Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3172/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 167 ust. 7, art. 170 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 47/19 w sprawie ze skargi R. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie braku złożenia propozycji służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 29 maja 2019 r., II SAB/Rz 47/19, oddalił skargę R. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie braku złożenia propozycji służby.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 19 maja 2017 r. R. M.(dalej jako: "skarżący") otrzymał pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, na stanowisku eksperta skarbowego. Powyższa propozycja nie została jednak przez niego przyjęta (oświadczenie skarżącego z 9 czerwca 2017 r.).

Pismem z 13 lipca 2017 r., wniesionym na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., skarżący złożył do organu wyższego szczebla zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej jako: "DIAS"), polegającą na niezłożeniu mu propozycji służby.

Po uzyskaniu odpowiedzi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 28 lipca 2017 r., skarżący złożył skargę wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nieprzedstawienia mu propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948; dalej jako: "p.w.KAS") oraz o zobowiązanie organu do złożenia mu propozycji służby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.

Postanowieniem z 26 października 2017 r., II SAB/Rz 127/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił powyższą skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący.

Postanowieniem z 7 marca 2019 r., I OSK 73/18, NSA dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Związek Zawodowy Celnicy PL. Natomiast w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 7 marca 2019 r., I OSK 73/18, uchylił zaskarżone orzeczenie, wskazując, że skoro zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, to w tej sytuacji dopuszczalna niewątpliwie jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedstawieniu propozycji służby i Sąd I instancji nie miał podstaw do jej odrzucenia, a winien rozpoznać ją merytorycznie.

Zaskarżonym wyrokiem z 29 maja 2019 r., II SAB/Rz 47/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na bezczynność w przedmiocie braku złożenia propozycji służby. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej, stali się z dniem wejścia w życie ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 768; zwanej dalej u.KAS) odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Z brzmienia art. 165 ust. 3 p.w.KAS nie sposób wywieść, że docelowo nadaje on danej osobie status pracownika/funkcjonariusza, gdyż w takim przypadku cały proces oceny potrzeb kadrowych w nowej strukturze KAS oraz zmiana zadań przypisanych funkcjonariuszom w u.KAS nie miałyby racjonalnego uzasadnienia.

Sąd I instancji podał, że z p.w.KAS nie można wywieść podstawy prawnej dla istnienia obowiązku organu przedstawienia propozycji pełnienia służby. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z normy tej wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby, podobnie jak pracownikom propozycji służby. Tego rodzaju wykładnia powyższego przepisu znajduje potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Ustawodawca w p.w.KAS przewidział bowiem trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w zakresie bytu ich stosunku służbowego w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej, które należało podjąć do 31 maja 2017 r. Po pierwsze, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 p.w.KAS). Po drugie, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 p.w.KAS). Po trzecie, nieprzedstawienie żadnej z powyższych propozycji. W takim przypadku, stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa z 31 sierpnia 2017 r., co traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS).

Sąd I instancji wskazał, że o bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy istnieje przepis zobowiązujący organ do określonego działania, a organ tego nie czyni. Takiego przepisu nakładającego na organ obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby nie można jednak wskazać. W sytuacji bowiem, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia istnieje obowiązek organu do wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W tych sytuacjach bowiem można wywieść podstawę prawną do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Tymczasem skarżący, który nie przyjął propozycji pracy, nie domaga się od DIAS wydania decyzji potwierdzającej powstanie skutku prawnego w postaci wygaśnięcia stosunku służby, ale zarzuca organowi niepodjęcie działań prawnych pozwalających na kontynuacje stosunku służbowego.

