Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1739/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant ref. staż. Beata Markiewicz - Saab, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E.J., B.J. i S.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E.J., S.J. i B.J. ("skarżący") jest decyzja Wojewody [...] ("Wojewoda") nr [...] z [...] czerwca 2019 r. wydana w sprawie dotyczącej wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z [...] grudnia 2018 r. skarżący zgłosili zamiar zmiany sposobu użytkowania części piwnic i parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] [...] w W., na lokal użytkowy (biuro z zapleczem magazynowym). Do wniesionego zgłoszenia dołączyli m.in. dokumentację budowlaną.

Postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, "Prawo budowlane"), Prezydent [...] ("Prezydent") wezwał skarżących do usunięcia braków wniosku m.in. przez wyjaśnienie znajdującego się na str. [...] opracowania "Projekt zmiany sposobu użytkowania parteru i części piwnicy na lokal użytkowy" zapisu "Na terenie działki istnieje [...] miejsce postojowe dostępne z bramy przy ul. [...] (...)" w świetle znajdującego się w tym opracowaniu rysunku projektu zagospodarowania terenu wrysowanego na mapie do celów projektowych, na której niezaznaczona jest brama od strony ulicy ][...] – w przypadku braku opisanej bramy należy wskazać, w jaki sposób planowany jest dojazd do miejsca parkingowego przeznaczonego dla lokalu użytkowego z wyjaśnieniem, czy ww. miejsce jest projektowane, czy zostało zatwierdzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w decyzji nr [...] z [...] stycznia 2018 r. (pkt [...] postanowienia).

Ponadto w pkt [...] postanowienia skarżący zostali zobowiązani do wykazania spełnienia ustaleń szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "[...]" (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2001 r., Dz. Urz. Woj. [...] z [...] listopada 2001 r., Nr [...] poz. [...]), obowiązujących dla terenu "[...]", obejmującego nieruchomość przy ul. [...] [...], określonych w § 9 ust. 4 pkt 6 – zaleca się utrzymanie min. [...] powierzchni biologicznie czynnej.

W odpowiedzi, w piśmie z [...] stycznia 2019 r. skarżący wskazali, że usunęli braki w skorygowanym opisie do opracowania, będącego załącznikiem do zgłoszenia. Załączyli także zaświadczenie Prezydenta [...] o zgodności zamierzenia z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Następnie Prezydent decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r., wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 4a Prawa budowlanego, zgłosił sprzeciw do wyżej opisanego zamierzenia, wskazując, że inwestorzy nie wypełnili części nałożonych na nich obowiązków, w szczególności tych określonych w pkt [...] postanowienia z [...] grudnia 2018 r. odnoszącym się do miejsc postojowych. Wskazał w tej kwestii m.in., że zaprojektowanie dodatkowego miejsca postojowego wpłynęło na bilans powierzchni terenu nieruchomości, który wynosi [...]% przy wymaganych [...]% (o czym informuje zapis na str. [...] złożonego opracowania).

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących Wojewoda wydał, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), opisaną na wstępie decyzję nr [...] z [...] czerwca 2019 r., którą utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanego w art. 71 Prawa budowlanego wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W myśl natomiast art. 71 ust. 2 tej ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1-6 Prawa budowlanego, tj. m.in. zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi oraz zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego). Zatem po uzupełnieniu dokumentów w wyznaczonym w postanowieniu terminie lub po upływie terminu uzupełnienia braków zgłoszenia organ ma 30 dni na wniesienie ewentualnego sprzeciwu. Zmiana sposobu użytkowania może więc nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego).

Z powyższego wynika, iż w sytuacji gdy zgłoszenie jest kompletne, a objęta nim zmiana odpowiada prawu, postępowanie zgłoszeniowe nie kończy się wydaniem żadnego aktu administracyjnego, ale tzw. milczącą zgodą organu na realizację zmiany. Wojewoda podkreślił przy tym, że zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Podniósł dalej, że uwzględniając przywołane uregulowania prawa ocenić w sprawie należało, czy wniesienie przez Prezydenta sprzeciwu do zgłoszonego przez skarżących zamiaru zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa i czy było uzasadnione.

