Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1864/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53  ust. 4  pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3,  par. 7,  par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Anna Żak Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 38/08 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt 38/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, a także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2007 r. [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2007 r. [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego P. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa, orzekł na wniosek K. K. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami wbudowanymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. P. oraz wjazdami na teren posesji i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], (ul. [...]), [...], [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...], [...], [...] (stacja transformatorowa i przebieg kabla nn) oraz na działkach nr [...] (ul. [...]) i [...] obr. [...] jedn. ewid. P., przy ul. [...] w Krakowie".

W uzasadnieniu podano, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono, że w toku postępowania uzyskano wszelkie niezbędne opinie i uzgodnienia, w tym postanowienie zarządcy drogi utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ l instancji uznał, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Wydana decyzja posiada dwa załączniki: Nr 1 - "warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej", oraz Nr 2: część graficzną decyzji o wz, oraz część graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. B., zarzucając, że ulice [...] i [...] nie posiadają wymaganych parametrów technicznych i koniecznego uzbrojenia, podobnie jak i ul. [...]. Nie podano, zdaniem odwołującego się, z jakimi przepisami odrębnymi decyzja jest zgodna. Na działkach sąsiednich i w całej enklawie pomiędzy ulicami [...] a [...] i [...] a [...] znajduje się zabudowa jednorodzinna niska. Zabudowa wielorodzinna znajduje się poza ulicą [...]. Odwołujący zakwestionował ustalenie linii zabudowy od ul. [...] w oparciu o § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, oraz ustalenie linii zabudowy od ulicy [...] bez żadnych zasad. Zarzucił nieprawidłowe ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy - bez wyznaczonej przepisami rozporządzenia analizy terenu, w której znajduje się ta zabudowa, podobnie jak szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, a także bezpodstawne nakazanie wykonania okładzin kamiennych ścian, skoro w enklawie takich okładzin nie ma. Działka nr [...] nie jest, zdaniem odwołującego, działką drogową, żaden dokument tego nie określa, a w punkcie II 3 f określono postanowienie zarządcy drogi datą, która dopiero nastąpi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2007r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 54, art. 59, art. art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co skutkuje utrzymaniem jej w mocy.

W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Ustalone na jej podstawie wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych ustaleń, a Kolegium po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie kwestionuje jej prawidłowości. Zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy.

Kolegium podkreśliło, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Można przyjąć jako regułę, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Z momentem wykazania sprzeczności już przestaje być ona dopuszczalna. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W ocenie Kolegium analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów prowadzi do wniosku, że organ l instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne zasługują na uwzględnienie. W ocenie Kolegium mieszczą się one w zakresie norm w/w rozporządzenia, zostały określone w sposób wyważony i wynikają z szerokiej analizy parametrów urbanistycznych w obszarze analizowanym.

Jak wynika z przeprowadzonej analizy, wysokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych przekrytych dachami połaciowymi wynosi od około 4m (dz. nr [...],[...]), poprzez 5m, 6m, 8m do około 13m (działka [...]). Z kolei w przypadku budynków przekrytych dachami płaskimi - ok. 17m - dz. nr [...] (budynki mieszkalne wielorodzinne). Odpowiednikiem gabarytowym dla przedmiotowej inwestycji od strony ul. [...] są budynki wielorodzinne pięciokondygnacyjne, a dla nowej zabudowy usytuowanej w głębi terenu w części północnej, odpowiednikiem jest drobna zabudowa jednorodzinna 1-3 kondygnacyjna. W związku z tym organ zróżnicował powyższy parametr, w zależności od której strony zabudowa będzie kształtowana, tj. od ul. [...] oraz w głębi od strony północnej. Wysokość nowej zabudowy od strony ulicy [...] do poziomu attyki 17m, a w głębi terenu od strony północnej - do poziomu okapu do 8m, do poziomu kalenicy do 13m wyznaczono w nawiązaniu do działek nr [...] i [...]. Wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [...] w odległości 4m od granicy z działką drogową nr [...], a linię tę wyznacza budynek na działce sąsiedniej nr [...]. Wyznaczono również nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [...] (droga gminna), w odległości 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni zgodnie z normami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych.

Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi średnio 30 % dla wszystkich działek w obszarze analizowanym, natomiast dla zabudowy wielorodzinnej wskaźnik ten wynosi 35 %. Stąd też uznano za stosowne ten ostatni parametr ustalić jako powyższy wskaźnik w decyzji o warunkach zabudowy, czego organ odwoławczy nie kwestionuje.

