Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1151/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 146 § 1, 2, art.3 § 1, art. 134 § 1, art. 58 § 1, art. 3 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego L.M. po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 829/17 w sprawie ze skargi P.W. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2) odstąpić od zasądzenia od P.W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 829/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.W. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia, uchylił zaskarżony akt, uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. do złożenia skarżącemu P.W. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G., dalej jako "DIAS", poinformował starszego rachmistrza celnego P.W., iż na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako "p.w.u.KAS", składa wyżej wymienionemu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w G., dalej jako "IAS", wraz z zachowaniem wskazanych tam warunków.

W piśmie tym DIAS wskazał ponadto, iż zaproponowane warunki zatrudnienia będą obowiązywać od dnia następnego po ich przyjęciu, jednakże nie wcześniej niż od dnia 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie organ pouczył P.W., iż zgodnie z art. 170 ust. 2 u.p.w.u.KAS w terminie 14 dni od dnia otrzymania powyższej propozycji powinien złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia, natomiast w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u.KAS, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie terminu do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby.

W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. P.W. wezwał DIAS do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej podnosząc, że powinna mu zostać przedstawiona propozycja pełnienia służby, a przedstawiona propozycja narusza art. 7 i 32 Konstytucji. W związku z powyższym wniósł o wydanie w stosunku do niego decyzji administracyjnej - propozycji służby.

Ponadto w dniu [...] maja 2017 r. P.W., na podstawie art. 111 § 1 oraz w trybie § 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.),dalej jako "k.p.a.", wniósł o uzupełnienie pisma z dnia [...] maja 2017 r., zawierającego propozycję pracy w IAS we wskazanym zakresie: 1. co do jego formy, 2. wskazania podstawy prawnej, na podstawie której funkcjonariuszowi można złożyć propozycje pracy w korpusie cywilnym, 3. uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz 4. prawa do odwołania.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. skierowanym do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dalej jako "Szef KAS", za pośrednictwem DIAS, P.W. wskazał, iż wnosi odwołanie od otrzymanej w dniu [...] maja 2017 r. propozycji pełnienia pracy w korpusie służby cywilnej, będącej jednocześnie decyzją administracyjną o jego zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej, zaskarżając tę decyzję w całości, domagając się jej uchylenia w całości, a tym samym pozostawienia go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji, art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 u.p.w.u.KAS, art. 179 i art. 180 ustawy dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), dalej jako "ustawa o KAS", art. 6, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W tym samym dniu, tj. [...] czerwca 2017 r. P.W. złożył oświadczenie, iż w związku z otrzymaniem propozycji określającej warunki zatrudnienia w IAS, przyjmuje tę propozycję

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., DIAS poinformował P.W., iż przepisy u.p.w.u.KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, tym samym nie znajduje zastosowania art. 133 k.p.a. Stąd z uwagi na brak podstaw do przekazania powyższego pisma Szefowi KAS, podlega ono zwrotowi.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., odpowiadając na pismo z dnia [...] czerwca 2017 r., stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedstawienie propozycji służby, DIAS poinformował P.W., iż powołany przez niego przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", nie znajduje w sprawie zastosowania. Zdaniem organu w sprawie nie zaistniała sytuacja określona w art. 52 § 3 tej ustawy, dlatego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ uznał za bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia [...]czerwca 2017 r., odpowiadając na pismo z dnia [...] maja 2017 r. o uzupełnienie propozycji zatrudnienia, organ ten poinformował P.W., iż propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie u.p.w.u.KAS nie ma charakteru decyzji, wobec tego brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej wraz ze stosownym pouczeniem o odwołaniu. Organ wskazał, że przepis art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi.

W tych okolicznościach P.W. złożył w dniu [...] lipca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, dalej również jako "WSA", na czynność lub akt DIAS wyrażone w dokumencie propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r.

