Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 134/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 roku sprawy ze skargi Ł. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, w której ustanawia ona drogę publiczną gminną, oznaczoną symbolem [...] na działce nr [...] położonej w miejscowości M., stanowiącej nieruchomość gruntową, dla której Sąd Rejonowy w S. VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w M. prowadzi księgę wieczystą nr [...], a także w części graficznej uchwały w odniesieniu do wskazanej wyżej drogi, II. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Ii SA/Po 134/21

UZASADNIENIE

Ł. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr V/30/2021 Rady Gminy Kwilcz z 28 lutego 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kwilcz, dla terenów położonych w części obrębów: Prusim, Mechnacz, Rozbitek w części, w której ustanawia ona drogę publiczną gminną oznaczoną symbolem [...] na działce nr [...] położonej w miejscowości M. stanowiącej nieruchomość gruntową, dla której Sąd Rejonowy w S. [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w M. peowadzi księgę wieczystą nr PO [...], a także w części graficznej uchwały w odniesieniu do wskazanej drogi.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości, przejawiającą się w przeznaczeniu znacznego obszaru należącej do Skarżącego działki na cele drogi publicznej, podczas gdy nie było to konieczne ze względu na interes publiczny, a szczególności potrzeby właścicieli innych działek położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą;

2. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie przez Organ przysługującego mu władztwa planistycznego przejawiające się w nadmiernym i nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności Skarżącego, poprzez wykorzystanie znacznego obszaru należącej do niego działki w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy Skarżący, jak i właściciele działek sąsiadujących z jego nieruchomością nie potrzebują wykorzystywać działki Skarżącego o numerze 204 aby uzyskać dostęp do drogi publicznej

3. art. 140 k.c. poprzez nieuprawnione ograniczenie właściciela działki w korzystaniu z niej oraz możliwości rozporządzania swoją własnością

4. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z §12 pkt 19 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewyważenie interesu publicznego i prywatnego w zagospodarowaniu przestrzennym, co przejawiło się w przerzuceniu na jednostkę – Skarżącego skutków realizacji celu publicznego, jaki stanowi planowana na jego nieruchomości droga publiczna, przy czym obciążenie to nie zostało należycie uargumentowane oraz uzasadnione.

Skarżący wniósł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności Uchwały nr V/30/2021 Rady Gminy Kwilcz z 28 lutego 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kwilcz, dla terenów położonych w części obrębów: Prusim, Mechnacz, Rozbitek w części, w której ustanawia ona drogę publiczną gminną oznaczoną symbolem [...] na działce nr [...] położonej w miejscowości M. stanowiącej nieruchomość gruntową, dla której Sąd Rejonowy w S. [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w M. prowadzi księgę wieczystą nr PO [...], a także w części graficznej uchwały w odniesieniu do wskazanej drogi.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący jest właścicielem działki o nr ewid.[...] położonej w M. . Na tym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K., dla terenów położonych w części obrębów: P., M., R.. W treści uchwały wskazano, że dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonego na rysunku nr [...] symbolem [...] ustala się dostęp do drogi publicznej [...] poprzez drogę oznaczoną na rysunku nr [...] symbolem [...], przebiegającą w całości przez nieruchomość Skarżącego. Równocześnie dla tejże drogi ustalono kategorię drogi gminnej, której zadaniem jest zapewnienie dojazdu do wydzielonych działek

Projektowana droga [...] ma w rzeczywistości zapewnić wyłącznie dostęp do drogi publicznej działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Wszystkie pozostałe działki na przedmiotowym terenie, włącznie z działką Skarżącego mają dostęp do drogi publicznej oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] . Właściciel działki [...] w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej podjął działania, których skutkiem było ustanowienie służebności drogi gruntowej na działce ewidencyjnej [...]. Służebność ta została ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla tej działki. W tej sytuacji wytyczanie drogi publicznej w ocenie skarżącego było zbędne. Działka Skarżącego nie jest i nigdy nie była wykorzystywana przez właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zdaniem skarżącego Gmina K. z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego dopuściła się naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego

Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając swe stanowisko Rada przedstawiła procedurę planistyczną, jaka została przeprowadzona przed podjęciem przedmiotowej uchwały. W jej ocenie w omawianej sprawie nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Uchwała zdaniem Rady została dokonana z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenie interesu publicznego oraz prywatnego.

Rada wskazała, że w jej ocenie w planie miejscowym nie wprowadzono ograniczeń w użytkowaniu w zakresie zabudowy działki nr [...] obręb M., ponieważ chwili opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., dla terenów położonych w części obrębów: P., M., R. obowiązywały przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z Dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ), które zakazywały budowy budynków od granicy lasu w odległości [...] m. Działka nr [...] obręb M. sąsiaduje od zachodniej strony bezpośrednio z lasem. Ma ona szerokość ok. [...] m i długość ok. [...] m, na długości ok. [...] m przylega bezpośrednio do dzialki nr [...] obręb R., stanowiącej własność tej samej osoby fizycznej Pozostała część działki przylega do użytku [...] i działki nr [...] obręb rozbitek. Tak więc zabudowa działki [...] nie była i nadal nie jest możliwa. Rada Gminy zaakcentowała, że pod drogę publiczną przeznaczono jedynie część działki nr [...], przeznaczając na ten cel [...] m, podczas kiedy cała działka ma szerokość [...] m. Wskazano także, że obsługa komunikacyjna działki [...] ([...]) wytyczona zaskarżoną uchwałą jest optymalna, powoduje jak najmniejsze wykorzystanie terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wskazano także, że ustalenie drogi publicznej na działce nr [...] obręb M. było wątpliwe, bowiem działka ta w planie miejscowym przeznaczona jest na tereny leśne. W tej sytuacji zdaniem organu wyznaczając droge publiczną na działce Skarżącego organ kierował się efektywnym wykorzystaniem całości terenu oraz zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, zwanej dalej "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z [...] stycznia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia [...] maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa [...] (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Bezspornym jest, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych na terenach objętych zaskarżonym planem miejscowym. Przysługuje mu więc interes prawny, gdyż w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Dlatego też Sąd przyjął, że skarżący miał interes prawny uprawniający go do wniesienia rozpatrywanej skargi, którą Sąd rozpoznał merytorycznie.

W aktach administracyjnych brak jest uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Sąd podziela pogląd, że ponieważ prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, a także z uwagi na to, iż konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma ustalenie motywów działania organu i podstaw jego ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały, lecz obowiązkiem Sądu jest ustalanie tych motywów na podstawie całego dostępnego materiału dowodowego, w tym także dokumentacji planistycznej i odpowiedzi na skargę (tak W.Jakimowicz w : "Wolność zabudowy w prawie administracyjnym", Wolters Kluwer, W-wa 2012, s.210-211)

W ocenie Sądu ustalanie motywów organu powinno być dokonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów dowodowych. W szczególności na podstawie dokumentacji planistycznej, uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu łączna analiza dokumentacji planistycznej oraz odpowiedzi na skargę pozwala na jednoznaczne ustalenie motywów i racji dla których organ wprowadził do zaskarżonego planu kwestionowaną drogę 04KDD o takim przebiegu i parametrach.

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 k.p.a.) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr V/30/2021 Rady Gminy Kwilcz z 28 lutego 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kwilcz, dla terenów położonych w części obrębów: Prusim, Mechnacz, Rozbitek w części, w której ustanawia ona drogę publiczną gminną oznaczoną symbolem [...] na działce nr [...] położonej w miejscowości M. stanowiącej nieruchomość gruntową, dla której Sąd Rejonowy w S. [...]I Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w M. peowadzi księgę wieczystą nr PO [...], a także w części graficznej uchwały w odniesieniu do wskazanej drogi.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust.8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w m.p.z.p., muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352)

W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p. w brzmieniu unormowanym pierwotnie (Dz, U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ):

"Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części".

Przepis ten aktualnie, w brzmieniu unormowanym na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z Dnia 9.10.2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777) stanowi, że "istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części."

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zarówno pierwotnie, jak w obecnym brzmieniu ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:

- po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego, podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przy czym przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim odnosi się on do zasad sporządzania nie można interpretować w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia naruszenia prawa przez uchwałę ze skutkiem określonym w art. 91 ust. 4 u.s.g. O ile taka byłaby intencja ustawodawcy, powinien on taki przepis zawrzeć expressis verbis w art. 28 u.p.z.p., jako przepis wyłączający stosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. w tym przypadku. Interpretacja taka jest wątpliwa także ze względu na brak jasności, czym w istocie są "zasady sporządzania", o których mowa w art. 28 ust. 1. Wykładnia funkcjonalna każe domniemywać, że zasady te tworzą, w świetle podstawowej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wszelkie przepisy prawne, które nie określają trybu sporządzania planu miejscowego.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Odnosząc się do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy Sąd orzekający wskazuje, iż w większości podziela zarzuty skargi uznając je za trafne, a także argumentację przedstawioną w celu ich poparcia. Uwzględnione zarzuty w ocenie Sądu orzekającego stanowią naruszenie zasad sporządzania planu skutkujące stwierdzeniem jego nieważności w zaskarżonej części.

Niniejsza sprawa wymaga rozstrzygnięcia, czy organ nie nadużył władztwa planistycznego, naruszył prawo własności oraz zasadę proporcjonalności i równości, przy wyznaczaniu w m.p.z.p. położenia drogi [...] na działce [...] obręb M..

W ocenie skarżącego wytyczenie przedmiotowej drogi na stanowiącej jego własność działce jest dokonane z rażącym pokrzywdzeniem jego interesu prywatnego oraz z przekroczeniem władztwa planistycznego organu administracji.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy. Uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie władztwem planistycznym czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy jednak rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Zważyć przy tym należy, że prawo własności chronione w Rzeczpospolitej Polskiej konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest prawem bezwzględnym, jako, że doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. I tak dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która upoważniła gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie braku możliwości zabudowy, mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Jednakże ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego.

W sytuacji, gdy postanowienia planistyczne tak daleko wkraczać będą w istotę uprawnień właścicielskich podmiotów prywatnych, jak ma to miejsce w tej sprawie, to rozważenie konkurencyjnych interesów członków wspólnoty samorządowej i samej wspólnoty winno poprzedzać wnikliwe rozważenie wszystkich argumentów przemawiających za preferowanym przez uchwałodawcę rozwiązaniem, przeanalizowanie rozwiązań wariantowych i szczegółowe uzasadnienie podjętych decyzji planistycznych.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Ze swej istoty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt regulujący kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości może ograniczać i "naruszać" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Jednakże uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu.

Odnosząc się do zarzutów Sąd wskazuje, iż posadowienie drogi publicznej [...] na działce [...] obręb M.. w sposób i o szerokości wskazanej na rysunku doprowadziło do zajęcia pod projektowaną drogę ponad polowy szerokości przedmiotowej działki. Rada Gminy nie wyjaśniła sposobu wyważenia interesów Skarżącego i właścicieli działki [...] oraz interesu publicznego. Nieprzekonujące zwłaszcza są argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, a dotyczące konieczności zapewnienia obsługi komunikacyjnej do drogi publicznej dla działki nr [...] (poprzednio [...]). W żaden sposób nie wyjaśniono, z jakiego powodu komunikacja zapewniona dotychczas przez działkę 202 na podstawie służebności gruntowej została uznana za niewystarczającą i jakie były przyczyny ustalenia konieczności wyznaczenia drogi publicznej, podczas gdy właściciele wszystkich sąsiadujących nieruchomości mają dostęp do takiej drogi. Nie znajduje także racjonalnego uzasadnienia zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, że tak zorganizowana obsługa komunikacyjna jest najbardziej optymalna. Nie wyjaśniono dostatecznie, dlaczego, jeśli Rada Gminy dostrzega konieczność wyznaczenia drogi publicznej, nie może ona przebiegać przez tereny leśne. Wskazywane w odpowiedzi na skargę okoliczności, że wymagałoby to zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody odpowiedniego organu na zmianę przeznaczenia terenu w trybie ustawy z 3. lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm. ) nie stanowią w ocenie sądu wystarczającej przyczyny dla tak daleko posuniętej ingerencji w prawo własności Skarżącego. Bez znaczenia w ocenie Sądu pozostaje podnoszona przez organ okoliczność, że na przedmiotowej działce Skarżący i tak nie mógłby wprowadzić zabudowy. Możliwości korzystania z działki nie obejmują bowiem wyłącznie jej zabudowy, a ograniczenie tego korzystania może być spowodowane uciążliwością związaną z sąsiedztwem drogi.

Reasumując zarówno umiejscowienie jak przebieg planowanej drogi nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.. Zasadą jest, że interes publiczny i społeczny winien być zaspokojony z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego. W kontrolowanym przypadku nie uwzględniono dostatecznie interesu Skarżącego.

Dodatkowo należy wskazać, że Organ ustalił szerokość drogi publicznej [...] na 10 m.

Zgodnie z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.) : (1.) Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. (2. ) Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.

W myśl § 13 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229, z późn. zm.) : "Minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m".

W przedmiotowym przypadku w ocenie Sądu organ naruszył władztwo planistyczne, również poprzez nieuzasadnione zaplanowanie szerokości drogi na [...] m. Zauważyć bowiem trzeba, że przedmiotowa droga miałaby jedynie obsługiwać zabudowę jednorodzinną zlokalizowaną na 1 działce. Wskazane wyżej przepisy (odpowiednio §14 i § 13 w/w rozporządzeń) służą zapewnieniu przede wszystkim bezpieczeństwa pożarowego, a także bezpiecznego dojazdu do nieruchomości. Dlatego przy ocenie naruszenia prawa polegającego na niedostosowaniu parametrów drogi do wymogów określonych w w/w rozporządzeniach należy uwzględnić natężenie ruchu na przedmiotowej drodze.

W ocenie Sądu można przyjąć, że ruch na planowanej drodze byłby bardzo ograniczony. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że minimalna szerokość jezdni wynosi [...] m, a ciągu pieszo – jezdnego [...] m. Należy podkreślić, że organ nie wyjaśnił dlaczego w tym szczególnym przypadku uzasadnione jest planowanie drogi o szerokości [...] m. Z pewnością takie ustalenie narusza prawa właścicielskie skarżącego, a nie jest jasne, czy jest konieczne dla zapewnienia wymogów określonych w ww. rozporządzeniach.. Podkreślić trzeba, że z uwagi na brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały nieznane są przyczyny zaplanowania takich parametrów spornej drogi. Organ w ogóle nie wyjaśnił jaki jest cel wyznaczenia tak szerokiej drogi (co przecież narusza indywidualny interes skarżącego) w sytuacji, gdy droga ta ma być "ślepą ulicą" obsługującą jedynie dojazd do zaledwie 1 działki

Sąd nie dostrzega argumentów przemawiających za wyznaczeniem drogi publicznej [...], w dodatku o parametrach przewidzianych w zaskarżonej uchwale, a więc przekraczających minimalne wymagania dla tego typu drogi, a organ tej kwestii w ogóle nie wyjaśnił .

Reasumując ten wątek, w świetle powyższego doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż indywidualny interes skarżącego został bez żadnego wyjaśnienia nadmiernie ograniczony poprzez wyznaczenie drogi o parametrach przekraczających minimalne.

W przedstawionym stanie rzeczy należy stwierdzić, że w kontrolowanym przypadku doszło do istotnego naruszenia zasady proporcjonalności i zasady równości skutkującego nadmiernym ograniczeniem praw właścicielskich skarżącego. W rezultacie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art.28 ust.1 u.p.z.p. Dlatego też Sąd na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.27 i 28 u.p.z.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.

W pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania mając na uwadze, że skarga okazała się zasadna.