Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2041/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. L. wspólnika spółki cywilnej PHU U. [...] s.c. [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Po 959/16 w sprawie ze skargi G. L. i K. L. wspólników spółki cywilnej PHU U. [...] s.c. [...] w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Po 959/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę G. L. i K. L. wspólników spółki cywilnej PHU [...] s.c. [...] w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku inwestorów G. L. i K. L., w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego przy ul. K. w P. (działki nr [...], ark. [...], obręb C.).

Uzasadniając odmowę wydania pozwolenia na budowę, organ I instancji stwierdził, że inwestorzy nie wykonali w toku prowadzonego postępowania administracyjnego obowiązku usunięcia nieprawidłowości określonych w pkt 1, 2, 6 i 12 postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...]. Organ wyjaśnił, że wnioskodawcy m.in. nie doprowadzili projektu budowlanego do zgodności z § 6 ust. 4 pkt 5 lit. a miejscowego planu zagospodarowania terenu "O. R." w P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. (Dz.Urz. Woj.]. z dnia [...] czerwca 2012 r. poz. [...]). W tym zakresie organ podniósł, że plan miejscowy przewiduje na obszarze oznaczonym symbolem 2U wysokość zabudowy od 4 do 6 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 25 m; plan wyraźnie precyzuje wysokość zabudowy na obszarze 2U (od 4 do 6 kondygnacji), nie dopuszczając zabudowy o mniejszej wysokości, jak to ma miejsce w kolejnych przepisach planu, np. "§ 5 ust. 4 pkt 5 lit. c", gdzie określono wysokość zabudowy do 2 kondygnacji nadziemnych. Zdaniem organu czytelnym celem planu jest zorganizowanie na obszarze oznaczonym symbolami 2U i 1U zabudowy o wysokości od 4 do 6 kondygnacji, natomiast przedłożona przez inwestorów opinia urbanistyczno-budowlana w głównej mierze odnosi się do wysokości budynków w świetle przepisów pożarowych.

Ponadto Prezydent Miasta podniósł, że w projekcie budowlanym nie określono charakterystycznych rzędnych, zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 4562 ze zm.). W ocenie organu samo podanie poziomo posadowienia posadzki parteru (PPP=0,00) bez odniesienia do rzędnych istniejącego terenu, jest niewystarczające. Organ podniósł także, że w projekcie budowlanym nie wskazano prawidłowo, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego obszaru oddziaływania obiektu, tj. z uwzględnieniem działek sąsiednich, przez które zaprojektowano dojazd do działki budowlanej. Organ wyjaśnił, że sposób oznaczenia i opisu tego obszaru w projekcie zagospodarowania terenu z opisem, że oddziaływanie budynku zamyka się w granicach działek narusza przepis § 13a rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego, gdyż nie wskazano m.in. przepisów prawa, na podstawie których dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. inwestorzy podnieśli, że organ I instancji wadliwie ustalił stan faktyczny i z tego powodu zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. W uzupełnieniu odwołania skarżący dołączyli do akt postępowania opinię architektoniczno-urbanistyczną – uszczegółowienie z dnia 20 sierpnia 2016 r., w której wskazano na sposób liczenia wysokości budynku określony w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz uregulowania prawne dotyczące obowiązków określania w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy – art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedstawionej opinii zawarto tezę, że pojęcia "wysokość budynku" i "wysokość zabudowy" nie mogą być pojmowana w procesie inwestycyjnym rozbieżnie. Ponadto przy piśmie przewodnim z dnia 4 października 2016 r. inwestorzy przedstawili "uzupełnienie nieprawidłowości projektu budowlanego", zgodnie z "wezwaniem Wojewody [...] z dn. 10.08.2016r.". W piśmie tym stwierdzili zarazem, że projekt budowlany dotyczy budynku usługowo-handlowego, który zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym jest budynkiem czterokondygnacyjnym, wobec czego został zaprojektowany zgodnie z postanowieniami planu miejscowego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], utrzymał w zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. było uzasadnione, zaś ustalenie, że inwestor nie usunął w terminie nieprawidłowości opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest zgodne ze stanem faktycznym.

