Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 32/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia WSA del. do NSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2008r. sygn. akt I SA/Wa 413/08 w sprawie ze skargi J. Ż. i Z. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 413/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] róg ul. [...], oznaczonego nr hip. [...] o pow. 1673 m2, stanowiącego obecnie część działek nr ew. [...] i nr [...] w obrębie [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, dlatego z dniem 21 listopada 1945 r. nieruchomość ta przeszła na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa, po czym w dniu 27 maja 1990 r. stała się z mocy prawa własnością Dzielnicy - Gminy Warszawa [...], i w konsekwencji na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195, ze zm.) przeszła na własność Gminy Warszawa [...]. Na podstawie zaś art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2000 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361, ze zm.) grunt ten stal się następnie własnością Miasta Stołecznego Warszawy.

Wnioskiem z dnia [...] października 1948 r. dawny właściciel tej nieruchomości Z. D. wystąpił o ustanowienie do niej prawa własności czasowej, lecz decyzją z dnia [...] stycznia 1975 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa - [...] odmówił dawnym właścicielom hipotecznym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Następnie, decyzją z dnia [...] września 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność powołanej decyzji z dnia [...] stycznia 1975 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku zatem ponownego rozpatrzenia wniosku dawnego właściciela o ustanowienie własności czasowej, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości ze względu na to, iż nieruchomość ta stanowi obecnie własność osoby trzeciej, tj. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]". Trwałe zaś rozdysponowanie gruntu przez przeniesienie prawa własności na rzecz tej spółki uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych, ponieważ organ administracji nie jest właściwy do zmiany powstałego stosunku cywilnoprawnego jakim jest prawo własności.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało w mocy powołaną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. wskazując, iż przedmiotowa dawna nieruchomość wchodzi w skład nieruchomości stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] i nr [...] z obrębu [...] położoną w Warszawie przy zbiegu ulic [...] i [...] o łącznej pow. 3,0742 ha, które z mocy uchwały Zarządu Gminy Warszawa-[...] nr [...] podjętej w dniu [...] lutego 2001 r. wniesione zostały aportem do Spółki "[...]" celem pokrycia udziałów gminy w tej spółce. W wykonaniu zaś tej uchwały w dniu [...] marca 2001 r. sporządzony został akt notarialny przeniesienia prawa własności nieruchomości na rzecz wskazanej spółki. Odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego następcom prawnym byłych właścicieli nastąpiła zatem z uwagi na rozdysponowanie gruntu dekretowego wskutek czego rozporządzenie gruntem spowodowało pozbawienie następców prawnych dawnych właścicieli roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Organ administracji, działając w granicach swojej właściwości, nie ma prawnych możliwości zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych w wyniku zawarcia umowy sprzedaży. Wprawdzie przeznaczenie przedmiotowego gruntu powinno mieć podstawowe znaczenie przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, co jest zgodne z art. 7 ust. 2 dekretu, jednakże organ pierwszej instancji nie może pominąć faktu aktualnego stanu prawnego nieruchomości, co przesądza o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego na podstawie przepisów dekretu, ponieważ w chwili obecnej nie istnieje prawo, które mogłoby być przyznane następcom prawnym byłego właściciela nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Ż. i Z. Ż. zarzucili decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 7 ust. 2 i ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a także naruszenie art. 138 §1 pkt 2 i §2 oraz art. 107 §3 w zw. z art. 140 kpa. Jako bowiem jedyny konieczny warunek do uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wskazano, aby zachodziła zgodność pomiędzy korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela, a przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do żądania skarżących o nadanie nieruchomości zamiennej w przypadku nieuwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 413/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, iż przesłanką obligującą do zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego i dlatego zaistnienie tej przesłanki zobowiązywało organ do ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Organy obydwu instancji nie zbadały przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, a podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu uczyniły okoliczność nie mającą znaczenia w rozumieniu tego przepisu, tj. wcześniejsze zbycie prawa własności tej nieruchomości. Zasadny jest zatem zarzut skargi, że takie uzasadnienie wskazuje oparcie się przez organ na przesłankach nie określonych w art. 7 ust. 2 dekretu, które nie powinny mieć w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia. Znaczny odstęp czasu od chwili złożenia wniosku dekretowego do jego powtórnego rozpoznania przez organ spowodował zmiany w stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości, ale to nie może stanowić wyłącznie podstawy do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Umowa zbycia przedmiotowej nieruchomości miała miejsce przed rozpoznaniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1975 r., odmawiającej dawnym właścicielom hipotecznym prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, który został złożony w dniu [...] stycznia 1999 roku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest natomiast pogląd odnośnie pierwszeństwa praw wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. przed innymi prawami.

