Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 709/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134 par.1,art.145 par.1 pkt 1 lit.c,art.200,art.205 par.1;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.3 pkt 11,art.4,art.32 ust.4,art.35 ust.1 i ust.4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art.75 par.2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda uchylił decyzję Starosty O. Nr "[...]" z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla "[...]" (dalej jako: Spółka albo inwestor) elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji G.-O. między słupami "[...]" -"[...]", na działkach ewidencyjnych nr "[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]" w obrębie ewidencyjnym "[...]" K., gmina K. w części zawierającej warunki udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę - poprzez usunięcie z rozstrzygnięcia na stronie pierwszej wiersza dwudziestego pierwszego (o treści ,,1. Szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych:") a także wierszy od siedemnastego do dwudziestego, licząc od dołu tej strony i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy – poprzez:

- wprowadzenie do rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, po słowach "z zachowaniem następujących warunków:", w miejsce usuniętego wiersza dwudziestego pierwszego licząc od dołu strony, następującego zapisu:

,,1. Szczególne warunki zabezpieczenia terenu i prowadzenia robót budowlanych:

roboty budowlane wykonywać w sposób zgodny z ustalonymi - w ostatecznej decyzji Burmistrza G. z "[...]", znak: "[...]", o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, polegającego na "Budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji G.-O." - środowiskowymi warunkami realizacji przedsięwzięcia, co wynika z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2019r. poz. 1186, dalej jako: P.b.) w związku z art. 86 pkt 2 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 2081, ze zm.)."

