Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 775/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego K.-P. w obrębie P. we W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska W. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego K.-P. w obrębie P. we W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego K.-P. w obrębie P. we W.

Projekt planu został opracowany zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej określonymi w obowiązującym wówczas Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r., zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r.

Z części tekstowej oraz z części graficznej planu miejscowego przyjętego opisaną na wstępie uchwałą wynika, że w obszarze objętym ustaleniami planistycznymi tej uchwały znajduje się działka oznaczona numerem geodezyjnym[...], położona na terenie o symbolu U5 i przylegająca do terenu o symbolu 14 KD.

Właściciel wskazanej powyżej działki oznaczonej numerem[...] – J. K. kwestionując zgodność z prawem odnoszących się do niej ustaleń planistycznych wniósł, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę "na uchwałę Rady Miejskiej W. nr[...] ".

W petitum skargi działający imieniem J.K. pełnomocnik – powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powołanej zaskarżył opisywaną poprzednio uchwałę planistyczną jako naruszającą interes prawny skarżącego poprzez bezprawne uszczuplenie jego prawa własności co do części działki nr[...], AM-[...], obręb P., położonej przy ul. K. [...] we W., zarzucając jednocześnie zaskarżonemu aktowi:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej polegające na ograniczeniu prawa własności w innym niż ustawa akcie prawnym oraz bez koniecznej ku takiemu ograniczeniu przesłanki ważnego interesu publicznego.

- naruszenie przepisu art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie prawa skarżącego do władania własną rzeczą z wyłączeniem innych osób.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty oraz na przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały "w części dotyczącej przedmiotowej części nieruchomości" oraz o zasądzenie kosztów postępowania ustalonych zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik J.K. wyjaśnił m.in., że nieruchomość oznaczona jak działka [...] ma kształt trapezu z jednym ramieniem ułożonym prostopadle do obu podstaw i drugim pod kątem ok. 45o, wyznaczającym ciąg drogi – sięgacza ulicy K. w stronę północną. Wskazał też, że do nieruchomości tej, stanowiącej własność skarżącego przylega ulica, oznaczona symbolem 14 KD, dla której przyjęto ustalenia planistyczne w § 36 ust. 2 pkt 14 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią tego zapisu teren 14 KD oznacza: "teren ulicy dojazdowej klasy technicznej D, o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających od 10 m do 15 m, jezdnia zakończona placami do zawracania o wymiarach 14 m x 14 m; obustronne chodniki; zachowanie i uzupełnienie istniejącego szpaleru drzew, jak na rysunku planu".

Pełnomocnik skarżącego zwrócił przy tym uwagę, że obszar tak założonej ulicy dojazdowej bezprawnie zakłada przyłączenie do ciągu drogi części nieruchomości[...], należącej do skarżącego.

Zdaniem skarżącego Rada Miejska W. korzystając z tzw. "władztwa planistycznego" i przeznaczając część nieruchomości, stanowiącej jego własność pod obszar drogi, istotnie ograniczyła możliwość korzystania z niej w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, "jak w i w zasadzie uniemożliwiła in abstracto korzystanie z tej części swojej nieruchomości", a faktycznie odebrała własność części nieruchomości skarżącego.

Następnie pełnomocnik J.K. podał w uzasadnieniu skargi, że zgodnie z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej, własność i prawo dziedziczenia podlegają ochronie, natomiast wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Pomijając kwestię wystąpienia odpowiedniego celu publicznego przy ustalaniu MPZP w takim kształcie, w jakim został w ostateczności uchwalony, bezsporne jest, iż Skarżący nigdy nie otrzymał odszkodowania w żadnej postaci tytułem faktycznego odebrania mu prawa własności części gruntu. Art. 64 ust. 3 Konstytucji tworzy zaś zasadę, zgodnie z którą własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W przedmiotowym postępowaniu zarzuca się zaś, iż uchwała Rady Miejskiej W. doprowadziła do naruszenia istoty prawa własności Skarżącego, co w świetle podanych argumentów nie budzi wątpliwości. Wymaga zaś osobnego podkreślenia, iż nie zachodzi w niniejszej sprawie żadna przesłanka, w postaci nakazu ustawy lub istnienia słusznego interesu społecznego, która mogłaby uzasadniać doprowadzenie do takiego stanu rzeczy, a tym bardziej jego dalsze utrzymywanie.

