Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 751/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 46b pkt 2, art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 12 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 10 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E.G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz E. G. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: [...]PWIS, organ odwoławczy) z [...]czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]z [...]marca 2021 r. [...] w przedmiocie wymierzenia E. G. (dalej: skarżąca) kary pieniężnej w kwocie [...] zł.

Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]w wyniku kontroli przeprowadzonej wspólnie z funkcjonariuszami Policji, w dniu [...].02.2021 r. wydał decyzję [...]nakazującą E. G., prowadzącej działalność pod nazwą [...], zaprzestania działalności w zakresie prowadzenia dystrybucji potraw i napojów przygotowywanych do konsumpcji na miejscu w lokalu ,, [...]" przy ul. [...] w [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. E. G. pismem z [...].02.2021 r. poinformowała PPIS w [...], że nie zamknie lokalu gastronomicznego przy ul. [...]w [...], który został otwarty w dniu [...].02.2021r.

Pismem z [...].02.2021 r. znak [...]PPIS w [...]wystosował do skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, w sprawie kary pieniężnej w związku z naruszeniem obowiązków wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

[...].03.2021r. PPIS w [...]na podstawie art. 46b, pkt. 2, art. 48a ust. 1, pkt. 3, ust. 3, pkt. 1 i ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wydal decyzję wymierzającą skarżącej karę pieniężną w kwocie [...]z! za naruszenie w dniach: [...].02.2O21 r., [...].02.2021 r., [...].02.2021 r., [...].02.2021 r., [...].02.2021 r., [...].02.2021 r., [...].02.2021 r., [...].02.2021r., [...].04.2021 r., [...].02.2021 r., [...].02.2021 r., [...].02.2021 r., [...].03.2021 r., [...].03.2021r., [...].03.2021 r. ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej tj. – zakazu realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolikach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanych z konsumpcją i podawaniem napojów w lokalu pod nazwą "[...]" przy ul. [...] w [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji uznał wniosek dowodowy skarżącej o przesłuchanie świadka za bezprzedmiotowy, gdyż przedmiotem postępowania było funkcjonowanie lokalu mimo zakazów w związku z trwającym stanem epidemii a nie jak wnosiła strona we wniosku stosowanie procedur bezpieczeństwa, zasad funkcjonowania lokalu, jego obsługi i zachowania klientów.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez wydanie decyzji na podstawie nieaktualnego (nieistniejącego) brzmienia tego przepisu według stanu prawnego na dzień wydania decyzji, gdyż na podstawie art. 15 pkt 7 ustawy z 28.10.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanych z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020r., poz. 2112), treść całego art. 48a została z dniem 29 listopada 2020r. zmieniona, zaś późniejsze próby nowelizacji nie przywróciły pierwotnego brzmienia art. 48a ust. 1 pkt 3, to jest brzmienia dającego podstawę do nakładania kar pieniężnych;

- art. 7a § w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść E. G. wątpliwości dotyczących treści art. 48a ust. 1 pkt. 3 ustawy z 5.12. 2008 r., w związku z nowelizacją ustawy od 29 listopada 2020 r. .2020 r. poz. 2112)

- art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że strona narażała zdrowie i życie osób postronnych podczas gdy w lokalu przebywały wyłącznie osoby, które z własnej woli przebywały w lokalu, nabywały i spożywały posiłki a więc uznały, że nie czują się zagrożone, zwłaszcza bezpośrednio;

- art. 7 w zw z art. 8 k.p.a. poprzez pozorne rozpatrzenie sprawy, uniemożliwiające skarżącej wykazanie, że w jej konkretnym przypadku prowadzenie działalności nie powoduje bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi;

- art. 86 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie przesłuchanie E. G. w charakterze strony postępowania;

- art. 189d pkt. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wymierzenie kary pieniężnej bez uwzględnienia warunków osobistych E. G.;

- art. 7, 80 k.p.a. poprzez błędną interpretację zachowania skarżącej zarzucając jej świadome lekceważenie wprowadzonych ograniczeń, podczas gdy skarżąca wprowadziła daleko idące ograniczenia i nakazy mające na celu zwiększenie bezpieczeństwa sanitarnego w lokalu który prowadziła korzystając z przysługujących jej zasadniczych i konstytucyjnych praw i wolności;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób szablonowy, lakoniczny oderwany od realiów sprawy.

