Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1237/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.  153, art. 145 par. 1 pkt 1 c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 33 ust. 2, art. 31 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 6-8 i art. 11, art. 156 §1 pkt 2, art. 28,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. W., T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia granic nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. W. i T. W. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Zaskarżoną decyzją z 13 października 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 kwietnia 2017r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, w której stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. W. Nr [...] z dnia 14 marca 1997 r. w przedmiocie zatwierdzenia granic nieruchomości położonej w S., gmina P., oznaczonej nr działki [...]. Zaskarżona decyzja SKO z 13 października 2017r. zapadła w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia 26 stycznia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku Pana A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. W. Nr [...] z dnia 14 marca 1997 r. w przedmiocie zatwierdzenia granic nieruchomości położonej w S. , gmina P., oznaczonej nr działki nr [...], stanowiącej własność K. i E. K., z działkami nr [...] i [...], stanowiącymi własność B. i T. W. oraz działką nr [...], stanowiącą własność W. M., na podstawie art. 157 § 1 i 2 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 158 § 1 K.p.a. stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że A. K. równocześnie z zażaleniem na postanowienie Wójta Gminy P. z dnia 8 września 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność R. i A. K. z nieruchomością sąsiednią, stanowiącą własność B. i T. W., oznaczoną jako działki nr [...] i [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. W. z 14 marca 1997 r. wskazując, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W toku postępowania przed Kolegium Odwoławczym rozszerzono wniosek, uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności decyzji istotnymi wadami postępowania, a mianowicie brakiem ustalenia stron postępowania - w toku postępowania rozgraniczeniowego organ nie ustalił następców prawnych E. K., który zmarł 8 marca 1994 r. Ponadto wskazano, że K. K. nie złożyła (nie podpisała) wniosku o rozgraniczenie, co potwierdza przedłożona do akt opinia grafologiczna. W ocenie wnioskującego strony nie zostały też należycie zawiadomione o pracach geodezyjnych, a sporządzony protokół graniczny nie odpowiada wymogom zarządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5 sierpnia 1996 r. (M.P. z 1996 r., nr 50, poz. 469). W wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego rozgraniczenia działka nr [...] została umniejszona o 316 m˛. Zgodnie z posiadanymi dokumentami nieruchomość, oznaczona obecnie jako działka nr [...] objęta księgą wieczystą KZ1 [...] powinna mieć powierzchnię 1000 m˛, a w wyniku rozgraniczeniu powierzchnia działki wynosi jedynie 684 m˛.

Strony postępowania rozgraniczeniowego B. i T. W. wnieśli o odrzucenie wniosku A. K., wyjaśniając że gospodarstwo rolne użytkują w takim stanie od 30 lat, zgodnie z aktem notarialnym z 1987 r. i w taki sam sposób gospodarstwo było użytkowane przez mamę M. F.. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. W. z dnia 14 marca 1997 r. ten fakt jedynie potwierdza. W toku postępowania rozgraniczeniowego granice ustalono na podstawie zgodnego oświadczenia stron oraz spokojnego stanu użytkowania. Natomiast A. K., wbrew jego twierdzeniom, czynnie uczestniczył w postępowaniu rozgraniczeniowym, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia jego wniosku z uwagi na niezapewnienie czynnego udziału wszystkim stronom postępowania.

W toku postępowania administracyjnego I. Z., wnuczka W. M., wskazała że w jej ocenie nie ma sporu odnośnie przebiegu granicy między działką nr [...] (w dacie rozgraniczenia własność W. M.), a działką [...] (obecnie własność Adama i R. K.). Zostało to potwierdzone przez A. K., który oświadczył, że kwestionuje granice ustalone w wyniku rozgraniczenia między jego nieruchomością, a nieruchomością B. i T. W..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji) terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W dacie orzekania organem właściwym był rejonowy organ rządowej administracji ogólnej, stosownie do art. 5 pkt 23 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r., nr 34, poz. 198). Tym samym decyzja została wydana przez organ uprawniony, a co za tym idzie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Za równie bezpodstawny Kolegium uznało zarzut, że sporządzenie protokołu granicznego nastąpiło z naruszeniem zarządzeniem Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5 sierpnia 1996 r. (M.P. z 1996 r., nr 50, poz. 469). Stosownie do § 27 zarządzenie to weszło w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ogłoszenie miało miejsce w Monitorze Polskim w dniu 16 sierpnia 1996 r., a zatem weszło w życie 17 listopada 1996 r. , czyli w sposób nie budzący wątpliwości już po sporządzeniu protokołu granicznego, który, jak wynika z akt sprawy, miał miejsce w dniu 14 listopada 1996 r.

