Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1477/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11 a ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Krakowa- Nowej Huty w Krakowie na uchwałę Nr XXXV/231/2014 Rady Gminy Koniusza z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koniusza na 2014 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy dla Krakowa – Nowej Huty w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Koniusza Nr XXXV/231/2014 z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koniusza na 2014 rok, wraz z załącznikiem w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koniusza w 2014 roku", domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a to:

1. art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (test jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm. – dalej jako: u.o.z.), polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego poprzez nałożenie na właścicieli odłowionych zwierząt w § 12 ust. 3 załącznika do przedmiotowej uchwały obowiązku zwrotu Gminie kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko-weterynaryjną w chwili odbioru odłowionego zwierzęcia przez właściciela;

2. art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., poprzez ogólnikowość zapisów § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez zaniechanie podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt; w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 u.o.z., ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań;

3. art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, bez wskazania konkretnie schroniska z podaniem jego adresu oraz lekarza weterynarii, w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 u.o.z., ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań;

4. art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie kwestii dotyczącej usypiania ślepych miotów z terenu Gminy Koniusza, w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 u.o.z., ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań;

5. art. 11a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.z., poprzez zapewnienie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 13 ust. 2 pkt 4 w załączniku do zaskarżonej uchwały, usypiania zwierząt chorych, w celu ulżenia w cierpieniu zwierzęciu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, podczas gdy podanie środka usypiającego jest możliwe tylko w przypadkach określonych w ustawie o ochronie zwierząt po zapadnięciu decyzji o jego uśmierceniu wydanej przez podmiot wskazany w powołanej ustawie – art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33 u.o.z., podczas gdy ani art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. nie dawały upoważnienia do ustanowienia takiego zapewnienia;

