Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3093/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153 art. 170 art. 184 art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 188/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 188/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej kamienicy na cele usługowe wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych na działce nr [...] przy ul. K. [...] w L.

Następnie Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 243/07, po rozpoznaniu skargi [...] spółka z o.o., uchylił powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego. Sąd wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1544/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r. wniesione przez [...] oraz [...] Spółka z o.o.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] marca 2009 r., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] marca 2004 r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż inwestycja objęta pozwoleniem na budowę została zakończona w dniu 30 grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił wnioskodawcy zezwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Organ powołując się na treść art. 28 Prawa budowlanego, stwierdził, że z uwagi na fakt wykonania w całości prac, pozwolenie na budowę nie może zostać wydane. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Lublinie, który wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 290/08 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Od wyroku WSA w Lublinie z dnia 8 października 2009 r. została wywiedziona przez [...] Sp. z o.o. do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna, który wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 65/10 uchylił zaskarżony wyrok. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 156/11 uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2009 r.

Następnie Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] marca 2004 r. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Lublinie przez [...] Sp. z o.o. w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 908/11 uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2011 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązał inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z art. 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Po przedstawieniu projektu uzupełniającego Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 28, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Lublina z [...] marca 2004 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego z rozwiązaniem polegającym na zlokalizowaniu pomieszczeń na stały pobyt ludzi na I i II piętrze budynku, przylegających do przeszklonej ściany zewnętrznej zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy działki [...] i zatwierdził projekt uzupełniający w którym zmieniono na I piętrze – pokój biurowy na korytarz i na II piętrze – pokój biurowy na korytarz poczekalnię, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda Lubelski stwierdził, że po zmianie projektu budowlanego, przeszklenia w ścianie budynku od strony działki nr [...] [...] na I i II piętrze nie będą spełniały - w rozumieniu § 57 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury - funkcji okien. Korytarze i poczekalnia sąsiadujące z tymi przeszkleniami, nie są bowiem pomieszczeniami, o których mowa w § 4 cyt. rozporządzenia, przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie wymagają jakiegokolwiek doświetlenia. Przeszklenia w ścianie od strony działki nr [...] nie są oknami, a tym bardziej otworami okiennymi. Dopuszczenie takiego rozwiązania nie uniemożliwi zabudowania w przyszłości należącej do spółki [...] nieruchomości - bezpośrednio przy granicy działki nr [...]. Po zmianie projektu budowlanego organ stwierdził, że rozbudowa i nadbudowa kamienicy przy ul. K. [...] w L. została zaprojektowana zgodnie z warunkami zawartymi w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający między innymi spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, użytkowania, ochrony przez hałasem i drganiami; a także z poszanowaniem interesów osób trzech (pkt 9). Projekt zagospodarowania działki zgodny jest z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przepisami techniczno-budowlanymi. Decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona - zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy - stosowną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Usytuowanie ściany budynku przy granicy działki nr [...] jest zgodne z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2003 r., o warunkach zabudowy. Takie usytuowanie ściany dopuszcza § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ścianie przy granicy działki nr [...], jak to było wcześniej wykazane, nie ma otworów okiennych. Projektant wyjaśnił, że ściana zewnętrzna spełnia wymogi ściany oddzielenia pożarowego klasy REI 120. Ściana posiada na 10 % powierzchni przeszklenie klasy odporności ogniowej El 60.

W ocenie organu inwestor wypełnił wszystkie wymogi określone w przepisach Prawa budowlanego. Dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia fachowe - część architektoniczna została wykonana przez mgr inż. arch. J. G. i mgr inż. A. C. Projekt został uzgodniony pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, pod względem zabezpieczeń przeciwpożarowych i zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy. Ponadto do projektu budowlanego i projektu uzupełniającego dołączone zostały oświadczenia, zgodnie z art. 20 ust. 4 cyt. ustawy, o ich sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 cyt. ustawy, o przynależności autorów projektów do właściwych izb zawodowych.

