Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 865/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2126
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na zarządzenie Burmistrza Miasta Cieszyn z dnia 4 kwietnia 2016 r. nr 0050.147.2016 w przedmiocie ustalenia opłat na cmentarzach komunalnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2) zasądza od Burmistrza Miasta Cieszyn na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia 4 kwietnia 2016 r. nr 0050.147.2016 Burmistrz Miasta Cieszyna, działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1966 r. o gospodarce komunalnej (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.) i art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2126) oraz § 1 uchwały Rady Miejskiej

w Cieszynie z dnia 29 września 1997 r. nr 11/382/97, ustalił opłaty i ich wysokość, obowiązujące na cmentarzach komunalnych w Cieszynie w sposób określony w załącznikach od nr 1 do nr 3.

W treści zarządzenia Burmistrz wskazał, że do opłat obowiązujących na cmentarzach komunalnych w Cieszynie będzie doliczany podatek od towarów i usług VAT, według stawek obowiązujących na dzień wystawienia faktury przez administratora cmentarza. Jednocześnie wyjaśnił, iż wysokość opłat od 2017 r. będzie podlegać zmianom zgodnie ze wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanym corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, za wyjątkiem opłat, o których mowa w załączniku nr 3. Ponadto stwierdził, że traci moc zarządzenie z dnia 11 kwietnia 2012 r. nr 0050.286.2012. oraz dodał, iż zarządzenie z dnia 4 kwietnia 2016 r. wchodzi w życie z dniem podjęcia, ale z mocą obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2016 r.

Pismem z dnia 26 czerwca 2016 r. A. P. wezwał Burmistrza Miasta Cieszyna do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zapisanych zasad, przyjętych w zarządzeniu z dnia 4 kwietnia 2016 r. nr 0050.147.2016, które pozostają

w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Jednocześnie wyżej wymienionemu zarządzeniu zarzucił naruszenie:

– art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem przepis ten nakłada na wójtów obowiązek utrzymania cmentarzy i zarządzania nimi w ramach czynności aktów kierownictwa wewnętrznego lub czynności prawa cywilnego, jednakże nie daje uprawnień do ustalania wysokości opłat;

– art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez niezastosowanie

wynikającej z zasady lex posterior generalis non derogat legii priori speciali a tym samym niewłaściwe zastosowanie i oparcie podstawy do wydania opłat na art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej tj. na regulacji ustawy ogólnej lex generalis podczas, gdy zastosowanie powinna mieć ustawa szczególna lex specialis, jaką jest ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych;

– art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej skutkujące brakiem ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia, jako aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego albowiem jak wynika z § 4 zarządzenia wchodzi

ono w życie z dniem podjęcia, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu wezwania A.P stwierdził, że opłaty związane z korzystaniem z cmentarza komunalnego obciążają nieograniczonego adresata i mają charakter generalny. Następnie wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, prowadzenie cmentarzy należy do zadań własnych gmin. Poza tym podkreślił, że zarządzeniem z dnia 4 kwietnia 2016 r. związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w określonej wysokości ponosić opłaty za usługi

komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem A.P, z uwagi na powszechnie obowiązujący charakter powyższego zarządzenia, stanowi ono akt prawa miejscowego a zatem, na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, powinno być opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dodał również m.in., że w jego ocenie opłaty wymienione w pkt IV załącznika nr 1 kwestionowanego zarządzenia, czyli tzw. opłaty za zagospodarowanie jednego miejsca grzebalnego, nie pociągają za sobą świadczeń administratora w tym zakresie albowiem w następstwie uzyskania prawa do grobu i dokonania opłaty za okres 20 lat dysponent uzyskuje uprawnienie nie tylko do pochowania zmarłego, ale także szereg uprawnień o charakterze trwałym, takich jak przykładowo prawo do wzniesienia nagrobka (§ 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków). Następnie wyjaśnił, że w jego opinii także nałożenie opłaty przewidzianej w pkt III załącznika nr 3 nie znajduje podstawy prawnej a ponadto opłata ta nie jest jasno sprecyzowana, w szczególności nie jest podane w jakim celu każdy wjazd samochodem na cmentarz

podlega opłacie.

