Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 477/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 6 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Jakimowicz del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 117/16 w sprawie ze skargi P.K., J.W. i S.B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 117/16, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.K, J.W. i S.B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku skarżących z dnia 24 czerwca 2016 r. w terminie 14 dni (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); oddalił wniosek skarżących o wymierzenie organowi grzywny (pkt 4); zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 100 złotych, łącznie 300 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

P.K, J.W. i S.B. wnioskiem z dnia 24 czerwca 2016 r., skierowanym do Wójta Gminy [...], powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, ze zm.), dalej w skrócie "u.d.i.p." zwrócili się o udostępnienie informacji publicznej w formie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Kto był bezpośrednio odpowiedzialny za organizację i rozliczenie festynu pod nazwą "[...]" organizowanego przez Urząd Gminy [...] w dniu [...] listopada 2015 r. na terenie Parku [...] w [...] oraz jego przebieg zgodny z podpisaną umową?

2. Czy w czasie trwania festynu [...] na terenie Parku [...] w [...] było dopuszczalne prowadzenie sprzedaży alkoholu?;

- Kto i na jakiej podstawie prowadził handel piwem w czasie trwania festynu (fakt ten potwierdzają uczestnicy festynu i został utrwalony na zdjęciu)?

- Czy handlujący piwem posiadał wymaganą koncesję na sprzedaż alkoholu (piwa) na terenie Parku [...] w [...] i czy prowadził handel w oparciu o kasę fiskalną?

3. Czy była możliwość pobierania opłat za wydawane uczestnikom festynu potrawy i przekąski mając na uwadze, iż głównym filarem festynu [...] było m.in. promowanie włączenia społecznego i zmniejszenia ubóstwa. Kto i na czyje polecenie pobierał na stoiskach do nieopisanych słoików opłaty za wydawane uczestnikom festynu posiłki i na jaki cel zostały przeznaczone uzbierane pieniądze?

4. W którym miejscu w czasie trwania festynu [...] prowadził zbiórkę pieniędzy Caritas?

5. Z dokumentacji finansowo – rozliczeniowej festynu [...] wynika, iż zostało zakupione 163 kg golonki marynowanej przedniej oraz 10,8 kg golonki gotowanej stąd też pytanie: Kto w czasie trwania festynu prowadził wydawanie w/w produktów dla uczestników festynu? Z relacji mieszkańców, radnych i współorganizatorów wynika, że golonki w ogóle nie były wydawane w czasie trwania festynu, dlatego też zastanawiające jest to: Na jaki inny cel zostały one przeznaczone?, jeżeli uznamy, że produkty te zostały zakupione i odebrane.

6. Jakie towary i produkty oraz w jakiej ilości zostały zakupione z funduszy pozyskanych na organizację festynu [...], w jaki sposób zostały wykorzystane i kto był odpowiedzialny za właściwe ich rozdysponowanie i wykorzystanie?

Jednocześnie na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p., poza odpowiedziami na zadane pytania, wnieśli o:

- udostępnienie dokumentów do przeglądania (i ewentualnie kopiowania) w UG [...] w uzgodnionym terminie,

- przesłanie informacji pocztą pod adresy wnioskodawców,

- udostępnienie informacji dla mieszkańców Gminy [...] w biurze Rady Gminy łącznie ze sprawozdaniem wraz z załącznikami (paragraf 2 pkt 5 i 6 umowy z dnia 2 listopada 2015 r.).

W odpowiedzi upoważniony pracownik organu pismem z dnia 4 lipca 2016 r., o tożsamym brzmieniu, skierowanym do każdego z wnioskodawców z osobna, poinformował adresatów, że odpowiedzialnym za "realizację zadania był Wójt Gminy [...]". Ponadto podał, że odpowiedź na pytania zawarte we wniosku od pytania oznaczonego nr 2 do pytania oznaczonego nr 6 "została udzielona w piśmie sygnowanym przez Panią Skarbnik do Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...], opublikowanym w postaci załącznika do protokołu komisji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...] www.[...].pl; zakładka Prawo – Protokoły Rady Gminy [...] – Protokoły z posiedzenia komisji Rady Gminy kadencji 2014 - 2018 – Komisja Rewizyjna – Protokół Nr [...]". Jednocześnie autor odpowiedzi wskazał, że kserokopie faktur i rachunków oraz sprawozdanie z wykonania umowy wraz z załącznikami zostaną wnioskodawcom udzielone do wglądu po ich anonimizacji.

