Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 248/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2, art. 80
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy R. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 30 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej zaplanowania wydatków na zadanie niemieszczące się w katalogu zadań gminy tj. przeznaczonych na remont zabytków kościołów. 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz strony skarżącej kwotę 240(dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2009 r. Gmina R. zawała międzygminne porozumienie samorządowe z Gminą C., Gminą Miejską C., Gminą C., Miastem i Gminą D., Gminą K. oraz Gminą P. w sprawie wspólnej realizacji projektu pod nazwą "Dziedzictwo i Kultura małych ojczyzn w Powiecie C." - remont zabytkowych obiektów sakralnych w gminach C., miejskiej C., wiejskiej C., D., K., R. i P. i wykorzystanie ich do celów kultury, edukacji i poprawy atrakcyjności turystycznej regionu, polegającego na remoncie bądź odbudowie kościołów w ww. gminach oraz aplikowaniu na jego realizację o środki z budżetu Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007 - 2013. Przedmiotem projektu jest przeprowadzenie prac remontowych oraz konserwatorskich w 11 zabytkowych kościołach będących własnością poszczególnych parafii rzymskokatolickich Powiatu C., w tym w kościołów pod wezwaniem św. W. w B., p.w. św. M. w P., p.w. św. M. w G. oraz p.w. św. F. w O.

W dniu 31 marca 2009 r. ww. kościoły reprezentowane przez swoich proboszczów i reprezentowana przez wójta Gmina R. zawarły cztery umowy (o tożsamej treści), na mocy których gmina zobowiązała się do podjęcia starań o uzyskanie środków na renowację i konserwację przy zabytkowych kościołach, zaś parafie przekazały gminie prawo do dysponowania nieruchomościami oraz zabytkami ruchomymi zgromadzonymi w kościołach na czas nieoznaczony w celach turystycznych, kulturalnych, edukacyjnych do wykorzystania w celach promocyjnych gminy oraz w celu przeprowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich oraz robót budowlanych przy kościołach. W umowach sprecyzowano, że udostępnienie obiektów gminie nie może zakończyć się przed okresem pięciu lat od dnia zakończenia prac konserwatorskich oraz, że ma ono polegać na udostępnianiu kościołów na szczegółowo określonych zasadach do zwiedzania oraz organizowaniu w tym obiekcie zająć z historii, festiwali muzyki instrumentalnej i dawnej oraz wystaw prac wykonywanych w ramach plenerów artystycznych. Gmina zobowiązała się do wykonywania wskazanych uprawnień z poszanowaniem funkcji sakralnej nieruchomości oraz "do utrzymywania kościołów w zakresie restauratorsko - konserwatorskim w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami w tym w szczególności z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U nr 162, poz. 1568)" przez cały okres obowiązywania porozumienia - w taki sposób zatytułowano bowiem zawartą przez Gminę i parafie umowy.

W dniu 13 maja 2009 r. dotychczasowe porozumienia strony zastąpiły umowami użyczenia, w których treść określała warunki analogicznie jak w dotychczasowych porozumieniach.

Uchwałą z dnia 29 października 2009 r. nr [...] Rada Gminy R. dokonała zmian w budżecie gminy na 2009 r.

Zmiany objęły zwiększenie wydatków budżetu gminy na finansowanie dotacji celowej na zadania bieżące, realizowane na podstawie porozumień miedzy jednostkami samorządu, związane z realizacją zadań wspólnych zgodnie z załącznikiem nr 9, tj. "Dziedzictwo i Kultura małych ojczyzn w Powiecie C.". Do uchwały dołączono załączniki zawierające szczegółowe wykazy zmian.

Uchwałą z dnia 3 grudnia 2009 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej jako "RIO") stwierdziło w uchwale Rady Gminy istotne naruszenie prawa polegające na zaplanowaniu wydatków przeznaczonych na remont zabytkowego kościoła, które nie mieszczą się w katalogu zadań gminy, wobec czego nakazało usunąć wskazaną nieprawidłowość w terminie do dnia 28 grudnia 2009 r.

W wyznaczonym terminie Gmina R. nie dokonała czynności wskazanych w ww. akcie.