Skargi kasacyjne na powołany wyrok z dnia 20 sierpnia 2008 r. złożyli: Miasto Stołeczne Warszawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie oraz "[...]" spółka z o.o.

Miasto Stołeczne Warszawa zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez błędne przyjęcie, że spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zmian w stanie prawnym nieruchomości polegających na zbyciu prawa własności nieruchomości, obliguje organ do ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) oraz naruszenie art. 232 §1 kc poprzez przyjęcie, że grunt stanowiący własność osób trzecich nie będących Skarbem Państwa, ani jednostką samorządu terytorialnego, może być przedmiotem prawa użytkowania wieczystego i w konsekwencji uznanie przez Sąd, że grunt stanowiący własność osób trzecich nie będących Skarbem Państwa ani jednostką samorządu terytorialnego może być oddany w użytkowanie wieczyste oraz że ten sam grunt może być jednocześnie przedmiotem współwłasności i współużytkowania wieczystego. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa poprzez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego, pomimo szczegółowego wykazania w uzasadnieniu decyzji, że wniosek nie może być rozpoznany wskutek zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w postaci zbycia prawa własności nieruchomości na rzecz osób trzecich; art. 141 §4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na czym polegało naruszenie przez organ przepisów art. 77, art. 107 §1 i 3 kpa, oraz naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że przy wydawaniu decyzji organy naruszyły prawo materialne oraz przepisy postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy decyzje organów obu instancji odpowiadały prawu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na argumentację mającą przemawiać za uwzględnieniem postawionych zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło w skardze kasacyjnej naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wniosek dekretowy, o którym mowa w powołanym art. 7 ust. 2 może być załatwiony pozytywnie pomimo, iż grunt, którego dotyczy ten wniosek, został wniesiony jako aport do spółki kapitałowej, przez co doszło do przeniesienia własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. Organ orzekający zarzucił również naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż argumentacja prawna Sądu nie uwzględnia szczegółowo skutków prawnych oddania gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, które to z kolei niewątpliwie mają wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Okoliczność polegająca na tym, iż przed rozpoznaniem wniosku dekretowego grunt został zbyty (sprzedany, darowany lub wniesiony jako aport do spółki kapitałowej) bądź oddany w użytkowanie osobie trzeciej, uniemożliwia zwrot nieruchomości w trybie dekretu, nawet jeśli spełnione są przesłanki warunkujące ten zwrot określone w art. 7 ust. 2 dekretu. Nie zmienia tego również orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazujące na nieważność umowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste przed rozpoznaniem wniosku zgłoszonego na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przez byłego jej właściciela o przyznanie użytkowania wieczystego tego gruntu. Organ orzekający w sprawie wniosku dekretowego nie jest bowiem w stanie w ramach prowadzenia zwykłego postępowania administracyjnego spowodować odwrócenia skutków prawnych wynikających ze zbycia gruntu (np. wniesienia go jako aport do spółki kapitałowej) bądź z oddania tego gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej przed rozpoznaniem wniosku poprzedniego właściciela o przyznanie użytkowania wieczystego do tego gruntu. Z tych względów nie można podzielić także poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 6 sierpnia 2008r., sygn. akt I OSK 111/07 (powołanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku), o związaniu pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych jedynie z nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W ocenie Kolegium, najlepszym przykładem prawnej możliwości działania w postępowaniu zwykłym kwestii "nieodwracalności skutków prawnych", jako negatywnej przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, jest treść art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ orzekający odwołał się przy tym do argumentacji i orzecznictwa sądowego dotyczących skutków prawnych stosowania powołanego art. 229 wskazującego na nieprzysługiwanie roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w przypadku, gdy przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. W ocenie organu orzekającego okoliczności te powinny być w pewnym zakresie wzięte pod uwagę w przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. W skardze kasacyjnej wyrażono również zapatrywanie, iż organ orzekający nie posiada kompetencji w ramach procedury administracyjnej do odwrócenia skutków prawnych zbycia nieruchomości dla umożliwienia uwzględnienia wniosku dekretowego. Wszelkie czynności w tym zakresie w sferze prawa cywilnego mogą być bowiem podjęte wyłącznie przez byłego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych. Badanie ważności takiej czynności prawnej nie leży w zakresie kompetencji organów administracji i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Wszelką ocenę prawną w tym zakresie może wyrazić wyłącznie sąd cywilny. Tylko zatem ten, kto złożył wniosek dekretowy lub jego następca prawny może wytoczyć np. powództwo o ustalenie nieważności czynności prawnej, wskazując obie strony umowy zbycia nieruchomości bądź umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste. Takiego zaś powództwa nie może wytoczyć organ, nawet jeśli był stroną jednej z takich umów. Organ nie ma też uprawnień do tego, aby zmusić osobę uprawnioną do wytoczenia takiego powództwa. Dopuszczenie możliwości podejmowania takich działań przez organ administracji w sferze prawa cywilnego skutkowałoby zbędnością przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych określonej w art. 156 §2 kpa i czyniło zbędnym art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro organ administracji mógłby usuwać tę przeszkodę we własnym zakresie. Tylko więc sąd cywilny jest władny wypowiedzieć się w przedmiocie tego, czy dana czynność prawna jest nieważna, i nie może tego zastąpić samodzielna ocena czynności prawnej dokonana przez organ administracji publicznej bądź sąd administracyjny. Dopóki więc osoba uprawniona nie podejmie działań w sferze prawnej zmierzających do podważenia ważności czynności prawnej mającej za przedmiot grunt, do którego zgłoszono wniosek dekretowy, dopóty organ nie może w swoim orzekaniu pomijać faktu obowiązywania w obrocie prawnym tejże czynności. Wyrok zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2007r., sygn. akt I OSK 1195/06 obrazuje, iż wniosek dekretowy może być załatwiony negatywnie i to z powodu zajścia przesłanki, która nie jest zawarta w art. 7 ust. 2 dekretu. W pewnych okolicznościach prawnych, o prawnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie decydują zatem wyłącznie przesłanki określone w art. 7 ust. 2 dekretu. Uwzględnienie wniosku dekretowego nie może bowiem odbywać się bez wzięcia pod uwagę skutków prawnych działań podjętych przez osoby trzecie w sferze prawa cywilnego. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu nie może więc następować z naruszeniem instytucji prawa cywilnego określających następstwa prawne zachodzące po dokonaniu oznaczonej czynności prawnej. W sytuacji zatem, gdy osoba uprawniona, w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego, nie podejmie samodzielnie działań, poprzez wytoczenie powództwa na podstawie art. 189 kpc. w zw. z art. 58 kc w celu ustalenia nieważności czynności prawnej, polegającej m. in. na przeniesieniu własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej na skutek jej wniesienia jako aportu do spółki kapitałowej z naruszeniem pierwszeństwa przysługującego roszczeniu dekretowemu, organ administracji publicznej, nawet przy spełnieniu się przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, powinien odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, bowiem nie jest władny usunąć skutków prawnych wynikających z dokonania takiej czynności prawnej. Gdyby natomiast osoba uprawniona wytoczyła takie powództwo już po wydaniu takiej decyzji, która korzystałaby z przymiotu ostateczności, wówczas, w razie uzyskania korzystnego prawomocnego wyroku sądu cywilnego ustalającego nieważność tej czynności prawnej, osoba taka mogłaby wznowić postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 §1 pkt 5 kpa. Gdyby zaś osoba uprawniona wytoczyła powództwo o ustalenie nieważności czynności prawnej w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego, to organ prowadzący to postępowanie miałby podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 §1 pkt 4 kpa. W zależności zaś od treści prawomocnego wyroku wydanego przez sąd cywilny, organ powinien wówczas podjąć odpowiednią decyzję administracyjną. Powyższe przemawia – w cenie organu skarżącego kasacyjnie – za naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jako przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię.

Naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania organ orzekający upatruje w niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania przez organ orzekający oceny przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu skutkiem czego organ ten ograniczył się jedynie do badania kwestii wpływu wniesienia gruntu - jako aportu do spółki kapitałowej - na wniosek dekretowy. Ponadto, niezgodnie z art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zaskarżonym wyroku nie zawarto wskazań co do dalszego postępowania organu administracji w wyniku uchylenia wydanych dotychczas decyzji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Nie wiadomo zatem, czym mą się kierować organ, aby doprowadzić do usunięcia "nieodwracalnych" tak naprawdę skutków prawnych wynikających z dokonania czynności prawnej, polegającej na wniesieniu gruntu, jako aportu do spółki kapitałowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że aby móc orzec o wniosku dekretowym, musi wpierw dojść do sytuacji, w której ponownie m. st. Warszawa stanie się właścicielem gruntu. Jest przy tym oczywiste, iż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie jest możliwe, jeśli grunt nie jest własnością Skarbu Państwa lub gminy.

Spółka z o.o. "[...]" zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego:

- poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a mianowicie wyizolowanie wyżej wskazanego punktu przepisu art. 7 z całości tego przepisu, a w szczególności powołanego pkt. 1 art. 7,

- niewłaściwą wykładnię art. 232 §1 i §2 kc poprzez przyjęcie, że prawo użytkowania wieczystego może być przyznane na gruntach nie stanowiących własności Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego,

- niewłaściwą interpretację art. 195 kc poprzez udzielenie wytycznych organom administracji, iż należy ustanowić na działce, która jest przedmiotem niniejszej sprawy, prawo użytkowania wieczystego do tej działki w całości na rzecz skarżących mimo, że pozostali współwłaściciele na mocy ugody zrzekli się praw do tej działki, a skarżący na skutek spadkobrania mieli roszczenia jedynie do [...] działki,

- obrazę art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez pominięcie tego przepisu wskazującego, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych powoduje, że nabycie nieruchomości obejmującej przedmiotowe działki przez Spółkę "[...]" i wpis w oparciu o zapisy zawarte w księdze wieczystej stwierdzające, że Gmina Warszawa - [...] jest właścicielem przedmiotowego gruntu powoduje, że organ administracji nie jest władny do zmiany powstałego stosunku cywilnoprawnego.

Ponadto, w skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- ustalenie w wytycznych dla organów administracji wydanie decyzji, która byłaby niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, a więc zawierałaby cechy wskazane w art. 156 §1 pkt 5 kpa, co powodowałoby jej nieważność, i nierozważenie tego przepisu narusza art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 §1 pkt 5 kpa,

- art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieustosunkowanie się do argumentów przedstawianych w zaskarżonych decyzjach, iż nastąpiły nieodwracalne skutki prawne i faktyczne przez nabycie nieruchomości obejmującej przedmiotowe działki w oparciu o zapisy w księdze wieczystej przez Spółkę "[...]", oraz zlikwidowanie przedmiotowej działki przez objęcie jej nieruchomością nabytą przez Spółkę "[...]" i zabudowanie tej nieruchomości,

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 105 §1 kpa poprzez pominięcie faktu, iż nie ma już przedmiotu sporu z przyczyn opisanych powyżej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano stan faktyczny sprawy stwierdzając, iż art. 7 ust. 2 dekretu musi być rozpatrywany łącznie z art. 7 ust. 1, ponieważ gmina i Skarb Państwa mogą przyznać prawo użytkowania wieczystego jeśli są właścicielami gruntu. Słusznie więc twierdzą organy administracji, że nie są w stanie zmienić aktualnie sytuacji prawnej przedmiotowej nieruchomości, gdyż nastąpiły nieodwracalne zmiany w stanie własności tej nieruchomości. Z akt wynika przy tym, iż Sąd Okręgowy w Warszawie odmówił stwierdzenia nieważności umowy zawartej między Gminą Centrum a Spółką "[...]" o przeniesieniu własności przedmiotowej nieruchomości i wyrok ten został utrzymany przez Sąd Apelacyjny w Warszawie, a kasacja została odrzucona. Wykładnia całościowa art. 7 dekretu wskazuje zatem na błędną wykładnię tego przepisu nakazującą organowi administracji publicznej przyznać prawo użytkowania wieczystego na gruncie który nie jest jego własnością. Takich sytuacji dotyczy art. 160 §1 i §2 kpa jeśli chodzi o konsekwencje zdarzeń, które zaistniały przed wrześniem 2004 r. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 232 §1 i §2 kpa przejawia się w braku wyjaśnienia, w jaki sposób Prezydent m.st. Warszawy ma ustanowić prawo użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym własność Spółki "[...]" względnie jakie są możliwości anulowania umowy przenoszącej własność przedmiotowego gruntu na Spółkę "[...]", w szczególności w świetle wyroków sądów powszechnych odmawiających stwierdzenia nieważność tej umowy. Odmowa przyznania użytkowania wieczystego przez organy administracji nie opierała się bowiem na art. 7 dekretu, lecz na aktualnej sytuacji prawnej i faktycznej przedmiotowej działki, chociaż bezsporne jest że odmowa przyznania byłym właścicielom w 1975 r. do przedmiotowej działki prawa użytkowania wieczystego nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Aktualnie, zarówno z przyczyn prawnych jak i faktycznych nie istnieje możliwość przyznania prawa użytkowania wieczystego, ponieważ właścicielem działki jest Spółka "[...]", której prawo jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, a sama działka przestała istnieć, bo została pochłoniętą przez nieruchomość, którą Gmina Warszawa - [...] wniosła aportem do Spółki "[...]" i przez tą Spółkę została zabudowana. Błędna jest zatem wykładnia art. 7 dekretu dokonana w zaskarżonym wyroku, że aktualnie z mocy tego przepisu można ustanowić na przedmiotowej działce prawo użytkowania wieczystego. Sąd pierwszej instancji pominął również okoliczność, że skarżący mieli roszczenie tylko do [...] odpowiedniej części działki nr [...] i nr[...], co stanowi obrazę art. 195 kc. Pozostali uprawnieni do roszczeń (poza osobami których miejsca pobytu nie ustalono, ale dotyczy to niewielkiej części działek) zawarli ugodę z Gminą Warszawa - [...] i uważają, że ich roszczenia zostały zaspokojone. Roszczenia skarżących są więc ograniczone do [...], czego Sąd pierwszej instancji nie zaznaczył nakazując przyznanie prawa użytkowania działki o pow. 1673m2 mimo, że skarżącym takie roszczenie nie przysługuje, bo nie byli oni właścicielami przedmiotowych działek, które są przedmiotem niniejszej sprawy, ale tylko ich części. Ponadto, w zaskarżonym wyroku nie wskazano, na czym polegało naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 107 §3 kpa. Sąd nie zarzuca przy tym braków w materiale dowodowym, błędnej oceny tego materiału, czy błędów uzasadnienia, ale zarzuca błędną wykładnię art. 7 dekretu. Powołanie się na obrazę przez organy administracji wskazanych przepisów nie ma zatem żadnego odbicia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wykonanie zaś wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku doprowadziłoby do tego, że wydana w tym trybie decyzja zawierałaby elementy z art. 156 §1 pkt 5 kpa, bo byłaby niewykonalna. Prezydent m.st. Warszawy nie może bowiem wydać decyzji o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, która nie jest własnością m.st. Warszawy i to na działkach, które nie są własnością Skarbu Państwa ani samorządu terytorialnego. Przedmiotowych działek już nie ma, ponieważ zostały włączone do całej nieruchomości zabudowanej przez "[...]" i nie istnieje możliwość ich wydzielenia, gdyż cała nieruchomość została zabudowana. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie ustosunkował się do argumentów zawartych w decyzjach organów administracji o braku możliwości ustanowienia prawa użytkowania na działkach, które są własnością Spółki "[...]". Nie odniósł się również do zarzutu skargi dotyczącego działki zamiennej.

