Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 453/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. b i pkt 13, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Wola Krzysztoporska z dnia 19 marca 2020 r. nr XVIII/147/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wola Krzysztoporska dla części obrębu Kozierogi 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej Wola Krzysztoporska na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości uchwałę nr XVIII/147/20 Rady Gminy Wola Krzysztoporska z dnia 19 marca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wola Krzysztoporska dla części obrębu Kozierogi, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1 art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) – powoływanej jako: "u.p.z.p." – poprzez istotne naruszenie trybu i zasad uchwalania aktu planistycznego.

W oparciu o powyższy zarzut Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr XVIII/147/20 Rady Gminy Wola Krzysztoporska z dnia 19 marca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wola Krzysztoporska dla części obrębu Kozierogi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mianowicie został naruszony art. 16 ust. 1 u.p.z.p., w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W ocenie Wojewody Łódzkiego na rysunku ww. planu, jak w również w dokumentacji prac planistycznych brak jest potwierdzenia, że załącznik graficzny do ww. uchwały został sporządzony zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., to jest z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych. Wątpliwości budzi również kompletność podkładu mapowego, wykorzystanego do sporządzenia przedmiotowego planu. Z analizy załącznika graficznego do powyższej uchwały wynika, że na części obszarów objętych ustaleniami planu niewidoczny jest podkład mapowy, a poziomice, granice ewidencyjne działek, czy inne oznaczenia mapy nie mają swojej kontynuacji. Ponadto fragmenty granic działek, widocznych na podkładzie mapowym nie pokrywają się z liniami własności, oznaczonymi w legendzie rysunku kolorem zielonym.

Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że w odpowiedzi na jego zastrzeżenia organ Gminy Wola Krzysztoporska oświadczył, że do sporządzenia załącznika graficznego do mniejszej uchwały zostały wykorzystane urzędowe kopie map zasadniczych. Tymczasem w dokumentacji prac planistycznych sporządzonej na potrzeby niniejszego planu miejscowego, jak również w odpowiedzi na wszczęte postępowanie w sprawie nie zostały dostarczone do organu nadzoru dowody potwierdzające, że załącznik graficzny do ww. uchwały został sporządzony z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych. Ponadto organ Gminy wyjaśnił, że "Rozbieżności co do przebiegu granic działek na podkładzie mapowym linii własności oznaczonych w legendzie kolorem zielonym wynikają z rozbieżności dwóch rodzajów użytych map. (...) Przedmiotowy obszar pozbawiony jest treści mapy zasadniczej w dość szerokim zakresie, zatem dla uzupełnienia informacji wykorzystano mapy ewidencyjne. (...) Połączenie obu map wymaga nadania georeferencji mapom zasadniczym i ich transformacji do układu odwzorowania przestrzennego reprezentowanego przez mapę zasadniczą, przez czym aktualność i dokładność mapy ewidencyjnej, determinuje przyjęcie jej jako mapy referencyjnej, stanowiącej punkt odniesienia". W ocenie organu nadzoru użyte przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. sformułowanie "z wykorzystaniem urzędowych kopii map" należy rozumieć jako nakaz wykorzystania określonej mapy, jaką organ gminy uzyskał z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dopuszczalna jest jedynie zmiana nośnika materiału bez kompilacji i wzajemnego uzupełniania. To oznacza, że wykorzystana może być wyłącznie mapa w takiej formie, jaka istnieje w zasobie powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, o ile jej treść i skala jest zgodna z wymaganiami określonym w art. 16 u.p.z.p. Ponieważ unormowania art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie przewidują możliwości łączenia dwóch rodzajów map, w przedmiotowej sprawie mapy zasadniczej z mapą ewidencyjną, a następnie ich kompilacji i wzajemnego uzupełniania, to zdaniem organu nadzoru w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1962/16) jednoznacznie stwierdził, że brak jest dowolności w wyborze mapy niezbędnej do planowania przestrzennego. Przepis art. 16 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem kopii urzędowych map. Musi to być mapa zasadnicza lub katastralna w razie braku zasadniczej, a plan musi być naniesiony na kopii tej właśnie mapy a nie na dowolnej mapie, nawet stworzonej przez geodetów dla celu postępowania planistycznego. Z tego względu mapa uzyskana z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystana do sporządzenia planu miejscowego nie może być przeskalowywana poza ośrodkiem dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a jej zgodność z oryginałem przechowywanym w tym zasobie powinna potwierdzać klauzula, którą właściwy organ nadaje na kopiach dokumentów udostępnionych z zasobu.