Osobną podstawą tego samego żądania byłby także przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego jeśli w związku z uchwaleniem MPZP korzystanie z nieruchomości lub jej części stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel tej nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną szkodę.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, jedynie prawidłowe postępowanie w myśl przytoczonych powyżej przepisów oznaczałoby działanie w granicach prawa, dozwolone treścią art. 140 kodeksu cywilnego. Z tego przepisu wynika, iż tylko w drodze ustanowionego zgodnie z ustawą ograniczenia dozwolone jest ograniczenie właściciela w jego uprawnieniach do władania całością rzeczy ze skutkiem erga omnes.

W tym kontekście pełnomocnik odwołał się do stanowiska Sądu Najwyższego, który w swoim orzeczeniu z dnia 13 czerwca 2013 r. w sprawie o sygnaturze IV CSK 680/12 stwierdził, że "treść przepisów planu miejscowego wraz z innymi regulacjami wpływa na sposób wykonywania prawa własności i w określonych okolicznościach prowadzi do wywłaszczenia, o jakim mowa w art. 21 Konstytucji RP, pod którym to pojęciem rozumie się zarówno formalne odjęcie własności, skutkujące pozbawieniem kogoś tego prawa, jak i tzw. faktyczne wywłaszczenie. Pod pojęciem faktycznego wywłaszczenia mieszczą się przejawy ingerencji władzy publicznej, skutkujące naruszeniem istoty prawa (własności), którym nie towarzyszy formalne odjęcie (odebranie) tego prawa ...".

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że wniesienie skargi zostało poprzedzone skierowaniem w dniu 18 sierpnia 2014 r. do Rady Miejskiej W. wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieuwzględnionego przez Radę uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., a ponadto, że w rezultacie prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego ogrodzenia przedmiotowej działki, skarżącemu nakazano jego rozbiórkę w części, w której obejmuje ono obszar przewidziany w planie miejscowym pod drogę dojazdową.

W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na dyrektywalną wykładnię zasad konstytucyjnych jak i wiążącego Polskę prawa europejskiego, w szczególności zasady proporcjonalności w działaniu organów publicznych i egzekwowania prawa. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2004 r. (SK 21/03): "Zasada ta kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Zgodnie z poglądami wyrażanymi w literaturze przedmiotu oznacza to, że "spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania należałoby wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu". Jeżeli istnieje obiektywna możliwość wskazania celu założonego uchwaleniem planu miejscowego na obszarze stanowiącym własność skarżącego to – zdaniem pełnomocnika – może nim być tylko i wyłącznie ułatwienie dojazdu większym pojazdom transportowym do nieruchomości znajdujących się w głębi sięgacza ul. K. przez co Rada Miejska W. naruszyła obowiązek zachowania odpowiednich proporcji między celami działania administracji, a ostrością używanych do tych celów środków.

Ponadto – w uznaniu pełnomocnika – organ uchwałodawczy podejmując zaskarżony akt planistyczny naruszył również art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, z którego treści wyprowadza się jedno ze źródeł zasady proporcjonalności w polskim postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Rada Miejska W. wniosła o oddalenie skargi w całości.

Uzasadniając ten wniosek wyjaśniła m.in., że ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązująca w okresie opracowywania projektu planu, upoważniła organy gminy, wyznaczając jednocześnie granice ich władania, do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu na obszarze gminy. Ustawodawca zagwarantował także społeczeństwu czynny udział w procesie planistycznym poprzez możliwość złożenia wniosków do projektu planu, zapewnienie informacji o wyłożonym projekcie oraz uzyskanie kopii wypisów i wyrysów, a także możliwość złożenia protestów i zarzutów dotyczących projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Skarżący złożył jedynie wniosek do projektu planu. Natomiast pozostałe możliwości udziału w pracach nad planem nie zostały przez skarżącego wykorzystane, mimo, że został imiennie zawiadomiony o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu i możliwości złożenia protestu dla zakwestionowania ustaleń projektu planu lub zarzutu jeśli jego interes prawny lub uprawnienia zostały ustaleniami projektu planu naruszone.