W pismach z dnia 3 grudnia 2008 r. i z dnia 18 września 2009 r. J. Ż. i Z. Ż. udzielili odpowiedzi na skargi kasacyjne wskazując na argumentację mają przeczyć uwzględnieniu tych skarg.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne, pomimo słuszności części zarzutów w nich zawartych, nie mogą być uwzględnione, ponieważ mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Stwierdzając zatem, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki nieważności postępowania przy wydaniu zaskarżonego wyroku, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż skarga kasacyjna Miasta Stołecznego Warszawy podlega oddaleniu z powodu braku przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zgodnie bowiem z art. 173 §2 ppsa, skargę kasacyjną może wnieść m.in. strona, którą według art. 32 ppsa jest skarżący i organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Skarżącym zaś w rozumieniu powołanego art. 32 ppsa jest adresat działania lub zaniechania organu administracji. Miasto Stołeczne Warszawa, jako gmina będąca jednostką samorządu terytorialnego, nie było adresatem zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. Decyzja ta została wprawdzie skierowana m.in. do Prezydenta m.st. Warszawy, ale bez wskazania do występowania przez niego w roli ustawowego reprezentanta Miasta Stołecznego Warszawy jako jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza skierowanie do niego tej decyzji jedynie jako do organu rozstrzygającego przedmiotową sprawę w pierwszej instancji.

Ponadto, zgodnie z art. 50 §1 w zw. z art. 193 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest także każdy, kto ma w tym interes prawny. Pojęcie interesu prawnego związane jest natomiast z indywidualnym uprawnieniem lub obowiązkiem mającym źródło w konkretnej normie prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji jest decyzja odnosząca się wprost do roszczeń prawnorzeczowych następców prawnych byłych właścicieli konkretnie określonej nieruchomości. Interes prawny gminy Miasta Stołecznego Warszawy należy zatem wiązać z faktem, czy gminie tej przysługują wobec przedmiotowej nieruchomości jakiekolwiek uprawnienia rzeczowe, ponieważ tylko takie uprawnienia mają swoje źródło w prawie materialnym określającym zakres ich wykonywania, na który może oddziaływać rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, a wręcz przeciwnie, eksponują ją organy orzekające w sprawie i wszyscy skarżący kasacyjnie, w tym także Prezydent m.st. Warszawy, iż Miastu Stołecznemu Warszawie nie przysługuje prawo własności, jak również jakiekolwiek inne prawo rzeczowe do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji ocenionych przez Sąd pierwszej instancji.