Kolegium stwierdziło natomiast, że organ w sposób rażący naruszył przepisy postępowania, nie poczynił bowiem żadnych własnych ustaleń odnośnie stron postępowania rozgraniczeniowego. Jak wynika z akt sprawy E. K., współwłaściciel działki [...], zmarł 8 marca 1994 r. Tym samym obowiązkiem organu było ustalenie następców prawnych i umożliwienie im czynnego udziału w postępowaniu. Istotą sporu o rozgraniczenie jest bowiem przebieg granic sąsiednich nieruchomości i ustalenie jaki jest zasięg prawa własności na gruncie sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Skoro postępowanie rozgraniczeniowe może wpływać na zakres prawa własności, to obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania w celu ustalenia spadkobierców po zmarłym E. K., a następnie zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym. Niedopełnienie ciążących na organie obowiązków stanowi w ocenie Kolegium rażące naruszenie prawa.

Niezależnie od powyższego stwierdzono, że kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. W. narusza też rażąco przepis prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o rozgraniczeniu poprzedzać miała ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Wprawdzie z powołanego przepisu nie wynika, aby ocena dokonanych przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic miała przybrać formę odrębnego aktu, to jednak przeprowadzenie tej oceny winno znaleźć swój wyraz w zgromadzonym w sprawie materiale lub co najmniej w treści uzasadnienia decyzji. W świetle przekazanych akt taka ocena nie została w ogóle przeprowadzona. Brak tej oceny stanowi naruszenie prawa materialnego i naruszenie to organ uznał za rażące, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis art. 33 ust. 2 cyt. ustawy winien być obligatoryjnie zastosowany. Jak wynika z tego przepisu jest to szczególna forma rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie w nim przewidzianym. Kolegium wyjaśniło, że skutkiem eliminacji decyzji z obrotu prawnego będzie konieczność ponownego przeprowadzenia rozgraniczenia. W sytuacji gdy strony nie dojdą do porozumienia lub będą niezadowolone z wydanej decyzji, przysługiwać im będzie droga sądowa przed sądem powszechnym, który będzie właściwy do rozstrzygnięcia sporu w tym przedmiocie.

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku P. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 26 stycznia 2015 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Oceniając wcześniejszą decyzję stwierdzono, że wydając ją Kolegium stanęło na stanowisku, że rozstrzygnięcie zatwierdzające granice nieruchomości wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych, bowiem nie ustalono stron postępowania. Opisane działania organu administracji publicznej obarczone były wadami, które mają charakter kwalifikowany, to jest "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium z 15 kwietnia 2015r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli P. B. i T. W. podnosząc, że Kolegium nie uwzględniło całości składanych przez nich wyjaśnień i nie odniosło się do przedkładanych argumentów, które wskazują na nieodwracalność skutków prawnych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 14 marca 1997 r. w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 października 2015r., sygn. akt IV SA/Po 438/15 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2015r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że SKO nie ustosunkowało się w ogóle do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności do poniesionego zarzutu wystąpienia przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium nie przeanalizowało jednak w ogóle zasadności zakwalifikowania wad jako rażące. SKO uznało za rażące naruszenie prawa niepoczynienie przez organ własnych ustaleń odnośnie stron postępowania rozgraniczeniowego oraz w braku oceny przez organ przed wydaniem decyzji prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. W odniesieniu do żadnego z dwóch naruszeń organ nie przedstawił uzasadnienia swego poglądu, że są to rażące naruszenia prawa, co sprawiło, iż stanowisko SKO uchyla się spod kontroli sądowej.

