Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 565/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 3 pkt 2, art. 51 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. S., E. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ II instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej w skrócie: "pr.bud.") – po rozpatrzeniu odwołania M. S. i E. S. (dalej łącznie jako: "Inwestorzy" lub "Skarżący") od wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") decyzji z [...] stycznia 2014r. nr[...] (znak: [...]), sprostowanej postanowieniem PINB z [...] marca 2014 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i nałożył na Inwestorów obowiązek wykonania – w terminie do 10 października 2014 r., według załącznika nr 1, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem – robót budowlanych przy nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego z częścią usługową o lokal mieszkalny i sklep spożywczy, zlokalizowanego w [...]. Określił, że roboty budowlane mają polegać na: rozebraniu pokrycia dachowego z blachodachówki; rozebraniu izolacji dachowej; rozebraniu konstrukcji dachowej; rozebraniu ścianek kolankowych; rozebraniu stropu nad parterem; a także częściowym rozebraniu ścian szczytowych, tj. w kalenicy do wysokości 6,15 m oraz na wysokości gzymsu elewacji frontowej do poziomu 3,00 m.

Powyższa decyzja WWINB zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych, opisanych w jej uzasadnieniu.

Starosta [...] (dalej: "Starosta") decyzją z [...] września 2006 r. nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorom pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową o lokal mieszkalny i sklep [...] (dalej jako: "Decyzja PnB").

Postanowieniem z [...] czerwca 2007 r., znak: [...], Starosta wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej Decyzją PnB. Wznowione postępowanie, skontrolowane m.in. wyrokiem WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Po 550/07), zakończyło się uchyleniem Decyzji PnB i odmową wydania pozwolenia na nadbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, orzeczonymi przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją z [...] czerwca 2009 r., znak: [...].

W dniu [...] stycznia 2009 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości budowy i jakości materiałów budowlanych zastosowanych przy nadbudowie i przebudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego. W toku tego postępowania, postanowieniem z [...] lutego 2009 r. nr [...] (znak: [...]), PINB nałożył na Inwestorów obowiązek wykonania i przedłożenia organowi ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Po otrzymaniu żądanej dokumentacji technicznej, PINB decyzją z [...] maja 2009 r., znak: [...], umorzył postępowanie. WWINB decyzję umarzającą uchylił i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją [z [...] września 2009 r. nr [...]– uw. Sądu] PINB nakazał Inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku mieszkalnym, a WWINB, decyzją z [...] listopada 2009 r. (a nie jak błędnie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: "[...] r." – uw. Sądu], decyzję PINB utrzymał w mocy. WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 23 czerwca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Po 71/10) uchylił ww. decyzję WWINB, w następstwie czego organ ten uchylił rozstrzygnięcie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ten, decyzją z [...] października 2010 r., ponownie nakazał Inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych, ale WWINB, decyzją z [...] grudnia 2010 r., uchylił decyzję PINB do ponownego rozpatrzenia; podobnie jak kolejną decyzję PINB – z [...] lutego 2011 r., nakładającą na Inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych – którą WWINB wyeliminował decyzją z [...] września 2011 r.

Pojawiająca się w toku postępowania kwestia uzyskania przez Inwestorów nowej decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji zrealizowanej inwestycji została załatwiona ostatecznym postanowieniem WWINB z [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]), którym organ II instancji uchylił w całości postanowienie PINB z [...] października 2013 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. WSA w Poznaniu nieprawomocnym wyrokiem z 04 lutego 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 101/14) oddalił skargę Inwestorów.

W rezultacie PINB, wymienioną we wstępie decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] marca 2014 r.), nałożył na Inwestorów obowiązek wykonania, we wskazanym terminie i według załącznika nr 1, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (decyzją Wójta [...] o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2005 r. nr [...]) robót budowlanych przy nadbudowie i przebudowie przedmiotowego budynku, polegających na: rozebraniu pokrycia dachowego z blachodachówki; rozebraniu izolacji dachowej; rozebraniu konstrukcji dachowej; rozebraniu ścianek kolankowych; rozebraniu stropu nad parterem; częściowym rozebraniu ścian szczytowych, tj. w kalenicy do wysokości 6,15 m oraz na wysokości gzymsu elewacji frontowej do poziomu 3,00 m; a także częściowym rozebraniu komina bardziej oddalonego od istniejącego budynku na działce nr 548/1 o 1,45 m, tj. poziomu 7,90 m do poziomu 6,45 m.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, wywiedzionego przez Inwestorów, reprezentowanych przez pełnomocnika, radcę prawnego [...], WWINB, opisaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2014 r. (znak: [...]), uchylił zaskarżoną decyzję PINB i orzekł co do istoty sprawy.

