Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 923/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1025/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2015 r. [....], 2. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. kwotę 1347 złotych (jeden tysiąc trzysta czterdzieści siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1025/15 oddalił skargę [...] w S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta Szczecin, po rozpoznaniu wniosku [...] w S. z dnia [...] grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z wykonaniem wewnętrznej instalacji c.w.u. i cyrkulacji oraz likwidacją przepływowych gazowych podgrzewaczy c.w.u. w budynku przy ul. O. [...], [...], [...], [...] (działka nr [...]) w S. z wyłączeniem mieszkań nr [...] w klatce nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta Szczecin, po rozpoznaniu wniosku [...] w S. o zmianę opisanej wyżej decyzji, zmienił tę decyzję poprzez zatwierdzenie aneksu nr 1 do projektu budowlanego obejmującego roboty budowlane związane z wykonaniem wewnętrznej instalacji c.w.u. i cyrkulacji oraz likwidację przepływowych gazowych podgrzewaczy c.w.u. w mieszkaniach nr [...] w klatce nr [...] przy ul. O. (działka nr [...]). Pozostałe warunki decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 9 kwietnia 2014 r. pozostawiono bez zmian.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z.M., właściciel lokalu nr [...]

w klatce nr [...] przy ul. O. w S. wskazując, że jego mieszkanie jest wyodrębnione z zasobów [...], posiada własną księgę wieczystą i jest po całkowitym remoncie. W ocenie skarżącego planowana inwestycja spowoduje dewastację jego lokalu i straty w kwocie 15 000, 00 zł.

Wojewoda Zachodniopomorski po rozpoznaniu złożonego odwołania, decyzją

z dnia [...] marca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zobowiązać inwestora do przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222), wskazać w decyzji zakres planowanej inwestycji zgodnie z treścią wniosku i dołączonym projektem budowlanym, a także prawidłowo oznaczyć nieruchomość inwestycyjną.

Prezydent Miasta Szczecin decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego i art. 163 K.p.a. zmienił decyzję nr 474/14 z dnia 9 kwietnia 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z wykonaniem wewnętrznej instalacji c.w.u. i cyrkulacji oraz likwidacją przepływowych gazowych podgrzewaczy c.w.u. w budynku przy ul. O. [...] (działka nr [...]) w S. z wyłączeniem mieszkań nr [...] w klatce nr [...] poprzez zatwierdzenie aneksu nr 1 do projektu budowlanego obejmującego roboty budowlane związane z wykonaniem wewnętrznej instalacji c.w.u. i cyrkulacji oraz likwidację przepływowych gazowych podgrzewaczy c.w.u. w mieszkaniach nr [...] w klatce nr [...] przy ul. O. Warunki decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. pozostawiono bez zmian. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że inwestor zgodnie z art. 33 Prawa budowlanego, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego sprawdzono kompletność projektu budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z.M. zaznaczył, że jeśli Spółdzielnia uzgodni z nim warunki remontu, wówczas uzyska jego zgodę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Z.M., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złoży oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Artykuł 3 pkt 11 tej ustawy definiuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonania robót. [...] jako tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazała art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, w myśl którego zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903). Ten ostatni przepis stanowi, że właściciele lokali mogą w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną. W przypadku braku rozszerzenia zakresu zarządu powierzonego spółdzielni mieszkaniowej, zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego, a zwłaszcza art. 199 K.c. w myśl którego na dokonanie czynności przekraczającej ramy zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że do czynności zwykłego zarządu należy zaliczyć załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym, w ramach aktualnego jej przeznaczenia.

