Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 416/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 § 1, 2 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 285/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2016r. sygn. akt IV SAB/Wa 285/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania [...] S.A. w upadłości układowej z/s w [...] od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015r. znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji oraz stwierdził, że w tym zakresie Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto przyznał od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz [...] S.A. w upadłości układowej z/s w [...] sumę pieniężną w wysokości 2000zł. W pozostałej części Sąd I instancji oddalił skargę.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] marca 2000r. znak: ZG [...] odmówił ustalenia na rzecz Przedsiębiorstwa Inżynieryjnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2000r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Poznania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2001r. sygn. akt II SA/Po 1683/00 oddalił skargę na ww. decyzję. Pismem z dnia 8 stycznia 2009r. skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Poznania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010r. znak: [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2010r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2000r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Poznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2011r. sygn. akt I SA/Wa 2346/10 oddalił skargę [...] S.A. na ww. decyzję z dnia [...] października 2010r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2013r. sygn. akt I OSK 451/12 oddalił złożoną przez [...] S.A. skargę kasacyjną.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożyła [...] S.A. które wpłynęło do organu w dniu 30 marca 2015r. Pismem z dnia 16 maja 2016r. [...] S.A. wezwała Ministra Infrastruktury i Budownictwa do usunięcia naruszenia prawa w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015r.

Pismem z dnia 28 czerwca 2016r. [...] S.A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015r. Wniosła o zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do niezwłocznego wydania rozstrzygnięcia; orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do zapłaty na rzecz skarżącej kwoty w wysokości połowy sumy, o której mowa w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) dalej powoływanej jako "P.p.s.a."; zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Minister do czasu wniesienia skargi nie podjął żadnych czynności w sprawie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016r. znak: [...] Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015r. znak: [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz powołał się m.in. na wydaną w dniu [...] lipca 2016r. decyzję rozpoznającą wniesione odwołanie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania [...] S.A. w upadłości układowej z/s w [...] od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015r. znak: [...] oraz stwierdził, że w tym zakresie Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyznał od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz [...] S.A. w upadłości układowej z/s w [...] sumę pieniężną w wysokości 2000zł. W pozostałej części Sąd I instancji oddalił skargę. W motywach wyroku Sąd stwierdził, że fakt wydania w dniu [...] lipca 2016r. decyzji nie jest okolicznością uzasadniającą oddalenie skargi w całości lub umorzenie całego postępowania sądowego. Skarga podlegałaby natomiast oddaleniu w sytuacji, gdyby Minister załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność. Wydanie przez Ministra decyzji przed rozpoznaniem skargi sprawia jednak, iż bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu Ministra do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia. Dlatego też postępowanie w tej części podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd I instancji wskazał dalej, że realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 K.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Nie każde przekroczenie przez organ powyższych terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania. Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a.).

Sąd I instancji podzielił prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny Reasumując, w ocenie Sądu, pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że Minister od chwili otrzymania odwołania skarżącej od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015r. (tj. od dnia 30 marca 2015r.) do chwili wydania decyzji z dnia [...] lipca 2016r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, nie podjął w sprawie jakichkolwiek istotnych czynności, a przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji podzielił pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego.

Sąd I instancji mając na uwadze powyższe uwagi uznał, że Minister rozpoznawał odwołanie ponad 15 miesięcy. Z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie zaszły jakiekolwiek okoliczności niezależne od organu, które uzasadniałaby zwłokę w rozpoznaniu sprawy. W szczególności Minister nie prowadził własnego postępowania dowodowego, a sprawę nie można uznać za szczególnie skomplikowaną pod względem prawnym lub faktycznym. Okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie są w szczególności braki kadrowe oraz zmiany organizacyjne w Ministerstwie. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości. Stwierdzenie bezczynności, podobnie jak i ocena, czy miała ona charakter rażący, są kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. Bezzasadne jest również odwołanie się przez Ministra do zasady rozpoznawania spraw według kolejności wpływu oraz zasady równości, bowiem nie można zasady równości odnosić do bezprawności zachowania. Zdaniem Sądu, z zasady równości należy wyprowadzić wniosek, że przede wszystkim należy podjąć kroki do zniesienia bezprawności w postaci bezczynności i przewlekłości prowadzonych postępowań, aby zgodnie z zasadą równości, każdy mógł oczekiwać na załatwienie swojej sprawy w terminie.