- zastąpienie cyfry ,,4" cyfrą ,,2" w wierszu szesnastym ("Szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie") licząc od dołu strony pierwszej. Natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję organ odwoławczy utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu podniesiono, że wraz z wnioskiem o pozwolenia na budowę inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym przez Spółkę prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, odpis decyzji Burmistrza G. z "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, odpis decyzji Burmistrza G. z "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także projekt budowlany. Starosta O. wydał decyzję, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na budowę przedmiotowego odcinka (sekcja między słupami 56-;-65) linii elektroenergetycznej 110 kY G.-O. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b. w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b. nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i dlatego tego organ orzekł zgodnie z wnioskiem inwestora. Od decyzji Starosty odwołała się A. S. (dalej jako: strona lub skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji jako wydanej niezgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym i zarzucając naruszenie przepisów ustawy P.b., Kodeksu cywilnego, Konstytucji RP oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami; z uwagi na błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca zarzuciła również naruszenie, w stopniu istotnym dla wyniku sprawy, przepisów k.p.a. Podniesiono, że inwestor nie wykazał, że dysponuje całym obszarem niezbędnym do wykonania prac budowlanych na działce nr "[...]", a zaskarżona decyzja jest sprzeczna z wcześniejszą decyzją z dnia "[...]" o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodnie z tą decyzją inwestor dysponuje na działce nr "[...]" jedynie pasem gruntu o szerokości 8m, a to oznacza, że nie ma on możliwości zlokalizowania na tej działce słupa kratowego, gdyż do jego montażu niezbędny jest plac montażowy w kształcie koła o promieniu 30m. Pełnomocnik wskazał, że szacowana wielkość obszaru niezbędnego do wykonania zadań budowlanych (a potem usuwania awarii, konserwacji i eksploatacji linii) wskazuje, iż organ bezpodstawnie zezwolił na prowadzenie prac budowlanych, prowadzenie konserwacji i usuwanie awarii, na części działki o powierzchni nie mniejszej niż 2106m2, podczas gdy decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ograniczenia wprowadzono jedynie na obszarze nie większym niż 935m2. Pełnomocnik strony wskazał również, że organ zobligowany był do zastosowania, wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., zasady poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego uzasadnionych interesów osób trzecich, co obligowało organ do sprawdzenia zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Wskazał, że działka nr "[...]" będąca własnością strony jest wykorzystywana jako działka budowlana. Zarzucił naruszenie art. 33 ust. 1, w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., gdyż pozwolenie na budowę co do zasady dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a inwestycja we wnioskowanym fragmencie nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Natomiast inwestor w żaden sposób nie uzasadnił etapowania inwestycji, a ponadto organ nie zawarł oceny, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Zdaniem pełnomocnika dla etapu inwestycji obejmującego obręb miasto O. organ uwzględnił prowadzenie inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, gdzie obszar oddziaływania tej samej inwestycji ustalono kilkakrotnie szerszy niż w obrębie K., czym doprowadzono do złamania konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa. Ponadto decyzja została wydana ze szczególnym nagromadzeniem uchybień prawa procesowego, w tym normy zobowiązującej organ do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W postępowaniu odwoławczym Wojewoda ustalił, że zamierzenie budowlane kwalifikuje się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym wydano decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Całość przedsięwzięcia inwestora została zlokalizowana na terenie dwóch powiatów: g. (w gminie G.) i o. (w gminach K. i O.) i znajduje się poza obszarami chronionymi Natura 2000, natomiast będzie przebiegać przez dwa obszary chronionego krajobrazu, tj. Obszar Chronionego Krajobrazu "[...]" i Obszar Chronionego Krajobrazu "[...]". Ustalono też, że budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej stanowi inwestycję celu publicznego w znaczeniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego odcinek przedmiotowej linii elektroenergetycznej jest objęty decyzją Burmistrza G. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w niewielkiej części ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Wskazano, że w trakcie postępowania odwoławczego pełnomocnik inwestora przedłożył odpis ostatecznego postanowienia wydanego przez Burmistrza G., który wyjaśnił treść punktu VI swojej decyzji z "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach. W oparciu o wgląd do księgi wieczystej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr "[...]" organ odwoławczy ustalił, że na podstawie decyzji Starosty O. z "[...]" ograniczono sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]" (własność skarżącej), poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych urządzeń (podziemnych, naziemnych i nadziemnych) niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (i ich późniejszą eksploatację), wchodzących w skład inwestycji celu publicznego "Budowa linii 110 kY G. – O.". Warunki tej decyzji umożliwiają inwestorowi lokalizację na nieruchomości skarżącego stalowego słupa kratowego wraz z fundamentami, izolacją i uziemieniem, umieszczenie nad gruntem (na określonej wysokości) 3 przewodów roboczych oraz przewodu odgromowego oraz lokalizację pasa technologicznego szer. 8 m (po 4 m od osi linii; celem umożliwienia właścicielowi linii zapewnienia bezpiecznego jej funkcjonowania i eksploatacji), w którym właściciel nieruchomości nie będzie wznosił budynków i budowli, urządzał składów ani uprawiał wysokiej roślinności. Na czas budowy ustanowiono: pas montażowy o szerokości nie większej ww. pasa technologicznego (i długości odpowiadającej długości linii), wraz z dojazdem z drogi oraz obszarem o promieniu ok. 30 m w miejscu lokalizacji słupa (niezbędny do rozstawienia maszyn i urządzeń do badań geologicznych, montażu fundamentów, uziemień, slupów, izolatorów i przewodów). Wojewoda stwierdził konieczność częściowej zmiany treści rozstrzygnięcia zapadłego przed organem I instancji, ale bez związku z zarzutami odwołania. Podniesiono bowiem, że Starosta wydał decyzję w formie