Oceniając uchyloną decyzję organu I instancji WWINB stwierdził, że PINB prawidłowo prowadził postępowanie na podstawie przepisów art. 51 pr.bud., a to na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego Decyzji PnB. Zalegalizowanie inwestycji nie jest możliwe bez wcześniejszego dostosowania budowy do przepisów prawa regulujących możliwość posadowienia inwestycji wobec zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (decyzji o warunkach zabudowy) i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ prowadzący postępowanie naprawcze bierze też pod uwagę przyczyny, z powodu których uchylona została decyzja o pozwoleniu na budowę.

WWINB podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące niezgodności zrealizowanej inwestycji z obowiązującą, ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2005 r. (dalej jako "Decyzja WZ"), wydaną przez Wójta [...] (dalej: "Wójt"). Podkreślił, że Decyzja WZ jest w obrocie prawnym i niecelowe jest oczekiwanie na ustalenie innych warunków zabudowy. Zaznaczył, że nieprawomocnym wyrokiem z 04 lutego 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 101/14) WSA w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie WWINB z 12 grudnia 2013 r. Tym postanowieniem organ II instancji – opierając się na wyroku WSA w Poznaniu z 10 października 2013 r. (sygn. akt IV SA/Po 661/13) wydanym w sprawie ustalenia nowych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – wskazał, że wniosek z 2011 r., którego złożenie stanowiło podstawę do zawieszenia postępowania prowadzonego przez PINB, jest tożsamy z wnioskiem z 2010 r. załatwionym ostateczną decyzją Wójta z dnia 16 kwietnia 2010 r., i dalej, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a co za tym idzie: ustalenie warunków zabudowy na wniosek złożony przez Inwestorów w dniu 25 lipca 2011 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w 91 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie WWINB nie budzi wątpliwości fakt zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) z 2,60 m–3,00 m do 4,30 m, skutkiem czego organ I instancji prawidłowo orzekł o rozbiórce izolacji dachowej, konstrukcji dachowej, ścianek kolankowych, stropu nad parterem, częściowo ściany szczytowe, tj. w kalenicy do wysokości 6,15 m oraz na wysokości gzymsu elewacji frontowej do poziomu 3,00 m. Bez znaczenia dla oceny legalności inwestycji pozostaje podnoszona w odwołaniu konieczność zachowania funkcji mieszkalnej poddasza. WWINB zauważył, że zmiana wysokości górnej krawędzi elewacji (gzymsu) nie spowodowała naruszenia pozostałych warunków Decyzji WZ, tj. kąta nachylenia połaci dachowej (wymagane 45°) oraz maksymalnej wysokości górnej krawędzi kalenicy, która w rzeczywistości wynosi 7,30 m, a Decyzja WZ określa ją na maksymalnie do 7,5 m. Z kolei nakaz rozbiórki pokrycia z blachodachówki wynika z zaleceń konserwatorskich, określających wykonanie pokrycia dachowego z dachówki. Nieuzasadnione jest natomiast nakazanie rozebrania kominów – orzeczone przez PINB – skoro konstrukcja dachu zostanie rozebrana.

Organ II instancji podkreślił, że inną rzeczą jest konieczność zabezpieczenia substancji budowlanej po rozbiórce (murów zewnętrznych, pomieszczeń, kominów) przed działaniem czynników zewnętrznych (wiatr, deszcz) – wykonanie tych czynności jest zależne od woli Inwestorów. Ponadto w postępowaniu naprawczym organ zobowiązany jest doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem (w tym wypadku m.in. do zgodności z ostateczną Decyzją WZ), a ewentualne dokończenie inwestycji pozostaje wolą inwestora. W postępowaniu tym (jeżeli nie dotyczy ono istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego) nie wydaje się bowiem pozwolenia na wznowienie robót. Doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami dotyczy robót już zrealizowanych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niewstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pr.bud., WWINB zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych uzasadnione jest wstrzymanie robót budowlanych faktycznie wykonywanych. Skoro zaś w dniu kontroli ([...] grudnia 2008 r.) roboty nie były wykonywane (stan surowy zamknięty), to nie było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót.

