Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2494/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 8a ust. 1 pkt  1, 13b, 15c
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] października 2018 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister, organ) decyzją

z dnia [...] września 2019 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa.) w związku z art. 8a ust. 1 ustawy

z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288

ze zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa), po rozpatrzeniu wniosku W.B. (dalej: wnioskodawca, skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra nr [...] z [...] października 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a

ww. ustawy, utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Wydaniu powyższych rozstrzygnięć towarzyszył następujący stan sprawy.

Wnioskodawca pismem z [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do Ministra

o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz.U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa).

W uzasadnieniu ww. wniosku wskazał, że w okresie od dnia [...] maja 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 3 lat, 2 miesięcy i 17 dni pełnił służbę

w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w S., w Wydziale [...] zajmującym się ochroną sektora rolnego, a później w Wydziale Ochrony Gospodarki na stanowisku [...]. Ponadto wskazał, że nie był karany sądownie, administracyjnie lub dyscyplinarnie. Swoje obowiązki wykonywał zgodnie z prawem, nikogo nie prześladował, służył wyłącznie własnej Ojczyźnie. Podniósł, że w 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany i w dniu [...] sierpnia 1990 r. przyjęty, na zasadzie ciągłości wysługi, do Urzędu Ochrony Państwa. Swoje obowiązki wykonywał rzetelnie, nie szczędząc sił i zdrowia, o czym świadczą otrzymane nagrody

i wyróżnienia, a w szczególności odznaczenie "Za Zasługi dla woj. [...]"; Srebrny i Brązowy Medal "Za Zasługi Dla Obronności Kraju"; Srebrny i Brązowy Krzyż Zasługi. Wnioskodawca wskazał również, że w okresach od dnia [...] lutego 1991 r. do dnia [...] maja 1997 r. oraz od dnia [...] maja 1997 r. do dnia [...] kwietnia 2002 r., tj. 11 lat, 2 miesiące i 3 dni, podejmował czynności operacyjno- rozpoznawcze, spełniając warunki określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku, w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

W sprawie ustalono, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w B. w dniu [...] maja 2007 r.

i nabył prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym informację o przebiegu służby

Nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] maja 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 3 lat, 2 miesięcy i 17 dni, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 20 lat, 11 miesięcy i 24 dni. Do wysługi zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] września 1985 r. do dnia [...] sierpnia 1986 r., tj. 11 miesięcy i 26 dni.

Ze zgromadzonych dokumentów przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu,

a obejmujących materiały archiwalne z akt osobowych o sygn. [...] (znak pisma: [...]), nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Z opinii przekazanej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (znak pisma: [...]) wynika, że wnioskodawca w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stanowiska służbowe. Nie stwierdzono, aby były prowadzone wobec wnioskodawcy żadne postępowania karne lub karno-skarbowe. Jednocześnie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wskazał, że w aktach osobowych ww. znajduje się zaświadczenie wystawione w dniu [...] kwietnia 2007 r. stwierdzające, że wymieniony w okresach od dnia [...] lutego 1991 r. do dnia [...] maja 1997 r. oraz od dnia [...] maja 1997 r. do dnia [...] kwietnia 2002 r. podejmował czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Nadmienił, że wnioskodawcy nadano: odznaczenie "Za Zasługi dla woj. [...]", Srebrny i Brązowy Medal "Za Zasługi Dla Obronności Kraju", Srebrny i Brązowy Krzyż Zasługi.

Minister decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Stwierdził między innymi, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on

w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister poddał analizie wystąpienie po stronie wnioskodawcy dwóch przesłanek, o których mówi art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a zawarty w tym przepisie zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenił jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego, w ocenie Ministra, wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, wskazał, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zdaniem Ministra prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Minister zwracając uwagę na całkowity okres pełnionej przez wnioskodawcę służby, wynoszący 20 lat, 11 miesięcy i 24 dni, stwierdził, że w sytuacji, w której służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres

3 lat, 2 miesięcy i 17 dni, nie można uznać jej jako pełnionej krótkotrwale.

