Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 40/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 4; art. 24 par.3, art.78 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: Maksymilian Krzanowski przy udziale Prokurator Prokuratury Rejonowej [....] M.S. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi I.W. i M.K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 12 października 2016 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [....] solidarnie na rzecz skarżących I.W. i M.K. kwotę 657 zł (słownie: sześćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 10 czerwca 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1 – 3, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 104 K.p.a. orzekł w pkt.:

1/ o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,2292 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...], na rzecz: J. K. (c. J. i H.) w 470/1680 części, I. W. (c. S. i Z.) w 470/1680 części, J. C. (c. W. i F.) w 184/1680 części, L. W. (c. W. i F.) w 139/1680 części, R. W. (s. W. i F.) w w 185/1680 części, S. C. (s. F. i J.) w 46/1680 części, Z. K. (s. S. i Z.) w 46/1680 części, Z. P. (c. E. i M.) w 93/1680 części, J. P. (s. W. i Z.) w 47/1680 części;

2/ o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty 1437,84 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie: J. K. - do zwrotu kwoty 402,25 zł; .I W. - do zwrotu kwoty 402,25 zł, J. C. - do zwrotu kwoty 157,48 zł; L. W.- do zwrotu kwoty 118,96 zł; R. W. - do zwrotu kwoty 158,33 zł; S.C. - do zwrotu kwoty 39,37 zł; Z. K. - do zwrotu kwoty 39,37 zł; Z. P. - do zwrotu kwoty 79,59 zł; J. P. - do zwrotu kwoty 40,24 zł;

3/ o tym, że należność należy wpłacić w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że parcela l. kat. [...] o pow. 0,3306 ha, b. gm. kat. [...], wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 28 kwietnia 1951 r. Ustalono, że zawnioskowane do zwrotu działki ewidencyjne: nr [...], poł. w obr. [...] i nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid [...] odpowiadają części wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. [...]. Decyzją z dnia 28 września 2001 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] o pow. 0,2292 ha, poł. w obr. [...] i nr [...] o pow. 0,0155 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] na rzecz: J. K. , I. W., M.J., J. C., L. W., R. W., S. C., Z. K. i Z. P. Po rozpatrzeniu odwołania od przedmiotowej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia 12 grudnia 2001 r. orzekł o utrzymaniu jej w mocy. Na rozstrzygnięcie Wojewody [...] spadkobiercy byłych właścicieli złożyli skargę do NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1327/05 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Prezydent Miasta [...], na podstawie zebranej dokumentacji geodezyjnej, kartograficznej i prawnej ustalił, iż przedmiotem postępowania są nadal działki ewidencyjne: nr [...], poł. w obr. [...] i nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...]. Odpowiadają one części wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. [...]. Sprawa zwrotu działki nr [...] została wyłączona do odrębnego postępowania. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nr [...] działka nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] stanowi własność Gminy Miejskiej [...]. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że parcela l. kat. [...], b. gm. kat. [...] wywłaszczona została orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 28 kwietnia 1951 r. Jednocześnie przesłankami zwrotu nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami są wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dokonane w sprawie ustalenia bez wątpienia dowodzą, iż pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem wnioskodawcy: J. K., I. W., J. C., L. W., R. W., S. C., Z. K., Z. P. i J. P. są spadkobiercami poprzednich właścicieli a J. C. jest poprzednią właścicielką, natomiast wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 28 kwietnia 1951 r. w trybie przepisów art. 23 i 34 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów

gospodarczych. Dla ustalenia, czy i trzecia przesłanka zwrotu została spełniona należy wprowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, w świetle wskazanego wyżej przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 28 kwietnia 1951 r. w sposób ogólny określiło cel wywłaszczenia jako budowa Miasta Nowa Huta i Kombinatu Nowa Huta. Wywłaszczenie zgodnie z treścią powyższego orzeczenia nastąpiło na wniosek pełnomocnika dla spraw wywłaszczeniowych Przedsiębiorstwa [...] w [...] z dnia 1.09.1950 r. Oryginał powyższego orzeczenia nie został odnaleziony. Natomiast przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że parcela l. kat. [...], b. gm. kat. [...] została wywłaszczona powyższym orzeczeniem, co znalazło potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1327/05, w którym stwierdzono, że "bezsporną w sprawie jest okoliczność, że wywłaszczenie m. in. przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w kwietniu 1951 r. na podstawie dekretu z dnia 29.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na cele budowy miasta [...]. Cel wywłaszczenia został określony w decyzji o wywłaszczeniu w sposób ogólnikowy, a w toku postępowania ustalono, że nie zachowała się żadna dokumentacja, która by pozwoliła ustalić, na jakie konkretne cele w ramach ogólnego przedsięwzięcia p.n. Budowa miasta [ miała być przeznaczona wywłaszczona nieruchomość." Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r., a dokładniej jego znowelizowany art. 40 ust. 1 stanowił, że "orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczjącego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie". Oznacza to, że nie można wykluczyć, iż rozpoczęcie inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, nastąpiło zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej. W dniu złożenia wniosku o wywłaszczenie, tj. w dniu 5.07.1950 r. obowiązywał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w brzmieniu nadanym mu przez dekret z dnia 26 października 1949 r. o zmianie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Ustalono, że pismem z dnia 7.06.1950 r. Zakład [...] w [...] wystąpił do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w [...] o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości nieobjętych artykułem 3-m dekretu z dnia 26.04.1949 r., a położonych na terenie zabudowy miasta [...] w granicach oznaczonych na załączonych egzemplarzach mapy z wyłączeniem enklaw. Analizując powyższą dokumentację organ ustalił, że przedmiotem wniosku o wywłaszczenie był obszar 1096 ha. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę miasta [...]. Poza tak ogólnie określonym celem nie jest sprecyzowane jakie konkretnie cele mają być zrealizowane w ramach tak określonej inwestycji. Ponadto, również z treści zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w [...] wydanego w dniu 6 lipca 1950 r., można tylko wskazać jako cel wywłaszczenia budowę Miasta [...]. Poszukiwania w Archiwum Państwowym w [...] i Archiwum Urzędu Miasta [...] wniosku o wywłaszczenie nie przyniosły rezultatu. Jednak do takiego wniosku o wywłaszczenie zgodnie z powyższymi przepisami powinno być dołączone zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w [...], zatem cel wywłaszczenia wskazany we wniosku o wywłaszczenie także musiał się pokrywać z wydanym wcześniej zezwoleniem. Wobec powyższego poza stwierdzeniem, że nieruchomość będąca przedmiotem prowadzonego postępowania o zwrot mieściła się w ramach inwestycji pod nazwą budowa miasta [...], nie da się na podstawie dostępnej dokumentacji, poczynić jakichkolwiek konkretnych ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organ pozyskał z Archiwum Państwowego w [...] dokument zatytułowany "Założenia programowe Miasta [...], Aktualizacja 1955 r." sporządzony przez Zakład [...] w 1950 r. i zatwierdzony przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w maju 1950 r. Z treści dokumentu wynika, że na jego podstawie sporządzono plan generalny Miasta [...], który po rozpatrzeniu przez Prezydium Rządu w kwietniu 1951 r. zaakceptowany został przez Biuro Polityczne KC PZPR. Z analizy planu generalnego - aktualizacja Miasto [...] z daty[...] .10.1956 r., który jak wyżej wskazano został opracowany na podstawie założeń programowych miasta [...] , oraz z porównania aktualnej mapy ewidencyjnej z planem, wynika, że na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu zaprojektowano boisko sportowe i w związku z tym organ ustalił tą inwestycję jako doprecyzowany cel wywłaszczenia. Organ podjął działania w celu ustalenia czy na przedmiotowej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia rozpoczęto lub nie rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia oraz czy cel ten został zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Zeznania świadków okazały się spójne. Zdaniem organu zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody, przedstawione wyżej, pozwalają stwierdzić, iż na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce, nieruchomościami, nie były prowadzone żadne prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, określonego jako budowa boiska sportowego stanowiącego część szerszej inwestycji pod nazwą - budowa miasta [...]. Wobec powyższego wnioskowaną do zwrotu nieruchomość należy uznać za zbędną i orzec o jej zwrocie.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina [...] podnosząc, iż zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 23 października 1998 r. sygn. IV S.A. 1900/96, oceny czy na działce objętej wnioskiem o zwrot został zrealizowany ceł wywłaszczenia należy dokonać przez pryzmat sposobu korzystania z nieruchomości. Natomiast Starosta [...] nie przedstawił w decyzji opisu faktycznego zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, oraz nie zaznaczył jak obecnie wykorzystywana jest przedmiotowa nieruchomość.