W toku analizy urbanistycznej szerokość elewacji frontowych szczegółowo rozważano z punktu widzenia ul. [...] oraz ul. [...]. Średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich obiektów w obszarze analizowanym wynosi 25m. Aby wyznaczyć szerokość elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji od ul. [...] przyjęto średnią z szerokości frontowych budynków wielorodzinnych w obszarze analizowanym, tj. do 42 m. Z kolei dla zachowania ładu przestrzennego wyznaczono również szerokość elewacji frontowej od ul. [...] przyjęto wartość elewacji frontowej budynku zlokalizowanego na działce nr [...], tj. około 17m.

Kolegium wskazało, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w tym postanowienie Z- cy Dyrektora Krakowskiego Zarządu Dróg utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium. Niewątpliwie postanowienie organu uzgadniającego w pierwszej instancji wydano w dniu [...] lutego 2007r., a nie jak wskazano w załączniku zaskarżonej decyzji - w dniu [...] sierpnia 2007r. Jednak nie ma to znaczenia z punktu widzenia oceny prawidłowości decyzji organu l instancji, ponieważ w jej uzasadnieniu wskazano datę prawidłową, a ponadto Kolegium postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zostały określone w sposób właściwy (punkt II 3 załącznika nr 1), a także znajdują odzwierciedlenie w warunkach technicznych uzyskanych od zarządców sieci dołączonych do wniosku w sprawie. Ponadto Uchwałą Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2006r. zaopiniowano pozytywnie przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. B., zarzucając, że nie został spełniony wymóg kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał, że analiza poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy koncentruje się na zabudowie przeciwległej do rozpatrywanego terenu, i pomija fakt, że planowana zabudowa znajduje się w obszarze zwartym, w którym występuje tylko niska zabudowa jednorodzinna. Zdaniem skarżącego także linia zabudowy nie była ustalona w stosunku do już istniejącej linii zabudowy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia zawiera dwa załączniki. Załącznik nr 1 zatytułowany jest: "warunki zabudowy oraz wyniki analizy architektonicznej", załącznik nr 2 opatrzony jest opisem: "niniejszy załącznik obejmuje część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (...)". Załącznik nr 2 zawiera oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, oraz jak wynika z legendy wskazanie "nieprzekraczalnych linii zabudowy" i granicy zajętości terenu pod infrastrukturę techniczną i drogową. Sąd wskazał, iż brak jest na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji wskazania linii wyznaczającej obszar analizowany. Organy orzekające w sprawie nie uwzględniły tym samym treści § 9 rozporządzenia, w odniesieniu do części składowych decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu tego wynika bowiem, że decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera następujące części składowe: część tekstową decyzji, część graficzną decyzji, załącznik do decyzji w postaci wyników analizy zawierający część tekstową i część graficzną. Oznacza to, iż decyzja zawiera dwa elementy graficzne: część graficzną decyzji, oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, co dodatkowo potwierdza ust. 3 § 9 rozporządzenia. Przy czym zdaniem Sądu I instancji nie jest kwestią pierwszorzędną, by załącznik stanowiący część graficzną analizy był sporządzony na odrębnej mapie od mapy zawierającej część graficzną decyzji. Istotne jest natomiast zdaniem Sądu, co wynika też bezpośrednio z powyższych przepisów rozporządzenia, aby załącznik zawierający część graficzną analizy zawierał oznaczenie obszaru analizowanego. Objęcie częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy mapy z oznaczeniem obszaru analizowanego ma wszak swoje uzasadnienie: jest jedną z podstaw umożliwiających kontrolę wyników analizy, a przede wszystkim jest podstawowym elementem i punktem wyjścia dla ustalenia warunków zabudowy zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Temu służy wyznaczenie obszaru, na którym przeprowadza się analizę pod kątem treści art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p., w szczególności pkt. 1 tego przepisu. Brak powyższego załącznika do decyzji stanowi, w ocenie Sądu I instancji, naruszenie przepisu § 9 rozporządzenia. Analizując dalej części składowe decyzji, w oparciu o wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy p.z.p. w zw. z art. 54 pkt.3, w zw. z art. 64 ustawy, w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia - Sąd podniósł, iż część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt. 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania kserokopii. Dokument określony jako załącznik nr 2 do decyzji sporządzony został zdaniem Sądu I instancji niezgodnie z powyższymi przepisami. Załącznik nr 2 do decyzji sporządzony został na niepotwierdzonej za zgodność kserokopii mapy, nie zawierającej żadnej czytelnej pieczęci ani oznaczenia, poza pieczęciami i podpisem osoby reprezentującej organ wydający decyzję. Stanowcze brzmienie przepisu art. 52 ust.2 pkt. 1 ustawy pozwala zdaniem sądu na sporządzenie załącznika wyłącznie na kopii mapy, o której mowa w tym przepisie. Załącznik ten jest integralną częścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i winien w ocenie Sądu I instancji posiadać formę przewidzianą przepisami prawa.