P.K, J.W. i S.B. pismem z dnia 18 lipca 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie niezałatwienia ich wniosku z dnia 24 czerwca 2016 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z zawartym w nim żądaniem, w trybie regulowanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnosząc zarazem o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej pełnej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt.

Jednocześnie wnieśli o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podali, że pismem w dnia 24 czerwca 2016 r. złożyli do Wójta Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na skonstruowane w nim pytania dotyczące organizacji i przebiegu festynu pod nazwą "[...]", organizowanego przez Urząd Gminy [...] w dniu [...] listopada 2015 r. na terenie Parku [...] w [...]. W ocenie skarżących, w jego organizacji oraz przebiegu było wiele nieprawidłowości, co między innymi zostało stwierdzone na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...] w dniach 27 i 29 kwietnia 2016 r. Protokół z posiedzenia tej komisji nie odzwierciedla jednak rzeczywistego przebiegu jej prac, w związku z tym nie wszyscy członkowie tej komisji ten protokół podpisali. Wskazali, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił pełnej żądanej informacji, czym naruszył 14-dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Podali również, iż udzielona im w dniu 4 lipca 2016 r. odpowiedź została podpisana przez "J.M. bez jakiejkolwiek pieczątki, z której by wynikało, że posiada on upoważnienie wójta do udzielenia tej odpowiedzi" oraz że "organ podał informację niezgodną z prawdą".

Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w pismach kierowanych do skarżących oraz potwierdził podany w skardze przebieg zdarzeń. Dodatkowo wyjaśnił, że w dniu 8 lipca 2016 r. w Urzędzie Gminy [...] udostępnił wszystkie dokumenty do przeglądania. Na wniosek skarżących termin ten został przesunięty na dzień 11 lipca 2016 r. Zaznaczył, że z uprawnienia przeglądania wnioskowanych dokumentów skorzystali jedynie skarżący J.W. oraz S.B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest art. 149 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest ocena, czy organ ustosunkował się do żądania skarżących w zakresie określonym we wniosku z dnia 24 czerwca 2016 r., czy też nie udzielając odpowiedzi na niektóre pytania pozostawał w bezczynności.

Rozważając zakres podmiotowy i przedmiotowy przepisów u.d.i.p. – art. 4 ust. 1 , art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1, a także przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stwierdził, że Wójt Gminy [...], będąc organem władzy publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a żądane przez skarżących we wniosku z dnia 24 czerwca 2016 r. informacje, jako bezpośrednio związane z działalnością i funkcjonowaniem, w tym de facto gospodarowaniem mieniem publicznym, są informacjami publicznymi. Organ wykonawczy gminy był zatem zobowiązany do ich udzielenia w terminie i w formie wskazanej przez prawodawcę w u.d.i.p.

Z uwagi na zakreślony w niniejszej sprawie spór co do sposobu i formy udostępnienia skarżącym przez organ części żądanej informacji wyjaśnił, że uregulowania zawarte w u.d.i.p., realizujące określone w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, obejmuje dostęp do dokumentów urzędowych oraz dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Przepis art. 7 ust. 1 u.d.i.p. określa sposoby dostępu do informacji publicznej i podaje z jednej strony – formy udostępniania tej informacji przez podmioty zobowiązane, a z drugiej – sposoby jej pozyskiwania przez podmioty uprawnione. Poza ogłaszaniem informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej o którym mowa w art. 8 (pkt1) i udostępniania w sposób określony w art. 10 i 11 u.d.i.p. tj. udostępniania na wniosek informacji publicznej nieudostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej, a także poprzez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych oraz przez zainstalowanie w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją (pkt 2) – należy do nich również możliwość wstępu na posiedzenia organów o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. oraz wgląd do dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Zakres realizacji i sposób dostępu do informacji publicznej wynika zatem z norm zawartych w przytoczonym art. 7 u.d.i.p. ale także z art. 8 i 9 u.d.i.p. oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej ( Dz. U. Nr 10, poz. 68 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył, iż stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jednym ze sposobów udostępnienia informacji publicznej jest jej ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w tym Biuletynie lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Z powołanych przepisów wynika, że za udostępnione uważa się tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art.6 u.d.i.p., są udostępniane na wniosek bez względu na to czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także czy dostęp do tych informacji, tj. do internetu, domagający się ich udostępnienia ma łatwy czy też utrudniony. O obowiązku udostępnienia informacji publicznej nieopublikowanej w Biuletynie, a będącej na stronie internetowej, przesądza nie dostęp do internetu, ale niepublikowanie w Biuletynie (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 34/14).