Sąd I instancji wskazał, że nie jest przez stronę kwestionowany fakt niewydania przez DIAS decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS. Skarżący wyraźnie podkreślił, że nielegalność zachowania DIAS polega na niewydaniu decyzji pozytywnej, bo stanowiącej o kontynuowaniu stosunku służbowego. W wyniku tego zaniechania sprawa stosunku służbowego nie została załatwiona w terminie. Taki zarzut i oparte na nim żądania skarżącego nie znajdują jednak żadnego potwierdzenia w przytoczonych przepisach p.w.KAS, które wyposażają właściwy organ w prawo wyboru pomiędzy dostępnymi wariantami zachowania, nie obligując go do wydania w każdym przypadku decyzji o kontynuacji stosunku służbowego. Innymi słowy, z p.w.KAS nie da się wyinterpretować obowiązku wydania w odniesieniu do skarżącego jako funkcjonariusza decyzji w przedmiocie propozycji służby. Skarżący jako funkcjonariusz mógł otrzymać propozycję dalszego pełnienia służby na nowych warunkach, propozycję zatrudnienia (złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia nastąpiło, jednak nie została ona przyjęta) lub też nie otrzymać żadnej z propozycji. Przedstawiając skarżącemu propozycję zatrudnienia organ zrealizował jeden z przewidzianych ustawą wariantów przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, czym w istocie zwolnił się od zarzutu bezczynności. Wobec podjęcia tego rodzaju działań i przy założeniu, że organ nie był zobligowany do przedłożenia skarżącemu propozycji służby, nie można uznać, że pozostawał on w zarzucanej mu bezczynności, co prowadzi do wniosku, iż skarga na bezczynność organu nie mogła zostać uwzględniona.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnym w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów postępowania za wszystkie instancje. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS przez błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności DIAS w Rzeszowie w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącemu propozycji służby, a w przypadku przedstawienia propozycji zatrudnienia – uzasadnienia podjęcia takiej decyzji/aktów/czynności, z uwzględnieniem posiadanych przez skarżącego kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby oraz miejsca zamieszkania;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu związanej z niezłożeniem skarżącemu propozycji służby oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli złożonej skarżącemu propozycji zatrudnienia pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonych decyzji/aktów/czynności i w konsekwencji brak ich uchylenia, oraz brak dostrzeżenia:

- naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał kryteriów którymi się kierował przedstawiając skarżącemu propozycję pracy a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, nie zastosował prawem przewidzianych form co do swojego rozstrzygnięcia (decyzja, inny akt lub czynność),

- naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny organ oraz niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych przez organ, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności oraz praw nabytych, których gwarancją był akt administracyjny mianowania do służby,

- naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącego wobec jego dyskryminacyjnego potraktowania,

- naruszenie art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego pozwalającego chronić jego prawa nabyte i dostępu do bezstronnego sądu,