W ocenie Wojewody planowana przez Spółdzielnię inwestycja polegająca na wykonaniu wewnętrznej instalacji c.w.u. i cyrkulacji oraz likwidacji przepływowych gazowych podgrzewaczy c.w.u. w mieszkaniach nr [...] w klatce nr [...] przy ul. O. stanowi czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Organ wyjaśnił, że likwidacja gazowych podgrzewaczy skutkuje koniecznością przebudowy wewnętrznej instalacji, a więc wykonania takich prac, które na gruncie art. 7a Prawa budowlanego zdefiniowane są jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Realizacja robót objętych zaskarżoną decyzją spowoduje zmianę parametrów użytkowych budynku poprzez zastąpienie przepływowych gazowych podgrzewaczy wody w mieszkaniach instalacją dostarczającą ciepłą wodę do lokali, bez zmiany parametrów charakterystycznych obiektu. Planowane roboty wykraczają poza bieżące utrzymanie i eksploatację nieruchomości wspólnej (odmiennie niż w przypadku pionów wodnych i kanalizacyjnych), zmianie ulega sposób zaopatrzenia lokali w ciepłą wodę, zatem zakres przekracza ramy zwykłego zarządu, a to oznacza konieczność uzyskania w tym zakresie zgody właścicieli wyodrębnionych lokali objętego zmianą pionu nr 7.

Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12 organ wskazał, że zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie

w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej.

Organ zaznaczył, że w ramach zarządu powierzonego, o jakim mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, Spółdzielnia Mieszkaniowa może wykonać zgłoszone roboty budowlane, do których organ nie wniósł sprzeciwu, tj. wymienić wewnętrzną instalację wody zimnej i pionów kanalizacji sanitarnej.

[...] w S. powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wnioskodawczyni nie złożyła prawidłowego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji, że nie spełniła wszystkich wymogów koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę co spowodowało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji zmieniającej decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Spółdzielnia wskazała, że zakres prac, które zamierza wykonać, dotyczy elementów budynku w części wspólnej, bowiem obejmuje piony instalacji wodnokanalizacyjnej, a likwidacja przepływowych gazowych podgrzewaczy ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa lokatorom, bowiem ogranicza punkty ulatniania się gazu. Czynności te związane są ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Stan techniczny budynku z uwagi na wiekowe i podniszczone instalacje wodnokanalizacyjne wymaga przeprowadzenia prac remontowych.

Niezależnie od powyższego nawet gdyby przyjąć, że prace budowlane polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji c.w.u. i cyrkulacji oraz likwidacji przepływowych gazowych podgrzewaczy c.w.u. w przedmiotowym budynku przekraczają zwykły zarząd nieruchomością wspólną, to stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji również nie może zostać uznane za prawidłowe. W ocenie strony skarżącej ze wzajemnej relacji art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali wynika, że do zarządzania nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie procedury prawa spółdzielczego. Skarżąca wskazała, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 122/13 stwierdził, że w przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wspomina się ogólnie o zarządzie albo zarządzaniu, a więc bez rozróżnienia na czynności zwykłego zarządu i przekraczające zakres zwykłego zarządu. Wprowadzenie regulacji przewidzianej w art. 199 K.c. do konstrukcji zarządu nieruchomością wspólną wykonywanego przez spółdzielnię mieszkaniową wymagałoby albo wyraźnej podstawy prawnej, albo stwierdzenia luki prawnej. W ocenie Spółdzielni nie ma podstawy prawnej umożliwiającej stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego do zarządu powierzonego wykonywanego przez Spółdzielnię. Nie można stwierdzić, że zarząd powierzony uregulowany w art. 27 ust. 2 wyżej wskazanej ustawy odnosi się wyłącznie do czynności zwykłego zarządu, bowiem taka wykładnia przedmiotowego przepisu stanowiłaby swoiste ograniczenie działań Spółdzielni, co nie wynika w żadnej mierze z jego brzmienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie [...] jest współwłaścicielem nieruchomości stanowiących budynki wielomieszkaniowe wraz z właścicielami poszczególnych lokali stanowiących odrębną własność. Zasady zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni reguluje art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Przepis ten stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, czy do wniosku załączono ww. oświadczenie. W razie stwierdzenia nieprawidłowości, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek ich usunięcia określając termin, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dla rozstrzygnięcia powstałego w sprawie sporu niezbędne jest odwołanie się do aktualnej linii orzeczniczej. W sprawie zakresu zarządu nieruchomością wspólną Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale 7 sędziów z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12, w której stwierdził, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Odmienne stanowisko przyjął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 122/13 stwierdzając, że spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną (art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zgodził się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt K 60/13. Problematyka "zarządu powierzonego" sprawowanego przez spółdzielnie mieszkaniowe została ponownie rozważona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt II OPS 2/15. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Uzasadniając powyższą tezę Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych pomiędzy spółdzielnią mieszkaniową, a właścicielami nawiązuje się specyficzny stosunek prawny zarządu nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni i właścicieli odrębnych lokali. Z punktu widzenia Prawa budowlanego kryterium oceny, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez spółdzielnię z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie jest natomiast potrzebne na gruncie Prawa budowlanego rozważanie, czy zarząd wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, o którym jest mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu.