Złożony wniosek dotyczył uwzględnienia na części działki nr [...] AM-[...] obręb P. funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz uwzględnienia funkcji wariantowej usługowo - mieszkaniowej na pozostałej części tej działki, obejmującej także działkę nr [...] AM-[...] obręb P., która wyodrębniona została w wyniku późniejszego podziału działki nr [...] AM-[...] obręb P. Wniosek został w zdecydowanej części uwzględniony. Nie uwzględniono go jedynie na części działki nr [...] AM-[...] obręb P., stanowiącej ok. 4% powierzchni całej nieruchomości. Fragment ten został przeznaczony na teren ulicy dojazdowej 14KD i to jest przedmiotem niniejszej skargi. Jest to niezainwestowany teren w kształcie trójkąta, o powierzchni ok. 45 m2, stanowiący północno - wschodni narożnik działki nr [...] AM-[...] obręb P. Został on w planie włączony do terenu drogi ze względu na konieczność wprowadzenia odpowiednich parametrów załamania ulicy 14KD przy zachowaniu jego istniejącego kąta. Teren oznaczony symbolem 14KD jest w planie przeznaczony na publiczną ulicę klasy dojazdowej, o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających od 10 m do 15 m, która obsługuje duży teren usługowy U5 o powierzchni 2,42 ha, na którym położona jest również nieruchomość skarżącego. Ustalenia dla terenu 14KD obejmują jezdnię zakończoną placem manewrowym o wymiarach 14 m na 14 m, obustronne chodniki, zachowanie i uzupełnienie istniejącego szpaleru drzew w miejscu wskazanym na rysunku planu. Powierzchnia terenu przeznaczonego na drogę 14KD obejmuje istniejącą działkę drogową, która jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta oraz niewielkie fragmenty wszystkich przyległych do niej działek prywatnych bądź w wieczystym użytkowaniu. W celu ustalenia linii rozgraniczających drogi, uzyskano rozwiązanie najmniej dotkliwe dla podmiotów, którym ma ono służyć i w stopniu nie większym niż jest ono niezbędne. Proporcjonalny udział w terenie drogi 14KD powierzchni prywatnych nieruchomości obrazuje fragment rysunku planu naniesiony na strukturze własności, stanowiący załącznik nr 2. Wyraźnie na nim widać, że z działki skarżącego, na poszerzenie terenu ulicy 14KD, przeznaczono wyłącznie ww. fragment, który jest przedmiotem skargi.

Geometria ulicy, a w szczególności jej północna odnoga wymagała zaprojektowania odpowiedniego ścięcia linii rozgraniczających, które umożliwi zaprojektowanie łuku jezdni o odpowiednim promieniu wewnętrznym minimum 12 m. Wartość promienia wynika wprost z § 21 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jezdnia o takim promieniu wewnętrznym umożliwia przejazd pojazdów o dużych gabarytach, których ruch jest niezbędny dla obsługi terenów o funkcjach usługowych, w tym związanych również z handlem hurtowym. Natomiast, zgodnie z § 16 ww. rozporządzenia, w obrębie wskazanego łuku drogi, z uwagi na jej załamanie, konieczne jest także lokalne poszerzenie samej jezdni, którego wielkość ostatecznie ustala się na etapie projektowym drogi, na podstawie szczegółowych obliczeń technicznych. W związku z powyższym wyznaczone w planie ścięcie w obrębie działki [...] AM-[...] obręb P. jest niezbędne. Przyczyni się ono także do polepszenia widoczności z uwagi na ostry kąt załamania ulicy. Obecnie na przedmiotowym załamaniu drogi znajduje się drogowy znak pionowy z lustrem wypukłym. Lustro posiada zwiększony kąt obserwacji i stosuje się je w miejscach, gdzie stojące przy drodze obiekty, drzewa itp. ograniczają widoczność kierującym pojazdami. Z powodu braku odpowiedniej widoczności zostało ono ustawione również na przedmiotowym zakręcie.

Doraźne działania organizacji ruchu zastosowane na przedmiotowej ulicy oraz uwarunkowania techniczno-projektowe pokazują, że wyznaczenie w planie terenu załamania ulicy 14KD zapewniającego odpowiednie parametry było jak najbardziej uzasadnione.

Przeznaczenie części przedmiotowej działki na cele komunikacyjne nie ograniczyło w istotny sposób możliwości korzystania z jej pozostałej części znajdującej się na terenie U5 przeznaczonym w planie na usługi, dla którego został zapisany bogaty wachlarz przeznaczeń takich jak:

1) obsługa firm i klientów,

2) transport jako obsługa i naprawa pojazdów mechanicznych,

3) handel hurtowy,

4) handel detaliczny z zakazem lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, zakazem prowadzenia działalności poza siecią sklepów, zakazem lokalizacji targowisk,

5) finanse,

6) turystyka,

7) gastronomia,

8) produkcja,

9) apartamenty mieszkalne pod warunkiem lokalizacji na ostatniej kondygnacji budynku usługowego lecz nie niżej niż na wysokości 6 m, mierzonej od poziomu terenu.

