Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 22/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Andrzej Cisek Sędziowie: Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Asesor WSA - Olga Białek Protokolant: Paweł Kysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w L. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...], Nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...], podjętą na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło A. i M. K. wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w L., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w C. przy ul. N. [...], oznaczonej w operacie gruntów obrębu C. numerem [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy wnieśli A. i M. K., podnosząc iż nie zgadzają się z twierdzeniem organu, że nie byli stronami postępowania w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji, że nie są uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] bowiem stronami postępowania o podział nieruchomości są wyłącznie właściciele gruntów objętych podziałem. Zdaniem A. i M. K. definicja strony zawarta w art. 28 k.p.a. jest szeroka i przymiot strony przyznaje każdemu czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, lub który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny oraz obowiązek, o których mowa w tym artykule, wynika z przepisów prawa materialnego. Za niezgodne ze stanem rzeczywistym strony uznały również twierdzenie organu, iż wywodzą swój interes prawny jedynie z faktu, że byli dzierżawcami przedmiotowej nieruchomości. We wniosku z dnia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] wyjaśnili bowiem szeroko motywy żądania i wskazali kilka okoliczności, z których wynikał ich interes prawny uprawniający do tego by być stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości nr [...], położonej w C. Umowa dzierżawy dotyczyła bowiem tej nieruchomości, natomiast jej podział wpłynął na ich sytuację prawną jako dzierżawców. Okoliczności te nie zostały jednak przez organ ocenione w kontekście art. 28 k.p.a.

W szczególności wnioskodawcy wskazali, iż w dniu [...] zawarli z Gminą R. umowę przedwstępną sprzedaży lokalu mieszkalnego oraz garażu, znajdujących się na przedmiotowej działce. W umowie tej /zawartej w formie aktu notarialnego/ oznaczona nieruchomość miała być przedmiotem sprzedaży /działka nr [...]/. Zgodnie z art. 389 k.c. umowa, przez którą jedna ze stron lub obie zobowiązują się do zawarcia oznaczonej umowy /umowa przedwstępna/, powinna określać istotne postanowienia umowy przyrzeczonej oraz termin, w ciągu którego, ma być ona zawarta. Skoro zatem – jak wskazali A. i M. K. – w umowie przedwstępnej określono, iż przedmiotem sprzedaży będzie lokal mieszkalny oraz garaż znajdujące się na działce nr [...] w C., to działania podjęte przez Gminę R. zmierzające do podziału tej działki i w efekcie zmiany istotnych postanowień umowy sprzedaży /co do jej przedmiotu/ godziły w ich interes prawny i faktyczny. Byli bowiem związani z Gminą R. umową cywilnoprawną, z którą przepisy prawa wiążą określone konsekwencje prawne /np. możliwość dochodzenia zawarcia tej umowy przed sądem/. Na mocy tej umowy nabyli roszczenie o przeniesienie własności lokalu mieszkalnego i garażu wraz z udziałem w gruncie na ich rzecz. Dodatkowo strony zauważyły, iż podział nieruchomości spowodował wydzielenie działki, na której posadowiony jest budynek, w którym znajduje się sprzedany Im garaż. Po podziale garaż został sprzedany jako odrębny od lokalu mieszkalnego lokal użytkowy, co wiązało się m.in. z większymi kosztami oraz doprowadziło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46/. Wnioskodawcy zauważyli przy tym, iż działka, na której znajduje się sprzedany im garaż, nie ma dostępu do drogi publicznej. A zatem również z tej okoliczności wynika ich interes prawny, bowiem w wyniku podziału nie mogą swobodnie korzystać ze stanowiącego ich własność garażu. Ponadto dokonany podział przedmiotowej nieruchomości wpłynął na wielkość udziału w nieruchomości wspólnej /art. 3 ust. 1 ustawy 2 z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali – Dz. U. z 1994 r. Nr 85, poz. 388 - w brzmieniu obowiązującym w 1995 r./. Kolejną okolicznością, z której wynikał interes prawny A. i M. K., a zarazem obowiązek, o których mowa w art. 28 k.p.a., jest fakt, że zostali obciążeni kosztami postępowania podziałowego. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm./ koszty postępowania podziałowego ponoszą uczestnicy postępowania proporcjonalnie do powierzchni posiadanych przez nich nieruchomości. Skoro zatem nałożono na nich obowiązek poniesienia kosztów związanych z podziałem /w związku z zawartą umową przedwstępną/, tym samym byli stroną tego postępowania. Pozbawienie w tej sytuacji wzruszenia przez wnioskodawców decyzji zatwierdzającej podział stanowi naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto podkreślili, iż umową z dnia [...] nabyli prawo własności lokalu mieszkalnego i garażu oraz prawo użytkowania wieczystego gruntu. W toku postępowania o podział przedmiotowej nieruchomości wnioskodawcy nie dysponowali zatem jeszcze prawem własności lokalu mieszkalnego i garażu oraz prawem wieczystego użytkowania gruntu, jednakże w chwili złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] posiadali prawo własności lokalu mieszkalnego i garażu oraz prawo użytkowania wieczystego gruntu, a zatem mają oni interes prawny uprawniający do żądania uchylenia w/w decyzji w trybie art. 154 k.p.a.

