Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1912/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: aret. 6, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 772/17 w sprawie ze skargi D. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. na rzecz Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 772/17 oddalił skargę D. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 12 czerwca 2015 r. strona, reprezentowana przez A., wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015. Gospodarstwo zostało objęte kontrolami również w zakresie tworzenia sztucznych warunków.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z [...] września 2016 r. odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P., po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, iż nie można uznać odwołującego za samodzielnie prowadzącego działalność rolniczą, posiadającego autonomię w zakresie zarządzania swoim gospodarstwem.

D. zdaniem organu ARiMR uczestniczył w procesie tworzenia sztucznych warunków w celu maksymalizowania wysokości otrzymywanych płatności w różnych schematach pomocowych. W grupie tej był [...] oraz szereg spółek z o. o. utworzonych przez te osoby. W ocenie organu gospodarstwa tych podmiotów były ze sobą powiązane ekonomicznie, osobowo i organizacyjnie. Działki należące do strony miały być zarządzane przez powyższe osoby, które również dzierżawiły niektóre swoje działki osobom trzecim.

Organ wskazał także, że gospodarstwo D. ma charakter ekologiczny, działki tworzące to gospodarstwo były dzierżawione od [...]. D. nie posiada własnego parku maszynowego, a prace na jego działkach mieli wykonywać okoliczni rolnicy – kosili i zbierali plony w zamian za pozyskane siano. D.miał pożyczać maszyny rolnicze od swojego ojca, teściowej i od M. (w zamian za pracę na jego rzecz). Był on zatrudniony u M. na umowie o pracę. Strona nie ponosiła innych kosztów na gospodarstwo niż paliwo, nie kupowała środków ochrony roślin i nawozów. Jedynie w 2015 roku dokonała zakupu nasion gryki. D. miał konsultować decyzje dotyczące płatności z A.. Niektóre jego działki sąsiadują bezpośrednio z działkami R. i M.. Po sezonie rolniczym strona miała przechowywać w swoim gospodarstwie maszyny M.. Strona nie zatrzymywała dla siebie zbiorów, płaciła dzierżawę i jednocześnie pobierała płatności.

Organ odwoławczy wskazał na przesłanki uzasadniające tezę o tworzeniu sztucznych warunków: - powiązania osobowo-kapitałowe pomiędzy powyższymi osobami i spółkami (ich pełnomocnikiem był A.); - przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami; - użyczanie parku maszynowego, zawieranie umów, zatrudnianie pracowników; - powierzchnia zgłaszana do płatności w różnych schematach pomocowych.

Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. podniósł także, że kreowanie sztucznych warunków przez podmioty ujęte w powyższych rozważaniach nastąpiło w celu uzyskania maksymalnych kwot dofinansowania w ramach płatności.

Działanie to powodowało uniknięcie zastosowania stawek degresywnych i limitów powierzchniowych. Jak wynika z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, w przypadku stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami ustanowionymi w sektorowym prawodawstwie rolnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z tego prawodawstwa. Kwestie związane ze stwierdzeniem stworzenia sztucznych warunków odnośnie przyznania jednolitej płatności obszarowej uszczegółowione zostały w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, z którego wynikają także systemowe cele, to jest przydzielenie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów (motyw 13 preambuły). Organ ARiMR stwierdził, że kwota przyznanej płatności stanowiłaby kwotę powyżej progu 150.000 EUR wynikającego z art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013.

W związku z powyższym, w ocenie organu ARiMR wszelkie płatności, o które ubiegał się odwołujący i powiązane podmioty uznać trzeba za korzyści uzyskane w wyniku tworzenia sztucznych warunków, stąd konieczność ich odmówienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że nie budzi żadnych wątpliwości wyczerpanie przez skarżącego, działającego wespół z podmiotami wskazanymi przez organ ARiMR, przesłanek z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 względem płatności bezpośrednich. Chociaż skarżący ubiegając się o te płatności formalnie spełnił wymogi do ich uzyskania, okoliczności te zostały sztucznie stworzone w sprzeczności z celami wynikającymi z powyżej przywołanych przepisów unijnych.