Zaskarżonej propozycji pracy skarżący zarzucił przede wszystkim nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy w świetle u.p.w.u.KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 w.w. ustawy oraz art. 179 i 180 ustawy o KAS z dnia 16 listopada 2016 r. poprzez faktyczne zwolnienie ze służby, pomimo braku ziszczenia się wskazanych tam przesłanek. Zarzucił także niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności ze względu na niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, że możliwe było złożenie funkcjonariuszowi propozycji pracy, skarżący podniósł, iż w stosunku do jego osoby propozycja ta nie była właściwa z uwagi na fakt, że właściwe zastosowanie przesłanek z art. 165 ust. 7 powinno prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby.

W piśmie z dnia [...] września 2017 r. skarżący domagał się stwierdzenia: - czy w świetle przepisu art. 171 ust. 1 u.p.w.u.KAS jego stosunek administracyjno - prawny określony aktem mianowania z dnia [...] lipca 2000 r. został zmieniony, uchylony bądź wygaszony na podstawie przyjętej propozycji, określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, złożonej przez DIAS w oparciu o art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS w sytuacji, w której do dnia dzisiejszego nie otrzymał umowy o pracę o której mowa w art. 171 ust. 1 u.p.w.u. KAS; - czy zawarcie umowy o pracę z DIAS na podstawie przepisów u.p.w.u.KAS powoduje zmianę, uchylenie bądź wygaszenie stosunku służbowego w IAS, w sytuacji, w której decyzja określająca dotychczasowy stosunek służbowy oraz istotne elementy tego stosunku administracyjnego może być zniesiona tylko w przypadkach i na zasadach sprecyzowanych w poszczególnych ustawach oraz nie ma do niego zastosowania "zasada subsydiarnego" stosowania przepisów Kodeksu pracy, a działania właściwych organów w tym zakresie co do zasady podlegają kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Związek Zawodowy - [...] wniósł o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, jednocześnie wskazując, iż przyłącza się do skargi skarżącego i domagając się jej uwzględnienia w całości, ewentualnie w razie jej nieuwzględnienia, wyraźne orzeczenie przez Sąd, iż powodem oddalenia skargi jest fakt, iż zaskarżony akt prawny jest decyzją administracyjną.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej żądania oraz argumentacja zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że w pierwszej kolejności zobowiązany był ocenić, czy skarga na powyższą pisemną propozycję jest dopuszczalna. Zaznaczył przy tym, iż znane mu są poglądy wyrażane w tej kwestii w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i podniósł, iż przystaje on na stanowisko akceptujące właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania takich spraw, uznające przy tym przedmiot zaskarżenia za akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd ten dokładnie wyjaśnił, dlaczego przyjmuje powyższy pogląd.

Wskazał przy tym, że zaskarżona w niniejszej sprawie pisemna propozycja została wydana na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS, który wprost określa obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do dnia [...] maja 2017 r. Obowiązek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 u.p.w.u.KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy. Kontynuacja pracy i służby po dniu 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została od otrzymania do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustanie stosunku służbowego. Przyjęcie propozycji zatrudnienia oznacza bowiem wyrażenie zgody na zawarcie umowy o pracę na warunkach wynikających z propozycji zatrudnienia, a zawarcie umowy o pracę jest równoznaczne z faktycznym zaprzestaniem pełnienia służby. Ze względu zatem na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, pisemna propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego.

Stosunek służbowy jest zaś stosunkiem administracyjnoprawnym, w konsekwencji sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi, lecz administracyjnymi.

W ocenie WSA (1) propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego; (2) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej; (3) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi, stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego tj. niemieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną; (4) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby, co będzie przedmiotem dalszych rozważań; (5) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny.