Odnośnie pierwszego naruszenia ocena argumentacji organu jest o tyle istotna, że uchybienia w zakresie zapewnienia stronom możliwości udziału w postępowaniu kwalifikują się prima facie do przesłanek wznowienia postępowania (145 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro – w ocenie organu – zaniedbania w tym zakresie kwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., winien on przedstawić argumenty na rzecz takiego stanowiska i tok rozumowania do takiego wniosku prowadzący, tak by Sąd mógł się do prawidłowości takiej kwalifikacji ustosunkować. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano jakie konkretnie przepisy prawne zostały rażąco naruszone.

W ocenie Sądu odnośnie drugiego naruszenia SKO także nie przedstawiło dostatecznej argumentacji pozwalającej uznać uchybienie wymogowi z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji za rażące naruszenie prawa.

Dalej Sąd wskazał, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. nie świadczy o wadliwości decyzji, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nadto Sąd wskazał, że kwestia braku podpisu K. K. na wniosku musi stać się przedmiotem wnikliwej analizy organu przy uwzględnieniu brzmienia art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne w dacie wydania decyzji oraz w kontekście twierdzenia skarżących, że podpisując się pod protokołem rozgraniczającym, jednoznacznie dała ona wyraz temu, że przynajmniej wiedziała o wniosku o rozgraniczeniu i akceptowała go.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia 22 marca 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowie Wlkp. z dnia 14 marca 1997r., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z opinii grafologicznej z dnia 5 września 2014r. podpis K. K. na wniosku z dnia 9.09.1996r. o wszczęcie postępowania prawdopodobnie nie został przez nią złożony. Sąd stwierdził, że może to być przedmiotem postępowania o wznowienie postępowania, ale ma to jednak w ocenie organu znaczenie w kontekście art. 30 p.g.k. K. K. nie była jedyną właścicielką nieruchomości działki nr [...]. Z uwagi na to, że w dniu 8 marca 1994r. E. K. zmarł, jego udział w nieruchomości przechodził na spadkobierców, którzy w dacie wniosku byli stronami postępowania. W związku z tym wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego winien zostać podpisany przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. K. K. podpisała protokół rozgraniczeniowy, a zatem można przyjąć, że sankcjonowała wniosek albo przynajmniej go akceptowała, jednakże spadkobiercy E. K. nie podpisali tego protokołu. Nie można zatem przyjąć, że zgadzali się na wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. W związku z tym decyzja z dnia 14 marca 1997r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli B. W. i T. W. domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 marca 2016r. i oddalenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Decyzją z dnia 1 czerwca 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia 22 marca 2016r.

Na skutek skargi B. i T. W. na powyższą decyzję Kolegium z 1 czerwca 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 listopada 2016r. (IV SA/Po 654/16) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kolegium z 22 marca 2016r.

Sąd wskazał, że organ administracyjny nie zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 14 października 2015r., sygn. akt IV SA/Po 438/15. SKO w ogóle nie odniosło się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej, stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji, zaś nieprzestrzeganie zasady przewidzianej w art.153 P.p.s.a. podważa obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadzi do niespójności działania systemu władzy publicznej.

Sąd wskazał, że organ był zatem zobligowany zbadać czy w sprawie zachodzą przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 K.p.a., a nie zachodzą przesłanki negatywne określone w art. 156 § 2 K.p.a. Organ w ogóle nie podjął się zbadania czy nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 156 § 2 kpa.

Organ jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji, która w jego ocenie stanowi rażące naruszenie prawa, upatruje w tym, że nie wszyscy współwłaściciele podpisali wniosek o rozgraniczenie nieruchomości. Jednak taka okoliczność jest jedną z przesłanej do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 K.p.a. (co wskazywał Sąd w wyroku w sprawie IV SA/Po 438/15). Nadto organ nie wyjaśnił w ogóle okoliczności i nie zbadał kto oprócz K. K. winien był podpisać wniosek rozgraniczeniowy.

Sąd ponownie wskazał, jakiego rodzaju naruszenie prawa ma charakter rażącego, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 7 kwietnia 2017r. stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowie Wlkp. z dnia 14 marca 1997r. zatwierdzającej granice nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] położonej w S., gm. P., stanowiącej własność K. i E. K..

Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy B. i T. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 13 października 2017 r. utrzymało zaskarżoną decyzję Kolegium z 7 kwietnia 2017r. w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że przeanalizowało przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 §1 K.p.a. i stwierdziło, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności opisane w punktach 1, 3, 4, 5 i 6 K.p.a. Kolegium przeszło zatem do zbadania przesłanki z punktu 2 art. 156 § 1 K.p.a. Odnosząc się do przepisu art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo kartograficzne i geodezyjne Kolegium stanęło na stanowisku, że został on naruszony w sposób rażący. Wprawdzie można przyjąć, że Pani K. podpisując protokół rozgraniczeniowy z 14 listopada 1996r. sankcjonowała wniosek o rozgraniczenie działki [...], albo co najmniej go akceptowała, to nie zmienia to faktu, że wniosek ten nie został podpisany przez wszystkie osoby będące stronami postępowania (spadkobierców E. K.). Ponadto protokół rozgraniczeniowy nie został podpisany przez te osoby, a zatem nie można stwierdzić że wszystkie uprawnione strony zgodziły się na przedmiotowy podział. W konsekwencji Kolegium uznało, że w ten sposób naruszono w sposób rażący przepis art. 30 ust. 1 ustawy Prawo kartograficzne i geodezyjne.

Nadto Kolegium oceniło skutki stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej w odniesieniu do ważności decyzji Starosty [...] z dnia 16 sierpnia 1997r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na nadbudowę oraz rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce będącej własnością Państwa K.. Kolegium oceniło, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, a jedynie faktyczne. Na poparcie powyższej tezy Kolegium przytoczyło stanowiska sądów administracyjnych

Kolegium wskazało także, że w zakwestionowanym postępowaniu rozgraniczeniowym działka [...] straciła znaczną powierzchnię, jak wynika z aktu własności tej nieruchomości z 1972r. miała ona powierzchnię 0,1000 ha, natomiast po rozgraniczeniu powierzchnia wynosił 684 m˛.

Za bezzasadne Kolegium natomiast uznało zarzuty P. W., że wszyscy synowie K. K. wiedzieli o rozgraniczeniu. W ocenie Kolegium zarówno wniosek, jak i protokół rozgraniczeniowy nie został prawidłowo podpisany przez wszystkie strony postępowania.

Z tych względów Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu z 14 marca 1997r. o rozgraniczeniu, gdyż rażąco narusza ona prawo.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Kolegium z 13 października 2017r. wnieśli B. i T. W. domagając się jej uchylenia i potwierdzenia ważności decyzji z 14 marca 1997r. w oparciu o art. 156 §2 K.p.a.

Skarżący argumentowali, że prawomocna decyzja rozgraniczeniowa spowodowała nieodwracalne skutki i jej unieważnienie może powodować w dalszej kolejności nieważność decyzji zatwierdzającej projekty budowlane i pozwolenia na budowę. Wskazali, że Państwo K. zainicjowali rozgraniczenie i wiedzieli o jego prowadzeniu, P. K. K. podpisała protokół rozgraniczeniowy, a spadkobiercy P. E. K. działali zgodnie. Skarżący podkreślali zgodne i spokojne dotychczasowe użytkowanie nieruchomości. Zwracali uwagę na nieodwracalne skutki jakie wywołała decyzja rozgraniczeniowa i wobec tego nie powinna ona być wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na jej trwałość i wywołane skutki.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w dniu 19 kwietnia 2018r. stawił się uczestnik postępowania Pan A. K., który wnosił o oddalenie skargi i oświadczył, że popiera argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, jednak w innych powodów niż podnoszone w skardze.

Po pierwsze Sąd podkreśla, że przedmiotowa sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym, i zapadały już dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który dwukrotnie uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu nieważności decyzji rozgraniczeniowej Kierownika Urzędu Rejonowego w O. W. z 14 marca 1997r. W wyrokach tych Sądy jednoznacznie wskazały uchybienia Kolegium oraz zawarły wytyczne co do ponownego rozpatrzenia sprawy. W szczególności Kolegium miało wnikliwie odnieść się do zarzutów skarżących oraz zobligowane było zbadać, czy w sprawie zachodzą przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 K.p.a., a nie zachodzą przesłanki negatywne określone w art. 156 § 2 tej ustawy.