Jak wynika z analizy akt sprawy wobec braków we wniosku zgłoszeniowym skarżących z [...] grudnia 2018 r. organ I instancji zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nałożył na nich obowiązek jego uzupełnienia w terminie 30 dni od daty otrzymania poprzez m.in. wyjaśnienie w jaki sposób planowany jest dojazd do miejsca parkingowego przeznaczonego dla lokalu użytkowego ze wskazaniem, czy ww. miejsce jest projektowane, czy zostało zatwierdzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w decyzji nr [...] z [...] stycznia 2018 r. (pkt [...] postanowienia), jak też poprzez wykazanie spełnienia ustaleń szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "[...]" w zakresie § 9 ust. 4 pkt 6 zalecającego utrzymanie min. 50% powierzchni biologicznie czynnej (pkt [...] postanowienia).

Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika procesowego, powyższe postanowienie odebrali [...] stycznia 2019 r., a zatem termin na uzupełnienie zgłoszenia upływał [...] lutego 2019 r. Mając na względzie stwierdzenie organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji, iż pismem z [...] stycznia 2019 r., złożonym w Wydziale Obsługi Mieszkańców dla Dzielnicy [...], pełnomocnik skarżących odniósł się do braków określonych w ww. postanowieniu uznać należało dochowanie wymogu terminowości. Niemniej jednak w ocenie Wojewody skarżący nie uczynili zadość realizacji wszystkich obowiązków przewidzianych postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., tj. nie spełnili wymagań pkt [...] i [...] postanowienia.

Organ wyjaśnił, że skarżący w przedłożonym do zgłoszenia projekcie zmiany sposobu użytkowania budynku w części opisowej projektu zagospodarowania działki podali, iż wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do zabudowy wyniesie [...]%. Tymczasem objęta przedmiotowym zgłoszeniem zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania dotyczy części nieruchomości, dla której obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. ("plan", "plan miejscowy"). Działka o nr. ew. [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] [...] położona jest w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem [...] – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem kontynuacji oraz realizacji funkcji usługowych nieuciążliwych dla środowiska, z ewentualną małą uciążliwością potwierdzoną opracowaniem z zakresu ochrony środowiska ograniczoną do terenu własnej działki. Na terenie tym, zgodnie z § 9 ust 4 pkt 6 planu, zaleca się utrzymanie min. 50% powierzchni biologicznie czynnej.

Z uwagi na ten zapis planu miejscowego w kontekście zarzutów skarżących co do zbyt ogólnego, a przez to wadliwego uregulowania w planie powyższego wskaźnika powierzchni biologicznej naruszającego w ten sposób § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r, poz. 283, "rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów"), organ wskazał, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, "u.p.z.p.") w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Tym samym plan miejscowy może wyłącznie określać minimalny procentowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, a w konsekwencji inna bardziej precyzyjna regulacja określenia w planie udziału powierzchni biologicznie czynnej nie ma racji bytu wobec braku podstaw do jej wprowadzenia. Poza tym dodał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to akt rangi podstawowej, a więc niemogący być sprzeczny z normami wyższego rzędu, tj. ustawowymi. Innymi słowy zacytowany wyżej przepis u.p.z.p. musi być uwzględniany w procesie planistycznym, a jego treść nie może być pomijana w kształtowaniu treści planu miejscowego. Nadto § 11 wskazanego rozporządzenia, formułując zasady tworzenia aktów prawnych, odnosi je do ustaw i nie może mieć zastosowania do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, jak chcieliby skarżący, albowiem przepis ten stanowi, iż do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, zaś § 11 umieszczony został w dziale I rozporządzenia.