Plan przygotował tereny dla rozwoju zabudowy usługowej i mieszkaniowej. Zapisy planu ustanowiły regulacje prawne, które poprzez wyznaczone wskaźniki i parametry dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wpłynęły na poprawę struktury funkcjonalno - przestrzennej oraz prawidłową obsługę komunikacyjną wyznaczonych terenów. Plan stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnych, które umożliwiają uruchomienie terenów dla realizacji nowych inwestycji, co jest sukcesywnie realizowane na przestrzeni lat, od momentu uchwalenia planu w 2003 r. do chwili obecnej.

Zgodność z prawem przebiegu prac nad planem została potwierdzona przez Wojewodę D. poprzez fakt publikacji w Dzienniku Województwa D. Nr [...] z [...] r. poz. [...] uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego K. – P.w obrębie P. we W.

Ponadto w odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. przedstawiła argumentację odnoszącą się do prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego wykonania przez skarżącego ogrodzenia przedmiotowej działki w sposób niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśniła istotę uprawnień wynikających z powoływanego w skardze przepisu art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 647).

Dodatkowo – w zakończeniu uzasadnienia – Rada wskazała, że zarzut skarżącego naruszenia przez organ art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego jest chybiony, ze względu na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - bądź jego zmianą - jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie i nie ma zastosowania (poza ściśle określonym przypadkiem) w procedurze planistycznej.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego przedłożone zostało do akt sprawy pismo procesowe z dnia [...] r. w treści którego pełnomocnik J.K. odniósł się do twierdzeń organu zamieszczonych w odpowiedzi na skargę. Stwierdził w nim m.in., że konstytucyjne prawo własności jest wartością pierwotną względem możliwych jego ograniczeń, które prawodawca przewidzieć może w aktach prawnych niższej rangi i już tylko z tego powodu należy uznać, że udział skarżącego w procesie planistycznym prowadzonym szesnaście lat temu pozostaje bez związku z niniejszym postępowaniem. Pełnomocnik wyjaśnił również, że istniejące obecnie parametry drogi dojazdowej umożliwiają prawidłowy dojazd większym gabarytowo pojazdom do nieruchomości znajdujących się w dalszej części tej drogi, tym bardziej, że jedna z posesji połączona jest z posesją usytuowaną na wprost sięgacza i dojazd do niej nie wymaga korzystania przez samochody ciężarowe ze spornego zakrętu. Podał też, że komunikacja z działkami znajdującymi się na końcu sięgacza odbywa się bez najmniejszych utrudnień, w związku z tym utrzymujące się uszczuplenie władztwa skarżącego na nieruchomości [...] stanowi – w ocenie pełnomocnika – nieusprawiedliwioną, niczym nie uzasadnioną ingerencję w jego prawo własności, która nie jest też racjonalna i proporcjonalna do celów.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 11 lutego 2015 r. pełnomocnik J.K. oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast pełnomocnik Rady Miejskiej W. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270).

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, była uchwała należąca do tej kategorii aktów.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw dla uwzględnienia skargi co uprawniało Sąd do zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 151, wskazanej poprzednio ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego o oddaleniu skargi.

Ponadto - poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku - Sąd uznała za właściwe podkreślić, że poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego pozostaje ocena celowości czy słuszności działania organów gminy, a sąd wypowiada się tylko o zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W rozpoznawanej sprawie aktem tym była uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego K.P. w obrębie P. we W. w zakresie ustaleń o przeznaczeniu działki nr[...], AM-[...], obręb P. na potrzeby wytyczenia publicznej ulicy klasy dojazdowej.

Zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej.

Zgodnie z jego treścią każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący przed dokonaniem tej czynności wezwał bezskutecznie - Radę Miejską W. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości - wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącego do zaskarżenia opisanej w petitum skargi uchwały.

Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżącego. Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej, określonej w art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez posiadanie interesu prawnego, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone /np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2/.

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny /por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz/. Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania. Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania", /np. P. Chmielnicki w : Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004/.

W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne /np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999/.

Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna /akt normatywny/ albo jednostkowa i konkretna /decyzja stosowania prawa/, a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia. W związku z tym w skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia w dacie wniesienia skargi, a nie przyszłości, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.

Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 7 marca 2003r. /sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114/, w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną /a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza /czyli pozbawia lub ogranicza/ właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej ... .

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy w korzystaniu przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym."

Zważyć też należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis /skargi powszechnej/ i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia /por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8/.

W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał zaistnienie w dacie wniesienia skargi naruszenia jego uprawnień właścicielskich ustaleniami zaskarżonej uchwały, stanowiącymi o przeznaczeniu części działki nr[...] , AM-[...]obręb P. na ulicę publiczną, a to obligowało Sąd do merytorycznego rozpoznania skargi. Zdaniem Sądu jednak naruszenie to dokonane zostało przez organ gminy z zachowaniem granic dozwolonych prawem i w ramach obiektywnego porządku prawnego.

