Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 554/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3,15 ust. 2 pkt 1, art. 28,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: § 7, § 9 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 marca 2010 r., nr XXXIV/177/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych z infrastrukturą towarzyszącą w rejonie miejscowości [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

II SA/Go 554/15

UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy nr XXXIV/177/2010 z dnia [...] marca 2010 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych z infrastrukturą towarzysząca w rejonie miejscowości [...].

Skargą złożoną na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i art. 50 § 1 oraz art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j,Dz.U z 2012r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2002r., nr 21 , poz. 2006 ze zm.) Prokurator Rejonowy wnosił o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w całości.

Skarga została wniesiona w oparciu o następujące ustalenia:

Na posiedzeniu w dniu [...] marca 2010 roku Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXXIV/177/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych z infrastrukturą towarzysząca w rejonie miejscowości [...], która weszła w życie z dniem 2 lipca 2010 roku. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2010r., Nr 48, poz. 686.

Przedmiotem ustaleń wprowadzonego w życie niniejszą uchwałą planu miejscowego było ustalenie zasad zagospodarowania terenów przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Na obszarze objętym planem wyodrębniono mi. in. tereny o podstawowym przeznaczeniu: tereny rolnicze, które oznaczono symbolem R oraz tereny o podstawowym przeznaczeniu: tereny rolnicze przeznaczone na lokalizację od jednej do kilku( maksymalnie sześciu) wież elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5Mw do 3,0 MW każda, które oznaczono symbolem R/E. Nadto w planie określono tereny o przeznaczeniu podstawowym: teren leśny oznaczone symbolem ZL, wody powierzchniowe oznaczone symbolem WS, tereny zabudowy zagrodowej oznaczone symbolem MR, tereny zabudowy jednorodzinnej oznaczone symbolem MN, tereny o przeznaczeniu usługi publiczne w tym usługi edukacji oznaczone symbolem UE, tereny o przeznaczeniu zabudowa produkcyjna, magazynowa oznaczone symbolem P, tereny kolejowe odejmujące istniejące obiekty, urządzenia oraz sieci towarzyszące linii kolejowej oznaczone symbolem Tr.

Dla terenów o przeznaczeniu podstawowym: przeznaczenie rolnicze przeznaczone na lokalizację elektrowni wiatrowych (oznaczone symbolem R/E) jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano:

- wykonanie sieci i obiektów infrastruktury towarzyszącej elektrowniom wiatrowym,

- wykonanie dróg wewnętrznych, w tym placów oraz dróg montażowych służących do dojazdu do wież wiatrowych,

- wykonanie sieci, urządzeń oraz obiektów infrastruktury technicznej nie związanej z funkcją podstawową pod warunkiem, że ich lokalizacja nie będzie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( t.j. Dz.U. z 2004r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz nie będzie uniemożliwiała realizacji podstawowego przeznaczenia, z wyłączeniem masztów telefonii komórkowej,, dla których obowiązuje zakaz lokalizacji.

Dla terenów oznaczonych symbolem R/E wprowadzono zakaz lokalizacji innych niż w/w obiektów budowlanych, w tym zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Ustalono, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych, nie stanowiących zwartego kompleksu użytków rolnych pochodzenia mineralnego, na cele nierolnicze pod wieże elektrowni wiatrowych oraz place i drogi montażowe jest możliwa pod warunkiem, że ich lokalizacja nie będzie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy, które zostały określone na rysunku planu, w tym nieprzekraczalną linie zabudowy w odległości 4 m od linii rozgraniczającej teren kolejowy, stanowiący teren zamknięty. Przewidziano do każdej wieży elektrowni wiatrowej maksymalną wysokość do 150 metrów nad poziom terenu, maksymalną wysokość liczoną od poziomu terenu do najwyżej położonego punktu śmigła wirnika – 200m, maksymalną powierzchnię zabudowy dla jednej wieży elektrowni wiatrowej – 625m2. Jednocześnie ustalono, że elektrownie wiatrowe wymagają zgłoszenia i oznakowania jako przeszkody lotnicze, zgodnie z przepisami szczególnymi. Powyższe postanowienia dotyczące terenów o przeznaczeniu oznaczonym symbole; 2R/E, 8R/E, 10R/e, 13 R/E, 27 R/E, 62 R/E, 70R/E, 72 R/e, 72 R/E, 79R/E, 85 R/E, 96 R/E i 107 R/E zostały zawarte w § od 8 do § 12 zaskarżonej uchwały. Na wszystkich tych obszarach występują grunty rolne I-III klasy o powierzchni przekraczające 0,5 hektara co zostało potwierdzone w piśmie organu z dnia [...] grudnia 2015 roku.

W złożonej na wyżej opisaną uchwałę Rady Gminy skardze Prokurator Rejonowy w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosił o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W stosunku do zaskarżonej uchwały podniesiono następujące zarzuty:

1) istotne naruszenie przepisu art. 17 pkt 6 lit. a i b w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.), poprzez niewystąpienie do wszystkich wymienionych tam podmiotów o opinię i o uzgodnienie projektu planu, jak również wystąpienie do określonych tam podpisów z prośbą o uzgodnienie projektu planu, w sytuacji gdy przepis nakazuje wystąpienie o jego zaopiniowanie,

2) istotne naruszenie przepisu art. 17 pkt 6 lit. b w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie uwag zgłoszonych do projektu planu przez Wojewodę, jako organu uprawionego do uzgodnienia projektu planu,

3) istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na ustaleniu w § 8, §9, §10, §11, §12 uchwały dla terenów oznaczonych symbolami R/E jako przeznaczenia podstawowego: terenu rolniczego przeznaczonego na lokalizację wież elektrowni wiatrowych - a więc przeznaczenia mieszanego - bez wskazania linii rozgraniczających terenów na cele rolnicze i terenów na cele budowy elektrowni wiatrowych,

4) istotne naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 12i, poz. 1266 z późn. zm.) polegające na nie uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze.