Uchwałą z dnia 30 grudnia 2009 r. Kolegium RIO działając w trybie nadzorczym z art. 12 ust. 1 ustawy o RIO, orzekło o nieważności badanej uchwały w części dotyczącej wydatków budżetu w kwocie 21.350 zł przeznaczonych na remont zabytkowych kościołów z uwagi na niedokonanie naprawy wadliwej uchwały w wyznaczonym jej w tym celu terminie.

W uzasadnieniu przywołano fakt, że do usunięcia naruszenia prawa wezwano Gminę po stwierdzeniu, iż nie posiada ona wymienionych w art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków tytułów prawnych do kościołów. Z treści zawartych w dniu 13 maja 2009 r. umów użyczenia, w których parafie zobowiązały się zezwolić gminie na bezpłatne używanie nieruchomości, nie wynika zaś aby Gmina stała się faktycznym dysponentem zabytkowych kościołów. Organ podkreślił, że w dalszej części umowy zawarto postanowienia dotyczące zobowiązań parafii do udostępniania kościołów o identycznej treści do postanowień porozumienia z dnia 31 marca 2009 r. Tym samym dokonano jedynie zmiany tytułu powyższego dokumentu z "porozumienia" na "umowę użyczenia", bez zmiany charakteru stosunku prawnego łączącego gminę z parafiami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina wniosła o uchylenie uchwały kolegium RIO z dnia 30 grudnia 2009 r. Formułując zarzuty strona skarżąca wskazała na naruszenie przez organ art. 71 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędne przyjęcie, że Gmina R. nie posiada żadnego tytułu prawnego do zabytkowych kościołów oraz że z zawartych przez Gminę umowach użyczenia nie wynika, że stała się ona faktycznym dysponentem kościołów.

Strona skarżąca podkreśliła, że art. 71 ustawy o ochronie zabytków umożliwia gminie finansowanie prac przy zabytkach, wobec którego posiada ona tytuły prawne wynikające m.in. z praw o charakterze obligacyjnym, a więc także ze stosunku użyczenia. Na podstawie umów zawartych z parafiami Gmina weszła natomiast w posiadanie należących do Parafii kościołów, co można określić jako objęcie faktycznego władztwa nad zabytkiem, wiążącego się z możliwością posługiwania się nim i korzystania z niego w zakresie określonym umową. Zdaniem strony skarżącej jest to równoznaczne z wejściem w posiadanie przedmiotowych zabytków. Reasumując strona skarżąca wskazała, że prawo do faktycznego dysponowania rzeczą wynika w przedmiotowej sprawie nie tylko z umowy użyczenia w pełni określającej charakter stosunku obligacyjnego łączącego strony, jak również wykładni systemowej odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego regulujących instytucje użyczenia.

W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał dodatkowo, że dokonując analizy umowy z dnia 13 maja 2009 r. doszedł do wniosku, że parafie przekazały Gminie tylko pewne ograniczone uprawnienia do korzystania ze swoich nieruchomości w ściśle określony sposób, co świadczy o tym, że parafie zobowiązały się znosić wykonywanie przez Gminę określonych umową uprawnień, jednakże faktyczne sprawowanie władzy nad zabytkami nadal będzie pozostawało w gestii kościelnej osoby prawnej jaką jest Parafia. Organ zwrócił też uwagę, że udzielone gminie zezwolenie na używanie rzeczy w celu przeprowadzenia przy niej prac konserwatorskich, które zostało sformułowane jako przysługujące jej uprawnienie, w rzeczywistości jest nałożonym na nią obowiązkiem. Z art. 713 Kodeksu Cywilnego wynika natomiast, że w wypadku umowy użyczenia biorący do używania rzecz zobligowany jest jedynie do ponoszenia zwykłych kosztów utrzymania rzeczy użyczonej - ponieważ koszty prac konserwatorskich trudno uznać za mieszczące się w pojęciu tego rodzaju kosztów. W takim wypadku Gminie przysługiwałoby zatem w stosunku do Parafii roszczenie o zwrot poczynionych na kościół nakładów. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 64 § 2 Kodeksu Cywilnego nakazującego badać umowy pod kątem zamiaru stron i celu umowy, organ stwierdził, że Gmina nie włada faktycznie przedmiotowymi nieruchomościami, tak więc brak jest podstaw do tego aby w trybie art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków sprawowała opiekę nad zabytkiem, w tym finansowała jego remont ze środków własnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit a0, b), i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo ale i obowiązek dokonywania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi.

Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga Gminy R. zasługuje na uwzględnienie. Kierując się powyższymi zasadami Sąd dostrzegł bowiem, że wydana w trybie nadzorczym uchwała Kolegium RIO narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Stwierdzone przez Sąd uchybienia wykraczają poza zarzuty poniesione w skardze.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy na podstawie zawartej w dniu 13 maja 2009 r. umowy zatytułowanej jako "umowa użyczenia" strona skarżąca posiadała tytuł prawny o jakim mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków do kościołów w B., P., G.i O.

Różnica stanowisk stron sprowadza się do tego, iż w ocenie strony skarżącej wskazana umowa jest źródłem jej uprawnień o charakterze obligacyjnym do korzystania z kościoła, ponieważ odpowiada ona tak w swojej treści, jak i realizacji określonym przez Kodeks Cywilny koniecznym elementom umowy użyczenia. Kolegium RIO zakwestionowało natomiast możliwość finansowania prac konserwatorskich w kościele wskazując, że gminie nie przysługuje żaden z tytułów prawnych określonych w art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

W tym miejscu podkreślania wymaga, że w zaskarżonej uchwale Kolegium RIO uzasadniając twierdzenie, że stronie skarżącej nie przysługuje tytuł prawny do kościołów ograniczyło się do przytoczenia poszczególnych postanowień umowy z dnia 13 maja 2009 r. oraz do wskazania, że z treści tej umowy "nie wynika jednak aby Gmina Rzeczenica stała się faktycznym dysponentem wspomnianego zabytkowego kościoła wraz ze znajdującymi się w nim zabytkami ruchomymi". W istocie zatem dopiero na etapie skierowanej do sądu odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wyjaśniło powody, dla których uznało, że gmina nie dysponuje tytułem prawnym o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, że wydając zaskarżaną uchwalę organ dopuścił się naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym przepisem rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu zaskarżony akt nie zawiera wszystkich wymienionych w tym przepisie elementów, ponieważ sporządzone przez organ lakoniczne uzasadnienie nie wyjaśnia w istocie przyczyn, dla których stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy w R. Jak wskazano wyżej, organ w pełni wyjaśnił dlaczego w jego ocenie gmina nie dysponuje tytułem prawnym, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, starając się w odpowiedzi na skardze wykazać, że zawarte przez Gminę i Parafie umowy nie są w istocie umową użyczenia. Abstrahując od oceny czy stanowisko organu jest w tym zakresie prawidłowe, co będzie przedmiotem odrębnych rozważań sądu, podkreślić należy, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia uchwały i w tym sensie nie może skutecznie konwalidować jej braków. Organ wskazał co prawda jakiego rodzaju przepisy zostały naruszone ( w tym art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków) i na czym w jego ocenie to naruszenie polegało (wskazanie na nieposiadanie przez Gminę tytułu prawnego do kościoła). W uzasadnieniu nie zawarto jednak wykładni powołanego przepisu uwzględniającej istotne z punktu widzenia okoliczności sprawy aspekty (brak analizy użytego w art. 71 ust. 2 pojęcia "posiadania tytuł prawny do zabytku wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego"), a przede wszystkim nie wyjaśniono z jakiego powodu uznano, że brak zawarcia w umowie wyraźnego zapisu dotyczącego faktycznego dysponowania kościołem przez gminę dyskwalifikuje tę umowę jako źródło stosunku prawnego, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

Dla oceny przedstawianych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego stanowisk stron, co do tego czy umowa z dnia 13 maja 2009 r. była źródłem stosunku prawnego, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków konieczne jest zatem dokonanie wykładni powołanego przepisu.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego należy sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, do którego jednostka samorządu terytorialnego posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego.