Zważyć należy, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Ustawodawca wyposażył gminę również we władztwo planistyczne, co oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów co do ich przeznaczenia. W myśl art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Przyznany gminie przez ustawodawcę przywilej ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w konsekwencji może prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności.

Interes prawny skarżącego w procesie planistycznym kształtował przepis art. 140 kodeksu cywilnego, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i innej dochody z rzeczy. W tym samych granicach może rozporządzać rzeczą. "Art. 140 Kodeksu cywilnego, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Władztwo planistyczne gminy jest rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności" (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r., SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691).

Podkreślić należy, że prawo własności niewątpliwie jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 i 3), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu Nr 1), to jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności a więc poszanowania zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę praw własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie - jak już wcześniej wskazano były przepisy powoływanej poprzednio ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na ich podstawie gmina dysponuje kompetencją do planowaniu miejscowego, w tym samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu min. poprzez ustalanie przeznaczenia poszczególnych terenów. Prawnie wadliwymi będą tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, albo te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie zaistniały, a gmina korzystając z władztwa planistycznego i działając zgodnie z zasadami przyjętymi w obowiązującym wówczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz realizując ustawowy obowiązek zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego była uprawniona do przeznaczenia części działki oznaczonej numerem

Geodezyjnym[...], AM-[...], obręb P. na ulicę publiczną. Przyjęte w planie rozwiązanie w tym zakresie wydaje się optymalne ze względu na zachowanie proporcji naruszeń i potrzeby społeczne, a jednocześnie umożliwia zrealizowanie finalnej koncepcji planistycznej.

Zdaniem Sądu bezwzględna powinność zapewnienia wymaganych przepisami technicznymi parametrów drogi, określonej w planie jako 14 KD uzasadnia przeznaczenie w planie części działki skarżącego (ok. 4% jej powierzchni) na teren ulicy dojazdowej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustalenie planistyczne, kwestionowane przez skarżącego dotyczy ok. 45 m2 powierzchni działki, stanowiącej jego własność i ma umożliwić – wobec istniejącej geometrii ulicy dojazdowej – zaprojektowanie łuku jezdni o promieniu wewnętrznym dostosowanym do wielkości określonych w przepisie § 21 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wcześniej powoływanego. Parametr jezdni o takiej wielkości jest obliczony przez prawodawcę dla danej szerokości jezdni – jako gwarantujący bezpieczne i niekolizyjne przemieszczanie się pojazdów o dużych gabarytach, charakterystycznych dla przedmiotowego terenu o funkcji usługowej z przewagą handlu hurtowego.

W uznaniu Sądu istniejące uwarunkowania techniczno-prawne powodowały konieczność przyjęcia w przedmiotowym planie miejscowym ustalenia likwidującego ostry kąt załamania ulicy dojazdowej 14 KD, tworzony przez północno-wschodni narożnik działki oznaczonej numerem[...], AM-[...], obręb P., stanowiącej własność skarżącego. Takie rozwiązanie planistyczne jest też – zdaniem Sądu – niezbędne dla poprawienia widoczności, które postrzegać należy również w kontekście bezpieczeństwa komunikacyjnego.

Ponadto należy też zwrócić uwagę na wynikającą z treści § 16 powoływanego rozporządzenia konieczność lokalnego poszerzenia jezdni w obrębie opisywanego wcześniej łuku drogi w sposób określony na etapie jej projektowania, uwzględnioną w ustaleniach planistycznych. Przebieg linii rozgraniczających teren drogi i załącznik nr [...] do przedmiotowej uchwały, obrazujący udział prawa własności i użytkowania wieczystego przysługujących prywatnym podmiotom w ustaleniach planistycznych dotyczących terenu 14 KD uprawnia do stwierdzenia, że przyjmując te ustalenia Rada Miejska W. dostosowała się do wymogów gwarantujących zachowanie proporcjonalności obciążeń.

Dodatkowo Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że aktualne, faktyczne zachowania dysponentów terenów, objętych ustaleniami planistycznymi w omawianym powyżej zakresie nie mają żadnego znaczenia dla oceny legalności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uchwale podejmowanej w tym przedmiocie - ze względu na jej istotę – organ planistyczny zobligowany jest przyjmować ustalenia nie naruszające obowiązujących przepisów prawa i odpowiadające potrzebom przewidywanym stosownie do opracowanych prognoz.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa - stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.