- naruszenie art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez pozbawienie skarżącego prawa do ochrony jego praw w trybie rzetelnego postępowania administracyjnego i sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie zastosował się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie zbadał stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, traktując ją w sposób pobieżny i szablonowy oraz dopuszczając się licznych zaniedbań, jeśli idzie o ocenę sytuacji prawnej skarżącego, którego pozbawiono możliwości obrony nabytych praw zarówno na drodze administracyjnej jak i sądowej. WSA nie uwzględnił bowiem i nie poddał ocenie tego, że skarżący stał się funkcjonariuszem celnym na mocy aktu administracyjnego mianowania do Służby Celnej, który to stosunek pozostawać winien pod ochroną prawną, gdyż związane są z nim szczególne uprawnienia i obowiązki. Każda sprawna służba powinna charakteryzować się stałością, niezależnie od zmian na scenie politycznej. Dlatego ustawodawca wyszczególnił, także w u.KAS, wcześniej w ustawie o Służbie Celnej, instrumenty ochrony trwałości stosunku służbowego, rozumiane jako zasady i tryb jego rozwiązywania. Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek nakłada na kierownika urzędu obowiązek wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Utrwalone w w/w zakresie orzecznictwo wskazuje, że podstawy rozwiązania stosunku służbowego muszą mieć oparcie w przesłankach natury obiektywnej i racjonalnej i nie może to wynikać z samowoli, czy też wyłącznie z subiektywnych uprzedzeń organu. Zgodnie bowiem z zasadą zaufania obywateli do państwa należy każdej jednostce zapewnić stałość i pewność prawa i bezpieczeństwo prawne "umożliwiające jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jak też oczekiwać, że pracodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny" (vide: wyrok TK z 12 marca 2007 r., sygn. akt K 54/05). Zakończenie stosunku służbowego o takim charakterze przez wręczenie funkcjonariuszowi najpierw mailowej informacji, a następnie pisemnej propozycji pracy, nie może być dokonane w oparciu o tak daleko idące władztwo organu, w ramach którego może on dowolnie, bez żadnego uzasadnienia, wybrać sobie spośród jednolitej formacji funkcjonariuszy tych, których stosunek służby ma dalej trwać i takich, których stosunek ma ulec przekształceniu na stosunek pracy. Tym bardziej, że zmiana tego stosunku pociągała za sobą niezwykle istotne konsekwencje – utratę tzw. przywilejów mundurowych, w tym możliwości wypracowania, tzw. emerytury mundurowej oraz utratę wynagrodzenia w wysokości blisko 25%. Nie sposób zgodzić się, że zmiana takowa może zostać przeprowadzona "bez dodatkowych warunków". Czynności/akty/decyzje mające skutkować tak istotną zmianą winny podlegać kontroli, by nie stanowić pola do nadużyć. Nawet, gdy kontroli takowej nie przewidują wprost przepisy, to pozostaje jeszcze kontrola pod względem zgodności z Konstytucją oraz kontrola słusznego interesu obywatela. WSA w Rzeszowie zaniechał takich działań.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji powinien był ocenić p.w.KAS jako niekonstytucyjną, dającą narzędzie do nadużyć ze strony władzy, a w istocie służącą obejściu prawa stojącego na straży stałości stosunku służbowego oraz uprawnień funkcjonariuszy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA w Rzeszowie całkowicie pominął też to, że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby lub pracy, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zapis ten w istocie stał się fikcją, gdyż DIAS w Rzeszowie przygotowując przedmiotowe oferty działał na podstawie list sporządzonych przez bliżej nieokreślonych pracowników kadr, którzy sporządzając je kierowali się nie przesłankami ustawowymi, ale potrzebami kadrowymi oraz własnymi sympatiami. To również doprowadziło do sytuacji kuriozalnych, gdyż funkcjonariuszami pozostali np. sami pracownicy kadr czy finansów, którzy wcześniej nie mieli w ogóle do czynienia z zadaniami "mundurowymi", a pracę zaproponowano doświadczonym funkcjonariuszom np. tylko z tej racji, że ostatnio pracowali w komórkach orzeczniczych. DIAS w Rzeszowie ani w złożonej propozycji, ani w żadnej innej formie pisemnej nie wyjaśnił skarżącemu jakich wymogów nie spełnił, że otrzymał propozycję pracy, a nie służby. WSA w Rzeszowie natomiast całkowicie zbagatelizował to zaniedbanie, podobnie jak to, że wymaganą zgodnie z art. 165 ust. 2 informację skarżony otrzymał dopiero 15 marca 2017 r., a jej treść nie odpowiadała późniejszej propozycji.

Ponadto, zgodnie z tezą stawianą przez organ, a powieloną przez WSA w Rzeszowie, ustawodawca pozostawił organowi "autonomiczne" (czyli w praktyce "arbitralne") prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikowi/funkcjonariuszom co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi na zasadzie dowolności. Obrona tego rodzaju tezy z góry skazana jest na porażkę z tego względu, że gdyby tak w istocie było, stosunki pracy i służby byłyby ze sobą tożsame. Tymczasem tak nie jest, stosunek służby różni się w sposób znaczny od stosunku pracy. Różnica polega nie tylko na szczególnego rodzaju odpowiedzialności i podporządkowaniu, ale również szeregu dodatkowych uprawnień, chociażby w sferze ubezpieczeń społecznych.

