Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 3247/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie: NSA WSA Protokolant Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Zygmunt Wiśniewski Mieczysław Górkiewicz Kinga Kręc po rozpoznaniu w dniu 17 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy w Pęcławiu z dnia 4 października 2001 r. Nr XXVI/148/2001 w przedmiocie zmiany uchwały Nr XXI/129/2001 r. Rady Gminy Pęcław z dnia 20 marca 2001 r. w sprawie uchwalenia częściowych zmian miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pęcław w obrębie Białołęka I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Gminy Pęcław na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł /dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie.


UZASADNIENIE

W dniu 12 grudnia 2001 r. Wojewoda Dolnośląski powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74 z późn. zm./ wniósł o:

1) stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności uchwały Rady Gminy w Pęcławiu z dnia 4 października 2001 r. nr XXVI/148/2001 zmieniającej uchwałę nr XXI/129/01 z dnia 20 marca 2001 r. w sprawie uchwalenia częściowych zmian miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pęcław w obrębie Białołęka,

2) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, iż zmiany wprowadzone w zaskarżonej uchwale zmieniającej uchwałę nr XXI/129/2001 Rady Gminy w Pęcławiu z dnia 20 marca 2001 r. w sprawie uchwalenia częściowych zmian miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pęcław w obrębie Białołęka były na tyle istotne, że skutkowały potrzebą przeprowadzenia postępowania z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonuje kolejno czynności wymienionych w ust. 2 artykułu 18 przedmiotowej ustawy.

Uwzględniając powyższe organ nadzoru dwukrotnie wnosił o

nadesłanie dokumentacji formalno-prawnej potwierdzającej

przeprowadzenie postępowania z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Rada Gminy w Pęcławiu nie udzieliła odpowiedzi na zapytania organu nadzoru i nie dostarczyła dokumentacji formalno-prawnej, potwierdzającej wypełnienie przez Zarząd Gminy procedury z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zdaniem skarżącej strony Rada Gminy w Pęcławiu nie miała prawa, by uchwalić przedmiotową uchwałę zmieniającą uchwałę nr XXI/129/2001 Rady Gminy w Pęcławiu z dnia 20 marca 2001 r. w sprawie uchwalenia

częściowych zmian miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pęcław w obrębie Białołęka, bez wcześniejszego przeprowadzenia procedury wymaganej przez art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, nie godząc się ze stanowiskiem Wojewody.

Uzasadniając swe stanowisko, stwierdziła, iż faktem jest, że uchwała Nr XXVI/148/2001 została podjęta bez przeprowadzenia procedury określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Gminy Pęcław, nie było potrzeby przeprowadzenia takiej procedury, gdyż wbrew stanowisku organu nadzoru, uchwała NR XXVI/148/2001, nie wprowadzała istotnych zmian do uchwały Nr XXI/129/2001 a jedynie zmiany o charakterze redakcyjnym i formalnym. Tak więc zapisy wynikające z uchwały Nr XXVI/148/2001 były już objęte postępowaniem, o którym mowa w art. 18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przed podjęciem uchwały Nr XXI/129/2001.

Organ nadzoru stojąc na stanowisku, że uchwała Nr XXVI/148/2001 wprowadza istotne zmiany do uchwały Nr XXI/129/2001 co wymaga ponownego przeprowadzenia procedury z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, kierował się wyłącznie objętością uchwały Nr XXVI/148/2001 a nie jej treścią.

Gdyby przeanalizował treść kwestionowanej uchwały musiałby bowiem stwierdzić, że wprowadzone tą uchwałą brzmienie całych § 6, 7 i 8 wynika jedynie z potrzeby zapewnienia przejrzystości uchwały. Większość zapisów zawartych w tych przepisach stanowi powtórzenie zapisów z wcześniejszej uchwały Nr XXI/129/2001 a zmiany mają jedynie charakter doprecyzowania lub dopełniania wcześniejszych zapisów lub wynikają z innej konstrukcji zmian, co nie wymagało ponowienia procedury z art. 18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie jest również zdaniem strony przeciwnej prawdziwy zarzut, że Rada Gminy Pęcław, nie dostosowała się do wezwania Wojewody Dolnośląskiego odnośnie przedłożenia dokumentacji formalno-prawnej dotyczącej kwestionowanej uchwały oraz do udzielenia wyjaśnień w w/w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych/ Dz. U. 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270/, obowiązany jest

skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy Rada Gminy w Pęcławiu miała dostateczną podstawę do podjęcia skarżonej uchwały z dnia 4 października 2001 r., Nr XXVI/148/2001 w sprawie zmiany uchwały Nr XXI/129/2001 Rady Gminy Pęcław z dnia 20 marca 2001 r. w sprawie uchwalenia częściowych zmian miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pęcław w obrębie Białołęka, czyli czy w/w Rada Gminy miała dostateczną podstawę do podjęcia uchwały w istocie zmieniającej miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego gminy Pęcław w obrębie Białołęka.

Podkreślić należy, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Zgodnie jednak z art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa.

Podstawy prawne działania organów władzy publicznej wyznacza zaś art. 87 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Niewątpliwe jest w sprawie, że z mocy art.4 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm./, obowiązującej na dzień podejmowania skarżonej uchwały, gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie

zagospodarowania terenu, w którego ramach ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze danej gminy.

W świetle powyższego przyjąć należy, że gmina w ramach posiadanych kompetencji obowiązana jest w zakresie zagospodarowania przestrzennego działać na podstawie i w granicach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może zaś działać dowolnie.

Wskazać przy tym należy, że w myśl art.7 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących.

Tryb zaś postępowania w sprawie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego został szczegółowo uregulowany w art. 18 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa regulacja dotyczy również zgodnie z art. 18 ust. 3 powyższej ustawy - zmiany już istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oznacza to, że przy zmianie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje identyczna procedura, jak przy jego sporządzaniu. Zauważyć przy tym należy, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego może pociągać za sobą konsekwencje nie tylko w sferze własnościowej, lecz również w sferze dotyczącej uciążliwości życia na danym terenie. Stąd w toku tych prac wszystkim zainteresowanym osobom musi być zagwarantowane prawo przedstawiania i obrony swoich interesów.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego jest zmianą przepisu gminnego. Skoro tak, to przy zmianie planu zagospodarowania przestrzennego wymagane jest przestrzeganie ustalonego powyższą ustawą trybu postępowania, jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie zaś z art. 27 ust. l omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Oznacza to zatem, że każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów tak w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i w procesie wprowadzania zmian do tegoż planu, pociąga za sobą nieważność uchwały.

Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, gdzie wyroku z dnia 7 maja 1997 r., sygn. akt. III RN 21/97 /OSNP 1997/22/429 / Sąd stwierdził: " ... Ustawa o planowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe unormowania regulujące procedurę dokonywania zmian w obowiązującym planie. Przewiduje obowiązek dokonania we właściwych terminach odpowiednich czynności zarówno przez radę, jak i przez zarząd Miasta. Czynności te mają również na celu zabezpieczenie praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów i to dokonywanymi pośpiesznie, nawet bez przekazania im właściwej informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie zmiany planu. Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce często dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę (art. 27), iż każde naruszenie przepisów art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady w całości lub w części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała (lub odpowiednia jej część) ex legę stawała się w odpowiednim zakresie nieważna. ...".

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że skarżona uchwała Rady Gminy w Pęcławiu z dnia 4 października 2001r., Nr XXVI/148/2001, będąca w istocie zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Pęcław w obrębie Białołęka, nie została poprzedzona procedurą określoną w art. 18 ust.2 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Gmina nie godzi się z zarzutami skargi, z tej to przede wszystkim przyczyny, że w jej ocenie dokonane skarżoną uchwałą zmiany uchwały z dnia 20 marca 2001r., Nr XXI/129/2001 mają jedynie charakter doprecyzowania lub dopełnienia wcześniejszych zapisów lub wynikają z innej konstrukcji zmian.

Odwołać się w tym miejscu należy do opisanego wyżej wyroku Sadu Najwyższego, gdzie Sąd przyjął, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje "korekt" i "doprecyzowań" ustaleń planu.

W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że przed podjęciem skarżonej uchwały, winny były być podjęte zgodnie z art. 18 ust.3 w związku z art. 18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ściśle określone czynności obowiązujące tak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, jak i obowiązujące przy wprowadzaniu zmian do tegoż planu.

Skoro zaniechano tych czynności, to Sąd działając w oparciu o przepis art. 147 § 1 i art. 152 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt.I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.