Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 338/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na wniosek obecnie skarżącego "A" Spółki z o.o. w W. (dawniej w R.), Wójt Gminy L. decyzja z dnia [...]r., Nr [...], określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża [...] na wskazanych działkach w obrębie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł obecny uczestnik postępowania – "B" z o.o. w G., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia względnie o uchylenia decyzji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu odwołania podniesione zostały merytoryczne zarzuty w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji.

Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustalił, że przedmiotowa sprawa winna być rozpatrywana wg stanu prawnego obowiązującego przed dniem [...]r. Zgodnie bowiem z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się co do zasady przepisy dotychczasowe. Rozpatrywana sprawa została wszczęta na wniosek skarżącego, który wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu [...]r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia [...]r.

W dalszej części organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), albowiem osoba, która ją podpisała wskazała, że działa w zastępstwie Wójta, podczas gdy w istocie działała z jego upoważnienia. Wytknięto także, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera wszystkich elementów, jakie przewiduje art. 107 § 3 kpa, co jednocześnie stanowi naruszenie art. 11 kpa. Wreszcie Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił kogo i w oparciu o jakie przepisy oraz ustalenia faktyczne uznał za strony postępowania. Wskazano przy tym na art. 28 kpa w związku z art. 46a ust. 4 pkt 1 i 1a Prawa ochrony środowiska, konkludując, że przymiot strony w tym postępowaniu winien przysługiwać, poza wnioskodawcą, podmiotom posiadającym prawa rzeczowe do nieruchomości, na której jest planowana realizacja przedsięwzięcia oraz podmioty posiadające prawa rzeczowe do działek znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać to przedsięwzięcie. Ustalenie stron postępowania winno nastąpić w jego wstępnej fazie z uwagi na dyspozycję art. 61 § 4 kpa. Ponadto ustalenie kręgu stron i sporządzenie ich wykazu jest w niniejszej sprawie jest również istotne z uwagi na treść art. 49 kpa i art. 53 Prawa ochrony środowiska.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji poza uwzględnieniem powyższych naruszeń odniesie się również do okoliczności podniesionych w odwołaniu i w odpowiedzi na odwołanie i rozważy merytoryczne zarzuty strony odwołującej się.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zakwestionował decyzję organu odwoławczego i wniósł o jej uchylenie względnie o stwierdzenie jej nieważności lub wydania z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 28 oraz art. 138 § 2 kpa. W obszernym uzasadnieniu skarżący podjął próbę wykazania, że uczestnikowi postępowania – "B" z o.o. w Gliwicach, nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. W szczególności wskazano, że uczestnik nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej wnioskiem, ani tez do nieruchomości sąsiednich. Działka nr [1], z którą uczestnik wiąże swojej uprawnienia, jest działką stanowiącą własność Skarbu Państwa, co znajduje potwierdzenie w odpisie z księgi wieczystej nr [...]. Uczestnik korzysta z tej nieruchomości na podstawie umowy o oddanie mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Umowa ta w 2002 r. przekształcona została w umowę dzierżawy. W ocenie skarżącego jest to umowa obligacyjna, która nie tworzy prawa rzeczowego do nieruchomości. Z tych powodów uczestnik nie posiada przymiotu strony, zaś postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesionym przez uczestnika odwołaniem winno zostać umorzone.

Dodatkowo zarzucono w skardze, że organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, która to decyzja zawierała analogiczne rozstrzygnięcie i ustalenia, jak wcześniej wydana decyzja środowiskowa na rzecz uczestnika. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od tej wcześniejszej decyzji nie dopatrzył się jakichkolwiek jej uchybień przy jej wydaniu. Skarżący zwrócił też uwagę na przewlekłość postępowania odwoławczego wskazując na przyczyny tej przewlekłości, które nie leżały po jego stronie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że uczestnik został uznany za stronę postępowania odwoławczego na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału, wobec czego zawarte w skardze rozważania na temat wpisu w księdze wieczystej, jak i treści umów podpisanych przez uczestnika, jak również uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa są bezprzedmiotowe.

