Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 111/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie upoważnienia udzielonego przez Zarząd Województwa W., Dyrektor W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. (zwanego dalej: W.) na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa) w związku z § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124, zwanego dalej: rozporządzenie) po rozpatrzeniu wniosku A. P.-P. (zwanej dalej: skarżąca) reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, z dnia [...] kwietnia 2016 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę o nr ewid. [...] w miejscowości D., gm. Ż. w celu obsługi komunikacyjnej inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego z częścią biurowo-socjalną - odmówił skarżącej wydania zezwolenia na lokalizację rzeczonego zjazdu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na skutek wyżej opisanego wniosku, pismem z dnia [...] maja 2016 r. W. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego wzywając jednocześnie o uzupełnienie wniosku poprzez złożenie projektu układu komunikacyjnego wskazującego sposób połączenia z drogami publicznymi z uwzględnieniem ograniczonej dostępności do drogi wojewódzkiej. P. pełnomocnika skarżącej stanowiące odpowiedź na powyższe wezwanie wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2016 r.

Przechodząc do rozważań merytorycznych organ wywodził, że zagadnienie połączenia nieruchomości z drogą publiczną regulują przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, określające warunki lokalizacji zjazdów przy uwzględnieniu zachowania bezpieczeństwa na drodze.

Podkreślono, że zgodnie z obowiązującymi przepisami budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Organ powołał się także na § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach klasy G (klasa drogi wojewódzkiej nr [...]) należy ograniczać liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zwrócono przy tym uwagę, że w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się lokalizację zjazdów, gdy brak jest możliwości wykorzystania innego dojazdu z dróg publicznych. W ocenie organu powyższy przepis podyktowany jest funkcją jaką pełnią drogi wojewódzkie w sieci dróg publicznych. Zadaniem tych dróg wojewódzkich, zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych jest zapewnienie połączenia między miastami mającymi znaczenie dla województwa, pełnienie również funkcji dróg alternatywnych dla dróg krajowych. Drogi te przeznaczone są przede wszystkim dla ruchu tranzytowego i dlatego wskazane jest ograniczenie lokalizacji nowych zjazdów, ponieważ każdy z nich wpływa negatywnie an płynność ruchy.

Kolejno organ podniósł, że z poczynionych przez niego ustaleń wynika, iż działka nr ewid. [...] w m. [...] zlokalizowana jest na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego G. Ż. dla wsi D. (Uchwała nr [...] Rady Gminy w Ż. z [...] stycznia 2004 r. w sprawie uchwalenia "zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. Ż. - wieś D.", zwana dalej: MPZP, plan, Uchwała). Zlokalizowana jest ona na terenie oznaczanym symbolem "AGI", tj. na terenie oznaczonym funkcjonalnie jako: "tereny przemysłu, składów i usług (aktywizacji gospodarczej)", dla którego obsługa komunikacyjna określona została w zapisie § 9 pkt 3 planu o treści: "dla całego terenu AGI i AG3, przed podziałem na działki, ustala się obowiązek sporządzenia projektu układu komunikacyjnego, wskazującego sposób połączenia z drogami publicznymi z uwzględnieniem ograniczonej dostępności do drogi wojewódzkiej".

Na tym tle organ wskazał, że w zapisie § 10 pkt 2 planu ustalone zostały zasady zainwestowania na terenie oznaczonym m.in. symbolem "AGI". Podkreślono, że zgodnie z ppkt 12 w brzmieniu: "zakaz budowy zjazdów bezpośrednich na drogę wojewódzką", Rada dopuściła możliwość zainwestowania na tym terenie przy zachowaniu warunku braku bezpośredniego zjazdu na drogę wojewódzką oraz zachowania pozostałych warunków wymienionych w §10 pkt 2 ppkt 1-11.

W ocenie organu z uwagi na powyższe okoliczności wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej pozostawałoby w sprzeczności z postanowieniami planu.

Po wtóre podniesiono, że budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej podlega przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (j.t. Dz.U. z 2016, poz. 290, zwanej dalej: PrB) i wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej (art. 29 ust. 1 pkt 11 PrB). Inwestor może również wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 30 ust. 1a PrB). Kolejno wskazano, że w myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz art. 35 ust.3 właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej wnosi sprzeciw (w przypadku dokonania zgłoszenia) lub odmawia zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (w przypadku wystąpienia o wydanie decyzji w tym przedmiocie), gdy budowa lub wykonanie robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powołując się na orzecznictwo sądowe organ argumentował, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest, z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże on zatem nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych.