Zdaniem Sądu I instancji zasadne było przyznanie skarżącej Spółce sumy pieniężnej. Uwzględniając okresy zwłoki w procedowaniu Sąd uznał, że zasądzenie tej sumy jest konieczne przede wszystkim w aspekcie funkcji prewencyjnej i kompensacyjnej tego środka prawnego. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, że kwota w wysokości 2000zł jest proporcjonalna do zakresu stwierdzonej przewlekłości. Jako okoliczności uzasadniające ustalenie takiej kwoty sumy pieniężnej Sąd I instancji wziął pod uwagę to, że organ załatwił sprawę po wniesieniu skargi na bezczynność oraz brak informacji mogących dowodzić, że zwłoka była wynikiem zawinionych działań pracowników organu odpowiedzialnych za prowadzenie postępowania w tej sprawie administracyjnej. Nie ma także znaczenia okoliczność, czy strona poniosła szkodę na skutek bezczynności. Kwestie te mogą być bowiem przedmiotem odrębnego procesu cywilnego. Suma pieniężna z art. 149 § 2 P.p.s.a. ma formę zadośćuczynienia za sam fakt niewydania przez organ decyzji w odpowiednim terminie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie uznania, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie przyznania od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz [...] S.A. w upadłości układowej s/s w [...] sumy pieniężnej w wysokości 2000zł. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na fakt, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie uznano za naruszony:

- art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. i art. 35 § 3 K.p.a. poprzez przyznanie na rzecz Spółki sumy pieniężnej w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa, a także z uwagi na to, że jej wysokość jest nieadekwatna do mającej miejsce bezczynności;

- art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadniania przyznania na rzecz Spółki sumy pieniężnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie zmianę wydanego rozstrzygnięcia poprzez uznanie braku rażącego naruszenia prawa oraz oddalenie względnie zmniejszenie wysokości sumy pieniężnej zasądzonej na rzecz Spółki; zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym, a ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Wskazano, że w Departamencie Orzecznictwa prowadzonych jest ponad 5000 spraw, przy czym w Wydziale Uwłaszczeń i Gospodarki Nieruchomościami jest ponad 1000 spraw, a na każdego z referentów przypada około 200 spraw. Duża ilość spraw prowadzonych przez każdego z referentów uniemożliwia przy bieżącym napływie nowych spraw wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie i z tego powodu mogą zdarzać się sytuacje lub sprawy, w których czynności nie były podejmowane lub były podejmowane z uchybieniem terminów procesowych. W każdej z prowadzonych spraw nadzorczych muszą być bowiem podejmowane różne czynności procesowe, zarówno widoczne dla stron jak: występowanie o akta, stan prawny, adresy i inne, jak też niewidoczne takie jak: analiza obszernych akt sprawy, weryfikacja stron na podstawie ewidencji gruntów, elektronicznych ksiąg wieczystych, KRS itp. oraz przygotowywanie projektów rozstrzygnięć. Każda z tych czynności musi być podjęta i nie może być realizowana jednocześnie we wszystkich sprawach. Każda też czynność wymaga czasu. Przy bardzo dużej ilości spraw mogą zdarzać się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z K.p.a. Tych okoliczności nie wziął pod uwagę Sąd I instancji uznając, że występuje sytuacja, w której organ może dotrzymać terminów z art. 35 K.p.a., zaś realia prowadzenia spraw oraz ich stan i ilość pozostają bez żadnego wpływu na procedowanie organu. Ograniczenie się Sądu I instancji w uzasadnieniu jedynie do argumentu długotrwałego prowadzenia postępowania bez oceny przyczyn zasadności wydłużonego procedowania oraz możliwych rozwiązań i skutków tej oceny dla organu podważa prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu w tym zakresie. Podkreślono również, że poza niektórymi wyjątkami, sprawy rozpatrywane są według kolejności ich wpływu. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. Rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane jest także w sądach administracyjnych. Skoro sądy zobowiązane są do przestrzegania tej zasady, a przyspieszenie rozpatrzenia konkretnej sprawy może być dokonane na wniosek uprawnionego podmiotu, to nie można ganić organu, że również stara się powyższą zasadę stosować w procedurze administracyjnej.