W dniu [...]r. organ odwoławczy nadesłał do akt sprawy odpis swojej ostatecznej decyzji z dnia [...]r. wydanej już po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzją tą umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane kolejnym odwołaniem uczestnika od kolejnej decyzji wydanej w sprawie przez Wójta Gminy L. W uzasadnieniu przyjęto, że uczestnikowi nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu i podzielono argumentację skarżącego co do treści uprawnień właścicielskich i charakteru umowy wiążącej Skarb Państwa z uczestnikiem.

Pismem z dnia [...]r. skarżący nawiązując do tej ostatniej decyzji, podtrzymał skargę.

Na rozprawie w dniu [...]r. przedstawiciel skarżącego podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania wniosła o oddalenie skargi wskazując, że w toku postępowania dostatecznie wykazał przymiot strony. Dodała, że uczestnik zamierza zaskarżyć do Sądu decyzję organu odwoławczego z dnia [...]r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem, albowiem wydana została bez wyjaśnienia okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W szczególności wskazać przyjdzie na uchybienie obowiązkom organu odwoławczego, który przystępując do merytorycznego rozpatrzenia odwołania winien był w pierwszej kolejności zbadać legitymację odwołującego się do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest bowiem zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08).

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednym z uchybień jakich dopatrzył się organ odwoławczy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji miało być nie ustalenie kręgu stron postępowania. Zwracając uwagę na to uchybienie, organ nie dokonał jednak zbadania i wyjaśnienia przymiotu strony składającej odwołanie, a to determinuje możliwość jego dalszego rozpoznania. Podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania jest podmiot, który ma interes prawny w załatwieniu sprawy. Kwestia ustalenia istnienia interesu prawnego stanowi jeden z elementów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku bowiem ustalenia, iż odwołujący się jest stroną postępowania, organ odwoławczy rozpatruje jego odwołanie merytorycznie. Natomiast w sytuacji, gdy organ uzna, że odwołujący nie ma przymiotu strony, umarza postępowanie odwoławcze.

Przepis art. 46a ust. 4 pkt 1 i 1a Prawa ochrony środowiska pozwala na przyjęcie tezy, że przymiot strony w tym postępowaniu przysługuje, poza wnioskodawcą, podmiotom posiadającym prawa rzeczowe do nieruchomości, na której jest planowana realizacja przedsięwzięcia oraz podmioty posiadające prawa rzeczowe do działek znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać to przedsięwzięcie. Badanie przymiotu strony w oparciu o powołany przepis winno być jednak, wobec braku szczegółowych unormowań w tym zakresie, powiązane z kryteriami określonymi w art. 28 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany tzn. chroniony prawem przedmiotowym (powszechnie obowiązującym) nie zaś chroniony tylko prawem administracyjnym materialnym lub procesowym. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98).

Badanie tak rozumianego interesu prawnego strony należy do obowiązków organów administracji publicznej na każdym etapie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że obowiązek ten w odniesieniu do organu odwoławczego wyprzedza dalsze czynności zmierzające do rozpatrzenia odwołania, a ustalenie legitymacji do jego wniesienia determinuje bądź jego dopuszczalność, bądź przedmiotowość postępowania odwoławczego.

Uchybienie temu obowiązkowi potwierdzają twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę. Dopiero tam bowiem organ odwoławczy pochylił się nad kwestią statusu odwołującego się. Wskazał co prawda, że uznał go za stronę postępowania na podstawie zgromadzonego materiału, jednakże w żaden sposób nie wyjaśnił, jakimi przesłankami kierował się dokonując tej oceny.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy weźmie pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, a w szczególności ustali we własnym zakresie, czy strona odwołująca się posiada przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu i da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji mając na uwadze przepis art. 107 § 3 kpa.

Wobec powyższego Sąd uznając zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 107 § 3 w zw. z art. 28 kpa, orzekł o jej uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200.

Wobec uchylenia decyzji z przyczyn formalnych Sąd zwolniony był od jej merytorycznej oceny w niniejszym postępowaniu.

Na marginesie zaznaczyć przyjdzie, że na wynik sprawy nie miała wpływu decyzja organu odwoławczego z dnia [...]r. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli zaskarżonych aktów na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty ich wydania. Niewątpliwie jednak rozstrzygnięcie zawarte w niniejszym wyroku, po jego uprawomocnieniu, będzie miało wpływ na byt prawny wydanych w granicach tej sprawy przez organy administracji późniejszych rozstrzygnięć.