Skarżący kasacyjnie podał, że od samego początku domaga się wydania decyzji/aktu, który mógłby poddać kontroli sądowej i upatrywał go m.in. właśnie w złożonej mu propozycji pracy. WSA w Rzeszowie wie z urzędu, a jeśli nie to mógł to bez trudu ustalić, że decyzji/aktu takowej dotychczas skarżący się nie doczekał, choć skarży wszelkie przejawy działalności DIAS w Rzeszowie związane z jego stosunkiem służby. W ocenie skarżącego nie może załatwić sprawy wydanie przez DIAS decyzji zwalniającej skarżącego ze służby, w następstwie wygaśnięcia z mocy prawa stosunku służbowego na skutek nie przyjęcia oferty pracy (której to decyzji wydania DIAS także odmawia). Decyzja takowa będzie miała bowiem charakter deklaratoryjny i nawet jeśli skarżący "wymusi" na drodze sądowej po latach jej wydanie przez organ, to w żaden sposób nie zabezpieczy ona praw skarżącego jako byłego funkcjonariusza, pozwalając np. na jego przywrócenie do służby, Decyzja takowa będzie co najwyżej punktem wyjściowym do dalszej wieloletniej batalii sądowej, na końcu której okazać się może, że być może decyzja ta jest wadliwa, ale nie jest możliwa restytucja uprawnień, których skarżący został pozbawiony. Co prawda może to otworzyć drogę do roszczeń odszkodowawczych ze strony Państwa, jednakże straty o charakterze osobistym i zawodowym takie jak np. utrata poczucia własnej wartości czy przekreślenie 20-letniego dorobku zawodowego nigdy nie zostaną zrekompensowane. Prawo skarżącego do poddania kontroli sądu administracyjnego zgodności z prawem bezczynności organu polegającej na niezłożeniu mu pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, a której skutek określony został jako zakończenie bytu stosunku służbowego przez jego wygaśnięcie, wywodzi się z prawa gwarantowanego w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 60 Konstytucji RP, bez względu na rozwiązania procesowe zawarte w tym zakresie w art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie w wyniku pseudoreformy KAS nie zniknęły zadania realizowane dotychczas przez skarżącego. Pozostały nawet te same komórki organizacyjne, które zadania te dalej wypełniają. Tymczasem organ wykorzystał te zmiany organizacyjne do tego, by jednostronnie móc się wycofać z umów łączących go z funkcjonariuszami. By móc, w sposób arbitralny wybrać spośród funkcjonariuszy o identycznym statusie, kto pozostanie w służbie, a kto nie, kogo przy okazji pozbawić wypracowanych przez lata służby zarobków, a komu je pozostawić lub nawet zwiększyć. Taki sposób działania w administracji państwowej jest nie do pogodzenia z zasadami państwa prawa, ale również zwykłej uczciwości i lojalności Państwa wobec funkcjonariuszy. Żadna czynność organu administracji publicznej nie może być dokonywana dowolnie i bez poddania jej żadnej kontroli. Stąd też WSA w Rzeszowie winien był wywieść z zaniechania polegającego na nie przedstawieniu skarżącemu przez DIAS propozycji służby naruszenie słusznego interesu obywatela i funkcjonariusza. Sąd I instancji powinien wziąć pod rozwagę również i to, że argumentacja organu uparcie zmierza do wykazania, że nie istnieje żaden sposób kwestionowania zasadności braku złożenia propozycji. Powyższe sprzeczne jest z podstawową i naczelną zasadą Konstytucji, jaką jest zasada państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i oznacza działanie naruszające, czy wręcz łamiące, konstytucyjne prawo do sądu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie ustawodawca w art. 165 p.w.KAS wskazał na obligatoryjność przedstawienia propozycji. Oczywistym jest, że w razie istnienia jedynej przesłanki negatywnej zawartej w art. 144 u.KAS takiej propozycji ustawodawca nie przedstawia. Skarżący ani nie współpracował z SB, ani też nie pracował w SB, stąd DIAS miał obowiązek, zgodnie z brzmieniem art. 165 p.w.KAS, przedstawić mu propozycję służby. Nieprzyjęcie przez skarżącego propozycji pracy było reakcją, na jego zdaniem, bezpodstawne przekształcenie jego stosunku służby w stosunek pracy, wykorzystanie narzędzi pozwalających obejść instytucje chroniące stosunek służbowy, a wreszcie dyskryminujący charakter nowej propozycji. W związku z powyższym, należy jednoznacznie wskazać, że przyjęcie interpretacji dopuszczającej możliwość nieskładania funkcjonariuszom propozycji służby, prowadziłoby do akceptacji skandalicznie niekonstytucyjnych przepisów.

Skarżący kasacyjnie wskazał również na kształtujące się orzecznictwo sądów powszechnych, w ocenie których, w sprawach dotyczących funkcjonariuszy celnych nie nastąpiło przekształcenie stosunku służbowego na umowny lecz zakończenie dotychczasowego stosunku służbowego i nawiązanie nowego – stosunku pracy. Funkcjonariusz w ocenie sądów powszechnych pozostając w zatrudnieniu nie może przed sądem pracy dochodzić reaktywacji poprzedniego stosunku o zupełnie odmiennym charakterze, tj. stosunku służbowego o charakterze administracyjnoprawnym. Stosunek ten uległ w ocenie sądów powszechnych wygaśnięciu, co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. Wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygnięte z pominięciem drogi sądowej przed sądem powszechnym, a z zastosowaniem odpowiedniej procedury w tym zakresie przewidzianej w art. 276 u.KAS.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.