W odpowiedzi na wyżej wymienione wezwanie pismem z dnia 25 lipca 2016 r. Burmistrz Miasta Cieszyna wyjaśnił, że bezpośrednim i wyłącznym adresatem zarządzenia z dnia 4 kwietnia 2016 r. jest podmiot zarządzający cmentarzem, co wynika wprost z brzmienia § 3 tego zarządzenia. Jednocześnie organ wskazał, iż do realizacji zadania gospodarki komunalnej w zakresie utrzymywania cmentarzy komunalnych została powołana spółka komunalna - Zakład Gospodarki Nieruchomościami w Cieszynie sp. z o.o., w której Gmina Cieszyn jest właścicielem 100% udziałów. Następnie stwierdził, iż wyżej wymieniona spółka pomimo tego, że jest odrębnym podmiotem prawa to nie może jednak podejmować swobodnie wszelkich decyzji związanych z gospodarowaniem mieniem Gminy Cieszyn i dlatego organ ustalił w zarządzeniu ceny i opłaty za usługi komunalne świadczone przez Gminę za pośrednictwem wspomnianej spółki. Zdaniem Burmistrza kwestionowane zarządzenie jest wzorcem umownym, wkraczającym w materię, którą przepisy prawa pozostawiają do wyłącznej kompetencji organom gminy, a nie podmiotowi faktycznie świadczącemu usługi. Poza tym w ocenie organu sam fakt, że Burmistrz Miasta Cieszyna jest uprawniony w określonych przypadkach do wydawania aktów prawa miejscowego, nie może oznaczać, iż jest on pozbawiony w niniejszej sprawie możliwości ustanowienia wzorca umownego, który określa ceny usług komunalnych. Jednocześnie organ podkreślił, że normy zawarte w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie pozostają ze sobą w kolizji, a zatem bezprzedmiotowe jest stosowanie reguł kolizyjnych. Ponadto dodał, że odkodowanie normy prawnej z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, odnoszącej się do opłat, prowadzi jedynie do wniosku, że ustawodawca w ten sposób ustanawia opłatę wyłącznie za pochowanie zwłok, której uiszczenie uniemożliwia ponowne użycie grobu do chowania zwłok. Natomiast norma odkodowana z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej odwołuje się do możliwości ustanowienia przez organ wykonawczy gminy "wysokości cen i opłat" albo "sposobu ustalania cen i opłat" za usługi komunalne. Tym samym w ocenie organu wyżej wymienione normy mają różnych adresatów, czyli odpowiednio uprawnionego do grobu i organ jednostki

samorządu terytorialnego. Następnie zdaniem organu powyżej wskazane normy nie pozostają w stosunku norma ogólna - norma szczególna, lecz co najwyżej uzupełniają się. W opinii organu art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie wyczerpuje szerokiego spektrum usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej przewidzianych za korzystanie z cmentarza, jednakże stwarza osobie, która posiada prawo do grobu, uprawnienie do egzekwowania wykonywania przez administratora cmentarza dalszych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej, świadczonych w związku z funkcjonowaniem tego cmentarza. Podsumowując Burmistrz ponownie podkreślił, iż normy prawne określone w art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stoją ze sobą w kolizji, a zatem "opłata za pochowanie zwłok", o której mowa w pierwszym przepisie nie wyczerpuje wszelkich możliwych opłat za usługi komunalne, jakie mogą być ustalane i pobierane przez uprawniony do tego organ jednostki samorządu terytorialnego.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. A.P wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta Cieszyna z dnia 4 kwietnia 2016 r. nr 0050.147.2016 w sprawie ustalenia opłat na cmentarzach komunalnych w Cieszynie, powtarzając zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 26 czerwca 2016 r. oraz dodając, że zaskarżone zarządzenie narusza również art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, bowiem jak wynika z § 4 tego zarządzenia wchodzi ono w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą o 7 dni późniejszą od daty jego wydania, zamiast wymaganych 14 dni od daty ogłoszenia. Jednocześnie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że skargę wniósł w trybie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Dodatkowo wskazał, iż jego interes prawny w kwestionowaniu zarządzenia z dnia 4 kwietnia 2016 r. wynika z faktu bycia jednym z dysponentów grobu murowanego CENT XII 28 oraz grobu ziemnego CENT IV 434, znajdujących się na cmentarzu komunalnym w Cieszynie. Tym samym jest adresatem norm zaskarżonego zarządzenia, które nakłada na niego obowiązek