Zdaniem Sądu w tym względzie organ ARiMR prawidłowo uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocenionego w zgodzie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż skarżący oraz pozostałe wymienione przez ten organ podmioty formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę i własny numer ewidencyjny to jednak gospodarstwa te pozostają ze sobą ściśle powiązane.

Wszystkie wydarzenia, które miały miejsce w roku 2015, to jest w roku, w którym skarżący ubiegał się o płatności w ramach kontrolowanej sprawy stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji pomiędzy wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Podmioty te pomimo istnienia pomiędzy nimi wykazanych przez organ ARiMR powiązań, zwłaszcza o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym, wystąpiły do ARiMR z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2015, działając formalnie jako samodzielni rolnicy.

Zdaniem Sądu organ w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał prawidłowo i wyczerpująco na przesłanki uzasadniające tezy o tworzeniu sztucznych warunków. Prawidłowe i niezbędne ustalenia organu odnosiły się do powiązań rodzinnych, osobistych wskazanej wyżej grupy podmiotów (w tym skarżącego) oraz ich udziału w spółkach prawa handlowego.

Sąd wskazał także, że skarżący twierdził, że dzierżawił samodzielnie gospodarstwo o pow. ok. 100 ha w dwóch województwach. Jednak nie zatrudniał sam pracowników, nie korzystał ze swojego parku maszynowego. Nie sprzedawał hodowanych produktów, nie inwestował w posiadane gospodarstwa, zaś same dopłaty traktował jako źródło utrzymania. Oświadczył ponadto przed Sądem, że nie zatrudniał żadnego doradcy a jedynie koleżeńsko doradzał mu Jaskulski (protokół k. 48-49 akt sądowych). Doświadczenie życiowe nakazuje jednak uznać, że nie jest możliwym prowadzenie gospodarstwa o tak dużej powierzchni i w tak oddalonych miejscach (zachodniopomorskie i dolnośląskie) osobiście i bez udziału własnego parku maszynowego.

Sąd I instancji uznał, że powoływane umowy dzierżawy gruntów miały w istocie charakter fikcyjny. Ich celem miało być pozyskanie większej kwoty płatności przez właścicieli gruntów (w tym przewyższających kwotę z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013). Właściciele gospodarstwa rolnego o dużym areale ubiegający się o dopłaty uzyskują je w ograniczonym zakresie bowiem, co powyżej zostało stwierdzone, zastosowanie znajdują limity powierzchniowe czy stawki degresywne. Tymczasem zawierając fikcyjne umowy dzierżawy (jak w kontrolowanej sprawie) uzyskują rzekomy czynsz dzierżawny, który de facto pochodzi z uzyskanych przez rzekomego dzierżawcę dopłat.

Powyższe okoliczności faktyczne w sposób jednoznaczny potwierdzają stworzenie sztucznych warunków pomiędzy skarżącym i wskazanymi podmiotami. Nie budzi przy tym wątpliwości, zważywszy na przywołane na wstępie niniejszego uzasadnienia przepisy unijne, że stworzenie powyższych sztucznych warunków pozostaje w sprzeczności z wynikającymi z tych przepisów celami płatności bezpośrednich.

W ocenie WSA, nie sposób skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 6, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego wskazywanych w skardze.

D. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że skarżący nie jest uprawniony do przyznania płatności z uwagi na rzekome stworzenie sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, które w żadnym momencie nie zostało wykazane, a także poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący załączył dokumenty do akt sprawy wskazujące na to, że działalność rolniczą prowadził samodzielnie o czym świadczą chociażby takie dokumenty jak decyzja o zwrocie akcyzy za paliwo wykorzystane w gospodarstwie rolnym skarżącego, faktury za nabycie gryki ekologicznej, oraz wyjaśnienia skarżącego.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a w zw. z 6., art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie przez Sąd, że organ zarówno I, jak i II instancji niewłaściwe ustalił stan faktyczny, nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy i indywidualnej sytuacji skarżącego, a jedynie oparł swoje decyzje na wnioskach z innych postępowań, dotyczących innych osób, podmiotów, z którymi skarżący nie posiadał powiązań osobowych, powiązań kapitałowych ani technologicznych, a nawet o większości nie wiedział o ich istnieniu; dodatkowo sąd I instancji nie zauważył, że ustalenia stanu faktycznego dotyczącego innych podmiotów, całkowicie niezwiązane są ze skarżącym, w sytuacji gdy to on jest stroną postępowania i organ powinien głównie opierać się na materiale dowodowym dotyczącym skarżącego.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z 15 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę skarżącego nie biorąc przy tym pod uwagę, że decyzja Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd nie zauważył, że organ II instancji powinien był dokonać analizy prawidłowości postępowania przed Kierownikiem BP ARiMR w O., miał prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, jednakże postępowania dowodowe przeprowadzone przez Dyrektora, jako organ II instancji było nazbyt rozległe i wyręczało w działaniu organ I instancji. Dyrektor samodzielnie zgromadził nowy materiał dowodowy do sprawy, przez co materiał ten został oceniony wyłącznie jednokrotnie.