Wojewoda [...] decyzja z dnia 12 października 2016 r. nr [...] w pkt:

1/ uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2011 r.;

2/ orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...] na rzecz: J. K. w 470/1680 części, I.W. w 470/1680 części, J. C. w 184/1680 części, L. W.

w 139/1680 części, R. W. w 185/1680 części, S. C.

w 46/1680 części, a Z. K. w 46/1680 części, Z. P.

w 93/1680 części i J. P. w 47/1680 części.

W uzasadnieniu organ wskazał też, że przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wydanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Określenie celu wymienionego w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu ma szczególnie istotne znaczenie dla późniejszej oceny przesłanek zbędności tej nieruchomości w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie odpowiednich zapisów w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie sprzedaży - z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na specyfikę przedmiotowej sprawy, w której przedmiotem ustaleń jest nieruchomość wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W kontekście bowiem przepisów ww. dekretu, regulacja ta nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Warto także podkreślić, iż wywłaszczenie w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Art. 39 ust. 1 tego aktu prawnego stanowił mianowicie, iż orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Z pozyskanego przez organ I instancji dokumentu "Założenia projektowe budowy Miasta [...], aktualizacja na 1955 r.", sporządzonego przez Zakład [...] w 1950 r. i zatwierdzonego w maju 1950 r. przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wynika, iż na jego podstawie sporządzony został plan generalny Miasta [...]. Jest to jedyny dokument sprzed dnia wywłaszczenia określający, w sposób szczegółowy nieruchomości przeznaczonych pod budowę Miasta [...]. Na str. 7. ww. dokumentu wskazuje się charakter planowanego zagospodarowania przedmiotowego terenu "Okalający Miasto pas zieleni mieści w sobie kompleksy urządzeń sportowych, ogródków działkowych i izolacyjnych pasów leśnych". Z analizy Planu Generalnego - aktualizacja Miasto [...] z daty [...].10.1956 r., który jak wyżej wskazano został opracowany na podstawie założeń projektowych miasta [...], oraz porównania aktualnej mapy ewidencyjnej z w/w Planem, wynika, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość przeznaczona była na boisko sportowe i w związku z tym, organ I instancji taki też ustalił doprecyzowany cel wywłaszczenia. Z wyjaśnień przedstawicieli KS "[...]" wynika, iż przedmiotowa działka jest we władaniu tego klubu od 1951 r. i w związku z tym faktem klub poniósł znaczne nakłady finansowe związane z utrzymaniem tego terenu. Organ II instancji pozyskał do akt sprawy kopię zdjęcia lotniczego wykonanego [...].06.1961 r., na podstawie analizy którego ustalił, iż zawnioskowana do zwrotu działka nr [...], w roku 1961 była już zagospodarowana zgodnie z celem jej wywłaszczenia, bowiem stanowiła ona obszar wyraźnie urządzonego, trawiastego boiska z zaznaczonymi liniami bocznymi, bramkami itp. Organ wskazał, iż należy zwrócić uwagę na pogląd prawny zaprezentowany w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1454/13 a dotyczącym działki sąsiedniej. Jak wskazał WSA w Krakowie w ww. wyroku, ustalenia poczynione przez organ I instancji polegające na przyjęciu, że cel wywłaszczenia - boisko sportowe - został zrealizowany w okresie 10 lat od daty, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, nie budzą wątpliwości Sądu. Mając na uwadze powyższe zdaniem organu należy uznać, iż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia w związku z czym nie można tej nieruchomości uznać za zbędną na ten cel, w rozumieniu art. 137 u.g.n. (z uwzględnieniem skutków powołanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11), i orzec o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców.