W ocenie Wojewody Łódzkiego został również w istotny sposób naruszony art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ granica obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym przecina istniejący budynek, znajdujący się częściowo w terenie o symbolu 1RM. Pozostała część zabudowy nie jest objęta obowiązującym planem miejscowym. Powyższe prowadzi do sytuacji, że tylko część budynku podlegać będzie ustaleniom niniejszego planu, co narusza podstawowe zasady ładu przestrzennego oraz prawidłowego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. wójt, burmistrz, prezydent miasta przed podjęciem uchwały intencyjnej wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Jeżeli zaś w trakcie procedury planistycznej powstaną nieznane wcześniej okoliczności formalnoprawne, organ sporządzający plan miejscowy zobowiązany jest do ich uwzględnienia i wprowadzenia w tym zakresie korekty. Zaniechanie w niniejszej sprawie przeprowadzenia w odpowiednim zakresie ww. prac przygotowawczych i planistycznych doprowadziło do sytuacji, że granica obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym przecina istniejący budynek, skutkiem czego względem jednego budynku są dopuszczalne różne sposoby kształtowania terenu. Część budynku objęta jest ustaleniami niniejszego planu miejscowego, natomiast pozostała część zabudowy nie jest objęta obowiązującym planem miejscowym, w związku z czym ta część budynku będzie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku robót budowlanych polegających, na przykład na rozbudowie tego budynku. Organ Rady Gminy Wola Krzysztoporska przyznaje, że przed podjęciem przez Radę Gminy Wola Krzysztoporska uchwały intencyjnej nie wykonano rzetelnej analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia niniejszego planu, na podstawie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Również Wojewoda Łódzki w opinii z 5 lipca 2018 r. zwrócił uwagę, że ustalona granica opracowania przecina istniejący budynek, pomimo to Gmina Wola Krzysztoporska nie dokonała wymaganej przepisami prawa korekty.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego podczas uchwalania przedmiotowego planu miejscowego doszło do naruszenia trybu określonego w art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 u.p.z.p. Mianowicie w trakcie przeprowadzania procedury planistycznej do projektu ww. planu wprowadzono zmiany polegające na zmniejszeniu liczby jednostek DJP z 70 na 20, co zgodnie z art. 19 ww. ustawy powinno skutkować ponowieniem procedury z art. 17 u.p.z.p. w niezbędnym zakresie. Z treści załącznika nr 2 do uchwały nr XVIII/147/20 wynika, że do wyłożonego do publicznego wglądu mniejszego planu miejscowego w terminie od dnia 29 listopada do 23 grudnia 2019 r. wpłynęły uwagi, które nie zostały uwzględnione w całości, najpierw przez Wójta Gminy Wola Krzysztoporska w rozstrzygnięciu z dnia 17 stycznia 2020 r., a następnie przez Radę Gminy. Osoby składające uwagi wskazały, m.in. na potrzebę zmiany ustaleń planu w zakresie dopuszczenia lokalizacji przedsięwzięć i obiektów budowlanych związanych z chowem lub hodowlą zwierząt w liczbie do 70 DJP. Natomiast z treści § 5 pkt 2 ww. uchwały wynika, że zmniejszono liczbę z 70 DJP do 20 DJP, czyli ta właśnie uwaga w części została uwzględniona. Mając na uwadze powyższe, w związku z wprowadzonymi do prognozy oddziaływania na środowisko oraz do projektu ww. planu zmianami dotyczącymi m.in. zmniejszenia liczby DJP z 70 do 20 należało ponownie zwrócić się o opinię do właściwego miejscowo regionalnego dyrektora ochrony środowiska, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Następnie zmieniony w tym zakresie projekt przedmiotowego planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko należało ponownie wyłożyć do publicznego wglądu. Poprzez brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu niniejszego planu, gwarancja udziału czynnika społecznego, w najważniejszych, dla całej społeczności sprawach, jakim są bezsprzeczne kwestie zagospodarowania przestrzennego gminy, została znacznie ograniczona, czy wręcz uniemożliwiona. Gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wola Krzysztoporska wniosła o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na wyrażone przez skarżącego wątpliwości dotyczące wykorzystania do sporządzenia załącznika graficznego urzędowych kopii map zasadniczych organ gminy wyjaśnił, że podkłady mapowe zostały pozyskane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z wymogami art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Zakres podkładów mapowych widoczny na załączniku graficznym odpowiada zgromadzonym w zasobie danym. Treść mapy zasadniczej ograniczona jest do zainwestowanej części wsi, niemniej widok siatki krzyży praktycznie na całym wskazanym obszarze stanowiącym sąsiedztwo obszaru objętego planem potwierdza, że mapa taka pomimo braku treści jest przedstawiona. Rozbieżności co do przebiegu granic działek na podkładzie mapowym i linii własności oznaczonych w legendzie kolorem zielonym wynikają z rozbieżności dwóch rodzajów użytych map. Przedmiotowy obszar, zgodnie z wcześniejszym wyjaśnieniem pozbawiony jest treści mapy zasadniczej w dosyć szerokim zakresie, zatem dla uzupełnienia informacji wykorzystano mapy ewidencyjne. Istotny przy tym jest, iż mapa zasadnicza dostępna jest w formie rastrowej, analogowej, natomiast mapa ewidencyjna została przekazana w formie elektronicznej, cyfrowej. Połączenie obu tych map wymaga nadania georeferencji mapom zasadniczym i ich transformacji do układu odwzorowania przestrzennego reprezentowanego przez mapę zasadniczą, przy czym aktualność i dokładność mapy ewidencyjnej, determinuje przyjęcie jej jako mapy referencyjnej, stanowiącej punkt odniesienia. Dokładność mapy zasadniczej nie daje możliwości jej odwzorowania zgodnie z cyfrowymi danymi, niemniej z uwagi na fakt, iż mapa zasadnicza w świetle przepisów jest podstawą opracowania planu miejscowego, treść cyfrowej mapy ewidencyjnej pokazana została jako informacyjna. Rysunek planu został opatrzony informacją, że stanowi załącznik nr 1 do uchwały nr XVIII/147/2020, co jest zgodne z numerem uchwały NR XVIII/147/20 Rady Gminy Wola Krzysztoporska z 19 marca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wola Krzysztoporska dla części obrębu Krężna opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 30 marca 2020 r., poz. 2076.