6. art. 11a ust. 2 pkt 1 i 8 u.o.z., poprzez niewskazanie konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt oraz lekarza weterynarii w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wraz z podaniem ich adresów, pomimo istnienia ustawowego obowiązku uregulowania wskazanych kwestii.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył na wstępie treść § 2 ust. 2, § 12 ust. 1-3, § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Następnie wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym zaskarżona uchwała wydana na podstawie art. 11a u.o.z. stanowi akt prawa miejscowego, z uwagi na fakt, iż zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Odnosząc powyższe regulacje do przedmiotowej sprawy, Prokurator podał, że w jego ocenie, w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 1 u.o.z. W tym zakresie Prokurator podniósł, że zapis zawarty w § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały został w niej zamieszczony bez podstawy prawnej. Podkreślono bowiem, że został on zawarty w treści zaskarżonego aktu mimo, iż art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi, że koszty programu ponosi Gmina. Według Prokuratora, sprzeczność z prawem wskazanego przepisu zawartego w załączniku do zakwestionowanej uchwały nie budziła wątpliwości, gdyż stał on w sprzeczności nie tylko z art. 94 Konstytucji RP, ale także powołanym przepisem u.o.z. Zaznaczono przy tym, że ustawodawca określając treść upoważnienia ustawowego do ustanowienia aktu prawa miejscowego na podstawie art. 11a u.o.z. nie przewidział w ogóle możliwości oddziaływania i kształtowania przez Rady Gmin praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Tym samym, zdaniem Prokuratora, przekroczenie upoważnienia ustawowego, skutkujące ingerencją w obowiązki obywateli musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. Ponadto odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 11a ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 4, 6 i 8 u.o.z., Prokurator zwrócił uwagę na obligatoryjny charakter elementów wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z. wynikający z posłużenia się przez ustawodawcę słowami: "Program, o którym mowa w ust. 1 obejmuje". Dodano przy tym, że z regulacji tej wynika obowiązek wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii w sposób konkretny i precyzyjny. Stąd też w ocenie Prokuratora, za istotne naruszenie prawa należy również uznać ogólnikowość zapisów § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, albowiem nie podano w nich konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ani nie określono listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Podkreślono bowiem, że art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nakłada na radę gminy obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, czego Rada Gminy Koniusza nie uczyniła. W dalszej kolejności zarzucono, że wobec nieuregulowania w uchwale i załączniku do niej kwestii dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt naruszono art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. w związku z brakiem skonkretyzowania jego treści, w tym sposobu postępowania i podmiotu odpowiedzialnego za jego realizację ze wskazaniem jego nazwy i adresu. Jednocześnie, Prokurator powołując się na treść art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., którego naruszenie zarzucono Radzie Gminy Koniusza, wskazał, że w przepisie tym nałożono na uchwałodawcę obowiązek unormowania kwestii związanej z usypianiem ślepych miotów na obszarze Gminy. Zaznaczono przy tym, że do wskazanego zagadnienia nawiązano jedynie w § 2 ust. 2 załącznika do kwestionowanej uchwały stwierdzając, iż zadanie określone w § 2 pkt 6 (usypianie ślepych miotów z terenu Gminy Koniusza) będzie wykonywane przez lekarza weterynarii, bez określenia procedury działania pracowników Gminy, ani samego lekarza weterynarii we wskazanym zakresie. Tym samym, w ocenie Prokuratora, wskazane powyżej zaniechanie uchwałodawcze stanowi istotne naruszenie prawa, zaś przywołany zapis uchwały odwołujący się do kwestii wskazanej w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. uznać należy za pozbawiony praktycznego znaczenia, a w związku z tym niewypełniający ustawowego upoważnienia. Ponadto zaznaczono, że stosownie do treści art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje wyłącznie usypianie ślepych miotów, a w związku z tym – według Prokuratora – brak było upoważnienia dla Rady Gminy Koniusza dla zapewniania usypiania również zwierząt chorych, których utrzymanie przy życiu wiązałoby się z cierpieniem (§ 13 ust. 2 pkt 4). Zwrócono przy tym uwagę, że organ nie miał takiego upoważnienia ustawowego, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.z., zabicie zwierzęcia w przypadku konieczności jego bezzwłocznego uśmiercenia jest możliwe tylko w trybie wskazanym w art. 33 tej ustawy. Dodatkowo, Prokurator powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że z przepisów u.o.z. wynika obowiązek konkretnego wskazania schroniska i lekarza weterynarii, zapewniającego opiekę w razie zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, o których mowa w – odpowiednio – art. 11a ust. 2 pkt 1 i 8 u.o.z. Tym samym, zdaniem Prokuratora, za niewystarczające uznać należy określenie tych podmiotów poprzez użycie wyłącznie nazwy, którą posługuje się ustawodawca i odwołanie się jedynie do bliżej nieokreślonych umów, które mają zostać zawarte przez Gminę celem realizacji programu. Podkreślono bowiem, że podmioty te powinny być zindywidualizowane już w samej uchwale, wymagane jest również podanie ich adresów. Dlatego też zaznaczono, że w żaden sposób nie można uznać za dopuszczalne poprzestania jedynie na odwołaniu się do mającej zostać zawartą umowy, tym bardziej, iż w uchwale nie wskazano, kiedy takowa miałaby zostać zawarta. Dodano, że ww. braki uniemożliwiają uznanie uchwały za odpowiadającą wymogom wynikającym z celu regulacji ustawowej i stanowią istotne naruszenie prawa. Według Prokuratora, niedostateczna konkretyzacja obligatoryjnych elementów programu i nieprecyzyjność postanowień uchwały we wskazanym wyżej zakresie prowadzi do niezrealizowania zamierzonego przez ustawodawcę celu, tj. zapewnienia bezdomnym zwierzętom należytej opieki. Zaznaczono przy tym, że zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia polega bowiem na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Ponadto, Prokurator nadmienił, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała przestała obowiązywać wskutek podjęcia w dniu 26 marca 2015 r. przez Radę Gminy Koniusza uchwały w tym przedmiocie na rok 2015, nie może – w jego ocenie – stanowić podstawy do odstąpienia od jej zaskarżenia, gdyż zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne i nawet fakt, iż utraciła ona moc, nie zniósł skutków jej obowiązywania przed datą, gdy przestała obowiązywać. Podkreślono bowiem, że unieważnienie tej uchwały wywierać będzie skutek ex tunc, czyli od dnia jej podjęcia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Koniusza wniosła o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, argumentując wniosek o umorzenie postępowania Rada Gminy Koniusza wskazała, że przedmiotem skargi jest uchwała, która została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez utratę jej mocy prawnej. W ocenie organu, skarżący jako organ ochrony prawnej nie wykazał lub przynajmniej nie uprawdopodobnił, jakoby nieobowiązujący już w dacie wniesienia skargi program opieki nad zwierzętami bezdomnymi w jakikolwiek sposób oddziaływał na sytuację prawną innych podmiotów czy organów administracji publicznej, co mogłoby stanowić uzasadnienie konieczności występowania z przedmiotową skargą zawierającą wniosek o stwierdzenie nieważności w całości uchwały od trzech lat nieobowiązującej. Zdaniem organu, w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na akt prawa miejscowego akt ten przestanie obowiązywać dochodzić będzie do bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego.