Tak więc, w ocenie WSA, propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno - Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty. Odnosząc się do poglądów kwalifikujących pisemną propozycję zatrudnienia określoną w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS jako czynność z zakresu administracji publicznej, WSA wskazał, że przepisy u.p.w.u.KAS zastrzegły dla propozycji zatrudnienia formę pisemną, co wyraźnie odróżnia tę propozycję od czynności faktycznej. Ponadto propozycja zatrudnienia ma na celu potwierdzenie uprawnienia funkcjonariusza do dalszego zatrudnienia, a w konsekwencji jest bardziej niż "czynność" zbliżona do decyzji administracyjnej, która z założenia w sposób autorytatywny konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki jednostki. Nadto samo brzmienie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. utożsamia akty z zakresu administracji publicznej z decyzjami, a nie z czynnościami.

Przyjęcie, że będąca przedmiotem skargi pisemna propozycja stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., pozwoliło WSA na dokonanie sądowej kontroli zaskarżonej propozycji zatrudnienia. Przy czym jego zdaniem, dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej skarżącemu jest obowiązkiem Sądu wynikającym również z konstytucyjnie gwarantowanego każdej jednostce prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Wskazał, że kontrola zgodności z prawem pisemnej propozycji zatrudnienia pozbawiającej funkcjonariusza tego statusu w miejsce formy mniej korzystnej, tj. stosunku pracy, znajduje swoje uzasadnienie także w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa.

W ocenie WSA odmienna interpretacja jest sprzeczna z istotą działania racjonalnego ustawodawcy, który tworzy przepisy co do zasady spójne z zasadami rangi konstytucyjnej. Nie jest także zasadne powoływanie się na dotychczasowe stanowisko o niedopuszczalności drogi sądowej dla zaskarżenia propozycji zmiany warunków służby przedstawionej funkcjonariuszom w trybie art. 222 ust. 3 ustawy z 2009 r. o Służbie Celnej, gdyż zostało ono wyrażone w odmiennym stanie prawnym i faktycznym. W sprawie nie miało również zastosowania wyłączenie właściwości sądów administracyjnych, o jakim mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a.

Ponadto WSA zauważył że zgodnie z treścią art. 276 i 277 ustawy o KAS, właściwości sądów administracyjnych pozostawiono sprawy zwolnienia ze służby, jako dotyczące najdalej idącej ingerencji w stosunek służbowy funkcjonariusza, a także szereg spraw dotyczących tylko przekształcenia tego stosunku, wobec czego nie można podzielić poglądu, że z mocy tak ukształtowanych norm prawnych spod kognicji sądów administracyjnych wyłączone są sprawy funkcjonariuszy, którzy w wyniku przedłożenia im pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS, również w istocie są zwalniani ze służby.

Wobec faktu, że WSA stwierdził dopuszczalność sądowoadministracyjnej kontroli pisemnej propozycji z dnia [...] maja 2017 r. stanowiącej akt z zakresu administracji publicznej, dokonał następnie sprawdzenia, zgodnie z którym skarżący zachował warunki formalne skargi.

WSA ocenił, że określony w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Spójnik "albo" ( art. 170 ust. 2 u.p.w.u. KAS) rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza logiczna przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładania powyższego przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, w tym w art. 169 ust. 3 u.p.w.u.KAS, z którego wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia.

Jednocześnie kierując się systemową wykładnią przepisów oraz zasadami wynikającymi z art. 2, 7, 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji, WSA uznał, nie podzielając w tym zakresie stanowiska skarżącego, że ustawodawca mógł przewidywać i przewidział w toku zmian strukturalnych dotychczasowych służb celnych i skarbowych - również i takie zmiany, które polegały na zmianie statusu dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. W ocenie WSA przy dokonywaniu reorganizacji organów podatkowych i celnych, mających na celu poprawienie ich funkcjonowania oraz ściągalności danin publicznych, dopuszczalne jest przeprowadzenie zmian w zakresie formy zatrudniania. Niemniej możliwość taka nie oznacza całkowitej arbitralności w decydowaniu o podstawowych warunkach zatrudnienia.