art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego z dowodów załączonych do skargi na okoliczność wykazania przez skarżącego samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, podejmowania decyzji w zakresie prac i terminów przeprowadzonych prac agrotechnicznych, w sytuacji w jakiej w przepisach o postępowaniu sądowoadministracyjnym nie występuje instytucja prekluzji dowodowej, strona złożyła wraz ze skargą wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, którego przeprowadzenie nie powoduje zwłold w rozpoznaniu sprawy, a może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wykazania, iż podjęta przez organ decyzja jest nieprawidłowa.

art 145 § 1 pkt 1 lit a) 1 c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw z art. 27 ust. 2 in fine ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejsldego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 — dalej jako ustawa, poprzez oddalenie skargi i uznanie, iż w przypadku postawienia stronie zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia, iż takich warunków nie stworzyła podczas gdy z w/w przepisu wynika, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne; należy zauważyć, iż zarówno orzecznictwo polskich sądów administracyjnych, jak i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stoi na ugruntowanym stanowisku, iż w przypadku, w jakim beneficjentowi stawia się w/w zarzut, to jego udowodnienie spoczywa na organie.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez oddalenie skargi i uznanie, iż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia skarżącemu zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącego miały na celu uzyskanie przez skarżącego korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/2005, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz pkt. 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności- skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż strona skarżąca wraz z innymi podmiotami wymienionymi w decyzji dokonali sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności PROW, z zupełnym pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia.

art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiły sztuczne warunki gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, a wobec tego należało odmówić przyznania jakichkolwiek korzyści, w sytuacji gdy Sąd I instancji błędnie przyjął, że organy skutecznie wykazały, że nastąpiło stworzenie sztucznych warunków.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc zobowiązany do powołania odpowiednich norm prawnych (materialnych lub procesowych), a nadto, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest zobowiązany do wyjaśnienia, na czym polega ich naruszenie. Dodatkowo, w przypadku zarzutu o charakterze materialnym – do wskazania formy naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a w przypadku zarzutu o charakterze procesowym – do wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o innej treści. Wypada też zauważyć, że w ramach zarzutu materialnego nie jest dopuszczalne kwestionowanie ustaleń faktycznych, podobnie jak w ramach zarzutu procesowego nie można kwestionować naruszenia prawa materialnego.

Podniesione przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzuty nie odpowiadają w pełni wymogom ustawowym. Jak zostało wcześniej wskazane Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd odwoławczy jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że nie może z własnej inicjatywy wyjść poza zakres podniesionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów.

Z powyższych względów za bezskuteczne należało uznać wskazane poniżej zarzuty:

Zarzut ujęty w pkt I) ppkt 1. petitum skargi kasacyjnej został oparty wyłącznie na tzw. przepisach wynikowych ((art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a.)), bez powiązania z przepisami regulującymi procedurę administracyjną, czy sądowoadministracyjną, a tym samym wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał podstaw do zastosowania (czy też odmowy zastosowania) tych przepisów. Z kolei zarzuty ujęte w pkt I) ppkt 5. i 6. petitum skargi kasacyjnej zostały oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z niemającym zastosowania w sprawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020. Również zarzut ujęty w pkt II) ppkt 1. petitum skargi kasacyjnej został oparty na wadliwie oznaczonym rozporządzeniu jako "2988/2005" zamiast – jako "2988/95", a także na uchylonym rozporządzeniu nr 73/2009 oraz na niemającym zastosowania w sprawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że kluczowe dla rozpoznania niniejszej sprawy jest zbadanie czy organ, co zaakceptował następnie Sąd I instancji, prawidłowo przyjął, że wnoszący skargę kasacyjną wystąpił o przyznanie płatności bezpośredniej w sztucznie stworzonych w tym celu warunkach.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające jest niekompletne, pomija przedstawione przez stronę dowody (decyzje o zwrocie akcyzy za paliwo zużyte w gospodarstwie rolnym skarżącego kasacyjnie oraz faktury zakupu gryki), a także opiera się na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach, w stosunku do innych podmiotów, których strona w większości nie zna i nie miała z nimi styczności, a także nie miała z nimi powiązań osobowych, gospodarczych czy technicznych.