Sąd ponownie podkreśla, że w myśl art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a." ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji dyspozycja zawarta w art. 153 P.p.s.a. wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji publicznej i sądzie. Naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Związanie oceną prawną wyrażoną w treści prawomocnego orzeczenia oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i Sądu ponownie rozpoznającego przedmiotową sprawę.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło dyspozycję normy z art. 153 P.p.s.a., co z uwagi na złożenie skargi do sądu administracyjnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Obowiązek, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a. może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W przedmiotowej sprawie organ administracyjny ponownie nie zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2015r. i następnie wyroku z 16 listopada 2016r. Sądy wyraźnie wskazały, że okoliczność iż nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości rozgraniczanej [...], czyli wszyscy spadkobiercy E. K., uczestniczyli w postępowaniu rozgraniczeniowym i nie podpisali wniosku o rozgraniczenie nieruchomości jest jedną z przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 K.p.a. Ubocznie przy tym Sąd wskazuje, że Kolegium podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczący braku wyrażania zgody przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości [...] na przedmiotowy podział nadal szczegółowo nie wyjaśniło tej okoliczności i nie ustaliło kto oprócz K. K. stał się spadkobiercą działki nr [...] i winien wyrazić zgodę na przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Jakkolwiek, Sąd rozpoznający ponownie niniejszą sprawę, będąc związany oceną prawną zgodnie z art. 153 P.p.s.a., podkreśla, że podnoszona przez Kolegium przyczyna nieważności decyzji z 1997r. – że nie wszyscy współwłaściciele podpisali wniosek o rozgraniczenie nieruchomości – uznana została za jedną z przesłanek wznowienia postępowania na podstawie art. 145 kpa (co wskazywał Sąd w wyroku w sprawie IV SA/Po 438/15, a także IV SA/Po 654/16). W tym zakresie Kolegium zobowiązane było zastosować się do wytycznych i ocen prawnych zawartych w poprzednich wyrokach Sądu, co nakazywał Kolegium przepis art. 153 P.p.s.a.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że Kolegium nadal nie rozważyło innej okoliczności, którą w ocenie Sądu należy traktować jako rażące naruszenie prawa i przesłankę stwierdzenia nieważności spornej decyzji rozgraniczeniowej z 14 marca 1997r. Mianowicie Kolegium nie odniosło się do tego, czy decyzja rozgraniczeniowa Kierownika Urzędu Rejonowego z 14 marca 1997r. nie została skierowana do osoby nieżyjącej, skoro w treści tej decyzji wyraźnie obok P. K. wskazano P. E. K., jako właściciela nieruchomości rozgraniczanej nr [...], podczas gdy w tej dacie E. K. już nie żył. Z dołączonego do akt sprawy odpisu skróconego aktu zgonu wystawionego przez Urząd Stanu Cywilnego w P. (Nr [...]) wynika, że E. K. zmarł 08 marca 1994r.

