Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 202/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: uchylono zaskrżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 1, § 7
journal: Dz.U. 2010 nr 258 poz 1747
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty  spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1182/13 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia i rozłożenia na raty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 i zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. D. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania; 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. D. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 24 października 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 1182/13) w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia części należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej i rozłożenia na raty: uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2012 r. w przedmiocie rozłożenia na raty należności pieniężnych, w pozostałej części skargę oddalił. Ponadto zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. D. kwotę 4.917 zł tytułem kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lipca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) przyznał K. D. rentę strukturalną na okres od maja 2006 r. do kwietnia 2016 r. Pierwotna kwota renty ustalona w wysokości 1553,40 złotych była corocznie waloryzowana kolejnymi decyzjami Kierownika Biura ARiMR.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła decyzja Prezesa KRUS o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników w związku z podjęciem przez K. D. zatrudnienia z dniem [...] stycznia 2009 r. w Przedsiębiorstwie Usługowym "J." Spółka z o.o. Kierownik Biura ARiMR wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie, a następnie decyzją z [...] kwietnia 2011 r. zawiesił wypłatę renty strukturalnej.

Skarżący, pismem z [...] maja 2011 r. wystąpił o wznowienie wypłaty renty w związku z zaprzestaniem przez niego zatrudnienia, a Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] maja 2011 r. wznowił wypłatę zawieszonej renty strukturalnej.

Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddział ARiMR) działając z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR), [...] stycznia 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych skarżącemu z tytułu renty strukturalnej a następnie decyzją z [...] lutego 2012 r. ustalił kwotę tych należności za okres od [...] stycznia 2009 r. do [...] kwietnia 2011 r. w łącznej wysokości 50.194,56 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych.

Na skutek odwołania złożonego prze K. D., Prezes ARiMR decyzją z [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Następnie skarżący wniósł o umorzenie połowy kwoty stanowiącej nienależnie pobrane płatności wraz z odsetkami oraz rozłożenie na raty pozostałej części kwoty lub jej całości. Ponadto zobowiązał się do spłaty zadłużenia w ratach po 800 zł miesięcznie.

Prezes ARiMR decyzją z [...] września 2012 r. odmówił umorzenia kwoty w części objętej wnioskiem skarżącego i rozłożył całość obciążającej go kwoty powiększonej o wyliczone odsetki – zgodnie z harmonogramem stanowiącym załącznik do decyzji. Ustalone do spłaty raty w ilości 31 wyniosły (poza ostatnią z nich) po 2.050 zł.

W ocenie organu pierwszej instancji nie została spełniona przesłanka warunkująca umorzenie należności określona w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258, poz. 1747, dalej: rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2010 r.). Prezes ARiMR wyjaśnił, że właściwy organ umarza z urzędu należności, jeżeli nie jest ona wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L Nr 365, str. 52 ze zm.). Zadłużenie strony ustalone decyzją z [...] lutego 2012 r. stanowiło kwotę 50.194,56 zł, a więc przekraczającą równowartość 100 euro, ponieważ kurs euro na 31 stycznia 2012 r. wynosił 4,2243 zł, a kwota stanowiąca równowartość 100 euro – 422,43 zł. Z tych powodów Prezes ARiMR uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku.

Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący otrzymuje rentę strukturalną w wysokości 2077,87 zł, która może być przedmiotem zajęcia komorniczego, co powoduje, że możliwe jest uzyskanie kwoty, która przewyższy koszty dochodzenia i egzekucji należności co powoduje, że nie ma możliwości zastosowania § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. Wyjaśnił przy tym, że koszty postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do kwoty dochodzonej należności określone zostały w formie procentowej wysokość kosztów (tj. opłata manipulacyjna w wysokości 1% oraz opłata za czynności egzekucyjne pobierana w wysokości od 4% do 8% w zależności od rodzaju dokonanego zajęcia) w stosunku do egzekwowanej należności z zastrzeżeniem minimalnej kwoty w odniesieniu do każdej czynności podjętej przez organ egzekucyjny.

Prezes ARiMR odnosząc się do wniosku o rozłożenie należności na raty uznał, że zaproponowane przez skarżącego warunki spłaty zadłużenia w ratach miesięcznych w wysokości 800 zł, nie mogły zostać przyjęte z uwagi na zbyt długi okres całkowitej spłaty długu. Zdaniem organu propozycja strony nie zapewnia realnej obsługi istniejącego zadłużenia w możliwym do przyjęcia czasie. Ponadto zgodnie z art. 32 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L Nr 209, s.1 ze zm. – zwanego dalej: rozporządzeniem Rady (WE) nr 1290/2005), jeżeli odzyskanie kwoty nie nastąpiło w terminie czterech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego lub w terminie ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe nieodzyskania ponosi w 50% zainteresowane Państwo Członkowskie oraz w 50% budżet wspólnotowy. W związku z tym Prezes ARiMR mając na uwadze datę pierwszego ustalenia administracyjnego ([...] kwietnia 2012 r.) wskazał, że rozłożenie na raty spłaty istniejącego zadłużenia na warunkach zaproponowanych przez skarżącego, nie jest możliwe bo przekraczałoby okres 4 lat.