Na wstępie uzasadnienia skargi Prokurator podniósł, że przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dokonując kontroli procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały skarżący stwierdził, że procedura ta została naruszona, albowiem nie zastosowano jej pełnym zakresie.

Po pierwsze przy uchwalaniu planu nie spełniono wymogu wystąpienia do właściwych organów o uzyskanie wszystkich wymaganych prawem opinii i uzgodnień. Wójt Gminy wystąpił o wydanie opinii o projekcie planu jedynie do wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, tj. Wójta Gminy, Burmistrza Miasta i Gminy, Burmistrza Miasta i Gminy, Burmistrza Miasta i Gminy, Wójta Gminy, Burmistrza Miasta i Gminy oraz regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Nie wystąpił natomiast o opinie do pozostałych organów wskazanych w pkt 17, a w tym do:

- właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (w tym zakresie zwrócił się do Geologa Powiatowego o uzgodnienie),

- właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej (w tym zakresie zwrócił się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej o uzgodnienie),

- wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii,

- właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (w tym zakresie zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie).

Wójt Gminy zdaniem skarżącego w momencie podejmowania uchwały nie dysponował więc wszystkimi wymaganymi opiniami.

Odnośnie drugiego zarzutu stwierdzono, że zgodnie-z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. wśród organów z którymi należy uzgodnić projekt planu znajduje się między innymi wojewoda, (pkt 6 lit. b tiret 1). Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, iż organy sprawujące władztwo planistyczne związane są treścią uzgodnień poczynionych przez właściwe podmioty, które to uzgodnienie następuje w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem i ewentualnie skargą do sądu administracyjnego. Jeśli wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobligowany do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące.

W niniejszej sprawie Wojewoda uzgodnił przedłożony projekt planu, jednakże zgłosił do niego uwagi (m.in. wykluczenie ustaleń dot. zagospodarowania terenu 40TK z projektu uchwały (§19 uchwały), jako, że zgodnie z art.14 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Wskazał również na brak w ustaleniach dla terenów informacji o terenie Tr oznaczonego na planie jako teren kolejowy zamknięty oraz na brak na załącznikach graficznych projektu uchwały wyrysu ze studium. Wojewoda zwrócił się z prośba o uwzględnienie uwag w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonej uchwale nie wprowadzono jednak postulowanych przez niego zmian, zaś z w przekazanej skarżącemu dokumentacji procesu planistycznego dotyczącej uchwalania uchwały brak jest jakiejkolwiek analizy uwag do projektu planu zgłoszonych przez Wojewodę. Z dokumentacji wynika także, że Wojewoda w trakcie uzgodnienia nie zgłosił uwag.

Po trzecie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony został z naruszeniem zasady określonej w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wprawdzie nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, ale nakazuje określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, tak aby jego projektowane zagospodarowanie nie budziło wątpliwości. Jednakże umożliwienie przeznaczenia terenu na realizowanie kilku zadań, dopuszczalne jest pod warunkiem, że nie wykluczają się one wzajemnie i nie są ze sobą sprzeczne. Z tego też względu konieczne jest określenie linii rozgraniczających, które w sytuacji przyjętej wielofunkcyjności terenu nie spełniającej powyższego warunku, pozwolą w sposób niebudzący wątpliwości odczytać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Konieczność ustalenia linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania wynika również z treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zdaniem Prokuratora w § 7, §8, §9, §10, §11 i §12 kontrolowanej uchwały co do terenów oznaczonych symbolami R/E, ustalono przeznaczenie podstawowe: teren rolniczy przeznaczony na lokalizację elektrowni wiatrowych. W objętej skargą uchwale nie określono linii rozgraniczających teren przeznaczony na cele rolnicze, od tego przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych. Wieża elektrowni wiatrowej stanowi obiekt budowlany, który służy do wytwarzania odnawialnych źródeł energii. Tym samym przyjąć trzeba, że w części w jakiej dopuszczono zabudowę terenów oznaczonych symbolami R/E wieżami elektrowni wiatrowych, dopuszczono realizowanie na terenie rolnym zadania produkcyjnego innego niż rolnicze. Funkcje oraz warunki zagospodarowania ustalone dla tych terenów różnią się więc zasadniczo i wykluczają wzajemnie. Realizacja celu rolnego z istoty swojej wyklucza zabudowę na cele produkcji innej niż rolnicza. Z tego względu w niniejszej sprawie konieczne było na terenach oznaczonych symbolami R/E wydzielenie liniami rozgraniczającymi tych obszarów na których dopuszczono budowę elektrowni wiatrowych. Brak takich linii uniemożliwia jednoznaczne określenie, która część terenu i o jakiej wielkości, przeznaczona jest na cele rolne, a która pod elektrownie wiatrowe. Omawiane postanowienia uchwały, stwarzają wątpliwość co do przeznaczenia konkretnego obszaru.