Kwestia zarzutów dotyczących podkładów mapowych w opinii organu gminy jest przez organ skarżący błędnie rozumiana. Wojewoda przyjmuje, że została połączona mapa zasadnicza z ewidencyjną, a następnie poddana kompilacji i wzajemnym uzupełnieniem. Mapa zasadnicza użyta w przedmiotowych procedurach planistycznych została pozyskana z ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w formatach Tiff z georeferencją i w takiej formie przedstawiona na rysunku planu bez żadnego łączenia i uzupełniania. Natomiast, w związku z tym, że mapy zasadnicze, jak wskazano w odpowiedzi dla Wojewody, pozbawione są częściowo jakiejkolwiek treści poza krzyżami siatki kwadratów (w takim kształcie znajdują się w zasobie geodezyjnym) zostały one uzupełnione niejako o zobrazowanie granic własności. Sam fakt, że krzyże te występują na mapie jest dowodem na potwierdzenie wyjaśnień - tak wygląda mapa zasadnicza w przypadku przedmiotowego planu i tak wygląda tego typu mapa na większości obszarów wiejskich, na których nie prowadzi się żadnych inwestycji. Z uwagi jednak na sytuację, w której chcemy pogodzić wymogi prawne, tj. art. 16 ust. 1 u.p.z.p. z celem jakiemu ma służyć plan, z pełniejszym zrozumieniem jego ustaleń i dotarciem zarówno do organów administracyjnych jak i zwykłych mieszkańców, na rysunku planu, co ważne - informacyjnie - ujawniona została część mapy ewidencyjnej w postaci podziałów geodezyjnych, które zostały oznaczone w legendzie jako warstwa informacyjna "linie własności" w kolorze zielonym. Nie można tego odebrać jako pozaprawne łączenie czegokolwiek, bowiem wyraźnie wskazany jest w planie informacyjny charakter tej treści. Nie jest to więc ustalenie planu, co więcej z uwagi na wagę samego oznaczenia treść ta oparta jest również na materiałach otrzymanych z zasobu geodezyjnego. Jednocześnie potwierdzenie pochodzenia wszystkich danych katastralnych jakie zostały w planie ujawnione jest w posiadaniu tut. Urzędu i również na tym polu trudno dopatrywać się jakichkolwiek nieprawidłowości. Jednocześnie warto przy tym mieć na uwadze, że zmienia się sposób udostępniania materiałów geodezyjnych, gdzie w miejsce papierowych arkuszy pojawiają się formaty bliższe bazom danych, których wizualizacja nie zawsze jest wprost określona w przepisach, np. SWDE (Standard Wymiany Danych Ewidencyjnych), rozbudowany i opisany w wytycznych techniczno-organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, tzw. Instrukcji G-5, co do której toczy się spór - może czy nie może być podstawą orzekania w postępowaniach ewidencyjnych oraz czy jej unormowania będą uznawane przez sądy administracyjne.