Zdaniem Wojewody [...] wytyczne zawarte w wyroku WSA z 13 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1327/05, dotyczące kierunku dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie oraz tego, jaki wpływ na przedmiot niniejszego postępowania ma kwestia zwrotu sąsiednich działek stanowiących jeden ciąg z działką nr [...], nie mają wpływu na prowadzone obecnie postępowanie. Orzeczenie WSA w Krakowie wydane zostało jeszcze przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, który to zmienił interpretację wykładni art. 137 u.g.n. Obecnie bada się przede wszystkim czy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. Zmianie uległ także stan faktyczny z uwagi na uzupełnienie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie - poprzez pozyskanie do akt sprawy kopi zdjęcia lotniczego, dowodzącego realizacji celu wywłaszczenia już w 1961 r., czyli 10 lat po wywłaszczeniu. Tym samym ustalenia poczynione w ramach postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości sąsiedniej do przedmiotowej nie mogą mieć decydującego znaczenia w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy podzielił pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż obecne zagospodarowanie terenu nie ma znaczenia dla stwierdzenia czy na danej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż zgodnie z przepisami u.g.n. i orzecznictwem sądów administracyjnych przesłanką wystarczającą do uznania realizacji celu.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli I. W. i M. K. zarzucając naruszenie art. 24 – 26 K.p.a. poprzez orzekanie w niniejszej sprawie przez Wojewodę [...] w osobie J. P. pomimo istnienia okoliczności skutkujących koniecznością wyłączenia J. P. jako organu administracyjnego to jest w szczególności z uwagi na jego wieloletnie zaangażowanie w sprawy Klubu Sportowego [...] oraz fakt, że J. P. był w okresie w jakim prowadzone jest niniejsze postępowanie administracyjne przedstawicielem Klubu Sportowego [...] (członkiem zarządu); naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że powstanie boiska treningowego Klubu Sportowego [...] stanowiło realizacje celu wywłaszczenia nieruchomości określonego w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 28 kwietnia 1951 r. przy braku jakichkolwiek dokumentów z okresu wywłaszczenia wskazujących, że powstanie boiska treningowego Klubu Sportowego [...] było celem wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości; nieuwzględnienie materiałów dowodowych przedłożonych do akt postępowania przez skarżących obejmujących materiały planistyczne pochodzące z okresu wydania decyzji wywłaszczeniowej tj. z lat 1950 – 1952 zgodnie z którymi celem wywłaszczenia przedmiotowej działki [...] nie było powstanie boiska treningowego Klubu Sportowego [...]; nieuwzględnienie okoliczności, że aż do 20 czerwca 2005 r. Klub Sportowy [...] nie dysponował jakimkolwiek tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co dodatkowo świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia rozumianego jako budowa boiska treningowego Klubu Sportowego [...] przed wszczęciem niniejszego postępowania; nieuwzględnienie okoliczności, że organy administracyjne dokonały w takim samym stanie prawnym oraz faktycznym zwrotu działek sąsiednich to jest działki nr [...], [...] oraz [...] obr. [...]; nieuwzględnienie wytycznych odnośnie dalszego prowadzenia postępowania zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2006 r.; naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie skrajnie rozszerzającej wykładni pojęcia celu wywłaszczenia w sposób niedający się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa oraz ochrony prawa własności.