Po czwarte Wójt Gminy w toku. procedury planistycznej nie wystąpił o zgodę do właściwego ministra do spraw rozwoju wsi o zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha na cele nierolnicze. Obowiązek ten, na dzień uchwalania uchwały, wynikał z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i stanowił jeden z etapów sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przez "zwarty obszar", o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rozumie się teren gruntów rolnych, na którym wyłączeniu z produkcji rolnej podlegałyby niewielkie odrębne powierzchnie takich gruntów. Tym samym, jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane.

Jak wynika z zaskarżonej uchwały, na każdym z terenów oznaczonych symbolami: 2 R/E,70 R/E, 72 R/E, 13 R/E, 27 R/E, 96 R/E, 85 R/E, 107 R/E i 79 R/E o powierzchni od 7,34 ha do 45,98 ha, dla których ustalono jako przeznaczenie podstawowe; rolnicze z możliwością lokalizacji od jednej do sześciu (w zależności od terenu) wieży elektrowni wiatrowych, występują grunty rolne I-III klasy. Przybliżony obszar tych terenów wskazuje, że przekraczają one znacznie ustawowy normatyw określony w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odpowiedzi na skargę organ Rada Gminy wnosił o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę w odniesieniu do zarzutu istotnego naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a i b w związku z art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na braku wystąpieniu do wszystkich wymienionych tam podmiotów o opinie i o uzgodnienie projektu planu, jak również niewystąpienie do określonych tam podmiotów z prośbą o uzgodnienie projektu planu w sytuacji, gdy przepis nakazuje wystąpienie organ podniósł, że Prokurator Rejonowy wymieniając w uzasadnieniu skargi podmiot do których nie wystąpił Wójt Gminy odniósł się do przepisów w/w ustawy w brzmieniu nie obowiązującym w dniu opiniowania, uzgadniania i uchwalania przedmiotowego planu. Obecne brzmienie tego artykułu jest odmienne niż w dniu uzgadniania, opiniowania i uchwalania przedmiotowego planu. Przy stawianiu i następnie rozpatrywaniu zarzutów do skarżonej uchwały należy posługiwać się obowiązującą wówczas treścią przepisów.

Wójt Gminy nie wystąpił i nie mógł wystąpić do organów wymienionych w skardze, gdyż w dniu wystąpienia o opinie i uzgodnienia projektu planu, 11 września 2009 roku, nie było do tego podstaw prawnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w rejonie miejscowości [...], został przyjęty Uchwalą Nr XXXIV/!77/2010 z dnia [...] marca 2010 r. W momencie opiniowania i uzgadniania projektu planu, we wrześniu 2009 r. a także w dniu jego uchwalania, [...] marca 2010 roku, obowiązywała ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obejmującym zmiany wprowadzone w roku 2004 i 2008. Podstawę prawną stanowiły wówczas przepisy ustawy obejmujące Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, Dz. U, z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 i Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227. W trakcie opiniowania, uzgadniania, a także uchwalania planu nie obowiązywała zmiana wprowadzona ustawą z dnia 25 czerwca 2010 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871), która weszła w życie 21 października 2010 roku, która wprowadziła obowiązek uzyskania opinii wymienionych w skardze Prokuratora Rejonowego, organów.

Za pozbawiony podstaw prawnych organ uznał również zarzut zgłoszony w punkcie 2 skargi, dotyczącego istotnego naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie uwzględnienie uwag zgłoszonych do projektu planu przez Wojewodę jako organu uprawnionego do uzgodnienia projektu planu. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 17 pkt 6 lit, b tiret pierwsze oraz obowiązującym w dniu uzgadniania projektu planu brzmieniem art. 17 pkt 7 lit, a w/w ustawy, wójt gminy uzgadnia projekt planu z wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Zgodnie z art. 24, ust. 1 ww. ustawy organy, o których mowa w art. 17 pkt 6 i 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W przypadku przedmiotowego planu, Wojewoda pismem [...] z dnia [...] września 2009 r. przesłał postanowienie o uzgodnieniu projektu planu w zakresie zgodności z zadaniami rządowymi na podstawie art. 106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 17 pkt 7 lit. a i art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie odstąpił od uzasadnienia postanowienia o uzgodnieniu na podstawie art. 107 § 4 Kpa ponieważ uwzględnia ono w całości żądanie strony. W powyższym postanowieniu nie zostały sformułowane żadne warunki na jakich uzgodnienie może nastąpić ponieważ projekt planu został uwzględniony bezwarunkowo,.

Jednocześnie Wojewoda pismem [...] z września 2009 roku zgłosił wagi do projektu planu prosząc o ich uwzględnienie. Powyższe pismo nie dotyczy uzgodnienia projektu planu, nie zostało w nim sformułowane postanowienie w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z tym nie ma podstaw do potraktowania zgłoszonych uwag jako warunku uzgodnienia projektu planu i uwagi te nie mają charakteru wiążącego dla Wójta Gminy.