W konkluzji organ II instancji stwierdził, że w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem konieczne i wystarczające jest wykonanie robót określonych w sentencji decyzji. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WWINB, Inwestorzy, zastępowani przez dotychczasowego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego – a to z powołaniem się na zarzuty (stanowiące powtórzenie zarzutów odwołania):

– naruszenia prawa procesowego, tj.:

• art. 6 k.p.a. w zw. z art. 170 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – poprzez niezastosowanie wiążącej wykładni zawartej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, który zobowiązał wszystkie organy do dokonania legalizacji przedmiotowej inwestycji;

• art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. – poprzez ich niezastosowanie;

• art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. – poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia decyzji, które doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kultury prawnej obywateli;

• art. 15 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności w ten sposób, że organ II instancji zawarł w swojej decyzji jednocześnie rozstrzygnięcie legalizacyjne i rozbiórkowe, które powinno być ewentualnym następstwem niezastosowania rozstrzygnięć legalizacyjnych;

• art. 80 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów,

– naruszenia prawa materialnego, tj.:

• art. 51 ust 1 pkt 2 pr.bud. – poprzez jego wadliwe zastosowanie, podczas gdy przy prawidłowej ocenie stanu faktycznego organ powinien był odmówić nałożenia na inwestora obowiązków na podstawie wskazanej powyżej;

• art. 51 ust. 1 pr.bud. – poprzez wydanie decyzji bez poprzedzenia jej postanowieniem określonym w art. 50 ust. 1 pr.bud.,

• art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. – poprzez faktyczne zarządzenie rozbiórki, zamiast czynności zmierzających do legalizacji budowy, wyznaczając przy tym termin, który będzie niemożliwy do dochowania.

W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżących zarzucił, że w uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji wskazał, że zasadne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego, tymczasem faktycznie nakazał rozbiórkę części budynku. Ponadto nie odniósł się do argumentacji odwołania. W ślad za tym zarzutem w skardze zostały powtórzone in extenso wywody odwołania.

I tak pełnomocnik Skarżących podkreślił, że już organ I instancji słusznie wskazał, iż w trakcie prowadzonych robót budowlanych Inwestorzy nie odstąpili istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Budowa była zgodna z przepisami prawa budowlanego, a problem wynikał z faktu, że Skarżący prowadzą postępowanie legalizacyjne dotyczące warunków zabudowy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. i 170 p.p.s.a. pełnomocnik Skarżących podniósł, że w obrocie prawnym znajduje się prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/11, dotyczący warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości. W ocenie pełnomocnika wyrażone w tym wyroku opinie i interpretacje wiążą również w niniejszej sprawie, na mocy art. 170 p.p.s.a. Skoro zatem sąd w przywołanym wyroku stwierdził, że inwestor w celu zalegalizowania wykonanych robót budowlanych ma prawo ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to organy nadzoru budowlanego nie miały prawa wydać decyzji quasi-rozbiórkowej, gdy jedyną niezgodnością inwestycji Skarżących są niewłaściwe, według organów, warunki zabudowy, które ponadto są na etapie ustalania (Skarżący złożyli wniosek o zmianę warunków zabudowy).

Skarżący zarzucili też, że uzasadnienie decyzji nie zawiera elementów wskazanych w art. 107 k.p.a., przez co naruszone zostały także przepisy art. 8 i art. 11 k.p.a. Organ nie podjął próby wyjaśnienia stronie, dlaczego, jego zdaniem, prawidłowym i właściwym rozstrzygnięciem jest nałożenie na stronę obowiązku dokonania niezwykle kosztownych i czasochłonnych robót, które w zasadzie niweczą to, co strona już wykonała. W efekcie strona skarżąca nie wie, dlaczego i na jakiej podstawie organ uznał za właściwy zakres prac wskazany w treści zaskarżonej decyzji. Zwłaszcza, że zgodnie z niepodważoną ekspertyzą sporządzoną w tej sprawie, przedmiotowy budynek spełnia wymogi bezpieczeństwa, a wykonane prace dodatkowo go wzmocniły, co organ pominął milczeniem. Jedynie wykonanie prac w sposób dotychczasowy dawało realną możliwość rzeczywistego nadania charakteru mieszkalnego budynkowi, co było bezpośrednim celem przebudowy i nadbudowy. Zobowiązywanie strony do wykonania bardzo szerokiego zakresu robót w sytuacji, gdy ma ona realną możliwość ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę celem kontynuacji i dokończenia robót, jest niezrozumiałe, a przede wszystkim niezasadne na gruncie przedmiotowej sprawy.