W ocenie organu zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 2000zł jest niewspółmierne do stanu niniejszej sprawy, tym bardziej, że Sąd I instancji nie uzasadnił wyczerpująco motywów, którymi kierował się ustalając ją w takiej wysokości. Nie można bowiem uznać, że wystarczającym uzasadnieniem dla ustalenia sumy pieniężnej na ww. poziomie jest stwierdzenie, że stanowi ona zaledwie około 10% maksymalnej kwoty sumy pieniężnej. Trudności organizacyjne i kadrowe organu, wbrew twierdzeniom Sądu, mają bowiem wpływ na faktyczną możliwość terminowego prowadzenia postępowań przez pracowników organu, zaś opóźnienia wynikające z nadmiernego obłożenia sprawami, małej liczby etatów oraz innych uwarunkowań organizacyjnych, w których funkcjonuje organ, powinny być (w miarę możliwości) zidentyfikowane już na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. Ponadto, w ocenie Ministra, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że skarżąca Spółka nie wykazała faktu doznania krzywdy wskutek bezczynności organu w załatwieniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do stawianych zarzutów w pierwszej kolejności wypada wskazać, iż nieadekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy i w sprzeczności z przywołanym uzasadnieniem postawiony został zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, iż uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, a tym samym norma ta nie dotyczy kwestii wyczerpującego rozpatrzenia w uzasadnieniu wyroku wszystkich okoliczności sprawy. Zagadnienie zawartości uzasadnienia wyroku reguluje natomiast przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., który jednak nie został przywołany w skardze kasacyjnej jako naruszony. Mając na uwadze, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy określenie podstaw kasacyjnych poprzez podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to tak sformułowany zarzut kasacyjny jest w sposób oczywisty wadliwy i tym samym uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. poprzez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, iż bezczynność organu w rozpoznaniu odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wypada wskazać, iż podstawę prawną dla stwierdzenia przez sąd rażącego naruszenia prawa wskutek bezczynności organu stanowi wyłącznie przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. Tym samym wadliwie przywołany został w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis art. 149 § 1 P.p.s.a., który stanowiąc podstawę prawną dla innych rozstrzygnięć sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie mógł zostać naruszony orzeczeniem w przedmiocie rażącego naruszenia prawa. Zresztą zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. nie doczekał się jakiegokolwiek uzasadnienia w motywach badanej skargi kasacyjnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. podkreślić wypada, iż pojęcie "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, a ocena, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania prowadzące do bezczynności organu miało charakter rażący, musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Nie budzi wątpliwości, że okolicznością, która ma zasadniczy wpływ na powyższą ocenę, jest czas trwania postępowania. Dokonując powyższej kwalifikacji nie można jednak tracić z pola widzenia innych okoliczności, jak chociażby: stopnia skomplikowania sprawy, rodzaju i ilości czynności, które winien dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania, czy stopnia efektywności tych czynności (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017r. sygn. akt II OSK 2415/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto wypada podkreślić, iż powszechnie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe przekroczenie prawa winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Jest to więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa. (vide: B.Adamiak i J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012r., s. 632 – 636; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013r. sygn. akt I OSK 468/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Oceniając argumenty skargi kasacyjnej podniesione w kontekście powyższego zarzutu należało podzielić stanowisko Sądu I instancji co do tego, że naruszenie przez organ odwoławczy przepisów dotyczących szybkości i efektywności postępowania miało charakter kwalifikowany (rażący). Proste