Interesu prawnego Miasto Stołeczne Warszawa nie może skutecznie wywodzić – na co powoływał się na rozprawie pełnomocnik Prezydenta m.st. Warszawy – także z faktu, jakoby Sąd pierwszej instancji nałożył na Miasto Stołeczne Warszawę obowiązek ze sfery prawa cywilnego polegający na podjęciu stosownych czynności zmierzających do odzyskania prawa własności przedmiotowej nieruchomości dla uwzględnienia wniosku dekretowego następców prawnych byłych jej właścicieli. Nie wynika bowiem z uzasadnienia tego wyroku nałożenie takiego obowiązku. Natomiast samo odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 111/07 – wbrew twierdzeniom pełnomocnika Prezydenta m.st. Warszawy - posłużyło jedynie za uzasadnienie oceny tego Sądu naruszenia przez organy administracji wskazanych przez Sąd przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Brak uprawnień rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości powoduje zatem, iż Miasto Stołeczne Warszawa nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, wskutek czego złożoną przez nie skargę kasacyjną, z racji rozpatrywania jej na rozprawie i ustalania przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii przysługiwania interesu prawnego, należało oddalić.

Rozpatrując pozostałe skargi kasacyjne należy podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo zarzucił organom administracji zaniechanie rozpatrzenia wniosku dekretowego następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości w kontekście oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Wskutek bowiem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2001 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] stycznia 1975 r., należało ponownie rozpoznać wniosek z dnia [...] października 1948 r. złożony przez Z. D. (we własnym imieniu i w imieniu pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości) na podstawie art. 7 ust. 2 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie, stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 1975 r., wskazało przy tym właśnie na zaniechanie przez ówczesny organ orzekający ustalenia istnienia w owym czasie planu zagospodarowania przestrzennego i określonego w nim przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości oraz oceny dopuszczalności pogodzenia korzystania z tej nieruchomości przez byłych właścicieli z przeznaczeniem w planie. Stwierdzone zaniechanie ówczesnego organu administracji dotyczyło zatem oceny zaistnienia przesłanek względem przedmiotowej nieruchomości określonych w art. 7 ust. 2 powołanego dekretu, według którego gmina uwzględni wniosek [m.in. dotychczasowego właściciela gruntu], jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

Ponowne rozpatrzenie wniosku dekretowego w niniejszej sprawie z dnia [...] października 1948 r. polega zatem na dokonaniu w pierwszej kolejności oceny, czy nieruchomość objęta tym wnioskiem spełnia kryteria określone w art. 7 ust. 2 dekretu. Celem tego przepisu było bowiem przywrócenie poprzednim właścicielom nieruchomości objętych dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy prawnej możliwości korzystania z tych nieruchomości w ramach ówczesnego prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, o ile korzystanie to właśnie przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych nie pozostawało w sprzeczności z przeznaczeniem określonym w planie zabudowania.

Z tak określonego zakresu obowiązku rozpatrzenia wniosku dekretowego z dnia [...] października 1948 r. organy administracji, orzekając w sprawie, nie wywiązały się. W żaden bowiem sposób nie wynika z decyzji organów obu instancji dokonywanie przez nie jakichkolwiek ustaleń co do obowiązującego w czasie ponownego rozpatrywania wniosku dekretowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenia w tym planie terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość oraz możliwości pogodzenia korzystania z tej nieruchomości przez następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w skardze kasacyjnej zarzuciło Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 §1 i 3 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniając to stwierdzeniem, iż w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. organ ten dokonał oceny przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i nie ograniczył się jedynie do badania znaczenia okoliczności wniesienia gruntu aportem do spółki kapitałowej, to jednak w treści decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. brak jest jakichkolwiek ustaleń i ocen w tym zakresie. Co więcej, organ odwoławczy wskazał w swojej decyzji, iż na nieruchomości znajduje się dom jednorodzinny oraz budynek gospodarczy stwierdzając, iż odnosi się to do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] o nr ew. działek [...],[...],[...] i [...] będących własnością Miasta Stołecznego Warszawy oraz część działki nr ew. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Organ odwoławczy błędnie zatem określił nieruchomość będącą przedmiotem wniosku dekretowego złożonego w przeszłości przez Z. D., skoro wniosek ten dotyczy nieruchomości położonej przy ul. [...] róg ul. [...] stanowiącej obecnie część działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy zasygnalizował wprawdzie, iż przeznaczenie gruntu powinno mieć podstawowe znaczenie przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, jednakże całość rozważań organu odwoławczego skupiona została na wykazaniu, iż trwałe rozdysponowanie prawem własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz spółki z o.o. "[...]" uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku dekretowego.