Skarżący podnieśli w stosunku do organu także zarzuty cyt. "natury procesowo-ustrojowej", a mianowicie, biorąc pod uwagę konstytucyjne zasady państwa prawnego oraz praworządności, które to zasady mają odzwierciedlenie w przepisach procedury administracyjnej (m.in. art. 6–8 i art. 11 k.p.a.), organ powinien umożliwić dostosowanie warunków zabudowy przedmiotowego terenu do stanu faktycznego. Podkreślili, że od dłuższego czasu próbują doprowadzić do zgodności z prawem swojej inwestycji, a tym samym do wcielenia w życie zasad ładu urbanistycznego, i w 2014 r. złożyli kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli obecnie organ stwierdza, że warunki zabudowy nie odpowiadają budowie, to winien zobowiązać inwestorów do wystąpienia o warunki zabudowy w pożądanym kształcie lub czekać na wynik postępowania prowadzonego obecnie w sprawie wydania warunków zabudowy, a nie orzekać o częściowej rozbiórce obiektu. Takie działanie jest, zdaniem Skarżących, sprzeczne z "ideą legalizacji obiektów do wymogów powszechnie obowiązującego prawa".

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 50 i art. 51 pr.bud. pełnomocnik Skarżących obszernie przytoczył opracowania komentarzowe dotyczące tych przepisów oraz odnoszące się do nich orzecznictwo sądów administracyjnych. W szczególności, z powołaniem się na wyrok WSA we Wrocławiu z 05 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 50/11), wskazał, że instytucja przewidziana przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. polega na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności, które doprowadziłyby wykonane roboty do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę, natomiast w żadnym wypadku ta regulacja nie może mieć zastosowania do nakazania prowadzenia robót o charakterze rozbiórkowym, lub też prac mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Tymczasem, zdaniem pełnomocnika, działania organu faktycznie nakazują rozbiórkę przedmiotowego budynku.

W ocenie strony skarżącej wobec faktu, że żadne przepisy prawa budowlanego nie zostały naruszone przez Inwestorów, aktualna pozostaje teza wyroku WSA we Wrocławiu z 18 stycznia 2011 r. (II SA/Wr 558/10), iż w sytuacji uznania przez organ, w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien on umorzyć postępowanie, albowiem przepis z art. 51 pr.bud. nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. W efekcie, zdaniem Skarżących, naruszono art. 105 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Ponadto pełnomocnik Skarżących zwrócił uwagę na fakt, że Decyzja WZ określająca w pkt 2 lit. c warunków zabudowy: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu): 2,60–3 m", może być rozumiana w ten sposób, iż wysokość ta dotyczy istniejącego na wysokości 3 metrów gzymsu i wobec tego warunki zabudowy są określone w ten sposób, że nie określają wysokości elewacji frontowej w zakresie przewyższającym ww. gzyms – co stawia pod znakiem zapytania domniemaną nielegalność przedmiotowej budowy. Wobec faktu, że Decyzja WZ pozostawia swobodę co do określenia górnej wysokości elewacji frontowej, a wyznacza tylko wysokość zabytkowego gzymsu, pełnomocnik stwierdził, że budowa Inwestorów jest legalna, a jedynie z ostrożności procesowej prowadzą oni działania legalizacyjne, chcąc uczynić zadość warunkom stawianym przez organ I instancji. W tej sytuacji wydanie zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z ideą legalizacji obiektów.

Pełnomocnik Skarżących podkreślił także, że organ odwoławczy uchylając zaskarżone postanowienie i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonym postanowieniu, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i postanowienie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Jest to związane z zasadą, że rozpoznawana w postępowaniu odwoławczym sprawa musi być tożsama, pod względem tak podmiotowym, jak i przedmiotowym, z rozstrzyganą przez organ I instancji. Powyższe również oznacza bezsprzecznie naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 k.p.a.), co stanowi z kolei rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i jako takie może skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 22 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 565/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 18 września 2014 r., sygn. akt II OZ 935/14, oddalił zażalenie na to rozstrzygnięcie.

W piśmie procesowym z 17 listopada 2014 r. uczestnicy postępowania, B. i J. S. (dalej jako: "Uczestnicy"), zarzucili, że Inwestor w dalszym ciągu wykonuje prace budowlane bez pozwolenia. W ocenie Uczestników, WWINB wydał słuszną decyzję. Ponadto Uczestnicy podkreślili, że w dniu 01 października 2014 r. WSA w Poznaniu [wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 583/14 – uw. Sądu] oddalił skargę Inwestorów na decyzję SKO w przedmiocie warunków zabudowy, co oznacza, że nie można wydać kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż każda kolejna byłaby tożsama z pozostającą w obrocie prawnym Decyzją WZ. Uczestnicy podnieśli ponadto, że przedmiotowy budynek stanowi zagrożenie dla ludzi, gdyż jego stan jest zły.