W kontekście powyższego za nieuprawnione organ odwoławczy uznał też twierdzenie skarżących, iż wobec niedookreślonego charakteru normy zawartej w § 9 ust. 4 pkt 6 planu z uwagi na użycie w niej zwrotu "zaleca się" należy ją interpretować na korzyść strony zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 6 i 7 k.p.a. Pkt 6 planu miejscowego, zalecający utrzymanie min. 50% powierzchni biologicznie czynnej, stanowi wyliczenie w ramach ustępu 4 o treści: w stosunku do nowej zabudowy ustala się następujące wymogi: (...). Tak więc przyjąć należy, iż powyższe zalecenie należy traktować w kategorii koniecznego do spełnienia obowiązku, albowiem wobec założenia racjonalności prawodawcy niedopuszczalna jest nie tylko interpretacja dążąca do tłumaczenia norm w sposób stwarzający niespójny z celowościowego punktu widzenia system, ale też niezasadne jest przypisywanie takiemu ustawodawcy tworzenia norm sprzecznych, zawierających luki lub zbędnych.

Czyniąc kolejne ustalenia w ramach uwag skarżących, iż powierzchnia gruntowa stabilizowana miejsca postojowego oraz dojazdu manewrowego w związku z § 21 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, "rozporządzenie") może mieć charakter terenu biologicznie czynnego Wojewoda podkreślił, że zgodnie z treścią § 3 pkt 22 ww. rozporządzenia przez pojęcie "terenu biologicznie czynnego" należy rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Definicja ta wskazuje, że najistotniejszym kryterium przy ocenie zaliczenia danej powierzchni do terenu biologicznie czynnego, jest zapewnienie "zieleni" naturalnej wegetacji. Z kolei wobec braku określenia w przepisach rozporządzenia rozumienia "naturalnej wegetacji" przyjmuje się, iż jest to pojęcie na tyle powszechne, że jego wykładnia językowa jest w tym przypadku wystarczająca do oceny i prawidłowej interpretacji definicji terenu biologicznie czynnego. I tak – zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego – wegetacją jest rozwój rośliny w ciągu roku, a więc naturalna wegetacja stanowi proces rozwoju rośliny w warunkach naturalnych, przez co należy rozumieć, warunki, w których możliwe jest naturalne oświetlenie, nawodnienie i gleba, jako zasadnicze czynniki konieczne do wzrostu i funkcjonowania organicznego roślin na danym gruncie. Stąd też powierzchnia biologicznie czynna musi obejmować teren, na którym bez większych przeszkód będą zachodzić różne cykle przyrodnicze. Zatem zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia sprawdzeniu w aspekcie prawidłowości zaliczenia danej powierzchni do biologicznej czynnej podlega jedynie sposób jej urządzenia w zakresie zapewnienia naturalnej wegetacji roślin.

W ocenie Wojewody [...] do terenów biologicznie czynnych nie można, w związku z powyższym, zaliczyć powierzchni pod miejscami postojowymi jak i drogi manewrowej (dojazdowej) do nich, a więc nie można uznać za słusznej argumentacji skarżących w tym względzie. Trudno bowiem zgodzić się z faktem, że na terenie nawet nieutwardzonym gruntowym, po którym jednak będą poruszały się samochody jak i parkowały, przez dłuższy czas, możliwa będzie naturalna wegetacja roślin. Funkcja miejsca postojowego jak i drogi zajmujących daną część powierzchni ziemnej już w swej istocie wyklucza na niej naturalną wegetację roślin, a to ze względu na ograniczony dostęp wody i promieni słonecznych do ziemi oraz jej zanieczyszczenie przez ruch komunikacyjny. W takich bowiem warunkach rozwój roślin może być jedynie hamowany stanowiąc utrudnienie dla procesów zachodzących w przyrodzie. To zaś oznaczać musi nietrafność zarzutu skarżących o naruszeniu przez decyzję z [...] lutego 2019 r. § 9 ust. 4 pkt 6 planu miejscowego.