W odniesieniu do zarzutu pełnomocnika spółki [...], że przeszklenie w ścianie umożliwi uzyskanie widoku na nieruchomość sąsiednią, a tym samym naruszy prawo do prywatności poprzez zaglądanie na cudzą posesję, organ wyjaśnił, że przepisy prawa budowlanego nie chronią właściciela sąsiedniej nieruchomości przed zaglądaniem na nią. Nie ma też - poza wskazanymi w zaskarżonej decyzji względami dotyczącymi zachowania dla ściany usytuowanej w granicy działki warunków przeciwpożarowych, a także funkcji nie wymagającej doświetlenia pomieszczeń na pobyt ludzi, o której mowa w § 57 cyt. rozporządzenia - wymogu projektowania ściany zewnętrznej budynku tylko z materiałów nieprzezroczystych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. złożyła [....] Sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 188/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę Spółki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Lubelski, rozstrzygając ponownie sprawę, był związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 908/11. Ponadto ocena ta wiąże również sąd orzekający w niniejszej sprawie. Sąd w wytycznych dla organu administracji nakazał Wojewodzie Lubelskiemu podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Wyjaśniając znaczenie sformułowania "merytoryczne rozstrzygnięcie" wskazał, że taki charakter ma decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji oraz decyzja uchylająca decyzję organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzekająca co do istoty sprawy. W tym zakresie Wojewoda Lubelski zastosował się do powyższych wytycznych, korzystając z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu decyzję Prezydenta Miasta Lublina w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, w pozostałej części utrzymał decyzję z dnia [....] marca 2004 r. w mocy. Sąd wypowiedział się co do braku konieczności przeprowadzania dowodów w kierunku oceny czy sporne przeszklenia są oknami w rozumieniu § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Powyższą okoliczność uznał za bezsporną w świetle przeprowadzonego już postępowania administracyjnego. Dodatkowo sąd wskazał, że wobec związania wytycznymi zawartymi w wydanych uprzednio wyrokach sądów administracyjnych, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie pogląd, zgodnie z którym w przedmiocie pozwolenia na budowę orzeka się wyłącznie przed rozpoczęciem robót budowlanych. Wobec tych wytycznych organ zobligowany był do rozważenia i zastosowania wskazań do dalszego postępowania, poczynionych przez sąd w wyroku z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 243/07. W uzasadnieniu powyżej tego wyroku, sąd podniósł, że "ustalenie, iż przegroda szklana jest otworem okiennym wyklucza legalność lokalizacji ściany z ową przegrodą przy granicy działki. § 12 cyt. rozporządzenia zezwala bowiem jedynie na posadowienie budynku przy granicy działki, jeżeli ściana budynku od granicy jest pełna, tzn. bez otworów [...], a żaden inny przepis rozporządzenia nie przewiduje wyjątku od tej zasady. Przeciwnie, § 13 rozporządzenia wprowadza zasadę, iż odległość budynku mającego pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Powyższe regulacje mają na celu w szczególności realizować określoną w art. 5 ust. 1 pkt 9 zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, obejmującą m. in. prawo tych osób do decydowania o sposobie zagospodarowania własnej nieruchomości, którą to ochronę organ drugiej instancji bezzasadnie ograniczył jedynie do ochrony przeciwpożarowej. Z załącznika graficznego do projektu budowlanego przedmiotowego budynku na działce [...]: "Plan I piętra" i "Plan II piętra" jasno wynika, iż od strony działki nr [...] przewidziano pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Zatem w ścianie od granicy z działką nr [...], w świetle § 13 rozporządzenia, należało przewidzieć umiejscowienie otworów spełniających funkcję doświetlenia tych pomieszczeń. W przeciwnym razie nie mogłyby być one wykorzystane na pobyt ludzi.