ponoszenia opłat, naruszając zarazem jego interes prawny. Zdaniem skarżącego z treści wyżej wymienionego zarządzenia nie wynika, iż opłaty związane z korzystaniem z cmentarza obciążają jego administratora, a wręcz przeciwnie obciążają nieograniczonego adresata i mają charakter generalny. Następnie A.P stwierdził, że wydając zarządzenie organ nie wskazał właściwej podstawy prawnej uprawniającej do ustalenia opłat z zakresu usług cmentarnych. Ponadto skarżący podkreślił, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wskazuje na możliwość ustalania wysokości opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej,natomiast art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi o możliwości pobierania opłaty wyłącznie za pochowanie zwłok. Wobec powyższego w ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie powinna znaleźć zastosowanie ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Jednocześnie wskazał, iż z uwagi na powszechnie obowiązujący charakter zaskarżonego zarządzenia, jako aktu prawa miejscowego, powinno ono zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Następnie stwierdził, że opłaty określone w pkt I, II i III załącznika nr 1 do zarządzenia z dnia 4 kwietnia 2016 r. można zakwalifikować jako opłaty za usługi świadczone przez administratora albowiem są związane z pochowaniem zwłok natomiast wskazane w pkt IV stawki netto jednorazowych opłat za zagospodarowanie miejsc grzebalnych, dla których uiszcza się opłatę za pochowanie nie mają podstawy prawnej. W opinii skarżącego skoro dbanie o grób i jego zagospodarowanie należy do wyłącznych uprawnień dysponentów grobu a nie podmiotu udostępniającego miejsce to nie powinna być pobierana opłata za zagospodarowanie miejsca grzebalnego. Ponadto skarżący podkreślił, iż opłaty wymienione w pkt I i III załącznika nr 2 zaskarżonego zarządzenia można również zakwalifikować jako opłaty za usługi świadczone przez administratora, lecz określone w pkt V "stawki netto jednorazowych opłat za zagospodarowanie murowanych miejsc grzebalnych, dla których zawarto nową umowę (...)" budzą jego wątpliwości albowiem tak sformułowany zapis jest nieprecyzyjny, gdyż nie określa jakiego sposobu zagospodarowania dotyczy. W ocenie skarżącego samo przygotowanie murowanego miejsca grzebalnego jest elementem zagospodarowania, które nie musi

być wykonane przez administratora, jednakże ustalenie zryczałtowanej opłaty w tym zakresie spowoduje wyeliminowanie wykonawstwa przez inne podmioty niż administrator. Następnie wyjaśnił, iż także opłaty wskazane w pkt I i II załącznika nr 3 powyższego zarządzenia można zakwalifikować jako opłaty za usługi świadczone przez administratora jednakże nałożenie opłaty przewidzianej w pkt III nie znajduje podstawy prawnej nie sprecyzowano bowiem jaki cel lub charakter wjazdu na cmentarz samochodem podlega opłacie. Jednocześnie skarżący podkreślił, że za korzystanie z infrastruktury cmentarnej takiej jak drogi, ścieżki, ujęcia wodne, kanalizacja budynków i urządzeń cmentarnych itp. opłata zostaje wniesiona przez dysponenta grobu równocześnie wraz z pochówkiem. Tym samym w ocenie skarżącego bezprawnym jest ponowne pobieranie opłat za korzystanie z dróg cmentarnych. Dodał także, iż nie znajduje podstawy prawnej do ustalenia opłat wymienionych w pkt IV i V załącznika nr 3 zaskarżonego zarządzenia, czyli opłat za "każde uzgodnienia oraz czynności formalno-prawne i terenowe, w szczególności dotyczące wymiarów i zachowania odległości między miejscami grzebalnymi lub wymiany tymczasowego obramowania grobu ziemnego albo wykonania, czy wymiany nawierzchni wokół nagrobka bądź wymiany, remontu części naziemnej grobu ziemnego, grobowca lub budowy małej infrastruktury np. ławki", które w ocenie skarżącego nie pociągają za sobą świadczenia usług przez administratora.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości. Równocześnie powtórzył argumentację zawartą w odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślił także, że zarządzenie z dnia 4 kwietnia 2016 r. nr 0050.147.2016 nie jest aktem prawa miejscowego albowiem nie zawiera w swojej treści norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Poza tym zdaniem pełnomocnika adresatem norm zawartych w tym zarządzeniu nie jest nieograniczony krąg podmiotów (osób zamierzających korzystać z cmentarzy komunalnych w Cieszynie) tylko podmiot zarządzający cmentarzem, czyli Prezes Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej w Cieszynie sp. z o.o. Następnie stwierdził, że zaskarżone zarządzenie jest wzorcem umownym, który z racji swojej konstrukcji prawnej musi odwoływać się do bliżej nieskonkretyzowanych sytuacji w odniesieniu do danego kontrahenta. W ocenie pełnomocnika skoro zaskarżone zarządzenie nie zawiera norm generalnych