Innego zdania jest organ, uważa, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, a zebrany w jego toku materiał dowodowy wskazuje, że wnoszący skargę kasacyjną nie prowadził samodzielnie gospodarstwa rolnego, co ewentualnie pozwoliłoby na uzyskanie płatności rolnych, a jedynie brał udział w sztucznie stworzonym mechanizmie dla ich uzyskania.

Stanowisko organu zaakceptowane przez Sąd I instancji ma oparcie w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

W świetle obowiązujących przepisów organ jest nie tyle uprawniony co zobowiązany do kontroli wnioskowanych przez rolnika płatności rolnych. Może to czynić zarówno na etapie rozpoznawania wniosku o przyznanie płatności jak i po tym czasie (zob. ustawa o płatnościach bezpośrednich, rozporządzenie nr 1306/2013, rozporządzenie nr 1307/2013 i rozporządzenie delegowane nr 640/2014). Natomiast wykazanie podstaw do uzyskania płatności we wnioskowanej wysokości co do zasady spoczywa na beneficjencie wsparcia. Stanowi o tym art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich regulujący procedurę w zakresie płatności bezpośrednich.

W stanie sprawy organ, niezależnie od wnoszącego skargę kasacyjną, podjął działania w celu wyjaśnienia sprawy. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że gospodarstwo rolne wnoszącego skargę kasacyjną miało charakter ekologiczny, działki tworzące to gospodarstwo (łącznie o pow. ok. 100 ha, położone w dwóch województwach – dolnośląskim i zachodniopomorskim oraz w różnych powiatach) były dzierżawione od [...]. Z zeznań świadków oraz wyjaśnień wnoszącego skargę kasacyjną wynika, że nie posiadał on własnego parku maszynowego, a prace na jego działkach mieli wykonywać okoliczni rolnicy, którzy kosili i zbierali plony w zamian za pozyskane siano. Prace polowe były wykonywane przy pomocy maszyn rolniczych wypożyczanych od ojca, teściowej, a także od M., w zamian za pracę na jego rzecz, u którego notabene był zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Wnoszący skargę kasacyjną nie ponosił też kosztów z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego, z wyjątkiem kosztów związanych z czynszem dzierżawnym, zakupem paliwa oraz zakupem gryki (w 2015 r.). Decyzje dotyczące płatności były natomiast konsultowane z A., który reprezentował stronę przed organem i który jak wykazało postępowanie zarządzał wraz z rolnikami (wskazanymi poniżej) nie tylko swoim gospodarstwem, ale również innymi gospodarstwami utworzonymi przez te osoby. Gospodarstwo rolne wnoszącego skargę kasacyjną funkcjonowało w obrębie tej grupy rolników, w skład której wchodzili: [...] oraz szereg spółek z o. o. utworzonych przez te osoby ([...]). Podmioty te, jak wykazało postępowanie wyjaśniające (szeroko opisane w zaskarżonej decyzji), były ze sobą powiązane ekonomicznie, osobowo i organizacyjnie. Organ ustalił też, że niektóre działki wnoszącego skargę kasacyjną sąsiadowały bezpośrednio z działkami R. i M., a więc osób, od których dzierżawił grunty rolne. Działki te nie były naturalnie wydzielone oraz miały ten sam profil upraw. Nadto, wnoszący skargę kasacyjną miał przechowywać w swoim gospodarstwie rolnym (po sezonie rolniczym) maszyny M..