W rozpoznawanej sprawie skarżący konsekwentnie wskazują, że żądane przez nich we wniosku informacje nie znajdują się na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej, podanej przez organ, w linku umieszczonym w Biuletynie, a także, iż organ nie udzielił im odpowiedzi na czytelnie i jasno sformułowane pytania. Tym samym kwestionują sposób załatwienia ich wniosku.

Sąd pierwszej instancji podał, że na określonej w piśmie organu z dnia 4 lipca 2014 r. – stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...] znajduje się pismo z dnia 9 maja 2016 r., adresowane do Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, będące de facto odpowiedzią na zapytanie dotyczące projektu "[...]", z którego – w zakresie objętym zapytaniem – wynika jedynie, że:

- po pierwsze – projekt w 100% sfinansowany został z Krajowej Sieci Obszarów Wiejskich 2014-2020 w kwocie 80.369,40 zł,

- po drugie – Przedsiębiorstwo [...] przygotowało dwie beczki piwa dla wykonawców oraz osób obsługujących imprezę, oraz że na terenie namiotu postawiono jeden rolbar, a "na zapytanie mieszkańców firma postanowiła sprzedać ½ beczki piwa".

Nie wiadomo zatem, czy podmiot sprzedający piwo posiadał zezwolenia – jak pytają wnioskodawcy – na sprzedaż alkoholu (piwa) na terenie Parku [...] w [...] i czy prowadził handel w oparciu o kasę fiskalną.

Brak jest także ustosunkowania się organu do kolejnych kwestii podnoszonych w objętym skargą wniosku, które w istocie sprowadzają się do skonkretyzowania wiedzy, w zakresie:

1) czy była możliwość pobierania opłat za wydawane uczestnikom festynu potrawy i przekąski (mając na uwadze, iż głównym filarem festynu [...] było m.in. promowanie włączenia społecznego i zmniejszenia ubóstwa), a także

2) kto i na czyje polecenie pobierał na stoiskach do nieopisanych słoików opłaty za wydawane uczestnikom festynu posiłki, i na jaki cel zostały przeznaczone uzbierane pieniądze,

3) czy była prowadzona, przez kogo i ewentualnie w jakim miejscu, w czasie trwania festynu [...], zbiórka pieniędzy na Caritas,

4) kto był dysponentem, w czasie trwania festynu [...], wskazanej we wniosku golonki (w różnych jej wariantach).

Jednocześnie Sąd wskazał, że organ w piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. połowicznie ustosunkował się do pytania: "kto był bezpośrednio odpowiedzialny za organizację i rozliczenie festynu pod nazwą [...]", wszak podał tylko, że za "realizację zadania" odpowiedzialny był Wójt Gminy [...]. Organ nie wyjaśnił, czy był on odpowiedzialny "bezpośrednio" tak za organizację, jak i rozliczenie.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dążąc do zapewnienia realizacji ustawowego celu dostępu obywatela do wiedzy o działaniach władzy publicznej i doprowadzenia do podjęcia przez organ działania określonego w przepisach – stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku skarżących z dnia 24 czerwca 2016 r. w określonym terminie.