Ponieważ poza sporem pozostaje, że Gmina nie była właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą ani też nie dysponowała ograniczonym prawem rzeczowym, którego przedmiotem byłby kościół, dokonując wykładni art. art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, Sąd uznał za zasadne skoncentrować się przede wszystkim na wyjaśnieniu tego, co należy rozumieć pod użytym w tym przepisie pojęciem "posiadania tytułu prawnego wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego.

Stosunek zobowiązaniowy jest podstawowym pojęciem, na którym opiera się regulacja prawa zobowiązań zawarta w księdze III Kodeksu Cywilnego.

Zgodnie z art. 353 § 1 zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może zadąć od dłużnika świadczenia, a dłużnik winien to świadczenie spełnić. Stosunek zobowiązaniowy jest więc istniejącym pomiędzy co najmniej dwoma osobami stosunkiem prawnym, z których jedna uprawniona jest do żądania od drugiej spełnienia świadczenia, druga zaś, zobowiązana do świadczenia. Stosunek zobowiązaniowy może być tego rodzaju, że tylko jedną stronę obciąża obowiązek świadczenia, druga zaś strona jest tylko uprawniona (jednostronnie zobowiązujące stosunki zobowiązaniowe np. stosunek wynikający z umowy użyczenia ) albo tego rodzaju, że każda ze stron zobowiązana jest do pewnego świadczenia (dwustronnie zobowiązujące stosunki zobowiązaniowe). Stosunki zobowiązaniowe wynikają m.in. z zawieranych przez ich strony umów. Kodeks Cywilny określa i opisuje szereg typów umów rodzących powstanie stosunku zobowiązaniowego, w tym m.in. wzorzec umowy użyczenia (art. 710 KC i następne). W art. 353 ¹ KC zawarto przy tym zasadę, że zawierające umowę strony mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Oznacza to, że fundamentalną zasadą rządzącą prawem zobowiązań jest swoboda umów, która oznacza, iż ustawodawca dopuścił zawieranie przez strony i funkcjonowanie w obrocie prawnym tzw. umów nienazwanych, czyli innych niż te które zostały bezpośrednio uregulowane w KC.

Wynikający z art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków warunek posiadania tytułu prawnego wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego, należy rozumieć tak szeroko, jak zezwala na to zawarta w art. 353 ¹ KC zasada swobody umów. Tym samym w ocenie Sądu ustalenie, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną skutecznie zawartej i ważnej umowy, której przedmiotem jest określony zabytek, w świetle art. 71 ust. 2 daje jej nie tylko możliwość, ale obliguje do sprawowania opieki nad zabytkiem, również poprzez finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych w ramach zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy wiążąca jednostkę samorządu umowa jest umową nazwaną czy też nienazwaną, jednostronnie czy też dwustronnie zobowiązującą, realną czy konsensualną itp.

Zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia precyzują, że organ zakwestionował posiadanie przez stronę skarżącą tytułu prawnego do zabytkowych kościołów, stwierdzając, że zawarte przez gminę i parafie umowy nie są umowami użyczenia. Sąd podziela pogląd, że zgodnie z art. 710 KC umowa użyczenia jest umowa realną - dla jej zawarcia, oprócz złożenia oświadczenia woli, konieczne jest bowiem wydanie rzeczy biorącemu.

Nie zmienia to jednak faktu, że w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, organ nie powinien ograniczać się do zbadania umowy z dnia 13 maja 2009 r. jedynie pod kątem tego czy stanowi ona umowę użyczenia odpowiadającą wymogom z art. 710 i następne KC, ale czy wynika z niej jakikolwiek wiążący Gminę i parafie stosunek zobowiązaniowy, którego przedmiotem jest kościół będący zabytkiem.