Na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. pełnomocnik Skarżących złożył do akt odpis decyzji SKO w [...] z [...] lipca 2014 r., podkreślając, że organ ten zmienił zdanie i stwierdził, iż możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nadto pełnomocnik złożył do akt postanowienie Starosty uzgadniające pozytywnie ww. decyzję, w zakresie ochrony gruntów rolnych. Skarżący, stawający osobiście, podkreślił, że w przedmiotowym domu mieszka oraz że od 16. roku życia ma orzeczoną niepełnosprawność. Uczestnicy postępowania, B. i J. S., podkreślili że złożona na rozprawie do akt decyzja dotyczy remontu budynku w postaci wymiany instalacji i wcale nie obejmuje zgody na zmianę wysokości budynku. Brak w tej sprawie innych uzgodnień, a Skarżący nadal nielegalnie prowadzą roboty budowlane; ostatnio wymienili okna i drzwi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji WWINB w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Inwestorów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd mianowicie nie dopatrzył się naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

W szczególności, wbrew ogólnikowym zarzutom skargi dotyczącym naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., organy administracji dostatecznie wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – w tym, inaczej niż twierdzi pełnomocnik Skarżących, uwzględniły wykonaną na potrzeby tego postępowania przez [...] ekspertyzę techniczną z kwietnia 2009 r. (k. 212 akt adm. I inst., t. II), której ustalenia posłużyły zresztą organom do odparcia zarzutów zgłoszonych przez Uczestników, dotyczących stanu technicznego przedmiotowego budynku, co najwyraźniej uszło uwadze pełnomocnika Skarżących – i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Niezasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz związanego z tym naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 8 i art. 11 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji WWINB (podobnie zresztą jak uzasadnienie poprzedzającej ją decyzji PINB) jest, w ocenie Sądu, nie tylko poprawne pod względem formalnym – jako że obejmuje wymagane elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie faktyczne: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne: wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa) – ale także w sposób dostatecznie jasny, komunikatywny i wyczerpujący wyjaśnia motywy, jakie legły u podstaw nałożenia na Inwestorów obowiązków wyszczególnionych w decyzji, umożliwiając tym samym ich intersubiektywną weryfikację w ramach kontroli sądowoadministracyjnej.

Tak samo niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), które to naruszenie miało wyrażać się, jak wynika z uzasadnienia skargi, w rozstrzygnięciu sprawy co do istoty przez WWINB w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż uczynił to PINB w swej decyzji uchylonej przez WWIB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucane naruszenie nie wystąpiło, gdyż już z podstaw prawnych obu ww. decyzji wynika, że zarówno PINB, jak i WWINB orzekały w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. – a powołane dodatkowo w decyzji organu I instancji przepisy art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 pr.bud. są przepisami ustrojowymi, normującymi podstawowe obowiązki organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1 pr.bud.) oraz właściwość powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji (art. 83 ust. 1 pr.bud.), i jako takie pozostają bez wpływu na ustalenie istnienia tożsamości sprawy administracyjnej. Na wymaganą w toku postępowania instancyjnego tożsamość sprawy składają się elementy podmiotowe (krąg stron postępowania oraz adresatów decyzji) oraz przedmiotowe, współwyznaczane każdorazowo m.in. przez materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie wszystkie te elementy zostały w obu instancjach zachowane. Wobec tego zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. należało uznać za całkowicie chybiony.

Jak to już wyżej wskazano, materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie stanowił art. 51 ust. 1 (pkt 2) pr.bud. W myśl tego przepisu (art. 51 ust. 1 pr.bud.): "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 [tj. postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych – uw. Sądu], właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian."