Przystępując do oceny, czy w tej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa wskazał, że adresat wniosku usprawiedliwił swoją bezczynność przyjmując, iż żądane dokumenty zostały już udostępnione. Pozostawał błędnie w przekonaniu o braku dalszych podstaw do działania w przedmiocie żądanych informacji, a tym samym bezczynności.

Z tego względu Sąd pierwszej instancji uznał, że działaniu organu nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest naruszeniem prawa co nie oznacza, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby przepis art. 149 P.p.s.a., nakazujący wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania, racjonalności.

Na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął, że adresat żądania usprawiedliwił zwłokę toku procedowania, co uzasadnia odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny, dlatego też w tej części skargę oddalił. Wskazał, że grzywna realizuje funkcję dyscyplinująco – restrykcyjną, która na tym etapie by jej nie zrealizowała, gdyż organ szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, tłumacząc przy tym dokonaną ocenę wniosku strony potrzebą ochrony posiadanych danych. Z uwagi na twierdzenia organu, wymierzenie grzywny nie odnosiłoby oczekiwanego rezultatu i byłoby reakcją zbyt restrykcyjną na jego zachowanie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a i art. 200 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy [...], reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 149 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na przyjęciu, że uzasadniona jest skarga na bezczynność organu w zakresie realizacji wniosku skarżących z dnia 24 czerwca 2016 r. złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm., dalej z skrócie "u.d.i.p."), w sytuacji kiedy okoliczności sprawy nakazywały przyjąć, że organ udostępnił skarżącym informację publiczną zgodnie z ich wnioskiem;

2) art. 149 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., polegające na przyjęciu, że organ pozostawał w zwłoce w załatwieniu wniosku skarżących z dnia 24 czerwca 2016 r., w sytuacji kiedy niezależnie od informacji, które zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej, organ udostępnił skarżącym wnioskowaną informację publiczną w ustawowym terminie w sposób oraz formie podanej we wniosku;

II. prawa materialnego, a to:

1) art. 149 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że jeżeli organ władzy publicznej obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie jest w posiadaniu danej informacji publicznej, to okoliczność ta oznacza, że jest on obowiązany do udostępnienia tej informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2) art. 149 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że jeżeli informacja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, to okoliczność ta oznacza, że udostępnienie tej informacji następuje na wniosek.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że pismem z dnia 4 lipca 2016r. udzielił P.K, J.W. i S.B. wyczerpującej odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 1 wniosku, a pozostałym zakresie (punkty 2-6 wniosku) zawiadomił ich o ujawnieniu żądanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej wraz z podaniem precyzyjnego adresu internetowego, pod którym się ona znajduje – załącznik do zakładki Komisja Rewizyjna Rady Gminy [...] pod adresem www.[...].pl – zakładka Prawo – Protokoły Rady Gminy [...] – Protokoły z posiedzeń komisji Rady Gminy kadencji 2014-2018 – Komisja Rewizyjna – Protokół nr [...]. Ponadto skarżący kasacyjnie zakwestionował fakt podważenia przez Sąd pierwszej instancji sposobu odpowiedzi na pierwsze pytanie zawarte w powołanym wniosku, a także polemizując, szczegółowo odniósł się do stwierdzenia tegoż Sądu zawartego na str. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wykazującego brak ustosunkowania się organu do poszczególnych kwestii objętych przedmiotowym wnioskiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, uwzględniając regulacje zawarte w art. 174, art. 176 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zatem zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do poprawiania, konkretyzowania, uzupełniania, czy też w inny sposób korygowania zarzutów skargi kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów zmierza do wykazania, że Wójt Gminy [...] nie pozostawał w bezczynności, gdyż udostępnił P.K, J.W. i S.B. żądane przez nich we wniosku z dnia 24 czerwca 2016 r. informacje publiczne w sposób i w formie w nim określonych.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Podany jako naruszony art. 149 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. został sformułowany nieprawidłowo, gdyż przepis ten nie zawiera jednostki redakcyjnej w postaci litery "c". Nawet przyjmując, że dostrzeżona wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę uzasadnienia skargi kasacyjnej i uznania, iż dotyczy on art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., to fakt powiązania tego zarzutu z art. 134 § 1 P.p.s.a. w konsekwencji skutkuje jego nietrafnością. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje.