ani abstrakcyjnych, czyli nie jest aktem prawa miejscowego to tym samym nie podlega obowiązkowi ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Jednocześnie w opinii pełnomocnika zarządzenie Burmistrza Miasta Cieszyna nie narusza interesu prawnego skarżącego albowiem ma ono wyłącznie charakter wewnętrzny i adresowane jest do podmiotu zarządzającego cmentarzem natomiast wysokość opłat w nim stwierdzonych nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego. Dodał również, iż dopiero czynność podjęta przez podmiot zarządzający cmentarzem na podstawie zaskarżonego zarządzenia mogłaby zostać uznana za naruszającą interes prawny skarżącego. Poza tym pełnomocnik stwierdził, że ustalanie opłat obowiązujących na cmentarzach komunalnych w Cieszynie wchodzi w zakres kompetencji Burmistrza do gospodarowania mieniem komunalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Natomiast kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Poza tym stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jednocześnie art. 147 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Następnie zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba

że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Ponadto zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie A.P wniósł skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta Cieszyna z dnia 4 kwietnia 2016 r. nr 0050.147.2016 w sprawie ustalenia opłat na cmentarzach komunalnych w Cieszynie. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, skargę wniesiono w terminie a zarazem skarżący przed jej wniesieniem wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

W tym miejscu należy wskazać, iż zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że aby zarzuty skargi dotyczące zarządzenia zostały przez sąd administracyjny merytorycznie rozpoznane, musi zostać naruszony interes prawny skarżącego. W ten sposób wyłączone spod kontroli sądowej zostały skargi tych osób, których uprawnienia ani obowiązki nie zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. Albowiem nie można się skarżyć na jedynie potencjalne zagrożenie dla interesu prawnego. Poza tym podmiot skarżący musi wskazać jego naruszenie, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (W. Kisiel, w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 815-816 oraz J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: red. H. Olszewski, B. Popowska, Gospodarka – Administracja – Samorząd, Poznań 1997, str. 615-616).

W związku z powyższym w ocenie Sądu skarżący wykazał, iż zaskarżone zarządzenie narusza jego interes prawny albowiem jest dysponentem dwóch grobów zlokalizowanych na cmentarzu komunalnym w Cieszynie a zatem jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat wynikających z zarządzenia.

Natomiast kwestą sporną w przedmiotowej sprawie jest określenie charakteru zarządzenia z dnia 4 kwietnia 2016 r. nr 0050.147.2016, a w szczególności ustalenie,

czy stanowi ono akt prawa miejscowego.

W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie zawiera przede wszystkim katalog opłat za pochowanie zwłok, udostępnienie murowanych miejsc grzebalnych i za korzystanie z urządzeń cmentarnych. Tym samym organ uregulował jednostronnie kwestie rodzaju i wysokości powyższych opłat, a zarazem obciążył nimi wszystkie podmioty chcące korzystać z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych. Mając zatem na uwadze skutki, jakie wywoływało zaskarżone zarządzenie, należy uznać, że ma ono charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego, czyli jest aktem prawa miejscowego. Albowiem na jego podstawie dochodziło do wiążącego obciążania mieszkańców gminy i nie tylko obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. W związku z powyższym zdaniem Sądu adresaci zarządzenia zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, natomiast zarządzenie dotyczyło sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a zatem ma ono charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, czyli posiada cechy pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie istnieje spór co do zakwalifikowania tego typu aktu do kategorii aktów prawa miejscowego, w szczególności zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 1022/10 zarządzenie Burmistrza Miasta, dotyczące opłat za usługi cmentarne zostało uznane za akt prawa miejscowego, w przeciwieństwie do wyroku NSA z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt II OSK 138/05, w którym stwierdzono, że ustalenie jaka jest wysokość opłaty za świadczenie usługi komunalnej o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie może być uznane za przepis aktu normatywnego, lecz ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Również w doktrynie prawa administracyjnego jest to zagadnienia sporne, jednakże część autorów stoi na stanowisku, że ustalanie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej ma charakter aktu prawa miejscowego (por. C. Banasik, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej, Komentarz, Warszawa 2002, s. 56 oraz M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 307 i n.).

Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela jednak poglądu, że zarządzenie burmistrza, na mocy którego określono opłaty za usługi cmentarne jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Albowiem zaskarżone zarządzenie ma charakter powszechnie obowiązujący a jego adresatem nie jest sama administracja.