W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. względnie o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej powoływana jako P.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji organu administracji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 20114 r. P 38/11 uznał, iż przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, albowiem cel ten (realizacja boiska sportowego) finalnie jednak został zrealizowany, co uzasadnia odmowę zwrotu tej nieruchomości. Skarżący zarzuca, iż decyzję wydał organ, który winien być wyłączony od rozpoznania sprawy, a ponadto że organ wadliwie ustalił stan faktyczny tj. jaki faktycznie miał być cel wywłaszczenia, a w ustaleniach pominięto dowody złożone przez stronę skarżącą, mające wykazać, iż w istocie wywłaszczony teren miał być przeznaczony pod zabudowę mieszkalną a nie boisko sportowe. Wadliwości decyzji skarżący upatrywał także w fakcie, iż dopiero w 2005 r. Klub Sportowy [...] uzyskał prawo dzierżawy do terenu, na którym zrealizowano boisko treningowe a wcześniej teren ten był przez klub wykorzystywany bezumownie. Zdaniem sądu większość zarzutów skargi zasługuje na uwzględnienie.

Odnośnie podstawowej kwestii czy organ wydający decyzję nie powinien być od rozpoznania sprawy wyłączony, stwierdzić należy iż kwestia ta nie została wyjaśniona. Zarzut ten został zgłoszony w fazie postępowania przed organem administracji a w decyzji organ wskazał, iż uznaje go za niezasadny, w żaden sposób nie uzasadniając swego stanowiska. Decyzja była wydana Wojewodę [...]. Aktualnie piastunem tego urzędu jest J. P. Strona skarżąca wykazywała, iż J. P. pełnił funkcją członka zarządu Klubu Sportowego [...]. Z art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. wynika, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3. Wojewoda, który jednoosobowo pełni funkcje organu administracji jest także pracownikiem tego organu. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 sierpnia 1993 r. SA/Po 3155/92 zasada prawdy obiektywnej uzasadnia stosowanie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. do wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie rozumianym jako biuro organu administracyjnego, a więc także do osoby wykonującej funkcję tego organu (por. też B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2014 str. 147 i powołane tam orzecznictwo. Podkreślić należy, iż jeżeli J. P. podlegał by wyłączeniu jako pracownik, nie mógłby upoważnić żadnego z podległych u innych pracowników do wydania w jego imieniu decyzji. Przesądził o tym Naczelny Sąd Administracyjny uchwale 7 sędziów z 19 maja 2003 OPS 1/03 wskazując, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.

Organ nie wyjaśnił zatem, jakie to względy przesądziły, iż zgłaszany na etapie postępowania administracyjnego zarzut uznali za bezpodstawny. Jeżeli organ traktował Klub Sportowy [...] za stronę tego postępowania (klub ten był podmiotem, któremu skarżona decyzja była doręczona) powinien wyjaśnić czy z uwagi na dawne zaangażowanie J. P. w działalność tego klubu i sprawowane w nim funkcję związane z przedstawicielstwem klubu, okoliczność ta nie stanowi przesłanki uzasadniającej wyłączenie go od orzekania w sprawie. Na podkreślenie wymaga fakt, iż aczkolwiek przyjmuje się w orzecznictwie, iż podmiotom mającym do nieruchomości tytuł obligacyjny taki jak dzierżawa czy najem nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczący tej nieruchomości, to zasada ta nie dotyczy zwrotu nieruchomości z uwagi, na to, iż zgodnie z art. 138 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Wydaje się zatem przeważający jeżeli nie jednolity pogląd, iż w sprawach o zwrot nieruchomości najemcy i dzierżawcy terenu będącego przedmiotem tego postępowania przymiot strony jednak przysługuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2012 r. I OSK 303/11 oraz z dnia 22 października 2009 r. I OSK 93/09 z 7 marca 2017 r. I OSK 1638/15). Uznanie Klubu Sportowego [...] za stronę postępowania i ustalenie jednocześnie, iż aktualny Wojewoda [...] w przeszłości pełnił funkcję która zapewniała mu przedstawicielstwo klubu a fakt ten miał miejsce w czasie kiedy toczyło się postępowanie o zwrot tej nieruchomości (postępowanie zostało wszczęte w 1991 r.) byłby okolicznością wyłączającą go od orzekania w sprawie z jednoczesną niemożliwością upoważnienia pracownika mu podległego do wydania w jego imieniu decyzji.