Ponadto przypomnieć należy, iż o skuteczności zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W świetle art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, iż następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść zaskarżonego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1862/12). W tej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na przyjęcie, że tego rodzaju związek został wykazany. Fakt, iż skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie stwierdzenia bezczynności organu nie oznacza, że doszło do naruszenia omówionych przepisów.

W zakresie kolejnego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazana powyżej nieprawidłowość dotycząca powołania nieistniejącej w tym przepisie jednostki redakcyjnej jest tożsama. Nawet przyjmując, że dostrzeżona wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę uzasadnienia skargi kasacyjnej i uznania, iż dotyczy on art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przyjąć należy, iż sposób skonstruowania tego zarzutu jest wadliwy. Powołany przepis ma charakter ogólny (blankietowy), określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest obowiązany powiązać go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w danej sprawie przez organ administracji publicznej czynności lub aktu.

W ramach zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał na przepisy art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro organ nie naruszył powołanych przepisów prawa materialnego, gdyż żądane przez P.K, J.W. i S.B. informacje publiczne, określone w ich wniosku z dnia 24 czerwca 2016 r. niezależnie od informacji, które zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), Wójt Gminy [...] udostępnił im w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w sposób i w formie podanej we wniosku, to Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., powinien ich skargę na bezczynność organu oddalić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo stwierdził, że udzielona przez organ odpowiedź na pierwsze pytanie wniosku z dnia 24 czerwca 2016 r., że za "realizację zadania" był odpowiedzialny Wójt Gminy [...] była połowiczna, gdyż nie wynikało z niej, że ten organ był "bezpośrednio" odpowiedzialny zarówno za organizację, jak i rozliczenie. Przedstawiony przez autora skargi kasacyjnej argument, że odpowiedź ta stanowiła wyczerpujące ustosunkowanie się do pytania i świadczyła o pełnej odpowiedzialności organu za realizację zadania, a więc także za jego organizację i rozliczenie, ma charakter wyłącznie polemiczny, który nie zasługiwał na uwzględnienie. Udostępniona informacja publiczna powinna być bowiem na tyle dokładna, precyzyjna, wyczerpująca oraz sporządzona w taki sposób, aby nie nasuwała jakichkolwiek wątpliwości i nie zmuszała żądającego do domniemywania bądź do domyślania się jej treści. W przedmiotowej sprawie odpowiedź organu w tym zakresie takim warunkom nie odpowiada.

Odnosząc się do zakwestionowania przez skarżącego kasacyjnie stwierdzeń zawartych na str. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w których szczegółowo wskazano na brak ustosunkowania się organu do kwestii podanych w pozostałych pytaniach przedmiotowego wniosku, uznać należy, iż okazało się ono niezasadne.

Sąd pierwszej instancji, dokonując szczegółowej analizy znajdującego się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...] pisma z dnia 9 maja 2016 r. adresowanego do Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...], będącego odpowiedzią na zapytanie dotyczące projektu "[...]" podał, że nie wynika z niego, czy podmiot sprzedający piwo posiadał zezwolenie na sprzedaż (alkoholu) piwa na terenie Parku [...] w [...] i czy prowadził handel w oparciu o kasę fiskalną. Fakt zawarcia w tym piśmie informacji, że koncesję na sprzedaż napojów alkoholowych posiadała firma Przedsiębiorstwo [...] nie stanowiła wyczerpującej odpowiedzi dotyczącej pkt 2 wniosku skarżących, gdyż nie wynikało z niej, że obejmowała teren w/w Parku, w którym w dniu [...] listopada 2015 r. był organizowany przedmiotowy festyn. Natomiast podjęta przez autora na etapie skargi kasacyjnej, próba wyjaśnienia kwestii dotyczącej prowadzenia handlu piwem w oparciu o kasę fiskalną, poprzez stwierdzenie, że organ nie był w posiadaniu tej informacji, czy też że nie stanowiła ona informacji publicznej, była bezskuteczna. Kwestia ta powinna być bowiem rozważona przez organ przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo wskazał, że Wójt Gminy [...] nie ustosunkował się także do kolejnych pytań skarżących w zakresie:

1) czy była możliwość pobierania opłat za wydawane uczestnikom festynu potrawy i przekąski (mając na uwadze, iż głównym filarem festynu "[...]" było m.in. promowanie włączenia społecznego i zmniejszenia ubóstwa). Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, udzielona skarżącym w powołanym wyżej piśmie odpowiedź, że "po prezentacji stoisk, przygotowane dania, produkty rękodzielnicze oraz artykuły spożywcze były nieodpłatnie rozdawane mieszkańcom", zawartej w pytaniu kwestii dotyczącej możliwości pobierania opłat za potrawy i przekąski nie wyjaśnia.

2) kto i na czyje polecenie pobierał na stoiskach do nieopisanych słoików opłaty za wydawane uczestnikom festynu posiłki i na jaki cel zostały przeznaczone uzbierane pieniądze. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, udzielona skarżącym w powołanym wyżej piśmie odpowiedź, że "w czasie imprezy była prowadzona akcja charytatywna Caritasu" oraz "zgłoszenie akcji charytatywnej – Caritas posiada odpowiednie zezwolenie" nie jest odpowiedzią wyczerpującą.

3) czy była prowadzona, przez kogo i ewentualnie w jakim miejscu, w czasie trwania festynu "[...]", zbiórka pieniędzy na Caritas. Wprawdzie z pkt 4 wniosku skarżących wynika, że treść pytania brzmiała "W którym miejscu w czasie trwania festynu [...] prowadził zbiórkę pieniędzy Caritas?", to jednak przyjąć należy, iż Sąd pierwszej instancji, przy określeniu tego wskazania, uwzględnił kontekst, do którego ono nawiązywało, a mianowicie punktu 3 wniosku, w którym skarżący pytali, czy zbiórka taka była w ogóle prowadzona i przez kogo. W tym zakresie powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na zacytowaną wyżej w pkt 2 odpowiedź, iż "w czasie imprezy była prowadzona akcja charytatywna Caritasu" nie wyjaśnia miejsca prowadzenia zbiórki, gdyż fakt, iż była ona prowadzona w czasie trwania festynu był skarżącym znany i wynikał z treści w/w pytania.