W tym przede wszystkim czy zawarte przez strony umowy respektują określone przez art. 353 ¹ KC warunki takie jak zgodność treści i celu umowy z naturą stosunku zobowiązaniowego, z ustawą oraz zasadami współżycia społecznego. Organ nie wskazał w szczególności by zawarta przez strony umowa była nieważna, bądź też obarczona innego rodzaju wadami. Ponadto poprzez stwierdzenie, że zmiana tytułu umowy "porozumienie" na " umowę użyczenia" nie zmieniła charakteru stosunku prawnego łączącego Gminę R. z parafiami, organ pośrednio potwierdził, że wskazana umowa może być źródłem łączącego strony stosunku prawnego innego niż użyczenie. Tym bardziej negatywnie należy zatem ocenić fakt, że organ nadzorczy nie poddał łączącego strony stosunku prawnego stosownej analizie. W konsekwencji pomimo tego, że organ zauważył, iż o treści umowy nie decyduje nazwa umowy lecz jej treść, jego działania należy ocenić jako naruszające wynikające z art. 65 § 2 KC przesłanie. Zgodnie z art. 65 § 2 KC w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Organ nie dokonał jednak analizy umowy pod katem tego, że zgodnym zamiarem stron było umożliwienie Gminie czasowego korzystania z kościoła w celu dokonania w pierwszej kolejności jego renowacji z pozyskanych przez Gminę pieniędzy, a w dalszej kolejności na nieodpłatne wykorzystywanie przez Gminę odnowionej przestrzeni kościoła do promujących ją na zewnątrz działań edukacyjnych, turystycznych i kulturalnych.

W sytuacji, gdy faktycznym posiadaczem zabytku nie jest jego właściciel

lub inny podmiot, dysponujący w stosunku do niego określonym tytułem prawnym, obowiązek finansowania opieki nad tym zabytkiem spoczywał będzie na jego właścicielu. Dla podmiotowego zakresu obowiązku finansowania opieki nad zabytkami, zgodnie z art. 71 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. nie ma znaczenia status prawny dysponenta zabytku, tylko to, czy przysługuje mu do niego określony tytuł prawny. Nie ma przy tym znaczenia, czy jest to tytuł prawny w postaci prawa rzeczowego, takiego jak prawo własności albo ograniczone prawo rzeczowe, np. użytkowanie, czy też w postaci prawa obligacyjnego (umownego), np. wynikającego z umowy dzierżawy (tak: Rafał Golat, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Z punktu widzenia właścicieli zabytków, którzy decydują się na faktyczne przekazanie ich we władanie innym podmiotom, w interesie tych właścicieli leży formalizowanie takich dyspozycji, np. poprzez spisanie odpowiedniej do okoliczności umowy (w przypadku grzecznościowego, umownego odstąpienia zabytku ruchomego może być to np. umowa użyczenia - por. art. 710 i n. k.c.). W przeciwnym wypadku, mimo braku możliwości realnej pieczy nad zabytkiem i wpływu na stan jego zachowania, koszty jego konserwacji i tak obciążały będą właściciela.

Przedmiotowy zakres opieki nad zabytkami obejmuje zarówno zabytki ruchome, jak i nieruchome, choć np. trwały zarząd jest tytułem prawnym właściwym wyłącznie dla dysponowania zabytkami nieruchomymi (por. art. 43 i n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Przedmiotem finansowania w ramach opieki nad zabytkami może być prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy danym zabytku (naturalnie użycie w tym przypadku koniunkcji nie oznacza, iż wszystkie te prace i roboty muszą być w stosunku do konkretnego zabytku prowadzone jednocześnie). Wyjaśnienie powyższych pojęć znajduje się w słowniczku ustawowym, zawartym w art. 3 ustawy. Ustęp 2 powyższego artykułu traktować należy jako uzupełnienie odpowiednich ustaw samorządowych, np. art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), określającego zadania własne gminy. Zakres przedmiotowy ust. 2 omawianego artykułu jest jednak szerszy niż jego ust. 1, gdyż jako zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego traktuje on nie tylko finansowanie prac konserwatorskich, prac restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, ale sprawowanie opieki nad zabytkami w ogólności, a więc także w pozostałym zakresie.