Przechodząc do kwestii niewypełnienia przez skarżących obowiązku z pkt [...] postanowienia z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda wskazał, że w jego treści organ zawarł wystąpienie o "wyjaśnienie znajdującego się na str. [...] opracowania: Projekt zmiany sposobu użytkowania parteru i części na lokal użytkowy zapisu cyt.: "na terenie działki istnieje [...] miejsce postojowe dostępne z bramy przy ul. [...] (...) w świetle znajdującego się w ww. opracowaniu rysunku projektu zagospodarowania terenu wrysowanego na mapie do celów projektowych na której nieoznaczona jest brama od strony ulicy [...] – w przypadku braku opisanej bramy należy wskazać w jaki sposób planowany jest dojazd do miejsca parkingowego przeznaczonego dla lokalu użytkowego z wyjaśnieniem czy ww. miejsce jest projektowane czy zostało zatwierdzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r."

Mając na uwadze zapisy planu miejscowego organ podkreślił, iż § 31 ust. 1 wprowadza obowiązek realizacji parkingów podziemnych (lub naziemnych na terenie własnej lokalizacji) dla wszystkich nowych inwestycji lokalizowanych na terenie objętym planem, przy czym zgodnie z § 32 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustala się miejsca postojowo-garażowe wg wskaźnika 2-3 miejsca/działkę. Tymczasem na stronie [...] części opisowej przedmiotowego projektu zagospodarowania działki widnieje w punkcie [...] stwierdzenie, iż "na terenie działki istnieje [...] miejsce postojowe dostępne z bramy przy ul. [...] róg [...], [...] miejsce istnieje w garażu na poziomie piwnic budynku. Miejsce przy ul. [...] przeznaczone będzie dla lokalu użytkowego, miejsce w garażu (...) dla lokalu mieszkalnego".

Przechodząc do analizy części rysunkowej projektu zagospodarowania działki ew. nr [...] przy ul. [...] [...] zaznaczył, że widnieje na nim oznaczenie miejsca parkingowego przy ul. [...] oraz miejsca w garażu, a też oznaczenie dwóch bram, tj. przy ul. [...] oraz [...] i róg [...]. Tym samym, w ocenie organu, skarżący zgodnie z częścią opisową projektu prawidłowo wskazali w jego opracowaniu graficznym dostęp do miejsca postojowego przy ul. [...] z bramy przy ul. [...] i róg [...]. Jak bowiem wynika z konfrontacji zacytowanych powyżej stwierdzeń organu I instancji i skarżących, to organ orzekający błędnie odczytał zapis treści punktu [...] projektu w zakresie dostępności miejsca postojowego dla planowanego lokalu użytkowego z bramy przy ul. [...], nie zaś z bramy przy ul. [...] róg [...], wzywając w rezultacie zbędnie do wykazania dojazdu do tegoż miejsca w sytuacji jego faktycznego wskazania.

Niemniej jednak, jak wskazał dalej organ odwoławczy, skarżący nie dopełnili pozostałej części obowiązku z pkt [...] postanowienia z [...] grudnia 2018 r., a mianowicie w kwestii przedstawienia wyjaśnień dotyczących projektowanego charakteru miejsca postojowego dla lokalu użytkowego i jego ewentualnego zatwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego stosowną decyzją.

Odnosząc się natomiast do argumentu skarżących o niedokładnym wyjaśnieniu przez organ I instancji kwestii, iż przed dniem zgłoszenia nastąpiła prawdopodobnie zamierzona zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, organ odwoławczy uznał, że należy go potraktować jako pozostający poza sporem z uwagi na potwierdzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego protokołem Nr [...] z [...] maja 2019 r. niewystąpienia znamion zmiany sposobu użytkowania piwnicy i parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...].

