Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 518/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 16 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 130 ust. 2, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi L. O. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], Minister Inwestycji

i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku L. O. o ponowne

rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2018 r.,

nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju złożył L. O..

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu

na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r., nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...]

do węzła [...]).

Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2013 r.,

nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość na rzecz L. O. w wysokości [...] zł oraz o powiększeniu

tego odszkodowania o [...] % wartości nieruchomości tj. o kwotę [...] zł z tytułu

jej wcześniejszego wydania.

Po rozpoznaniu odwołania L. O., Minister Infrastruktury

i Rozwoju decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] października 2013 r.

Zaś prawomocnym wyrokiem z 17 października 2014 r., sygn. akt

I SA/Wa 1457/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. O. na ww. decyzję.

Pismem z [...] marca 2016 r. L. O. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] marca 2017 r.,

nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2013 r.

Pismem z [...] marca 2017 r., uzupełnionym pismem z [...] kwietnia 2017 r., L. O. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r.

Natomiast pismem z [...] września 2018 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2013 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r.

Mając na uwadze powyższy wniosek, Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] listopada 2018 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie

z wniosku L. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r. o odmowie uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2013 r.

Następnie decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...][...] października 2013 r.

oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca

2014 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożył L. O..

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia

2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2013 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania, jak również utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że celem przedmiotowego postępowania jest ustalenie, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji odszkodowawczych.

Następnie stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, aby decyzje o ustaleniu odszkodowania zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156

§ 1 pkt 2 kpa.

W ocenie organu, przy wydaniu tych decyzji nie doszło do wskazanego

przez wnioskodawcę rażącego naruszenia art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Minister podniósł, że powołana norma odnosi się do sytuacji,

w której wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, a cel publiczny, na który nieruchomość została przejęta, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca tego przepisu nie stosował.

Jak wynika z akt sprawy, wobec ustalenia, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość przeznaczona jest na cele rolne oraz, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych, rzeczoznawca powiększył wartość nieruchomości o [...] % zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów

z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W konsekwencji, w stosunku do przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości biegły uwzględnił zasadę korzyści wyrażoną w art. 134 ust. 4 ustawy

o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem organu, do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie mogą również prowadzić podniesione przez wnioskodawcę kwestie dotyczące opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o operacie szacunkowym sporządzonym sprawie przez J. M., a także wady ww. operatu w postaci braku analizy rynku, braku opisu nieruchomości, braku analizy przeznaczenia nieruchomości przyległych, a także nieuwzględnienia treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów

z 21 września 2004 r. - gdyż wady powodujące nieważność decyzji muszą wynikać

z samej decyzji. Natomiast podnoszone przez wnioskodawcę kwestie są ściśle związane z operatem szacunkowym będącym dowodem w sprawie. W konsekwencji, nie można ich zakwalifikować jako wady decyzji administracyjnej, która powinna skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Minister podkreślił, że tryby nadzwyczajne charakteryzują się niekonkurencyjnością, co oznacza, że konkretna wadliwość może być usunięta jedynie w danym trybie nadzwyczajnym. Natomiast wskazane kwestie,

w ocenie organu, mogą być rozpatrywane jedynie w kontekście sprawy dotyczącej wznowienia postępowania i nie stanowią rażącego naruszenia prawa.

Minister wskazał również, że do wyeliminowania kwestionowanych decyzji

z powodu rażącego naruszenia prawa nie mogą prowadzić zarzuty naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 kpa, których wnioskodawca upatruje w istnieniu nieuwzględnionych

przez organy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które w dacie

ich wydania nie były znane organowi.

Nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 175 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił, że tajemnica zawodowa rzeczoznawcy majątkowego obejmuje dane zawarte w operacie szacunkowym. Jednocześnie, osoby wykonujące zawód rzeczoznawcy prowadzą działalność gospodarczą, w ramach której mogą zatrudniać pracowników. W konsekwencji, oględziny nieruchomości, jako czynność dokumentująca jej stan fizyczny, nie mogą stanowić pozyskania danych, a tym samym nie będą prowadzić do naruszenia tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 175

ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Za niezasadną uznał również organ nadzoru możliwość stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczych na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa,

tj. z powodu tego, że ww. decyzje zawierają wadę powodującą ich nieważność z mocy prawa. Zdaniem organu, nie istnieje przepis prawa przewidujący nieważność decyzji administracyjnej, który mógłby znaleźć zastosowanie w stosunku do kontrolowanych decyzji odszkodowawczych.

