Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1043/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 7 i  art. 77,  art. 127 - 140,  art. 15, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z powodu braku przymiotu strony wymaga dokładnej analizy, czy istotnie nie istnieją podstawy do uznania, że wnioskodawca posiada przymiot strony. Analiza taka powinna być przeprowadzona przez organ na podstaiwe zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni prawa

TEZY

Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z powodu braku przymiotu strony wymaga dokładnej analizy, czy istotnie nie istnieją podstawy do uznania, że wnioskodawca posiada przymiot strony. Analiza taka powinna być przeprowadzona przez organ na podstaiwe zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni prawa


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant M.C.- K. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "P." S.A. Oddziału [...] w W., umorzyła postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie W. jako działka nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] października 2006 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej we W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że Prezydent W. wystąpił o stwierdzenie w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) prawa własności do spornego gruntu niezabudowanego. Jednocześnie wnioskiem z dnia 29 grudnia 2005 r. przedłożył Wojewodzie Dolnośląskiemu dokumentację inwentaryzacyjną obejmującą przedmiotową działkę nr [...].

Po przeprowadzeniu analizy przedłożonych dokumentów organ I instancji ustalił, że z ich treści wynika, iż sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów obrębu W., stanowiła własność Skarbu Państwa (władający P. w W. Dolnośląska Dyrekcja [...] w W.). Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] marca 2005 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w W. prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu. Organ uznał, że Dolnośląska Dyrekcja [...] w W. nie legitymuje się tytułem prawnym do tej nieruchomości. Tytuł ten nie został także potwierdzony przez władającego, mimo iż pismami z dnia 5 kwietnia i 27 czerwca 2007 r. organ wystąpił o informację w tym zakresie. Powołując się na orzecznictwo organ I instancji uznał, że mienie będące we władaniu państwowych osób prawnych bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, zatem podlegało komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Wobec powyższego organ uznał, że objęte kartą inwentaryzacyjną nieruchomości spełniają przesłanki do komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły one mienie ogólnonarodowe, a uprawnienia właścicielskie w stosunku do nich wykonywał w imieniu Skarbu Państwa terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Spółka "P." S.A. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 7 i art. 77 kpa, art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 2, 3, 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej oraz § 4.1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Zdaniem odwołującego się decyzja komunalizacyjna Wojewody Dolnośląskiego została wydana w warunkach naruszenia prawa. Odwołujący się dowodził, że przedmiotowa nieruchomość nie może podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, według których następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia na rzecz właściwych gmin, gdyż według stanu na dzień 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego "P." wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym i podlegała wyłączeniu z komunalizacji z mocy prawa, zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zdaniem odwołującego się organ I instancji nie rozpoznał w pełni przedstawionej sprawy. W sposób nieuzasadniony, zdaniem odwołującego się, Wojewoda pominął obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu P.. Sporną nieruchomość przedsiębiorstwo P. otrzymało przed 1961 r. i żaden przepis prawa nie stanowił o ponownym przekazywaniu raz już przekazanych nieruchomości.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że przede wszystkim wyjaśnienia wymaga okoliczność, czy odwołującemu w ogóle przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy uznał, że stronami tego postępowania są Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwego starostę, oraz właściwa gmina. Jeżeli inny podmiot uważa, że jest stroną tego postępowania, powinien to wykazać. W szczególności chodzi o taki podmiot, który uprawdopodobni, że przysługuje mu prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. Organ II instancji wyjaśnił, że wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W niniejszej sprawie odwołujący nie jest właścicielem rzeczonej nieruchomości ani też nie przysługuje mu do niej żadne prawo rzeczowe. Twierdzi natomiast, że do nieruchomości przysługuje mu zarząd, który wszakże - ze względu na obowiązującą w polskim prawie zasadę "numerus clausus" praw rzeczowych - nie może być uważany za prawo rzeczowe ograniczone. Już choćby z tego powodu, zdaniem organu II instancji, odwołujący nie może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Równocześnie organ odwoławczy szeroko ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, kwestionując ich zasadność.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka "P." S.A. W obszernym uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu i zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) poprzez jego wadliwe zastosowanie,

- art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie,

- art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie.

W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania komunalizacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż częściowo z innych powodów, niż zarzuty w niej podniesione. Należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd jest obowiązany wziąć pod rozwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania "P." S.A. Oddziału [...] w W. umorzyła postępowanie odwoławcze uznając, że odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. Chodzi o interes prawny szeroko rozumiany, tzn. chroniony prawem powszechnie obowiązującym. Prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 kpa) jest rozwinięciem zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, a zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Jeżeli twierdzenie podmiotu nie zostanie przez organ odwoławczy pozytywnie zweryfikowane, to wydaje on decyzję o umorzeniu postępowania. Jednakże wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wymaga analizy, czy istotnie nie istnieją podstawy do uznania, że wnoszący odwołanie posiada przymiot strony. Analiza taka powinna być przeprowadzona przez organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa.

Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika (wypisy z ewidencji gruntów), że w dniu 27 maja 1990 r. sporna niezabudowana nieruchomość położona we W. oznaczona jako działka nr [...], stanowiła własność Skarbu Państwa i była we władaniu przedsiębiorstwa P.. Obecnie na mocy ostatecznej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2005 r., stała się ona z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., przedmiotem użytkowania wieczystego P. w W., jako mienie stanowiące część infrastruktury kolejowej. Faktów tych nie kwestionuje organ II instancji.

Skoro według akt sprawy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w dacie komunalizacji we władaniu P., a dodatkowo według treści ostatecznej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2005 r., stała się ona z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., przedmiotem użytkowania wieczystego P. w W., jako mienie będące w jej zarządzie a zarazem stanowiące część infrastruktury kolejowej, to obowiązkiem organu było ustalenie kiedy i w jaki sposób nastąpiło objęcie przedmiotowej nieruchomości we władanie przez P. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa czyniąc rozważania, czy strona skarżąca posiadała tytuł prawny do sprawowania zarządu poprzestała na stwierdzeniu, że zarząd mógł być ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Nie zostało natomiast wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy, że przed 1961 r. tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy innych zdarzeń prawnych (np. protokołu zdawczo-odbiorczego), a przede wszystkim nie został uwzględniony fakt, że sporna działka stanowi część infrastruktury kolejowej. Zatem przyjęcie przez organ odwoławczy poglądu, że strona skarżąca nie legitymuje się w stosunku do wspomnianej nieruchomości żadnym tytułem o charakterze prawnorzeczowym, należało uznać za co najmniej przedwczesne. Wobec niewyjaśnienia tej kwestii rozstrzygnięcie organu II instancji jest nieprawidłowe i zostało wydane z naruszeniem art. 28 i 77 § 1 kpa. Wskazać w tym miejscu wypada, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w przepisie art. 7 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.