Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1524/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Tomasz Wykowski, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.),, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych skargę oddala


UZASADNIENIE

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] lutego 2005r., na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r., nr 6, poz. 40 ze zm.), odmówił J. Z. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 z tytułu jednolitej płatności obszarowej. W uzasadnieniu podał, iż w piśmie z dnia 25 sierpnia 2004r. wnioskodawca przyznał, że w roku 2004 nie był faktycznym użytkownikiem działek rolnych położonych we wsi G., odnośnie których ubiega się o dopłaty bezpośrednie. Przedmiotowe działki użytkowała E. Sp. z o.o., co wynika z oświadczenia sołtysa wsi G. z dnia 15 listopada 2004r. i wymienionej spółki z dnia 30 sierpnia 2004r.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071, ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż ustawa z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych w art. 1 określa warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich zwanych dalej "płatnościami". Płatności, zgodnie z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy, obejmują jednolitą płatność obszarową i uzupełniającą płatność obszarową. Zatem przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub przyznanie jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej, uzależnione jest od spełnienia łącznie, przez podmiot ubiegający się, przesłanek określonych ustawą. Są to m. in. posiadanie gruntów rolnych utrzymanych w dobrej kulturze rolnej, posiadanie gruntów rolnych o powierzchni łącznej nie mniejszej niż 1 hektar (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach). Organ uznał, iż ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że odwołujący się nie był faktycznym użytkownikiem deklarowanych we wniosku działek rolnych, a zatem okoliczności podniesione przez wnioskodawcę w w/w piśmie nie mogą stanowić podstawy ubiegania się o płatności bezpośrednie. Nie podważył oświadczeń złożonych przez sołtysa wsi G. i firmę E. Sp. z o.o., jednak zaznaczył iż nie były one podstawą utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzut odwołującego się, iż nie został zapoznany z aktami sprawy dotyczącymi wniosku firmy E. Sp. z o.o., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zauważył, że strona została zapoznana z całością dokumentacji dotyczącej własnej sprawy. Dodatkowo organ zaznaczył, iż nie jest podmiotem uprawnionym do rozstrzygania sporów powstałych na gruncie zawartych przez podmioty umów cywilno-prawnych, jak również dokonywania oceny ich intencji w kwestii dotyczącej przedmiotu umowy. Zadaniem Agencji jest ustalenie kto faktycznie użytkował sporne grunty rolne w roku ubiegania się o płatność (złożenia wniosku).