Sąd nakazał organom w pierwszej kolejności jednoznacznie rozstrzygnąć, czy ściana budynku od strony granicy z działką nr [...] zawiera otwory okienne w rozumieniu § 12 ust. 6 rozporządzenia, a jeżeli nie, to ustalić, jaką funkcję pełni posadowiona w ścianie przegroda szklana z punktu widzenia regulacji prawnobudowlanych uznając, że od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy bowiem zgodność z prawem udzielonego pozwolenia na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku. Tak skonstruowaną ocenę prawną dokonaną przez sąd I instancji i wskazania do dalszego postępowania dla organów podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 8 grudnia 2008 r. wydanym w sprawie II OSK 1544/07 który oddalił skargę kasacyjną. W dalszej kolejności sąd wskazał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe przez organ w oparciu o dokumentację budowlaną dołączoną do wniosku o pozwolenie na budowę pozwoliło na zakwalifikowanie "przegród szklanych" umiejscowionych w ścianie od granicy działki do kategorii "otworów" w rozumieniu § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wykazano również, że zaprojektowanie ściany z otworami okiennymi w granicy działki narusza przy tym § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Odnotowano również problem zapewnienia dopływu światła dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, usytuowanych na pierwszym i drugim piętrze budynku.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w toku postępowania odwoławczego było możliwe i konieczne samodzielne zweryfikowanie przez Wojewodę Lubelskiego przedłożonego projektu budowlanego pod kątem spełnienia wymogów umożliwiających pozytywne załatwienie wniosku inwestora. Dostrzeżone przez organ II instancji nieprawidłowości wniosku o pozwolenie na budowę sprawiły, że koniecznym było wezwanie na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane inwestora do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Wojewoda Lubelski wskazał jednocześnie, że ściana budynku usytuowana bezpośrednio przy granicy działki nr [...] posiada okna na I i II piętrze, które spełniają funkcję doświetlającą pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a dopuszczenie takiego rozwiązania oznacza, że w ścianie są okna, co stanowi naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Inwestor zastosował się do powyższego wezwania i w terminie zakreślonym przez organ odwoławczy złożył projekt uzupełniający, w którym po zmianie funkcji pomieszczeń na korytarze i poczekalnię – przeszklenia w ścianie budynku od strony działki nr [...] na I i II piętrze nie spełniają w rozumieniu § 57 rozporządzenia funkcji okien. Sąd nie podzielił zarzutów strony skarżącej co do interpretacji pojęcia otwory okienne. W § 12 ust. 1 pkt 1 i następnych jednostkach redakcyjnych rozporządzenia ustawodawca posłużył się określeniem otwory okienne i drzwiowe, nie zawierając definicji tego pojęcia. Natomiast w treści rozporządzenia, w przepisach dotyczących oświetlenia pomieszczeń, użył określenia okna (§ 57 ust. 2 rozporządzenia).

Skarżąca spółka powołuje się na potoczne rozumienie, w którym za otwór okienny uznaje się otwór w ścianie budynku umożliwiający dostęp światła do wnętrza budynku, jak również widok na zewnątrz budynku. Jednakże, zdaniem Sądu, dla uznania wykonanych otworów za otwory okienne wymagane jest także ustalenie wystąpienia przesłanek zawartych w § 57 cyt. Rozporządzenia, gdzie przewiduje się, że pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy (ust.1). Zatem przeznaczenie pomieszczeń wewnątrz budynku, w którym zaplanowano otwory okienne będzie determinowało rozumienie pojęcia otwór okienny. Ustalenie przez organ, że sporna ściana niezależnie od zastosowanych do jej wzniesienia materiałów, spełnia wymogi sformułowane w przepisach prawa dla ściany zewnętrznej, pozwalało na zatwierdzenie projektu uzupełniającego.

Zdaniem Sądu, zastosowane przez inwestora rozwiązania projektowe, pozwalały Wojewodzie Lubelskiemu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w sposób określony w zaskarżonej decyzji. Zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie podważa również zarzut, iż usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] spowoduje naruszenie prawa do prywatności. Zarzut strony skarżącej Sąd uznał za nieuzasadniony w świetle obowiązujących przepisów prawa. Granice przysługującego właścicielowi władztwa nad gruntem wyznaczają, w myśl art. 140 kodeksu cywilnego, przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie własności przysługującej danemu podmiotowi. Obowiązkiem organu było sprawdzenie przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę ustanowionych w art. 35 ustawy – Prawo budowlane, zaś po ich pozytywnym ustaleniu wykluczone było stwierdzenie naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazane w skardze przejawy naruszenia interesów skarżących dotyczyły niewątpliwie interesów faktycznych. Ustawodawca w art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nałożył na organ architektoniczno-budowlany powinność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tego przepisu. Organ przeprowadził wymagane sprawdzenie tej przesłanki i nie ma podstaw do kwestionowania przytoczonych w tym zakresie ustaleń i ocen. Dotyczyło to w szczególności zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z dnia 25 czerwca 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że w wyroku WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 908/11 znalazło się wskazanie do przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego, a w tym postępowania sanacyjnego prowadzonego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane, podczas gdy wskazania co do dalszego postępowania, będące następstwem przeprowadzonej oceny prawnej, obejmowały wyłącznie korektę rozstrzygnięcia poprzez "wydanie" decyzji merytorycznej przy jednoznacznym przesądzeniu o braku "konieczności przeprowadzenia dowodów w kierunku oceny czy sporne przeszklenia są oknami" uznając tę okoliczność za wykazaną i bezsporną;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 oraz art. 28 i art. 29 ustawy prawo budowlane poprzez wadliwą ich subsumpcje i przyjęcie, że ramach postępowania, którego przedmiotem jest prawidłowość decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, prowadzonego po wybudowaniu obiektu i uzyskaniu pozwolenie na użytkowanie, że na organie spoczywa powinność prowadzenia postępowania w przedmiocie dostosowania projektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem podczas gdy:

a) postępowanie sanacyjne ma na celu doprowadzenie do powstania dokumentu, który stanie się podstawą wybudowania obiektu zgodnego z prawem, a nie do tworzenia projektu budowlanego, który nie może być podstawą wybudowania jakiegokolwiek obiektu budowalnego skoro organ administracji architektoniczno-budowalnej nie może nakazać inwestorowi realizację tego projektu i dostosowanie istniejącego budynku do stanu zgodnego z nowopowstałym projektem;

b] wskutek przeprowadzenia postępowania w trybie art. 35 ust. 3 prawo budowlane, już po wybudowaniu obiektu budowlanego, dochodzi do sytuacji, w której nie istnieje podstawa prawa w oparciu, o którą jakikolwiek organ nadzoru budowalnego lub organ administracji budowalnej mógłby zmusić inwestora do dostosowania stanu budynku do stanu zgodnego ze zmienionym pozwoleniem na budowę i zgodnego z prawem, albowiem w obrocie funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na budowę, której istnienie wyklucza możliwość wszczęcia postępowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w z w. z art. 51 ust. 7 prawo budowlane;

c) poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 35 ust. 3 prawo budowalne, po zakończeniu budowy, dochodzi do sytuacji, w której inwestor może bezkarnie użytkować obiekt, który zawiera rozwiązania niezgodne z prawem.

d] nie istnieje prawna możliwość zobligowania inwestora do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z projektem sanowanym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę albowiem z tak wydanego pozwolenia nie wynika obowiązek lecz tylko uprawnienie wykonania prac budowalnych dostosowujących obiekt do stanu zgodnego z prawem lub też uprawnienie a nie obowiązek takiego a nie innego użytkowania obiektu; z takiego pozwolenia nie wynika też terminu, w którym organy mogłyby wymagać określonego zachowania ze strony inwestora;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane, poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego w sytuacji, gdy prowadzenie postępowania w przedmiocie dostosowanie projektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest zastrzeżone wyłącznie do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego, który w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 prawo budowlane który zobowiązuje inwestora do sporządzenia projektu zgodnego z prawem, a następnie obliguje do wykonania prac budowlanych dostosowujących obiekt do stanu zgodne ze zmodyfikowanym projektem, stanu zgodnego z prawem; w sprawie zatem orzekał organ oczywiście niewłaściwy, który wprawdzie powołując się na podstawę swojego działania w postaci art. 35 ust. 3 prawo budowlane w istocie prowadził postępowanie w przedmiocie objętym art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 prawo budowlane;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 57 ust. 1 tego rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że otworami okiennymi są wyłącznie otwory doświetlające pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt osób podczas gdy:

a) § 57 ust. 1 rozporządzenia nie definiuje żadnego pojęcia, w tym pojęcia otworu, lecz jedynie określa kiedy, w jakim pomieszczeniu zaprojektowanie istnienia okien jest obowiązkowe, co nie oznacza jednocześnie, że znajdujące się w innych pomieszczeniach otwory nie są otworami okiennymi

b) wystarczającą przesłanką uznania elementu ściany za otwór okienny jest spełnienie przezeń funkcji doświetlenia, niezależnie od tego, jakie pomieszczenia on doświetla,

c) zgodnie z słownikową definicją za okno uważa się "otwór w ścianie lub dachu jakiegoś budynku, pomieszczenia, pojazdu itp,, umożliwiający oświetlenie i wentylację wnętrza oraz zobaczenie tego, co jest na zewnątrz" (słownik języka polskiego PWN). Funkcja doświetlająca jest tylko jedną z funkcji okna,

