...] września 2007 r. nr [...]) jak i GINB (por. pismo z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]) zwrócili się (w istocie do Burmistrza [...]) o przekazanie pełnej dokumentacji związanej z ubieganiem się przez P. B. o udzielenie pozwolenia na budowę ogrodzenia. W odpowiedzi uzyskano jedynie dokumenty, które znajdują się w aktach sprawy - brak jest wśród nich wniosku o wydanie decyzji budowlanej. Nie jest zatem w sprawie oczywiste, jak silnie podkreśla to skarżący, że dopiero organ odwoławczy podjął próbę uzyskania złożonego przez niego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, który miał świadczyć o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Starania w tym zakresie podejmował już bowiem Wojewoda Mazowiecki. Organ ten zawiadomił również P. B. o wszczęciu postępowania oraz o prawie do czynnego w nim udziału, w tym do składania wniosków i zastrzeżeń (pismo z dnia [...] maja 2008, nr [...]). W aktach sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek przejawu aktywności skarżącego w tym zakresie (pierwszym tego rodzaju działaniem jest odwołanie).

NSA zauważa także, iż w sprawie niniejszej, w związku z brakiem dokumentu jakim jest wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, sądy administracyjne dysponują jedynie twierdzeniami osób zainteresowanych co do posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Właściciel nieruchomości W. D. wskazuje przy tym, iż żadnej zgody inwestorowi nie udzielał, natomiast lokator P. B. twierdzi, iż zgodą taką dysponował. Oświadczenia te są ze sobą wzajemnie sprzeczne, co nakazuje zachowanie wyjątkowej ostrożności przy ich ocenie. Zdaniem NSA, w okolicznościach sprawy na wiarę zasługują twierdzenia właściciela W. D. Z akt sprawy wynika po pierwsze, iż przez długi okres (13 lat) nie mieszkał on na spornej nieruchomości i jej nie odwiedzał. Zgodne zatem z zasadami doświadczenia życiowego jest to, iż w takiej sytuacji nie miał wiedzy o zmianach jakie w obrębie jego własności zaszły (budowa płotu). Po drugie, nie bez znaczenia są rodzinne problemy właściciela związane z zaginięciem osoby mu najbliższej (małżonki), które powodują, iż działania w sprawach mniej ważnych odkładane są na późniejszy okres. Po trzecie, decyzja o pozwoleniu na budowę nie była właścicielowi doręczana, o czym świadczy brak zwrotnego potwierdzenia odbioru, a także pismo W. D., z którego wynika, iż Urzędzie w [...] próbował dowiedzieć się o status prawny ogrodzenia (por. pismo z dnia [...] września 2005 r. - k. 12 akt administracyjnych Wojewody Mazowieckiego). Powyższe w dostateczny sposób wyjaśnia, dlaczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej został złożony po upływie blisko 10 lat od jej wydania. Uprawdopodabnia to także w sposób wystarczający wersję zdarzeń prezentowaną przez właściciela nieruchomości.

Zauważyć również należy, iż w sytuacji, gdy w sprawie ocenie ma zostać poddana okoliczność posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez osobę, która nie jest jej właścicielem, szczególnie istotne znaczenie należy nadać istocie prawa własności. Inaczej mówiąc, osoba, która korzysta z cudzej własności musi wykazać, iż w momencie ubiegania się o pozwolenie na budowę rzeczywiście dysponowała zgodą właściciela nieruchomości. To zatem na P. B., jako na lokatorze, który wybudował sporny płot, spoczywał ciężar wykazania - w myśl zasady współdziałania strony z organem administracyjnym w celu wyjaśnienia sprawy - iż w rzeczywistości dysponował zgodą właściciela. Jeżeli tego nie uczynił, a nadto jeżeli brak jest stosownych dokumentów w aktach administracyjnych, to negatywne konsekwencje tych zdarzeń obciążają właśnie jego osobę. NSA w niniejszym składzie podkreśla, iż skarżący wiedząc, że nie jest właścicielem nieruchomości, powinien był dochować aktów najwyższej staranności i jeżeli dysponował zgodą właściciela np. odpowiednim dokumentem, winien był go zachować właśnie na potrzeby takiego postępowania. W związku z tym, iż w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o zgodzie właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a inwestor nie podjął żadnych starań w celu udokumentowania tego faktu, to nie ma innej możliwości jak tylko przyjąć, iż zgody właściciela w ogóle nie było. Wyjaśnienia skarżącego i podejmowana przez niego próba przerzucenia odpowiedzialności za "brak zgody w dokumentach" na organy administracji publicznej, nie może skutecznie podważyć obowiązków, jakie obciążają właśnie inwestora, który buduje na nieruchomości nie będącej jego własnością. Brak wniosku inwestora w aktach sprawy nie oznacza, iż automatycznie miał on zgodę na dysponowanie nieruchomością W. D. w celach budowlanych.

W konsekwencji powyższych uwag, za niezasadny uznać należało również zarzut nr 1 lit. b i c. WSA trafnie ocenił wydane decyzje jako pozostające w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zauważyć jedynie wypada, iż w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Burmistrza [...] - pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, na co słusznie zwrócił uwagę WSA w Warszawie, do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (np. pisemną zgodę właściciela nieruchomości). Wobec braku takiej zgody w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa zatem decyzja budowlana dotknięta była wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i musiała zostać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga, iż organy w wystarczający sposób uzasadniły, dlaczego na tle sprawy brak jest podstaw do przyjęcia gołosłownej w istocie wersji P. B. o posiadanym przez niego prawie do dysponowania nieruchomością. NSA dodaje jedynie, iż w przypadku kolizji praw właściciela z prawami osoby w jakimś zakresie władającej nieruchomością (jednakże bez wymaganego tytułu prawnego), pierwszeństwo zyskuje silniejsze prawo własności. Osoba powołująca się na posiadaną zgodę, winna fakt ten udokumentować w sposób nie budzący wątpliwości.

Wobec bezzasadności zarzutu nr 1 lit. a-c skargi kasacyjnej, za nieusprawiedliwiony uznano także zarzut nr 2 (naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.), stanowiący konsekwencję wcześniej podniesionych przez skarżącego uchybień (uznanych przez NSA za niezasadne).

Na tle powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), przy jednoczesnym uwzględnieniu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu oraz kosztów odpisów.