Wojewoda stwierdził, że przepis § 6 ust. 4 pkt 5 lit. a m.p.z.p. jest jasny i wskazuje, że celem planu jest kształtowanie na terenie U2 i U1 zabudowy o wysokości od 4 do 6 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 25 m. Zdaniem organu odwoławczego, gdyby zamiarem prawodawcy lokalnego było inne określenie wysokości zabudowy na terenie U2, użyłby on sformułowania takiego jak w § 6 ust. 4 pkt 5 lit. c – do dwóch kondygnacji naziemnych, nie więcej niż 10 m. Zastosowanie zaś innej wykładni zapisów planu miejscowego w kwestii wysokości zabudowy przy wykorzystaniu definicji wysokości budynku określonej w § 6 warunków technicznych budynków można ocenić jedynie jako próbę obejścia postanowień obowiązującego planu miejscowego. Wojewoda przyznał, że inwestorzy słusznie zauważyli, iż art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada w szczególności obowiązek ustalania w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy, co zdaniem organu "w przełożeniu na zapis § 5 ust. 4 pkt 5 lit. a" m.p.z.p. oznacza, że wysokość ta powinna być ukształtowana na poziomie od 4 do 6 kondygnacji, nie więcej niż 25 m.

Wojewoda nie zgodził się z poglądem skarżących, że skoro plan miejscowy nie zakazuje na działce inwestorów budowy budynków o wysokości 1 kondygnacji, to na taką zabudowę można pozwolić. Organ odwoławczy podniósł, że treść ustaleń m.p.z.p. wiąże uczestników procesu budowlanego i nie można przyjmować interpretacji rozszerzającej jego treści.

Nadto organ II instancji wskazał, że kwestia kolizji inwestycji z przebiegającą linią ciepłowniczą, elektroenergetyczną i prawidłowe wskazanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego jest zagadnieniem istotnym, z uwagi na obciążenie nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] ograniczonym prawem rzeczowym, tj. nieodpłatną służebnością gruntową. Zdaniem organu odwoławczego nie jest również wystarczająca przyjęta w projekcie zagospodarowania terenu forma graficzna i opis, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę budowlaną inwestora, na uzasadnienie czego Wojewoda odwołał się do zapisów w księdze wieczystej nr [...], z którego wynika, że dla działki inwestora ustanowiono odpłatne prawo przechodu i przejazdu przez nieruchomość obciążoną zapisaną w księdze wieczystej nr [...] i służebność drogi koniecznej na części działki nr [...]. Stwierdzone przez Wojewodę nieprawidłowości nie miały jednakże w jego ocenie wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż inwestor usunął je w postępowaniu odwoławczym. Organ nie podzielił również stanowiska skarżących, że projekt nowego budynku nie musi przedstawiać w części opisowej i rysunkowej zasadniczych elementów wyposażenia technicznego i ogólnobudowlanego umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego z jego przeznaczeniem, bowiem przepisy § 8 ust.2 pkt 3, § 8 ust. 3 pkt 6 i 7, § 11 ust. 2 pkt 6, pkt 7, pkt 8 i § 12 ust. 1 pkt 2 lit c oraz § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wprost ustanawiają taki obowiązek. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wynikające z art. 29 ust. 1 pkt 27 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy budowy takich instalacji w istniejących budynkach.

Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że skoro nie doszło do usunięcia nieprawidłowości w kwestii wysokości zabudowy określonej ustaleniami planu miejscowego uzasadnione jest wydanie decyzji odmownej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2016 r. inwestorzy zarzucili: 1) wadliwe ustalenie stanu faktycznego, 2) błędną analizę przepisów, 3) nieprawidłową analizę i interpretację postanowień obowiązującego na przedmiotowym obszarze planu miejscowego. Wskazali, że w planie miejscowym określona została jedynie liczba kondygnacji (od 4 do 6), nie zostały natomiast wskazane jakiekolwiek parametry ani wskaźniki, jakie muszą spełniać poszczególne kondygnacje, w tym ich powierzchnia względem niższych kondygnacji. Wywodzili, że ponieważ parametry te nie zostały w żaden sposób przedstawione i dookreślone, należy posiłkować się przepisami wyższego rzędu, a zatem rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w § 6 definiuje pojęcie kondygnacji, nie wskazując, jaką powinna mieć powierzchnię zabudowy względem poprzednich. W związku z tym faktem, należy zastosować definicje, które zawarte są we wskazanym wyżej rozporządzeniu, wobec czego należy uznać, że kondygnacją jest choćby częściowa zabudowa nad niższą kondygnacją, niezależnie od tego, czy jest ona na całości, czy jedynie części obiektu. Zdaniem skarżących, skoro obowiązujący plan miejscowy nie doprecyzowuje tej kwestii (wskazuje jedynie na liczbę kondygnacji od 4 do 6, bez określenia minimalnej powierzchni zabudowy dla poszczególnych kondygnacji), nie można uznać stanowiska organów, że planowany obiekt jest częściowo 4-kondygnacyjny, częściowo 1-kondygnacyjny, gdyż stanowi to dowolne interpretowanie planu miejscowego według celu, jaki wydaje się, że miał być osiągnięty, niezgodnie z treścią jego postanowień oraz obowiązującym prawem, co jest zbyt swobodną oceną, wykraczającą poza wszelkie dyrektywy interpretacyjne, co też z kolei stanowi naruszenie przepisów. Zdaniem skarżących, w sprawie zastosować należy przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz postanowienia obowiązującego planu miejscowego, zgodnie z jego brzmieniem, a nie rzekomymi założeniami. Skarżący zaznaczyli, że pogląd taki został szczegółowo wyrażony w opinii architektoniczno-urbanistycznej dołączonej do odwołania od wydanej przez Prezydenta Miasta P. wcześniejszej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku usługowo- handlowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując stanowisko wyrażone w wydanej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Po 959/16, oddalił skargę G. L. i K. L. wspólników spółki cywilnej PHU [...] s.c. [...] w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że dla ustalenia kwestii zgodności projektowanej zabudowy z planem miejscowym organ prawidłowo przyjął, że planowany budynek jest obiektem 1-kondygnacyjnym. W szczególności zaś Wojewoda trafnie powołał się na kontekst przepisów planu dotyczących terenów zabudowy usługowej. Wskazując na usytuowanie obok siebie w § 6 ust. 4 pkt 5 m.p.z.p. dwóch rozwiązań dotyczących różnych terenów usługowych (lit. a i lit. c), co wyraźnie wskazuje, na to, że intencją lokalnego prawodawcy było przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem U1 (w tym terenu inwestycji) pod zabudowę usługową o dość znacznej liczbie kondygnacji, a co za tym idzie – i wysokości. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że dla terenów oznaczonych symbolami U1 i U2 (do których zalicza się dotyczą teren inwestycji) wysokość zabudowy ma wynosić od 4 od 6 kondygnacji, nie więcej niż 25 m (lit. a), zaś dla innych terenów zabudowy usługowej – pomijając zabudowę usługową specjalną, jak przeznaczoną pod oświatę lub ochronę zdrowia – liczba kondygnacji jest ustalona w niższym przedziale (lit. b i c) lub nawet w konkretnej liczbie (lit. d), co znajduje swoje odpowiednie przełożenie w określeniu niższej wysokości (odpowiednio: do 15 m w przypadku 2-3 kondygnacji – lit. b do 10 m w przypadku mniejszej liczby kondygnacji – lit. c i lit. d).

Zdaniem Sądu wojewódzkiego interpretacja postanowień planu dokonana przez organy w przedmiotowej sprawie była uzasadniona i uwzględniała wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, w tym określone rozwiązania projektowe planowanego budynku. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis § 6 ust. 4 pkt 5 lit. a m.p.z.p. przewidujący liczbę kondygnacji nadziemnych i wysokość zabudowy na terenach oznaczonych symbolami U1 i U2, który stanowi, że wysokość zabudowy na tych terenach wynosi od 4 do 6 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 25 m. Przedstawiona wykładnia jest racjonalna i nie wymagała skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, nie dokonywała rozszerzenia znaczenia rozwiązań ustalonych w planie.