J. Z. w skardze na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2005r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, art. 336, 337, 5 Kodeksu cywilnego oraz wydanie decyzji z przekroczeniem uprawnień Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynikających z ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i statutu z dnia 31 października 2003r. nadanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż wydane decyzje pozbawiły go należnych płatności bezpośrednich (dopłat) do posiadanych gruntów rolnych. Jego zdaniem kwestie posiadania gospodarstwa rolnego i gruntów, do których ubiegał się o dopłatę, regulują przepisy Kodeksu Cywilnego, Księgi Drugiej, Tytuł IV i istniejący stan faktyczny. Artykuły 336 i 337 Kodeksu cywilnego definiują pojęcie posiadania. Według nich posiadaczem nieruchomości jest zazwyczaj jej właściciel i że oddanie nieruchomości w dzierżawę lub w użytkowanie oparte na innym tytule, nie uszczupla praw posiadacza samoistnego, jakim z reguły jest właściciel. Stwierdził, iż przedmiotowe grunty ma w posiadaniu samoistnym od roku 1996. Stanu tego nie zmieniło nawet czasowe oddanie gruntu w posiadanie zależne, co niezbicie wynika z przepisu art. 337 Kc. W dniu 15 stycznia 1998r. zawarł ze spółką "E." umowę dzierżawy. Umowa ta "została przez niego zakończona przed terminem jej upływu", tj. w dniu 21 czerwca 2002r. na skutek uchylania się spółki od zapłaty czynszu dzierżawnego. Pomimo zakończenia umowy spółka odmówiła dobrowolnego zwrotu gruntów, będących zarazem przedmiotem niniejszej sprawy. W związku z tym faktem nastąpiło wszczęcie "procesu o eksmisję" i taki stan trwa już trzech lat. Tak więc - zdaniem skarżącego - przedmiotowa spółka do 21 czerwca 2002r. była posiadaczem zależnym spornych gruntów, a po tej dacie wykorzystuje je bez tytułu prawnego. Natomiast, organ istniejący stan faktyczny ocenił inaczej i uznał, że nie spełnia on przesłanki posiadania gruntów rolnych, zatem obie decyzje oparte są na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Nadto, wskazał iż decyzję stanowią w swej istocie również "użycie prawa" wbrew jego społeczno-gospodarczemu przeznaczeniu i wbrew zasadom współżycia społecznego, to znaczy złamanie klauzuli generalnej, wyrażonej w art. 5 Kc. Ustawodawca ustalając dopłaty bezpośrednie do gruntów miał na względzie wprowadzenie na polską wieś dodatkowych środków pieniężnych, które stopniowo wyrównywałyby szansę gospodarstw wiejskich w stosunku do otoczenia. Dopłaty te przeznaczone są więc przede wszystkim na inwestycje w ziemię, budynki, maszyny, itp. Wydane decyzje odmawiają mu tych środków, choć to on zainwestował w ziemię, budynki i maszyny, mając teraz z tego powodu płatności, których niewypełnienie może skutkować obniżeniem, a nie podwyższeniem możliwości gospodarowania. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja będzie zapewne podstawą do przekazania tych środków spółce "E.", choć spółka takich nakładów nie dokonuje. Co więcej decyzje zadają głęboki cios zasadom współżycia społecznego. Gdyby bowiem zostały konsekwentnie wykonane, to postawa zajmowana przez spółkę "E." zostałaby nagrodzona. Postawa ta polega na odmawianiu prawowitemu właścicielowi - skarżącemu - zwrotu gruntów, mimo ustania stosunku dzierżawy i wykorzystaniu przewlekłości procedur sądowych dla uniemożliwienia skutecznej eksmisji. W ten sposób następuje premiowanie dopłatami działań sprzecznych z zasadami współżycia społecznego, takich jak zajmowanie gruntu rolnego bez tytułu prawnego. Podniósł też, iż wydawanie przez Agencję orzeczeń co do tego komu przysługują prawa własnościowe (bądź para-własnościowe) nie mieści się w jej uprawnieniach wynikających z ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i statutu z dnia 31 października 2003r. nadanego przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Podkreślił, iż skarżący sam przyznał się, iż faktycznie nie użytkował spornych gruntów, a dodatkowo w skardze stwierdził, że grunty te wykorzystywane są bez tytułu prawnego przez inny podmiot. Odpierając zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 336 i 337 Kc, organ wskazał iż przepisy te w żaden sposób nie ustalają, iż posiadaczem nieruchomości jest zazwyczaj jej właściciel. Mówią o faktycznym władztwie nad rzeczą, które decyduje o zaistnieniu posiadania. Oznacza to, iż niezależnie od rodzaju posiadania (samoistnego, zależnego, w dobrej lub złej wierze, prawnego, bezprawnego) elementem przesądzającym o jego zaistnieniu jest sprawowanie władztwa faktycznego nad rzeczą. Ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych posługując się pojęciem "posiadanie gruntu rolnego" nie określa rodzaju posiadania, a więc sankcjonuje każdy rodzaj posiadania (także bez tytułu prawnego). W świetle tego przesłankę z tej ustawy spełnia podmiot faktycznie użytkujący grunty rolne i zadaniem Agencji rozpoznającej wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest ustalenie czy wnioskodawca spełniał ten warunek w roku ubiegania się o dopłaty. Organ zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że Agencja nie ma uprawnień do wydawania orzeczeń w kwestii przysługiwania praw własnościowych, czego organ - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie uczynił w zaskarżonych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna, albowiem decyzja Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2005r. i utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2005r. nie naruszają prawa.