W ocenie organu, ustalając zatem treść rozstrzygnięcia w sprawie zobowiązany był on uwzględnić zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści zaś tego planu wynika, iż dla działki o nr ewid. [...] obsługę przewidziano wewnętrznym układem komunikacyjnym, którego projekt winien zostać sporządzony przed podziałem terenów o symbolach AGI i AG3 na działki. Tymczasem do wniosku nie dołączono takiego planu, zaś w odpowiedzi na wezwanie w tym przedmiocie, wnioskodawczyni oświadczyła, iż nie posiada wiedzy, co do sporządzenia projektu układu komunikacyjnego.

Ponadto organ wskazał, z posiadanych przez niego danych ewidencyjnych wynika, iż wzdłuż działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...] w m. [...] biegnie działka nr ewid. [...], włączająca się do działki nr ewid. [...] mającej połączenie z drogą wojewódzką nr [...]. Według organu podział terenu dokonany w taki sposób sugeruje, iż działkę nr ewid. [...] wydzielono celem utworzenia na niej drogi wewnętrznej mającej zapewnić obsługę komunikacyjną pobliskim działkom.

Dodatkowo organ podniósł, iż odcinku drogi wojewódzkiej nr [...], wzdłuż działki nr ewid. [...], zlokalizowana jest bariera ochronna stalowa stanowiąca urządzenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasadniczym zaś celem stosowania tego typu barier jest ochrona życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego oraz bezpieczeństwa osób i budowli znajdujących się w otoczeniu drogi.

Podkreślono również fakt, iż nieruchomości sąsiadujące nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi wojewódzkiej nr [...], zaś naczelną zasadą przy lokalizacji zjazdu z drogi publicznej jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: Kpa) w szczególności poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego tj. nieprzeprowadzenie przez organ I instancji z urzędu dowodów pozwalających na wskazanie czy i gdzie zlokalizowane są na drodze publicznej urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego - bariera ochronna, niewskazanie liczby oraz częstości zjazdów już zlokalizowanych na drodze publicznej, co pozwoliłoby na ustalenie, czy w miejscu w którym skarżąca chciała uzyskać lokalizację zjazdu publicznego, rzeczywiście wystąpiłoby zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego spowodowane lokalizacją zjazdu,

- rozstrzygnięcie sprawy, podejmowane w ramach uznania administracyjnego, z pominięciem wyrażonej w art. 7 Kpa zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącej,

- wydanie zaskarżonej decyzji w zasadzie wyłącznie w oparciu o przepisy Uchwały z dnia [...] stycznia 2004 r., w sytuacji, gdy przepisy ustawy jak i rozporządzenia, tj, przepisy, w oparciu o które zobowiązany jest działać organ I instancji, do uchwały takiej nie odsyłają,

- niewykazanie z jakich względów, wynikających z ustawy jak i rozporządzenia niemożliwe jest wydanie skarżącej decyzji o zezwoleniu na lokalizacje zjazdu publicznego.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca przytoczywszy treść art. 29 ust. 4 ustawy oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wywodziła, że z cytowanych wyżej przepisów nie można wyprowadzić generalnego wniosku o zakazie lokalizacji zjazdów na drogach klasy G, jednakże, z uwagi na wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego, poleca się ograniczanie ich liczby oraz częstości, w szczególności w sytuacji, gdy dany teren może być skomunikowany z tą drogą (klasy G) za pośrednictwem dróg niższych klas. W ocenie skarżącej należąca do niej działka, której dotyczy postępowanie, nie ma innej możliwości skomunikowania z drogą wojewódzką niż za pośrednictwem bezpośredniego zjazdu na tę drogę publiczną. Zdaniem skarżącej organ I instancji w toku prowadzonego postępowania nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych, uzasadniających wydanie decyzji odmownej w zakresie lokalizacji tego zjazdu, w szczególności brak jakichkolwiek danych technicznych, które uzasadniałyby taką odmowę. Skarżąca podniosła także, że bariera ochronna, na którą powołuje się organ I instancji, nie stanowi przeszkody w lokalizacji zjazdu, ponieważ w miejscu, w którym skarżąca chce zjazd posadowić bariery tej nie ma.