W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. decyzję Nr [...], którą utrzymało własną decyzję z dnia [...] Nr [...] w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż objęte podziałem grunty działki nr [...] stanowiły własność Gminy R., a podziału dokonano na wniosek ich właściciela w celu wydzielenia działki zabudowanej, przeznaczonej do sprzedaży. Decyzja zatwierdzająca podział działki [...] nie została doręczona wnioskodawcom, gdyż stroną postępowania podziałowego była tylko Gmina R. Postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji regulują przepisy art. 156-159 k.p.a., według których, jeżeli z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła strona postępowania administracyjnego, organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie w sprawie nieważności i zakończyć je decyzją, która w zależności od dokonanych ustaleń będzie stwierdziła nieważność albo odmówi stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli okaże się, że przesłanki nieważności nie wystąpiły. W sytuacji domagania się nieważności decyzji przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony, organ do którego wpłynął taki wniosek, odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniosek nie pochodzi od osoby uprawnionej. Według zaś art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego, decyduje ocena jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz możliwość kształtowania określonych praw lub obowiązków rozstrzygnięciem wydawanym przez organ administracji w ramach posiadanej kompetencji. Ocena, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, jest dokonywana według przepisów prawa materialnego. Interes prawny powinien się wyrażać w możliwości zastosowania określonej normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji w odniesieniu do ściśle określonego podmiotu. Nie może więc to być zdarzenie przyszłe i niepewne, jakim jest możliwość nabycia części nieruchomości podlegającej podziałowi. W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm./ o zatwierdzenie podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel /współwłaściciel lub użytkownik wieczysty, współużytkownik wieczysty/, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym. W żadnym razie stronami postępowania o podział nieruchomości – zdaniem organu - nie są osoby, które nie mają do niej w/w tytułu prawnego, lecz zainteresowane są nabyciem własności lokalu i użytkowania wieczystego gruntu. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony.

W świetle powyższego, osoby zainteresowane nabyciem mienia komunalnego nie są w ocenie organu stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a w postępowaniu administracyjnym o podział nieruchomości stanowiącej wyłączną własność gminy. Osoby takie mają wyłącznie interes faktyczny w ubieganiu się o nabycie mienia komunalnego na drodze cywilnoprawnej, tj. umową w formie aktu notarialnego.

