Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 636/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6540
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35c ust. 3, art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz 1016
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1871/21 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr 8/2021 z marca 2021 r. (bez daty dziennej) w przedmiocie odmowy wydania dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1871/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.P. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr 8/2021 z marca 2021 r. (bez daty dziennej) w przedmiocie odmowy wydania dokumentów.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, dalej: "Prezes IPN" decyzją z marca 2021 r. (bez daty dziennej) nr 8/2021 na podstawie art. 36 ust. 9 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2021 r. poz. 177), zwanej dalej: "ustawą o IPN" po rozpatrzeniu odwołania A.P. utrzymał w mocy decyzję nr 67/20 z dnia 14 września 2020 r. Dyrektora Oddziału IPN w Warszawie odmawiającą udostępnienia A.P. kserokopii list obecności b. Biura A MSW (zawierających jego nazwisko) oraz list płac wraz z kserokopiami upoważnień do pobrania należności za miesiące od lutego do maja 1985 r., kserokopii przeglądu akt w części określającej brzmienie komórki b. KGMO, w której A.P. pełnił służbę od czerwca 1985 r. do sierpnia 1988 r. oraz regulaminu organizacyjnego b. Departamentu Kadr b. MSW potwierdzającego zakres zadań jaki realizował Wydział II tej jednostki. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że Dyrektor Oddziału IPN, w drodze decyzji administracyjnej odmawia udostępnienia dokumentów, jeżeli złożony wniosek nie spełnia warunków określonych w art. 36 ust. 1-4 ustawy o IPN lub zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 lub art. 37 ustawy o IPN. Wniosek A.P. z dnia 10 sierpnia 2020 r. uzupełniony o dokument (doręczenie odpisu odpowiedzi na odwołanie z dnia 1 czerwca 2020 r.), w którym sąd jedynie zobowiązał wnioskodawcę do zajęcia stanowiska w sprawie oraz do złożenia wszelkich wniosków dowodowych - nie zawiera podstawy prawnej dotyczącej wykonywania zadań ustawowych. Przedmiotem pisma z sądu są bowiem wszelkie wnioski dowodowe, które strona może przedstawić we własnej sprawie, w ochronie własnego interesu, a nie dokumenty zgromadzone w IPN, których udostępnienia żąda wnioskodawca. Wnioskodawca nie wskazał konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę do udostępnienia dokumentów w celu wykonywania zadań ustawowych realizowanych przez uprawniony do tego organ. Wyjaśnił, że w systemie prawnym zadania przynależą określonym podmiotom prawa publicznego, natomiast osobom fizycznym (obywatelom) przysługują określone prawa i obowiązki. W trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy udostępniane są dokumenty oraz udzielana informacja m.in. Urzędowi do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, Policji, sądom powszechnym i wojskowym oraz prokuratorom, urzędom administracji państwowej itp., natomiast osobie fizycznej, gdy zostanie ona zobowiązana przez właściwy organ.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł A.P.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Wskazał, że skarżący skierował też wniosek o udostępnienie wnioskowanych dokumentów w oparciu o formularz wniosku opartego o treść art. 35c ust. 3 ustawy o IPN. Udostępnianie dokumentów w oparciu o ten przepis odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej. Skarżącemu w drodze czynności materialno-technicznej udostępniono do wglądu dokumenty osobowe, których dotyczył wniosek. Zasadnie więc organ przyjął, że należało w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygnąć wniosek skarżącego z dnia 10 sierpnia 2020 r. w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o IPN skoro skarżący odwoływał się do realizacji zobowiązania nałożonego na niego pismem procesowym Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2020 r. Skoro A.P. nie wykazał, że został przez Sąd Okręgowy w Warszawie w sprawie sygn. akt [...] zobowiązany do przedłożenia dokumentów, o które wnioskował pismem skierowanym dnia 10 sierpnia 2020 r. do Dyrektora Oddziału IPN w Warszawie, to prawidłowo przyjęto zarówno w zaskarżonej decyzji Prezesa IPN jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, że wnioskodawca nie spełnił warunku określonego w art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, tj. nie wskazał podstawy prawnej dotyczącej wykonywania zadań ustawowych, co spowodowało, że ww. wniosek nie mógł zostać zrealizowany, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł A.P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 43 ust. 1 ustawy o IPN (Dz.U. z 2019 r., poz. 1882) poprzez jego niezastosowanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zdanie organu, że odmowa wydania skarżącemu dokumentów przez IPN ma charakter czynności materialno-technicznej, a tym samym wydanie decyzji nie było konieczne. Z art. 43 ust. 1 ustawy o IPN wynika jednak, że wszystkie czynności podejmowane przez IPN są wykonywane zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i odnosi się to także do realizowania wniosku w trybie art. 35c ust 3. Czynnością materialno-techniczną jest sam fakt wydania (udostępnienia) dokumentów.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35c ust. 3 ustawy o IPN poprzez jego błędną interpretację. Uzasadnianie odmowy wydania wnioskowanych dokumentów przez IPN jest błędne, gdyż zakłada, że przepis art. 35c ust. dotyczy wyłącznie dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych. Z definicji dokumentów osobowych wynika, że są nimi dokumenty sporządzone przy przyjęciu do służby, w czasie jej przebiegu i zakończenia służby i nie uzależnia uznania dokumentu za osobowy od miejsca jego przechowywania. Wśród żądanych dokumentów są także dokumenty finansowo-księgowe, do których organ się nie odnosi i nie wyjaśnia przyczyn odmowy ich wydania.

3. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy bez wniosku strony. Organ z pisma oraz załącznika do wniosku o wydanie dokumentów w trybie art. 35c ust. 3 ustawy o IPN wywiódł, że należy je prowadzić w trybie art. 36 ust 1 pkt 1 tej ustawy pomijając treść pisma (wniosku). Spowodowało to w konsekwencji odmowę wydania żądanych dokumentów, gdyż wnioskodawca do otrzymania dokumentów w tym trybie nie jest uprawniony.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 7 lipca 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie wskazać należy, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ.Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiony w niniejszej sprawie środek odwoławczy nie odpowiada omówionym wyżej wymogom, brak bowiem powiązania naruszonych zdaniem skarżącego kasacyjnie przepisów prawa materialnego z przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tudzież wskazania naruszeń przepisów postępowania. Nie może być bowiem skuteczny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustawy o IPN, gdyż Sąd tych przepisów nie stosował, pomijając już, że jedynie kilka przepisów ustawy było poddane kontroli w zbiegu z treścią zaskarżonych decyzji. Sąd oceniał jedynie ich zastosowanie i przestrzeganie w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, tymczasem skarga kasacyjna Sądowi zarzuca naruszenie konkretnych przepisów. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zobowiązany jest wskazać przepisy prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz uzasadnić swoje stanowisko przez odwołanie się do konkretnych fragmentów zaskarżonego wyroku komponując zarzuty w powiazaniu z naruszonymi według skarżącego kasacyjnie przepisami ustawy procesowej. Sporządzona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada temu wzorcowi i tym wymogom. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2009 r., II OSK 1327/07, publ: CBOSA).

Odpowiadając więc ogólnie na niezasadne zarzuty naruszenia wskazanych przepisów ustawy o IPN i procedury administracyjnej, w tym na zarzut polegający na naruszeniu art. 35c ust. 3 ustawy o IPN, oraz zarzut polegający na niewłaściwym potraktowaniu wniosku, a więc de facto rozpoznaniu sprawy bez wniosku, czyli z naruszeniem art. 61 k.p.a. w związku z art. 35c ust. 3 ustawy o IPN - wskazać trzeba, że dokumenty zgromadzone w IPN udostępnia się tylko w ściśle określonych w ustawie okolicznościach. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 35c ust. 3 ustawy o IPN funkcjonariusze i pracownicy organów bezpieczeństwa państwa mogą uzyskać na swój wniosek kopie dotyczących ich dokumentów osobowych i kopie bądź uwierzytelnione odpisy, wypisy i wyciągi dokumentów finansowo-księgowych. Przy czym organ zaznaczył, że odmowa wydania kopii ww. dokumentów nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Udostępnianie dokumentów w oparciu o powyższy przepis odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej. Nie kwestionowanym jest, że skarżącemu kasacyjnie w drodze czynności materialno-technicznej udostępniono do wglądu dokumenty osobowe, których dotyczył wniosek. Od dokonanej czynności materialno-technicznej nie przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czy odwołanie. Wniosek taki można bowiem złożyć zasadniczo jedynie zgodnie z treścią art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. W sprawie zaś nie wydano decyzji, a dokonano czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia wnioskowanych dokumentów osobowych funkcjonariusza. Skoro więc w sprawie dokonano czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 35 c ustawy o IPN, to nie można wywodzić, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że w sprawie powinna być wydana decyzja. Kolejno, wskazać trzeba, że w ramach wniosku w badanej sprawie wnioskodawca mógł otrzymać kopie jedynie dokumentów spełniających definicję dokumentów osobowych. Na wniosek o udostępnienie do wglądu dokumentów osobowych dotyczących funkcjonariusza lub pracownika organów bezpieczeństwa państwa, składany na podstawie art. 35c ustawy o IPN, udostępnia się wyłącznie dokumenty osobowe wskazanego funkcjonariusza/pracownika byłych organów bezpieczeństwa państwa, a nie wszystkie dokumenty, które go dotyczą lub są z nim jakkolwiek powiązane (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2019 r., sygn. I OSK 1257/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych wyjaśnień - realizując wniosek skarżącego z dnia 14 września 2020 r. z akt osobowych o sygn. [...] wnioskodawcy zostały udostępnione uwierzytelnione kopie dokumentów go dotyczących. Jednocześnie wnioskodawca został poinformowany, że udostępnienie części dokumentów, o które wnioskował, w tym kserokopii list obecności b. Biura A MSW zawierających nazwisko A.P., regulaminu organizacyjnego b. Departamentu Kadr b. MSW w części dot. Wydział II, list płac wraz z pełnomocnictwami do pobrania wynagrodzenia w Biurze A MSW oraz Gabinecie Ministra za cały okres tej służby, listy obecności Gabinetu Ministra zawierających nazwisko A.P. oraz kserokopii raportu o zmianie legitymacji służbowej - w ramach realizacji ww. wniosku nie jest możliwe, gdyż nie są to dokumenty spełniające definicję dokumentów osobowych. Wydanie skarżącemu jedynie części wnioskowanych dokumentów wynika właśnie z faktu omówionego powyżej. Jeżeli w jakimkolwiek dokumencie znajdują się dane jakiejkolwiek innej osoby, to nie są to już dokumenty osobowe dotyczące stricte osoby wnioskodawcy, a zatem nie podlegają udostępnieniu.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o IPN, dokumenty zgromadzone przez Instytut Pamięci udostępnia się w celu:

1) wykonywania zadań ustawowych;

2) prowadzenia badań naukowych;

3) publikacji materiału prasowego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. poz. 24, ze zm.), z upoważnienia redakcji albo wydawcy.

Jak stanowi art. 36 ust. 2 ustawy, dokumenty zgromadzone przez Instytut Pamięci Narodowej udostępnia się na pisemny wniosek skierowany do dyrektora oddziału IPN właściwego ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Z kolei, art. 36 ust. 3 stanowi, że wniosek, o którym mowa w art. 36 ust. 2 cyt. ustawy, powinien zawierać:

1) imię i nazwisko albo nazwę oraz adres zamieszkania albo siedziby wnioskodawcy;

2) rodzaj i numer dokumentu tożsamości osoby, której ma nastąpić udostępnienie;

3) datę wydania dokumentu tożsamości osoby, której ma nastąpić udostępnienie oraz nazwę organu, który go wydał oraz

4) dane ułatwiające odnalezienie dokumentów.

Wniosek o udostępnienie dokumentów w celu wykonywania zadań ustawowych powinien zawierać również podstawę prawną dotyczącą wykonywania tych zadań (art. 36 ust. 4). Ust. 6 cytowanego art. 36 ustawy przewiduje, że dyrektor oddziału IPN, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia udostępnienia dokumentów, jeżeli złożony wniosek nie spełnia warunków określonych w art. 36 ust. 1-4 lub zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 lub art. 37.

Z wnioskiem na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 może wystąpić organ administracji publicznej, organ wymiaru sprawiedliwości i ścigania lub inny urząd, instytucja bądź stowarzyszenie, które wskażą interes prawny, osoba fizyczna, która wykaże, że została zobowiązana do przedłożenia dokumentu w toku postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej lub wymiaru sprawiedliwości i ścigania. W przypadku osób fizycznych do wniosku powinien być dołączony dokument potwierdzający postępowanie przed innym organem. W każdym z tych wypadków istnieć zatem musi wyraźna ustawowa podstawa prawna udostępnienia dokumentów. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że A.P. nie wykazał, że został przez Sąd Okręgowy w Warszawie w sprawie sygn. akt [...] zobowiązany do przedłożenia dokumentów, o które wnioskował pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. skierowanym do Dyrektora Oddziału IPN w Warszawie. Prawidłowo przyjęto zarówno w zaskarżonej decyzji Prezesa IPN, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, że wnioskodawca nie spełnił warunku określonego w art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, tj. nie wskazał podstawy prawnej dotyczącej wykonywania zadań ustawowych, co spowodowało, że ww. wniosek nie mógł zostać zrealizowany, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej. Dlatego za nieuprawniony należy uznać zarzut naruszenia art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy o IPN.

Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o IPN wyjaśnienia wymaga, że sytuacji gdy organ decyduje o wydaniu bądź udostępnieniu wnioskodawcy dokumentów - dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej - Wnioskodawca zostaje bowiem zaspokojony w swoim wniosku (nadal zgodnie z przepisami, tj. jak w niniejszej sprawie: wydanie dokumentów jednak tylko tych które, w świetle braku dostarczenia dokumentu potwierdzającego postępowanie przed innym organem - dotyczą stricte danych osobowych wnioskodawcy). Natomiast w przypadku całkowitego braku możliwości załatwienia wniosku, czyli konieczności załatwienia wniosku odmownie - organ winien wydać decyzję (odmowną), zgodnie z którą uzasadni swoje stanowisko, a ta z kolei podlega kontroli instancyjnej i sądowej, czyli jak w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.