Mając zatem na uwadze powyższe, z racji zaistnienia ściśle określonych przesłanek z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc nieuzupełnienia w całości przez skarżących wniosku zgłoszeniowego z [...] grudnia 2018 r. o wymagane wyjaśnienia pomimo wezwania ich do tego postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., organ I instancji zobligowany był do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania w terminie [...] dni liczonych od dnia następnego od dostarczenia organowi pisma uzupełniającego braki zgłoszeniowe.

Wojewoda podkreślił, że zgłoszenie sprzeciwu w wyżej wskazanej sytuacji nie jest jedynie uprawnieniem organu, a jego obowiązkiem. Ustawa wyraźnie stanowi, iż organ wnosi sprzeciw w razie zaistnienia okoliczności nim wskazanych. Sprzeciw wydawany więc w oparciu o normę z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego jest aktem związanym, niezależnym od woli organu i zasadnym wówczas, gdy stwierdzone braki nie zostaną uzupełnione, co w sprawie niniejszej miało miejsce.

Wreszcie, w odniesieniu do zarzutu o naruszeniu przez organ I instancji art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. Wojewoda uznał je za chybione, albowiem Prezydent przeprowadził postępowanie w sprawie sprzeciwu zgodnie z prawem, właściwie oceniając niezgodność zgłoszenia z przepisami. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego z zachowaniem reguł wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wprawdzie organ I instancji dokonał mylnej analizy w zakresie omówionej wyżej dostępności do miejsca postojowego, to nie można jednak traktować tego jako naruszenia prawa, które miałoby istotny wpływ na treść wydanego i zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Wojewody z [...] czerwca 2019 r. skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- § 21 ust. 3 rozporządzenia oraz art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa Budowlanego poprzez uznanie, że projektowane miejsce postojowe dla samochodu osobowego wraz z dojazdem manewrowym do tego miejsca bezwzględnie zmniejsza udział powierzchni biologicznie czynnej na działce budowlanej, co skutkowało uznaniem, że zamierzona przez skarżących zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ zmniejsza powierzchnię biologicznie czynną działki budowlanej poniżej zalecanych 50%, podczas gdy realizacja przedmiotowego miejsca parkingowego nie skutkuje utratą przez grunt cechy powierzchni biologicznie czynnej – powierzchnia gruntowa stabilizowana miejsca postojowego oraz dojazdu manewrowego może mieć charakter terenu o powierzchni biologicznie czynnej, a zatem jego realizacja nie powoduje zmniejszenia tego wskaźnika na działce,

- § 9 ust. 4 pkt 6 planu miejscowego w związku z art. art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że plan miejscowy wprowadza sztywną procentową granicę powierzchni biologicznie czynnej, a w konsekwencji uznanie, że wskazany przez skarżących 46% wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej narusza przepisy planu miejscowego, w związku z czym organ I instancji był zobowiązany do wniesienia sprzeciwu co do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy przedmiotowy przepis planu miejscowego ma charakter zalecenia, a zatem należy go stosować ściśle jedynie w wypadku wystąpienia dodatkowych okoliczności wskazujących na negatywne konsekwencje przekroczenia wskaźnika,

- § 143 w związku z § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w związku z § 9 ust. 4 pkt 6 planu miejscowego poprzez ustalenie, że § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów nie znajduje zastosowania do aktów prawa miejscowego i nie może być podstawą do kwestionowania prawidłowości skonstruowania normy zawartej w planie miejscowym w sytuacji, gdy § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów wprost wskazuje, że do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale I rozporządzenia w rozdziałach 1-7, czyli również § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów,

- art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, jakoby skarżący nie dopełnili obowiązków określonych w postanowieniu z [...] grudnia 2018 r. i nie przedstawili wyjaśnień o które wnosił organ, co musiało skutkować wniesieniem sprzeciwu, podczas gdy skarżący złożyli żądane wyjaśnienia przy piśmie z [...] stycznia 2019 r. (oświadczenie skarżących w załączonym do pisma opracowaniu zgodnie z którym nie zamierzają oni zmieniać zagospodarowania działki) – organy rozstrzygające w sprawie całkowicie pominęły treść i znaczenie dla sprawy pisma z [...] stycznia 2019 r. oraz załączników do tego pisma,