Ponadto w odniesieniu do wniosku o oddalenie skargi w całości, Rada Gminy Koniusza podniosła, że zarzuty Prokuratura Rejonowego w stosunku do zaskarżonej uchwały nie znajdują uzasadnienia, tak w kontekście unormowań ustawowych, jak i w zakresie w jakim Konstytucja RP oraz obowiązujące regulacje prawne przewidują warunki stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym zakresie Rada Gminy Koniusza, odnosząc się do zarzutu niewskazania konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt oraz lekarza weterynarii w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wraz z podaniem ich adresów, pomimo istnienia ustawowego obowiązku uregulowania wskazanych kwestii podkreśliła, że treść art. 11a ust. 2 pkt 1 i 8 u.o.z. bezsprzecznie wskazuje na konieczność zapewniania bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Niemniej jednak, zdaniem organu, przywołana norma – wbrew twierdzeniom skarżącego – w żaden sposób nie nakazuje, aby program w swej treści obligatoryjnie "wskazywał" na konkretne schronisko dla bezdomnych zwierząt z przywołaniem (podaniem) adresu. Według organu, ustawodawca wyraźnie pozostawił powyższe do samodzielnej regulacji prawodawcy lokalnego, a tym samym – wbrew twierdzeniom Prokuratora – przepis ustawy nie zawiera w swej treści takiego obowiązku. Podkreślono przy tym, że tego rodzaju dyspozycja wynika natomiast z normy ujętej w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., w ramach którego wprost zobowiązano do "wskazania" w programie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Stąd też podniesiono, że przy uwzględnieniu treści ww. upoważnienia, nie sposób uznać, aby u.o.z. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nakazywała wskazanie konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt wraz z adresem w treści uchwały. Tym samym, w ocenie organu, brak jest podstaw prawnych do takiej interpretacji jakiej dokonał skarżący, gdyż gdyby racjonalny ustawodawca nałożył na gminy takie obowiązki dotyczące wskazania konkretnych podmiotów realizujących zadania określone w programie, to treść art. 11a ust. 2 pkt 3, 4 i 6 u.o.z. odpowiadałaby treści pkt 7, a tak w rzeczywistości nie jest. Zdaniem Rady Gminy, wypełniła ona treść upoważnienia ustawowego albowiem zapewniono bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Koniusza miejsce w schronisku dla zwierząt. Podkreślono przy tym, że brak sprecyzowania samego schroniska w treści uchwały nie może niweczyć samego faktu wypełnienia tego obowiązku w inny określony uchwałą sposób. Nadto według organu, nie sposób uznać, iż niewskazanie w uchwale konkretnego schroniska, z którym Gmina ma podpisaną umowę – wobec braku wyraźnego unormowania w tym zakresie – ma przesądzać o tak daleko idącym uchybieniu samego programu, skutkującym unieważnieniem uchwały w całości. Dlatego też zdaniem Rady Gminy, zarzut Prokuratora nie zasługuje na uwzględnienie, a zapisy programu, w tym w szczególności określone w § 2 ust. 2, § 3, § 4, § 6, § 10, § 11, § 13 stanowią o wypełnieniu dyspozycji normy z art. 11a ust. 1 i 8 u.o.z.