W odniesieniu do załącznika nr 1 który zgodnie z jego oznaczeniem winien zawierać zarówno warunki zabudowy jak i wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, Sąd I instancji stwierdził, że zawiera on wyłącznie warunki zabudowy wskazane stosownie do treści poszczególnych przepisów rozporządzenia-m pkt. ll.1a-f., oraz wynikające z przepisów odrębnych- pkt. l.2 -4. Brak natomiast w tym załączniku wyników przeprowadzonej analizy, co zdaniem Sądu skutkuje brakiem jednego ze składników decyzji ustalającej warunki zabudowy i jest istotnym uchybieniem powyższemu przepisowi. W oparciu bowiem o wyniki przeprowadzonej analizy (m. in.) następuje określenie warunków i zasad nowej zabudowy. Jak wskazał Sąd I instancji "wyniki analizy" nie są pojęciem tożsamym z pojęciem "warunki zabudowy", lecz są jedną z podstaw ustalania tych warunków. Z § 9 rozporządzenia wyraźnie wynika, że powinny one zostać sporządzone w oparciu o przeprowadzoną analizę, oraz, że stanowią integralną część decyzji wz odrębną merytorycznie od warunków zabudowy. Skoro wyniki te winny stanowić załącznik do decyzji, to, jak wskazał Sąd I instancji, należy je wraz z decyzją doręczyć stronom postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawi nie było możliwe, bowiem nie zostały one sporządzone.

Sąd I instancji stwierdził również, iż w odniesieniu do ustalonej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem nie uwzględniono istniejącej zabudowy na działce nr [...]. Nie można więc stwierdzić, czy ustalenie to jest zgodne z dyspozycją § 4 ust. 1 rozporządzenia, czy też nie zachodzi sytuacja opisana w ust. 3. Sąd zwrócił również uwagę na niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia określenie - zarówno w warunkach zabudowy, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji parametru, o którym mowa w tym przepisie. Mówi on o obowiązującej linii nowej zabudowy a nie o nieprzekraczalnej linii zabudowy. Pojęcia te, jak wykazał Sąd I instancji, różnią się od siebie zasadniczo. Pierwsze z nich, zgodne z brzmieniem przepisu jest podstawą do wyznaczenia linii nowej zabudowy w sposób, o którym mowa w § 4, wynikający z istniejących w obszarze analizowanym warunków. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Natomiast określenie "nieprzekraczalna linia zabudowy" oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii. Użycie określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia. Linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4 jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa. Organ wskazał, że "nieprzekraczalne linie zabudowy" wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W opinii Sądu I instancji, co do zastosowanie ust. 1, dotyczy ono z pewnością linii zabudowy od strony ul. [...]. Z akt sprawy nie wynika natomiast zdaniem Sądu, dlaczego powołano się także na ust. 2 jako podstawę ustalenia linii zabudowy. Przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, w której istniejąca na działce sąsiedniej linia zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi i należy linię nowej zabudowy ustalić zgodnie tymi przepisami. Nie wskazano, by linia zabudowy na którejś z działek sąsiednich była niezgodna z przepisami odrębnymi i zachodziła potrzeba odstąpienia od zasady przewidzianej w ust. 1, aby nie kontynuować stanu niegodności z tymi przepisami. Należy uznać w opinii Sądu, że faktyczną i poprawną podstawą wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. [...] winien być ust. 4 § 4.

Wątpliwości budzi także, w ocenie Sądu I instancji, sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Z treści załącznika graficznego do wykonanej analizy wynika, że naniesiono na wybrane działki liczby wskazujące tę wielkość co oznacza, że obliczono ją dla tych działek. W obszarze analizowanym znajdują się jednak działki co do których brak takiego wskazania. Z treści analizy wynika z kolei, jak wywodzi Sąd I instancji, że obliczono wskaźnik, o którym mowa w § 5 rozporządzenia dla wszystkich działek. Wskaźnik ten obliczono nadto odrębnie dla zabudowy wielorodzinnej. Jednak tego ostatniego obliczenia dokonano w oparciu o dane dotyczące wskazanych w analizie działek, które - jak wynika z wyznaczenia obszaru analizowanego - nie są wszystkimi działkami zabudowanymi budynkami wielorodzinnymi znajdującymi się w obszarze analizowanym. Podstawa wskazania parametru, o którym mowa w § 5 rozporządzenia pozostaje więc niewyjaśniona w sposób należyty. § 7 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób określony w tym przepisie. W warunkach zabudowy w p-cie 11.1.d. ustalono tę wysokość na 17 metrów "do poziomu attyki", co zdaniem Sądu I instancji należy uznać za określenie nieścisłe, ponieważ nie wiadomo, czy wysokość 17 m dotyczy dolnego, czy górnego poziomu attyki. Odnośnie ustalenia geometrii dachu, należy zwrócić uwagę, że § 8 rozporządzenia w ogóle nie przewiduje ustalania sposobu doświetlenia poddasza. Nie jest to czynnik decydujący o geometrii dachu, o której mowa w tym przepisie. Wszystkie parametry, do których wskazania obowiązany jest organ w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o regulację rozporządzenia (oprócz geometrii dachu i - częściowo - obowiązującej linii nowej zabudowy), zostały zdaniem Sądu I instancji określone w sposób odbiegający od wskazanych w rozporządzeniu zasad - z uzasadnieniem, że jest to wynikiem przeprowadzonej analizy (tj § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Należało więc ustalić, czy wskazanie takich parametrów nowej zabudowy spowoduje jej zgodność z istniejącym, zastanym w obszarze analizowanym ładem przestrzennym i charakterystyką istniejącej zabudowy. Sąd podkreślił, iż powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. W zakresie charakterystyki urbanistycznej oznacza to kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. W zakresie charakterystyki architektonicznej oznacza to nawiązanie do istniejących gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Sąd I instancji wskazał, iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera żadnych ustaleń odnośnie charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Powołano w nim jedynie treść art. 61 ust. 1 ustawy pzp ze wskazaniem, że warunki tym przepisem wymagane zostały spełnione, oraz wskazano na dokonane w sprawie uzgodnienie z KZK i uzyskane opinie. Brak takiej charakterystyki także w treści załącznika nr 1 do decyzji, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na wybranych działkach sąsiednich. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego również nie zawiera określenia charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej istniejącej zabudowy. Nie można uznać za istnienie takowej przytoczenie tylko ogólnych zasad wynikających treści przepisów art., 6, art. 61, i art. 2 ustawy pzp, oraz wskazanie paramentów ustalonych w warunkach zabudowy. Zasady wynikające z przytoczonych przez organ odwoławczy przepisów należy zdaniem Sądu I instancji zawsze odnieść do konkretnej sytuacji istniejącej w analizowanym obszarze, oraz do treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W przeciwnym razie nie da się stwierdzić, czy nowa zabudowa jest dopuszczalna w świetle uregulowań wynikających z ustawy, w szczególności, czy jej realizacja nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa. Same tylko dane dotyczące charakterystyki terenu, zawarte w analizie architektoniczno-urbanistycznej, nie stanowią koniecznej dla stwierdzenia zgodności z istniejącym ładem architektonicznym, charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej. Nie zostały one nawet przytoczone w uzasadnieniach rozstrzygnięć zapadłych w sprawie, co świadczy zdaniem Sądu o naruszeniu zasad wynikających z przepisów art. 7 i 77 kpa, ponieważ dowodzi, że nie dokonano żadnej analizy tych danych pod kątem wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy, zaś uzasadnienia zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji nie odpowiadają treści art. 107 § 3 kpa. W rezultacie nie da się stwierdzić dlaczego organy uznały planowaną zabudowę za odpowiadającą wymogom ustanowionym w tym przepisie, które to wymogi gwarantować mają przestrzeganie zasad zagospodarowania terenu. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego stanu zagospodarowania nie może się ostać, ponieważ ocena taka nie została przez ten organ wyrażona. Każda ocena istotnych dla sprawy okoliczności dokonana przez organ prowadzący postępowanie, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji, czego, jak już Sąd wcześniej wskazywał, w decyzji pierwszoinstancyjnej brak. Powyższa wada, niedostrzeżona przez organ odwoławczy jest w ocenie Sądu wadą istotną i nie pozwala na dokonanie przez sąd pełnej kontroli zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do określenia przez organy parametrów nowej zabudowy w sposób, jak to wynika z warunków zabudowy, Sąd podkreślił, że ustalenie konkretnych parametrów wynikających z rozporządzenia wynika z konieczności zachowania ładu przestrzennego i winno nawiązywać do wyników dokonanej analizy, oraz charakterystyki urbanistyczno-architektonicznej, a nie może być uzasadnione wyłącznie tą okolicznością, iż dany parametr w obszarze analizowanym w ogóle występuje. Sama ta okoliczność nie gwarantuje bowiem kontynuacji ładu przestrzennego ani realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Powyższy brak jest w ocenie Sądu I instancji brakiem istotnym, powoduje bowiem, że nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak ten wynika nie tylko z zaniechania organu wynikającego z pominięcia pełnej treści art. 61 ust. 1 pkt. 1, art. 53 i art. 54 ustawy. Jest rzeczą oczywistą, że zachowanie ładu przestrzennego oraz realizacja zasady dobrego sąsiedztwa nie polega wyłącznie na kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy, ale na kontynuacji szeregu innych, istotnych elementów istniejącej, zastanej zabudowy.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, iż postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem procedura uzgodnieniowa, o jakiej mowa w art. 53 ust. 4 i 5 ustawy p.z.p. w związku z art. 106 kpa może być stosowana jedynie wówczas, gdy kwestie podlegające uzgodnieniu zastrzeżone są do właściwości organu administracji publicznej innego niż ten, który prowadzi postępowanie w sprawie ustalania warunków zabudowy. W niniejszej sprawie mającej za przedmiot ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na wniosek K. K., organem uprawnionym do wydania decyzji w postępowaniu głównym był w myśl art. 60 ust. 1 ustawy o p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy. Art. 53 ust. 4 pkt. 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy wynika nakaz uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zarządcą wszystkich dróg publicznych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) w granicach miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu, jest Prezydent Miasta Krakowa, co wynika z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W obu powyższych przypadkach jest to więc ten sam organ administracji publicznej i w obu przypadkach organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. W niniejszej sprawie, gdy powołane wyżej przepisy prawa przewidują w postępowaniu głównym i uzgadniającym stosowne kompetencje dla tego samego organu, brak było zdaniem Sądu podstaw do wydawania odrębnego aktu administracyjnego w przedmiocie uzgodnień w postaci postanowienia.

Sąd wskazał również, iż wbrew temu, na co wskazano w uzasadnieniu w/w postanowienia, Krakowski Zarząd Komunalny nie jest organem uzgadniającym, o którym mowa w art. 53 ust. 4-5 ustawy p.z.p. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt. 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy; jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zgodnie z art. 21 ust. 1a tej ustawy zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Przytoczone regulacje wskazują, że również w przypadku utworzenia wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, załatwianie spraw z zakresu zarządu, a w szczególności wydawanie aktów administracyjnych następuje z upoważnienia zarządcy drogi, którym jest Prezydent Miasta Krakowa.

Bezzasadne przyjęcie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, że w sprawie należy przeprowadzić postępowanie uzgodnieniowe w trybie art. 106 kpa, a więc naruszenie tego przepisu, oraz art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy p.z.p. prowadzić musi w ocenie Sądu I instancji do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2007 r., [...], oraz postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], biorąc pod uwagę treść art. 135 ppsa.

W konkluzji Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a także art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że zostały łącznie spełnione przesłanki w nim wskazane, pomimo braku istnienia ku temu wystarczających podstaw, co miało wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania - art., 7, 77 i 107 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, względnie uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że uchylona decyzja nie została prawidłowo uzgodniona z zarządcą drogi

b) przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo przeprowadzono analizę cech zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich,

2. naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 i art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, w zw. z § 3 ust. 2, § 7 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na uchyleniu decyzji pomimo braku wpływu wskazanych naruszeń prawa materialnego (niezależnie od ich zasadności) na wynik sprawy

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 106 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie decyzji, pomimo braku naruszeń przepisów postępowania

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, iż uchylona decyzja oraz postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie nie zawiera wad, które miały lub mogły mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Dotyczy to w szczególności sposobu przygotowania analizy architektoniczne - urbanistycznej w niniejszej sprawie oraz poczynionych w sprawie uzgodnień.

Skarżący nie zgadza się z zarzutem braku wymaganego przepisem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z zarządcą drogi. Współdziałanie organów administracji występujące na etapie przygotowania decyzji administracyjnych ma zastosowanie do organów, którym przepisy prawa materialnego przyznały uprawnienie do załatwiania określonego rodzaju spraw. Postępowanie przed organem współdziałającym - mając pomocniczy, służebny charakter - dotyczy wyłącznie organów równorzędnych pod względem ustrojowym i organizacyjnym, posiadających samodzielne i autonomiczne kompetencje. W konsekwencji norma przepisu art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podrzędności organizacyjnej. Przepis art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma również zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia uprawniony jest ten sam organ administracji. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż w niniejszej sprawie organem posiadającym kompetencje do ustalenia warunków zabudowy, a jednocześnie zarządcą drogi uprawnionym do uzgodnienia tej decyzji jest ten sam organ administracji publicznej - Prezydent Miasta Krakowa Żadnego znaczenia nie miał przy tym fakt, że do wykonywania swoich kompetencji w zakresie zarządu drogami publicznymi Prezydent Miasta Krakowa upoważnił Krakowski Zarząd Komunalny w Krakowie.

Strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się również z twierdzeniem Sądu I instancji, iż przedmiotowa decyzja nie została prawidłowo uzgodniona, gdyż zalegające w aktach administracyjnych uzgodnienie inwestycji nie jest uzgodnieniem decyzji w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego jest to zbyt daleko idące stwierdzenie. W sytuacji, gdy ten sam organ jest uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz do uzgodnienia takiej decyzji, brak jest podstaw do wydawania odrębnego uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 w/w ustawy. Zdaniem skarżącego, ustalenia poczynione na gruncie przepisów z zakresu dróg, nie przybierając formy postanowienia, powinny stanowić część podstawy faktycznej orzeczenia kończącego postępowanie. Spełniać zatem będą taką samą rolę jak postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym, przeprowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. Uzasadnienie decyzji w takim wypadku powinno zawierać rozważania odnoszące się do zagadnień z zakresu zagospodarowania przestrzennego, jak również z zakresu wymogów stawianych przepisami o drogach publicznych. W rozstrzygnięciu głównym przesądzona zostanie więc kwestia dopuszczalności planowanej inwestycji z punku widzenia przepisów o drogach publicznych, bez konieczności wydawania odrębnego uzgodnienia. Uchylona decyzja określa wymogi w zakresie dostępu do drogi publicznej oraz określa warunki realizacji inwestycji z punktu widzenia dopuszczalnych rozwiązań komunikacyjnych, przy czym wymogi te zostały ustalone przez właściwy rzeczowo organ. W związku z powyższym, zdaniem autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został naruszony. Strona skarżąca podniosła również, iż brak wyrysowania na kopii mapy ewidencyjnej, stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji, granic obszaru analizowanego nie może stanowić podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dokonana w analizie charakterystyka terenu wskazuje, że działka przeznaczona do zainwestowania położona jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Co za tym idzie, projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny z garażami i infrastrukturą będzie kontynuacją funkcji występującej na danym terenie. Oprócz funkcji zabudowy, analiza określa również cechy (wskaźniki) nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Wskaźniki te zostały ustalone w oparciu o przepisy w/w rozporządzania Ministra Infrastruktury. Skarżący podniósł, iż brak wyrysowania granic obszaru analizowanego na kopii mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy wynikał ze zwykłego niedopatrzenia i nie mógł mieć żadnego wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Przygotowana w sprawie analiza urbanistyczno architektoniczna określa precyzyjnie działki, w oparciu o które organ wyznaczył parametry zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Porównanie części tekstowej analizy oraz załączonej do decyzji kopii mapy ewidencyjnej wskazuje jednoznacznie, że analiza została przeprowadzona dokładnie i uwzględniła sposób zagospodarowania działek znajdujących się zarówno w bliższym jak i dalszym sąsiedztwie terenu inwestycji. Dlatego też zdaniem skarżącego wyrysowanie granic obszaru analizowanego nie zmieniłoby ustaleń analizy dotyczących funkcji oraz poszczególnych parametrów zabudowy na badanym obszarze. Uchybienie to nie może więc w opinii skarżącego stanowić podstawy uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przepis art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto Sąd I instancji nie wykazał, iż naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, do czego obligowała go treść w/w przepisu. Powoduje to, zdaniem pełnomocnika organu, że przedmiotowy wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Za nieprawidłowe skarżący uznał również stwierdzenie Sądu I instancji, dotyczące wątpliwości co do prawidłowości określenia w uchylonej decyzji wysokości planowanej inwestycji oraz istnienia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, tym bardziej iż Sąd I instancji nie wskazał nawet, czy w tym zakresie przedmiotowe rozstrzygnięcie uznaje za wadliwe i nie określił jakie przepisy prawa zostały w tym przypadku naruszone. Sąd I instancji powinien zdecydować jednoznacznie, czy powyższe kwestie powodują konieczność uchylenia decyzji i dokładnie swoje stanowisko uzasadnić. Samo wyrażenie wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia oznacza zdaniem skarżącego, że Sąd w tym zakresie nie rozpatrzył i nie ocenił należycie materiału dowodowego w sprawie.

Autor skargi kasacyjnej nie podziela również zdania Sądem I instancji, jakoby brak czytelnego podpisu pod projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowił poważne naruszenie prawa uzasadniające uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto Sąd nawet nie wskazał, który przepis prawa powszechnie obowiązującego został w tej sytuacji naruszony.

Takie działanie stanowi zdaniem skarżącego naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakazuje sądowi nie tylko dokładne wskazanie naruszeń, ale również wykazanie, jaki miały one wpływ na rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd przystąpił do oceny podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej, kwestionującej wyrok Sądu I instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 2, § 7 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej rozporządzeniem uznać należy, iż jest on niezasadny.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie: u.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.z.p. - znajdujący zastosowanie w sprawie o wydanie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 u.z.p. - jednoznacznie stanowi, iż określenie granic terenu objętego wnioskiem winno nastąpić na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (...).

Powyższe przepisy korespondują z przepisem art. 54 u.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1 u.z.p.) i § 9 powołanego wyżej rozporządzenia. Odwołując się do art. 52 ust. 2 pkt 1 u.z.p., przepisy te nakazują sporządzenie części graficznej decyzji o warunkach zabudowy oraz części graficznej analizy na kopiach mapy zasadniczej lub na kopiach mapy katastralnej, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Jest to nader istotne, gdyż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera nie tylko część tekstową ale i graficzną, zaś wyniki analizy (zawierające również część tekstową i graficzną) stanowią załącznik do tej decyzji.

W niniejszej sprawie - na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji – brak jest na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji wskazania linii wyznaczającej obszar analizowany. Trafnie też zauważył Sąd I instancji, iż załącznik nr 2 do decyzji sporządzony został na niepotwierdzonej za zgodność kserokopii mapy, nie zawierającej żadnej czytelnej pieczęci ani oznaczenia, poza pieczęciami i podpisem osoby reprezentującej organ wydający decyzję. W odniesieniu do załącznika nr 1, Sąd I instancji prawidłowo dopatrzył się, iż nie zawiera on wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej, które zgodnie z § 9 rozporządzenia powinny zostać sporządzone w oparciu o przeprowadzoną analizę, bowiem stanowią integralną część decyzji. Skoro wyniki te winny stanowić załącznik do decyzji, to, jak wskazał Sąd I instancji, należało je wraz z decyzją doręczyć stronom postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie było możliwe, bowiem nie zostały one sporządzone. Zgodzić się również należy z oceną Sądu I instancji dotyczącą naruszenia § 7 rozporządzenia, który nakazuje wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób określony w tym przepisie. Tymczasem, w punkcie 11.1.d. warunków zabudowy ustalono tę wysokość na 17 metrów "do poziomu attyki", co uznać należy za określenie nieścisłe, ponieważ nie wiadomo, czy wysokość 17 m dotyczy dolnego, czy górnego poziomu attyki.

Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, iż zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającą część graficzną i tekstową. Dokonując zatem wyżej wymienionych ustaleń organ uprzednio powinien sprawdzić czy wskazana wyżej analiza przeprowadzona została zgodnie z wymogami zawartymi w § 3 - § 9 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zamieszczone w tej analizie ustalenia i wnioski mają bowiem istotne znaczenie dla określenia przez organ w decyzji wydanej w trybie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosownych wymagań i warunków. Tak istotne braki i wadliwości postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uzasadniają stanowisko Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez organy administracji publicznej art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia. Zauważyć przy tym należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przesądził przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie przez organy administracji publicznej, lecz wytknął istotne uchybienia, jakich dopuściły się organy i które to uchybienia organy winny usunąć w toku ponownego postępowania. Przy tak istotnych uchybieniach, do jakich doszło w niniejszej sprawie, nie można skutecznie twierdzić - jak czyni to strona wnosząca skargę kasacyjną - iż nie miały one wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 106 k.p.a. stwierdzić należy, iż zarzut ten również nie jest zasadny. Wobec tak skonstruowanego zarzutu niezbędnym jest odniesienie się w tym miejscu również do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 u.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Art. 106 k.p.a. określa zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji. Z kolei art. 53 ust. 4 pkt 9 uzp wskazuje, iż decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zauważyć należy, iż co do zasady uzgodnienia dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest organ wyspecjalizowany w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia i właściwy rzeczowo do dokonania kontroli zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. W sprawach w przedmiocie warunków zabudowy z uwagi na przedmiot zamierzenia inwestycyjnego oraz planowane miejsce jego lokalizacji występuje często przecinanie się zakresów działań dwóch lub kilku organów administracji publicznej. W konsekwencji, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany jest zwrócić się do tych organów o zajęcie stanowiska w określonej kwestii w formie uzgodnienia, dokonywanego w trybie art. 106 kpa. Źródłem obowiązku współdziałania między organami administracji publicznej jest bowiem brak kompetencji do samodzielnego załatwienia sprawy przez organ upoważniony do wydania decyzji. Istota współdziałania tkwi zatem w konieczności uzyskania przez organ wydający decyzję stanowiska organu uzgadniającego w kwestii, w której nie dysponuje on wystarczającą wiedzą i której rozstrzygnięcie nie należy do jego właściwości.

W niniejszej sprawie, zgodnie z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji, organem właściwym zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy (zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak i do dokonania uzgodnień jako zarządca drogi - zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.z.p. w związku z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - jest Prezydent Miasta Krakowa. Skoro zatem w warunkach niniejszej sprawy jeden organ łączy w sobie kompetencje we wskazanym wyżej zakresie, to przyjąć należy, że w tej sytuacji uzgodnienie w trybie art. 106 kpa nie jest wymagane. Zauważyć jednocześnie należy, iż art. 53 ust. 5 u.z.p., nie odsyła w zakresie trybu dokonywania uzgodnień, o których mowa w ust. 4, do odpowiedniego stosowania art. 106 kpa, lecz wskazuje, że uzgodnienia te dokonuje się w trybie art. 106 kpa. W trybie tego przepisu dochodzi natomiast do współdziałania dwóch rożnych organów. Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 106 § 1 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (art. 106 § 2 kpa), natomiast organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie (art. 106 § 4 kpa) w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 kpa). Przepis ten odnosi się zatem wyłącznie do sytuacji, gdy wydanie decyzji uzależnione jest od zajęcia stanowiska przez inny organ niż organ właściwy do jej wydania. W konsekwencji, tryb współdziałania określony w art. 106 kpa nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ, a tym samym nie dotyczy również stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego do obsługi tego organu.

Mając na uwadze powyższe, za prawidłowe uznać należało zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym gdy powołane wyżej przepisy prawa przewidują w postępowaniu głównym i uzgadniającym stosowne kompetencje dla tego samego organu, brak było podstaw do wydawania odrębnego aktu administracyjnego w przedmiocie uzgodnień w postaci postanowienia. Wskazany tryb postępowania uznać należy za optymalny z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej i szybkości postępowania. Takie stanowisko reprezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), które w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy za aktualne także na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, uznać należy, iż istotnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera bezpośrednich wskazań pod adresem organu co do dalszego postępowania w sprawie. Zważyć jednakże należy, iż analiza przestawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów, którymi kierował się Sąd I instancji prowadzi do wniosku, iż spełnione są wszystkie wymogi wyżej wskazanych przepisów prawa. Zaskarżone orzeczenie zawiera bowiem wyjaśnioną w dostateczny sposób podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokładne wskazania dotyczące błędów i uchybień jakich dopuściły się organy administracji prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, co stanowi wytyczne dla tych organów przy ponownym orzekaniu w sprawie. Dodatkowo podnieść należy, iż w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono w jaki sposób wskazane uchybienie miało wpływ na wynik spraw. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 2 podstawą skargi kasacyjnej mogą być naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten zarzut skargi kasacyjnej nie jest zatem trafny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.