Gdy spółdzielnia zamierza podjąć roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej regulowane przepisami Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy roboty te dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Można przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej co oznacza, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

Działania podejmowane przez spółdzielnię w zakresie wykonywania zarządu nieruchomością wspólną nie mogą wykraczać poza eksploatację i utrzymanie nieruchomości wspólnej, bez względu na to, czy działania te określi się jako czynności zwykłego zarządu czy czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Istota sprawy tkwi zaś w tym, jakie czynności dotyczące robót budowlanych służą eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że należy zbadać czy inwestycja [...] objęta zakresem zaskarżonej decyzji tj. roboty budowlane związane z wykonaniem wewnętrznej instalacji c.w.u. i cyrkulacji oraz likwidacją przepływowych gazowych podgrzewaczy c.w.u. dotyczą eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej. Aby stwierdzić, czy inwestycja Spółdzielni obejmuje nieruchomość wspólną czy też poza nią wykracza, należy przyjrzeć się projektowi budowlanemu. Projekt ten przewiduje następujący zakres prac: wymianę pionu wewnętrznej instalacji wody zimnej do poszczególnych lokali wraz opomiarowaniem w postaci wodomierza, wykonanie pionu wewnętrznego instalacji wody ciepłej do poszczególnych lokali wraz opomiarowaniem w postaci wodomierza, wykonanie wewnętrznej instalacji wody ciepłej w poszczególnych lokalach, wykonanie pionu wewnętrznej instalacji cyrkulacji do poszczególnych pionów c.w.u. Przewidziano demontaż: pionu wody zimnej, pionu kanalizacji sanitarnej, gazowych przepływowych podgrzewaczy c.w.u. w pomieszczeniach łazienek lub kuchni, fragmentów wewnętrznej instalacji gazowej zasilającej gazowe przepływowe podgrzewcze c.w.u. Z tak opisanego przebiegu prac w sposób jednoznaczny wynika, że są to prace które nie mieszczą się w pojęciu prac służących eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej, gdyż ich istota obejmuje nie tylko części nieruchomości wspólnej tj. poszczególne piony ale też części stanowiące odrębny przedmiot własności poszczególnych mieszkańców tj. ich lokali mieszkalnych. Wykonane urządzenia natomiast służyłyby wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych mieszkań niestanowiących części wspólnych budynku.

Z uwagi na stwierdzenie, że czynności te przekraczają zakres eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, a Spółdzielnia w tym zakresie nie przedstawiła prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, Sąd stwierdził że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "Śródmieście" w Szczecinie zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych budynków mieszkalnych oraz w związku art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez ich nieprawidłowa wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że prace budowlane które zamierza przeprowadzić skarżąca dotycząc wykonania wewnętrznej instalacji c.w.u. w tym wykonania pionu wewnętrznego instalacji ciepłej wody, wykonania instalacji ciepłej wody w poszczególnych lokalach, wykonania wewnętrznej instalacji cyrkulacji do poszczególnych pionów c.w.u. oraz demontażu gazowych przepływowych podgrzewaczy c.w.u. wraz z fragmentami instalacji gazowej obejmują części stanowiące odrębny przedmiot własności poszczególnych lokali mieszkalnych, a tym samym dotyczą urządzeń, których nie można uznać za części nieruchomości wspólnej, podczas gdy przebudowa instalacji służących do doprowadzania wody i jej podgrzewu dotyczy urządzeń stanowiących spójna całość, których prawidłowe funkcjonowanie byłoby niemożliwe bez ich połączenia w obrębie budynku co z kolei przemawia za uznaniem tych instalacji za elementy nieruchomości wspólnej nie służące do wyłącznego użytku właścicieli lokali, a ich przebudowę podyktowaną dodatkowo złym stanem technicznym obecnej instalacji c.w.u. za czynności dokonywane w ramach utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej;