Skoro A. i M. K. nie mieli tytułu prawnego do nieruchomości /nie byli jej właścicielami lub użytkownikiem wieczystym/, której podziału dokonano decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] na wniosek Gminy R., to fakt ten przesądza o tym, że decyzja podziałowa nie dotyczyła ich interesu prawnego ani też obowiązku, gdyż mogli oni być określeni co najwyżej jako potencjalni kandydaci do nabycia części nieruchomości podlegającej podziałowi. W ocenie organu, uznanie, że konsultacje prowadzone przez właściciela nieruchomości z potencjalnymi nabywcami mienia komunalnego dają im przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o podział nieruchomości stanowiącej wyłączną własność gminy jest oczywiście błędne. Za błędne organ uznał ponadto twierdzenie wnioskodawców, że byli stroną postępowania podziałowego skutkiem zawarcia umowy przedwstępnej z dnia [...] bowiem przedmiotem tej umowy było podjęcie wstępnych czynności zmierzających do sprzedaży nieruchomości. Jej treść wskazuje na dokonanie między małżonkami K. i Gminą R. uzgodnień, których zakres obejmował jedynie sprawy związane ze zobowiązaniami stron tej umowy w zakresie sporządzenia: wyceny nieruchomości, dokumentacji geodezyjnej, podziału nieruchomości oraz poniesienia kosztów wyceny. Umowa ta, uwzględniając jej treść i formę /pisemna zwykła/ nie jest umową przedwstępną przeniesienia własności nieruchomości i w związku z tym powołanie art. 389 k.c. nie jest – zdaniem organu - trafne. Uwzględniając powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, iż wnioskodawcy nie mogą skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Odnosząc się do podnoszonego we wniosku naruszenia przepisów Konstytucji RP, Kolegium wyjaśniło, że przepisy te zawierają treść normatywną nie nadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego (uwzględniającego) roszczenie., są więc raczej źródłem gwarancji aniżeli praw. W tej sytuacji trzeba uznać za oczywiste, że przepisy Konstytucji RP nie mogły być źródłem uprawnień strony niniejszego postępowania oraz podstawą żądania ich realizacji. Nie mogły być takim źródłem również dlatego, że przewidziane w art. 8 ust. 2 Konstytucji bezpośrednie jej stosowanie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy sama Konstytucja nie stanowi inaczej. W rozpoznawanym przypadku oczywistą przeszkodą do bezpośredniego stosowania Konstytucji jest treść art. 67, odsyłającego do ustaw zwykłych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli A. i M. K., wskazując iż są uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności opisanej j wyżej decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] Nr [...]. Stwierdzenie, iż skarżący nie posiadali w trakcie postępowania podziałowego tytułu własności ani użytkowanie wieczystego przedmiotowej nieruchomości, nie może być samodzielną i jedyną przesłanką do uznania, iż nie przysługuje im status strony uprawniający do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Przepis art. 28 k.p.a. zawiera szeroką definicję strony i przymiot ten przyznaje każdemu czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny oraz obowiązek, o których mowa w tym artykule wynika z przepisów prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm./ podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Tymczasem podział działki nr [...], spowodował, że działki nr [...], [...], [...] i [...] nie mają dostępu od drogi publicznej, przez co korzystanie z tych działek jest bardzo utrudnione /w budynkach posadowionych na działkach nr [...] i [...] znajdują się m.in. garaże/. Ponadto w trakcie postępowania podziałowego skarżący ponieśli koszty podziału przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości koszty postępowania podziałowego ponoszą uczestnicy. Skoro zatem nałożono na nich obowiązek poniesienia kosztów związanych z podziałem /w związku z zawartą umową przedwstępną/ tym samym byli stroną tego postępowania. Natomiast organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu.

Skarżący nadto dodali, iż w dniu [...] zawarli z Gminą R. umowę przedwstępną sprzedaży lokalu mieszkalnego znajdującego się w tym budynku. Pismem z dnia [...] powiadomiono ich, że zawarcie umowy sprzedaży przedmiotowego lokalu nastąpi w październiku 1995 r. W dniu [...] sprzedano im lokal mieszkalny na podstawie dwóch aktów notarialnych /dotyczących lokalu mieszkalnego i garażu/, przed podpisaniem którego informowano ich wielokrotnie, że lokal mieszkalny jak i garaż znajdują się na jednej działce nr [...]. Podziału działki dokonano zatem pomimo, że zawarta była umowa przedwstępna sprzedaży tego lokalu wraz z garażem. Ponadto w umowie tej Gmina R. zobowiązała się sprzedać skarżącym garaż jako pomieszczenie przynależne do lokalu mieszkalnego /jednym aktem notarialnym/, natomiast po podziale nieruchomości sprzedano im garaż jako lokal użytkowy odrębny od lokalu mieszkalnego lokal użytkowy, co wiązało się m.in. z większymi kosztami oraz doprowadziło do naruszenia w/w przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...].

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz. U. z 1994 r. Nr 85, poz. 388 – w brzmieniu obowiązującym w 1995 r./ w razie wyodrębnienia własności lokali, grunt oraz wszelkie części budynku i inne urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali lub dotychczasowego właściciela nieruchomości ze względu na należące do niego nie wyodrębnione lokale, stanowią ich współwłasność w częściach ułamkowych odpowiadających stosunkowi powierzchni użytkowej budynku; w obydwu wypadkach powierzchnię tę liczy się wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych. Z kolei, jeżeli w skład nieruchomości wchodzi kilka budynków, udział właściciela lokalu we współwłasności nieruchomości wspólnej wyznacza stosunek powierzchni użytkowej lokalu do łącznej powierzchni użytkowej tych budynków, liczonej w oby wypadkach wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych. Oznacza to, że wydzielenie z działki nr [...] dwóch odrębnych działek, zabudowanych budynkami /a następnie kolejnych dwóch/, godziło w interes skarżących bowiem wpływało na wielkość udziału w nieruchomości wspólnej, w konsekwencji doprowadziło do niemożności swobodnego korzystania ze stanowiącego ich własność garażu. Ponadto podział dotyczył gruntu, który dzierżawili na mocy umowy z Gminą R. z dnia [...], zawartej na okres 10 lat. Na podstawie tej umowy dzierżawili grunt stanowiący działkę nr 288, o pow. 0,8447 ha, położony w C. przy ul. N. [...]. Cała powierzchnia tej działki wynosiła 1,09 ha. Na gruncie tym posadowiony jest przedmiotowy budynek wielorodzinny oraz dwa budynki gospodarcze.