nieodpowiadającej obowiązującemu wzorowi decyzji o pozwoleniu na budowę, określonemu w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 sierpnia 2016r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1493) i jest ona chaotyczna i niejednoznaczna. Wskazano, że organ I instancji zupełnie pominął środowiskowe warunki realizacji przedmiotowej budowy, ustalone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego zamierzenia budowlanego, która wiąże organ wydający pozwolenie na budowę zamierzenia budowlanego, zaliczającego się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego organ odwoławczy uchylił w części decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy poprzez ustalenie, że szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych powinno się odbywać na warunkach ustalonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a ponadto uporządkował numerację warunków pod którymi udzielono pozwolenia na budowę. Wojewoda stwierdził jednak, że nie ma prawnych przeszkód, by nie udzielić inwestorowi pozwolenia na przedmiotową budowę. Wskazano, że inwestor pod rygorem odpowiedzialności karnej, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także uzyskał wymagane przepisami szczególnymi zezwolenia a projekt budowlany posiada wymagane przepisami uzgodnienia. Podano, że Wojewoda dokonał sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b. i stwierdził, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia warunki określone w tym przepisie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy nie podzielił zarzutów w nim podniesionych. W świetle obowiązującego brzmienia ustawy P.b. złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest z woli ustawodawcy dowodem potwierdzającym prawo inwestora do wykonywania robót na danej nieruchomości. Jeżeli zaś strona uważa, i ma na to dowody, że złożone przez inwestora oświadczenie nie jest prawdziwe, winna zawiadomić o tym właściwe w tych sprawach organy państwa. Ponadto powołano się na treść księgi wieczystej. Wskazano, że z zapisów tych wynika, że Spółka uzyskała na mocy decyzji Starosty prawo zezwalające jej na usytuowanie na nieruchomości skarżącej określonych elementów przedmiotowej linii elektroenergetycznej, w tym również prawo umieszczenia na niej słupa wsporczego, lokalizację pasa technologicznego o określonych parametrach, a na czas budowy - na usytuowanie określonego pasa montażowego wraz z dojazdem z drogi oraz obszarem o promieniu ok. 30 m w miejscu lokalizacji słupa, niezbędnym do rozstawienia maszyn i urządzeń dla montażu fundamentów, uziemień, słupów, izolatorów i przewodów. W związku z takim zapisem pogląd skarżącej, jakoby inwestor dysponował na jej działce jedynie pasem gruntu o szerokości 8 m, a w związku z tym nie będzie mógł zlokalizować słupa kratowego, sprzeciwia się ustalonym faktom i zgromadzonym dowodom. O ile zatem strona kwestionuje posiadane przez inwestora i ujawnione w księdze wieczystej prawo do określonych działań na nieruchomości skarżącej, to na skarżącej spoczywa ciężar dowodu przeciwnego względem faktów ustalonych w oparciu o prawne domniemanie. Wobec braku przedstawienia takiego dowodu organy administracji publicznej są związane domniemaniem prawnym. Odnosząc się do zarzutu braku poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich wskazano, że z art. 20 ust. 4 P.b. wynika, że projektant (jak również osoby prócz niego sporządzające części projektu budowlanego, oraz osoby sprawdzające ten projekt) ma obowiązek dołączyć do projektu budowlanego swoje oświadczenie o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Poprzez złożenie tego oświadczenia projektant potwierdza, że zaprojektował obiekt budowlany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Oznacza to również, że projektując ten obiekt projektant uwzględnił generalną zasadę umieszczoną w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Odnośnie do zarzutu co do braku informacji, w jaki sposób organ uwzględnił uzasadnione interesy osób trzecich występujące w obszarze oddziaływania obiektu wyjaśniono, że strona nie wskazała, czy owe interesy odcinek linii elektroenergetycznej narusza, a jeśli tak to czyje i ewentualnie w jaki sposób. Ponadto strona twierdzi, że pozwolenie na budowę co do zasady dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a inwestycja we wnioskowanym fragmencie nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, zaś organ nie uzasadnił jej zdaniem etapowania inwestycji i nie uwzględnił oddziaływania całości zamierzenia (a nie tylko wnioskowanego odcinka) na uzasadnione interesy osób trzecich. Wyjaśniono, że inwestor wg własnej woli dokonuje wyboru co do rodzaju własnej inwestycji budowanej, jej przedmiotu, rozwiązań technicznych, sposobu zaprojektowania czy sposobu wykonania, w tym i etapowania inwestycji. Podkreślono, że linia elektroenergetyczna z wyraźnego wskazania ustawodawcy wypełnia definicję pojęcia "obiekt liniowy", a więc odcinek linii elektroenergetycznej będzie mógł być traktowany jako odrębny samodzielny obiekt budowlany w rozumieniu P.b. W przedmiotowej sprawie chodzi o jedno zamierzenie inwestycyjne w rozumieniu art. 33 ust. 1 P.b., a projektowany obiekt liniowy (tj. określony odcinek napowietrznej linii elektroenergetycznej) może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem. Skoro w przypadku przedmiotowej napowietrznej linii elektroenergetycznej dla innych odcinków tej linii decyzje udzielające pozwolenia na budowę przeszły kontrolę sądową i WSA oddalił wszystkie skargi przeciwko nim skierowane, to także i ta okoliczność świadczy o dopuszczalności przyjętego w niniejszej sprawie, analogicznego do rozwiązań przyjętych w pozostałych sprawach dotyczących innych odcinków tej samej linii, rozwiązania. Wskazano, że organ nie ma podstaw prawnych, by sprawdzać poszanowania interesów osób innych niż wnioskowany odcinków przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu skarżącej o wydaniu decyzji naruszeniem prawa procesowego. Wskazano, że strona nie wskazała na czym owe naruszenia przepisów miałyby polegać. Ponadto podkreślono, że wydana decyzja nie podważa istoty prawa własności działki, gdyż przedmiotową decyzją udzielono jedynie pozwolenia na budowę określonego obiektu budowlanego temu podmiotowi, który wcześniej uzyskał - w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej - prawo do wykonania na nieruchomości skarżącej określonych czynności faktycznych. Wskazano przy tym, że akta sprawy nie potwierdzają, aby organ I instancji po wydaniu decyzji podał do publicznej wiadomości informacje, o których mowa w art. 72 ust. 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ewentualne naruszenia w tym zakresie nie mają jednak wpływu na prawa strony.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzut naruszenia:

- art. 5 ust. 1 pkt 1c, 1e, 5 i 9, w zw. z art. 34 ust. 3 P.b. w zw. z przepisami odrębnymi, w tym art., 140, art 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego, poprzez pominięcie lub wadliwe ich zastosowanie, co skutkuje naruszeniem istoty prawa własności działki nr "[...]" obręb K., gdyż zezwala inwestorowi na arbitralne przeznaczenie znaczącej części działki na cele budowlane planowanej inwestycji,

- naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, w zw. z art. 34 ust. 3 P.b. w zw. z przepisami odrębnymi, w tym art. 140, art 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego, poprzez pominięcie lub wadliwe ich zastosowanie, co skutkuje naruszeniem istoty prawa własności działki nr "[...]" obręb K., gdyż wyklucza zagospodarowanie obszaru nie mniejszego niż 3953 m2 tej działki zgodnie z wolą jej właścicielki,

- naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie bądź niezastosowanie, co istotnie mogło wpłynąć na wynik sprawy.

W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarzucono, że organ wadliwie przyjął, pomijając weryfikację oświadczenia z urzędu, że inwestor dysponuje obszarem całej przedmiotowej działki na cele budowlane. Wskazano, że w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w załączniku graficznym obejmującym działkę "[...]", wyznaczono pas o szerokości 8 m, ograniczając go liniami opisanymi jako granice terenu objętego wnioskiem. Na podstawie Starosta O. wydał decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w której ustalił obszar ograniczonego korzystania z nieruchomości na przedmiotowej działce o powierzchni nie większej niż 935 m2. Zatem inwestor nie dysponuje obszarem całej działki nr "[...]" na cele budowlane, gdyż działka ta ma obszar 16393 m2, a zatem znacznie większy niż obszar ograniczonego korzystania z nieruchomości wyznaczony na tej działce. Zarzucono, że niemożliwe jest jednoczesne spełnienie koniecznych uwarunkowań wynikających z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, z przepisami odrębnymi, w tym art. 140 k.c. oraz z przepisami P.b. - w szczególności przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Skoro zamierzenie budowlane polegać ma na założeniu, eksploatacji, konserwacji i usuwaniu awarii przedmiotowej linii 110 kV, a więc wybudowaniu linii i długotrwałym załączeniu przewodów tej linii pod napięcie 110 kV, konserwacji i usuwaniu awarii, to w myśl przywołanych przepisów niezbędne jest, aby inwestor dysponował tytułem prawnym do takiej części przedmiotowej działki, na której możliwe będzie ustalenie ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości w pasie o szerokości rzutu poziomego przewodów linii 110 kV (zazwyczaj o szerokości około 8 m) poszerzonego o dwa pasy o szerokości przynajmniej 15 m. Zatem sumarycznie możliwe będzie ustalenie ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości w pasie o szerokości 38 m. Jednocześnie spełnione muszą być wymogi pozwalające właścicielce zabudowanie tej działki jako budowlanej lub ewentualnie jako rolnej, a zatem np. odsunięcie zabudowy, wysokich nasadzeń na odległość 20 m od osi linii, gdyż takie ograniczenie wprowadza operator sieci w sąsiedztwie linii 110 kV. Z treści decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wynika, że długość przewodów nad przedmiotową działką wynosi 116,7 m, co oznacza że minimalny obszar działki, dla którego wnioskujący zobowiązany jest do dysponowania tytułem prawnym (z przeznaczeniem na cele budowlane), na obszarze nie mniejszym niż 4668 m2 przedmiotowej działki. Ponadto inwestor zażądał, aby w miejscu posadowienia słupa mógł on korzystać z placu montażowego w kształcie koła o promieniu 30 m, co implikuje, że tej wielkości plac będzie również niezbędny do usuwania ewentualnych awarii tej linii - z tego powodu obszar ograniczonego korzystania z nieruchomości musi być powiększony o dodatkową powierzchnię nie mniejszą niż 220 m2 w przypadku posadowienia słupa na granicy działki lub nie mniejszą niż 440 m2 w przypadku posadowienia słupa w głębi działki. Oznacza to, że do spełnienia przywołanych przepisów oraz żądań dotyczących wielkości placu montażowego, niezbędne jest, aby Inwestor dysponował na cele budowlane częścią działki o łącznym obszarze nie mniejszym niż 4888 m2 w przypadku zlokalizowania słupa na granicy działki lub nie mniejszym niż 5108 m2 w przypadku zlokalizowania słupa w odległości większej niż 22 m od granicy przedmiotowej działki. Wobec braku wskazania dokładnej lokalizacji słupa, a także wobec braku dokładnych wyliczeń inwestora w zakresie wielkości obszaru działki niezbędnego do realizacji planowanej inwestycji, organ odwoławczy uprawniony był żądać przed wydaniem pozwolenia na budowę, aby inwestor wykazał, że dysponuje na cele budowlane, pasem działki o szerokości 30 m od osi linii 110 kV w obie strony, a zatem aby wykazał, że dysponuje obszarem przedmiotowej działki nie mniejszym niż 7002 m2 na cele budowlane. Tymczasem organ poprzestał na oświadczeniu inwestora. Podniesiono ponadto, że inwestor nie jest zainteresowany decyzją organu odwoławczego o pozwoleniu na budowę, gdyż w pierwszej połowie czerwca 2019r. prowadził intensywne prace budowlane w dowolnie wybranych częściach przedmiotowej działki (leżących poza obszarem ograniczonego korzystania z nieruchomości) i nie wykazuje żadnego związania decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, swobodnie przeznaczając dowolny obszar przedmiotowej działki na cele samowoli budowlanej. W ocenie skarżącej prace te wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej. Zarzucono także, że trasa projektowanej linii została wyznaczona sprzecznie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż zgodnie z załącznikiem graficznym trasa ta nie przebiega nad przedmiotową działką i omija ją w odległości większej niż 400 m od strony wschodniej. Ponadto sprzeczne ze stanem faktycznym są stwierdzenia Wojewody o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem, gdyż nie ma mocy wiążącej uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. w części obrębu geodezyjnego K., M., G. i K., dotycząca planowanej budowy linii 110 kV. Organ miał obowiązek stwierdzić, że planowana inwestycja nie może być zrealizowana, gdyż jej trasę wyznaczono sprzecznie z rysunkiem Studium, a w części oparto o nieważny miejscowy plan, natomiast w pozostałej części jest ona sprzeczna z przepisami prawa (przepisami odrębnymi).