Od razu należy wyjaśnić, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pr.bud. nie jest wymagane, jeśli roboty te nie są już wykonywane, co trafnie podniósł WWINB w uzasadnieniu swej decyzji. Zarazem brak podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót nie uniemożliwia prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pr.bud. i wydania jednej ze wskazanych w tym przepisie decyzji – co zostało przesądzone przez ustawodawcę w art. 51 ust. 7 pr.bud., zgodnie z którym przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że, wbrew zarzutom Skarżących (oraz nietrafnym sugestiom organu II instancji), w niniejszej sprawie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud. – postanowienie PINB z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (k. 259 akt adm. I inst., t. II). Kwestia ta pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość kontrolowanej tu decyzji, gdyż nie ulega wątpliwości, że w zakreślonym w art. 51 ust. 1 pr.bud. terminie 2 miesięcy od wydania tego postanowienia organ wydał jedną z decyzji wyszczególnionych w tym przepisie – decyzję PINB z [...] września 2009 r. nr [...] (znak: [...]) nakazującą Inwestorom zaniechanie robót budowlanych – wyczerpując tym samym wymóg dochowania tego terminu. Jeżeli bowiem organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 51 ust. 1 pr.bud. w przepisanym terminie decyzję, która następnie uchyli organ odwoławczy bądź też sąd administracyjny uchyli decyzję ostateczną, to w takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje "skonsumowane", a tym samym nie może utracić ważności. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z bezskutecznym upływem terminu (tak trafnie wyrok NSA z 27.11.2007 r., II OSK 1558/06, CBOSA).

Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. celem nałożenia przewidzianego w tym przepisie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do "stanu zgodnego z prawem". Lege non distinguente, wskazywana w tym przepisie "zgodność z prawem" to m.in. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego względu, w ocenie Sądu, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę, następnie wyeliminowane – co, jak w niniejszej sprawie, sprowadziło konieczność prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 pr.bud. – badanie legalizowanego przedsięwzięcia pod kątem jego zgodności z prawem obejmuje także analizę zgodności tego przedsięwzięcia z postanowieniami owej nadal obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy. Jest tak dlatego, że decyzja o warunkach zabudowy, wydana w przypadku nieobowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w istocie stanowi konkretyzację wymagań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów ustaw oraz aktów wydanych na ich podstawie na potrzeby danego zamierzenia inwestycyjnego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 61, Nb 1). Przedstawioną interpretację wspiera treść przepisu art. 48 ust. 2 pkt 2 pr.bud., z którego expressis verbis wynika, że pod pojęciem "zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" ustawodawca rozumie także jej zgodność z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji organy obu instancji zasadnie poddały ocenie rezultat wykonanych przez Inwestorów robót budowlanych pod kątem zgodności z ustaleniami obowiązującej Decyzji WZ, w tym z zawartym w jej punkcie 2 lit. c ustaleniem w brzmieniu: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu): 2,60–3 m". W ocenie Sądu użyte w tym postanowieniu sformułowanie "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu)" – nawiązujące wprost do unormowań § 1 pkt 4 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dotyczących wymogu określenia w decyzji o warunkach zabudowy "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" – jest dostatecznie jasne i jako takie nie pozostawia miejsca na interpretację przedstawioną w skardze, w myśl której określona w Decyzji WZ wysokość "dotyczy istniejącego na wysokości 3 metrów gzymsu i wobec tego warunki zabudowy są określone w ten sposób, że nie określają wysokości elewacji frontowej w zakresie przewyższającym ww. gzyms". Jednocześnie w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że w wyniku wykonanych robót budowlanych nastąpiła zmiana wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) przedmiotowego budynku, z określonej w Decyzji WZ wielkości mieszczącej się w przedziale 2,60–3 m do wysokości 4,30 m – co implikowało konieczność usunięcia w toku postępowania naprawczego zaistniałej sprzeczności.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie było, czy w celu doprowadzenia do usunięcia owej sprzeczności pomiędzy faktycznie zrealizowaną inwestycją a określonymi dla niej warunkami zabudowy, organy nadzoru budowlanego winny czekać, aż Inwestorzy uzyskają nową decyzję o warunkach zabudowy, w pełni odpowiadającą w swej treści zrealizowanemu obiektowi budowlanemu (jak chce tego pełnomocnik Skarżących), czy też powinny kontynuować postępowanie naprawcze i zakończyć je wydaniem stosownej decyzji (jak przyjęły organy obu instancji orzekające w sprawie).