Odnosząc się natomiast do powodów uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności zwrócił on uwagę na podnoszony już wyżej szczególny charakter stosunku służbowego w porównaniu do stosunku pracy, wyrażający się choćby w zwiększonej dyspozycyjności czy podległości funkcjonariusza względem przełożonego. Taki charakter tego stosunku powoduje, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Selekcja osób pełniących służbę publiczną może być zatem dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe. Ustawa musi więc ustanowić obiektywne kryteria doboru kandydatów do tej służby oraz uregulować zasady i procedurę rekrutacji w taki sposób, aby zapewnić przestrzeganie zasady równości szans wszystkich kandydatów, bez jakiejkolwiek dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń. Przy czym nie odbiera to władzy publicznej możliwości ustalenia szczegółowych warunków dostępu do konkretnej służby, ze względu na jej rodzaj i istotę. Ustawa powinna również określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie tak, aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby. WSA powołał się na stanowisko TK, zgodnie z którym selekcja osób pełniących służbę publiczną nie może być przeprowadzana w sposób arbitralny jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego, a zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.

WSA wskazał również, że złożenie pisemnej propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi w świetle regulacji u.p.w.u.KAS w sposób bezpośredni dotyczy także jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych (art. 60 Konstytucji). Prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego, a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. Ponownie powołując się na orzecznictwo TK, Sąd I instancji wskazał, że celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria, że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury, czy ogólniej, tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy WSA zauważył, że w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków pełnienia pracy, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Przy czym WSA uznał, że kryteria te, co do zasady, pozwalają obiektywnie ocenić przydatność konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej i w tym zakresie niezasadne są zastrzeżenia podnoszone przez skarżącego w skardze. Jednakże, w kontrolowanej sprawie pisemna propozycja złożona skarżącemu w dniu [...] maja 2017 r. nie zawiera żadnego odniesienia do powyższych kryteriów.

Dalej WSA zaznaczył, że przedmiotowa propozycja stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który winien zostać wydany po dokonaniu przez organ oceny przesłanek wymienionych w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS. Podkreślił, że akt ten powoduje de facto, zakończenie stosunku służby, niezależnie bowiem od podjętej przez funkcjonariusza decyzji co do przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, dotychczasowy stosunek służby z pewnością ustanie. Tak więc akt w postaci złożonej propozycji bezpośrednio, w sposób władczy, ingeruje w stosunek służbowy funkcjonariusza, podlegający szczególnej ochronie. Już choćby z tego powodu, w ocenie WSA, zastosowanie kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS winno mieć charakter przejrzysty, jawny i transparentny, a tym samym znajdować wyraz w treści aktu, jakim jest propozycja. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu - jako adresatowi propozycji - dowiedzenie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował. Także Sąd oceniający zasadność przekształcenia stosunku służby w stosunek zatrudnienia pozbawiony jest w takiej sytuacji możliwości jakiejkolwiek oceny prawidłowości procesu decyzyjnego po stronie organu, jeśli chodzi o zastosowanie ustawowych kryteriów w stosunku do konkretnej osoby, z indywidualnym odniesieniem do jej sytuacji faktycznej i prawnej. W ocenie WSA nie może tu być wystarczającym odwołanie się do stanowiska Szefa KAS dotyczącego powierzania zadań w oparciu o potrzeby jednostek KAS i przebieg dotychczasowego zatrudnienia. Granice prawnego działania organu wyznaczyły ustawowe przesłanki wyboru składanej propozycji zatrudnienia. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu.

WSA uznał, że jedynie prawidłowe odniesienie się, w formie należycie uargumentowanego pisemnego uzasadnienia w treści propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS, do przewidzianych tam kryteriów, przy uwzględnieniu indywidualnej sytuacji danego funkcjonariusza, pozwoli stwierdzić, że wydany w ten sposób akt nie ma charakteru dowolnego, a organ w ramach procesu decyzyjnego nie naruszył dyspozycji przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS. Brak takiego uzasadnienia powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I wyroku. Jednocześnie, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., w nawiązaniu do powyższych wywodów, Sąd I instancji w punkcie II wyroku uznał obowiązek DIAS do złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. WSA zauważył, że uchylenie przez Sąd zaskarżonego aktu jest równoznaczne z anulowaniem skutków tego aktu polegających na ustaniu stosunku służbowego i powstaniu stosunku pracy, co nie oznacza, że wyrok Sądu spowoduje sytuację równoznaczną z tą, gdy funkcjonariusz nie otrzymuje w ogóle propozycji przewidzianej w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS. Propozycja została przedstawiona w terminie przewidzianym w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS oraz przyjęta przez skarżącego, a stwierdzona przez WSA jej wadliwość dotyczyła jedynie braku wskazania i oceny kryteriów przewidzianych w tym przepisie.