K. D. złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy za prawidłowe rozstrzygniecie w zakresie rozłożenia na raty, wyjaśniając, że przesłanki, o których mowa w § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. mają charakter indywidualny, a ich przyznanie pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu. Ponadto zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepis art. 32 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 jednoznacznie wskazuje, że państwo członkowskie powinno odzyskać należność w maksymalnym okresie 4 lat od pierwszego ustalenia administracyjnego, w przeciwnym wypadku wiązałoby się to z konsekwencjami finansowymi ponoszonymi przez Skarb Państwa. W związku z tym okres na jaki można rozłożyć ratalną spłatę należności nie może być dłuższy niż 4 lata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę K. D. w części dotyczącej rozłożenia należności na raty.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie była zasadna w odniesieniu do żądania umorzenia połowy nienależnie pobranej kwoty z tytułu renty strukturalnej wraz z odsetkami, gdyż zaskarżona decyzja w tym zakresie znajduje oparcie w powołanych przez organy administracyjne przepisach prawa. Sąd podzielił ustalenia i wykładnię przepisów rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. przyjęte przez organy orzekające w sprawie i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona żadna przesłanka umorzenia należności.

Następnie Sąd wyjaśnił, że zarówno agencja płatnicza, jak również Instytucja Zarządzająca – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zobligowane są do ochrony interesów budżetu wspólnotowego, zapobiegania i należytego traktowania każdej nieprawidłowości popełnionej przez beneficjenta pomocy. Przepis art. 5a rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171, str. 90 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 885/2006), wskazuje na uprawnienie państwa członkowskiego do podjęcia decyzji o niekontynuowaniu windykacji, jeżeli kwota nienależnie wypłacona rolnikowi nie przekracza 100 euro w ramach jednego programu pomocy. Z powyższego wynika, iż państwo członkowskie zobowiązane jest do bezwzględnego dochodzenia należności. Tym samym przesłanki dające możliwość umorzenia należności interpretować należy ściśle. Z tych powodów w ocenie Sądu nie było podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie odmowy umorzenia części należności wraz z odsetkami.

Sąd pierwszej instancji uznał natomiast zasadność skargi w części dotyczącej rozłożenia należności na raty. Zdaniem WSA w W. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów dotyczących rozłożenia należności na raty.

Organ drugiej instancji ograniczył możliwość rozłożenia na raty należności do 4 lat od dnia pierwszego ustalenia administracyjnego. W ocenie WSA, że takie stanowisko jest nietrafne, ponieważ wbrew twierdzeniom Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przepisy Unii Europejskiej, w tym powołany art. 32 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005, nie regulują zagadnienia związanego z odzyskiwaniem należnych kwot. Powołany przepis reguluje jedynie instytucję współodpowiedzialności finansowej Państwa Członkowskiego i Unii Europejskiej za nieodzyskanie kwot należnych ze względu na nieprawidłowości lub zaniedbania. Nie reguluje natomiast stosunków pomiędzy Państwem Członkowskim a producentem rolnym, który nienależnie pobrał płatności. Terminy wskazane w art. 32 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego, gdyż akapit piąty tego przepisu przewiduje (po spełnieniu dodatkowych warunków), że Komisja może, na wniosek Państwa Członkowskiego, przedłużyć te terminy o nie więcej niż 50% długości terminów początkowych. Prawodawca unijny w motywie 27 preambuły przewidział, że procedury windykacji stosowane przez Państwa Członkowskie mogą opóźniać odzyskiwanie środków o wiele lat oraz wskazał w akapicie trzecim art. 32 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 na obowiązek Państwa Członkowskiego w kontynuowaniu procedur windykacji (po okresie wskazanym w akapicie pierwszym art. 32 ust. 5), a kwoty odzyskane w ten sposób są w 50% przeznaczane na rzecz EFRG, po zastosowaniu potrącenia przewidzianego w art. 32 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005. Sąd podkreślił, że argument organu odwoławczego wskazujący, że Polska po okresie 4 lat od pierwszego ustalenia będzie zobowiązana do poniesienia konsekwencji finansowych odnosi się w równej mierze do instytucji rozłożenia na raty, jak i przymusowego ściągnięcia (egzekucji).