Abstrahując w tym miejscu od konstatacji, że wobec dotychczasowej bezowocności trwających od kilku lat zabiegów Inwestorów o pozyskanie decyzji o warunkach zabudowy oczekiwanej treści, uzyskanie tych warunków jawi się jako zdarzenie przyszłe wysoce niepewne, to należy stwierdzić, że kwestia wpływu tych zabiegów na tok postępowania naprawczego została już przeanalizowana przez organy administracji oraz sąd administracyjny w niniejszej sprawie, w kontekście zasadności zawieszenia postępowania z tej przyczyny. W efekcie WWINB, postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]), uchylił postanowienie PINB z [...] października 2013 r. o zawieszeniu przedmiotowego postępowania naprawczego. WSA w Poznaniu nieprawomocnym wyrokiem z 04 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 101/14, oddalił skargę M. i E. S. na to postanowienie WWINB, zasadnie wskazując w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 pr.bud., a więc nie daje podstaw do zawieszenia takiego postępowania. Innymi słowy, Skarżący mogą starać się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w celu zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, ale owe starania nie mogą zablokować inicjatywy organów nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu chybiony okazał się także zarzut skargi co do naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art.170 i art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie "wiążącej wykładni" zawartej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego – czyli, jak wynika z uzasadnienia skargi: w wyroku WSA w Poznaniu z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/11, dotyczącym warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – który, zdaniem Skarżących, "zobowiązał wszystkie organy do dokonania legalizacji przedmiotowej inwestycji".

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Od razu należy zauważyć, że, wbrew zarzutom skargi, w niniejszym postępowaniu Sąd nie jest związany ww. wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 1284/11, w sposób, o jakim mowa w art. 153 p.p.s.a. Wyrok ten odnosi się wprawdzie do tej samej inwestycji – polegającej na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego z częścią usługową o lokal mieszkalny i sklep spożywczy – ale do jej innego aspektu prawnego (ustalenia warunków zabudowy), a co za tym idzie: innej administracyjnej oraz sądowoadministracyjnej "sprawy" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. niż sprawa rozpatrywana w niniejszym postępowaniu (legalizacja inwestycji w trybie art. 50 i art. 51 pr.bud.).

Z kolei przepis art. 170 p.p.s.a. wcale nie reguluje kwestii "wiążącej wykładni", lecz tzw. prawomocności materialnej orzeczenia. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. W orzecznictwie wskazuje się, że moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia z art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok WSA z 30.01.2013 r., IV SA/Po 1152/12, CBOSA). Skoro zatem prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 1284/11 zostało przesądzone, że M. i E. S., w postępowaniu naprawczym, mogą ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu zalegalizowania wykonanych robót budowlanych (tych samych, których dotyczą decyzje oceniane w niniejszym postępowaniu), to Sąd w niniejszym składzie w kwestii tej nie może już odmiennie orzec, bez ryzyka narażenia się na zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. Od ponownego, odmiennego rozstrzygania wskazanej kwestii prawnej – wykluczonego przez art. 170 p.p.s.a. – należy jednak odróżnić sytuację, trafnie podniesioną przez organy nadzoru budowlanego, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – Decyzja WZ. Tym samym niecelowe jest oczekiwanie w postępowaniu naprawczym na ewentualnie inne ustalenie warunków zabudowy.

Należy przy tym podkreślić, że w przywołanym wyroku o sygn. akt IV SA/Po 1284/11 WSA w Poznaniu w ogóle nie zajmował się kwestią wpływu kontrolowanego przezeń postępowania o ustalenie warunków zabudowy na tok postępowania naprawczego (wykraczałoby to zresztą ewidentnie poza zakres tamtej sprawy). Tym bardziej nie mógł zobowiązać – i, wbrew twierdzeniom skargi, wcale nie zobowiązał – jakichkolwiek organów do dokonania legalizacji przedmiotowej inwestycji. Stwierdził jedynie, że inwestor w celu zalegalizowania wykonanych robót ma prawo ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tej konstatacji nie kwestionują jednak ani organy nadzoru budowlanego, ani Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Przeciwnie, zgodnie przyjmują, że Skarżący mogą starać się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w celu zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Owe starania nie mogą jednak blokować postępowania organów nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Takie stanowisko w żaden sposób nie narusza dyspozycji art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do przywołanego przez Skarżących wyroku o sygn. akt IV SA/Po 1284/11.

Analogiczne uwagi co do podstawy i zakresu związania Sądu w niniejszym postępowaniu prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych oraz co do niedojścia w tym zakresie do naruszenia art. 170 p.p.s.a., należy odpowiednio odnieść do pozostałych prawomocnych wyroków WSA w Poznaniu zapadłych w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, tj. do wyroku z 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 661/13 oraz wyroku z 01 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 583/13.