Sąd stwierdził, że z analizowanych przepisów planu miejscowego wynika wprost, że wprawdzie konkretna wysokość obiektu będzie niejako pochodną zastosowania określonej liczby kondygnacji i poszczególnych rozwiązań konstrukcyjnych, jednak sam fakt określenia w § 6 ust. 4 pkt 5 lit. a planu – w przeciwieństwie np. do rozwiązania wskazanego w § 6 ust. 4 pkt 5 lit. c, gdzie określono, że liczba kondygnacji wynosi do 2 – liczba kondygnacji zabudowy na terenie U1 i U2 musi się zamykać w przedziale od 4 do 6 kondygnacji, determinując w ten sposób wysokość zabudowy, która nie może przekraczać 25 m. Zatem możliwie jest jej zróżnicowanie w obrębie bryły budynku – w tym, nawiązując do przedłożonego przez skarżących na etapie postępowania odwoławczego ilustracyjnego przedstawienia sposobu określania liczy kondygnacji dla obiektów budowlanych, ukształtowanie kondygnacji bryły budynku kaskadowo czy schodkowo – jednakże nie może polegać na zaprojektowaniu budynku o mniejszej liczbie kondygnacji, przekładającej się wprost na wysokość obiektu.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że w planie miejscowym nie zostały wskazane jakiekolwiek parametry ani wskaźniki, jakie muszą spełniać poszczególne kondygnacje, w tym ich powierzchnia względem niższych kondygnacji, Sąd wyraził stanowisko co do niedopuszczalności kwestionowania postanowień planu miejscowego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto podkreślił, że wymóg art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie obowiązku ustalania w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy znalazł swoje odpowiednie odzwierciedlenie w przedmiotowym planie miejscowym w treści § 6 ust. 4 pkt 5, co oznacza, że wysokość ta powinna być uwzględniona w projekcie budowlanym, zgodnie z § 6 ust. 4 pkt 5 lit. a m.p.z.p. poprzez zaprojektowanie budynku w granicach od 4 do 6 kondygnacji, nieprzekraczającego 25 m wysokości. Sąd stwierdził, że jeżeli skarżący nie zgadzają się z określonymi ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego i uważają, że bezprawnie narusza on zarówno przepisy ustawy planistycznej, jak i ich uprawnienia (interes prawny) – mogą w drodze skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm.) podjąć próbę zakwestionowania legalności uchwały rady gminy i w ten sposób podważenia zgodności planu miejscowego z przepisami ustaw lub Konstytucji.

Sąd I instancji podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że organ architektoniczno-budowlany, sprawdzając zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, dokonać musi jego wykładni celem odkodowania norm prawnych zawartych w jego przepisach, analogicznie jak w przypadku każdego aktu prawa powszechnie obowiązującego. Organ architektoniczno-budowlany nie jest jednakże uprawniony do oceny legalności czy też merytorycznej prawidłowości ustaleń planu miejscowego. Istotny jest fakt jego obowiązywania na danym obszarze i wykładnia danego przepisu planu, pozostająca w zgodzie z brzmieniem postanowień planu. Nie można zatem w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę kwestionować zgodności przepisów planu miejscowego z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego – w tym wypadku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - a do tego sprowadza się zasadnicza część argumentacji skarżących, prezentowana w skardze, jak i w postępowaniu odwoławczym (ujawniona w uzupełnieniu opinii architektoniczno-budowlanej).

Odnosząc się do zarzutu skarżących co do sposobu rozumienia terminu kondygnacja i wpływu takiego rozumienia na ustalenie zgodności planowanego obiektu z ustaleniami planu co do wysokości zabudowy, Sąd wyjaśnił, że nie podziela stanowiska skarżących. Rozumienie terminu kondygnacja zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków – przez którą należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m (za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia) – i odpowiednie przełożenie na termin kondygnacja nadziemna nie zmienia oceny, że zaprojektowany budynek usługowo-handlowy nie liczy od 4 do 6 kondygnacji.