b) art. 3 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie złożyła prawidłowego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji, że nie spełniła wszystkich wymogów koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę co spowodowało niemożność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę podczas gdy, prace budowlane, które zamierza przeprowadzić skarżąca polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji c.w.u. w tym. wykonaniu pionu wewnętrznego instalacji ciepłej wody, wykonaniu instalacji ciepłej wody w poszczególnych lokalach poszczególnych pionów c.w.u. oraz demontażu gazowych przepływowych podgrzewaczy c.w.u. wraz z fragmentami instalacji gazowej mieszczą się w zakresie prac wykonywanych w ramach eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej co w konsekwencji przesadza, że skarżąca w ramach wykonywania zarządu nieruchomością wspólna stanowiąca jej współwłasność posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej a w konsekwencji przyjęciu, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych podczas gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do ich naruszenia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu

Sadowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2015 r., zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego dla pełnomocnika skarżącej według norm przepisanych, rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szereg argumentów, które jego zdaniem przemawiają za zasadnością uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

W niniejszej sprawie podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą wykładnię ww. przepisów i błędnie przyjęcie, że strona skarżąca kasacyjnie (Spółdzielnia mieszkaniowa) nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji c.w.u. i cyrkulacji oraz likwidacji przepływowych gazowych podgrzewaczy c.w.u. budynku mieszkalnego wielorodzinnego było uznanie, że Spółdzielnia nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest sporne, że prawo własności do lokali mieszkalnych w budynku Spółdzielni przysługuje członkom Spółdzielni. Poza sporem pozostaje także i to, że jeden z właścicieli lokalu stanowiącego odrębną własność nie wyraził zgody na wykonanie ww. robót. W związku z tą sytuacją zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji stanęli na stanowisku, że dla przyjęcia posiadania przez Spółdzielnię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane konieczna jest zgoda właścicieli odrębnych lokali mieszkalnych, ponieważ przedmiotowa inwestycja stanowi taki zakres robót, który przekracza eksploatację i utrzymanie części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną. Powyższe stało się przyczyną odmowy wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Z takim stanowiskiem nie zgadza się inwestor, podnosząc przytoczone wyżej zarzuty prawa materialnego i procesowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą do zajęcia stanowiska w tej sprawie winna być uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt II OPS 2/15. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.) posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. W tej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych określa, że zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Kryterium oceny, z punktu widzenia Prawa budowlanego, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez spółdzielnię z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku i urządzenia i które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.

W przypadku, gdy spółdzielnia zamierza podjąć roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej regulowane przepisami Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy roboty te dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale wskazał także, że wprawdzie ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa, na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali, tym niemniej można przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, a to oznacza, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń objętych współwłasnością.

Związane z tym roboty budowlane mogą obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

Przenosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zarzuty strony skarżącej kasacyjnie są w pełni zasadne. Roboty budowlane polegające na wymianie wewnętrznej instalacji c.w.u. i cyrkulacji oraz likwidacji przepływowych gazowych podgrzewaczy c.w.u. stanowią niewątpliwie przebudowę. Przebudowa ta obejmuje takie urządzenia budowlane jak wewnętrzne instalacje c.w.u. i cyrkulacji, które są związane z wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym oraz zapewniają możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). Wewnętrzne instalacje doprowadzające wodę (ciepła wodę użytkową) w budynku wielorodzinnym są częścią nieruchomości wspólnej, którą stanowią te urządzenia, które nie służąc wyłącznie do użytku jednego właściciela lokalu mieszkalnego, ale są niezbędne do korzystania ze wszystkich lokali (w danym pionie wymiany instalacji).