W tym stanie sprawy, WSA orzekł jak wskazano na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył DIAS, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania w postaci art. 146 § 1 i § 2, art.145 § 1 pkt 1 lit. c i a, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i art. 134 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 i art. 5 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art.165 ust 7 u.p.u.w.KAS oraz art. 2, art. 7, art.32, art. 45 ust. 1, art. 77 i art. 184 Konstytucji RP poprzez:

- rozpoznanie skargi i orzeczenie w sprawie wyrokiem, mimo iż skarga w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia powinna zostać odrzucona, a rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno mieć formę postanowienia,

- dokonanie przez Sąd błędnej wykładni art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS oraz bezzasadne przyjęcie, że propozycja zatrudnienia złożona stronie przeciwnej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kontroli sądowoadministracyjnej, mimo iż sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi podlegają wyłączeniu spod kognicji sądów administracyjnych,

- bezzasadne przyjęcie, że DIAS dopuścił się naruszenia art. 2, art. 7 oraz art. 32 i art. 184 Konstytucji RP oraz że wynikające z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej domniemanie drogi sądowej oraz dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu - znajdują zastosowanie wobec przedłożonej stronie przeciwnej propozycji warunków zatrudnienia.

Naruszenie przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a. w związku z w/w przepisami u.p.w.u.KAS oraz przepisami Konstytucji RP miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że gdyby Sąd I instancji nie przyjął błędnie, iż propozycja warunków zatrudnienia jest aktem z zakresu administracji publicznej i że przysługuje wobec niej prawo wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego - to mógł wydać postanowienie o odrzuceniu skargi w niniejszej sprawie, która związana jest ze sferą podległości służbowej między IAS a stroną przeciwną i która to sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

II. prawa materialnego w postaci art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez:

- błędną interpretację w/w przepisów oraz bezzasadne przyjęcie, że przedłożona Stronie przeciwnej propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością z zakresu administracji publicznej i jako taka powinna zawierać pisemne motywy rozstrzygnięcia;

III. prawa materialnego w postaci art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i ust. 2 u.p.w.u.KAS poprzez ich błędną interpretację i bezzasadne przyjęcie, że mimo upływu zakreślonego tymi przepisami terminu, wyznaczonego na dzień [...] maja 2017 r., DIAS może ponownie przedłożyć Stronie przeciwnej propozycję pracy lub służby.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi strony przeciwnej na pismo DIAS z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Na wypadek gdyby Sąd nie uwzględnił w/w wniosku skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na oparcie zawartych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Istota zarzutów i argumentacji skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego, który uznał, że propozycja skierowana do skarżącego, zawarta w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G., określająca nowe warunki zatrudnienia P.W., stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji niniejsza sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego.

Z tym stanowiskiem nie zgadzał się Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G., podnosząc, że propozycja zatrudnienia, złożona na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a zatem propozycja ta nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W związku z tym więc skarga wniesiona przez W.S. powinna być odrzucona w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto, do odrzucenia skargi powinno w tym przypadku dojść także tego powodu, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna jest uzasadniona. Sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje zakres orzekania w sprawach ze skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 tego artykułu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jak też na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że złożona uczestnikowi postępowania propozycja określająca warunki jego zatrudnienia w korpusie służby cywilnej Izby Administracji Skarbowej w G. nie jest decyzją administracyjną - w rozumieniu przepisów k.p.a. Ze względu natomiast na przyjętą przez Sąd I instancji kwalifikację przedmiotowej propozycji jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak też ze względu na zarzuty skargi kasacyjnej podważające tę ocenę, niezbędne jest wyjaśnienie istoty tej formy działania organu administracji.