Jednocześnie w ocenie organu, za niezasadny należy również uznać zarzut skarżącego, w myśl którego zapis § 5 programu w zakresie w jakim wskazano na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie – jest zbyt ogólnikowy. Zdaniem organu, ten jak i pozostałe zarzuty stanowią w istocie o ocenie prawnej uchwały w oparciu o kryterium celowości, zamiast w oparciu o przewidziane przepisami prawa kryterium legalności. Zwrócono bowiem uwagę, że w rzeczywistości Prokurator wskazuje na to co jego zdaniem powinno być unormowane w ramach określonego ustawą upoważnienia wbrew wyraźnie zredagowanej treści delegacji ustawowej. Dlatego też według organu, nie można zgodzić się z twierdzeniem Prokuratora, zgodnie z którym brak określenia "konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w którym przebywają koty wolnożyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt" stanowi o nie wypełnieniu dyspozycji normy z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. W ocenie organu, to rzeczą prawodawcy lokalnego jest określenie sposobu adekwatnego do bieżących potrzeb wypełnienia tak określonego upoważnienia. Podkreślono przy tym, że w programie przewidziano opiekę nad kotami wolnożyjącymi w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla ochrony tych zwierząt i jest to adekwatne dla społeczności lokalnej. W tym zakresie o wypełnieniu upoważnienia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. stanowi – zdaniem organu – m.in. treść § 5 programu, zgodnie z którym "sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi obejmuje: dokarmianie kotów wolno żyjących w miejscach, gdzie stwierdzono ich skupiska, poprzez zakup i wydawanie karmy przez pracownika UG Koniusza, społecznym opiekunom kotów wolno żyjących, wolontariuszom działającym na terenie Gminy". Podobnie, Rada Gminy nie podziela zarzutów Prokuratora w zakresie niewypełnienia upoważnienia ustawowego i ogólnikowego uregulowania kwestii dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku. W ocenie organu, zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony z uwagi na unormowanie tej kwestii m.in. w § 3 oraz § 14 kwestionowanej uchwały, których treść następnie przytoczono. Według organu, również za niezasadny należy uznać zarzut nieuregulowania kwestii dotyczącej usypiania ślepych miotów, gdyż stosowna regulacja w tym zakresie została zawarta m.in. w § 13 ust. 3 programu, zgodnie z którym gmina przewidziała realizację ww. zadania poprzez zapewnienie możliwości usypiania ślepych miotów u lekarza weterynarii, z którym podpisano umowę. Dodatkowo organ nie zgodził się także z zarzutem, wedle którego Rada Gminy w sposób istotny naruszyła art. 11a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.z. poprzez zapewnienie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 2 pkt 4 programu usypiania zwierząt chorych. Podkreślono bowiem, że Prokurator pochopnie kreuje zarzut w sytuacji, w której brak jest w tym zakresie wystarczających podstaw, gdyż jak wynika z treści programu Gmina zapewniła całodobową opiekę weterynaryjną, w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt poprzez zawarcie stosownej umowy z lekarzem weterynarii/Przychodnią Weterynaryjną, w zakresie opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom bezdomnym. Dodano, że w ramach tak świadczonych usług lekarz weterynarii zapewniać ma, m.in. podjęcie interwencji na zlecenie w stosunku do zwierząt bezdomnych w sytuacji zagrożenia zdrowia lub życia zwierzęcia, udzielenie pomocy weterynaryjnej potrzebnej w danym przypadku zwierzętom potrąconym na drogach przez pojazdy mechaniczne, wykonanie wszelkich niezbędnych zabiegów weterynaryjnych w celu pomocy zwierzęciu, podanie środka usypiającego, w celu ulżenia w cierpieniu zwierzęciu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia. Tym samym według Rady Gminy, nie wprowadziła ona zapisu związanego z koniecznością usypiania chorych zwierząt wbrew zarzutowi skargi, a jedynie w ramach programu przewidziała sytuacje, w których w celu ulżenia w cierpieniu zwierzętom potrąconym na drogach przez pojazdy mechaniczne, koniecznym może być podanie środka usypiającego w przypadku, gdy podjęte przez lekarza zabiegi weterynaryjne okażą się być niewystarczające. Zwrócono uwagę, że wskazana regulacja jest zgodna z obowiązującym prawem, w tym również z przywołanym w skardze art. 33 u.o.z. Ponadto w ocenie organu, nie sposób zgodzić się także z twierdzeniem, zgodnie z którym § 12 ust. 3 programu w zakresie w jakim nakłada na właścicieli odłowionych zwierząt obowiązek zwrotu Gminie kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko-weterynaryjną w chwili odbioru odłowionego zwierzęcia przez właściciela – istotnie narusza prawo, tj. art. 11a ust. 1 u.o.z. Zaznaczono, że w art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarto zakres uregulowań wymagający uszczegółowienia, niemniej – według organu – wymienione w tym przepisie elementy nie mają charakteru wyczerpującego, zatem dopuszczalne jest przyjęcie, iż program może normować także inne kwestie, przy czym muszą one pozostawać w graniach upoważnienia ustawowego. Stąd też zdaniem Rady Gminy, przy uwzględnieniu brzmienia ustawowej definicji bezdomnego zwierzęcia oraz trudności z ustaleniem właściciela zbłąkanego zwierzęcia, za znajdujące umocowanie w ww. upoważnieniu uznać należy te zapisy programu, które przewidują zwrot niezbędnych kosztów związanych z odłowieniem jego zwierzęcia. W ocenie organu, gmina nie może bowiem ponosić kosztów związanych z odławianiem i transportem, utrzymaniem, leczeniem i innymi niezbędnymi zabiegami, w przypadku gdy w późniejszym czasie okaże się, że zwierzę ma swojego właściciela. Dodano, że pokrywanie ww. kosztów przez gminę byłoby sprzeczne z istotą programu, który dotyczy bezdomnych zwierząt oraz zasadami prawidłowej gospodarki finansowej środkami publicznymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Ponadto w myśl art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1767 z późn. zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności zaś, prokurator nie jest obowiązany do wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jak również w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego nie jest on związany terminem zaskarżenia takiego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Koniusza Nr XXXV/231/2014 z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koniusza na 2014 r. wraz z załącznikiem w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koniusza w 2014 roku".