Odnosząc się zaś do treści zgłoszonych przez Wojewodę uwag organ podniósł, że zgodnie z Decyzją Nr 42 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, teren 40 TK, obejmujący m.in. działkę [...] działkę nr [...], nie stanowi terenu zamkniętego, a tym samym dla terenu tego należało zachować ustalenia planu określone w § 19. Dla terenu o symbolu Tr oznaczonym na rysunku planu jako teren zamknięty nie ustalono przeznaczenia, gdyż zgodnie z art. 14 pkt 6 ustawy ż dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym planu miejscowego dla takiego terenu nie sporządza się, W związku z tym dla terenu nie można sformułować ustaleń planu i dlatego nie został on uwzględniony w treści uchwały. Jego granice zostały jedynie wskazane jako informacja na rysunku planu, zgodnie z wymogami art. 15 ust 2 pkt 7 ww. ustawy. Uwaga dotycząca braku na załączniku graficznym projektu uchwały wyrysu ze studium została uwzględniona, plan zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w rejonie miejscowości [...] przyjęty Uchwałą Nr XXXIV/177/2010 z dnia [...] marca 2010 r. posiada wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (studium).

Ponadto organ podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność postępowania powoduje dopiero istotne naruszenie trybu sporządzania planu a nie zwykłe naruszenie. To Prokurator Rejonowy winien wskazać że naruszenie te spowodowały, iż ustalenia wynikające ze skarżonej uchwały są odmienne od tych które winny zostać podjęte w przypadku braku naruszeń procedury, skoro, zdaniem skarżącego naruszenia te mają charakter istotny. Skarżący jednak w żaden sposób nie uzasadnił swoich twierdzeń w zakresie istotności naruszeń, zatem jego stwierdzenia w tym zakresie uznać należy za nieuzasadnione.

Organ nie podzielił również zarzut istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającego na ustaleniu w § 8, § 9, § 10, i |j i § 12 uchwały dla terenów oznaczonych symbolami R/E jako przeznaczenia podstawowego; terenu rolniczego przeznaczonego na lokalizację wież elektrowni wiatrowych, a więc przeznaczenia mieszanego - bez wskazania linii rozgraniczających terenów na cele rolnicze i terenów na cele budowy elektrowni wiatrowych.

Wydzielenie liniami rozgraniczającymi terenów, na których mogą zostać posadowione wieże elektrowni wiatrowych, nie stanowi wymogu prawnego, ponieważ zgodnie z § 9 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: "W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych". Zapis ten świadczy o możliwości ustalania mieszanego przeznaczenia terenów w planie. Dopuszczalne jest z punktu widzenia obowiązującego prawa takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne.

Farmy wiatrowe posiadają swoją specyfikę, a mianowicie obejmują określoną liczbę obiektów budowlanych - wież elektrowni wiatrowych, zajmujących niewielką powierzchnię terenu, położonych w znacznej odległości od siebie, połączonych podziemnymi liniami infrastruktury technicznej i umożliwiają inne wykorzystanie sąsiadujących z wieżami terenów. W przypadku przedmiotowego planu dla terenów wokół wież elektrowni wiatrowych ustalono przeznaczenie rolnicze. Umiejscowienie elektrowni wiatrowych nie powoduje wyłączenia całego terenu spod produkcji rolnej, wobec czego nie zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntu pod inne wykorzystanie niż rolne.

Jednocześnie w odpowiedzi na skargę podniesiono, że dla terenów R/E ustalono zasady w/g których będzie możliwe lokalizowanie wież elektrowni wiatrowych, w tym maksymalną liczbę wież na danym obszarze, maksymalną powierzchnię zabudowy - 625 m2 dla jednej wieży, nieprzekraczalne linie zabudowy, ograniczenie, że zwarta powierzchnia gruntu pod wieżę i drogę dojazdową do niej nie może przekroczyć powierzchni, dla której wymagana byłaby zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Są to zasady, zgodnie z którymi w obrębie terenów rolnych mogą być lokalizowane wieże elektrowni wiatrowych na etapie projektu budowlanego i zgodnie z którymi możliwe jest zachowanie przeważającej rolniczej funkcji terenu w liniach rozgraniczających.

W objętym skargą planie liniami rozgraniczającymi wyznaczono tereny R/E jako rolne, w obrębie których może zostać zlokalizowana określona, maksymalna liczba wież elektrowni wiatrowych. Nie zostały wyznaczone konkretne lokalizacje tych wież, a jedynie ustalone zostały zasady możliwego ich lokalizowania (zasady zagospodarowania terenu). Zgodnie z art. 15 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy zawiera część tekstową i graficzną. Natomiast zgodnie ż § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu niejonowego planu zagospodarowania przestrzennego, rysunek planu powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Natomiast zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia ustalenia tekstu planu dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów, zasad ich zagospodarowania i numer wyróżniający go spośród innych terenów. W przedmiotowym planie, stosownie do przepisów prawa, zawarte zostały w części graficznej linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia za pomocą symbolu i wyróżniającego dany teren numeru, natomiast w tekstowej określone zostało przeznaczenie poszczególnych terenów i zasady ich zagospodarowania. Ponieważ umiejscowienie wież nie zostało ściśle określone, dlatego nie wskazano ich lokalizacji na rysunku planu, ale zasady ich lokalizowania zostały opisane w tekście. Taka konstrukcja ustaleń planu, zgodna jest z zapisami § 9 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którymi podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia, ale jednocześnie w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.

Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającego na nie uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze, sformułowanego w punkcie 4 skargi organ także ten zarzut uznał za chybiony ponieważ w tekście planu zawarte zostały ustalenia określające zasady, zgodnie z którymi zwarta powierzchnia gruntu pod cele nierolnicze (wieże elektrowni wiatrowych, place i drogi montażowe) nie może przekroczyć powierzchni, dla której wymagana byłaby zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Stąd uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie było konieczne w świetle obowiązujących przepisów.

Nadto podniesiono, że w trakcie procedury sporządzania projektu planu oraz w dniu jego uchwalania obowiązywała ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu ustalonym w Dz, U. z 1995 roku, Nr 16, poz. 78 wraz ze zmianami wprowadzonymi w: Dz. U z 2001 r. Nr 81, poz. 875, Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984, Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz.717, Dz. U, z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462 oraz Dz. U, z 2008 r. Nr 237, poz. 1657. Zgodnie z aktualnym na dzień uchwalenia skarżonej uchwały brzmieniem art. 7 ust. 2 ww. ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne; gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Zarzut ten można byłoby uznać za uzasadniony, gdyby zwarty obszar projektowany na cele nierolnicze przekraczał 0,5 ha gruntów rolnych klas I-III. W planie przyjęto założenie, że jako teren przeznaczony na cele nierolnicze w granicach terenów E/R należy potraktować teren przeznaczony na wieże elektrowni wiatrowych oraz place i drogi montażowe, ponieważ dla pozostałej część gruntu, nie wykorzystanej pod wieże elektrowni wiatrowych oraz place i drogi montażowe, ustalono w planie użytkowanie rolnicze. W planie nie zostały wskazane konkretne lokalizacje wież elektrowni wiatrowych, placów i dróg montażowych, a jedynie określone zostały zasady ich lokalizowania w granicach terenów R/E.

W przypadku lokalizacji elektrowni wiatrowych przy obliczaniu powierzchni gruntu przeznaczonego na cele nierolnicze należy uwzględniać tylko obszar gruntu zajęty pod poszczególne wiatraki i drogi dojazdowe do nich, co zostało potwierdzone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r. (sygn. akt; II OSK 670/09), z dnia 27 czerwca 2008 r., (sygn. akt; U OSK 738/07), z dnia 10 stycznia 2008 r. (sygn. akt; II OSK 1826/06), wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2008 r. (sygn. akt; II SA/Kr 1325/05).

Ustalenie w planie przeznaczenia gruntów wokół wież elektrowni wiatrowych na cele rolnicze wskazuje na to, że jako obszar przeznaczony na cele nierolnicze należy brać pod uwagę jedynie powierzchnię gruntów wykorzystanych na lokalizację wież oraz placów i dróg montażowych. W planie zaś została ustalona zasada, że zwarty obszar zajęty pod wieże, place i drogi montażowe nie może przekroczyć powierzchni, dla której wymagana byłaby zgoda na zamianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stąd uzyskanie takiej zgody na etapie sporządzania planu nie było konieczne.

W tekście przedmiotowego planu zawarte zostały ustalenia określające zasady lokalizowania wież elektrowni wiatrowych, zgodnie, z którymi zwarta powierzchnia gruntu pod wieże, place i drogi montażowe do nich nie może przekroczyć powierzchni, dla której wymagana byłaby zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Wprowadzony taki bezwzględny warunek obliguje do takiego usytuowania wież elektrowni wiatrowych, aby "zwarty obszar projektowany na cele nierolnicze" o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zajęty pod wieże, place i drogi montażowe nie przekraczał 0,5 ha dla gruntów rolnych klasy I-III i jednocześnie gwarantuje, że nie będzie możliwe zajęcie pod wieże oraz płace i drogi montażowe powierzchni większej niż 0,5 ha gruntów klas I-III.

Obok licznego orzecznictwa organ przytoczył stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2225/10, że "kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust 2 pkt 1 u.o.g.r. nie zostawia pola do wykładni rozszerzającej i dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele". Również w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. NSA przyjął, że "kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust 2 pkt 3 u.o.g.r, dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z grunta rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele". Powyższe uzupełnić należy tym, że obszar stanowiący kryterium zmiany przeznaczenia, ma mieć charakter zwarty w odniesieniu do obszaru projektowanego, tj. taki który stanowi pewną całość. Należy podkreślić że pojęcie zwarty nie jest tożsame z pojęciem " cały" lub "łączny". Użycie tych pojęć w treści przepisu uzasadniałoby przyjęcie, iż do oceny spełnienia kryterium obszarowego konieczne jest sumowanie wszystkich obszarów, o danej klasie bonitacyjnej, nawet tych których przeznaczenie nie ulega zmianie. W tym świetle uzasadniony jest pogląd, iż wyłącznie każdorazowy obszar przeznaczony pod elektrownie wiatrową (wieżę z infrastrukturą) stanowi zwartą całość, a przesłanki tej nie spełnia suma gruntów położonych w ramach jednego obszaru wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie procesowym noszącym datę [...] lipca 2016 roku strona skarżąca cofnęła zarzut dotyczący istotnego naruszenia art. 17 ust. 6 lit. a i b w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący nie wystąpienia przez organ do wszystkich wymienionych w tym przepisie podmiot o opinie i uzgodnienia projektu planu. Natomiast podniesiono zarzut naruszenia art. 33 i 34 ustawy z dnia 7 lipca 1997 roku Prawo budowlane oraz unormowania zawartego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 roku w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz.U. z 2003r., nr 130, poz. 1193) poprzez powtórzenie w § 8 ust. 1 pkt 7 lit. e obowiązku nałożenia przez akt prawny wyższego rzędu, dotyczącego oznakowania i zgłaszania elektrowni wiatrowych jako przeszkody lotniczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Przepis art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę m.in. na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że akt ten wydany został z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Istotne też jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności.

Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa.

Podkreślić należy, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność, realizowana w granicach dozwolonych prawem, podlega ochronie sądowej.

Ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 u.p.z.p. stanowiącym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części koresponduje art. 91 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Ustawodawca postanowił też, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 u.p.z.p.). W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) Jednakże przyznana radzie gminy ww. kompetencja nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Ponadto istotne jest, że w ustawie dozwolone jest ustalenie obowiązków i praw obywateli oraz określanie wyjątków dla władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. W akcie tej rangi dopuszczalne jest również określenie kompetencji organów administracji publicznej, przy czym zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, powinności działania w granicach i na podstawie przepisów prawa, regulujących daną dziedzinę z jednoczesnym wykluczeniem w odniesieniu do przepisów kompetencyjnych dokonywania wykładni rozszerzającej oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W uznaniu Sądu - uwzględniającego w swojej ocenie powyżej przedstawione okoliczności - w rozpoznawanej sprawie zasadnie były sformułowany w skardze zarzuty dotyczące:

-naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na ustaleniu w § 8, § 9, § 10, §11 i § 12 uchwały dla terenów oznaczonych symbolami R/E jako przeznaczenia podstawowego: terenu rolniczego przeznaczonego na lokalizację wież elektrowni wiatrowych bez wskazania linii rozgraniczających terenów na cele rolnicze i terenów na cele budowy elektrowni wiatrowych,

- naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na nie uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast zgodnie z § 7 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego, określenie skali projektu rysunku planu miejscowego w formie liczbowej i liniowej; granice obszaru objętego planem miejscowym; granice administracyjne, granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych; granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia, linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu, w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego.

Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, celem, a tym samym i istotą kontrolowanego planu miejscowego jest przeznaczenie i ustalenie zasad zagospodarowania terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Dla terenów oznaczonych symbolem R/E plan miejscowy ustalił przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze z przeznaczeniem na lokalizację od jednej do sześciu elektrowni wiatrowych o parametrach określonych w planie wraz z infrastrukturą towarzysząca.

Jak już wskazano na wstępie rozważań prawnych ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być formułowane jednoznacznie i nie mogą budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego różnego przeznaczenia, jedna strefa może być bowiem przeznaczona do realizacji więcej niż jednej funkcji, o ile wzajemnie się one uzupełniają (np. funkcja mieszkalno-usługowa). Możliwe jest zatem ustanowienie w miejscowym planie mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki. Powoływany przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, niemniej jednak nakazuje określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Z tego też względu konieczne jest określenie linii rozgraniczających, które w sytuacji przyjętej wielofunkcyjności terenu pozwolą w sposób niebudzący wątpliwości odczytać sposób zagospodarowania terenu. Konieczność ustalenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a ponadto ich oznaczenia wynika również z treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku wskazuje, iż dopuszczalne jest z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne" (wyrok NSA z 24 września 2013 r., II OSK 2478/12 za wyrokami NSA z 9 listopada 2011 r., II OSK 1962/11 oraz z 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11).

Zaskarżona uchwała na terenach oznaczonych symbolami R/E przewiduje tereny rolne i tereny przewidziane pod energetykę wiatrową (budowę elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą), które to przeznaczenia zdaniem Sądu wzajemnie się wykluczają. Elektrownie wiatrowe stanowią bowiem przedsięwzięcia produkcyjne, służące do wytwarzania energii, ponadto są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały).

Brak określenia linii rozgraniczających uniemożliwia w istocie określenie terenu, który – w realiach niniejszej sprawy – będzie przeznaczony pod farmy wiatrowe, od tego przeznaczonego na cele rolnicze. Tymczasem istota planowania przestrzennego sprowadza się do ustalenia przeznaczenia objętych planem terenów, ich sposobów zagospodarowania oraz warunków zabudowy, w taki sposób aby nie budziło ono wątpliwości w tej kwestii, nie prowadziło do niepewności co do możliwości wykorzystania gruntów oraz nie skutkowało nieuprawnionym naruszeniem praw właścicieli czy użytkowników wieczystych. Określenie zatem w części tekstowej, że planu – w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego– więcej niż jednego przeznaczenia terenu o wykluczającym się wzajemnie sposobie zagospodarowania, obligowało w myśl przywołanych powyżej przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego do ustalenia linii rozgraniczających, w tym ich wyrysowanie w części rysunkowej stanowiącej "ilustrację graficzną tekstu" (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s.157-158).

Z terenu o przeznaczeniu rolniczym należało zatem wyłączyć teren na cele produkcyjne, bo taki też charakter ma lokalizacja elektrowni wiatrowych. Innymi słowy z terenów rolniczych, zdaniem Sądu powinny zostać wyłączone tereny przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych, gdyż takie budowle nie są związane z rolnictwem i jego wytwórstwem. Nadto jako tereny o dwóch innych przeznaczeniach powinny być oddzielone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu.