Powyższe ustalenia organu nie są w istocie kwestionowane przez wnoszącego skargę kasacyjną, a jedynie ich ocena. Wnoszący skargę kasacyjną deprecjonuje bowiem wagę ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, co do sposobu prowadzenia przez niego i pozostałe podmioty gospodarstw rolnych, które wskazują na stworzenie mechanizmu uzyskiwania płatności rolnych, który prowadził do naruszenie przepisów regulujących poszczególne płatności rolne. To, że strona, jak obecnie twierdzi, nie miała wiedzy o istnieniu niektórych z gospodarstw rolnych i nie znała ich właścicieli jest niewystarczające do odmowy zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. W tym przypadku istotne jest to, w jaki sposób skarżący kasacyjnie wszedł w posiadanie gruntów rolnych oraz sposób, w jaki nimi zarządzał. Z tych względów należy zgodzić się z organem, że bezpośrednim efektem podjętych przez te podmioty działań, w tym wnoszącego skargę kasacyjną, było uzyskanie płatności bezpośrednich, rolnośrodowiskowych oraz ONW, z pominięciem ograniczeń wprowadzonych przepisami regulującymi poszczególne płatności rolne, efektem czego byłoby uzyskanie płatności w zawyżonej wysokości.

Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał też, na czym miałoby polegać przekroczenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zarzut ten został sformułowany zbyt ogólnikowo, bez podniesienia argumentacji, która by za tym przemawiała. Nie wystarczy bowiem wskazać, że organ II instancji powołał się w swojej decyzji w znacznym stopniu na nowe okoliczności (nieznane na etapie postępowania przed organem I instancji), ale trzeba dodatkowo wykazać, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie kontroluje działań organu I instancji, ale rozpoznaje sprawę ponownie. W związku z czym, w celu zakończenia sprawy organ ma możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Ocena co do zakresu i rodzaju przeprowadzonych dowodów należy do organu, a ewentualne przekroczenie granic tego postępowania należy wykazać. Takich rozważań skarga kasacyjna nie zawiera. O ewentualnym naruszeniu dwuinstancyjności nie może bowiem świadczyć to, że opisane w decyzji okoliczności w znacznym stopniu dotyczą innych podmiotów, a w niewielkim tylko stopniu odnoszą się bezpośrednio do sytuacji wnoszącego skargę kasacyjną. Argumentacja ta jest oparta na błędnym założeniu, że dokonane przez organ w tym zakresie ustalenia nie mają znaczenia dla sprawy. Wykazanie stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności rolnych wymaga bowiem zbadania istnienia powiązań między podmiotami biorącymi udział w tym mechanizmie. Tym samym ustalenia te wpływały bezpośrednio na sytuację prawną wnoszącego skargę kasacyjną, a więc są niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Za wiarygodne nie można też uznać twierdzeń wnoszącego skargę kasacyjną co do braku świadomości w kwestii roli jaką odgrywał w tym mechanizmie. Przeczą temu opisane w zaskarżonej decyzji okoliczności towarzyszące prowadzeniu przez niego gospodarstwa rolnego. Wprawdzie samo wydzierżawienie gruntu nie musi świadczyć o tym, że wnoszący skargę kasacyjną nie zamierzał prowadzić samodzielnie działalności rolniczej, niemniej jednak w połączeniu z pozostałymi okolicznościami ustalonymi przez organ, już o tym świadczy. Przypomnieć chociażby wypada, że wnoszący skargę kasacyjną był zatrudniony na umowę o pracę przez innego rolnika, który był powiązany towarzysko, rodzinnie i organizacyjnie z innymi rolnikami i od którego m.in. wydzierżawiał grunty rolne oraz wynajmował i przechowywał sprzęt rolniczy. Ponadto, powierzał wykonanie zabiegów agrotechnicznych innym podmiotom w zamian za plony. Nie ponosił też zwyczajowo uznawanych wydatków na prowadzone przez siebie gospodarstwo rolne, poza wydatkami na paliwo, zakup gryki i czynsz dzierżawny. Jeśli przy tym uwzględnimy dodatkowo to, że wydzierżawiane grunty o powierzchni ok. 100 ha były położone w dwóch województwach i w różnych powiatach, to nie sposób nie zgodzić się z organem i Sądem I instancji, że ujawnione okoliczności wskazują na funkcjonowanie gospodarstwa rolnego w warunkach, które nie pozwalały przyjąć, że jest ono prowadzone samodzielnie przez wnoszącego skargę kasacyjną. Jedyny cel wydzierżawiania gruntów rolnych, na który było nakierowane działanie wnoszącego skargę kasacyjną i pozostałych rolników biorących udział w tym mechanizmie, to uzyskanie płatności z pominięciem wprowadzonych na poziomie unijnym i krajowym ograniczeń. Działanie takie należy uznać za sprzeczne z założeniami polityki rolnej.