Podsumowując, według organu gminy, nie sposób w przepisach prawa znaleźć odniesienia do ograniczeń w ramach treści prezentowanej jako warstwa informacyjna, a zatem ciężko dopatrywać się na tym polu również naruszeń prawa.

Organ gminy wyjaśnił następnie, że w ocenie organu nadzoru został również w istotny sposób naruszony art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ granica obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym przecina istniejący budynek, znajdujący się częściowo w terenie o symbolu 1RM. Pozostała część zabudowy nie jest objęta obowiązującym planem miejscowym. Powyższe prowadzi do sytuacji, że tylko część budynku podlegać będzie ustaleniom niniejszego planu, co narusza podstawowe zasady ładu przestrzennego oraz prawidłowego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. wójt, burmistrz, prezydent miasta przed podjęciem uchwały intencyjnej wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Jeżeli zaś w trakcie procedury planistycznej powstaną nieznane wcześniej okoliczności formalnoprawne, organ sporządzający plan miejscowy zobowiązany jest do ich uwzględnienia i wprowadzenia w tym zakresie korekty. Zaniechanie w niniejszej sprawie przeprowadzenia w odpowiednim zakresie ww. prac przygotowawczych i planistycznych doprowadziło do sytuacji, że granica obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym przecina istniejący budynek, skutkiem czego względem jednego budynku są dopuszczalne różne sposoby kształtowania terenu. Część budynku objęta jest ustaleniami niniejszego planu miejscowego, natomiast pozostała część zabudowy nie jest objęta obowiązującym planem miejscowym, w związku z czym ta część budynku będzie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku robót budowlanych polegających, na przykład na rozbudowie tego budynku. Organ Rady Gminy Wola Krzysztoporska przyznaje, że przed podjęciem przez Radę Gminy Wola Krzysztoporska uchwały intencyjnej nie wykonano rzetelnej analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia niniejszego planu, na podstawie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Również Wojewoda Łódzki w opinii z 5 lipca 2018 r. zwrócił uwagę, że ustalona granica opracowania przecina istniejący budynek, pomimo to Gmina Wola Krzysztoporska nie dokonała wymaganej przepisami prawa korekty.

Odnosząc się do granicy obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym, która przecina istniejący budynek, zdaniem organu należy uznać, że jest to sytuacja niekorzystna, przypadkowa, niemniej nie znajdująca bezpośrednich sankcji w przepisach prawa. Z uwagi na formę podziałów ewidencyjnych, które na terenie gminy Wola Krzysztoporska w przeważającej większości obejmują nieruchomości o kształcie wydłużonych prostokątów sięgających do 1,5 km długości, na których prowadzona jest produkcja rolna podjęta została decyzja o objęciu ustaleniami planu miejscowego wyłącznie pasa o szerokości ok. 100 m od drogi. Takie rozwiązanie zapewnia równe potraktowanie wszystkich podmiotów, bez względu na wielkość gospodarstw rolnych i geometrii wchodzących w ich skład nieruchomości. Jakkolwiek w przypadku przedmiotowego planu miejscowego, z uwagi na ograniczone możliwości analizy istniejącego zainwestowania na etapie przygotowania uchwały inicjującej prace planistyczne, nie zostało ono dostatecznie szczegółowo rozpoznane, co doprowadziło do wskazanej sytuacji. Uchybienie to zostanie skorygowane w możliwie najszybszym czasie.