- art. 7a § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej i zarazem skrajnie niekorzystnej dla skarżących wykładni § 9 ust. 4 pkt 6 planu miejscowego, polegającej na uznaniu, że zmniejszenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej do poziomu 46% skutkuje naruszeniem powyższej normy, podczas gdy stanowi ona jedynie "zalecenie utrzymania min. 50% powierzchni biologicznie czynnej", co stanowi pogwałcenie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania, przy czym skutkiem tego naruszenia było utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody nr [...] z [...] czerwca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z [...] lutego 2019 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia dokonanego przez skarżących, dotyczącego zamiaru zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na biuro z zapleczem magazynowym.

Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowił art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Zważyć przy tym należy, iż stosownie do art. 71 ust. 2 ww. ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (której definicję zawiera art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3), wymaga zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu; w zgłoszeniu tym należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nadto dołączyć dokumenty określone w pkt. 1-6 art. 71 ust. 2. Na podstawie zaś ww. art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ, po zapoznaniu się ze złożonym zgłoszeniem i dokumentami do niego dołączonymi, może żądać ich uzupełnienia, przy czym tylko w zakresie wymienionym w ust. 2 art. 71. Jest więc uprawniony do wydania postanowienia o charakterze dowodowym, zobowiązującego zgłaszającego do uzupełnienia brakujących dokumentów w określonym terminie. Postanowienie takie zmierza do usunięcia braków zgłoszenia, a ich nieusunięcie stanowi podstawę do wniesienia przez organ sprzeciwu.

Mając na uwadze akta sprawy, tj. treść zgłoszenia skarżących, załączone do niego dokumenty, jak również treść postanowienia organu I instancji z [...] grudnia 2018 r., wydanego w oparciu o cyt. powyżej art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, i reakcję skarżących na to postanowienie Sąd nie stwierdził, aby działanie organów w sprawie było wadliwe.

I tak, Sąd zauważa, że skarżący [...] grudnia 2018 r. dokonali zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal użytkowy. Dołączyli opracowanie – projekt zmiany sposobu użytkowania z [...] grudnia 2018 r., zawierający m.in. opis techniczny do projektu zmiany jak i rysunki – w tym projekt zagospodarowania działki. Zapoznanie się z tą dokumentacją spowodowało uzasadnioną wątpliwość po stronie organów co do zakresu zamierzenia, a to w kontekście przewidzianego na nieruchomości miejsca postojowego przeznaczonego do obsługi lokalu użytkowego. W części opisowej złożonego opracowania wskazano na istnienie dwóch miejsc postojowych, w tym jednego na terenie działki. Tak też zaznaczono miejsce postojowe dla lokalu użytkowego w projekcie zagospodarowania działki, tj. zaznaczając je jako miejsce istniejące (v. legenda rys., pkt 4). Jednocześnie w opisie projektu zagospodarowania działki wskazano, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 46%, a "§ 9.4.6. MPZP terenu osiedla "[...]" zaleca utrzymanie min. 50% powierzchni biologicznej czynnej". Biorąc powyższe pod uwagę organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że przedłożona wraz ze zgłoszeniem dokumentacja wymaga uzupełnienia w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie zakresu inwestycji. Na podstawie przedłożonego opracowania powstała bowiem wątpliwość co do ww. miejsca postojowego przewidzianego na terenie działki z przeznaczeniem dla projektowanego lokalu użytkowego. Tym bardziej wobec znanej organowi z urzędu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] stycznia 2018 r. zatwierdzającej skarżącym/inwestorom projekt budowlany zamienny dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. [...] [...] na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] w W.. Jak wskazał bowiem organ I instancji (a czego w istocie skarżący na żadnym etapie nie zakwestionowali) w ww. zamiennym projekcie budowlanym (przekazanym organowi architektoniczno-budowlanemu przez nadzór budowlany) inwestorzy przedstawili bilans powierzchni terenu wykazując, że powierzchnia biologicznie czynna stanowi 51% terenu, spełnia więc ustalenia obowiązującego planu miejscowego zawarte w § 9 ust. 4 pkt 6, w którym zaleca się dla nowej zabudowy utrzymanie min. 50% powierzchni biologicznie czynnej. Takie ustalenie stanowiło w procedurze naprawczej podstawę do przyjęcia o zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego. W konsekwencji w niniejszej sprawie, na etapie wstępnym związanym z oceną kompletności zgłoszenia, powstał problem związany z realizacją ww. miejsca postojowego (przewidzianego od ul. [...]), tj. ustaleniem, czy miejsce postojowe przewidziane na terenie działki zostało już zrealizowane, czy zostało zaakceptowane ww. decyzją organu nadzoru budowlanego, czy też ma być wykonane w ramach zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania części obiektu. Dopiero ustalenie wskazanego zagadnienia pozwoliłoby organom na ocenę zgłoszonego zamierzenia w kontekście jego zgodności z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Wyjaśnienie powstałej wątpliwości określiłoby bowiem w sposób jednoznaczny zakres zgłoszonej zmiany, co pozwoliłoby następnie na jej weryfikację.