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie budziło wątpliwości Sądu, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, pomimo, że jest ona aktem o zróżnicowanym charakterze normatywnym, zawierającym normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taka kwalifikacja przedmiotowej uchwały znajduje także swoje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, że w określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga ona erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, a jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z treści art. 11a ust. 2 u.o.z. (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, LEX nr 2346710; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, LEX nr 2066405; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, LEX nr 1572143). Tym samym, w ocenie Sądu, mając na uwadze ukształtowany w ostatnim czasie pogląd judykatury o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi do aktów prawa miejscowego, jak również fakt, iż wskazana kwalifikacja prawna zaskarżonej uchwały nie była kwestionowana także przez Radę Gminy Koniusza, można zaniechać dalszej analizy kwestii związanych z jej charakterem prawnym.

Przechodząc zatem do oceny merytorycznej przedmiotowej skargi, a więc badania legalności zakażonej uchwały wskazać należy, że podstawę materialnoprawną jej podjęcia stanowił w rozpoznawanej sprawie art. 11a u.o.z. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej uchwały, tj. na dzień 27 marca 2014 r. Zgodnie z tym przepisem Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

Program ten obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Ponadto program, o którym mowa w ust. 1, może – stosownie do treści art. 11a ust. 3 u.o.z. – obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4), zaś sam program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Tym samym, wymaga w tym miejscu podkreślenia, że ustawodawca dokonał wyraźnego wyodrębnienia obligatoryjnych (art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 u.o.z.), jak i fakultatywnych (art. 11a ust. 3 u.o.z.) elementów (przedmiotów regulacji), które odpowiednio muszą lub mogą znaleźć się każdorazowo w przyjmowanym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Oznacza to zarazem, że tak określone upoważnienie ustawowe będzie miało podstawowe znaczenie przy dokonywaniu kontroli podjętej na jego podstawie uchwały, gdyż będzie ono wyznaczało granice dopuszczalnej regulacji prawodawcy gminnego. Wskazać bowiem należy, że wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie wykraczała poza zakres tego upoważnienia. Dlatego też, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie stanowi naruszenie normy upoważniającej, a więc powinno być kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, a w związku z tym istotne naruszenie prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1873/07, LEX nr 505378, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3529/15, LEX nr 2066218 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Ponadto nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Podkreśla się przy tym, że uzupełnieniem wskazanych powyżej unormowań jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć zatem na względzie, iż akt ten powinien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Tym samym, w ocenie Sądu, jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy, z jednej strony wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne (niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że według Sądu, Prokurator zasadnie zarzucił, iż Rada Gminy Koniusza przekroczyła w § 12 ust. 3 Programu, upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z., nakładając na właścicieli odłowionych zwierząt obowiązek zwrotu Gminie kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko-weterynaryjną w chwili odbioru odłowionego zwierzęcia przez właściciela. Wymaga przy tym zaznaczenia, że wynikający z normy art. 11a ust. 2 u.o.z. zakres upoważnienia ustawowego do uregulowania szczegółowej materii Programu, nie obejmuje swoim zakresem uprawnienia rady gminy do kształtowania wobec właścicieli zwierząt, które okazały się jednak nie być bezdomne, zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z postanowień tego rodzaju Programu, a w związku z tym brak stosownego upoważnienia w tym zakresie oznacza zakaz wprowadzania do treści ww. Programu takich regulacji. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że jak wynika to z samej nazwy zaskarżonego aktu (Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt), jego unormowania ze swej istoty odnoszą się do zwierząt bezdomnych, a nie posiadających właściciela zwierząt zagubionych. Trzeba jednak podkreślić, że brak kompetencji prawodawcy lokalnego do regulacji ww. materii w treści Programu, nie wyklucza w ogóle możliwości dochodzenia zwrotu kosztów poniesionych w tym zakresie przez Gminę. Niemniej jednak w takim przypadku właściwą drogą dla dochodzenia roszczeń z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę w związku z opieką nad zwierzęciem, które okazało się mieć właściciela, będzie droga cywilnoprawna, a w związku z tym właściwym do rozstrzygania ewentualnych sporów w tym zakresie będzie sąd powszechny. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości Sądu, że regulacja wyrażona w treści § 12 ust. 3 Programu, została podjęta przez Radę Gminy Koniusza z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 11a ust. 2 u.o.z. Dodać również należy, że podnoszona w odniesieniu do tego zarzutu skargi argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą w art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarto zakres uregulowań wymagający uszczegółowienia, niemniej – według organu – wymienione w tym przepisie elementy nie mają charakteru wyczerpującego, wobec czego dopuszczalne jest przyjęcie, iż program może normować także inne kwestie mieszczące się w graniach upoważnienia ustawowego, nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, wobec ówczesnego brzmienia art. 11a ust. 2 in principio u.o.z. ("Program, o którym mowa w ust. 1 obejmuje"), obowiązującego w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały – a więc przed nowelizacją dokonaną na mocy ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (DZ. U. z 2016 r., poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. – nieuwzględnienie w katalogu, o którym mowa art. 11a ust. 2 u.o.z. możliwości określania w Programie tego rodzaju celów (zadań) oznaczać musiało w praktyce, zakaz podejmowania przez Radę Gminy Koniusza jakichkolwiek rozstrzygnięć w tym zakresie (wprowadzania do programu tego rodzaju regulacji).