W uzupełnieniu wniesionej skargi, w piśmie z dnia 28 listopada 2019r. strona skarżąca podniosła, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności mogące istotnie wpłynąć na wynik sprawy i wniosła o przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 listopada 2019r. (sygn. akt II SA/Ol 689/19) oddalającego skargę inwestora na postanowienie Wojewody w przedmiocie rygoru natychmiastowej wykonalności, na okoliczność, że w inwestor przeprowadził istotne prace budowlane w okresie kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlegała wykonaniu. Wniesiono także o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wójta Gminy K. z dnia "[...]" i z postanowienia Wójta Gminy K. z dnia "[...]" zezwalające na wycinkę drzew na obszarze działki "[...]" obręb K. w reżimie rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji, na okoliczność, że decyzja Wójta posłużyła inwestorowi na pozaprawne uzupełnienie zaskarżonej decyzji Wojewody o pozwoleniu na budowę, o obligatoryjne w pozwoleniu na budowę rozstrzygnięcia, w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz ochrony środowiska. Wskazano, że skoro inwestor na przedmiotowej działce przeprowadził istotne prace budowlane przed datą wydania zaskarżonej decyzji, to niedopuszczalne okazało się jej wydanie, gdyż w takim przypadku obowiązujące przepisy ustawy P.b. przewidują odmienne procedury legalizacyjne zezwalające na doprowadzenie inwestycji do zgodności z prawem. Ponadto ułomność decyzji o pozwoleniu na budowę zdaniem skarżącej dostrzegł inwestor, gdyż uznał za konieczne wystąpienie do Wójta o zezwolenie na wycinkę drzew na obszarze przedmiotowej działki w związku z planowaną budową linii 110 kV. Zdaniem skarżącej obowiązujące przepisy ustawy P.b., przepisy odrębne oraz przepisy k.p.a. nie dopuszczają sytuacji, aby w ramach jednego zezwolenia na budowę, możliwe było uzyskanie poszczególnych uprawnień inwestora na podstawie dwu różnych decyzji administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Podnieść należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, co oznacza to, że jeżeli inwestor spełni określone prawem wymogi, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 P.b.). Wymogi te zostały zaś określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy.