Do jednostek samorządu terytorialnego jako prawnych dysponentów zabytków znajduje zastosowanie zarówno ust. 1, jak i ust. 2 art. 71, z tym że pierwszy z tych przepisów nakłada na nie w ogólności obowiązek finansowania prac i robót przy przypisanych im formalnie zabytkach, zaś ust. 2 stwierdza, iż obowiązek w tym zakresie jest zadaniem własnym tych jednostek, czyli że tym samym nie może być przez nie traktowany jako zadanie zlecone do realizacji przez administrację rządową.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że pomiędzy Gminą R. a czterema kościołami powstał stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu art. 71 powołanej ustawy z 23 lipca 2003 r.

Wskazać tu należy na porozumienie międzygminne zawarte w dniu 30 marca 2009 r. W świetle zapisów powołanego porozumienia można stwierdzić, że zamiarem Gmin zawierających porozumienie była realizacja celów korzystnych dla regionu

po przeprowadzeniu budowlanych prac remontowych oraz konserwatorskich

we wskazanych zabytkowych obiektach sakralnych, przy czym w wyniku realizacji zadania własność obiektów ruchomych i nieruchomości nie ulegnie zmianie.

Podkreślić należy, że na podstawie zawartych w dniu 13 maja 2009 r. umów użyczenia pomiędzy przedstawicielami obiektów sakralnych oraz wójtem Gminy R. –kościoły, a także zabytkowe rzeczy ruchome zostały przekazane przez parafie na rzecz Gminy, która uzyskała prawo do dysponowania nieruchomościami oraz zabytkami ruchomymi na czas nieokreślony, wyłącznie w celach turystycznych, kulturalnych, edukacyjnych do wykorzystania w celach promocyjnych Gminy oraz w celu prowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich. Precyzyjnie określone zobowiązanie parafii do udostępnienia obiektów zabytkowych do zwiedzania, zajęć z historii, organizacji wydarzeń artystycznych i kulturalnych, jest związane ze świadczeniem wzajemnym Gminy, która w zamian zobowiązała się przez czas obowiązywania porozumienia do utrzymywania przedmiotu porozumienia w zakresie restauratorsko-konserwatorskim. Ponadto wskazano także, że Gmina ubiega się o dotację na projekt inwestycyjny ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Projektu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007-2013. Strony sprecyzowały, że umowa może zostać rozwiązana przez każdą ze stron najwcześniej po upływie 5 lat licząc od dnia oddania inwestycji ze skutkiem na koniec roku budżetowego.

W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały trafnie wskazano,

że Gmina nabyła ograniczone uprawnienie do zabytkowej nieruchomości sakralnej. Powyższe stwierdzenie w istocie potwierdza, że na mocy umowy z dnia 13 maja 2009 r. strona skarżąca uzyskała wynikający ze stosunku zobowiązaniowego tytuł prawny do zabytkowych kościołów. Zawarte umowy odpowiadają celom porozumienia międzygminnego, zakres dysponowania obiektem sakralnym określony w umowie respektuje zarówno zadania promocji regionu, jak również gwarancje miejsca kultu religijnego. Świadczenia uzyskane przez strony umowy mają charakter wzajemny, czas trwania umowy i tryb jej rozwiązania nie budzą wątpliwości.

Zgodny zamiar i cel umowy zostały zapisane w trzech kolejnych dokumentach pozwalających na prawne ukształtowanie sytuacji właściciela obiektu i strony skarżącej zarówno w czasie prac konserwatorskich prowadzonych w wykorzystaniem dotacji, jak również przez czas nieokreślony, z zastrzeżeniem okresu wypowiedzenia umowy.

Brzmienie umowy nie budzi wątpliwości. Próba interpretacji wywodzonej

ze zgodnego zamiaru stron i celu umowy została dokonana przez organ niezgodnie z treścią wszystkich dokumentów istotnych w sprawie. Wnioskowanie Kolegium, że cel umowy i zamiar stron były inne niż zapisane w dokumentach nie zostało uzasadnione.

Stosunek zobowiązaniowy wynika z umowy zawartej przez skarżącą, zatem nieprzystawanie tytułu umowy (użyczenie) do jej pełnej treści nie ma wpływu

na możliwość zastosowania art. 71 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 148 p.p.s.a. Na zasadzie art. 152 zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rozstrzygniecie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.