Sąd pierwszej instancji zauważył, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący nie ma wystarczających środków finansowych do jednorazowego uregulowania należności, zatem – przyjmując rozumowanie organu – w celu odzyskania należności Agencja będzie zobowiązana wszcząć postępowanie egzekucyjne, które będzie polegało na egzekucji z renty strukturalnej. W sytuacji gdy istnieje ograniczenie wysokości w jakiej możliwa jest egzekucja z renty należy przyjąć, ze potencjalna egzekucja, nie zostanie ukończona we wskazywanym terminie.

Sąd stwierdził, że dążenie organu do odzyskania nienależnie pobranych kwot w okresie 4 lat, nie może stać w oczywistej sprzeczności z prawem skarżącego do ubiegania się na podstawie § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. o rozłożenie należności na realnie możliwe do zapłacenia przez niego miesięczne raty przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej. Rozłożenie nienależnie pobranych płatności na raty, które praktycznie są równe pobieranej rencie strukturalnej pozbawi skarżącego środków do życia, co stoi w sprzeczności z powołanym przepisem i czyni jego zastosowanie iluzorycznym.

WSA wskazał, że organ, rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, powinien w ramach uznania administracyjnego mieć na uwadze również interes finansów publicznych Polski.

Ponadto Sąd stwierdził, że popełnił błąd w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego, ponieważ nie zauważył, że początkowo niewłaściwie pobrany wpis stosunkowy od skargi został skorygowany po uznaniu, iż w sprawie ze względu na przedmiot sprawy należało, na podstawie § 2 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 221, poz. 2193 ze zm.), pobrać wpis stały. W związku z tym zwrócono pełnomocnikowi skarżącego nadpłacony wpis w wysokości 1300 zł. Powyższa okoliczność rzutowała na wysokość wynagrodzenia należnego pełnomocnikowi skarżącego – radcy prawnemu, które powinno zostać zasądzone na podstawie § 14 ust.2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490, dalej: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił sądowi pierwszej instancji:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 32 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w związku z art. 9 ust. 1 lit. a) ppkt i) oraz iii) tego rozporządzenia, a także z art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r., str. 1 ze zm. dalej: rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania do odzyskiwania nienależnie pobranych przez beneficjentów kwot, w sytuacji gdy stanowi on część systemu ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej,

b) art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w związku z art. 9 ust. 1 lit. a ppkt i) oraz iii) rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 poprzez ich niezastosowanie w sprawie (a zatem poprzez niewłaściwe zastosowanie), w sytuacji, w której rozważając rozłożenie należności na raty w ramach Wspólnej Polityki Rolnej konieczne jest uwzględnianie i niedopuszczenie do przedawnienia należności, by chronić interesy finansowe Skarbu Państwa i Unii Europejskiej;

c) § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wbrew uznaniu administracyjnemu, organ ma obowiązek rozłożyć należność na raty zgodnie z wnioskiem strony, pomijając w szczególności obowiązek ochrony interesów finansowych Skarbu Państwa i Unii Europejskiej;

d) § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku jego zastosowania, tj. niezasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości odpowiadającej temu przepisowi i w konsekwencji nieprawidłowe zasądzenie kosztów postępowania od organu administracji;

e) art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zasądzeniu od organu administracji kosztów sądowych w wysokości innej niż wynika z prawidłowo zastosowanych powyższych przepisów;

2) naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w sytuacji gdy nie zachodziły podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sąd uchylił w części decyzję, zamiast w całości oddalić skargę;

b) art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. poprzez orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania wbrew tym przepisom, tj. w wysokości innej niż powinna zostać zasądzona w razie uwzględnienia skargi.

W związku z wskazanymi naruszeniami Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł: o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu 1 i 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania; ewentualnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzające do wykazania , że Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę w części dotyczącej rozłożenia należności pieniężnej na raty dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego są niezasadne.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w związku z art. 9 ust. 1 lit. a) ppkt i) oraz iii) powołanego rozporządzenia, a także z art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 polegające na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania do odzyskiwania nienależnie pobranych przez beneficjentów kwot, w sytuacji gdy stanowi on część systemu ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. Skarżący organ zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w związku z art. 9 ust. 1 lit. a ppkt i) oraz iii) rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 poprzez ich niezastosowanie w sprawie, w sytuacji, w której rozważając rozłożenie należności na raty w ramach Wspólnej Polityki Rolnej konieczne jest uwzględnianie i niedopuszczenie do przedawnienia należności, by chronić interesy finansowe Skarbu Państwa i Unii Europejskiej. Ponadto w skardze kasacyjnej został postawiony zarzut naruszenia § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wbrew uznaniu administracyjnemu, organ ma obowiązek rozłożyć należność na raty zgodnie z wnioskiem strony, pomijając w szczególności obowiązek ochrony interesów finansowych Skarbu Państwa i Unii Europejskiej.