Powołany w skardze przepis art. 153 p.p.s.a. znajduje natomiast zastosowanie w odniesieniu do jedynego zapadłego dotychczas w kontrolowanym postępowaniu naprawczym dotyczącym przedmiotowej inwestycji, prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu – wyroku z 26 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 71/10. W wyroku tym WSA w Poznaniu ocenił, że słusznie organy nadzoru budowlanego uznały, iż w przedmiotowej sprawie winna znaleźć zastosowanie procedura legalizacyjna określona w art. 51 pr.bud. Ta ocena prawna nie jest na obecnym etapie postępowania kwestionowana, co znalazło wprost swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WWINB, w którym organ II instancji stwierdził, że na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego Decyzji PnB, PINB prawidłowo prowadzi postępowanie naprawcze na podstawie przepisów art. 51 pr.bud. Ponadto WSA w Poznaniu w referowanym tu wyroku nakazał organowi dokonanie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oceny przedłożonej w niniejszej sprawie ekspertyzy technicznej – co też zostało przez organy obu instancji uczynione.

Powyższe prowadzi do wniosku o bezzasadności zarzutów skargi również w zakresie naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 170 i art. 153 p.p.s.a.

Jak to wyżej wspomniano, już w przywołanym wyroku o sygn. akt IV SA/Po 71/10 zostało przesądzone, że w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego prawidłowo prowadziły postępowanie naprawcze na podstawie przepisów art. 51 pr.bud. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w takim postępowaniu polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 pr.bud. doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok NSA z 25.02.2014 r., II OSK 2286/12, CBOSA).

Przy tym, wbrew twierdzeniom skargi, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. może stanowić podstawę do nałożenia obowiązku wykonania także prac o charakterze rozbiórkowym, skoro przez użyte w tym przepisie pojęcie "robót budowlanych" należy rozumieć – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 pkt 7 pr.bud. – budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub, właśnie, rozbiórce obiektu budowlanego. Zarazem nie może uchodzić z pola widzenia istotna różnica pomiędzy pracami o charakterze rozbiórkowym ordynowanymi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ust. 3 pkt 2 lub ust. 5 pr.bud,. a "klasyczną" rozbiórką przewidzianą m.in. w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub ust. 3 pkt 2 pr.bud. W pierwszym przypadku może bowiem chodzić o rozebranie poszczególnych elementów wzniesionego obiektu i to tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem (tu przede wszystkim: z postanowieniami Decyzji WZ); w drugim – o rozbiórkę całości prac wykonanych w warunkach samowoli (tu: wykonanych na podstawie uchylonej Decyzji PnB).

Sad podziela stanowisko organu II instancji, że wykonanie robót budowlanych w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji jest konieczne, a zarazem wystarczające, do doprowadzenia inwestowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, co w tym przypadku oznacza przede wszystkim konieczność doprowadzenia do zgodności z postanowieniami Decyzji WZ.

WWINB słusznie stwierdził przy tym, że bez znaczenia dla oceny legalności inwestycji pozostaje podniesiona w odwołaniu konieczność zachowania funkcji mieszkalnej poddasza. Tak samo Sąd ocenia argument, że jedynie wykonanie prac w sposób dotychczasowy dawało realną możliwość rzeczywistego nadania charakteru mieszkalnego budynkowi, co było bezpośrednim celem przebudowy i nadbudowy. Są to wszystko argumenty mogące mieć wpływ na ewentualne ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, ale żadnego wpływu na rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego.

Sąd z aprobatą zauważa, że organy nadzoru budowlanego, oprócz badania zgodności inwestycji z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy (Decyzją WZ) oraz warunkami technicznymi, zbadały też budowę pod kątem innych nieprawidłowości, zgłaszanych w toku postępowaniu przede wszystkim przez Uczestników, i dały temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Trafnie też organ II instancji podkreślił, że w postępowaniu naprawczym organ zobowiązany jest doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, a już ewentualne dokończenie inwestycji pozostaje wolą inwestora. W postępowaniu tym – jeżeli, jak w niniejszej sprawie, nie dotyczy ono istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego – nie wydaje się bowiem pozwolenia na wznowienie robót. Doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami dotyczy robót już zrealizowanych.

Wymaga zaznaczenia, że WWINB w przeważającej mierze zaakceptował rozstrzygnięcie organu I instancji oraz jego motywy. W tym kontekście uchylenie decyzji PINB w całości i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. służyło zasadniczo zapewnieniu czytelności i jednoznaczności rozstrzygnięcia – wobec wyeliminowania przez WWINB, orzeczonego przez PINB obowiązku rozebrania komina (skoro konstrukcja dachu zostanie rozebrana) oraz wobec zmiany pierwotnego terminu wykonania nałożonego obowiązku. Zważywszy, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nakłada na Inwestorów katalog obowiązków, trudno kwestionować taki zabieg organu wyższego stopnia.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

MZ