Skarżący podnieśli również, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie rozważyło podnoszonych przez nich argumentów, zaś do części z nich w ogóle się nie odniosło.

Strony nie zgodziły się nadto z twierdzeniem organu, iż nie było trafne powoływanie się przez nich art. 389 k.c. i nie uznania zawartej umowy za umowę przedwstępną w rozumieniu art. 389 k.c. Dla uznania danej umowy za umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości w rozumieniu tego artykułu, nie jest w ocenie skarżących konieczne zawarcie jej w formie aktu notarialnego, zaś treść tej umowy /m.in. ustalenia dotyczące oznaczenia nieruchomości, która miała zostać sprzedana, termin zawarcia umowy ostatecznej/ stanowią istotne elementy umowy przyrzeczonej, a więc umowa ta spełniała przesłanki uznania ją za umowę przedwstępną w rozumieniu art. 389 k.c. Skoro zatem w umowie przedwstępnej określono, iż przedmiotem sprzedaży będzie lokal mieszkalny oraz garaż znajdujące się na działce nr [...] w C., to – jak wywiedli skarżący – działania podjęte przez Gminę R. zmierzające do podziału tej działki i w efekcie zmiany istotnych postanowień umowy sprzedaży /co do jej przedmiotu/ godziły w ich interes prawny i faktyczny.

Niezależnie od powyższego strona zauważyła, iż przepis art. 156 § 1 pkt 2 ani art. 28 k.p.a. nie zawiera żadnego ograniczenia czasowego co do badania interesu prawnego. Oznacza to, że mylne jest twierdzenie organu, iż fakt nieposiadania przez skarżących tytułu prawnego w postaci własności czy użytkowania wieczystego w momencie dokonywania podziału przedmiotowej nieruchomości powoduje, iż nie przysługuje im prawo do żądania weryfikacji tej decyzji w momencie, gdy są właścicielami lokalu mieszkalnego i garażu, znajdujących się w budynkach posadowionych na nieruchomości, która była przedmiotem podziału. Podział ten doprowadził do niezgodnego z prawem wydzielenia działek, które nie mają dostępu do drogi publicznej, przez co znacznie utrudnione jest korzystanie z tych działek. Obecni właściciele i mieszkańcy budynku ponoszą konsekwencje niewłaściwego i niezgodnego z prawem podziału nieruchomości i mają prawo domagać się zmiany tej decyzji. Nadto skarżący podnieśli, iż umową z dnia [...] nabyli prawo własności lokalu mieszkalnego i garażu oraz prawo użytkowania wieczystego gruntu. W toku postępowania o podział przedmiotowej nieruchomości nie dysponowali zatem jeszcze prawem własności lokalu mieszkalnego i garażu oraz prawem wieczystego użytkowania gruntu, jednakże w chwili złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...], posiadali prawo własności lokalu mieszkalnego i garażu oraz prawo użytkowania wieczystego gruntu, a zatem mają interes prawny uprawniający do żądania uchylenia w/w decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] Nr [...] naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, iż skarga wniesiona przez A. i M. K. została uwzględniona.

Należy wskazać, iż kontrolowane przez Sąd w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym tj. w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w L., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w C. przy ul. N. [...], oznaczonej w operacie gruntów obrębu C. numerem [...]. Podstawą zaś ich wydania stanowił przepis art. 157 § 3 k.p.a.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialno-prawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak również przedmiotowym.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania ma podmiot, który wykaże, iż kwestionowana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku i to niezależnie od tego czy strona ta uczestniczyła w postępowaniu zwykłym, czy nie.