Przede wszystkim jednak, w ocenie skarżącej, podstawą decyzji odmownej nie mogą być zawarte w Uchwale postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego. § 10 ust. 2 pkt 12 Uchwały, statuujący zakaz budowy zjazdów bezpośrednich na drogę wojewódzką, w ocenie skarżącej wykracza poza kompetencje rady gminy w zakresie ustalania planu zagospodarowania przestrzennego i, z tego tytułu, nie powinny być brane pod uwagę przez organ prowadzący postępowanie. Podkreślono bowiem, że w świetle orzecznictwa sądowego, rada gminy nie ma kompetencji do regulowania w planie miejscowym spraw związanych z określaniem zjazdów lub łączenia dróg publicznych.

Ponadto skarżąca podniosła, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych plan zagospodarowania przestrzennego nie może zobowiązywać zarządcy drogi do podjęcia określonego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią bowiem regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne realizują odmienne cele i zadania. Związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji nowych zjazdów z drogi publicznej, powodowałyby bezprzedmiotowość regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tego przepisu decyzji administracyjnych. Sytuacja taka oznaczałaby również niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji z zarządcy drogi na organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Według skarżącej nie można jednak przyjąć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być owym "wymogiem technicznym", którym ma się kierować zarządca drogi rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu z drogi.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: Kolegium, SKO) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż podstawą prawną decyzji pierwszoinstancyjnej był art. 29 ust. 4 ustawy i opierając decyzję odmowną na powołanym wyżej przepisie prawa organ był jest wykazać, które wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, są przeszkodą do zlokalizowania zjazdu objętego wnioskiem. W ocenie Kolegium organ I instancji uczynił zadość temu warunkowi i zasadnie odmówił lokalizacji zjazdu.

Kolegium wskazało, że w myśl § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niżej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy miedzy skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m. Dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Zdaniem organu w pierwszej kolejności należało uwzględnić ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności § 9 pkt 3 planu oraz § 10 pkt 2 ppkt 1 - 12 planu. W tym kontekście, w ocenie SKO, wydanie przez W. decyzji pozytywnej spowodowałoby stan sprzeczności z MPZP.

Według organu odwoławczego dodatkowymi argumentami przemawiającymi za wydaniem decyzji odmownej są tzw. uwarunkowania terenowe (bariera ochronna, stalowa) oraz wymogi zawarte w ustawie i rozporządzeniu. Sam bowiem fakt przylegania działki do drogi publicznej nie powoduje z mocy prawa możliwości usytuowania zjazdu z tej drogi na tą działkę.

Podkreślono, iż ustawowym obowiązkiem zarządcy drogi jest podejmowanie działań prewencyjnych. Zasada ta ma służyć realizacji obowiązku zarządcy drogi do spowodowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy, ochronę ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi, mających na celu niedopuszczenie w szczególności do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Zarządca drogi obowiązany jest zatem, w ocenie SKO, honorować istniejące zjazdy z dróg wojewódzkich, a w stosunku do nowych zjazdów ma możliwość zapewnienia dojazdu z dróg niższych kategorii, gdyż drogi te pełnią funkcje uzupełniającą w stosunku do dróg wojewódzkich.

Podkreślono również, że słusznie W. wskazał na okoliczność, że wzdłuż działek nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości D. biegnie działka nr ewid. [...] włączająca się do działki nr ewid. [...], mającej z kolei połączenie z drogą wojewódzką nr [...]. Podział terenu dokonany w taki sposób sugeruje, zdaniem organu, iż działkę nr ewid. [...] wydzielono celem utworzenia na niej drogi wewnętrznej, mającej zapewnić obsługę komunikacyjną pobliskim działkom. Zwrócono także uwagę na fakt, iż nieruchomości sąsiadujące z działka odwołującej się nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi wojewódzkiej nr [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. SKO wywodziło, że jakkolwiek obowiązane jest uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywatela, to jednak musi dokonać ważenia tych interesów, jak to uczynił organ I instancji orzekający w tej sprawie. Według organu odwoławczego przestrzeganie zasad bezpieczeństwa na drodze służy interesowi ogólnemu i jako takie może mieć wpływ na ograniczanie ochrony interesu prywatnego. W sprawie nie zostały również, zdaniem SKO, naruszone przepisy proceduralne, zaś decyzja posiada właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła skarżąca zaskarżając ją w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, w szczególności zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77 §1, art. 80 oraz art. 136 Kpa w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie bądź niezlecenie przeprowadzenia organowi I instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów co, zdaniem skarżącej, doprowadziło do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności do niewyjaśnienia takich okoliczności jak czy i gdzie zlokalizowane są na drodze publicznej urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego - bariera ochronna, liczby oraz częstości zjazdów już zlokalizowanych na drodze publicznej, co pozwoliłoby na ustalenie, czy w miejscu w którym skarżąca chciała uzyskać lokalizację zjazdu publicznego, rzeczywiście wystąpiłoby zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego spowodowane lokalizacją zjazdu,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez rozstrzygnięcie sprawy w ramach uznania administracyjnego, z pominięciem wyrażonej wart. 7 Kpa zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącej,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w zasadzie wyłącznie w oparciu o przepisy Uchwały z dnia [...] stycznia 2004 r., podczas gdy przepisy ustawy jak i rozporządzenia tj., przepisy, w oparciu o które zobowiązany jest działać organ, do uchwały takiej nie odsyłają oraz