Niemniej jednak, pomimo wyraźnie sprecyzowanej w postanowieniu z [...] grudnia 2018 r. wątpliwości, skarżący tak określonego "braku" nie uzupełnili. Odpowiedzieli na postanowienie organu I instancji pismem z [...] stycznia 2019 r., w zakreślonym przez ten organ terminie, ale w skorygowanym opisie do opracowania, na które się powołali, ww. kwestii nie wyjaśnili, nie opisali. To też stanowiło o konieczności zastosowania w sprawie ww. art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego i wniesienia na jego podstawie sprzeciwu. Organy orzekające w sprawie mogły bowiem w takich okolicznościach uznać, że załączona do zgłoszenia dokumentacja jest niekompletna (budzi zastrzeżenia, i może prowadzić do zaakceptowania w ten sposób zmiany na nieruchomości niezgodnej z prawem miejscowym).

Z tej też przyczyny, zdaniem Sądu, nie okazał się skuteczny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty skargi, dotyczące w istocie zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego, Sąd zauważa natomiast, że są one o tyle nietrafione, iż podstawą wniesionego przez organy w niniejszej sprawie sprzeciwu nie była kwestia materialnoprawna (czy inaczej – niezgodność inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego); w sprawie nie znalazł bowiem zastosowania art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Argumenty organów przedstawione w wydanych decyzjach w kontekście § 9 ust. 4 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "[...]" wynikały zaś albo ze specyfiki braku stwierdzonego w dokumentacji załączonej do zgłoszenia, mogącego prowadzić do sprzeczności z prawem miejscowym (v. decyzja Prezydenta), albo z charakteru zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu (v. decyzja Wojewody). Z tego też powodu - zdaniem Sądu - całkowicie zbędne są rozważania co do prawidłowej interpretacji ww. zapisu planu, a także tego, czy miejsce postojowe "zawsze" zmniejsza powierzchnię biologicznie czynną. Tym bardziej jeśli zważy się, że przywołany § 9 ust. 4 planu ustala wymogi dla nowej zabudowy. Ustalenie zaś w postępowaniu, na skutek bezspornych wyjaśnień inwestorów, że zgłoszona zmiana obejmuje jedynie zmianę sposobu użytkowania części obiektu istniejącego, stanowiłoby o braku podstaw do zastosowania w stosunku do takiej inwestycji ww. zapisu planu miejscowego; nie sprzeciwia się przy tym temu zapis § 31 wskazanego planu odnoszący się do parkingów przy realizacji nowych inwestycji.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.