Tym samym eksploatacja i utrzymanie takiej wewnętrznej instalacji połączone w likwidacją przepływowych gazowych podgrzewaczy c.w.u. stanowi o zmianie parametrów związanych z eksploatacją mieszkań. Taka instalacja stanowi część nieruchomości wspólnej i związane z tym roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu tego typu instalacji obciążają spółdzielnię mieszkaniową. Oznacza to, że w tej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia Mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną powinna być traktowana jako posiadająca tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń objętych współwłasnością.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych budynków mieszkalnych oraz w związku art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest zasadny. Jak wynika z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892) nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Skoro wewnętrzna instalacja c.w.u. nie służy w mieszkaniu wielorodzinnym do użytku tylko przez jednego właściciela lokalu, ale służy do dostarczania wody od wszystkich lokali podłączonych do tej instalacji lokali, to jest to część nieruchomości wspólnej. Okoliczność, że w ramach realizacji robót będzie się odbywało także likwidowanie (usuwanie) gazowych podgrzewaczy c.w.u. nie odbiera takiemu zakresowi robót utrzymywanie urządzeń stanowiących część wspólną. Także i ta okoliczność, że prawidłowe wykonanie tych robót może w praktyce powodować pewne niedogodności dla właścicieli odrębnych lokali lub nawet uzasadniać ich współpracę na zasadzie np. umożliwienia dostępu do pionu instalacji także nie niweczy uznania, że nadal jest to część wspólna nieruchomości, służąca do użytku przez właścicieli wszystkich lokali mieszkalnych podłączonych do instalacji w danym pionie. W istocie przeprowadzenie prawidłowe każdej wymiany instalacji wspólnych w budynku wielorodzinnym jak np. instalacja elektryczna, kanalizacja czy instalacja doprowadzająca zimną wodę będzie wymagało w jakimś zakresie współdziałania ze spółdzielnią mieszkaniową także i lokatorów tych mieszkań (lub ich właścicieli).

Zarzut błędnej wykładni § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 74, poz. 836) nie poddaje się ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z tego powodu, że paragraf ten zawiera 23 punkty. Poprzez brak wyraźnego wskazania w skardze kasacyjnej, który to punkt § 3 ww. rozporządzenia został niewłaściwie zastosowany lub błędnie wyinterpretowany, Naczelny Sąd Administracyjny traci możliwość oceny wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej a w konsekwencji przyjęciu, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, jest tylko częściowo zasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Art. 3 § 1 P.p.s.a. wyznacza sądowi administracyjnemu zakres kognicji obejmującej sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie ta kontrola została przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji. Nie zostały naruszone również art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, bowiem przepisy te określają zakres kognicji sądów administracyjnych i wyznaczają kryterium kontroli. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji ani nie naruszył zakresu kognicji, ani też nie stosował innego kryterium kontroli niż legalność.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) został przez stronę skarżącą kasacyjnie trafnie powiązany z naruszeniem art. 3 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez przyjęcie, że nieprawidłowo Sąd zaakceptował stanowisko organu odwoławczego o braku złożenia przez skarżącą kasacyjnie Spółdzielnię oświadczenia o posiadanym tytule prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożone oświadczenie było prawidłowe i uzasadniało posiadanie przez Spółdzielnię prawa do wykonania robót budowlanych objętych wnioskiem.

Mając powyższe należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylając zaskarżony wyrok uznał także, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 P.p.s.a. co uzasadnia rozpoznanie skargi. W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Decyzja organu odwoławczego obarczona jest taką samą wadą co wyrok Sądu pierwszej instancji. Rozważania organu odwoławczego skupiły się na tym, czy roboty objęte wnioskiem Spółdzielni powinny być zaliczone do zakresu utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej, co w połączeniu z brakiem zgody na roboty jednego z właścicieli lokalu mieszkalnego doprowadziło organ odwoławczy do błędnego uznania, że Spółdzielnia nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ponieważ roboty te nie mieszczą się zakresie utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej.

Dlatego zaszła konieczność uchylenia także zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W związku z powyższym, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 zasądził od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się wpis sądowy od skargi w wysokości 500 złotych, kwotę 100 złotych tytułem zwrotu opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, kwota 17 złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, kwota wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł za obie instancje. Wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).