Podkreślić przy tym należy, że przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru. Jeśli przesłanki nieważności dotyczą całości decyzji, organ nadzoru stwierdza nieważność całej decyzji, choćby strona inicjująca postępowanie nadzorcze żądała stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części. I odwrotnie: w razie żądania stwierdzenia nieważności decyzji w całości organ może stwierdzić nieważność decyzji tylko w tej części, która dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa /art. 158 § 2 k.p.a./ w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Przepis zaś art. 157 k.p.a. reguluje kwestie proceduralne związane ze wszczęciem postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. Na podstawie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana w myśl tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja /niedostateczna lub ostateczna/, której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych.

Zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku osoby, która podaje się za stronę, zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Nie ma w tym postępowaniu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a.

W orzecznictwie prezentowany jest jednak pogląd, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 k.p.a., obowiązują zasady określone w przepisach art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a. Stosownie zaś do art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu każdego postępowania administracyjnego z urzędu lub na żądanie strony organ obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Natomiast w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest nie tylko ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.

Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji /zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, publ. ONSA 1995/1/32/.

Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela to stanowisko.

Taka sama jest teza wyroku NSA z dnia 15 września 2000 /sygn. akt IV SA 2328/99, niepubl.; por. też wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 802/04, publ. ONSAiWSA 2005, Nr 3, poz. 53/.

W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w L., stwierdzenia nieważności której domagali się A. i M. K., zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w C. przy ul. N. [...], oznaczonej w operacie gruntów obrębu C. numerem [...], na działki nr [...], [...] i [...]. Decyzja ta została podjęta na wniosek właściciela gruntu objętego podziałem, Gminy R., w celu wydzielenia działki zabudowanej przeznaczonej do sprzedaży. Nie była ona doręczona wnioskodawcom, gdyż stroną postępowania podziałowego była tylko Gmina R.

Przyczyną odmowy stwierdzenia nieważności powołanej powyżej decyzji jest w ocenie Kolegium brak legitymacji A. i M. K. do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji o podziale nieruchomości stanowiącej wyłączną własność gminy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że organ skupił się jedynie na przymiocie strony w postępowaniu zwykłym /tu podziałowym/, zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Brak jest natomiast odniesienia do tego, czy interesu prawnego lub obowiązku A. i M. K. mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazał bowiem organ, jedynie właściciel /współwłaściciel lub użytkownik wieczysty, współużytkownik wieczysty/ - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym. Stanowi to w ocenie Sądu naruszenie art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art.157 & 2 k.p.a.

Rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. sprawa o stwierdzenie nieważności jest nową sprawą w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją i w ramach tego postępowania mogą występować zatem również inne strony oprócz tych, które brały dotychczas udział w zwykłym postępowaniu o podział nieruchomości.

W judykaturze przyjmuje się, iż pojęcie strony wiąże się wyraźnie z posiadaniem interesu prawnego zaś interes prawny wyprowadza się z przepisów prawa materialnego. Interes prawny powinien się więc wyrażać w możliwości zastosowania określonej normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji w odniesieniu do ściśle określonego podmiotu.

Źródłem interesu prawnego niezależnie od przepisów prawa materialnego, są również przepisy procedury administracyjnej, które regulują z jednej strony kwestie następstwa prawnego o jakim mowa w art. 30 § 4 k.p.a. a z drugiej strony – ochronę przed bezzasadnym angażowaniem jednostki do postępowania administracyjnego poprzez przyznanie jej interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest przyznanie statusu strony skarżącym, którzy są następcą prawnym Gminy R. w odniesieniu do nieruchomości /działka nr [...], obręb C./ przy ul. N. [...].

Niesporne jest w sprawie, ze ostateczną decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w L. zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki nr [...], [...] i [...]. W dniu zaś [...] skarżący zawarli z Gmina R. umowę przedwstępną, której przedmiotem było podjęcie wstępnych czynności zmierzających do sprzedaży nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym – lokal nr [...], położony w C. przy ul. N. [...] oraz lokal – garaż, położony na działce nr [...]. Zaś w dniu [...] nabyli oni na własność lokal mieszkalny i prawo użytkowania wieczystego części gruntu działki nr [...] na lat 99 /akt notarialny Repertorium A numer [...]/ oraz stali się właścicielami garażu i użytkownikami wieczystymi części gruntu działki nr [...] /akt notarialny Repertorium A numer [...]/.

Wskazać należy, że art. 30 § 4 k.p.a. reguluje kwestię następstwa procesowego w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych. Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania w razie zbycia prawa lub śmierci strony, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Jest to zatem sytuacja, gdy strona postępowania traci ten status, a w jej miejsce wchodzi inna osoba - jej następca prawny.