W świetle zaś art. 32 ust. 4 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2205 oraz z 2018 r. poz. 317), jeżeli są one wymagane;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wskazać należy, że art. 3 pkt 11 P.b. określa pojęcie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wprawdzie redakcja tego art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. wskazuje, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wystarczające jest jedynie złożenie przez inwestora stosownego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, to jednak powyższe nie oznacza, że organ administracji publicznej pozbawiony został możliwości weryfikacji tego oświadczenia (zapewnienia) inwestora. W przypadku bowiem, gdy oświadczenie wnioskodawcy złożone we wskazanym przedmiocie może budzić wątpliwości, organ administracji wydający pozwolenie na budowę zobligowany jest do żądania od inwestora wykazania spełnienia przesłanki warunkującej uzyskanie pozytywnej decyzji – tj. wykazania, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ zobowiązany jest bowiem do wyjaśnienia, czy inwestorowi rzeczywiście prawo to przysługuje i jest władny ustalić, czy złożone oświadczenie znajduje oparcie w stosownych dokumentach (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016r. sygn. akt II OSK 425/15). Podkreślić należy, że oświadczenia inwestora składane w ramach postępowania administracyjnego, są jedynie środkiem dowodowym, który podlega ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie wskazanym w k.p.a. (por. art. 75 par. 2 K.p.a.). Oznacza to, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (por. A. Glinecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, uwaga 13 do art. 32, WK 2016 r.). Na gruncie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że organy administracji co do zasady nie mają obowiązku sprawdzania, czy zawarte w oświadczeniu inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dane są zgodne z rzeczywistością. Jest ono składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i korzysta z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością. Oświadczenie to może być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 lipca 2019r., sygn. II SA/Rz 472/19, wyrok NSA z 19 lutego 2019r., sygn. akt II OSK 764/17, dostępne w Internecie).

Jednocześnie zważyć należy, że stosownie do art. 4 P.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W każdym przypadku, gdy inwestor planuje zrealizować określone zamierzenie budowlane, konieczne jest zatem dokonanie oceny, czy z uwagi na jego rodzaj dysponuje takim prawem do nieruchomości, które pozwala na jego wykonanie.

W niniejszej sprawie inwestor wywodzi swoje uprawnienie do dysponowania nieruchomością skarżącej na cele budowlane z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wprawdzie skarżąca nie kwestionuje faktu wydania takiej decyzji, ale twierdzi że zatwierdzony projekt budowlany określa zajęcie znacznie większej powierzchni jej nieruchomości niż wynika to z tej decyzji, a ponadto przewiduje lokalizację takich elementów, które nie były wyszczególnione w decyzji ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Pomimo faktu, że okoliczności te były podnoszone w odwołaniu Wojewoda nie skonfrontował twierdzeń skarżącej z decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, lecz oparł się wyłącznie na oświadczeniu inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz treści wpisu do księgi wieczystej. Zważyć jednak należy, że wpis w księdze wieczystej ma charakter wtórny do powołanej decyzji, a ponadto nie zawiera załącznika graficznego. W tej sytuacji nie sposób ocenić, czy zarzuty skarżącej są uzasadnione. Skoro skarżąca kwestionuje samo oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością, to organ musi wszelkie wątpliwości w tym zakresie zweryfikować w oparciu o teść decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W tym zakresie organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i z obowiązku tego nie może się zwolnić twierdzeniem, że to skarżąca ma obowiązek przedłożenia w tym zakresie dowodów.

Natomiast odnosząc się do uzupełnienia skargi wskazać należy, że powołany wyrok WSA z dnia 19 listopada 2019r. (sygn. akt II SA/Ol 689/19) nie ma wpływu na treść orzeczenia w niniejszej sprawie. Dotyczył on bowiem postanowienia o nadaniu decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności, a rygor ten dotyczy decyzji organu I instancji, a nie decyzji ostatecznej, która jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Przy czym wyjaśnić należy, że o ile prace budowlane były wykonywane w okresie, w którym obowiązywał rygor natychmiastowej wykonalności, to nie można mówić o samowoli budowlanej. Natomiast kwestia złożenia przez inwestora wniosku o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew jest okolicznością zupełnie nową, do której nie odnosił się organ w swojej decyzji. W związku z tym na tym etapie postepowania nie może się do niej odnieść także Sąd.

W związku z powyższym Wojewoda ponownie rozpozna odwołanie mając na względzie powyższe wskazania Sądu, a także okoliczności podniesione przez skarżącą w skardze i w jej uzupełnieniu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.