W ocenie Sądu, należało również częściowo podzielić zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. (w brzmieniu sprzed 6 stycznia 2017 r.), polegający na zaniechaniu podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Zgodnie z treścią § 5 kontrolowanego Programu: "Sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi obejmuje: dokarmianie kotów wolno żyjących w miejscach, gdzie stwierdzono ich skupiska, poprzez zakup i wydawanie karmy przez pracowników UG Koniusza, społecznym opiekunom kotów wolno żyjących, wolontariuszom działającym na terenie Gminy". Zdaniem Sądu, w skardze przedstawiono prawidłową ocenę zakwestionowanego stanu normatywnego podnoszącą, że ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale dotyczące opieki nad wolno żyjącymi kotami cechuje duży stopień ogólności. Z treści upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że pojęcie opieki nad kotami wolno żyjącymi powinno być pojmowane szerzej niż tylko jako zapewnianie ich dokarmiania. Opieka ta w określonych sytuacjach może bowiem polegać także na przykład na pomocy w okresie wzmożonych mrozów przez zapewnienie odpowiedniego schronienia, w tym np. przenośnego. Wskazane przykłady są niewiążące z uwagi na fakt, że gmina posiada w tym zakresie własne władztwo prawotwórcze. W związku z tym Sąd stwierdza, że przyjęte unormowanie zawiera pewne pominięcie zakresu obowiązkowego przedmiotu regulacji, jako że brak jest w tym zakresie postanowień o opiece nad kotami wolno żyjącymi, w tej sytuacji kiedy np. nie zachodzi, w ramach opieki, kwalifikowana stanem faktycznym konieczność przyjęcia takiego zwierzęcia do schroniska. Ponadto zaznaczyć należy, że ustalając, iż zakup i wydawanie karmy dokonywane będzie przez pracowników UG Koniusza, nie wskazano z jaką częstotliwością obowiązek ten ma być wykonywany, jak również nie określono sposobu, w jaki ustalana będzie lista społecznych opiekunów. O ile zatem można przyjąć, że samo wskazanie z imienia i nazwiska wszystkich karmicieli wolno żyjących kotów, w akcie prawa miejscowego, z uwagi na możliwe częste zmiany w tym zakresie mogłoby zostać uznane za nadmiernie rygorystyczne i pozbawione podstawy prawnej, o tyle dla zapewnienia realnej możliwości wykonywania tego rodzaju obowiązku, konieczne jest określenie przez lokalnego prawodawcę, co najmniej częstotliwości wykonywania powyższego obowiązku, sposobu ustalania i minimalnej liczebności wykonawców tego obowiązku. W ocenie Sądu, bez zachowania w tym zakresie pewnego minimum dokładności (precyzyjności, konkretności) regulacji, zagrożone może okazać się rzeczywiste wykonanie tego obowiązku. Wymaga jednak podkreślenia, że nie wszystkie pominięcia prawodawcze będą ze swej istoty przesądzały o konieczności stwierdzenia nieważności całego aktu. Dopiero bowiem przesądzenie, że dane pominięcie prawodawcze nie może zostać uzupełnione bez szkody dla zawartości merytorycznej kontrolowanego aktu, stanowić będzie istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia jego nieważności w całości. Tym samym według Sądu, pomimo, że rada gminy nie zrealizowała w tekście aktu prawa miejscowego pełnego przedmiotu regulacji, to dokonane przez nią w przedmiotowej sprawie pominięcie prawodawcze, kwalifikuje się potencjalnie do uzupełnienia prawotwórczego, z uwagi na to, że godzi w istotne wartości, zarówno ustawy, jak i samego aktu wykonawczego do ustawy w postaci kontrolowanego Programu.