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z §12 w/w rozporządzenia oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że otwory okienne, które wedle ustaleń organu i sądu były oknami, tracą charakter otworu okiennego, jeżeli nie doświetlają pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt osób podczas gdy zgodnie z wiążącym ten Sąd poglądem prawnym wyrażonym w wyroku II SA/Lu 243/07, "wystarczającą przesłanką uznania elementu ściany za otwór okienny jest spełnienie przezeń funkcji doświetlenia'', niezależnie od tego, jakie pomieszczenia on doświetla.

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane w zw. z § 12 w/w rozporządzenia, poprzez jego wadliwą subsumpcję wyrażającą się w przekonaniu, że umieszczenie przeziernych przeszkleń w budynku posadowionym w ostrej granicy sąsiadujących nieruchomości nie narusza prawa do prywatności podczas gdy z założenia ustawodawca wprowadza restrykcyjne regulacje w zakresie lokalizowania budynków w pewnej odległości od granicy działek, głównie z uwagi na potrzebę ochrony interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym również ochrony prawa do prywatności, co w szczególności ma znaczenie jeśli zważyć, że skarżąca prowadzi działalność restauracyjną, w ramach której goście restauracji maja prawo oczekiwać elementarnego poczucia prywatności podczas spożywania posiłku, bez narażania się na "zaglądanie do talerza" przez otwory okienne, przeszklenia w ścianie posadowionej w tzw. ostrej granicy

7. naruszenie przepisów postępowania, tj, art. 145 § 1 ust. 1 lit. c] p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane wobec sprzeczności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania, oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w L. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. (zarzut z pkt 1 skargi kasacyjnej) należy wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W myśl art. 170 tej ustawy prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że ani żaden organ administracji publicznej ani inny wojewódzki sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Natomiast zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy wskazać, że w prawomocnym wyroku z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 243/07 WSA w Lublinie wskazał, iż organ administracji powinien w pierwszej kolejności jednoznacznie rozstrzygnąć, czy ściana budynku od strony granicy z działką nr ewid. [...] zawiera otwory okienne w rozumieniu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a jeżeli nie, to ustalić, jaką funkcję pełni posadowiona w ścianie przegroda szklana z punktu widzenia regulacji prawnobudowlanych. Sąd podkreślił, że od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy bowiem zgodność z prawem udzielonego pozwolenia na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku. W tym celu, zdaniem Sądu, należy przeanalizować dokumentację budowlaną dołączoną do wniosku o pozwolenie na budowę i ocenić ją w świetle całokształtu przepisów dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich na etapie przygotowania inwestycji budowlanej do realizacji, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym odnoszących się do odległości projektowanych budynków od granicy działki.

W wyniku dalszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 290/09 oddalający skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2009 r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewoda Lubelski "powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, skoro zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 4 czerwca 2007 r. WSA w Lublinie, zobowiązany był do rozstrzygnięcia tylko kwestii, czy ściana budynku od strony granicy z działką nr [...] zawiera otwory okienne w rozumieniu § 12 ust. 6 rozporządzenia, a jeżeli nie, to ustalić, jaką funkcję pełni posadowiona w ścianie przegroda szklana z punktu widzenia regulacji prawnobudowlanych. Sąd wskazał, iż od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy zgodność z prawem udzielonego pozwolenia na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku. Jak już wspomniano Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku wytyczne te podzielił".

Natomiast w wyroku WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 908/11 Sąd odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 65/10 który odwołuje się do prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 243/07 gdzie jednoznacznie zobowiązano Wojewodę do wydania merytorycznego orzeczenia oraz zbadania zgodności z prawem ściany w granicy z działką strony skarżącej.