Utrzymując w mocy w/w decyzję organ odwoławczy wskazał, że art. 46 ust. 2 cyt. ustawy z 5.12.2008 r. stanowi, że jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. Podniósł, ze w oparciu o powyższe Minister Zdrowia z dniem [...]marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z [...].03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii Dz. U. poz. 491 ze zm.). 21.12.2020 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, stanowiąc w § 10 ust. 9 rozporządzenia, iż do dnia 9 kwietnia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkowa rezerwacją miejsc

Organ podniósł, że wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy, w związku z ogłoszonym stanem epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie, poprzez ograniczenie liczby kontaktów międzyludzkich do niezbędnych, a co za tym idzie minimalizację ryzyka zakażenia klientów i pracowników, a także osób postronnych. Wskazał też, że jedynie działania całego społeczeństwa, w tym również, osób prowadzących działalność gospodarczą, mogą doprowadzić do wyciszenia sytuacji epidemicznej w kraju i dać możliwość powrotu do stanu zbliżonego do tego przed epidemią.

Łagodzenie obostrzeń związanych z wprowadzeniem stanu epidemii jest możliwe jedynie w sytuacji, jeśli utrzyma się niski wskaźnik zakażeń. W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji, prowadzenie działalności mogącej powodować wzrost transmisji zakażeń między ludźmi było niedopuszczalne i należało jej zaprzestać do czasu oficjalnego zdjęcia lub złagodzenia przewidzianych prawem nakazów, zakazów i ograniczeń.

Odnosząc się do zarzutów odwołani MPWIS wskazał, że zarzut wydania decyzji na podstawie nieistniejącego przepisu art. 48a ustawy z 5 grudnia 2008 r. jest niezasadny. Organ wskazał, że zgodzić się należy z tezą skarżącego, że wprowadzony art. 15 pkt 7 ustawy z 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz.2112), pojawił się nowy przepis art.48a ww. ustawy, ale nie zastąpił on dotychczas istniejącego. Niepełne są wywody w tym przedmiocie, bowiem faktycznie przepis art. 15 pkt 7 ustawy z 28 października 2020 r. wprowadził nowy przepis o jednostce redakcyjnej tożsamej do już istniejącej - art. 48a, ale wyraźnie reguluje on kwestię pobierania materiału przez ratowników medycznych. Co więcej, nowelizacja do ww. ustawy nie uchyla dotychczasowej treści art. 48a, zatem w błędzie pozostaje skarżący twierdząc, iż treść całego art. 48a została zmieniona. Prawidłowa, zdaniem organu II instancji, ocena jest taka, iż funkcjonowały dwie normy w dwóch przepisach o tej samej jednostce redakcyjnej. Organ wskazał, że skarżący pomija, iż w nowelizacji ustawy w przepisie art. 15 pkt 7

znajduje się zapis: ,,po art. 48 dodaje się art. 48a w brzmieniu:". A zatem stosując wykładnię literalną nie można wywodzić z tego zapisu, że uchylony został dotychczasowy art. 48a ww. ustawy dotyczący kar pieniężnych w rozdziale 8a. Gdyby ustawodawca zdecydował się na inny zapis, np.: ,,art. 48a otrzymuje brzmienie" albo "zastępuje się brzmieniem", wówczas sytuacja byłaby inna. A zatem po art. 48 dodano nowy art. 48a, a nie uchylono poprzedniego art. 48a, co jasno wynika z treści art. 15 pkt. 7 ustawy z 28 października 2020 r. Nadto, w nowelizacji do ustawy z 8 grudnia 2008 r. nie ma przepisów przejściowych i końcowych w których ustawodawca miałby uchylać dotychczasowy art. 48a. Dlatego w ocenie MPWIS, za niezasadny należy uznać zarzut, jakoby zastosowany art. 48a jest nieprawidłowy, tj., że decyzja organu I instancji wydana jest bez podstawy prawnej, ponieważ oba przepisy funkcjonowały razem, a kolejna nowelizacja - art. 12 pkt. 3 ustawy z 21 stycznia 2021 r. (Dz. U. 2021, poz. 2401) prostuje tę omyłkę, wprowadzając do ww. ustawy z 5 grudnia 2008 r. nową jednostkę - przepis art. 47c, (zamiast art. 48a) dla treści dotyczących pobierania materiału do badan w kierunku SARS-CoV-2 przez ratowników medycznych. Spowodowało to, że dotychczasowy art.48a dot. nakładania kar samodzielnie już obowiązuje i znajduje się po art.48, co tym samym wyeliminowało wątpliwości dotyczące treści art. 48a ustawy z 5 grudnia 2008 r. Wobec powyższego zarzut dotyczący naruszenia art. 7a § w zw. z art. 6 k.p.a. jest bezpodstawny.