- niewykazanie z jakich względów, wynikających z ustawy jak i rozporządzenia niemożliwe jest wydanie skarżącej decyzji o zezwoleniu na lokalizacje zjazdu publicznego.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzją ja poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę również organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)). Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że w sprawie nie zaistniały naruszenia skutkujące koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 j.t. z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Stosownie do art. 29 ust. 4 ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę (...).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że zarządca drogi, w drodze decyzji administracyjnej wyraża zgodę na budowę zjazdu. Przepisy nie precyzują jednak dokładnych warunków, jakie muszą być spełnione aby zezwolenie na lokalizację zjazdu mogło być wydane, co oznacza, że decyzja taka jest decyzją uznaniową. Granice tego uznania, w myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 j.t., zwanej dalej: Kpa) wyznaczają więc interes społeczny i słuszny interes obywateli, co wielokrotnie podkreślane było w orzeczeniach sądów administracyjnych. Zarządca drogi obowiązany jest zatem wnikliwie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony, o ile tylko nie koliduje on z interesem społecznym. Interes społeczny w tym wypadku wyraża się potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi i w takim zakresie przeważa nad indywidualnym interesem strony. Z woli ustawodawcy wyrażonej wprost w art. 29 ust. 4 ustawy, uznanie organu podlega także ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych jakie spełniać powinna droga określonej kategorii. Warunki te, o czym stanowi § 1 rozporządzenia m.in. mają zapewnić:

1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących:

a) bezpieczeństwa użytkowania,

b) nośności i stateczności konstrukcji,

c) bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia,

d) ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb,

2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej,

3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Sprzeczność planowanego zjazdu z tymi wymogami uprawnia organ do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Nie jest sporne, że przedmiotowa działka nr [...], jest położona przy drodze wojewódzkiej nr [...], która jest drogą klasy G. Jako taka ma ona za zadanie obsługiwanie ruchu regionalnego. Trafnie zatem organy obu instancji, oceniając możliwość uwzględnienia wniosku skarżących, odwołały się do uregulowań zawartych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.

W § 9, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określone bowiem zostały warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. I tak, droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (lokalne) (wyjątkowo klasy D (dojazdowe)), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia).

W rozpatrywanej sprawie wniosek o wrażenie zgody na lokalizację zjazdu z nieruchomości skarżącej bezpośrednio na drogę wojewódzką uzasadniany jest interesem skarżących, którzy widzą w tym korzyści związane z obsługa komunikacyjną inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego z częścią biurowo-socjalną. Argumenty te nie mogą jednak, w ocenie Sądu, przeważać nad koniecznością zapewnienia przez zarządcę drogi bezpieczeństwa wszystkich użytkowników drogi wojewódzkiej.

W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji co do zasady są prawidłowe, aczkolwiek ich uzasadnienia nie są pozbawione wad. Są to jednak wady tego rodzaju, że nie powodują konieczności eliminacji tych orzeczeń z obrotu prawnego.

Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem, że zawsze każdy dodatkowy zjazd na drogę klasy G, a więc drogę o dużym natężeniu ruchu, powoduje wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to bowiem dodatkowe miejsce włączania się pojazdów do ruchu, które ogranicza płynność ruchu i jest potencjalnie miejscem, w którym częściej niż gdzie indziej, może dochodzić do nieprzewidzianych zdarzeń. Wyrazem takiej oceny ustawodawcy jest zobowiązanie w rozporządzeniu zarządcy drogi do ograniczania liczby i częstości zjazdów na takiej drodze. W sytuacji zatem, gdy nieruchomość może mieć zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej niższej klasy, na co wskazywały organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach, zgoda na powstanie zjazdu bezpośrednio na drogę wojewódzką stanowiłaby naruszenie art. 29 ust. 4 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.