Nie można również zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Na ostatniej stronie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraźnie stwierdza, że nie można zarzucić organowi ARiMR naruszenia art. 6, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. Stwierdzenie to kończy przeprowadzoną przez Sąd ocenę postępowania wyjaśniającego organu.

Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt I) ppkt 2., a w konsekwencji również zarzut ujęty w pkt I) ppkt 3. petitum skargi kasacyjnej.

Niezasadny okazał się również zarzut ujęty w pkt I) ppkt 4. petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) zaskarżonego aktu. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji – co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego – zasadniczo nie może wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. Wypada też wskazać, że przeprowadzenie dowodu z dokumentów jest możliwe jedynie na okoliczności, które dotyczą bezpośrednio rozpoznawanej sprawy. Zatem brak jest podstaw prawnych do włączenia dowodów zgromadzonych w innych sprawach strony (tu: dotyczących płatności rolnych za rok 2016). Na podstawie rozstrzygnięć podjętych w innych sprawach Sąd nie może bowiem dokonywać oceny decyzji będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Każdy rok płatności rolnych podlega odrębnej ocenie. Tym samym to, że w latach następnych (czy poprzednich) organ nie stwierdził stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych nie oznacza jeszcze, że w 2015 r. taka sytuacja nie miała miejsca. Również fakt poniesienia wydatku na zakup paliwa i gryki, na który powołuje się strona, nie mógł zmienić ogólnej oceny sprawy.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty procesowe.

Konsekwencją nieuznania zarzutów procesowych było nieuznanie zarzutu materialnego ujętego w pkt II) ppkt 2. petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunku nie ma znaczenia to, że wnoszący skargę kasacyjną formalnie mógł wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo, ani to, że posiadał wyodrębnione organizacyjno-prawnie gospodarstwo. Nie wyklucza to bowiem uczestniczenia w sztucznie stworzonym mechanizmie pozyskiwania płatności. Podejmowane przez wskazane wcześniej podmioty czynności prawne i faktyczne, mimo że bezpośrednio nie były objęte zakazem prawnym, to jednak zmierzały do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane ((por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53)). Zatem wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań, jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących w danym okresie rozliczeniowym modulacji. Z okoliczności, jakie wystąpiły w tej sprawie wynika, że na przestrzeni kilku lat tworzone były gospodarstwa rolne, względem których były składane odrębne wnioski o przyznanie różnych płatności rolnych, z pominięciem ograniczeń finansowych, jakie wynikają z przepisów unijnych regulujących wsparcie finansowe dla rolnictwa UE. W tej sytuacji istniała podstawa do odmówienia przyznania wnioskowanej płatności, ze względu na sztuczne stworzenie warunków do jej uzyskania. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów polityki rolnej. Można założyć, że gdyby nie było takiego wsparcia finansowego ze strony Państwa czy UE, to działalność byłaby prowadzona na mniejszą skalę. Z tego względu nie ma uzasadnienia, a przynajmniej nie zostało ono wykazane, dla prowadzenia gospodarstwa rolnego na wydzierżawianych gruntach o powierzchni ok. 100 ha, położonych na obszarze dwóch województw, w różnych powiatach, w sytuacji, gdy strona jest zatrudniona na umowę o pracę, nie posiada sprzętu rolniczego i bez pomocy swojego pracodawcy, który prowadził działalność rolniczą w powiązaniu z wieloma innymi rolnikami nie jest w stanie sprostać obowiązkom związanym z obsługą gospodarstwa rolnego. Tak więc, mimo że wydzierżawianie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.