Objęty zarzutami skargi kasacyjnej przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem regulującym rozstrzygnięcie sądu w przypadku przyjęcia braku podstaw do uwzględnienia skargi przedmiocie bezczynności na podstawie art. 149 p.p.s.a. Skuteczność zarzutu jego naruszenia zależy wobec tego od uprzedniego zbadania pozostałych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Nie mogły odnieść skutku wszystkie postawione zarzuty w tym zakresie, w jakim zostały w skardze kasacyjnej połączone z przedstawioną skarżącemu propozycją zatrudnienia. Skarga do sądu I instancji nie dotyczyła propozycji zatrudnienia. Sąd I instancji, na skutek związania wynikającego z postanowienia NSA z 7 marca 2019 r., sygn. I OSK 73/18, rozpoznał skargę na bezczynność w zakresie przedłożenia skarżącemu propozycji służby, skarżący domagał się zobowiązania organu do złożenia mu propozycji służby w charakterze funkcjonariusza i tylko ta kwestia była przedmiotem kontroli sądu. Skarga do sądu I instancji nie dotyczyła złożonej skarżącemu propozycji pracy. Okoliczność ta nie budzi w sprawie wątpliwości. Sąd I instancji wyjaśnił nadto, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego (na skutek braku którejkolwiek z propozycji lub odmowy przyjęcia złożonej propozycji) można wywieść obowiązek wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, jednak skarżący nie domaga się wydania takiej decyzji, nie jest przez stronę kwestionowany fakt niewydania przez organ decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS. Przepis ten nie jest objęty zarzutami skargi kasacyjnej, także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano (str. 5), że w ocenie skarżącego nie może załatwić sprawy wydanie przez organ decyzji zwalniającej ze służby w następstwie wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu odrzucenia propozycji zatrudnienia.

Nie są także uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej w części odnoszącej się do obowiązku przedstawienia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji służby. Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 167 ust. 7 p.w.KAS przyjmując, że organ nie miał obowiązku przedstawienia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji służby, a w konsekwencji brak jest podstaw do zobowiązywania organu do złożenia takiej propozycji. Kwestia ta, w odróżnieniu od innych zagadnień związanych z wykładnią przepisów p.w.KAS, nie była zasadniczo przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje interpretację art. 165 ust. 7 p.w.KAS przedstawioną przez Sąd I instancji, uwzględniającą zarówno argumenty językowe, jak i systemowe, poprzez wskazanie na art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. Stanowisko to odpowiada także rozumowaniu przedstawionemu w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, w której wyróżniono trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej, wprowadzonych przez p.w.KAS – polegającego na kontynuacji stosunku służbowego w wyniku przyjęcia propozycji służby, przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w wyniku przyjęcia propozycji zatrudnienia i wygaśnięciu stosunku służbowego w wyniku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia lub służby albo niezłożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji. Skoro brak jest w przepisach ustawy obowiązku złożenia przez organ propozycji dla funkcjonariusza, to prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że nie można zastosować art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązać organu do jej złożenia, zwłaszcza gdy organ skorzystał z jednej z możliwości i złożył propozycję zatrudnienia.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji, orzekającego w warunkach związania określonego w art. 170 p.p.s.a. była działalność organu administracji, wyrok oddalający skargę jest środkiem określonym w ustawie. W żadnym zakresie Sąd I Instancji nie powołał się również na inne kryteria kontroli, niż zgodność z prawem, w szczególności nie odwołał się do norm innego rodzaju, niż normy prawne.

Nie są także uprawnione zarzuty pozbawienia strony prawa do sądu, wszak sprawa podlegała rozpoznaniu przez sąd, zarzutem naruszenia prawa do sądu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości rozstrzygnięcia, wymaga to wskazania na naruszenie innych przepisów, niż ustrojowe i kompetencyjne.

Nie mogły także odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 8 i 107 § 3 k.p.a. w postępowaniu przed organem. Ze względu na rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę, w sytuacji niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby (a tego dotyczyła skarga do sądu administracyjnego), nie było w sprawie prowadzone żadne postępowanie wyjaśniające regulowane przepisami k.p.a. i nie została wydana decyzja, w tej sytuacji nie mogło dojść do naruszenia wskazanych przepisów, Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania, że zostały one przez organ naruszone.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.