Nie można również przyjmować, że każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi wojewódzkiej musi mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp. Organ powołały się w tym zakresie na okoliczność, że inne nieruchomości sąsiednie położone przy tej samej drodze również nie mają bezpośredniego dostępu do tej drogi wojewódzkiej.

W ocenie Sadu, rozpoznając niniejszą sprawę i dokonując wykładni art. 29 ust. 4 ustawy, organy prawidłowo położyły nacisk na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które w sytuacji, gdy nieruchomość może mieć zapewnioną możliwość bezpośredniego dojazdu z innej drogi niższej klasy, sprzeciwiają się lokalizacji zjazdów na drogę klasy G. Organ miał więc na względzie interes społeczny, którego istnienie jest, w świetle art. 7 Kpa, jedną z przesłanek, które należy uwzględniać stosując przepisy w ramach uznania administracyjnego. Przy czym, jak wskazano na wstępie rozważań, granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony (art. 7 Kpa) jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1995 r. SA/Wr 1386/94 i podobnie wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r. II SA 1575/97, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak wskazał Naczelny sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2011 r. sygn. I OSK 808/10 (LEX nr 10798343) nie są pojęciem abstrakcyjnym. Mają one bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję RP. Za błędne uznał NSA w tym wyroku stanowisko sądu pierwszej instancji, że postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi krajowej klasy G może być spełniony tylko wówczas, kiedy istnieje możliwość jego zrealizowania, bez naruszenia istoty prawa własności. Zdaniem NSA oznaczałoby to wskazanie prymatu prawa własności nad innymi wartościami prawnie chronionymi, takimi jak zdrowie i życie użytkowników dróg.

Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakresie ugruntowane, a zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą przepisy ustawy o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Podejmując decyzję w przedmiocie ewentualnego wyrażenia zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi, zarządca miał obowiązek kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która, tak jak w rozpoznawanej sprawie, może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości. Przyjęcie, że każda nieruchomość przylegająca do drogi publicznej, w tym wypadku drogi wojewódzkiej klasy G, powinna posiadać bezpośredni zjazd na tę drogę pozbawiłoby tę drogę jej niezbędnych cech i zwiększałoby niebezpieczeństwo wystąpienia zdarzeń drogowych.

Egzemplifikując powyższe rozważania należy wskazać przykładowo na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/09, czy z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1068/10 (dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) w których Sądy wskazały, że wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także obowiązujące przepisy. Jednakże naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Podejmując zatem decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi zarządca powinien kierować się ową zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności.

W ocenie Sądu powyższe względy przemawiały w stopniu wystarczającym za odmową lokalizacji zjazdu, jak o to wnioskowała skarżąca. Z tego też względu Sąd doszedł do wniosku, że decyzję są prawidłowe i jako takie winny się ostać.

Jednocześnie jednak Sąd nie podzielił części argumentacji organów dotyczącej zakazu lokalizacji zjazdów bezpośrednich zawartego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem stwierdzić, że – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 3276/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Podkreśla się bowiem, że skoro kwestia kompetencji i formy działania zarządcy drogi w zakresie budowy i przebudowy zjazdów jest uregulowana w akcie prawnym rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w jakikolwiek sposób w akcie niższego rzędu, jakim jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Źródłem ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie zjazdów nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Wprowadzenie zatem w miejscowym planie zakazu obsługi komunikacyjnej nie ma ustawowej podstawy prawnej i nie może ostać się w obrocie prawnym, albowiem nie stanowi przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i wykracza poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 218/15, LEX nr 1937306; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1326/15, LEX nr 2022190).

Na tle powyższych rozważań należy stwierdzić, że argumentacja organów dotycząca powyższej kwestii zasługuje na uwzględnienie jedynie w tym znaczeniu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem pewnej polityki przestrzennej w rejonie i jako taki może być brany pod uwagę przy ocenie wniosków pod kątem § 1 rozporządzenia pkt c i d (dot. ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb oraz odpowiednich warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem drogi publicznej). Procedura uchwalania planu miejscowego oraz materia regulowana tymi uchwałami dotykają bowiem w mniejszym lub większym stopniu tych zagadnień. W tym znaczeniu zapisy planu zasługują na ich rozważenie. Same jednak w sobie, jako przepisy rangi niższej niż ustawowe prerogatywy zarządcy drogi nie mogą mieć mocy wiążącej w toku rozpoznawania wniosku o lokalizację zjazdu.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji mieszczą się w granicach uznania administracyjnego i pomimo częściowego nieprawidłowego uzasadnienia odpowiadają prawu.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 Ppsa, skargę należało oddalić.