Sąd wskazał, że zdaniem skarżących spełnieniem postanowień planu dotyczących m.in. zabudowy 4-kondygnacyjnej jest zarówno budynek 4-kondygnacyjny, którego rzut poziomy jest identyczny dla wszystkich kondygnacji, jak również budynek 4 kondygnacyjny o różnych rzutach poziomych dla poszczególnych kondygnacji. W ich ocenie kondygnacją jest choćby częściowa zabudowa nad niższą kondygnacją, niezależnie od tego czy jest ona na całości czy jedynie na części obiektu. Stwierdził przy tym, że skarżący pomijają jednakże zupełnie fakt, że tylko niewielka część budynku liczy 4 kondygnacje, przy czym nie można uznać, że 3 z nich znajdują się nad pierwszą kondygnacją całego budynku. Omawiana wyższa część budynku, licząca 4 kondygnacje, jest zaprojektowana w ten sposób, że co najmniej 2 z tych kondygnacji odpowiadają jednej kondygnacji głównej części budynku, która jest 1-kondygnacyjna (parterowa). Zdaniem Sądu wojewódzkiego, przy określaniu wysokości budynku i ocenie zgodności planowanej zabudowy z ustalonymi w planie miejscowym wymaganiami dotyczącymi wysokości zabudowy nie można stosować przepisów rozporządzenia wykonawczego w taki sposób, który prowadziłby do obejścia przepisów planistycznych – tak ustawy, jaki i planu miejscowego, będącego aktem wykonawczym do tej ustawy. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia argumenty skarżących dotyczące sposobu ustalania wysokości budynku, które są uregulowane w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który to przepis stanowi, że wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Sąd wskazał, że organy nie kwestionują wysokości poszczególnych elementów (segmentów) bryły projektowanego budynku, lecz zarzucają zaprojektowanie tego budynku bez uwzględnienia wymaganej planem liczby kondygnacji – od 4 do 6. Stwierdził również, że z podnoszonego przez skarżących braku określenia w planie miejscowym wskaźnika intensywności zabudowy jako wskaźnika (powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej – jak to wynika z treści przywołanego art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie można wyprowadzić wniosku, że "brak określania wartości tego wskaźnika powoduje otwarty katalog możliwości interpretacyjnych dla nowej zabudowy przy wyłącznym i obowiązkowym spełnieniu innych wskaźników wynikających z funkcji planistycznej z planu miejscowego". Trzeba też mieć na uwadze, że stosownie do przywołanego przepisu oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono w planie miejscowym wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (§ 6 ust. 4 pkt 3 lit. a m.p.z.p.). Inwestor może wprawdzie w takiej sytuacji poruszać się w obszarze większej swobody architektonicznej w określonym porządku urbanistycznym (planistycznym), jednakże nie jest ona pozbawiony granic, a w tym wypadku wyznacza je m.in. ustalony w planie miejscowym parametr w postaci wymaganej liczby kondygnacji i maksymalnej wysokości zabudowy.