Organ gminy wyjaśnił dalej, że skarżący podnosi ponadto, że podczas uchwalania przedmiotowego planu miejscowego doszło do naruszenia trybu określonego w art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 u.p.z.p. Mianowicie w trakcie przeprowadzania procedury planistycznej do projektu ww. planu wprowadzono zmiany polegające na zmniejszeniu liczby jednostek DJP z 70 na 20, co zgodnie z art. 19 ww. uchwały powinno skutkować ponowieniem procedury z art. 17 tej ustawy w niezbędnym zakresie. Z treści załącznika nr 2 do uchwały nr XVIII/147/20 wynika, że do wyłożonego do publicznego wglądu niniejszego planu miejscowego w terminie od dnia 29 listopada do 23 grudnia 2019 r. wpłynęły uwagi, które nie zostały uwzględnione w całości, najpierw przez Wójta Gminy Wola Krzysztoporska w rozstrzygnięciu z dnia 17 stycznia 2020 r., a następnie przez Radę Gminy. Osoby składające uwagi wskazały, m.in. na potrzebę zmiany ustaleń planu w zakresie dopuszczenia lokalizacji przedsięwzięć i obiektów budowlanych związanych z chowem lub hodowlą zwierząt w liczbie do 70 DJR Natomiast z treści § 5 pkt 2 ww. uchwały wynika, że zmniejszono liczbę z 70 DJP do 20 DJP, czyli ta właśnie uwaga w części została uwzględniona. Zgodnie z art. 19 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Mając na uwadze powyższe, w związku z wprowadzonymi do prognozy oddziaływania na środowisko oraz do projektu ww. planu zmianami dotyczącymi m.in. zmniejszenia liczby DJP z 70 do 20 należało ponownie zwrócić się o opinię do właściwego miejscowo regionalnego dyrektora ochrony środowiska, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Następnie zmieniony w tym zakresie projekt przedmiotowego planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko należało ponownie wyłożyć do publicznego wglądu. Poprzez brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu niniejszego planu, gwarancja udziału czynnika społecznego, w najważniejszych, dla całej społeczności sprawach, jakim są bezsprzeczne kwestie zagospodarowania przestrzennego gminy, została znacznie ograniczona, czy wręcz uniemożliwiona. Gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie.

Odnosząc się do wątpliwości Wojewody Łódzkiego dotyczących treści załącznika Nr 2 do ww. uchwały, tj. rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu niniejszego planu miejscowego w kontekście jego kwalifikacji jako uwaga nieuwzględniona, organ gminy wyjaśnił, że z treść wspomnianej uwagi brzmiała: "Wskazuje się także, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację przedsięwzięć i obiektów budowlanych, związanych z chowem lub hodowlą zwierząt w liczbie do 70 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) oraz powstawanie biogazowni rolniczych o mocy do 10 kW na każde 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) zbyt blisko terenów zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. (...)". Zdaniem organu gminy wolę składającego uwagę odczytywać należy jako brak zgody na dopuszczenie lokalizacji obiektów chowu lub hodowli zwierząt zbyt blisko terenów zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Jednocześnie organ gminy poinformował, że do publicznego wglądu został wyłożony projekt uchwały o treści § 5 pkt 2 w brzmieniu: "zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć i obiektów budowlanych związanych z chowem lub hodowlą zwierząt w liczbie większej niż 20 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP)". Tym samym korekta zapisów § 5 pkt 2 uchwały, polegająca na zmniejszeniu ilości dopuszczalnych DJP z 70 na 20 DJP miała miejsce przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu. W związku z powyższym przedmiotowa uwaga nie mogła zostać zakwalifikowana jako częściowo uwzględniona.

Odpowiadając natomiast na zarzut braku ponowienia czynności w niezbędnym zakresie, w szczególności czy w związku z wprowadzonymi do prognozy odziaływania na środowisko oraz do projektu ww. planu zmianami m. in. w zakresie zmiany liczby DJP z 70 na 20 powyższa prognoza nie podlegała ponownemu opiniowaniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego informuję, że zakres zmian jakie wprowadzono zdaniem organu sporządzającego projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko nie wymagała wystąpienia o ponowne uzyskanie opinii wymienionych organów. Zarówno projekt planu miejscowego, jak i prognoza oddziaływania na środowisko zostały uzupełnione, zgodnie z zakresem uwag przedstawionych w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Należy przyjąć, że o potencjalnym oddziaływaniu nie decyduje wielkość DJP, a wykorzystane technologie, sposób funkcjonowania poszczególnych inwestycji oraz zastosowane środki minimalizujące wpływ na środowisko. Ponadto wymienione organy nie wymagały przedłożenia kolejnej wersji projektu MPZP wraz z prognozą.