W niniejszej sprawie mamy niewątpliwie do czynienia z prawem zbywalnym, a wszczęcia postępowania administracyjnego - nadzorczego, domaga się osoba, której strona postępowania /Gmina R./, po zakończeniu postępowania zwykłego, przekazała swoje prawa. Zatem jest to sytuacja nieco odmienna od tej uregulowanej w przepisie art. 30 § 4 k.p.a. bowiem następcy prawni – Państwo K. – nie nabyli prawa własności lokalu mieszkalnego i garażu, położonych na gruncie przedmiotowych działek, ani prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w toku postępowania zwykłego.

Jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w składzie 7 sędziów z dnia 13 października 2003 r. /OSA 4/03/ - "zasadnicza różnica jest taka, że nabywca praw spadkowych przed wszczęciem jakiegokolwiek postępowania administracyjnego wchodził we wszystkie prawa przysługujące spadkodawcy, łącznie z prawem żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, zaś gdy toczy się postępowanie administracyjne, nabywa prawo uczestniczenia w tym postępowaniu, stosownie do art. 30 § 4 k.p.a.".

Nabywca na podstawie umowy sprzedaży i oddania w użytkowanie wieczyste części terenu od strony postępowania podziałowego, po zakończeniu tego postępowania, wchodzi we wszelkie prawa byłego właściciela, w tym prawo do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu podziałowym. Strona postępowania ma prawo do zbycia swoich uprawnień, czy to w trakcie toczącego się postępowania, czy też po jego zakończeniu i jej czynności właśnie wiążą organy administracyjne, gdyż nie mogą one w drodze decyzji administracyjnej kwestionować ważności umowy cywilnoprawnej, którą ta strona rozporządziła prawem mu przysługującym w postępowaniu administracyjnym.

Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. /sygn. akt I OSK 466/05, publ. LEX nr 193980/ twierdząc, iż nabywca spadku od spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości, któremu odmówiono przyznania własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz. U. Nr 50 poz. 279/, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej. Obdarowani przez byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości prawami roszczeniowymi służącymi tymże są stronami postępowania w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Wprawdzie przedmiotem postępowania w/w sprawie było przyznanie własności do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. W., jednakże tezę wyroku, że "Obdarowani przez byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości prawami roszczeniowymi służącymi tymże są stronami postępowania w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.", można odpowiednio odnieść do zaistniałej w rozpatrywanej sprawie sytuacji.

Dlatego konieczne było, w oparciu o zapis art. 30 § 4 k.p.a., podjęcie przez Kolegium rozważań dotyczących następstwa prawnego skarżących, którzy wstąpili w prawa dotychczasowego właściciela w odniesieniu do działek: nr [...] i nr [...], a które to rozważania winny były znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Takich rozważań nie przedstawiono w kwestionowanych decyzjach, czym naruszono dodatkowo przepis art. 107 & 3 k.p.a.

Brak w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oceny co do interesu prawnego skarżących w odniesieniu do kwestii ich następstwa prawnego działek nr [...] i nr [...] położonych w C. przy ul. N. [...], objętych rozstrzygnięciem podjętym w postępowaniu zwykłym, świadczy o tym, iż nie zostały w pełni rozważone przesłanki pozwalające na obiektywną ocenę tego, czy A. i M. K. posiadają przymiot strony w tym postępowaniu czy też takiego przymiotu nie mają.

Organ administracyjny odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, z uwagi na brak przymiotu strony przez podmiot żądający jego wszczęcia, obowiązany jest wykazać w sposób niewątpliwy, że podmiot ten faktycznie nie jest stroną w sprawie, przy czym nie może w tej sytuacji wykorzystywać nieznajomość prawa tego podmiotu.

Stąd też organ nie może oprzeć negatywnego dla podmiotu żądającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji rozstrzygnięcia na tezie, że strona nie wykazała własnego interesu prawnego w postępowaniu administracji. Wręcz przeciwnie organ obowiązany jest rozpatrzyć czy podmiot ten ma interes prawny. W razie, gdy kwestii tej nie można ustalić w fazie wstępnej w sposób niebudzący wątpliwości, to wówczas organ orzekający winien dokonać rozpoznania interesu prawnego w postępowaniu rozpoznawczym.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] Nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 28 w związku z art. 30 § 4 i art. 157 § 2 i 3 k.p.a., stąd działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.