Tymczasem obszary te nie zostały oddzielone od siebie liniami rozgraniczającymi. Okoliczność, że inwestycja polegająca na lokalizacji farm wiatrowych czyli przemysłowa ma charakter "ekologiczny" (odnawialne źródła energii) nie zmienia faktu, że pozostaje w kolizji z rolniczym przeznaczeniem terenu. Wiąże się bowiem z wyłączeniem na tym obszarze funkcji podstawowej – produkcji rolnej. Ustalenie w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy i uwidocznione jej na załączniku graficznym planu miejscowego nie jest równoznaczne z liniami rozgraniczającymi, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tzn. liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, które są obligatoryjnym elementem planu (wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 197/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, bez rozgraniczenia tych terenów od siebie, a zwłaszcza objęcie liniami oznaczającymi jeden obszar jednocześnie terenów o przeznaczeniu rolniczym i nierolniczym oraz leśnym i nieleśnym, bez wyraźnego ich rozgraniczenia (wyrok NSA z 25 maja 2009 r., II OSK 1900/08, publ. Wspólnota 2009/23/39). Należy mieć przy tym na względzie, iż normy prawne zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyprowadza się zarówno z części opisowej, jak i części graficznej planu (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki w: red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014. s. 154, uw. 3).

Przed przystąpieniem do rozważań dotyczących zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały jeżeli w uchwale mowa jest o terenie należy przez to rozumieć teren wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, posiadający oznaczenie liczbowe i literowe. W konsekwencji należy przyjąć, że symbole literowe i cyfrowe 2R/E, 8R/E, 10?R/E, 13R/E, 27R/E, 62R/E, 70R/E, 72R/E79R/E, 85R/R, 96R/E oraz 107R/E są obowiązujące dla całego terenu tak oznaczonego i wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi na rysunku planu. W tekście uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu wyżej wymienionymi symbolami ustalono jako przeznaczenie podstawowe teren rolniczy z możliwością lokalizacją wież elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Jednocześnie wskazać należy, że powierzchnia całkowita tych terenów wynosi od 4,98 ha do 137, 5685 ha oraz na każdym z tych terenów znajdują się grunty rolne klasy I-III, których powierzchnia przekracza 0,5 ha, a co zostało potwierdzone w piśmie organu z dnia [...] grudnia 2015 roku. Jednocześnie wskazać należy, że na terenach oznaczonych R/E nie zaznaczono linii rozgraniczających tereny o przeznaczeniu rolniczym od terenów przeznaczonych na lokalizację elektrowni wiatrowych. W rezultacie oznacza to, że według rysunku planu tereny przeznaczone na cele nierolnicze (lokalizację elektrowni wiatrowych) obejmują całość terenów oznaczonych symbolami R/E. Przybliżony obszar tych terenów wskazuje, że przekraczają one znacznie ustawowy normatyw określony w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz na każdym z tych terenów występują grunty rolne klasy I-III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha.

Zgodnie z art.7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzemieniu obowiązującym zarówno w toku przeprowadzania procedury planistycznej oraz w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III , jeżeli ich zwarty obszar projektowany dla takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Dla prawidłowej wykładni pojęć zawartych w cytowanym przepisie konieczne jest przeprowadzenie wykładni celowościowej, historycznej i autentycznej. Głównym celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było i jest umożliwienie racjonalnego zagospodarowania przestrzeni produkcyjnej Polski. W świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochronę gruntów rolnych (leśnych), a zwłaszcza gruntów najwyższej klasy, należy traktować jako zasadę a przeznaczenie ich na cele nierolnicze (nieleśne) jako wyjątek od tej zasady. Należy również zwrócić uwagę, że w trakcie zmian nad ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ramach których z treści art.7 ust. 2 pkt 1 wykreślono zwrot "jeżeli zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha" podkreślano, że taka zmiana ma między innymi przeciwdziałać procederowi dzielenia zwartych terenów rolnych na mniejsze obszary - poniżej 0,5 ha- wyłącznie w tym celu, aby można było przeznaczyć grunty rolne na cele nierolnicze z pominięciem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co niweczyło w znacznym stopniu cele tej ustawy. Uwzględnienie powyższych okoliczności pozwala przyjęcie, że przez "zwarty obszar" o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia spornej uchwały należy rozumieć teren gruntów rolnych, na którym wyłączeniu z produkcji rolnej podlegałyby niewielkie odrębne powierzchnie takich gruntów. Jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolnicze, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntów, ale całego terenu , w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą w ramach którego cele nierolnicze mogą być realizowane. Zmiana przeznaczenia obejmuje bowiem cały obszar wyznaczony, jako działka bądź działki geodezyjne , a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntów, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane. Obszarem projektowania, jako jednostką planistyczną nie jest wyłącznie działka lub działki gruntu w rozumieniu prawno-geodezyjnym, lecz powierzchnia przestrzenna objęta granicami linii ujętych na mapie stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały. Obszar projektowany to obszar funkcjonalno-przesrzenny. Zgoda Ministra określona w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi element procedury planistycznej, dotyczy planowania przestrzennego. Nie jest elementem procedury budowlanej, w ścisłym tego słowa znaczeniu. W świetle tego przepisu nie ma znaczenia, jaka faktycznie będzie powierzchnia gruntu zabudowy elektrowni wiatrowej . Ma znaczenie normatywne, jaka jest powierzchnia całego obszaru przewidzianego pod taką inwestycję, gdyż lokalizacja poszczególnych elektrowni wiatrowych, bądź całego kompleksu elektrowni wiatrowych w efekcie przeprowadzenia procesu o pozwolenie na budowę może uleć istotnym zmianom i przesunięciom, co musiałoby pociągać za sobą konieczność przeprowadzenia procedury planistycznej od początku ( wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 197/13 Lex nr 1519296 oraz wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2015r., sygn. akt II OSK 2668/14).