Reasumując Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Wnioskodawca wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził w nim, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji, ponieważ

w całości spełnia ustawowe kryteria zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej

i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, zgodnie ze swoim wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Argumentując swoje żądania wnioskodawca wskazała, że okres 3 lat wskazany jako służba na rzecz państwa totalitarnego był okresem służby przygotowawczej, zaś "wydział [...] WIJSW w S. nie miał nic wspólnego

z działaniami wymierzonymi w opozycję demokratyczną (...)" bowiem "od stycznia 1990 roku praktycznie nie realizowano żadnych czynności w oczekiwaniu na planowaną likwidację służby". Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, ww. okres służby stanowi jedynie 15,31% w stosunku do uwzględnionego przez organ, który nie obejmuje pracy w Oddziale Wywiadu Skarbowego w S. Urzędu Kontroli Skarbowej w B. oraz w Dziale Operacyjno-Rozpoznawczym [...] Urzędu Celno-Skarbowego w B., a co znacząco wpływa na stosunek proporcjonalny okresu służby na rzecz państwa totalitarnego do całości okresu służby.

Odnosząc się natomiast do przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej podkreślił, że znacznie wyróżniał się wśród pozostałych funkcjonariuszy i ponadprzeciętnie wykonywał swoje obowiązki służbowe, na co jednoznacznie wskazują otrzymane, liczne awanse, nagrody, wyróżnienia, odznaczenia państwowe i resortowe oraz fakt, iż przez ponad 11 lat pełnił obowiązki Naczelnika Wydziału. Ponadto odniósł szereg sukcesów w służbie specjalnej Ministra Finansów - w Wywiadzie Skarbowym, gdzie przez ponad 11 lat pracy podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze w warunkach szczególnie zagrażających życiu

i zdrowiu, spełniając warunki określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej

i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Podsumowując stwierdził, że ze służby w ABW został zwolniony w związku

z orzeczeniem Regionalnej Komisji Lekarskiej Nr [...] ABW w B., w którym został uznany za trwale niezdolnego do służby i zaliczony do trzeciej grupy inwalidztwa w związku ze służbą, a co wraz z podniesionymi wcześniej argumentami w pełni potwierdza, w opinii wnioskodawcy, że spełnia wszystkie warunki

do zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, gdyż zachodzi wobec niego "szczególnie uzasadniony przypadek".

Minister w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2019 r. wskazał, że oprócz dwóch przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, organ zobowiązany był do zbadania, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" albowiem, w ocenie organu, jedynie wówczas ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia stosowania wskazanego przepisu. W dalszej części uzasadnienia omówił poszczególne przesłanek i warunki zaistnienia tzw. "szczególnego przypadku", powołując się na definicje słownikowe pojęć "krótkotrwałość", "rzetelność wykonywania obowiązków służbowych" i w świetle dokonanej przez ten pryzmat analizy stanu faktycznego sprawy, wskazał, że wnioskodawca nie spełniał przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, gdyż przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa - 3 lata

2 miesiące i 17 dni zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby

(20 lat, 11 miesięcy i 24 dni), nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Minister stanął na stanowisku, zgodnie z którym, aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane

w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. Ustawodawca, konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej, użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby

na przykład spójnika "lub". Ponieważ w przypadku wnioskodawcy, przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona, tym samym sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Podsumowując organ wskazał, że mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania, w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c,

art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jednocześnie organ wskazał, że jeśli skarżący kwestionuje informację o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej powinna tę kwestię podnieść przed Instytutem Pamięci Narodowej, gdyż Minister jest w świetle art. 13a ust. 6 ww. ustawy związany informacją przedstawioną przez IPN.

Skargę na powyższą decyzję Ministra wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez:

- nieuzasadnione przyjęcie, że w odniesieniu do skarżącego nie zachodzi przesłanka "krótkotrwałości" służby w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, w sytuacji gdy okres 3 lat, 2 miesięcy i 17 dni do całkowitego okresu służby wynoszącego 19 lat, 11 miesięcy i 27 dni, a po uwzględnieniem obowiązkowej służby wojskowej - 11 miesięcy i 28 dni oraz służby w Wywiadzie Skarbowym Ministerstwa Finansów - 8 lat, 10 miesięcy i 16 dni, cały okres służby wynosi 29 lat, 10 miesięcy i 10 dni, prowadzi do wniosku, iż przesłanka krótkotrwałości została spełniona;

- nieuzasadnione przyjęcie, że "krótkotrwalość" służby należy ujmować w ujęciu proporcjonalnym wobec całego okresu służby skarżącego, a nie w ujęciu proporcjonalnym wobec całego stażu pracy, całego życia skarżącego albo wobec istnienia "państwa totalitarnego" w rozumieniu ustawy emerytalnej, na rzecz którego możliwe było pełnienie takiej służby;