Powszechnie za przesłankę nieważnościową uważa się wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego wobec osoby zmarłej (podmiotu, który utracił byt prawny), która gdyby żyła byłaby stroną tego postępowania (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 stycznia 2018r., sygn. akt I OSK 560/16; 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14; 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 708/12, 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1905/15, 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 147/10 i cytowane w nich orzecznictwo, publ. w CBOSA, jak też M. Jaśkowska w: Komentarz do K.p.a., LEX). Przy czym jest to stan wyczerpujący z reguły przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nadto w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że E. K. został tylko wymieniony w treści decyzji z 14 marca 1997r. nie jako osoba, do której decyzja została skierowana, lecz jedynie jako osoba, która w księdze wieczystej była wówczas ujawniona jako współwłaściciel działki [...]. Decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości ustalała granice nieruchomości [...] z działkami z nią sąsiadującymi. Ustalała zatem sytuację prawną właścicieli nieruchomości rozgraniczanej, jak i właścicieli nieruchomości z nią sąsiadujących (w niniejszej sprawie działki nr [...] i [...] oraz działki nr [...]) i była skierowana do osób, o których zakresie prawa własności rozstrzygała. Bezsporną, bo wynikającą ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu aktu zgonu, jest okoliczność, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji dotychczasowy współwłaściciel nieruchomości nr [...] P. E. K. już nie żył. Przyjąć zatem wypadnie, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia prowadzone było w 1997 r. w stosunku do osoby zmarłej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić poglądu, że tego rodzaju uchybienie nie daje podstaw do przypisania kwestionowanej decyzji cechy rażącego naruszenia prawa. Prowadzenie postępowania w stosunku do osób zmarłych i wydanie decyzji musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 K.p.a. (por. wyr. NSA z 09 października 2015r., sygn. akt I OSK 1905/15, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszcząć postępowania, ani wydawać orzeczeń. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadzący postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 §1 K.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji (por wyr. WSA w Poznaniu z 07 czerwca 2017r., sygn. akt IV SA/Po 158/17; z 05 maja 2017, sygn. akt IV SA/Po 1058/16 i powołane tam orzecznictwo, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl).

Nadto Sąd wskazuje, że organ, pomimo wskazań zawartych w wyroku z 14 października 2015r. (IV SA/Po 438/15) nadal nie dokonał gruntownej i szczegółowej oceny, czy dostrzeżone uchybienia postępowania rozgraniczeniowego mają charakter rażący. Tylko bowiem takie rażące naruszenia, o ile takie zostaną stwierdzone, a nie zwykłe naruszenia, mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. W tym zakresie organ nadal uchyla się od wykonania wytycznych Sądu, do czego jest zobowiązany przepisem art. 153 P.p.s.a.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że z akt postępowania wynika, że powodem kwestionowania legalności decyzji rozgraniczeniowej jest zarzut wnioskodawcy stwierdzenia nieważności, że powierzchnia działki nr [...] po rozgraniczeniu (0,0684 ha) nie odpowiada powierzchni (0,1000 ha), jaka wynika z Aktu Własności Ziemi z 27 lutego 1973r., ewidencji gruntów i księgi wieczystej [...] (k. 18 i 15 6 akt adm. I inst.). Wnioskodawca wywodził, iż przyczyną zmniejszenia powierzchni działki nr [...] było wadliwie przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe.

Zaznaczyć zatem wypada, że celem postępowania rozgraniczeniowego nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, czy też ustalanie w ten sposób powierzchni rozgraniczanych nieruchomości, bądź tworzenie nieruchomości o całkiem nowych granicach, których przebieg nie wynika ze znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym dokumentów. Celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu istniejących granic pomiędzy nieruchomościami, zaś czynności ustalania przebiegu granic, w myśl art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017r., poz. 2101 ze zm. w brzmieniu z dnia wydania decyzji rozgraniczeniowej, dalej "p.g.i.k.", wykonuje geodeta upoważniony przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Przy ustalaniu przebiegu granic, stosownie do art. 31 ust. 2 p.g.i.k., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji rozgraniczeniowej, bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Szczegółowy sposób prowadzenia czynności związanych z ustaleniem przebiegu granic, w dacie wydania kwestionowanej decyzji rozgraniczeniowej, regulowało zarządzenie Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5 sierpnia 1996 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (M.P. z dnia 16 sierpnia 1996 r.).

Wydanie decyzji, stosownie do art. 33 ust. 2 p.g.i.k. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, winna poprzedzać ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. W wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, organ, o którym mowa w ust. 1, zwracał upoważnionemu geodecie dokumentację do uzupełnienia (por. wyr WSA w Szczecinie z 30 marca 2017r., sygn. akt II SA/Sz 1284/16, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl).