Nie ulega zatem wątpliwości – co potwierdza treść decyzji organów obu instancji - iż organy te zaniechały oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu, wskutek czego nie rozpatrzyły wniosku dekretowego w ramach tej podstawy prawnej, z której wynika dopuszczalność złożenia tego wniosku. W konsekwencji tego, słusznie Sąd pierwszej instancji zarzucił organom orzekającym naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 §1 i 3 kpa, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja administracyjna stanowi bowiem efekt ustaleń i ocen organu administracji dokonywanych w ramach obowiązującego prawa wobec żądania zgłoszonego przez wnioskodawcę, dlatego wynik sprawy – o którym stanowi art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ppsa – na podstawie którego wydany został zaskarżony wyrok, nie ogranicza się do samej sentencji decyzji, lecz obejmuje także jej uzasadnienie mające odzwierciedlać wykonanie przez organ orzekający ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy w ramach tych podstaw prawnych, w których sformułowano uprawnienie do zgłoszenia stosownego żądania przez uprawnione osoby, niezależnie od tego, czy w ocenie organu orzekającego zgłoszone żądanie należy uwzględnić.

W tym znaczeniu, decyzje organów administracji ocenione w zaskarżonym wyroku nie wskazują na to, aby żądanie wyartykułowane we wniosku dekretowym z dnia 19 października 1948 r. zostało rozpatrzone w ramach okoliczności określonych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, dlatego wpływ zarzuconego organom administracji w zaskarżonym wyroku naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 §1 i 3 kpa na wynik sprawy przejawia się właśnie w tym, iż sprawa wniosku dekretowego w ogóle nie została rozpatrzona przez te organy w warstwie materialnoprawnej. Zgromadzony materiał dowodowy i zaniechania organów administracji w materialnoprawnym rozpatrzeniu wniosku nie dają więc podstawy do uznania wskazanych naruszeń prawa za nie mające wpływu na wynik sprawy.

Nie można natomiast podzielić poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, iż wyzbycie się prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Miasto Stołeczne Warszawę na rzecz spółki z o.o. "[...]" nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrzenia wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. O ile bowiem treść powołanego art. 7 ust. 2 dekretu nie zawiera przesłanki pozostawania danej nieruchomości własnością gminy Miasta Stołecznego Warszawy, o tyle charakter, skutki prawnorzeczowe i przedmiot decyzji wydawanej na podstawie powołanego art. 7 ust. 2 dekretu oraz cel tego przepisu wskazują, iż dawne prawo wieczystej dzierżawy i prawo zabudowy odpowiadające wskutek kolejnych zmian ustawowych obecnemu prawu użytkowania wieczystego gruntu, może być ustanowione na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu jedynie wówczas, gdy grunt ten stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo związku takich jednostek, zgodnie z art. 232 kc. Nie jest bowiem prawnie dopuszczalne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność innych podmiotów, skoro prawo użytkowania wieczystego stanowi prawną formę długotrwałego korzystania jedynie z nieruchomości stanowiących własność wskazanych wyżej podmiotów publicznoprawnych. Przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy dopuszczają zaś przywrócenie prawnej możliwości korzystania z nieruchomości warszawskich przez ich byłych właścicieli i ich następców prawnych jedynie poprzez ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego.

W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność – wynikająca ze stosownych wpisów w księdze wieczystej – iż granice ewidencyjne nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym zostały zniesione i obszar tej nieruchomości został włączony do nieruchomości stanowiącej własność spółki z o.o. "[...]" od dnia [...] marca 2001 r. Oznacza to, iż nieruchomość objęta wnioskiem dekretowym nie stanowiła już własności Miasta Stołecznego Warszawy w dniu wydania decyzji w sprawie wniosku dekretowego przez organ pierwszej instancji, tj. w dniu [...] lipca 2007 r. Nie jest więc prawnie możliwe oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste następcom prawnym byłych właścicieli popierających obecnie wniosek dekretowy złożony w dniu [...] października 1948 r. uwzględniając okoliczność, iż Sąd Apelacyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia [...] listopada 2004 r. sygn. akt [...] oddalił apelację od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] września 2003 r. sygn. akt [...] o oddaleniu powództwa J. Ż. i B. H. przeciwko spółce z o.o. "[...]" i Miastu Stołecznemu Warszawie o stwierdzenie nieważności czynności prawnej objętej aktem notarialnym umowy z dnia [...] marca 2001 r. o przeniesieniu przez Miasto Stołeczne Warszawę na rzecz spółki z o.o. "[...]" prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] i ul. [...] w Warszawie, która obejmuje dawną nieruchomość ujętą we wniosku dekretowym.