- nieuzasadnione przyjęcie, że pojęcie "krótkotrwałości" należy interpretować wyłącznie w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tego pojęcia, podczas gdy termin ten powinien być interpretowany indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych;

- nieprawidłową wykładnię art. 8a, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a tej ustawy jest "szczególnie uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem wnioskodawcy art. 15c ustawy emerytalnej jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków

po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

- nieuprawnioną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu tej normy prawnej zachodzi wyłącznie wówczas, gdy strona "legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy", albowiem ustawodawca nie ogranicza rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" wyłącznie do ponadprzeciętnych

i wyjątkowych osiągnięć w służbie;

- brak indywidualnego rozpatrzenia przebiegu służby skarżącego (w tym licznych nagród i przedterminowych awansów) w kontekście "wybitności służby" i jej kwalifikacji jako "szczególnie uzasadniony przypadek".

Skarżący poniósł również zarzut naruszenia następujących przepisów prawa procesowego, a mianowicie, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 Kpa., przez między innymi nienależyte uzasadnienie decyzji, z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Wobec tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie decyzji Ministra

nr [...] z dnia [...] września 2019 r. oraz decyzji ją poprzedzającej; zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji

na podstawie art. 8a ustawy wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c ww. ustawy; zasądzenia od Ministra na swoją rzecz kwoty 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący poszerzył argumentację sformułowaną

na rzecz postawionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko zaprezentowane

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej – przez błędne uznanie, jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki

dla wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach a w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Istotą niniejszej sprawy pozostaje ocena, czy ustawowo definiowana służba

na rzecz totalitarnego państwa, jako odbywana w określonych – enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej jednostkach – miała charakter krótkotrwały z punktu widzenia wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku",

w rozumieniu art. 8 ust. 1 zdanie wstępne tej ustawy.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że – dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku – konieczne jest kumulatywne spełnienie zawartych w niej trzech warunków. Minister uznał bowiem, że oprócz dwóch przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, organ zobowiązany był do zbadania, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", ponieważ jedynie wówczas ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia stosowania wskazanego przepisu.

Sąd w tym składzie nie podziela natomiast innych stanowisk, wyrażonych także obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się tam, jakoby:

- warunkiem zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 mogła być wyłącznie krótkotrwała służba na rzecz państwa totalitarnego i rzetelne pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego, nie jest zaś niezbędne spełnienie dalszych warunków, które prawodawca określił mianem wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, bądź nawet

- dopuszczalne było zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden

z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2.

Przeciwko takiemu rozumieniu wskazanej regulacji przemawia jednoznacznie jej treść, a w szczególności brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2, gdzie – po wskazaniu warunku rzetelnej służby – zamieszczono sformułowanie "w szczególności

z narażeniem życia lub zdrowia". Jego użycie wyklucza przyjęcie jakoby wolą prawodawcy mogło być uzależnienie wystąpienia wyjątku od samego warunku rzetelnej służby. W takim przypadku zupełnie nieracjonalne byłoby zamieszczenie sformułowania "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia", gdy nie przewidziano stopniowania wprowadzonego wyjątku – wyłącznie reguł ogólnych można tylko zastosować bądź nie. Gdyby – z woli prawodawcy – uzyskanie wyłączenia było warunkowane wystąpieniem przesłanki zwykłego rzetelnego pełnienia służby, zamieszczenie dalszych przesłanek byłoby całkowicie bezzasadne

i sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. W ustawie nie zamieszcza się bowiem wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm – tak § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 183). Przepisu nie można z kolei wykładać wbrew jednoznacznie wyrażonej woli prawodawcy – tam, gdzie jego intencja jest możliwa do jednoznacznego odkodowania wobec brzmienia normy (patrz trafnie przywołany przez organ pogląd SN). Analogicznie, użycie na końcu

art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza uznanie, jakoby wolę prawodawcy było zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek.