W tym miejscu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumcji co oznacza, że stan faktyczny ustalony w sprawie został błędnie uznany przez Sąd za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Podkreślenia wymaga, że w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut błędnej wykładni art. 32 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 a w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie miał możliwości odniesienia się do wykładni powołanego przepisu dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji w części dotyczącej rozłożenia na raty należności stanowił § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., który stanowi, że "W przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi prezes agencji płatniczej na wniosek dłużnika, może odroczyć termin spłaty całości lub części należności lub rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika".

Decyzja o rozłożeniu należności na raty jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. W tego rodzaju sprawach szczególne znaczenie ma stosowanie przez organ administracji publicznej art. 7 k.p.a., który ogranicza zakres swobody organu administracji publicznej, wynikający z przepisów prawa materialnego. Powołany przepis zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się nie tylko do prawa procesowego, gdyż wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 s. 61). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81 przyjął, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (ONSA 1981, nr 1, poz. 57, s. 226). Podzielając w pełni przedstawiony pogląd należy ponownie zauważyć, że art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2744/94 (niepubl.) wskazując, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W literaturze podkreśla się, że możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013).

Odnosząc dotychczasowe uwagi do stanu rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego – wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa Unii Europejskiej przez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd ten nie uznał w szczególności, że organ administracji publicznej orzekając o rozłożeniu należności na raty nie powinien uwzględniać interesu społecznego. Przeciwnie WSA zaakcentował, że "rozpoznając wniosek skarżącego w ramach uznania administracyjnego organ winien mieć na uwadze również interes finansów publicznych Polski". Rozważając wspomniany interes organ nie może jednak pomijać, że § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. nakazuje brać pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy nie uwzględniły należycie interesu dłużnika, dając w sposób nieuzasadniony pierwszeństwo interesowi społecznemu (interesowi finansów publicznych). Z tym stanowiskiem Sądu należy się zgodzić. Ustalenie rat w wysokości w zasadzie odpowiadającej miesięcznym dochodom skarżącego pozbawia go w istocie środków do życia i w żadnym stopniu nie uwzględnia jego możliwości płatniczych.

Rozłożenie płatności należności na raty, przewidziane w § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. stanowi rodzaj pomocy udzielanej dłużnikowi w spłacie zadłużenia. W przypadku gdy organ dochodzi do przekonania, że w konkretnemu przypadku udzielenie takiej pomocy jest uzasadnione względami społecznymi lub gospodarczymi ma obowiązek, wynikający z powołanego przepisu, uwzględnienia możliwości płatniczych dłużnika. W przeciwnym wypadku udzielona pomoc będzie iluzoryczna i nie zrealizuje stawianego jej celu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił także naruszenie § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. przez jego błędną wykładnię. Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że z powołanego przepisu wynika dla organu obowiązek rozłożenia należności na raty zgodnie z wnioskiem strony, z pominięciem obowiązku ochrony interesów finansowych Skarbu Państwa i Unii Europejskiej. W związku z tak sformułowanym zarzutem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sposób przypisywany mu przez skarżący organ. Jak już wspomniano WSA stwierdził jedynie, że wysokość rat powinna zostać tak ustalona, by dłużnik nie został pozbawiony środków do życia. W żadnym razie stanowisko Sądu nie może być rozumiane w ten sposób, że obowiązkiem organu jest uwzględnienie w całości wniosku dłużnika. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że Sąd pierwszej instancji zalecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnił również interes finansów publicznych Polski. W związku z tym zarzut strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd dokonując wykładni § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. nie uwzględnił obowiązku ochrony interesów finansowych Skarbu Państwa jest pozbawiony podstaw.

Mając na uwadze podane okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego odnoszące się do wyroku Sądu pierwszej instancji w części uwzględniającej skargę K. D. są nietrafne. W konsekwencji chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., gdyż wbrew twierdzeniom Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej rozłożenia należności na raty została wydana z naruszeniem § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty dotyczące zawartego w zaskarżonym wyroku orzeczenia o kosztach postępowania. Sąd pierwszej instancji w końcowej części uzasadnienia wyjaśnił, że na skutek błędu koszty te zostały ustalone i zasądzone w nieprawidłowej wysokości.

Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw. Do tych kosztów, stosownie do art. 205 p.p.s.a. zalicza się między innymi poniesione przez stronę koszty sądowe oraz wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego stronę.

W rozpoznawanej sprawie strona poniosła koszty sądowe w postaci wpisu od skargi w wysokości 200 zł. Wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego – radcy prawnego należało ustalić na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. stawka minimalna w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w innych sprawach, niż sprawy, w których przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna lub orzeczenie Urzędu Patentowego, wynosi 240 zł. W związku z tym koszty postępowania poniesione przez skarżącego wyniosły 457 zł (200 zł wpis, 240 zł wynagrodzenie pełnomocnika, 17 zł opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa), a nie 4917 zł. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w zaskarżonym wyroku i zasądził z tego tytułu od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego 457 zł.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.