Z tego względu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części odmawiającej jakiegokolwiek znaczenia okoliczności pozostawania nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym z dnia [...] października 1948 r. przedmiotem własności osób trzecich jest błędne, dlatego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tej części zostaje zastąpione oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż okoliczność pozostawania nieruchomości - objętej wnioskiem dekretowym - przedmiotem własności spółki z o.o. "[...]" ma znaczenie prawne dla rozpatrzenia sprawy wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Okoliczność ta nie wyłącza jednak ustawowego obowiązku organów orzekających dokonania oceny wniosku dekretowego przez pryzmat przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 powołanego dekretu. Restytucyjny charakter powołanego art. 7 ust. 2 dekretu zobowiązuje bowiem organy orzekające do uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie przysługiwania osobom wskazanym w art. 7 ust. 1 dekretu uprawnienia do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu, które to prawo ma służyć zrekompensowaniu odebrania na mocy art. 1 tego dekretu prawa własności nieruchomości z dniem [...] listopada 1945 r. Dopiero po dokonaniu oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu, wydanie stosownej decyzji może być zależne od konieczności uwzględnienia okoliczności pozostawania nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym przedmiotem własności osób trzecich.

Odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu musi bowiem wyraźnie wskazywać, czy wynika z braku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, czy też z innych okoliczności prawnych w przypadku spełnienia się przesłanek określonych w tym przepisie. Jeżeli bowiem nieruchomość objęta wnioskiem dekretowym spełniałaby przesłanki określone w art. 7 ust. 2 dekretu do oddania jej w użytkowanie wieczyste byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym, to zaistnienie innej przeszkody prawnej w ustanowieniu takiego prawa niweczy restytucyjny cel art. 7 ust. 2 dekretu, dlatego ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu w takiej sytuacji, z racji zastrzeżenia jej do właściwości organów administracji, nie mogłaby stanowić przedmiotu rozważań w innym odrębnym postępowaniu mającym za przedmiot ocenę odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu niemożliwości oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 ust. 2 dekretu pomimo spełnienia wobec tej nieruchomości wszystkich przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu.

Z powyższych względów należy podzielić te zarzuty skarg kasacyjnych organu odwoławczego i spółki z o.o. "[...]", w których zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jakoby okoliczność braku przysługiwania Miastu Stołecznemu Warszawie prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym nie miała żadnego znaczenia dla rozpatrzenia tego wniosku na podstawie powołanego art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Słuszność tych zarzutów kasacyjnych nie skutkuje jednak uchyleniem zaskarżonego wyroku, ponieważ mimo błędnego w tej części uzasadnienia tego wyroku, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone decyzje administracyjne, skoro nie wynika z ich treści, aby organy te rozpatrzyły wniosek dekretowy w ramach przesłanek określonych w powołanym art. 7 ust. 2 dekretu, i czego Sąd nie mógł konwalidować własną oceną prawną poprzez uznanie treści rozstrzygnięć administracyjnych za prawidłowe mimo nieprawidłowego uzasadnienia tych decyzji. Uchylenie decyzji organów obu instancji jest bowiem uzasadnione koniecznością wywiązania się przez te organy z obowiązku rozpatrzenia wniosku dekretowego w ramach przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Za słuszny należy uznać także zarzut kasacyjny naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 §4 ppsa, ale również i to nie skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku, z powodu zastąpienia błędnej części uzasadnienia tego wyroku oceną prawną wyrażoną w tym zakresie w niniejszym wyroku.

Nie mają natomiast w niniejszej sprawie żadnego znaczenia rozważania organu odwoławczego zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące skutków prawnych stosowania art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. skoro przepis ten dotyczy odmiennej od art. 7 ust. 1 i 2 dekretu instytucji zwrotu nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia. Nie mają również znaczenia argumenty skarżących kasacyjnie dotyczące zaistnienia w rozpatrywanej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych w postaci wyzbycia się przez Miasto Stołeczne Warszawę prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym na rzecz spółki z o.o. "[...]", ponieważ tak ujętej przesłanki w sferze prawnej nie przewidziano w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Okoliczność ta podlega uwzględnieniu przy rozpatrywaniu wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, ale jako odrębna od określonych w tym przepisie przesłanek, wynikająca z istoty dopuszczalności ustanawiania prawa użytkowania wieczystego w sferze prawa cywilnego, nie zaś jako element prawny sprawy administracyjnej rozpatrywanej w procedurze określonej w powołanym art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.

Nie można również podzielić poglądu i w konsekwencji sformułowanego na jego podstawie zarzutu skargi kasacyjnej spółki z o.o. "[...]" o nieistnieniu już nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym z powodu włączenia jej do innej nieruchomości. Samo bowiem zniesienie granic ewidencyjnych i dokonanie zabudowy terenu dawnej nieruchomości warszawskiej może nastręczać trudności w fizycznym jej wyodrębnieniu, nie stanowi to jednak przeszkody prawnej do oceny spełnienia względem tej nieruchomości przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu i w dalszej kolejności podjęcia takich działań, które skutkowałyby odtworzeniem granic tej nieruchomości.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego uczestnikom J. Ż. i Z. Ż. nie orzeczono wobec niewykazania poniesienia przez nich jakichkolwiek kosztów.