Wobec takich uwarunkowań uzasadniona jest konstatacja, że sformułowana

w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine przesłanka – gdy z jej brzmienia wynika jednoznacznie, że nie stanowi bezwzględnego warunku zastosowania wyjątku (tak znaczenie formułowania "w szczególności") – jest wyrażonym expressis verbis przez prawodawcę jednym ze szczególnie uzasadnionych przypadków, w rozumieniu zdania wstępnego. Treść całej normy (zastawienie zdania wstępnego ust. 1 z jego pkt 2) wyklucza jednocześnie uznanie, aby był on – z woli prawodawcy – przypadkiem jedynym, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Sąd w tym składzie pragnie podkreślić, że wykładając przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia w danym zakresie wyrażoną jednoznacznie wolę prawodawcy. Odkodowując treść danego przepisu, jako zakreślającego trzy kumulatywne przesłanki zastosowania wyjątku, podziela w danym zakresie stanowisko prezentowane w szeregu dotychczasowych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wyrażone m.in. także w prawomocnych orzeczeniach z 17 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 670/19, 18 listopada 2019 r. sygn.. akt II SA/Wa 1087/19 czy z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1221/19 (dostępne dla Wnioskodawcy na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – zwanej dalej jako "CBOSA").

Sama trafna konstatacja organu, że warunkiem zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 jest wystąpienie trzech przesłanek, nie przesądza o prawidłowym odkodowaniu poszczególnych, warunkujących to przesłanek. Zwraca uwagę, co także odnotował organ, że zakreślono je wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania przez organ w sprawie. Takiej zaś intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy

w praworządnym państwie. Pojęć nieostrych nie użyto więc dla zapewnienia dowolności orzekania lecz maksymalnej elastyczności – aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była ocena, czy względem wnioskodawcy mogą zostać wyłączone ustalone ustawą zaopatrzeniową reguły ogólne, m.in. wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie "krótkotrwały" ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że – w języku potocznym – pojęcie "krótkotrwały" jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (w CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie "krótkotrwałej" pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi – trwającej z reguły kilkadziesiąt lat – okres 3 lat może być potocznie określony jako krótkotrwały. Stanowił bowiem tylko około 16% całego okresu służby pełnionej przez skarżącego. Wobec artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia Noweli z 2016 roku,

w rozpatrywanym przypadku takie określenie służby jako krótkotrwała jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw, przyjęta przez organ, zawężająca wykładnia tego pojęcia.

Mylnie wobec tego przyjęto orzekając w sprawie, jakoby służby na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała 3 lata 2 miesiące i 17 dni, przy pełnieniu obowiązków prawie 21 lat, nie należało określić jako krótkotrwałej. Wykluczało to – zdaniem organu – zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Warunki tam wskazane muszą być bowiem spełnione łącznie.

Jednocześnie organ nie kwestionował, w świetle zgromadzonej dokumentacji, że skarżący rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Skoro w danej sprawie dwa warunki były spełnione organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii – przy mylnym uznaniu, jakoby nie była spełniona inna przesłanka – skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie było podstaw, aby założyć a priori, że art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie powinien znaleźć zastosowania w przypadku wnioskodawcy. Uchybiono tym samym obowiązkowi właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie, w związku z treścią art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa..

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", należy wskazać na wstępie, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie – mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli z 2016 roku oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej – należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań

w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli z 2016 roku było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia – na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej – służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych kontynuującej służbę osobie. Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służbą przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej – w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą z 2016 roku – normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Jak już wskazywano, w art. 8a ust. 1 punkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za włączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. Za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają względy wykładni systemowej oraz celowościowej. Szersze wywody w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu powołanego już wyroku o sygn. akt II SA/Wa 670/19. Wobec jego dostępności w sieci teleinformatycznej (w CBOSA), ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia przy tym reguły rangi konstytucyjnej, czy wiążących Polskę umów międzynarodowych, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca. Poza oceną Sądu jest natomiast kwestia samej zasadności generalnego obniżenia uposażeń, w określonym przez prawodawcę zakresie.

Odnosząc wskazane ramy prawne do realiów rozpoznawanej sprawy wypada skonstatować, że ocena organu, jakoby nie można było rozpatrywać zaistnienia

w niniejszej sprawie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", ponieważ jedna z wymienionych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona, nie zasługuje na aprobatę Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Nie rozważono bowiem sprawy w jej istotnych aspektach, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie

w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu (tak art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 Kpa.).

Organ nie wyjaśnił zatem wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – co do wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Prowadziło to do uchybienia przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325

ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.