W aktach niniejszej sprawy znajduje się protokół graniczny z 14 listopada 1996r. wraz ze szkicem polowym, a także wyliczenie powierzchni (k. 65-70 akt adm. I inst.). Kwestią oceny Kolegium jest zatem, czy Kierownik Urzędu Rejonowego wywiązał się z nałożonego art. 33 ust. 2 p.g.i.k. obowiązku oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, w szczególności czy badanie to odnosiło się do ustalonego przebiegu granic działki [...], a także czy granica ta odpowiadała ustalonym granicom działek sąsiednich. Okoliczności te nie zostały przez Kolegium w postępowaniu nieważnościowym dostatecznie wnikliwie zbadane, co wskazał już Sąd w wyroku z 14 października 2015r. Organ, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, powinien dokonać oceny naruszeń w kontekście przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc oceny, czy kwestionowana decyzja rozgraniczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa art. 33 ust. 2 p.g.i.k.

Nadto Sąd zauważa, że w decyzji rozgraniczeniowej z 14 marca 1997r. jako strona postępowania wymieniona jest jeszcze P. W. M. jako właścicielka nieruchomości nr [...] rozgraniczanej z działką [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że osoba ta lub jej następcy prawni winny być stroną niniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności. Tymczasem organ nie prowadził postępowania w trybie nadzwyczajnym z udziałem tych osób i nie poczynił w zaskarżonej decyzji żadnych wyjaśnień w tym zakresie. Kolegium z niewiadomych przyczyn poprzestało na przesłuchaniu na rozprawie i doręczaniu "do wiadomości" decyzji o stwierdzeniu nieważności w sprawie P. I. Z. , która jest wnuczką Pani M. bez wyjaśnienia motywów tej czynności i jej zasadności. Z akt sprawy nie wynika przy tym by Kolegium uznało Panią Z. za stronę postępowania nieważnościowego. Zaskarżona decyzja Kolegium zatem i z tego względu nie mogła się ostać, gdyż naruszała przepis art. 28 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a.

Kolegium, ponownie przeprowadzając postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 marca 1997r., winno zatem ustalić wszystkie strony postępowania nieważnościowego, którymi powinny być strony postępowania co do istoty sprawy lub ich następcy prawni. Należy pamiętać, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (teza pierwsza wyroku NSA z 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669).

Odpowiadając z kolei na zarzuty Skarżących Sąd przyjął, że nietrafny jest zarzut skargi co do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych o jakich mowa w przepisie art. 156 § 2 K.p.a. Słusznie wskazuje Kolegium, że nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 K.p.a. należy rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt.

Wobec powyższego wydanie po decyzji rozgraniczeniowej z 14 marca 1997r. decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd ocenia jako zdarzenie w sferze faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 K.p.a. Sąd zauważa, że zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki, lecz stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej nie ma wpływu na ważność wydanych później decyzji o pozwoleniu na budowę. Ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji rozgraniczeniowej nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. To, że Skarżący działali na podstawie i zgodnie z ostatecznymi decyzjami organów administracji o pozwoleniu na budowę decyduje o bycie prawnym zrealizowanego obiektu, a nie to że ewentualnie stwierdzona zostanie nieważność decyzji rozgraniczeniowej (patrz Uchwała NSA z 13 listopada 2012r., sygn. akt I OPS 2/12, wyr. NSA z 18 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 1638/10, i z dnia 12 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1952/11, dostępne WWW.cebois.nsa.gov.pl).

Z przytoczonych wyżej względów decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 października 2017r. naruszyła przepis art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Nadto Kolegium wyraźnie naruszyło podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a., skutkiem czego przedmiotowa sprawa wymaga ponownego, już trzeciego, rozpatrzenia przez organ odwoławczy.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak orzeczono w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi ([...] zł) na podstawie §2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), jak w punkcie 2 wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, w tym wynikające z art. 153 P.p.s.a. W pierwszej kolejności organ prawidłowo ustali strony postępowania w przedmiotowej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 14 marca 1997r. Następnie Kolegium mając na uwadze wyjaśnia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, rozważy w kontekście art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., czy decyzja rozgraniczeniowa nie została wydana w stosunku do osoby nieżyjącej. Po trzecie Kolegium podda wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w aspekcie rażącego naruszenia prawa art. 33 ust. 2 p.g.i.k. przy wydaniu decyzji z 14 marca 1997r.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Rzeczą organu będzie wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 K.p.a.