Dlatego w ocenie organu gminy skarga nie jest zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.) - zwanej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura przyjmuje pogląd, że "wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Przyjmuje się, że "nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości (...). Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy" (tak wyrok WSA w Opolu z dnia 3 stycznia 2018r., II SA/Op 554/17, Lex nr 2432690). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (tak. Np. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020r., II SA/Łd 213/12).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu planistycznego.

W judykaturze przyjmuje się, że "pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc (merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej" (wyrok WSA w Opolu z dnia 3 stycznia 2018r., II SA/Op 554/17, Lex nr 2432690, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2021r., II SA/Gl 1515/20, lex nr 3175858). W pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także - obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. - także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020r, V SA/Po 878/19, LEX nr 2780432). Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (tak wyrok NSA z dnia 4 listopada 2020r., II OSK 3593/18, Lex nr 3080492). Natomiast tryb sporządzania planu, określany jako "procedura planistyczna", którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020r, V SA/Po 878/19, LEX nr 2780432).

Zważywszy na powyższą regulację prawną – Sąd stwierdza, że poddany kontroli plan miejscowy nie został – wbrew wymogowi art. 16 ust. 1 u.p.z.p. i § 5 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu - sporządzony na właściwej urzędowej kopii mapy, tj. kopii mapy zasadniczej, a w razie jej braku kopii mapy katastralnej, zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Ta istotna wada jako dotycząca całego obszaru planu jest wystarczającą podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p., "plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym"; zgodnie zaś z § 5 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu "projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierający obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem". Jak podnosi judykatura "przepis ten wprowadza jednoznaczną zasadę, że plan miejscowy sporządza się z wykorzystaniem kopii urzędowych map. Musi to być mapa zasadnicza lub katastralna w razie braku mapy zasadniczej, a plan musi być naniesiony na kopii tej właśnie mapy, a nie na dowolnej mapie stworzonej dla celu postępowania planistycznego. Z też względu mapa uzyskana z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystana do sporządzenia planu miejscowego nie może być przeskalowywana poza ośrodkiem dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a jej zgodność z oryginałem przechowywanym w tym zasobie powinna potwierdzać klauzula, którą właściwy organ nadaje na kopiach dokumentów udostępnionych z zasobu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 czerwca 2017r. II OSK 1962/16). "Formalna konieczność wykorzystania urzędowych podkładów mapowych dla celów planistycznych ma na celu zagwarantowanie, że dane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zostały w żaden sposób zmodyfikowane w trakcie prac nad projektem planu miejscowego" (tak wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018r., II OSK 2033/16). Stosowanie do treści art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, mapa zasadnicza stanowi wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Elementy treści mapy ewidencyjnej (katastralnej) określone zostały natomiast w § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r., Nr 38, poz. 454 ze zm.).