Zasadnie więc podniesiono w złożonej skardze zarzut naruszenia w toku przeprowadzania procedury planistycznej art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami, tj. brak zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów rolnych klasy I-III o powierzchni ponad 0,5 ha, które występują na obszarach oznaczonych na planie symbolem R/E. Obowiązkiem organu planistycznego, było w toku tej procedury ustalić, które z gruntów rolnych objętych planem w zakresie terenów oznaczonych R/E obejmują użytki rolne I-III i w tym zakresie uzyskanie zgody właściwego ministra do spraw wsi., czego w kontrolowanej procedurze planistycznej zabrakło.

Brak jest natomiast do uwzględnienia podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a i b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut ten został przez stronę skarżącą cofnięty. Zauważyć jednak należy, że organ w toku przeprowadzania procedury planistycznej wystąpił do wszystkich organów wskazanych w art. 17 cytowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania planu. Znajduje to potwierdzenie w załączonych aktach dotyczących przeprowadzenia procedury planistycznej.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieuwzględnienia uwag zgłoszonych do projektu planu przez wojewodę , jako organu uprawnionego do uzgodnienia projektu planu wskazać należy, że w dniu [...] września 2009 roku Wojewoda wydał postanowienie o uzgodnieniu przedstawionego mu projektu planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zgodności z zadaniami rządowymi, odstępując jednocześnie na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. od uzasadnienia postanowienia ponieważ uwzględniało ono w całości żądanie strony. Uzgodnienie to zostało przeprowadzone w trybie art. 106 k.p.a.

Faktycznie Wojewoda wystosował do organu pismo we wrześniu 2009 roku (brak dokładnej daty), w którym zawarł swoje uwagi do przedłożonego projektu. Nie można ich traktować jako zastrzeżenia zawarte w postanowieniu w przedmiocie uzgodnienia projektu planu. Jak wynika z pisma organu oraz postanowień zawartych w zaskarżonej uchwale zostały one rozpatrzone. Wykaz terenów zamkniętych aktualny na dzień uchwalania zaskarżonej uchwały został ustalony decyzją nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009 roku w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe jako tereny zamknięte (Dz.Urz. Ministra Infrastruktury z 2009r., nr 14 poz. 51). Działka nr [...] i działka [...], o których mowa w piśmie Wojewody zgodnie z wskazaną decyzją nie stanowiły terenów zamkniętych. Dla terenu oznaczonego w planie symbolem Tr , który stanowił teren zamknięty, nie został objęty postanowieniami planu, a jedynie zaznaczono jego położenie co było zgodne z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy również stwierdzić, że na załączniku graficznym do planu nr 1 zamieszczono wyrys ze studium z oznaczeniem granic obszarów objętych planem, zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie zarzutu zgłoszonego w piśmie z dnia [...] lipca 2016 roku, a dotyczącego naruszenia art. 33 i 34 ustawy z dnia 7 lipca 1997 roku Prawo budowlane oraz unormowania zawartego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 roku w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz.U z 2003r., nr 130, poz. 1193) poprzez powtórzenie w § 8 ust. 1 pkt 7 lit. e obowiązku nałożonego przez akt prawny wyższego rzędu, dotyczącego oznakowania i zgłaszania elektrowni wiatrowych jako przeszkody lotniczej wskazać należy, że zgodnie z zasadami prawidłowej techniki prawodawczej w aktach prawa miejscowego nie powinno powtarzać się przepisów rangi ustawowej. W takim tonie wypowiada się orzecznictwo sądowe. Uchwała rady gminy nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Jednak zdaniem Sądu powyższe uchybienie zasadom techniki prawodawczej nie można uznać za naruszenie zasad sporządzania planu, które zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym by uzasadniało stwierdzenie nieważności planu w całości lub w części. Należy mieć na uwadze, że w zaskarżonej uchwale powtórzono jedynie regulację prawną zawartą w powołanej ustawie i rozporządzeniu. Nie wprowadzono innych określeń, zwrotów, które by mogły nasuwać wątpliwości interpretacyjne w związku z regulacjami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

Charakter stwierdzonych wyżej opisanych wyżej uchybień obejmujących zasady sporządzania planu jeżeli chodzi o brak linii rozgraniczających dla terenów oznaczonych symbolami R/E terenów o przeznaczeniu rolniczym od terenów przeznaczonych pod zabudowę elektrowniami wiatrowymi oraz uchybień związanych z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, jeżeli chodzi o brak uzyskania zgody właściwego ministra o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosownie do treści art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uchybienia te dotyczą bowiem nie tylko znacznej części terenów objętych uchwałą, ale istoty tego planu, jaką była lokalizacja elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie tych jednostek, które zawierają regulacje dotyczące terenów oznaczonych symbolami R/E i pozostawienie w obrocie prawnym uchwały w pozostałym zakresie pozostawałby w niezgodzie z celem, jaki miał realizować zaskarżony plan.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.