Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 933/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.119 pkt 3, art.134 par.1, art.145 par.1 pkt 1 lit. c, art.200, art.205 par.2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.9, art.64 par.2, art.134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.59 ust. 9 i ust.16
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
article: art.37 ust.1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. D., K. K. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem z (...) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej jako: PPIS lub organ I instancji), na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 195, dalej jako: ustawa o PIS) oraz art. 59 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 162 ze zm., dalej jako: P.p.) w zw. z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: k.p.a.), postanowił o kontynuowaniu czynności kontrolnych w Prywatnym Domu Opieki (...), należącym do firmy: (...) K. K. z siedzibą w (...) (dalej jako: Przedsiębiorca). W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ I instancji podał, że 26 lipca 2021 r. wpłynął sprzeciw Przedsiębiorcy wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych w Prywatnym Domu Opieki (...). Wskazano, że kontrola ta została przeprowadzona w związku z pisemną informacją od Wojewody (...) z 28 czerwca 2021 r. dotyczącą nieprawidłowości w funkcjonowaniu wskazanego wyżej domu opieki. Odnosząc się do podniesionych we sprzeciwie zarzutów, organ I instancji podniósł, że w niniejszej sprawie nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki, które powinny skutkować odstąpieniem od czynności kontrolnych.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. D. – Dyrektor Prywatnego Domu Opieki (...), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odstąpienie od czynności kontrolnych oraz dopuszczenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność prowadzonych kontroli, wszczęcia kontroli niezgodnie z prawem oraz konieczności odstąpienia od czynności kontrolnych. Jednocześnie wskazał, że jedynym odpowiedzialnym za prowadzenie placówki podmiotem jest P. P. - Dyrektor Prywatnego Domu Opieki (...), a nie jak błędnie wskazał organ I instancji - (...) K. K. z siedzibą w (...).

Postanowieniem z (...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako: PWIS lub organ odwoławczy), na podstawie art. 59 ust. 9 w zw. z ust. 16 P.p. w zw. z art. 123, art. 126 oraz art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 59 ust. 9 P.p. na postanowienie w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych przedsiębiorcy przysługuje zażalenie, przy czym legitymowanym do wniesienia takiego zażalenia jest przedsiębiorca objęty kontrolą, a zatem w niniejszej sprawie będzie to K. K., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą (...) K. K. z siedzibą w (...). Natomiast z przedstawionego pełnomocnictwa nie wynika zaś, aby pełnomocnik miała umocowanie do reprezentowania tego Przedsiębiorcy. Ponadto z dokumentacji nie wynika również umocowanie P. D., prowadzącego działalność pod firmą (...) P. D., pełniącego między innymi funkcję Dyrektora Prywatnego Domu Opieki (...), do udzielania dalszych pełnomocnictw w imieniu K. K., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą (...) K. K. z siedzibą w (...). Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 16 P.p., do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, a więc również do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o kontynuowanie czynności kontrolnych, w zakresie nieuregulowanym w przepisach P.p. stosuje się przepisy k.p.a. Z kolei w myśl art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, w tym między innymi art. 134 k.p.a. stanowiący, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (w niniejszej sprawie odpowiednio zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (odpowiednio zażalenia). W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że wniesione w niniejszej sprawie zażalenie jest niedopuszczalne z uwagi na brak legitymacji do jego wniesienia w imieniu (...) K. K. z siedzibą w (...), gdyż wnoszący zażalenie – P. D. nie posiadał umocowania do udzielania dalszych pełnomocnictw, a co za tym idzie wskazana w zażaleniu pełnomocnik nie była uprawniona do złożenia zażalenia w imieniu przedsiębiorcy K. K. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się merytorycznie do podniesionych w zażaleniu zarzutów, stwierdzając, że nawet gdyby zażalenie było wniesione przez osobę posiadającą legitymację do jego wniesienia, to i tak nie zasługiwałoby na uwzględnienie. Zauważono także, że Przedsiębiorcy przysługiwał 3-dniowy termin na wniesienie zażalenia, a nie jak błędnie wskazał organ I instancji termin 7-dniowy.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie: P. D. – Dyrektor Prywatnego Domu Opieki (...) oraz K. K. – (...) z siedzibą w (...) (dalej jako: strona skarżąca), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 48 ust. 1 i 2 P.p. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że czynności kontrolne zostały podjęte przez organ kontroli zgodnie z prawem, podczas gdy organ kontroli nie dokonał pisemnego zawiadomienia placówki o zamiarze wszczęcia kontroli, ponieważ Dyrektor placówki jedynie telefonicznie został poinformowany o zamiarze wszczęcia kontroli przez organ, a ponadto w trakcie tej rozmowy telefonicznej Dyrektor placówki nie został poinformowany, że może odmówić przeprowadzenia kontroli, w związku z już trwającymi u przedsiębiorcy kontrolami, co stanowi jawne naruszenie obowiązku zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli,

b) art. 49 ust. 1 P.p. poprzez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie uchybienia organu kontroli w zakresie okazania przez pracowników organu kontroli dokumentów stanowiących podstawę do przeprowadzenia kontroli, w tym upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, nieupoważnionemu pracownikowi, podczas gdy czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli dopiero po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, natomiast okazanie tych dokumentów nieupoważnionemu pracownikowi nie spełnia tych wymogów i stanowi o wadliwości podjętych czynności kontrolnych, co powinien dostrzec organ przy rozpoznawaniu zażalenia,

c) art. 49 ust. 3 P.p. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że czynności kontrolne zostały podjęte przez organ kontroli zgodnie z prawem, podczas gdy Dyrektor placówki nie został pouczony przez pracowników organu kontroli o przysługujących mu uprawnieniach, ponieważ czynności kontrolne zostały podjęte przez organ jedynie po rozmowie telefonicznej z Dyrektorem placówki nawiązanej z telefonu pracownika (organ nie posłużył się własnym służbowym numerem telefonu z terenu, nie dzwonił również z siedziby z numeru stacjonarnego), w trakcie której nie doszło do poinformowania Dyrektora placówki o uprawnieniach przysługujących przedsiębiorcy, a ponadto w związku z faktem, że czynności kontrolne zostały podjęte w obecności nieupoważnionego pracownika, Dyrektor placówki nie miał możliwości zapoznania się z pisemnym pouczeniem o uprawnieniach przysługujących przedsiębiorcy, które powinno zostać zawarte w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli, co w konsekwencji doprowadziło do wykorzystania przez pracowników organu kontroli niewiedzy Dyrektora placówki o przysługujących mu uprawnieniach i uzyskania przez nich w nieprawidłowy sposób zgody Dyrektora placówki na wejście na teren placówki,

d) 49 ust. 7 pkt 9 P.p. poprzez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie uchybienia organu kontroli w zakresie okazania przez pracowników organu kontroli upoważnienia do przeprowadzenia kontroli osobie nieupoważnionej, podczas gdy okoliczność ta stanowi istotne uchybienie w niniejszej sprawie, ponieważ dokument ten miał zawierać pouczenie o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy, w związku z czym nieokazanie tego dokumentu przedsiębiorcy bądź osobie upoważnionej pozbawiło kontrolowanego przedsiębiorcę możliwości zapoznania się z przysługującymi mu uprawnieniami,

e) art. 50 ust. 1 P.p. poprzez dokonanie nieprawidłowej interpretacji tego przepisu przejawiającej się w stwierdzeniu, że uczestniczenie w kontroli jest prawem przedsiębiorcy, nie jest to jednak obligatoryjne, podczas gdy ustawa nakłada na organ kontroli obowiązek przeprowadzania czynności kontrolnych w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, a wyłączenie tego obowiązku może odbyć się tylko pod ściśle określonymi warunkami, które jednak nie wystąpiły w niniejszej sprawie,

f) art. 50 ust. 5 P.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie za prawidłowe podjęcie przez organ czynności kontrolnych w obecności nieupoważnionego pracownika, w związku z nieobecnością przedsiębiorcy oraz osoby upoważnionej, podczas gdy nieobecność przedsiębiorcy oraz osoby upoważnionej wynikała z faktu toczenia się równolegle innej kontroli i konieczności podejmowania przez Dyrektora czynności na potrzeby toczącej się kontroli, a ponadto z faktu niezawiadomienia placówki przez organ o zamiarze wszczęcia kontroli, co uniemożliwiło Dyrektorowi placówki osobiste uczestniczenie w kontroli, a także należy zauważyć, że pracownicy organu kontroli nie byli uprawnieni do samodzielnej oceny i nie mają prawa do własnego wyboru w tym zakresie, czy dany pracownik przedsiębiorcy może reprezentować placówkę, co prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne było podjęcie przez organ czynności kontrolnych w obecności nieupoważnionego pracownika,

g) art. 54 ust. 1 P.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie za prawidłowe podjęcie kontroli wobec przedsiębiorcy, który w tym samym czasie był objęty dwoma innymi kontrolami tj. kontrolą doraźną Wojewody oraz kontrolą Państwowego Inspektora Pracy w (...), podczas gdy niedopuszczalne jest równoczesne podejmowanie i prowadzenie więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, a Dyrektor placówki już w pierwszej rozmowie telefonicznej z pracownikami organu kontroli złożył oświadczenie, że u przedsiębiorcy i na dodatek w dwóch różnych miejscach prowadzenia stałej działalności gospodarczej obecnie toczą się dwie inne kontrole, do czego Dyrektor placówki był w pełni uprawniony, biorąc pod uwagę fakt, że zgodnie z prawem samodzielnie prowadzi on obydwie placówki przedsiębiorcy objętego kontrolą, w związku z czym prawidłową reakcją pracowników organu kontroli powinno być natychmiastowe odstąpienie od czynności kontrolnych,

h) art. 54 ust. 1 pkt 4 P.p. poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w stwierdzeniu, że pojawiająca się wątpliwość co do zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska zobowiązywała organ do podjęcia kontroli, z pominięciem zakazu prowadzenia więcej niż jednej kontroli, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do takiego twierdzenia, ponieważ kontrolowana placówka funkcjonowała zaledwie 7 miesięcy i przez ten okres jej funkcjonowania nie doszło do jakichkolwiek przypadków zatrucia oraz nie wystąpiły inne nieprawidłowości, a ponadto przedmiotowa kontrola została wszczęta jedynie na skutek pisemnej informacji od Wojewody z 28 czerwca 2021 r., który w tym okresie nie mógł mieć rzetelnych informacji o ewentualnych nieprawidłowościach występujących w placówce, z uwagi na fakt, że pierwszą i niezapowiedzianą kontrolę placówki Wojewoda podjął dopiero 5-6 lipca 2021 r., podczas której to kontroli nie pojawiły się jakiekolwiek przesłanki, mogące wskazywać na nieprawidłowości wymagające natychmiastowej wizytacji bądź interwencji Sanepidu, w związku z czym nie było jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że w placówce występuje bezpośrednie, a więc realne zagrożenie dla życia zdrowia lub środowiska,

i) art. 61 ust. 1 lit. b P.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że kontrolowana placówka podlega regulacjom prawa żywnościowego, a tym samym możliwe jest prowadzenie wobec tej placówki więcej niż jednej kontroli, podczas gdy Prywatny Dom Opieki (...) jest placówką zapewniającą całodobową opiekę, o której mowa w art. 68 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w związku z czym nie mieści się ona w definicji zakładu żywienia zbiorowego typu zamkniętego zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 56 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ponieważ nie stanowi żadnej z placówek wymienionych w tym przepisie, a ponadto w ustawie o pomocy społecznej nie ma ustawowego odesłania do ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zakresie funkcjonowania placówek określonych w art. 68 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, co jednoznacznie prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z kontrolą przedsiębiorcy działającego na gruncie prawa żywnościowego, a w konsekwencji brak było podstaw do wyłączenia stosowania w niniejszej sprawie zakazu prowadzenia więcej niż jednej kontroli przedsiębiorcy;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj.

a) art. 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 P.p. poprzez zaniechanie wezwania pełnomocnika kontrolowanej placówki do wykazania jego umocowania w sprawie, a w konsekwencji wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, podczas gdy mając na względzie zasady informowania i pogłębiania zaufania, organ powinien wezwać pełnomocnika do wykazania jego umocowania w sprawie i umożliwić pełnomocnikowi uzupełnienie stwierdzonego przez organ braku tak, aby możliwe było merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ,

b) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 P.p. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wezwania pełnomocnika do wykazania jego umocowania w sprawie, podczas gdy pełnomocnik załączył do sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli pełnomocnictwo do reprezentowania P. D. jako Dyrektora Prywatnego Domu Opieki (...) w (...) oraz Prywatnego Domu Opieki (...) w (...), które nie było kwestionowane przez organ I instancji, a następnie pełnomocnik powołał się na te pełnomocnictwo przy wnoszeniu zażalenia na postanowienie organu I instancji, w związku z czym organ odwoławczy uznając, że przedmiotowe pełnomocnictwo jest niewystarczające dla uznania, że pełnomocnik jest właściwie umocowany w sprawie, powinien wezwać pełnomocnika do uzupełnienia stwierdzonych przez organ braków i tym samym nie pozbawiać kontrolowanej placówki prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy,

c) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 P.p. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wezwania pełnomocnika kontrolowanej placówki do wykazania jego umocowania w sprawie, podczas gdy na wcześniejszym etapie postępowania nie było kwestionowane umocowanie strony skarżącej oraz jego pełnomocnika do występowania w niniejszym postępowaniu, na co wskazuje fakt, że pracownicy organu kontroli, w związku z podjęciem czynności kontrolnych, kontaktowali się wyłącznie ze stroną skarżącą jako Dyrektorem kontrolowanej placówki, a nie bezpośrednio z właścicielem placówki, którym jest K. K. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą (...) K. K. z siedzibą w (...), a ponadto na etapie rozpoznawania sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli, który został wniesiony przez pełnomocnika kontrolowanej placówki, organ nie dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie umocowania zarówno strony skarżącej, jak i jego pełnomocnika, a przedmiotowy sprzeciw został merytorycznie rozpoznany przez organ,

d) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 P.p. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zażalenie jest niedopuszczalne, ponieważ pełnomocnik nie była umocowana do wniesienia przedmiotowego zażalenia podczas gdy pełnomocnik jest skutecznie umocowana do występowania w niniejszej sprawie, o czym świadczy przedłożone do akt sprawy pełnomocnictwo udzielone przez stronę skarżącą, a ponadto gdyby organ wezwał pełnomocnika kontrolowanej placówki do wykazania jego umocowania w sprawie, pełnomocnik przedłożyłby do akt sprawy pełnomocnictwa, które w związku z zaniechaniem dokonania wezwania przez organ, zostały załączone do niniejszej skargi, tj. pełnomocnictwo udzielone P. D. przez K. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą (...) K. K. z siedzibą w (...), które obejmowało prawo do udzielania dalszych pełnomocnictw, a ponadto pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi przez K. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą (...) K. K. z siedzibą w W., które uprawnia pełnomocnika do występowania bezpośrednio w imieniu tego przedsiębiorcy,

e) art. 9 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że kontrola mogła odbyć się pomimo braku pisemnego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, ponieważ obowiązek organu w tym zakresie został wyłączony przez powołane wyżej rozporządzenie, podczas gdy Prywatnego Domu Opieki (...) nie można zakwalifikować jako przedsiębiorstwa żywnościowego, w związku z tym, że kontrolowana placówka nie mieści się w definicji zakładu żywienia zbiorowego typu zamkniętego zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 56 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz nie stosuje się do tej placówki przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a jednocześnie nie ulega wątpliwości, że kontrolowana placówka nie stanowi przedsiębiorstwa paszowego, w związku z czym w sposób oczywisty nie ma do kontrolowanej placówki zastosowania rozporządzenie, na które powołuje się organ, a w konsekwencji kontrola powinna odbywać się na zasadach ogólnych i konieczne było zawiadomienie placówki o planowanej przez organ kontroli;

f) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu, że:

- pełnomocnik nie miała umocowania do występowania w niniejszej sprawie, podczas gdy złożyła ona do akt sprawy pełnomocnictwo udzielone jej przez P. D., który jest stroną niniejszego postępowania jako Dyrektor obydwu Domów Opieki przedsiębiorcy objętego kontrolą i osobą wyłącznie odpowiedzialną za ich prowadzenie, w związku z czym P. D. był uprawniony do ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika w niniejszej sprawie, a tym samym wskazana pełnomocnik miała umocowanie do występowania w niniejszej sprawie,

- kontrolowaną placówkę należy uznać za zakład żywienia, podczas gdy kontrolowana placówka świadczy usługi w zakresie całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub osobami w podeszłym wieku, co polega na świadczeniu przez placówkę przez całą dobę usług opiekuńczych oraz bytowych, w tym wyżywienia, jednakże nie oznacza to, że kontrolowaną placówkę można automatycznie uznać za przedsiębiorstwo żywieniowe, w tym zakład żywienia zbiorowego typu zamkniętego, ponieważ świadczenie usług wyżywienia nie jest głównym przedmiotem działalności placówki, a jedynie stanowi element wszystkich usług, które świadczy placówka.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości i odstąpienie od czynności kontrolnych, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszej sprawie, według norm przepisanych i dopuszczenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność prawidłowego umocowania pełnomocnika kontrolowanej placówki do występowania w niniejszej sprawie oraz braku podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślono, że czynności kontrolne były podejmowane wobec przedsiębiorcy K. K., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą (...) K. K. i Prywatny Dom Opieki (...). W związku z powyższym, jedynie ten przedsiębiorca, zgodnie z art. 59 i nast. P.p., był uprawniony do wniesienia sprzeciwu we własnym imieniu lub przez pełnomocnika. Natomiast P.D. ani występujący w jego imieniu pełnomocnik takiego pełnomocnictwa nie przedstawili na etapie rozpatrywania sprzeciwu. Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z art. 59 ust. 9 P.p. na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia, zaś właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Nierozpatrzenie przez organ zażalenia w tym terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych, co wynika wprost z art. 59 ust. 10 P.p. Zatem organ odwoławczy był zobligowany do rozpatrzenia wniesionego zażalenia z zachowaniem wskazanego terminu. W tym przypadku nie było podstaw do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Odnośnie do terminu rozpatrzenia zażalenia od postanowienia organu I instancji rozpatrującego sprzeciw, o którym mowa w P.p. zastosowania nie znajduje również art. 35 k.p.a.

Pismem procesowym z 1 grudnia 2021 r. strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymała zarzuty przedstawione we wniesionej w niniejszej sprawie skardze, w tym w szczególności zarzut braku podstaw do wydania przez organ rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Podkreślono, że pełnomocnik był należycie umocowany do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych, które zostało wniesione w imieniu P. D., działającego jako Dyrektor Prywatnego Domu Opieki (...) i pełnomocnik przedsiębiorcy – K. K., prowadzącej działalność pod nazwą (...) K. K. z siedzibą w (...). Jak wynika z dołączonego do skargi pełnomocnictwa Dyrektor placówki był umocowany zarówno do wniesienia przedmiotowego zażalenia, jak i do ustanowienia pełnomocnika, który dokona tej czynności w jego imieniu, jednak na rzecz kontrolowanej placówki, tj. Prywatnego Domu Opieki (...). Ponadto do skargi zostało załączone pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu bezpośrednio przez Przedsiębiorcę, który jest właścicielem kontrolowanej placówki. W związku z tym, nie ulega wątpliwości, że pełnomocnik placówki skutecznie wniósł przedmiotowe zażalenie, a w konsekwencji nieprawidłowe było wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o jego niedopuszczalności. Jednocześnie podniesiono, że organ odwoławczy przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miał obowiązek wezwać do uzupełnienia dokumentów w zakresie udzielonych pełnomocnictw stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 59 ust. 16 P.p. Zwrócono również uwagę na fakt, że wskazany w art. 59 ust. 9 P.p. 7-dniowy termin na rozpoznanie zażalenia przez organ należy liczyć od momentu skutecznego wniesienia zażalenia, przy uwzględnieniu realnych możliwości na rozpoznanie zażalenia. Podkreślono, że postępowanie zażaleniowe powinno być przeprowadzone rzetelnie, a nie jedynie w ustawowym terminie. Jednocześnie wskazano, że w sytuacji zaniechania wezwania pełnomocnika strony skarżącej do przedłożenia dokumentów w zakresie pełnomocnictwa, właściwym było uznanie, że pełnomocnik ten jest należycie umocowany do występowania w niniejszej sprawie, zaś ewentualne wątpliwości występujące w toku rozpoznawania sprawy administracyjnej powinny zostać rozpoznane na korzyść strony, co wynika z art. 7a k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie PWIS z (...) stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez P. D., pełniącego funkcję Dyrektora Prywatnego Domu Opieki (...), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, na postanowienie PPIS z (...) o kontynuowaniu czynności kontrolnych w Prywatnym Domu Opieki (...), należącym do firmy: (...) K. K. z siedzibą w (...). W ocenie organu odwoławczego podmiotem legitymowanym do wniesienia przedmiotowego zażalenia jest przedsiębiorca objęty kontrolą, tj. K. K. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą (...) K. K. z siedzibą w (...), natomiast z treści przedłożonego pełnomocnictwa oraz dokumentacji sprawy nie wynika, że wskazany radca prawny miał umocowanie do reprezentowania Przedsiębiorcy, jak również nie wynika umocowanie Dyrektora placówki do udzielania w imieniu Przedsiębiorcy dalszych pełnomocnictw.

Wyjaśnić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 ustawy o PIS w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy k.p.a., przy czym do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 P.p. (art. 37 ust. 2 ustawy o PIS). Zgodnie zaś z art. 59 ust. 16 P.p. do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a. Tym samym, przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie odnośnie do rozpoznania sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli oraz rozpoznania zażalenia przedsiębiorcy na postanowienie organu kontroli o kontynuowaniu czynności kontrolnych, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przepisy art. 59 ust. 6, 7 i 9 P.p. nie zawierają regulacji umożliwiających właściwe stosowanie przepisów o środkach zaskarżenia wobec podjęcia i wykonywania czynności kontroli. Oznacza to odwołanie do całego trybu wnoszenia i rozpoznawania zażaleń w postępowaniu administracyjnym. Te kwestie zostały bowiem w przepisach P.p. pominięte. W tej sytuacji do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust. 9 P.p. znajdą zastosowanie przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 285/21, LEX nr 3285965).

Nie budzi również wątpliwości, ze brak dołączenia stosownego dokumentu pełnomocnictwa do zażalenia, złożonego w imieniu mocodawcy, stanowi brak formalny pisma, który może zostać uzupełniony w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli podanie nie spełnia innych (niż w § 1 wskazanego przepisu) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Skoro zatem przepisy P.p. nie zawierają stosownych regulacji w zakresie trybu postępowania w przypadku stwierdzenia braków formalnych zażalenia wniesionego na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, organ odwoławczy w przypadku wątpliwości co do umocowania podmiotu wnoszącego przedmiotowe zażalenie winien zastosować odpowiednie przepisy k.p.a., tj. art. 64 § 2 k.p.a. i wezwać pełnomocnika do usunięcia braku formalnego wniesionego zażalenia poprzez przedłożenie w zakreślonym terminie stosownego dokumentu, potwierdzającego umocowanie do występowania w imieniu przedsiębiorcy objętego kwestionowaną kontrolą. Dopiero nieuzupełnienie braków zażalenia w terminie skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Jak słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy, kwestia formalnego zakończenia postępowania odwoławczego lub zażaleniowego została uregulowana w art. 134 k.p.a., zgodnie z którym nieuzupełnienie braków odwołania (zażalenia) w terminie skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Tym samym, przepis art. 64 § 2 k.p.a. w zakresie wezwania do uzupełnienia braków zażalenia pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania nie może być stosowany wobec zażalenia (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 61/21, LEX nr 3195370). Art. 64 § 2 k.p.a jest bowiem przepisem regulującym postępowanie przed organem I instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym, czy odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym.

Jednocześnie jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli przedłożone przez stronę, nawet już po uzupełnieniu braków, dokumenty są nadal niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ ma wątpliwości w zakresie jej reprezentacji, to winien wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a. Przed organem odwoławczym powstaje zatem konieczność zweryfikowania zakresu pełnomocnictwa lub też nawet samego faktu prawidłowego jego udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2131/16; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 435/18, ; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 902/21, dostępne w CBOSA).

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez organ odwoławczy kwestii wynikającego z art. 59 ust. 9 P.p. obowiązku rozpatrzenia zażalenia w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia, należy zauważyć, że zapis ten może odnosić się jedynie do tych zażaleń, które zostały skutecznie wniesione, a zatem spełniają wymogi formalne stosownie do przepisów k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1408/20, LEX nr 3146569, siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 59 ust. 9 P.p., zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego, tj. wówczas, gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia. Organ musi mieć bowiem rzeczywistą możliwość rozpoznania zażalenia, a nie możliwość hipotetyczną. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że termin ten biegnie od dnia uzupełnienia przez stronę braków formalnych związanych z wniesieniem zażalenia.

Należy także podnieść, że w przypadku uznania przez organ odwoławczy, że wniesione w sprawie zażalenie jest niedopuszczalne z powodów formalnych, nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania takiego zażalenia, co w niniejszej sprawie zostało dokonane. Stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia zamyka możliwość odniesienia się organu odwoławczego do podnoszonych przez stronę zarzutów. Tym samym, organ odwoławczy nie może "na wszelki wypadek" rozpoznać merytorycznie sprawy mimo stwierdzenia, że podmiot wnoszący zażalenie nie jest prawidłowo umocowany.

Z tych samych względów również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie mógł odnieść się do zarzutów skargi dotyczących prowadzonych przez organ I instancji czynności kontrolnych, bowiem ocenie Sądu zostało poddane jedynie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, wyznaczając tym samym granice rozpoznania sprawy.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku.

O kosztach postępowaniach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).