Organ wskazał też, że wniosek dowodowy E. G. był bezprzedmiotowy, gdyż odnosił się do stosowanych w lokalu środków zapobiegawczych, procedur bezpieczeństwa oraz zasad funkcjonowania lokalu, a przedmiotem postępowania jest zakaz funkcjonowania lokalu w określonym okresie, w związku z ogłoszonym stanem epidemii, a nie stosowanych procedur reżimu sanitarnego. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. art. 189d pkt. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. Organ wskazał m. in., że o wysokości kary w przedmiotowej sprawie zadecydował głównie stopień zagrożenia dla zdrowia i życia innych ludzi jaki był wywołany działaniem strony postepowania administracyjnego. Z racji wielokrotnego - trwającego przez szereg dni mimo zakazu, stwarzania bezpośredniego zagrożenia dla najważniejszych dóbr prawnie chronionych, tj. zdrowia i życia obywateli, organ administracji publicznej zmuszony był uznać, że żadne warunki osobiste strony nie mogły mieć wpływu na wysokość kary administracyjnej. Zdaniem organu niepodobna uznać że w tym przypadku trudna sytuacja osobista (rodzinna, zarobkowa) powinna powodować obniżenie kary lub całkowite wyłączenie odpowiedzialności skoro sprawca działał w pełnej świadomości, notorycznie lekceważąc zagrożenie jakie wywołał dla zdrowia i życia innych ludzi.

Organ odwoławczy nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób szablonowy, lakoniczny oderwany od realiów niniejszej sprawy wskazując, że uzasadnienie decyzji jest wystarczające, jest zgodne z zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, ponieważ organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W skardze na w/w decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 19.03.2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii przez jego bezpodstawne zastosowanie podczas gdy rozporządzenie zostało uchylone z dniem 8 maja 2021 r. tj. przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, a w konsekwencji przepis ten nie obowiązywał czego nie uwzględnił organ odwoławczy; § 9 ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z 6.05.2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii przez jego niezastosowanie, który to akt uchylił w/w rozporządzenie.

Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przez organy obu instancji § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 19.03.2021 r., podczas gdy wprowadzony w/w rozporządzeniem zakaz wykroczył poza upoważnienie zawarte w art. 46b pkt 2ustawy z 5 grudnia 2008 r. oraz naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 20, 22, 233 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przez organy obu instancji w/cyt. § 9 ust. 10, który to zakaz naruszył istotę konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium RP, a który to zakaz zarządzono pomimo niewprowadzenia stanu klęski żywiołowej na terenie RP.

Skarżąca powtórzyła też wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu nadto wskazał dodatkowo na naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 189c kpa poprzez nieumorzenie postepowania w sytuacji, gdy było ono bezprzedmiotowe na skutek wejścia w życie rozporządzenia z 6.05.2021 r.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniosła o uchylenie obu decyzji, umorzenie postepowania w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu rozwinęła poszczególne zarzuty.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł.

Powołanym powyżej rozporządzeniem RM ustaliła, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (§ 1 powołanego rozporządzenia) oraz zgodnie z § 9 ust. 10 powołanego rozporządzenia określiła, że do 9 kwietnia 2021 roku prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 roku - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ww. ustawy art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 46b wskazano (wersja od 29 listopada 2020 r.), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1). czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

W myśl art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

W tym miejscu wskazać należy, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21, CBOSA). Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97).

Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., K 34/99; z 20 lutego 2001 r., P 2/00; z 10 kwietnia 2001 r., U 7/00; z 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; z 11 grudnia 2001 r., SK 16/00; z 19 lutego 2002 r., U 3/01; z 8 lipca 2003 r., P 10/02; z 16 marca 2004 r., K 22/03; z 29 listopada 2007 r., SK 43/06; z 5 grudnia 2007 r., K 36/06; z 5 lutego 2008 r., K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z 19 maja 2009 r., K 47/07; z 7 marca 2012 r., K 3/10). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36). Dominujący i ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Zdaniem Sądu rozporządzenie RM wykraczało poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotach delegacji ustawowej, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (vide: wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21, wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1479/20, wyrok WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20, wyrok WSA w Opolu z 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20, CBOSA). W tym stanie rzeczy należy uznać, że rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jej treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Rozporządzenie staje się aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy (wyrok NSA z dnia 23 września 2021 r., II GSK 876/21, CBOSA). W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji. Zgodnie z tym artykułem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych, których nie zawiera ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r., P 24/05 wskazał, że użyte sformułowanie "w drodze ustawy" oznacza, że do ograniczenia może dojść przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia nie może nastąpić. Jednocześnie otwiera to drogę ograniczeniom dokonanym na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Z kolei sformułowanie "tylko w ustawie" wyklucza możliwości, które daje użyta w art. 22 Konstytucji RP formuła "w drodze ustawy".

W zakresie regulowania wolności działalności gospodarczej Konstytucja nie nakazuje kompletności regulacji ustawowej. W tej właśnie sferze dopuszczalne jest "odsyłanie pewnych unormowań do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o «zasadniczym» (podstawowym) charakterze". Jednakże przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej "zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 kwietnia 2001 r., U. 7/00). Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98).

Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyraża ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji (L.Garlicki, M.Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016 s. 574). Trybunał Konstytucyjny orzekając w pełnym składzie w wyroku z 13 października 2010 r., Kp 1/09, stwierdził, że w zakresie maksymalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej, aktualny pozostaje zakaz naruszania istoty tej wolności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (wyrok TK 12 stycznia 1999 r., P 2/98). Istotę wolności działalności gospodarczej stanowi treść zawarta w art. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2019, poz. 1292), zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Istota wolności działalności gospodarczej obejmuje w związku z tym jej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie. Prawodawca może ingerować w ową istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP.

Zważyć trzeba, że przepis ustawowy, do którego odwoływało się rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r., w art. 46b pkt 2 przewiduje jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.) takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2021 r., III SA/Kr 1306/20, CBOSA). Analogiczna sytuacja dotyczy możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46b pkt 1 ustawy). Z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów wynika, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca jest przedsiębiorcą która prowadzi lokal gastronomiczny "[...]" (PKD 56.30.Z). Nie może budzić wątpliwości, że wprowadzona regulacja w analizowanym przypadku sprowadza się do istotnego ograniczenia prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej. Dopuszczalny w świetle § 9 ust. 10 rozporządzenia wąski zakres działalności gospodarczej związanej z konsumpcją i podawaniem napojów uniemożliwiał de facto skarżącej prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej w postaci lokalu gastronomicznego. W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że § 9 ust. 10 w/w rozporządzenia został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Nadto w analizowanym przypadku wprowadzona regulacja uniemożliwiła w zasadzie skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP.

Nie powinno budzić wątpliwości, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art.46a i 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi była ochrona zdrowia. W ocenie Sądu należy jednak podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 606/21, wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608).

Należy również wskazać, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

W analizowanej sprawie regulacja zawarta w § 9 ust. 10 rozporządzenia RM doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia i nakładający sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.

Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących wydania decyzji w oparciu o nieistniejące brzmienie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r., podzielając w całości w tej części stanowisko organu odwoławczego, bez potrzeby przytaczania go ponownie w tym miejscu.

Na marginesie zauważyć należy, że w komparycji decyzji MPWIS wkradł się błąd pisarski – błędnie wpisano datę: "12.04.2021 r." jako jedną z dat naruszenia ograniczeń przez skarżącą.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17).

W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, brak prawidłowej podstawy materialnoprawnej do nałożenia kary administracyjnej, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli nie nastąpiło naruszenie prawa podlegające karze pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej zwrot wpisu uiszczonego w sprawie ([...] zł ) wraz ze zwrotem kosztów zastępstwa procesowego ([...] zł).