Organ nadzoru nie uwzględnił również prośby pełnomocnika skarżącego

o przedłużenie terminu załatwienia sprawy ze względu na konieczność dostarczenia materiału dowodowego, który jest niezbędny aby w sposób jasny udokumentować wywłaszczenia nieruchomości pod budowę obwodnicy [...]. Organ wskazał,

że w postępowaniu nieważnosciowym badaniu podlega wyłącznie to czy decyzje odszkodowawcze, kończące postępowanie w obu instancjach, obarczone są wadą nieważności, a dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy jest wystarczająca

do dokonania takiej oceny. Z tego powodu organ uznał zakreślony dla stron termin

7-dniowy na wypowiedzenie się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych zadań za wystarczający.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju złożył L. O. zarzucając tej decyzji naruszenie:

1) art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego zawierającej nieprawidłowości i niezgodnej z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego;

2) art. 7, 8, 75, 77, 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórczą i niedokładną analizę operatu,

który organ przyjął do ustalenia wysokości odszkodowania, brak analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych, przyjęcie "złych" nieruchomości do porównania,

a w konsekwencji uchybienie § 3 i § 4 ww. rozporządzenia, polegające na "złym" doborze nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny

w związku z brakiem charakterystyki wycenianej nieruchomości;

3) art. 12 i 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i ustalenie odszkodowania rażąco odbiegającego wysokością od odszkodowań już ustalonych i wypłaconych;

4) naruszenie art. 175 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 7 kpa poprzez dopuszczenie dowodu w postaci operatu szacunkowego wykonywanego przez inne osoby niż podpisany rzeczoznawca niemające uprawnień rzeczoznawcy majątkowego

5) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. poprzez brak sporządzenia opisu wycenianych nieruchomości;

b) art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z brakiem

w operacie szacunkowym ustalenia cech nieruchomości podobnych do wycenianej

c) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami

w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 21 września 2004 r. poprzez sporządzenie nieprawidłowej, niepełnej analizy rynku nieruchomości;

d) art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie

przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami podobnymi;

e) art. 175 pkt. 3 Informacje uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego w związku

z wykonywaniem zawodu stanowią tajemnicę zawodową. W szczególności informacje uzyskane w toku wykonywania czynności zawodowych nie mogą być przekazywane osobom trzecim, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej lub w przypadkach,

o których mowa w art. 157, art. 194, art. 195 i art. 195a. W związku z ujawnieniem

na rozprawach administracyjnych z [...] września 2017 w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] korzystania z usług syna i zięcia rzeczoznawcy majątkowego do sporządzania protokołów na nieruchomościach w/w osób przy braku rzeczoznawcy

d) a w konsekwencji naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie.

Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Ponadto, złożył następujące wnioski dowodowe:

1) zwrócenie się przez sąd do organu o nadesłanie akt sprawy dyscyplinarnej jaka toczyła się względem J. M. w związku z błędami podczas wyceny nieruchomości pod obwodnicę [...] - na okoliczność licznych błędów podczas dokonywania wycen, a tym samym braku waloru dowodowego operatu szacunkowego J. M.;

2) dopuszczenie dowodu z opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] - dyskwalifikującej operat szacunkowy J. M.

nie mogący stanowić dowodu na ustalenie wysokości odszkodowania;

3) zwrócenie się przez sąd do Wojewody [...] o nadesłanie akt w postaci umowy zawartej między [...] Urzędem Wojewódzkim, a rzeczoznawcą majątkowym J. M. z [...] stycznia 2013 roku, nr [...];

4) stanowisko Zespołu Oceniającego przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w [...], dotyczące pisma Ministra Inwestycji

i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 roku, [...], z załączeniu.

5) pismo Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dotyczące zasad dokonywania oceny prawidłowości sporządzania operatów szacunkowych z [...] kwietnia 2013 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie

- podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Inwestycji

i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r., którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2018 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2013 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną pod budowę obwodnicy [...].

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie

z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji,

są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156

§ 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności,

o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Tym samym w postępowaniu nadzorczym nie przeprowadza się nowych dowodów (co słusznie podniósł organ), ale jedynie ocenia kwestionowaną decyzję pod kątem rażącego naruszenia prawa. Zatem dowody zawnioskowane

w skardze nie mają w niniejszej sprawie znaczenia i winny zostać oddalone.

W postępowaniu nadzorczym organ administracji publicznej nie jest tym samym władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, to jest może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzekania - odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ten nie jest władny zmienić takiej decyzji, ani też - uchylając ją - orzec jednocześnie

co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 czerwca 1999 r. I SA 1527/98, LEX nr 48554, z dnia

6 stycznia 1999 r. IV SA 1030/97, LEX nr 47245).

Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

Wszystkie zawarte w skardze zarzuty oraz całe jej uzasadnienie wskazują jednoznacznie, że skarżący kwestionuje nie zakres i sposób przeprowadzenia

przez organ postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną do Sądu decyzją, lecz naruszenie przez organy I i II instancji wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sprawie sposobu ustalenia wysokości przyznanego skarżącemu odszkodowania, oceny zebranego materiału dowodowego

a przede wszystkim sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego dokonanej przez organy obu instancji w postępowaniu zwykłym. Wszystkie sformułowane w skardze zarzuty dotyczą bowiem sposobu, trybu i zasad sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w sprawie przyznania skarżącemu odszkodowania za przejętą pod budowę drogi nieruchomość, zakończonej decyzją organu I instancji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., utrzymaną w mocy przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia

[...] marca 2014 r., czyli sprawy rozstrzygniętej już tzw. decyzjami merytorycznymi.

Te kwestie, jak wyżej wyjaśniono, nie mogą natomiast być ponownie badane i oceniane w postępowaniu nadzorczym. Zwrócić należy uwagę, że wśród licznych postawionych

w skardze organowi nadzoru zarzutów żaden nie dotyczy art. 156 § 1 pkt 2 kpa

oraz przeprowadzonego przez organ postępowania nadzorczego.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej przez Ministra decyzji Wojewody [...] były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U.

z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) dalej: "specustawa drogowa" oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w jej art. 12 ust. 5, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej: "u.g.n.".

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n.

dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. formę operatu szacunkowego.

Tego rodzaju opinia w toku postępowania przed Wojewodą została sporządzona. Stanowił ją operat szacunkowy z [...] lipca 2013 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. M., w którym w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej ustalił on wartość rynkową przedmiotowej działki.

Opinia ta oceniona została przez organy za wiarygodną i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa, a w konsekwencji posłużyła do ustalenia należnego byłemu właścicielowi odszkodowania. Takiej oceny dokonał również sąd administracyjny

w prawomocnym wyroku z 17 października 2014 r.

Skoro zatem organy dysponowały ww. dowodem, który w dacie podejmowania decyzji był aktualny, to czynienie obecnie zarzutu, że opierając się na nim rażąco naruszyły zasady ogólne postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest nieuprawnione.

Takie naruszenie może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie organu lub istota załatwienia sprawy nie odpowiadają nakazom wynikającym z przepisów proceduralnych lub łamią nakazy w nich ustanowione, a wadliwa treść decyzji jest wynikiem uchybienia tym przepisom postępowania w sposób rażący – w przedstawionym wyżej rozumieniu (por. wyrok NSA z 13 lipca 2010 r. I GSK 936/09, Lex nr 706192).

Można zatem ewentualnego naruszenia w stopniu rażącym ustalonej w art. 7 kpa, a rozwiniętej w art. 77 § 1 kpa zasady obiektywnej, czy też naruszenia w tym samym stopniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), upatrywać jedynie w sytuacji, gdyby ustalenia stanu faktycznego w sprawie, które legły u podstaw kontrolowanej decyzji, organ poczynił w oderwaniu od materiału dowodowego zgromadzonego w aktach (wbrew tym dowodom), względnie dowodami wymaganymi prawem (tu opinią o wartości nieruchomości) w ogóle nie dysponował.

Taka zaś sytuacji w sprawie zakończonej decyzją odszkodowawczą z 7 października 2013 r. nie miała miejsca. Zasadnie zatem w odniesieniu do ww. przepisów procedury administracyjnej Minister nie stwierdził ich naruszenia w stopniu rażącym.

Wprawdzie już po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji okazało się, że operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania były wadliwy

- co wynika z wydanej jego przedmiocie w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] (okoliczność bezsporna). W konsekwencji czego, zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art. 157 ust. 1a u.g.n., od dnia jej wydania operat utracił charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 u.g.n. Zważywszy jednak na fakt, że dowód z opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, wykreowany został już po wydaniu decyzji odszkodowawczej, a informacje w nim ujęte były nieznane organowi, który decyzję wydał, może on ewentualnie – jak trafnie wywiódł Minister – stanowić podstawę do wznowienia postępowania z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, które zresztą zostało przez skarżącego zainicjowane.