W niniejszej sprawie – jak sama Gmina przyznała choćby w odpowiedzi na skargę – treść mapy zasadniczej jest ograniczona do zainwestowanej części wsi, ale zdaniem Gminy "widok siatki krzyży praktycznie na całym wskazanym obszarze stanowiącym sąsiedztwo obszaru objętego planem potwierdza, że mapa ta pomimo braku treści jest przedstawiona", a rozbieżności co do przebiegu granic działek na podkładzie mapowym i linii własności oznaczonych w legendzie kolorem zielonym wynikają z rozbieżności tych dwu użytych map. Co więcej Gmina podniosła, że obie mapy są sporządzone w innym formacie, a "połączenie obu tych map wymaga nadania georeferencji mapom zasadniczym i ich transformacji do układu odwzorowania przestrzennego reprezentowanego przez mapę zasadniczą, przy czym aktualność i dokładność mapy ewidencyjnej, determinuje przyjęcie jej jako mapy referencyjnej, stanowiącej punkt odniesienia". Nie ma więc wątpliwości, że część graficzna planu miejscowego została sporządzana w wyniku "zebrania" danych z dwu różnych map, tj. mapy zasadniczej i mapy katastralnej, i jej przeskalowana tak by zawierała wszystkie wymagane prawem dla potrzeb opracowania planu miejscowego dane. Nie została ona bowiem sporządzona na żadnej ze wskazanych w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. map. Takie działanie zaś jako nie przewidziane w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. jest niedopuszczalne. W sytuacji braku odpowiedniej mapy zasadniczej Gmina powinna posłużyć się stosownie do wytycznych tegoż przepisu mapą katastralną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tak wytworzona mapa jako podkład do planu miejscowego budzi zastrzeżenia także dlatego, iż nie została ona wytworzona przez uprawniony do tego prawem organ, lecz – co Gmina przyznała - we własnym zakresie. Brak wymaganej wiedzy i narzędzi może stwarzać ryzyko błędnego przeniesienia danych z mapy ewidencyjnej przez Gminę do mapy zasadniczej. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości przyjętej w procedurze planistycznej mapy jest podniesiony w odpowiedzi na skargę argument, iż stanowiąca załącznik planu mapa zasadnicza została pozyskana z ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w formacie Tiff z georeferencją i w takiej formie została przedstawiona na rysunku planu bez żadnego łączenia i uzupełniania. Pomijając niejasność tego stwierdzenia, w tym w kontekście wcześniejszych wyjaśnień Gminy, to Gmina jednocześnie podniosła, że "w związku z tym, że mapy zasadnicze (...) pozbawione są częściowo jakiejkolwiek treści poza krzyżami siatki kwadratów (w takim kształcie znajdują się w zasobie geodezyjnym) zostały one uzupełnione niejako o zobrazowanie granic własności. (...) informacyjnie – ujawniona została część map ewidencyjnych w postaci podziałów geodezyjnych, które zostały oznaczone w legendzie jako warstwa informacyjna "linie własności" w kolorze zielonym". Powyższe argumenty Gminy jako nie mające oparcia w prawie nie mogły zostać uwzględnione.

Niezależnie od tej istotnej wady całego planu miejscowego, już go dyskwalifikującej jako akt odpowiadający prawu, Sąd stwierdza, że również poważne zastrzeżenia budzi wyznaczenie granicy obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym, która w jednostce o symbolu 1RM przecina istniejący budynek, w taki sposób, że tylko część tego budynku podlega regulacjom zaskarżonego planu miejscowego, natomiast pozostała część zabudowy nie jest objęta planem miejscowym. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego, że wyznaczenie granic planu miejscowego w powyższy sposób prowadzi do sytuacji, w której część zabudowy nieobjęta obowiązującym planem miejscowym, w związku z czym ta część budynku będzie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku robót budowlanych polegających, na przykład na rozbudowie tego budynku. Tymczasem za niedopuszczalne należy uznać wyznaczenie granicy obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym w sposób przecinający istniejący budynek, skutkiem czego względem tego samego budynku dopuszczalne są różne sposoby kształtowania terenu.

Jak słusznie zauważył Wojewoda Łódzki, że na podstawie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. wójt, burmistrz, prezydent miasta przed podjęciem uchwały intencyjnej wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Jeżeli zaś w trakcie procedury planistycznej powstaną nieznane wcześniej okoliczności formalnoprawne, organ sporządzający plan miejscowy zobowiązany jest do ich uwzględnienia i wprowadzenia w tym zakresie korekty. Jak wynika natomiast z dokumentów planistycznych o nieprawidłowym przeprowadzeniu granicy planu przez istniejący budynek Wojewoda Łódzki informował organ gminy już w opinii z 5 lipca 2018 r. Pomimo tego Gmina Wola Krzysztoporska nie dokonała wymaganej odpowiedniej korekty w tym zakresie, celem dostosowania granicy planu do zgodności z prawem. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę organ gminy przyznał, że przed podjęciem przez Radę Gminy Wola Krzysztoporska uchwały intencyjnej nie wykonano rzetelnej analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia niniejszego planu, na podstawie art. 14 ust. 5 u.p.z.p.

Wskazane powyżej naruszenia stanowią istotne naruszenie zasad sporządza planu miejscowego, o czym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały w całości.