zestawienie terminów rozpoczęcia i zakończenia postępowania odwoławczego, wskazujące na ponad 15 miesięczny okres rozpoznawania odwołania, wzmocnione zarzutem naruszenia art. 36 § 1 K.p.a., poprzez brak informowania strony o przyczynach opóźnienia załatwienia sprawy i wyznaczenia dodatkowego terminu jej załatwienia, dostatecznie usprawiedliwia stanowisko Sądu I instancji o rażącym naruszeniu prawa przez organ odwoławczy. Dodatkowo konkluzję tą wzmacnia zachowanie organu w toku rozpoznawania odwołania, wskazujące na brak jakiejkolwiek aktywności w podejmowaniu działań niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w zakresie wyjaśnienia jej okoliczności. Tym samym organ nie podał w toku postępowania okoliczności, które usprawiedliwiałyby przekroczenie terminu rozpoznania odwołania, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., bądź też okoliczności wskazujących, iż opóźnienie załatwienia sprawy było następstwem zawinionego zachowania strony lub przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). (vide: A.Matan [w:] G.Łaszczyca, C.Marzysz, A.Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Wydanie 3, Warszawa 2010r. str.417 – 418; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2001r. sygn. akt SAB 1/01; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011r. sygn. akt I OSK 1364/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Za przyczyny opóźnienia, usprawiedliwiające przekroczenie terminu rozpoznania odwołania, nie mogą być natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy uznane: skomplikowany charakter sprawy i sposób zorganizowania działalności orzeczniczej organu wynikający z dużej ilości rozpoznawanych środków zaskarżenia i nieadekwatnej do tego kadry pracowniczej (vide: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999r. sygn. akt V SAB 147/99, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nadto wypada wskazać, iż bezpodstawne jest upatrywanie przez organ usprawiedliwienia dla wielomiesięcznych opóźnień w załatwianiu spraw nieskomplikowanych, w konieczności rozpoznawania odwołań zgodnie z kolejnością ich wpływu i to niezależnie od tego, iż taki sposób zorganizowania działalności orzeczniczej organu nie znajduje podstaw w przepisach K.p.a. Tym samym za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 i § 5 K.p.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny wypada podnieść, iż w myśl powyższego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy tej kwoty. Nie ulega wątpliwości, iż wymierzenie organowi grzywny jest jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami administracji, a obok sumy pieniężnej, jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Treść art. 149 § 2 P.p.s.a. wskazuje, że wybór środka o charakterze finansowym należy do sądu i odbywa się w ramach alternatywy zwykłej, zaś wymierzenie organowi grzywny ma na celu przede wszystkim oddziaływanie mobilizujące i dyscyplinujące organ do sprawnego prowadzenia postępowania, ale także prewencyjne, stanowiąc w drastycznych przypadkach zwłoki organu realne zagrożenie sankcją (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 1268/16; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1030/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Prowadzenie ponad 15 miesięcy postępowania odwoławczego, bez podejmowania jakichkolwiek istotnych działań w tym czasie stanowi drastyczny przypadek zwłoki organu, który w ten sposób wielokrotnie przekroczył termin, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. To zaś wystarczająco usprawiedliwia wymierzenie organowi grzywny.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny, jest zależne wyłącznie od uznania sądu i może być podjęte w każdym przypadku uwzględnienia skargi. Tym samym ustawodawca pozostawił sądowi ocenę nie tylko tego czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę jej orzeczenia, ale także określenia jej wysokości w ustalonych przez ustawę granicach, nie dając przy tym żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd określając jej wielkość. Trafnie zatem Sąd I instancji miarkował jej wysokość uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy. Mając w szczególności na uwadze rodzaj sprawy, niewielki stopień jej skomplikowania i długotrwałość postępowania, grzywna w kwocie 2.000zł nie może być uznana za naruszającą art. 149 § 2 P.p.s.a. Tym samym bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.