W ocenie Sądu zaprojektowany budynek jest całością, stanowi jeden obiekt budowlany, o jednej bryle architektonicznej (figurze trójwymiarowej), w której można wyodrębnić dwa segmenty o różnym kształcie (różne figury) i parametrach. Obiekt ten stanowiący jedną całość techniczno-użytkową, nie może być uznany za spełniający wymogi planu miejscowego dotyczące wysokości zabudowy usługowej na terenach oznaczonych symbolami U1 i U2. Plan miejscowy nie zawiera wymogów względem bryły budynku, jednakże określa maksymalną wysokość zabudowy, co nie jest tożsame ze sposobem obliczenia wysokości budynku, i wiąże tę wysokość z konkretnie podaną liczbą kondygnacji nadziemnych (od 4 do 6). Wobec powyższego to nie liczba kondygnacji i wysokość drugorzędnego akcentu umiejscowionego z jednej strony planowanego budynku (tj. segmentu 4-kondygnacyjnego, o większej wysokości od pozostałej części budynku), lecz jego dominanta architektoniczna (główny element architektoniczny, stanowiący formalnie najważniejszy akcent architektonicznej budynku), tj. długa część budynku (budynek ma mieć 20 m szerokości oraz niespełna 50 m długości) biegnąca od strony ul. K. w głąb terenu inwestycji, stanowi punkt odniesienia dla oceny, czy zaprojektowany budynek usługowo-handlowy jest zgodny z postanowieniami planu miejscowego dotyczącymi wysokości zabudowy na terenie oznaczonym symbolem U1 i U2. Projektowany budynek nie jest budynkiem wielobryłowym w granicach określonych planem od 4 do 6 kondygnacji, ale budynkiem jednopiętrowym z 4 – o piętrową dominantą. Niższa niż 4 – y kondygnacje część budynku jest zasadniczą i dominującą częścią projektowanego budynku, co nie jest zgodne z zapisami planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:

1) błędną interpretację zapisów Uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "O. R." w P. w zakresie w jakim miałby on wykluczać dopuszczalność budowy projektowanego obiektu;

2) naruszenie norm rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) naruszenie norm § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał na zgodność przedłożonego przez niego projektu z przedmiotowym planem zagospodarowania, który jak słusznie zauważył w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przewiduje na oznaczonym obszarze oznaczonym symbolem 2U wysokość zabudowy od 4 do 6 kondygnacji. Objęta odmową koncepcja przewidywała wzniesienie budynku czterokondygnacyjnego. Podkreślił, że przedmiotowy plan zagospodarowania nie precyzuje wymogów odnośnie całych gabarytów nieruchomości a jedynie ustala parametry graniczne, które zostały przez spełnione. Wbrew zaś stanowisku organu administracyjnego wydanie zgody na wzniesienie objętego wnioskiem budynku, który jedynie częściowo nie wznosi się ponad wysokość drugiej kondygnacji nie stanowi interpretacji rozszerzającej norm prawa miejscowego.

G. L. powołał się na przedłożoną do akt sprawy Opinię Architektoniczno-Urbanistyczno-Budowlaną, zgodnie z którą wymóg osiągnięcia 4 kondygnacji pozostaje spełniony pomimo okoliczności, iż rzut poziomy nie jest identyczny dla każdej poszczególnej kondygnacji. Podkreślił wadliwość stanowiska organu administracyjnego nietrafnie podzielonego przez Sąd pierwszej instancji wskazując w danej sprawie moc obowiązującą § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków techniczny jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. powszechnie obowiązującej (definicji legalnej) zasady obliczania wysokości budynku. Zauważył brak tożsamości pomiędzy pojęciem maksymalnej wysokości budynku a określeniem liczby kondygnacji dla poszczególnych rzutów poziomych budynku. Stwierdził, że pojęcie wysokości zabudowy odnosi się nie tylko do pojedynczej wysokości ale jest pojęciem zbiorczym odnoszącym się do szeregu obiektów w sąsiedztwie a zatem nie tylko budynków. Mając powyższe na uwadze za nieuzasadnioną uznał interpretację organów administracji zmierzającą do naruszenia ww. rozporządzenia i narzucenia innych metod ustalania wysokości budynku.