Jednocześnie przyjęcie poglądu, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, powoduje konieczność zbadania dochowania warunków jego obowiązywania, w tym ogłoszenia. Stosownie do treści art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Natomiast zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa, a mianowicie ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 296). Zgodnie z art. 13 pkt 2 wskazanej powyżej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty te, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, o czym jest mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, lub krótszy, stosownie do art. 4 ust. 2 i ust. 3 oraz w art. 5. Tym samym skoro zaskarżone zarządzenie ma charakter powszechnie obowiązujący to powinno zostać opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co stanowiło zresztą warunek jego wejścia w życie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wymóg ten nie został spełniony, albowiem § 4 zaskarżonego zarządzenia stanowi, że wchodzi ono w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 11 kwietnia 2016 r. W ocenie Sądu stanowi to istotne naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i zarazem jest to podstawa do stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta Cieszyna z dnia 4 kwietnia 2016 r. nr 0050.147.2016. Podsumowując, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 101 u.s.g.

Na marginesie należy wskazać, że zauważyć można, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie wyrażono stanowisko, że kompetencje organów samorządowych z art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej mają charakter dodatkowy w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi, a zatem przepis ten stanowi podstawę do wydawania aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 08 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1564/13, dostępny w internecie). Przepisy art. 4 ust, 1 pkt 2 i ust. 2 cyt. ustawy wyznaczają więc generalną właściwość organów samorządowych do określenia wysokości cen i opłat oraz sposobu ich ustalania. Ubocznie można zauważyć, że w orzecznictwie pojawił się pogląd, według którego w zakresie opłat "cmentarnych" przepisem szczególnym jest art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 2126), stanowiący, że po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. W konsekwencji za "usługi cmentarne" należy rozumieć wyłącznie opłaty związane z pochowaniem zwłok i tylko w tym zakresie organ gminy może ustalać opłaty (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 932/09, dostępny w internecie). Stanowiska tego nie sposób podzielić. Wskazany przepis art. 7 ust. 2 mieści się w jednostce redakcyjnej dotyczącej czasokresu użycia grobu do chowania. Uiszczenie wymienionej w tym przepisie opłaty jest w nim użyte jedynie jako jeden z warunków uniemożliwiających ponowne użycie grobu po upływie 20 lat, ale sam ten przepis nie określa ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie. Mówi wręcz o opłacie już przewidzianej. Ograniczenie się do samego art. 7 nie wyjaśnia więc sytuacji, która staje się oczywista po uwzględnieniu pierwotnej wersji ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zawierała ona przepis art. 2 ust. 3 przewidujący właśnie opłaty za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, ustalane przez prezydia odpowiednich rad narodowych. Tak więc art. 7 ust. 2 wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat. Sytuację skomplikowało dopiero skreślenie art. 2 ust. 3 na mocy art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154) – z dniem 23 maja 1989 r. Upadła wówczas wyraźna podstawa prawna dla ustalenia przedmiotowych opłat i kompetencji organów w tym względzie. Spowodowało to próby różnych rozwiązań uwidocznione w zróżnicowanym orzecznictwie. Jena z nich zaaprobowana została w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95 (ONSAPU 1996/6/80), która uznała w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych podstawę do określania przez gminę, zarządzającą bezpośrednio cmentarzem, opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok, traktując przy tym taką uchwałę jako ofertę do zawarcia umowy cywilnoprawnej podlegającą nawet negocjacjom. Tak więc pogląd ten wiązał się ze specyficznym, przejściowym stanem prawnym, który uległ diametralnej zmianie właśnie po wejściu w życie ustawy o gospodarce komunalnej. Jej art. 4 ust. 1 pkt 2 określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie za bezsporną uznaje się przynależność cmentarzy do tej kategorii obiektów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 08 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13, dostępny w internecie), w związku z czym objęte są one omawianym przepisem i nie jest konieczne poszukiwanie, tak jak w poprzednim stanie prawnym, skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, zmierzających do przezwyciężenia istniejącej wówczas niejasnej sytuacji prawnej. Zwrócić należy zwłaszcza uwagę na występujący w art. 4 ust. 1 zwrot "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Otóż art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w żadnym elemencie wchodzącym w skład normy z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie tylko nie wprowadza odmiennych zapisów, ale w ogóle nie reguluje tych kwestii, a mianowicie nie ustala wysokości cen i opłat, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Brak jest zatem podstaw do traktowania go jako przepisu szczególnego w rozumieniu cyt. art. 4 ust. 1. W konsekwencji ustalenie cen i opłat w oparciu o ten ostatnio wymieniony przepis nie doznaje ograniczenia wyłącznie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowanie zwłok" z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach (...). – patrz prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 54/16 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).

Podsumowując, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji, natomiast w oparciu o art. 200 P.p.s.a., zasądzono koszty postępowania w punkcie 2 sentencji.