Ponadto ustosunkowując się do kolejnych zarzutów podniesionych w skardze, Sąd wskazuje, że w § 2 ust. 2, § 3, § 6 pkt 1, § 10 ust. 1, § 11 ust. 2, § 12 ust. 1 i 2 oraz § 13 Programu, podano jedynie ogólnikowo, że określone zadania, w tym w szczególności dotyczące zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt, usypiania ślepych miotów z terenu Gminy Koniusza oraz udzielenia pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom w przypadku zdarzeń drogowych, zapewni schronisko względnie lekarz weterynarii, z którym Gmina Koniusza zawrze umowę. Stosownie natomiast do treści art. 11a ust. 4 u.o.z., realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 powołanej ustawy, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Tym samym, w ocenie Sądu, analiza przytoczonych powyżej przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż rada gminy powinna wskazać każdorazowo w treści przyjmowanego Programu konkretne podmioty realizujące zadania przewidziane w tej uchwale. Dlatego też brak wskazania w uchwalonym Programie konkretnego podmiotu, np. Schroniska dla zwierząt (stosownie do treści art. 11a ust. 4 u.o.z.), czy też gabinetu weterynaryjnego (jego danych identyfikujących) zajmującego się usypianiem ślepych miotów, obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt oraz pomocą weterynaryjną bezdomnym zwierzętom w przypadku zdarzeń drogowych, jak również zapewniającego bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku dla zwierząt, narusza art. 11a ust. 2 pkt 1, 4, 6 i 8 u.o.z. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jako że nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji ww. przepisu. Wskazać bowiem należy, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z., powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje, dostosowane do warunków lokalnych. Wymaga bowiem podkreślenia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, powołując się na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, wskazuje się, iż charakter ten nie będzie zachowany, jeśli w Programie tym nie zostaną wskazane konkretne podmioty realizujące określone w nim zadania. Tym samym w odniesieniu do tego typu regulacji należy przyjmować, że w przypadku niewskazania danych konkretnego podmiotu i jego adresu, uniemożliwiona będzie zarazem możliwość skutecznej realizacji zadań wynikających z przyjętego programu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, LEX nr 2284663). Dlatego też mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu należało przyjąć, że z uwagi na stopień ogólności postanowień zawartych w zaskarżonej uchwale nie spełnia ona swojej roli. Skoro bowiem uchwała dotycząca Programu na 2014 r. została podjęta w dniu 27 marca 2014 r., a więc już po upływie trzech miesięcy roku objętego Programem, a mimo to w dacie jej przyjęcia Rada Gminy w dalszym ciągu – co można wywieść z treści samej uchwały – ma dopiero w planach zawarcie umowy ze schroniskiem i lekarzem weterynarii, to oznacza, że w praktyce realizacja tego Programu jest niemożliwa. Nie ulega wątpliwości, że skoro uchwała ta z założenia stanowi "program", a więc plan działania, to w ramach tego planu czynności, do których zobowiązana jest gmina muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zaplanowany i zorganizowany. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że doraźne działania, pomimo tego, iż są w pewnych sytuacjach konieczne i uzasadnione, to nie mają one nic wspólnego z działaniami planowanymi, które powinny cechować takie akty jak na przykład kontrolowany w przedmiotowej sprawie Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