W doktrynie jednolicie przyjmuje się, iż akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinien się charakteryzować następującymi elementami: 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) powinien zostać skierowany do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, 4) ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, 5) powinien obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011).

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, wskazać trzeba, że przedmiotem zaskarżenia było w tym przypadku pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. z dnia [...] maja 2017 r., zawierające – złożoną na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS - propozycję określającą warunki zatrudnienia dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej - w ramach korpusu służby cywilnej Izby Administracji Skarbowej w G.

Wprowadzona ww. ustawą, ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziła bowiem - w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej - skonsolidowaną Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. W myśl art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została przy tym wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z treści przy tym art. 160 p.w. KAS wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.

Regulacje prawne dotyczące nowej struktury organizacyjnej KAS zostały zawarte w rozdziale 3 p.w. KAS. W myśl art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tj. co do zasady 1 marca 2017 r. – art. 1 p.w. KAS), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 ustawy.

W myśl zaś art. 165 ust. 7 p.w. KAS, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do [...] maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie zatem z powyższą regulacją prawną, właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby. Użyty w tym przepisie wyraz "odpowiednio" dotyczy bowiem właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję, nie ogranicza zaś tego organu w wyborze pomiędzy propozycją zatrudnienia a propozycją służby. Nie jest więc tak, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Ustawodawca, organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, pozostawił więc autonomię w wyborze rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 p.w.KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym przedstawiona została propozycja zatrudnienia. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnoszą się natomiast przepisy art. 169 ust. 1, 2 i 4-7 p.w. KAS, zgodnie z którymi ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (ust. 4).

W myśl natomiast art. 170 ust. 1–3 ustawy, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasał – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co ustawodawca uznał za równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadził do przekształcenia służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 ustawy). Stosownie zaś do art. 170 ust. 2 p.w. KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Nadmienić też trzeba, że ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia do dnia [...] maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS).

Z powyższych regulacji prawnych wynika, dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, ustawodawca nie przewidział formy decyzji, jak też możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak wyjaśniono bowiem wyżej jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, ustawodawca wprost wskazał, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje jednak wykonania decyzji. W związku z tym tylko do tego rodzaju postępowań stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4-7 p.w. KAS).

W rezultacie przytoczone regulacje prawne pozwalają na sformułowanie następujących wniosków: 1. propozycja zatrudnienie w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej stanowi ofertę zatrudnienia na nowych warunkach, 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w podjęciu decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja ta nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, to jest nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, a sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza, 5. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji, 6. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które w skutkach jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W przypadku zaś przyjęcia propozycji zatrudnienia dochodzi do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" złożonej P.W., stwierdzić należy, że - wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego - owa propozycja nie stanowi aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

O ile bowiem dopuszczalne jest ewentualne uznanie, że akt ten ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczący trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby dotyczył on bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzował prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zatrudnienia zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem stwierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wyżej wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu, polegająca na złożeniu propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Dopiero w sytuacji, gdy funkcjonariusz ją przyjmie, wówczas z dniem w niej określonym dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W przypadku zaś gdy w terminie określonym w art. 170 ust. 2 p.w.KAS funkcjonariusz nie złożył oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasa z mocy prawa.

Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (vide: postanowienia NSA z dnia: 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2817/17; 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 3001/17; 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18; 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 190/18; 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 887/18; 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 384/18; 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 960/18; 11 stycznia 2019 r., sygn. akt 668/18).

Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie jest możliwe odniesie się przez Sąd Kasacyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, albowiem skarżący nie może ponosić kosztów dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej niż to uczynił Sąd I instancji oceny charakteru zaskarżonego pisma stanowiącego propozycję zatrudnienia.