Natomiast podważenie - po wydaniu decyzji odszkodowawczej - wiarygodności operatu nie może jednocześnie prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że w przypadku wystąpienia określonej przesłanki uzasadniającej zastosowanie trybów nadzwyczajnych brak jest możliwości wyboru drogi tej weryfikacji przez podmiot uprawniony do inicjowania tychże mechanizmów. Tryby nadzwyczajne mogą być stosowane tylko we wskazanym w ustawie celu i nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r. II OSK 1407/08 Lex nr 597261). Niedopuszczalne więc jest stosowanie w postępowaniu nieważnościowym przesłanek właściwych dla trybu wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w W-wie z 22 listopada 2011 r. VII SA/Wa 1362/11, Lex nr 1598000). Tego zaś w istocie oczekuje skarżący, gdyż zarzuty rażącego naruszenia prawa materialnego - jakim miała być obarczona decyzja Wojewody [...] z [...] października 2013 r. - dotyczą oparcia jej na wadliwie sporządzonym operacie.

Zatem sam fakt odmiennej od Komisji oceny wiarygodności operatu przez organ, w kontekście także wskazywanych wyżej przepisów prawa materialnego, nie uprawnia do wyprowadzenia wniosku, że orzekając o odszkodowaniu naruszył on sam te przepisy, a zwłaszcza, iż naruszył je w sposób rażący, bądź naruszył rażąco zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Przez co wydana przezeń w sprawie decyzja obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że negatywna ocena [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych jest stanowiskiem zaprezentowanym przez jedną z wielu działających w Rzeczypospolitej Polskiej organizacji zawodowych skupiających rzeczoznawców majątkowych. Od tych ocen rzeczoznawcy majątkowemu nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia. W praktyce natomiast zdarzało się, że w stosunku do operatu szacunkowego wydawane były dwie wykluczające się oceny

- najpierw negatywna, a później pozytywna. Przy czym tylko negatywna ocena wywierała skutek w stosunku do opinii o wartości nieruchomości. Dostrzegając ten problem ustawodawca z dniem 1 września 2017 r. uchylił art. 157 ust. 1a u.g.n., co wynika z art. 1 pkt 27 lit. b w zw. z art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509). Z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1560) wynika, że z uwagi na opisaną wyżej praktykę zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Ustawodawca uznał, że - zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów

- ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował będzie organ prowadzący postępowanie. Prawodawca dał zatem prymat dokonywanej przez organy administracji publicznej ocenie wartości dowodowej operatu szacunkowego nad dokonywaną przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Zakres zaś tej oceny nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych ujmowany jednolicie. Ścierają się bowiem poglądy, w jaki sposób organ administracji publicznej ma oceniać wartość dowodową operatu szacunkowego, tj. czy tylko pod względem formalnym (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r. I OSK 382/15, Lex nr 2205755), czy również pod względem materialnym (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. I OSK 57/12, Lex nr 1970589). Rozbieżne poglądy na temat tego jak szeroko można oceniać operat, przemawiają za przyjęciem stanowiska, że ocena wiarygodności operatu dokonywana w toku postępowania odszkodowawczego przez organ orzekający wymyka się możliwości kontroli w aspekcie kwalifikowanej wady prawnej z art. 156

§ 1 pkt 2 kpa.

Podnoszone natomiast w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art.: 4 pkt 16, 134, 153 ust. 1,. 154 ust.1, 159 i 175 pkt 3 u.g.n.,

którego to naruszenia skarżący upatruje w wadliwie przeprowadzonym procesie szacowania nieruchomości, są o tyle nietrafne, że prowadząc postępowanie nadzorcze organ – jak już wspomniano na wstępie – nie dokonuje ponownie oceny dowodów zgromadzonych w sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją, a jedynie bada

czy dysponując określonym zestawem dowodów, w obowiązującym wówczas stanie prawnym mógł ją podjąć i czy ustalenia faktyczne, które legły u jej podstaw znajdują

w tych dowodach oparcie. Z tych samych powodów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 75, 77, 80 i art. 107 § 3 kpa, którego skarżący upatruje w nierozpatrzeniu przez organ nadzoru w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wybiórczej i niedokładnej analizie operatu, który organ przyjął do ustalenia wysokości odszkodowania.

Jak już wskazano powyżej, w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym obowiązkiem organów była wyłącznie ocena czy ostateczne decyzje o ustaleniu odszkodowania obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu, obowiązkowi temu organ nadzoru sprostał. W procesie badania przesłanki rażącego naruszenia prawa Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo wziął pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanych decyzji odszkodowawczych, a swoją ocenę wyczerpująco uzasadnił stosownie

do wymogów art. 107 § 3 kpa.

Ponadto w toku postępowania nie wykazano, by kwestionowana przez skarżącego decyzja Wojewody [...] była obarczona jakąkolwiek inną kwalifikowaną wadą opisaną w § 1 art. 156 kpa, prowadzącą do jej nieważności.

Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie w sprawach sygn. akt : I SA/Wa 530/10, 550/19, 552/19, 568/19 i 629/19.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 151p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.