Natomiast odnośnie zarzutu zaniechania powtórzenia uzgodnień w związku ze zmianą w trakcie tej procedury zapisów planu w zakresie DJP inwentarza poprzez zmniejszenie tej liczby z 70 do 20, co ostatecznie znalazło odzwierciedlenie w zapisie § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały, wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wójt, burmistrz, prezydent miasta wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. W zakresie powtórzenia procedury planistycznej judykatura przyjmuje, że to "charakter i rozmiar dokonanych zmian w projekcie planu będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, będzie wymagało powtórzenia czynności planistycznych w tym zakresie" (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 maja 2020r., II SA/Gl 675/19, Lex nr 3017330, wyrok NSA z dnia 26 września 2019r., II OSK 2704/17, Lex nr 2778708). Judykatura wskazuje również, że "po wprowadzeniu zmian w projekcie planu, o ile dotyczą one materii podlegającej uzgodnieniom przewidzianym w art. 17 pkt 6 lit. b) u.p.z.p. oraz odbiegają znacząco od wersji przedstawionej do uzgodnienia, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., uzgodnienia te powinny być ponowione" (wyrok NSA z 18 grudnia 2019r., II OSK 197/18, LEX nr 2976558). "Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może bowiem skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie, zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części" (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019r., IV SA/Po 588/19, LEX nr 2757601).

Zważywszy na tak interpretowany art. 17 pkt 13 u.p.z.p. – Sąd stwierdza, że zmiana zapisu § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie ilości DJP inwentarza poprzez zmniejszenie tej ilości z 70 do 20 wymagało ponowienia uzgodnień z właściwymi organami, w szczególności z organem ochrony środowiska oraz organami sanitarnymi. Na taką ocenę wpływ ma charakter i zakres oddziaływania tego zapisu planu. Przepis ten wprowadza generalne, obowiązujące dla całego obszaru objętego planem, zasady ochrony środowiska i krajobrazu. Oznacza to, iż ma on szeroki i powszechny zakres, a specyfika działalności gospodarczej - hodowla i chów zwierząt, jako inwestycja oddziaływująca na środowisko naturalne, wpływa niekorzystnie na wszystkich mieszkańców sąsiadujących z terenem takiej inwestycji, a z uwagi na przemieszczanie się złowrogich zapachów i odoru oddziałuje również na dalej położone nieruchomości. W konsekwencji może rodzić liczne konflikty społeczne w zakresie takich inwestycji. Kontestowany skargą zapis planu nie dotyczy zatem indywidualnego interesu jednostkowego właściciela nieruchomości, dotkniętego tym zapisem planu. Podkreślić należy, że organy uzgadniające projekt planu miejscowego, przewidującego określoną ilość DJP, uzgodniły ten projekt w zakresie tej ilości, a więc jej zmiana, winna skutkować ponowieniem tych uzgodnień. Gmina nie może też domniemywać czy też zakładać, że zmniejszenie ilości DJP z 70 do 20, nie powinno – jak podnosi w odpowiedzi na skargę – wpływać na zmianę stanowiska organów opiniujących i tym samym skutkować koniecznością ponowienia procedury jego opiniowania.

Jednakże wbrew stanowisku Wojewody Łódzkiego, zdaniem Sądu, naruszenie trybu sporządzania przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest na tyle istotne, aby powodowało jego nieważność w powyższym zakresie. Należy mieć bowiem na uwadze, że zmiana projektu planu w zakresie lokalizacji na obszarze jego obowiązywania przedsięwzięć i obiektów budowlanych związanych z chowem lub hodowlą zwierząt poprzez zmniejszenie dopuszczalnej ilości dużych jednostek przeliczeniowych odbyło się na korzyść środowiska i interesu ogólnego. W związku z tym należy kierować się zasadą a maiori ad minus. Zatem jeżeli organy uzgadniające we wcześniejszych swoich stanowiskach zezwoliły większą liczbę dużych jednostek przeliczeniowych, dopuszczalną w ramach przedsięwzięć i obiektów budowlanych związanych z chowem lub hodowlą zwierząt, to brak ponownego uzgodnienia w omawianym zakresie, choć niewątpliwie stanowi naruszenie, to jednak nie można mu przypisać naruszenia istotnego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Jednakże mając powyższe na uwadze wskazane wyżej naruszenie zasad sporządzania planu poprzez użycie niewłaściwych map jako części graficznej zaskarżonej uchwały, jak również zaniechanie w postaci przeprowadzenia w niezbędnym zakresie prac planistycznych, co doprowadziło do "przecięcia" granicą planu istniejącego budynku Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018r., poz. 265).

dc