Podstawę materialno-prawną decyzji stanowił art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r., nr 6, poz. 40 ze zm.; zwanej dalej: ustawą o p.b.g.r.). Wymieniona ustawa - zgodnie z brzmieniem art. 1 - określa warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych [...] i w art. 3 ust. 1 normuje, iż płatności przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej na wniosek producenta rolnego, czyli osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego (art. 2 ust. 1 ustawy o p.b.g.r.). Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami [...] (art. 2 ust. 2 ustawy o p.b.g.r.). Przedmiotowa ustawa nie definiuje "posiadania", zatem w tej materii należy sięgnąć do przepisów prawa cywilnego. Otóż zgodnie z art. 336 Kc posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadacz zależny). Stan faktyczny, o którym mowa w tym przepisie, polega na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą; efektywne w sensie gospodarczym korzystanie z rzeczy (nieruchomości) nie jest konieczną przesłanką posiadania (St. Rudniki, Komentarz do kodeksu cywilnego Księga druga Własność i inne prawa rzeczowe, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1996, str. 378). Oznacza to, iż dla istnienia posiadania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możność takiego korzystania. Należy ustalić - które pojęcie posiadania miał na myśli ustawodawca z regulacji normatywnych ustawy wynika jednoznacznie, iż Zatem w tym aspekcie tkwi różnica pomiędzy pojęciem "posiadania" w rozumieniu Kodeksu cywilnego, a pojęciem "posiadania" w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. ......................Na gruncie powołanej ustawy posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Innymi słowy pojęcie posiadania gruntów rolnych w rozumieniu ustawy o p.b.g.r. należy wykładać jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Za takim jego rozumieniem niewątpliwie przemawia fakt, iż celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów co do których wnioskują o dopłaty. Powyższe rozumienie pojęcia posiadania potwierdzają też względy wykładni funkcjonalnej. Skarżący podnosi, powołując się na treść art. 337 Kc, iż poprzez oddanie gospodarstwa w posiadanie zależne nie stracił posiadania. Jednak samo legitymowanie się posiadaniem samoistnym, jak to czyni skarżący, nie może zdaniem Sądu wystarczyć do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o dopłaty. Niezbędnym warunkiem jest bowiem faktyczne użytkowanie posiadanych gruntów rolnych. Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności bezpośrednich z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym nimi władaniu.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy J. Z. odmówiono przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w zakresie jednolitej płatności obszarowej, właśnie z powodu niespełnienia przesłanki posiadania gruntów rolnych w rozumieniu ustawy o p.b.g.r. w chwili składania wniosku. Skarżący podał w skardze, co słusznie zauważył organ, że sporne grunty wykorzystywane były przez E. Sp. z o.o. do 21 czerwca 2002r. na podstawie umowy dzierżawy, a po tej dacie spółka wykorzystuje je bez tytułu prawnego. Nie znaczy to, iż nawet jeżeli tak jest (organy tej okoliczności nie badały, stając na stanowisku i słusznym zdaniem Sądu, iż nie leży to w zakresie ich właściwości), że w dalszym ciągu nie jest posiadaczem zależnym, jako że mianem tym określa się nie tylko tego komu władztwo rzeczy przekazano w umowie, ale i tego kto faktycznie włada rzeczą jakby taką umowę zawarł. W tym miejscu należy zwrócić szczególną uwagę na treść oświadczenia skarżącego złożonego w piśmie z dnia 25 sierpnia 2004r., potwierdzającego fakt braku posiadania przez niego spornych gruntów w 2004r., w którym stwierdza iż "nic mu nie jest wiadomo, że firma E. uprawiała jego nieruchomość w sezonie 2003/2004 [...] - wobec jego finansowej indolencji, grunty te były uprawiane przez szereg okolicznych rolników "na dziko", co jest podstawą jego wniosku o dopłaty".

Właściwie zauważył skarżący, iż ustawodawca ustalając dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych miał na względzie wprowadzenie na polską wieś dodatkowych środków pieniężnych, ale dla producentów rolnych, czyli podmiotów "czynnych", prowadzących na własny rachunek działalność rolniczą w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej. Skarżącemu w roku ubiegania się o płatności bezpośrednie nie można przypisać przymiotu producenta rolnego, co nie umniejsza znaczenia faktowi, że jest właścicielem spornego gospodarstwa. Niemniej jednak to samo gospodarstwo oddał w dzierżawę i z kolei z tego tytułu mógłby czerpać właściwe dla tego rodzaju stosunku umownego korzyści i dla ustalenia rzeczywistego władztwa nad gospodarstwem nie ma znaczenia fakt, czy dzierżawca wykonuje przedmiotowy stosunek zgodnie z umową. Najistotniejszym faktem jest, iż skarżący w 2004r. nie był faktycznym posiadaczem spornych gruntów, w rozumieniu ......nie użytkował ich, tym samym nie mógl być traktowany jako producent rolny w rozumieniu tej ustawy uprawniony do uzyskania....... Nie można ...gdyż przepisy w tym zakresie dotyczy oceny stosunków cywilnoprawnych. Zatem nie można zarzucić organowi, iż odmawiając stronie przyznania płatności bezpośrednich postąpił wbrew zasadom współżycia społecznego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.