Wnoszący skargę kasacyjną zauważył nadto, że przedmiotowy plan nie przewiduje szczegółowych wymogów co do gabarytów wznoszonych obiektów zaś otoczenie o charakterze wysokich bloków mieszkalnych nie wyklucza możliwości oryginalnego kształtowania planowanej zabudowy. Brak jednak wyszczególnienia w miejscowym planie zabudowy elementów wymaganych mocą art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu budowlanego nie może stanowić skutecznej przesłanki dla przedmiotowego rozstrzygnięcia. Planowana inwestycja na aktualnym etapie wypełnia pozostałe wymogi planu miejscowego, w tym między innymi nie pozostaje w sprzeczności ze wskaźnikiem intensywności zabudowy. Wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji planowany obiekt jak funkcjonalnie i przestrzennie połączony posadowiony w jednolitej bryle o różnych rzutach poziomych dla poszczególnych płaszczyzn nie może być uznany za obiekt jednokondygnacyjny. Ponadto, skarżący dodał, że wysokość budynku na podstawie przywoływanych powyżej norm rozporządzenia Ministra Infrastruktury ustala się w odniesieniu do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu bez względu na jego wielkość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego i procesowego tym bardziej, że skarżący kasacyjnie nie wskazuje jakie konkretnie przepisy procedury zostały naruszone przez sąd wojewódzki, a jedyny przepis który został powołany w skardze kasacyjnej to § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (przepis prawa materialnego).

Przypomnieć należy, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11; z dnia 22 lutego 2012 r,. sygn. akt II GSK 20/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor zarzuty ograniczył do wskazania, że w przedmiotowej sprawie doszło do błędnej interpretacji zapisów Uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "O. R." w P. w zakresie w jakim miałby on wykluczać dopuszczalność budowy projektowanego obiektu; naruszenia norm rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; naruszenia norm § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Powyższe zarzuty nie został powiązane z zarzutem naruszenia przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z określonymi przepisami prawa materialnego lub/i Kodeksu postępowania administracyjnego, które były stosowane przez organ administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję architektoniczno-budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej.

Tak się jednakże nie stało. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy planowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, a więc także w zakresie zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i nie posiada kompetencji do zastępowania inwestora w określeniu przedmiotu żądania.

§ 6 ust. 4 pkt 5 lit. a miejscowego planu zagospodarowania terenu "O. R." w P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia 1 czerwca 2012 r. poz. 2436) wyraźnie przewiduje na obszarze oznaczonym symbolem 2U wysokość zabudowy od 4 do 6 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 25 m. Plan zatem wyraźnie precyzuje wysokość zabudowy na obszarze gdzie ma być posadowiony budynek usługowo-handlowy wnioskowany przez inwestorów (od 4 do 6 kondygnacji nadziemnych). Choć wskazany wyżej zapis planu jest jasny i nie budzi wątpliwości to interpretacja § 6 ust. 4 pkt 5 lit. a) skarżącego kasacyjnie jest inna niż organów orzekających w sprawie i sądu. Zdaniem inwestorów załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany przewidywał wzniesienie budynku czterokondygnacyjnego bo plan nie precyzuje wymogów odnośnie całych gabarytów nieruchomości a jedynie ustala parametry graniczne, które zdaniem skarżących zostały przez nich spełnione. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Prawidłowo ustaliły organy architektoniczno-budowlane co słusznie zostało zaaprobowane przez sąd I instancji , że planowany budynek jest obiektem 1- kondygnacyjnym, a tylko niewielka jego część (jeden segment) posiada 4 – kondygnacje. Zaprojektowany budynek stanowi jednak całość techniczno-użytkową i nie może być uznany za spełniający wymogi planu miejscowego. Oczywiście możliwe jest na tym terenie posadowienie obiektu kaskadowego, gdzie poszczególne segmenty mogą mieć różną ilość kondygnacji jednak aby były zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "O. R." w P. muszą posiadać 4, 5 lub 6 kondygnacji (nie więcej niż 25 m). Niewykluczone jest także posadowienie kilku brył o wskazanych kondygnacjach połączonych łącznikiem niższym, ale dominująca część ma mieć wskazane od 4 do 6 kondygnacji. Definicję kondygnacji zawiera § 3 pkt. 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków techniczny jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd II instancji za niezasadny uznał też zarzut naruszenia przez WSA w Poznaniu § 6 wskazanego wyżej rozporządzenia, który wskazuje jak należy mierzyć wysokość budynku.

Braki planu miejscowego podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i zarzut naruszenia norm rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być podnoszone na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.