W ocenie Sądu uzasadniony jest także kolejny z zarzutów skargi, podnoszący naruszenie przez lokalnego prawodawcę art. 11a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.z. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, polegające na zapewnieniu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 13 ust. 2 pkt 4 Programu, usypiania zwierząt chorych, w celu ulżenia w cierpieniu zwierzęciu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, podczas gdy podanie środka usypiającego jest możliwe tylko w przypadkach określonych w ustawie o ochronie zwierząt po zapadnięciu decyzji o jego uśmierceniu wydanej przez podmiot wskazany w powołanej ustawie. W tym miejscu wymaga bowiem podkreślenia, że warunki uśmiercania zwierząt reguluje art. 33 u.o.z. Zgodnie z ust. 3 i 4 przywołanego przepisu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, w celu zakończenia cierpień zwierzęcia, potrzebę jego uśmiercenia stwierdza jeden z podmiotów określonych w ust. 3 ww. przepisu, w tym m.in. lekarz weterynarii. Z kolei w razie konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, czynność tę dokonuje się przez podanie środka usypiającego – przez lekarza weterynarii (art. 33 ust. 4 pkt 1 u.o.z.). Tym samym nie ulega wątpliwości, iż są to przepisy bezwzględnie obowiązujące, z których wynikają zasady postępowania w tego rodzaju przypadkach. Dlatego też, w ocenie Sądu, nie ma potrzeby wprowadzania do prawa miejscowego przywołanych powyżej unormowań, nawet jeśli postanowienia uchwały nie są co do zasady sprzeczne z treścią ustawy. Wymaga przy tym podkreślenia, że art. 11a u.o.z., nie zawiera upoważnienia dla Rady Gminy do umieszczania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt jakichkolwiek regulacji w tym zakresie, a w związku z powyższym ich zamieszczenie w Programie świadczy o nieuprawnionym przekroczeniu upoważnienia ustawowego.

Jednocześnie Sąd zauważa, że w skardze nie podniesiono zasadniczej wady prawnej zakwestionowanego Programu w postaci istotnego naruszenia prawa przez postanowienia § 15 Programu, dotyczące finansowania wykonania zadań przewidzianych w Programie, zgodnie z którym "środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie Gminy na rok 2014 w następujących kwotach: a) na realizację zadań określonych w § 2 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 – 23.500 zł, b) na realizację zadań określonych w § 2 ust. 1 pkt 2, 7, 9 – 2.500 zł, na realizację zadań określonych w § 2 ust. 1 pkt 8 – 2.000 zł". Wskazać bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, Program powinien wskazywać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, ale także sposób wydatkowania tych środków. Jak zostało to wskazane powyżej, jest to jeden z niezbędnych (obligatoryjnych) elementów uchwały w sprawie przyjęcia Programu. Dlatego też w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje ona w jaki sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 28.000 zł. Zdaniem Sądu, użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w Programie, jako jego obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Stąd też narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko bowiem powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, LEX nr 2056522; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, LEX nr 1946900; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, LEX nr 1644083 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, LEX nr 1820689). Skoro zatem, zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych (nie reguluje ich wszystkich), pomimo że stosownie do jednoznacznego brzmienia postanowień ustawy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznaczać musi, iż przyjęty przez Radę Gminy Koniusza Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanka Wielka w 2014 r. nie wyczerpywał we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia.

Dlatego też, przede wszystkim brak tego koniecznego elementu programu skutkować musiał koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż wyeliminowanie tej jej części naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu.

Ponadto odnosząc się do wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym Sąd powinien umorzyć postępowanie z uwagi na fakt, iż przedmiotem skargi jest uchwała, która została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez utratę jej mocy prawnej, wskazać należy, że jest on niezasadny. Wymaga bowiem podkreślenia, że w kontrolowanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia postępowania sądowego, w tym w szczególności postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Należy podkreślić, że fakt uchylania zaskarżonej uchwały będącej aktem prawa miejscowego przed dniem wniesienia skargi nie pozbawia możliwości oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały, gdyż utrata przez taką uchwałę mocy obowiązującej na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (tj. ze skutkiem ex nunc). Tymczasem stwierdzenie nieważności uchwały będącej aktem prawa miejscowego lub poszczególnych jej przepisów wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, a więc z mocą wsteczną (tj. ze skutkiem ex tunc). W praktyce oznacza to, że w rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, co z kolei ma znaczenie dla czynności prawnych podjętych uprzednio na podstawie takich przepisów uchwały, których nieważność stwierdzono. Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że uchylenie lub zmiana zaskarżonego przepisu (przepisów) uchwały przed wydaniem wyroku, a nawet przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi wniesionej na taką uchwałę.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.