4) kto był dysponentem w czasie trwania festynu "[...]" wskazanej we wniosku golonki (w różnych jej wariantach). Z pkt 5 wniosku wynika, że skarżący pytali m.in., kto w czasie trwania festynu prowadził wydawanie dla uczestników festynu 163 kg golonki marynowanej przedniej oraz 10,8 kg golonki gotowanej. Z relacji mieszkańców, radnych i współorganizatorów wynika, że w czasie trwania festynu golonka nie była w ogóle wydawana, w związku z tym skarżący domagali się wyjaśnienia, na jaki inny cel zostały one przeznaczone, skoro te produkty zostały zakupione i odebrane. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, przedstawione pytanie wymagało szczegółowej, precyzyjnej odpowiedzi, w której, jak trafnie podał Sąd pierwszej instancji, należało wyjaśnić, kto był dysponentem tej golonki. Udzielonej przez organ odpowiedzi odsyłającej skarżących do pisma z dnia 9 maja 2016 r., udostępnionego w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...], że "Na stoiskach Panie z organizacji KGW, ZEiR oraz Grup twórczych, prezentowały potrawy kulinarne oraz rękodzieło z zakupionych do tego celu produktów" oraz "Produkty zakupione zostały wykorzystane" w odniesieniu do tego pytania nie można uznać za dokładną i wyczerpującą.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez Wójta Gminy [...] art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w sprawie brak było podstawy do zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 151 P.p.s.a.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 149 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 6 ust. 1 u.d.i.p., na wstępie dostrzec należy, iż art. 149 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie zawiera jednostki redakcyjnej w postaci litery "a" i jest przepisem postępowania, a nie prawa materialnego. Nawet przyjmując, że dostrzeżona wadliwość sformułowania zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę uzasadnienia skargi kasacyjnej i uznania, iż dotyczy on art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., to jednak fakt powiązania tego zarzutu z wyżej wymienionymi przepisami u.d.i.p. i przedstawiona w tym zakresie argumentacja, przy uwzględnieniu ustalonego w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stanu faktycznego prowadzi do wniosku, iż zarzut ten jest chybiony.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawiera definicję pojęcia informacji publicznej. Z art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej, będące w posiadaniu takich informacji. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 zawiera przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Autor skargi kasacyjnej naruszenie powołanych przepisów upatruje w niewłaściwym ich zastosowaniu poprzez przyjęcie, że organ, który nie jest w posiadaniu danej informacji, jest obowiązany do jej udostępnienia w oparciu o przepisy u.d.i.p. Po pierwsze, zauważyć należy, iż Wójt Gminy [...] rozpoznając wniosek skarżących z dnia 24 czerwca 2016 r. w odpowiedzi z dnia 4 lipca 2016 r. w żadnym miejscu nie wskazał, że nie posiada żądanej informacji publicznej. Po drugie, autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu zawarł stwierdzenie, iż odnośnie drugiej części pytania związanego z handlem w oparciu o kasę fiskalną, "przedmiot tego pytania, nie stanowił informacji publicznej, będącej w posiadaniu organu. Kwestie dotyczące transakcji handlowych przy użyciu kas fiskalnych nie mieszczą się w zakresie właściwości Wójta [...] (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz ust. 6 ust. 1 u.d.i.p.)" – nie mogło być w tej sprawie na tym etapie postępowania rozważane, gdyż w dacie orzekania te okoliczności nie były znane Sądowi pierwszej instancji. Po trzecie, ustaleń dotyczących stanu faktycznego nie można kwestionować poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że za pomocą zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11, 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11). Niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. W przypadku, gdy skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważa ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy, to co do zasady zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym (por. wyroki NSA z dnia: 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09).

W rozpoznawanej sprawie niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Stawiając powyższy zarzut w sprawie należało wykazać, iż Sąd pierwszej instancji, stosując art. 10 ust. 1 u.d.i.p., popełnił błąd subsumcji, gdyż niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skarżący kasacyjnie naruszenie powyższych przepisów upatruje w przyjęciu, że skoro informacja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, to okoliczność ta oznacza, że jej udostępnienie następuje na wniosek. Odnosząc się do tego zarzutu podać należy, iż pomimo nieprawidłowości dotyczącej art. 149 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., polegającej na powołaniu nieistniejącej w tym przepisie jednostki redakcyjnej w postaci litery "a" oraz określenia tego przepisu jako przepisu prawa materialnego zamiast przepisu postępowania, nawet przyjmując, że dostrzeżona wadliwość sformułowania zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę uzasadnienia skargi kasacyjnej i uznania, iż dotyczy on art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uznać należy, iż zarzut ten jest nieskuteczny z uwagi na fakt powiązania go z wyżej wymienionym przepisem u.d.i.p.

Przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Wyjaśnić należy, iż wskazanie podmiotowi żądającemu udostępnienia informacji publicznej Biuletynu Informacji Publicznej jako sposobu jej uzyskania nie zawsze wyłącza obowiązek udzielenia informacji na wniosek. Odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej zwalnia podmiot zobowiązany z udostępnienia informacji na wniosek tylko w przypadku, gdy zawarte tam informacje odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania. W niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w kontekście pytań zadanych przez P.K, J.W. i S.B. we wniosku z dnia 24 czerwca 2016 r., informacje opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] nie stanowiły podstawy do przyjęcia, iż żądane informacje publiczne zostały przez organ udostępnione. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ nie był bezczynny, gdyż w zakresie pytania 1 wniosku informacje publiczne zostały udzielone w piśmie organu z dnia 4 lipca 2016 r., a odnośnie pozostałych pytań w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...]. W istocie tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i jego uzasadnienie podważa ustalone w sprawie okoliczności dotyczące stanu faktycznego sprawy, które za pomocą tego rodzaju zarzutu nie mogły być kwestionowane.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.