Dlatego też Sąd orzekający w niniejszej sprawie, stosownie do powołanego przepisu art. 190 p.p.s.a., związany jest kategoryczną oceną wyrażoną w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r. co w konsekwencji oznacza, iż zarzut wskazany w pkt 1 skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Również zarzut z pkt 2 skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano Wojewoda Lubelski był związany poprzednimi wyrokami sądów administracyjnych do wydania decyzji merytorycznej, tym samym niezbędnym było do wydania takiej decyzji przeprowadzenie postępowania unormowanego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy związanie organu odwoławczego zaleceniami do wydania decyzji merytorycznej wyrokami Sądu administracyjnego stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania określonego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż postępowanie to zmierzało do wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy. To samo odnosi się do zarzutu z pkt 3 skargi kasacyjnej, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy to Wojewoda Lubelski zobowiązany był do zakończenia sprawy w trybie art. 35 Prawa budowlanego, a postępowanie to nie było prowadzone w trybie określonym w art. 51 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (pkt 4 skargi kasacyjnej) należy wskazać, że zastosowane przeszklenia w ścianie budynku stanowią jedynie materiał budowlany ściany przedmiotowego budynku i jedynie ze swej właściwości powodują doświetlenie pomieszczeń. Autor skargi kasacyjnej sam podnosi, że za okno uważa się "otwór w ścianie lub dachu jakiegoś budynku, pomieszczenia, podjazdu itp. umożliwiający oświetlenie i wentylację wnętrza oraz zobaczenie tego, co jest na zewnątrz". A więc sam autor skargi kasacyjnej wskazuje, że zastosowane przeszklenie nie można uznać za otwór okienny, ponieważ nie może on pełnić funkcji wentylacji pomieszczenia. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że po zmianie przeznaczenia pomieszczeń znajdujących się za tym prześwietleniem na pomieszczenie nie przeznaczone na pobyt ludzi (korytarz) nie jest wymagane zgodnie z § 57 rozporządzenia zapewnienie oświetlenia dziennego, co nie oznacza, że zastosowanie materiału budowlanego nie może powodować takiego oświetlenia. Ściana w której zastosowano przeszklenia nie może być traktowana jako ściana z otworami okiennymi, ale jako ściana pełna. Przeszklenia wypełniają konstrukcje ścienne. Posiada znaczną przepuszczalność światła. Pomimo tego, że pełnią funkcję doświetlającą, bezspornie nie są oknami. Wobec tego ścianę z przeszkleniami traktować należy jako ścianę bez otworów okiennych, podobnie jak ścianę wybudowaną z luksferów, które pełnią funkcję doświetlającą, ale nie są oknem.

Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z § 12 rozporządzenia oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. (pkt 5 skargi kasacyjnej) jest bezzasadny. W wyroku WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 243/07 wskazano, że "wystarczającą przesłanką uznania elementu ściany za otwór okienny jest spełnienie przezeń funkcji doświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi''. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w przedmiotowym wyroku wskazano jakich pomieszczeń doświetlenie dotyczy (tj. pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi). Jednakże po zmianie funkcji pomieszczeń z pokoi, czyli pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, na korytarze i poczekalnię przeszklenia w ścianie nie spełniają już funkcji okien w rozumieniu § 57 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu określonego w pkt 6 skargi kasacyjnej należy wskazać, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy dany obiekt budowlany odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych i uciążliwości dla otoczenia. Nie każde przy tym uciążliwości czy utrudnienia będą kwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich, ale jedynie takie, które naruszają konkretne przepisy prawa. Przepisy Kodeksu cywilnego (art. 140, art. 143) i Konstytucji RP (art. 20, art. 22) statuują prawo skarżącego do korzystania z jego własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie powoduje utrudnień w korzystaniu i w zagospodarowaniu nieruchomości strony skarżącej, co wynika wprost z akt sprawy. W doktrynie podkreśla się jednak, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie faktycznych innych osób (por. Komentarz do art. 5 Prawa budowlanego pod. Redakcją A. Glinieckiego LexisNexis Warszawa 2012).

Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c] p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane wobec sprzeczności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi nie został przez stronę skarżącą uzasadniony. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia w skardze kasacyjnej podniesionych zarzutów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do nich i dokonanie kontroli wyroku Sądu I instancji pod kątem wskazanych przez stronę naruszeń.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, publ. ONSAiWSA z 2013 r. nr.3, poz.39).