Wobec wyraźnego wniosku o wyłączenie J. P. od orzekania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na jego osobiste zaangażowanie w sprawy Klubu Sportowego [...], organ nie wyjaśnił też, czy w stosunku do osoby aktualnego Wojewody [...] nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 24 § 3 K.p.a. tj. czy nie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do bezstronności wojewody z uwagi na jego osobiste zaangażowanie w sprawy strony, która w razie zwrotu nieruchomości poniosłaby negatywne konsekwencje tego faktu wynikające z utraty praw (stosunku dzierżawy) do terenu podlegającemu zwrotowi.

Usprawiedliwione podstawy miał także zarzut nie wyjaśnienia w sposób dostateczny jaki faktycznie miał być cel wywłaszczenia. Według organu miała to być budowa boiska sportowego. Wobec ogólnie sformułowanego w decyzji celu wywłaszczenia jako budowy Miasta [...] organ pozyskał dokument "założenia projektowe budowy miasta [...], aktualizacja na 1955 r." w oparciu o które to opracowanie sporządzony został plan generalny miasta [...]. Analiza tych aktów doprowadziła organ do wniosku, iż teren objęty postępowaniem o zwrot nieruchomości był przeznaczony pod boisko sportowe.

Cel wywłaszczenia w ocenie sądu należy rozumieć jako zamierzony sposób wykorzystania nieruchomości przejmowanych w drodze wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia należy zatem odnosić do przyszłego, projektowanego przez organ przeznaczenia nieruchomości która ma być wywłaszczona. Ponieważ wywłaszczenia dokonano w 1951 r., celu wywłaszczenia (a więc zamiaru organu administracji publicznej z daty poprzedzającej dokonanie tego aktu) nie można ustalić z aktów pochodzących z okresu ponad 4 i 5 lat po dokonaniu tego faktu. Jak wynika z pierwszego powołanego przez organ dokumentu, była to aktualizacja założeń projektowych budowy miasta [...] dokonana na 1955 r. W oparciu o ten dokument nie można potwierdzić ani też wykluczyć czy przedmiotem aktualizacji tj. zmiany dokonanej w 1955 r. nie była zmiana przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Tylko ustalenie, iż w założeniach projektowych budowy miasta [...] aktualnych na datę z przed 28 kwietnia 1951 r. (data wywłaszczenia) teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod realizacje boiska sportowego powalał by organowi na ustalenie tego faktu. Okoliczność taka jednak nie zaistniała.

Zgodzić należy się także ze skarżącym, iż organ zignorował materiały dowodowe jakie strona ta złożyła wraz z pismem z 1 sierpnia 2016 r. Jak wynika z art. 77 § 1 K.p.a. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 78 § 1 K.p.a. przesądza, iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. III SA/Wr 325/09 Jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. VIII SA/Wa 33/09 wskazał, iż strona jest równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78 k.p.a i w ogóle z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Brak odniesienia się przez organ do dokumentów złożonych przez stronę, z których to dokumentów wynikały by odmienne okoliczności niż te, które ustalił organ jest naruszeniem reguł procesowych o których mowa wyżej, a które to naruszenie w pełni uzasadnia eliminacje skarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W opinii sądu na uwzględnienie nie zasługiwał jedynie zarzut, że decyzja dotknięta jest wadą także przez to, że nie uwzględnia faktu, iż Klub Sportowy [...] dopiero w 2005 r. uzyskał prawo dzierżawy do terenu, na którym zrealizowano boisko treningowe a wcześniej teren ten był przez ten klub wykorzystywany bezumownie. Z punktu widzenia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotnym jest tylko, czy cel wywłaszczenie został zrealizowany tj. zamierzony sposób zagospodarowania nieruchomości będącej przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego został osiągnięty. Obojętnym jest natomiast, kto, w oparciu o jaki tytuł realizował cele wywłaszczenia oraz z nieruchomości wywłaszczonej korzystał.

Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji.