Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2330/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Ministra Środowiska znak: [...] z [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. Spółki z.o.o. z siedzibą w W. (dalej Skarżąca) o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] Minister utrzymał w mocy własną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z 20 marca 2012 r. wystąpił do Ministra Środowiska o zaopiniowanie inwestycji pod nazwą "Morska farma wiatrowa [...] I oraz jej infrastruktura techniczna, pomiarowo-badawcza i serwisowa". Wniosek o wydanie pozwolenia złożyła skarżąca spółka.

Minister Środowiska postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. zaopiniował tę inwestycję negatywnie wskazując jej lokalizacja częściowo pokrywa się z projektowanym obszarem koncesyjnym w rozpatrywanym w dacie rozpoznawania niniejszego wniosku Skarżącego, wniosku L. S.A. z siedzibą w G. o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie ropy i gazu w obszarze "S." oraz inwestycja zlokalizowana jest w obrębie perspektywicznego obszaru występowania złóż kruszywa naturalnego.

Na skutek odwołania złożonego przez Skarżącego Minister Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję wskazując na następujące okoliczności.

Przedstawiona do zaopiniowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (D.U. Nr 213, poz.1397). Polega na pobudowaniu instalacji wykorzystywanej do wytwarzania energii elektrycznej energią wiatru. Zlokalizowana ma być na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej w wyłącznej strefie ekonomicznej. W związku z tym wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (D.U: Nr. 199, poz.1227 ze zm. - dalej ustawa o ocenach). Planowana inwestycja jest zlokalizowana ok. 3,5 km na północny wschód od obszaru Natura 2000 "[...]" i ok. 18 km na północ od obszaru specjalnej ochrony ptaków "[...]". Kwestia oddziaływania na obszary Natura 2000 może być rozstrzygnięta jedynie w trakcie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko a więc na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do wydania negatywnej opinii z punktu widzenia oddziaływania na obszary Natura 2000.

Wskazując na przepisy art. 28 ustawy z 4 września 1997 r o działach administracji rządowej (D.U. z 2007 r., Nr. 65, poz. 437 ze zm.) i art. 34 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (D.U. Nr. 163, poz.981 ze zm - dalej ustawa p.g.i g.) oraz art. 23 ust. 2 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (D.U. z 2003 r, Nr. 153, poz. 1502 ze zm. - dalej ustawa o obszarach morskich) organ uznał, że farma wiatrowa jest projektowa w obrębie bloku koncesyjnego [...] zakwalifikowanego do strefy o podwyższonej perspektywiczności dla ropy naftowej i gazu ziemnego na podstawie rozpoznania geologicznego, geochemicznego i petrograficznego oraz w oparciu o wyniki modelowania procesów generowania, ekspulsji, migracji i akumulacji węglowodanów w utworach starszego paleozoiku. Nie to jednak jest najważniejszym powodem wydania negatywnej opinii. Główną przesłanką odmowną stanowi fakt, że planowana inwestycja pokrywa się z projektowanym obszarem koncesyjnym przedstawionym w aktualnie rozpatrywanym przez Ministra Środowiska wniosku L. S.A. z siedzibą w G. o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie ropy naftowej i gazu ziemnego. Zachodzi zatem konflikt co do zakresu uprawnień do działania L. S.A. oraz Skarżącego na tym samym obszarze. W przypadku uzyskania przez L. koncesji to z nią zostanie zawarta w trybie art. 13 ustawy prawo geologiczne i górnicze umowa o ustanowieniu użytkowania górniczego dająca jej prawo korzystania z określonych obszarów dna morskiego. Wskazując również na art. 25 i 82 tej ustawy organ wskazał, że należy mieć na uwadze to, że w ramach prowadzonych prac poszukiwawczych i rozpoznawczych zostaną pozyskane nowe informacje geologiczne, co wpłynie na lepsze rozpoznanie budowy geologicznej Polski a w interesie Ministra Środowiska leży to aby chronić działalność której rezultatem będzie jak najlepsze rozpoznanie i udokumentowanie złoża, co w konsekwencji pozwoli na ich ochronę poprzez racjonalną gospodarkę. Prowadzi to zdaniem organu do wniosku, że realizacja przez Skarżącego przedsięwzięcia może przeszkodzić prowadzeniu działalności poszukiwawczej, rozpoznawczej i utrudnić lokalizację ewentualnej platformy wiertniczej. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego co do naruszenia zasady równego traktowania stron wynikającej z art. 32 ust 1 Konstytucji R.P. Minister wskazał, że zapis ten ma charakter klauzuli generalnej i nie może być podstawą materialną do dochodzenia roszczeń. Powoływanie się przez Skarżącego na okoliczności w których podobne wnioski innych podmiotów były zaopiniowane podobnie Minister wskazał, że wnioski te były rozpoznawane w oparciu o inny stan faktyczny.

Sumując Minister stwierdził, że realizacja przedsięwzięcia przez Skarżącego może przeszkodzić prowadzeniu działalności poszukiwawczo- rozpoznawcze, przeszkodzić w lokalizacji platformy wiertniczej a tym samym negatywnie wpłynąć na realizację ustawowych zadań Ministra Środowiska w zakresie ochrony złóż kopalin, w tym na ich racjonalną gospodarkę.

Skargę na postanowienie Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2012 r. wywiódł Skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 23 ust. 2, ust. 3 pkt. 8 i ust. 4 ustawy o obszarach morskich oraz art. 6 i 106 § 1 k.p.a. i art. 1 ust. 2 ustawy p. g. i g. oraz art.. 28 ustawy z dnia 4 września 1997 r o działach administracji rządowej (D.U. z 2007 r. poz. 437 ze zm.- dalej ustawa o działach), poprzez oparcie negatywnej opinii dotyczącej pozwolenia na przepisach nie znajdujących w ogóle zastosowania w procesie opiniowania przez Ministra Środowiska;

2. art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. polegające na nie znajdujące w przepisach prawa ustalenie, że przyczyną wydania negatywnej opinii może być częściowe pokrywanie się lokalizacji inwestycji z projektowanym obszarem ewentualnej koncesji na poszukiwanie ropy naftowej i gazu ziemnego, przy jednoczesnym przyjęciu że opinia pozytywna powinna być wydana w przypadku pokrywania się lokalizacji z obszarem udzielonych już koncesji na poszukiwanie ropy naftowej i gazu ziemnego;

3. art. 1 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska (D.U. Nr. 62, poz. 627 ze zm - dalej Poś) statuującego zasadę zrównoważonego rozwoju poprzez dowolne przyjęcie, że potencjalne poszukiwanie ropy naftowej i gazu ma pierwszeństwo przed eksploatacją odnawialnych źródeł energii oraz bezpodstawne pominięcie okoliczności, iż opiniowany obszar został zakwalifikowany jako perspektywiczny dla celów morskiej energetyki wiatrowej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

4. art. 2 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. i art. 8 k.p.a. tj zasady demokratycznego państwa prawa i wywodzącej się z niej zasady niedyskryminacji poprzez doprowadzenie do tej dyskryminacji poprzez pozytywne zaopiniowanie innych podobnych przedsięwzięć na polskich obszarach morskich przy równoczesnym negatywnym zaopiniowanym przedsięwzięcia Skarżącego na terenie częściowo pokrywającym się z projektowanym obszarem ewentualnej koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie węglowodorów - obszarem nie objętym jeszcze żadną koncesją.

5. Art. 12 w zw. z art. 10 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej TUWE) tj. zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową poprze wydanie pozytywnej opinii wnioskodawcom z innych Państw Członkowskich Unii Europejskiej (P., B.) znajdujących się w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych jak Skarżący a nie wydanie negatywnej opinii Skarżącej która jest spółką kontrolowaną przez p. grupę energetyczną [...]. Sytuacja dyskryminacji narusza także art. 3 ust 1 i 2 Umowy pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem [...] w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji, sporządzonej w L. dnia [...] marca 1993 r.

6. Art. 3 ust. 1 i 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r w sprawie promowania i stosowania energii ze źródeł odnawialnych (dalej Dyrektywa 2009/28/WE) w zw z art. 82 TUWE statuującego

obowiązek wspierania rozwoju odnawialnych źródeł energii przez organy Państw Członkowskich Unii Europejskiej, poprzez jego nie zastosowanie;

7. Art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji R.P. statuujących zasadę wolności gospodarczej oraz zasadę proporcjonalności poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w sytuacji w której cele na które powołuje się Minister Środowiska mogą być osiągnięte w sposób mniej uciążliwy tj. poprzez zobowiązanie Skarżącej do zapewnienia realizacji inwestycji gwarantującego bezpieczeństwo wiązane z badaniami, rozpoznaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdujących się pod nim wnętrza ziemi. W obszernym uzasadnieniu Skarżący wskazał, że:

1. w świetle art. 23 ustawy o obszarach Minister wydając opinię powinien rozważyć jakiego rodzaju zagrożenia dla bezpieczeństwa związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi może wywołać planowana inwestycja a nie czy istnieją sprzeczności pomiędzy dwoma, będącymi na etapie opiniowania, przedsięwzięciami, co stanowi o przekroczeniu przez Ministra zakres swych kompetencji ustawowych wynikających z tego przepisu;

2. Minister nie wskazuje gdzie konkretnie będą się toczyć poszukiwania węglowodanów (brak lokalizacji odwiertów) co powoduje że nie następuje żadna zmiana jakościowa w stosunku do okresu sprzed wydania koncesji a fakt nie wykazywania aby tego rodzaju odwierty były prowadzone obrazuje treść wydawanych na bieżąco koncesji;

3. Minister błędnie określił tereny pokrywania się inwestycji. Powierzchnia obszaru [...] będącego przedmiotem wniosku koncesyjnego o którym mowa w zaskarżonym postanowieniu to ok. 623,3 km2 powierzchni natomiast powierzchnia planowanej przez Skarżącego inwestycji wynosi 31 km2 czyli zaledwie 5% powierzchni wnioskowanej koncesji;

4. Minister zaopiniował pozytywnie inne przedsięwzięcie w których powierzchnia pokrywania się inwestycji wynosiła 10% (postanowienie Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2012 r nr. [...] );

5. Obszar inwestycji został oficjalnie zakwalifikowany jako perspektywiczny dla celów morskiej energetyki wiatrowej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej a Minister Środowiska nie wyjaśnił dlaczego w takim aspekcie potencjalna perspektywa wydobycia ropy i gazu zasługuje na uprzywilejowanie względem morskiej energetyki wiatrowej tym bardziej, że zgodnie z opinią Europejskiej Agencji Środowiska wydanie koncesji na poszukiwanie i wydobywanie ropy i gazu mogłoby mieć znaczący negatywny wpływ na obszary Natura 2000 [...] a poszukiwanie i eksploatowanie złóż ropy i gazu jest największym zagrożeniem dla obszaru [...] a przepisach prawa brak jest uregulowań które pozwalałby na preferowanie poszukiwania ropy i gazu względem czystej energii;

6. Doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady dyskryminacji podmiotów prawa w obrębie określonej klasy. Dla przedmiotowego rejonu [...] wydano 7 koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego, pozytywnie zaopiniowano wnioski innych podmiotów o wydanie pozwoleń dla morskich farm wiatrowych, czemu Minister nie zaprzeczył w zaskarżonym postanowieniu, przy jednoczesnym wydaniu Skarżącemu negatywnej opinii bez żadnej uzasadnionej podstawy prawnej. Jednocześnie Minister odmówił Skarżącemu podania informacji o innych wydanych koncesjach;

7. Doszło do dyskryminacji ze względu na przynależność państwową skoro w stosunku do inwestorów b. i p. wydawano pozytywne opinie i koncesje a odmówiono jej inwestorowi p. mimo obowiązującej strony umowy międzynarodowej z [...] marca 1993 w której strony tej umowy zobowiązały się do traktowania inwestycji i inwestorów p. w sposób nie mniej korzystny niż inwestycji i inwestorów państw trzecich;

8. Dyrektywa 2009/28/WE w pkt 42 o 44 w zw. z pkt. 1 preambuły przy stosowaniu prawa administracyjnego i w procedurze udzielania zezwoleń potrzebnych do budowy instalacji energii odnawialnej nakazuje przyjmować iż inwestycja w produkcję energii ze źródeł odnawialnych ma korzystny wpływ na realizację celów związanych z ochroną środowiska i zmianami klimatycznymi, zwłaszcza w porównaniu z instalacjami wytwarzającymi energię ze źródeł nieodnawialnych. Prawo krajowe powinno się, wobec przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, wykładać w sposób umożliwiający pełną skuteczność prawa wspólnotowego a zatem interpretować je w sposób umożliwiający realizację obowiązku wspierania rozwoju odnawialnych źródeł energii. Minister Środowiska natomiast interpretuje art. 23 ustawy o obszarach w sposób wyjątkowo niekorzystny, przypisując sobie uprawnienia do preferowania poszukiwania węglowodanów wobec inwestycji w źródła odnawialne czym narusza obowiązek dokonywania wykładni prawa zgodnej z art. 3 ust. 1 i 2 tej Dyrektywy;

9. Zaskarżone postanowienie jest również sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami wolności działalności gospodarczej i proporcjonalności. Ograniczenie wolności gospodarczej jest wyjątkiem od zasady wolności gospodarczej a regułą państwa prawa jest zakaz dokonywania rozszerzającej wykładni wyjątków od zasad. Powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Skarżący wskazał, że w związku z tym musi istnieć rzeczywista potrzeba dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w prawa podstawowe i musi służyć realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu, być jak najmniejszym zakresie uciążliwa dla obywatela i niezbędna i nie możliwa do osiągnięcia drogą innych środków. Negatywne zaopiniowanie inwestycji jest w przekonaniu Skarżącego nie związane z celem bezpieczeństwa związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego (art. 23 ust. 3 pkt. 8 Ustawy o obszarach morskich a cel tej ustawy mógłby być osiągnięty w mniej drastyczny sposób choćby poprzez zobowiązanie Skarżącej o związane z badaniami, rozpoznaniem i eksploatacją zasobów dna morskiego oraz znajdującego się nad nim wnętrza ziemi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Podstawą prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania pozwolenia na usytuowanie określonych konstrukcji na terenie obszarów morskich są przepisy art. 23 ustawy o obszarach morskich w związku z art. 106 k.p.a. W myśl art 23 ust 1 i 2 ustawy o obszarach "w przypadku gdy brak planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, o których mowa w art. 37a pozwolenie na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich określonych w art. 22 wydaje minister gospodarki morskiej, po zaopiniowaniu m.in. przez Ministra Środowiska. Z ust. 2a tej ustawy wynika, że brak w terminie nie dłuższym niż 90 dni od otrzymania wniosku stanowiska określonego Ministra jest równoznaczne z brakiem zastrzeżeń w przedmiocie opiniowanej inwestycji. Opinii zasięga się w trybie art. 106 k.p.a. Przepisy ustawy o obszarach nie zawierają katalogu przyczyn uzasadniających wydanie opinii negatywnej w przeciwieństwie do katalogu przyczyn skutkujących odmową wydania pozwolenia na wznoszenie wyżej wskazanych budowli i konstrukcji. Są one wymienione w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich. Odmawia się mianowicie wydania pozwolenia jeżeli jego wydanie pociągnęłoby za sobą m.in. zagrożenie dla środowiska i zasobów morskich czy bezpieczeństwa związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi. Pozostałe zagrożenia wymienione w tym przepisie nie są związane z zakresem działania Ministra Środowiska. Z kolei z art. 23 ust. 4 wynika, że wystąpienie tych zagrożeń ustala się na podstawie odrębnych przepisów.

Obowiązek zaopiniowania wynikający z art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach jest przysługującą w ramach uprawnień kompetencyjnych danego ministra uprawnieniem do oceny przedstawionego projektu przedsięwzięcia pod kątem jego zgodności z celami ochrony, na której straży stoi dany Minister i nie ma charakteru wiążącego. To Minister ds. gospodarki morskiej ma wyłączne uprawnienie do ostatecznego decydowania o tym czy istnieją ustawowe przesłanki do wydania pozwolenia czy też nie (por. wyrok NSA z 12 .07.2011 II GSK 708/10, Lex nr 1083367). Jak trafnie wskazuje skarżący w replice na odpowiedź na skargę "istotą i celem postępowania opiniodawczego jest wskazanie przez wyspecjalizowane organy (...) konkretnych zagrożeń i możliwych naruszeń przepisów prawa w taki sposób aby organ wydający pozwolenie mógł kompleksowo zbadać stan faktyczny sprawy w świetle obowiązującego prawa".

Analiza tych przepisów jasno wskazuje, że Minister Środowiska ma co najwyżej uprawnienie do opiniowania przedsięwzięcia w ramach przysługujących mu kompetencji. Zakres działania Ministra Środowiska został ustalony w art. 28 ustawy z 24 września 1997 r o działach administracji rządowej (D.U. z 2007, Nr. 65, poz. 437). Do jego zadań należą sprawy z zakresu ochrony i kształtowania środowiska, racjonalnego wykorzystania jego zasobów, geologii, gospodarki zasobami naturalnymi. Jednocześnie, ponieważ ustawodawca w art. 23 ust. 3 wymienił przyczyny odmowy wydania pozwolenia uprawniony jest wniosek, że opiniujący Minister, przede wszystkim przez pryzmat tych przesłanek, powinien zająć merytoryczne stanowisko w sprawie i wskazać Ministrowi podejmującemu ostateczną merytoryczną decyzję czy są jakiekolwiek zagrożenia których istnienie uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji (pozwolenia).. Zagrożenia te określają przepisy odrębne (art. 23 ust 4 ustawy o obszarach morskich). Opinia każdego z wymienionych w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich organów ma byt samodzielny jednakże łącznie każda z nich ma dać ministrowi właściwemu ds. gospodarki morskiej podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia określonego wniosku.

Działając w granicach przysługujących Ministrowi Środowiska uprawnień i w granicach przepisów odrębnych Minister winien zatem wskazać rodzaj potencjalnych zagrożeń jakie mogą powstać w związku z planowaną inwestycją. Przepisami odrębnymi na podstawie których może dojść do ustalenia czy rzeczywiście mamy do czynienia z określonym zagrożeniem są m.in. przepisy ustawy prawo ochrony środowiska. Ustawa ta określa zasady ochrony środowiska i warunki korzystania z jego zasobów (art. 1 ustawy). Środowiskiem jest, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 39 tej ustawy, "ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami". Ten zakres ochrony w powiązaniu z zasadą obowiązywania na obszarach morskich polskiego prawa dotyczącego ochrony środowiska - art. 19 ustawy o obszarach morskich, daje Ministrowi kompetencje do oceny możliwości powstania różnego rodzaju zagrożeń. Nie ma podstaw do stosowania, przy ocenie istnienia zagrożeń przepisów ustawy prawo geologiczne i górnicze. Z art. 1 ust. 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze wynika, że ustawa określa wymagania w zakresie złóż kopalin, wód podziemnych oraz innych elementów środowiska w związku z wykonywanie działalności o jakiej mowa w ust. 1 czyli w zakresie prac geologicznych, wydobywania kopalin ze złóż, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji i składowania odpadów. Zakres przedmiotowy tej ustawy nie odnosi się bezpośrednio do badań morskimi, eksploatacji zasobów mineralnych dna morskiego i wnętrza ziemi z uwagi na art. 3 ust 1 ustawy, który wyłącza jej stosowanie w odniesieniu do korzystania z wód w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami.

W tak zarysowanym stanie prawnym należy więc ustalić czy Minister Środowiska wydając zaskarżone postanowienie działał w granicach swych kompetencji i prawa.

Na tak postawione pytanie odpowiedź jest negatywna.

Powodem odmowy wydania pozytywnej opinii było to, że planowana inwestycja pokrywa się z projektowanym obszarem koncesyjnym w związku z wnioskiem L. S.A. z siedzibą w G. na poszukiwanie i rozpoznawanie ropy i gazu na obszarze "[...]" a planowane przedsięwzięcie może przeszkodzić w lokalizacji ewentualnej platformy wiertniczej i utrudnić prowadzenie działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej. Drugim powodem odmowy był fakt, że inwestycja zlokalizowana jest w obrębie perspektywicznego obszaru występowania złóż kruszywa naturalnego.

O ile możnaby się zgodzić z argumentem, że co do zasady istnienie perspektywicznego obszaru występowania złóż kruszywa naturalnego może być powodem do odmowy udzielenia zgody na posadowienie na tym terenie farm wiatrowych to jednak w ramach przysługujących Ministrowi Środowiska kompetencji to nie on ale Minister właściwy ds. gospodarki morskiej decyduje o tym czy danego rodzaju przedsięwzięcie może być na określonym terenie realizowane - co wprost wynika z art. 23 ust.1 ustawy o obszarach morskich. W rozpoznawanej sprawie wskazanie tego zagrożenia Minister Środowiska, co najwyższej może wskazać określając przede wszystkim zakres tego zagrożenia rozumiany także jako obszar na jakim to zagrożenie może wystąpić i czy rzeczywiście na określonym terenie występują złoża kopalin co do których istnieje możliwość ich pozyskiwania przez podmioty prawa. Tego rodzaju stwierdzenia muszą więc znajdować potwierdzenie w przedstawionym do analizy materiale dowodowym. Ogólne stwierdzenie o istnieniu prawdopodobieństwa utrudnień w związku z możliwością prowadzenia prac poszukiwawczych i wydobywczych jakie mogą powstać w związku z inwestycją tych parametrów nie spełniają.

Nie może być powodem odmowy pozytywnego zaopiniowania przez Ministra Środowiska przedsięwzięcia okoliczność związana z zazębianiem się projektowanych inwestycji na tym samym obszarze. Dołączone do skargi i złożone na rozprawie postanowienia Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2012 r. i [...] grudnia 2011 r. wskazują co prawda na to, że minister ten oceniał czy z tego powodu istnieją zagrożenia to jednak sam w nich wskazał, że zależeć to będzie od lokalizacji autonomicznych jednostek. Na tym zatem etapie uznał, w obu tych sprawach brak jest podstaw do przyjęcia istnienia jakiegokolwiek zagrożenia wynikającego z pokrywania się w części dwu przedsięwzięć (budowa farm wiatrowych i działalność wydobywcza). Trafny jest zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 23 ust. 3 pkt. 8 i ust. 4 ustawy o obszarach morskich poprzez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie jak i zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P., choć nie w zakresie dyskryminacji. Zdaniem Sądu Minister opiniujący bez uzasadnionych podstaw prawnych przyjął, że wartość polegająca na ochronie kopalin i możliwości ich wydobycia podlegają większej ochronie niż ochrona środowiska poprzez budowanie wiatrowni do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych, która ma mniej negatywne oddziaływanie na środowisko niż budowa elektrowni do wytwarzania energii ze źródeł nieodnawialnych. Decyzja Ministra jest w tym zakresie dowolna. Organ wydając opinię występuje w roli organu wyspecjalizowanego a treść jego opinii powinna być wynikiem określonego i znajdującego oparcie nie tylko w logice ale przede wszystkim przepisach prawa procesu decyzyjnego. Zarówno w przypadku wydawania decyzji merytorycznych wywierających określone skutki w sferze praw i obowiązków podmiotów stosunku administracyjnoprawnego jak i w przypadku wydawanie niewiążących opinii organ administracji publicznej powinien działać zgodnie z zasadą zaufania obywateli do Państwa (art.8 k.p.a) a jego decyzja powinna mieścić się w granicach prawa (art. 6 k.p.a). Strona wydanego aktu administracyjnego powinna zatem mieć możliwość, na podstawie treści tego aktu, poznania motywów jakimi kierował się organ (jakie były kryteria odmowy) wydając - tak jak w tym przypadku - postanowienie.

Tych merytorycznych argumentów w zaskarżonym postanowieniu brak. Uzasadnienie jest lakoniczne a podniesione w nim argumenty nie merytoryczne. Fakt, że opinia nie ma charakteru wiążącego nie znaczy przecież że może być dowolna. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny "postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję" (wyrok NSA z 13.10.2011 r., II OSK 1421/10, LEX nr 1070329).

Nie zrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 tej ustawy oraz art. 106 k.p.a. skoro z sentencji postanowienia wynika, że były on podstawą rozstrzygnięcia jako przepisy dające uprawnienia do opiniowania przez Ministra □Środowiska projektu inwestycji.

Jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia Minister Środowiska nie wyraził negatywnej opinii w zakresie zagrożenia dla środowiska i zasobów morskich a więc, zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej opinia powinna dotyczyć zagrożeń dla bezpieczeństwa związanego z badaniami morskimi i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi (art. 23 ust.3 pkt. 8 ustawy o obszarach morskich). Trudno uznać za uzasadniony argument wskazany w postanowieniu iż lokalizacja farm wiatrowych może utrudnić prowadzenie poszukiwań i rozpoznań w zakresie ropy i gazu (wniosek o wydanie koncesji L. S.A.) skoro, jak to wynika z załączonej do skargi mapy, tereny obu inwestycji pokrywają się jedynie w 5%. Nie ma zatem przeszkód aby L. S.A. prowadził działalność na pozostałym obszarze (95% planowanej przez niego inwestycji). W takiej sytuacji sugerowanie w opinii iż nie ma możliwości aby Skarżący w ogóle realizował przedsięwzięcie, skoro tylko 5% powierzchni na której planowana jest inwestycja mogłaby być przedmiotem tego sporu stanowi przesłankę uzasadniając twierdzenie, że Minister Środowiska w sposób nie równy potraktował Skarżącego w stosunku do L. S.A. - co czyni za trafny zarzut 4 sformułowany w skardze. Przedwczesne jest jednak wywodzenie na tym etapie postępowania aby doszło do dyskryminacji Skarżącego w obrębie określonej klasy lub ze względu na przynależność państwową. Tego rodzaju zarzuty wymagają wykazania, że rzeczywiście tylko i wyłącznie przynależność państwowa i przynależność do określonej klasy była powodem negatywnego rozstrzygnięcia a Skarżący znajdował się w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych jak inna strona której pozytywnie zaopiniowano podobne przedsięwzięcie, (zarzut 5 Skargi). Poza tym wymagałoby to ustalenie czy rzeczywiście tylko firmom p., bez istotnego powodu, nie wydawano pozytywnych opinii. Tego rodzaju działanie Ministra nie zostało przez Skarżącego wykazane.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Ministra Środowiska dyrektywy 2009/28/WE wskazać należy, że nie ma podstaw do przyjęcia prymatu dla budowy instalacji dla uzyskiwania energii ze źródeł odnawialnych nad inne, prawnie chronione ustawodawstwem krajowym działania. Dyrektywa wskazuje jedynie na korzyści płynące z uzyskiwania energii ze źródeł odnawialnych, ich znaczenie dla ochrony środowiska i zmiany klimatyczne, zwłaszcza w porównaniu z instalacjami które wytwarzają energię ze źródeł nieodnawialnych (pkt 42 preambuły), czemu sam skarżący nie zaprzecza. Korzyści wynikające z lokowania konstrukcji do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych nie są jednak przedmiotem rozważań opiniującego Ministra ale tylko i wyłącznie zagrożenia dla środowiska płynące z planowanej inwestycji.

Wypada się jednak zgodzić z twierdzeniem Skarżącego że w opinii dostrzec można przyjęcie koncepcji o udzieleniu większej ochrony działaniom polegającym na eksploatacji gazu czy ropy nad interesami związanymi z wytwarzaniem energii ze źródeł odnawialnych. Skarżący upatruje tu nie tylko naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju (zasadą racjonalnego wykorzystania zasobów środowiska) jak i naruszenia zasad wolności gospodarczej wyrażonej w art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Konstytucja RP gwarantuje obywatelom w art. 20 i 22 wolność działalności gospodarczej która może być ograniczona tylko ustawą i to ze względu na ważny interes publiczny. Znaczy to tyle, że co do zasady każdy prowadzący zgodnie z przepisami prawa działalność gospodarczą na terenie Polski powinien mieć to prawo zagwarantowane. Tego rodzaju gwarancji nie jest absolutna - co wynika z art. 22 Konstytucji. W ocenie Sądu rozpoznającego tę sprawę zarzut naruszenia wolności działalności gospodarczej sformułowany na etapie opiniowania nie jest możliwy do obronienia. Na tym etapie postępowania administracyjnego nie dochodzi bowiem do pozbawienia Skarżącego możliwości uzyskania pozwolenia gdyż opinia ma charakter nie wiążący i to nie Minister Środowiska będzie decydował o wydaniu pozwolenia. Czyni to za niezasadny zarzut 7 skargi.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydając postanowienie Minister Środowiska nie dokonał należytej oceny przedstawionego mu do oceny wniosku. Z postanowienia nie wynika jakiego rodzaju przepisy prawa materialnego były brane pod uwagę przy wydawaniu opinii gdyż w sentencji postanowienia powołano jedynie przepisy proceduralne. Nawet na podstawie odpowiedzi na skargę trudno ustalić jakimi kryteriami znajdującymi umocowanie w przepisach prawa materialnego kierował się opiniujący Minister - raz twierdzi że uwzględniał przepisy ustawy Prawo Ochrony Środowiska aby w następnym akapicie twierdzić odmiennie. To samo dotyczy stosowania art. 23 ustawy o obszarach morskich. Nie wiadomo zatem jakie przepisy prawa materialnego były przesłanką rozstrzygnięcia.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że doszło do naruszenia art. 7, 77§1, 8 i 107 §1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy a ocena przedstawionego projektu jest dowolna.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister dokona ponownej oceny przedstawionego wniosku z uwzględnieniem zaprezentowanej oceny prawnej a uzasadnienie rozstrzygnięcia sporządzi zgodnie z wymogami art. 107 § i k.p.a. Ma z niego wynikać jakie okoliczności legły u podstaw rozstrzygnięcia i jakie przepisy prawa materialnego zostały zastosowane. W przypadku wydania opinii negatywnej będzie miał obowiązek wskazania jakiego rodzaju zagrożenia niesie za sobą planowana inwestycja i dlaczego ich istnienie jest nie do pogodzenia z planowaną inwestycją, skoro w podobnych sprawach wydawane zostały pozytywne opinie. Strona ma bowiem zrozumieć czym kierował się Minister wydając rozstrzygnięcie.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270 - dalej p.p.s.a.) skargę uwzględnił.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.