Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1783/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 i 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi E.P. i P. P. na decyzję [...]...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]...] czerwca 2016 r. nr [...]...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego, po rozpoznaniu odwołania E. P. i P. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w O. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], zatwierdzającej R. S. projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany dokonane w trakcie realizacji budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. P.w J. oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z prawem, zgodnie z projektem budowlanym zamiennym ww. budynku, tj. otwory okienne występujące w elewacji wschodniej budynku należy zastąpić luksferami grubości 10 cm spełniającymi wymogi przeciwpożarowe oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego złożyli E. P.i P. P..

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w O. zatwierdził R. S. projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany dokonane w trakcie realizacji budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. P.w J. oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z prawem zgodnie z projektem budowlanym zamiennym ww. budynku, tj. otwory okienne występujące w elewacji wschodniej budynku należy zastąpić luksferami grubości 10 cm spełniającymi wymogi przeciwpożarowe. Ww. decyzją organ nałożył również obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji obszernie omówił stan faktyczny sprawy, wskazując, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie budynku gospodarczego wybudowanego na nieruchomości położonej przy ul. P.i [...] w J. wykazało, że ww. budynek, wybudowany przez R.S. i H. S. w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 1976 r. o pozwoleniu na budowę, wybudowano z istotnymi odstępstwami od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowy obiekt został przesunięty w kierunku działki o nr ew. [...] obr. [...], jego odległość od granicy ww. działki wynosi 118 cm jednym brzegiem i 100 cm drugim brzegiem. Uległa zmianie również jego powierzchnia zabudowy. W ścianie budynku od strony działki o nr ew. [...] obr. [...], zarówno w segmencie północnym budynku jak i w segmencie południowym znajdują się po trzy okna, w tym jedno w podpiwniczeniu. H. S. i R. S. dołączyli do akt sprawy oświadczenie A. P. z dnia [...] lutego 2003 r., w którym potwierdza on, że przesunięcie budynku nastąpiło za zgodą jego rodziców. Budynek gospodarczy w zabudowie bliźniaczej na ww. nieruchomości był realizowany w okresie od 1977 r. do 1983 r.

Następnie organ wskazał na wydane w przedmiotowym postępowaniu decyzje i postanowienia mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami i zakończenie postępowania oraz zapadłe, w wyniku rozpoznania skarg na te rozstrzygnięcia, orzeczenia sądów administracyjnych.

Organ podniósł, iż w sprawie ww. inwestycji powstałej na podstawie decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 1976 r. prowadzone jest postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie PINB, analiza akt sprawy wykazała, iż inwestor dostarczył dokumentację żądaną decyzją PINB z [...] stycznia 2010 r., nr [...], o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a zatem wypełnił obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ wskazał ponadto na zawarte w przedłożonym projekcie zamiennym oświadczenie inż. S. G. (nr upr. [...]).

W ocenie organu powiatowego, w celu doprowadzenia zrealizowanego obiektu do zgodności z prawem, należy w miejscu otworów okiennych będących w elewacji wschodniej budynku wstawić luksfery grubości 10 cm spełniające wymogi przeciwpożarowe.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji złożyli E. P. i P. P..

Decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w O. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowy budynek został wybudowany z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. Przywołał treść opisu technicznego załączonego do projektu inwentaryzacyjnego oraz podniósł, iż postanowieniem z [...] lutego 2005 r., nr [...], Starosta O. udzielił R. S. zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych umożliwiające rozbudowę budynku gospodarczego z jego adaptacją na cele mieszkalne na działce nr ew.[...] obr. [...] przy ul. P.w J., w odległości 1,5 m od granicy działki nr ew. [...].

Organ odwoławczy wskazał, iż inwestor wykonał obowiązek przedłożenia uzupełnionego projektu budowlanego zamiennego. Podniósł ponadto, iż w wyniku oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu 14 stycznia 2016 r. stwierdzono zgodność przedłożonego projektu budowlanego zamiennego ze stanem faktycznym.

[...] WINB przywołał następnie treść zawartego w uzupełnionym projekcie zamiennym oświadczenia inż. S. G. (nr ew. upr. [...]) z dnia [...] listopada 2015 r., że "projekt zamienny (inwentaryzacja) istniejącej części budynku gospodarczego oraz projektu zamiennego części rozbudowanej z przeznaczeniem na cele mieszkalne występujące na działce nr ewidencyjny [...] obręb [...] przy ul. P. w J. stanowiąca obecnie współwłasność R. S. i jego córki B. J. był realizowany w dwóch, różnych okresach. Pierwsza część o obrysie zewnętrznym 7,30 x 7,92 w zabudowie bliźniaczej z bratem H. S. jako budynek gospodarczy jednotraktowy (jednoprzęsłowy) o oparciu stropów nośnych jedną podporą na ścianie równoległej do spornej granicy działki, a drugą na ścianie równoległej do niej. Tym samym brak jest technicznego uzasadnienia do przesunięcia tej części podpiwniczonego budynku jak i jego rozbiórki. Pomimo niewątpliwego odstępstwa od ustaleń uzyskanego pozwolenia na budowę to jednak realizacja tej części budynku powstała w okresie obowiązującego prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 roku. Natomiast projekt drugiej części budynku - jej rozbudowy o obrysie zewnętrznym 6,64 x 5,94 m - został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Również warunki zabudowy z 2004.06.[...] nie powinny ulec zmianie z uwagi na już ukształtowaną w tym czasie zabudowę istniejącą." Ponadto, w ww. projekcie projektant wskazał, że "W wyniku przeprowadzonych szczegółowych oględzin i obliczeń sprawdzających w wieloetapowym opracowaniu zarówno budynku gospodarczego jak i jego rozbudowy stwierdzam, że przedmiotowy budynek wyżej opisany w obecnym stanie nie wykazuje żadnych odkształceń ani też pęknięć, a tym samym nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa publicznego dla mieszkańców i nadal może być użytkowany na cele mieszkalne z uprzednio wydanym pozwoleniem".

W ocenie organu II instancji, przedłożony projekt zamienny jest kompletny, zgodny z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, zaś projekt zagospodarowania działki nie narusza przepisów techniczno - budowlanych. Ponadto, został on sporządzony przez osobę posiadającą stosowane uprawnienia oraz zgodnie z wymogami Prawa budowlanego. Zdaniem organu, przyjęte w projekcie rozwiązania nie naruszają uzasadnionych i chronionych interesów osób trzecich i czynią zadość warunkom określonym w przepisach. Organ wskazał, iż działka nr ew. [...] o powierzchni 661 m2 jest ostatecznie zagospodarowana i wydzielona istniejącym trwałym ogrodzeniem zarówno od frontu jak na pozostałych bokach. W 2011 roku w przyległej ulicy P. miasto wykonało miejską instalację wodno - kanalizacyjną, do której przewiduje się podłączyć obydwa budynki mieszkalne występujące na tej działce. Dotychczas ul. P. posiadała miejską sieć energetyczną, gazową i telekomunikacyjną. Są zagospodarowane dwa dojazdy do istniejących garaży, jeden do frontowego budynku mieszkalnego, a drugi do drugiego segmentu mieszkalnego w części przystosowanego również na cele mieszkalne. Pozostała część działki jest urządzona zielenią niską i krzewami, a droga dojazdowa do garażu w głębi działki wraz z miejscami postojowymi maksymalnie zasiedlona. Wody opadowe są rozprowadzone po terenie działki, której grunty piaszczyste są bardzo chłonne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, iż bezsporne pozostaje, że przedmiotowy budynek gospodarczy bliźniaczy został wybudowany na przełomie lat 80 i 90 z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. Do chwili obecnej obiekt ten jest użytkowany, zamieszkiwany i znajduje się w dobrym stanie technicznym. W ocenie organu, nakazanie jak to podnoszą skarżący "(...) zamurowania cegłami trzech otworów okiennych występujących w elewacji wschodniej przedmiotowego budynku gospodarczego oraz nakazanie częściowej rozbiórki tego budynku gospodarczego, tak aby jego długość wynosiła 5,5 m, a wysokość 3 m (...)" jest nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym zasadami prawa oraz względami społeczno - gospodarczymi. Organ podniósł, iż w trakcie realizacji inwestycji istnieje możliwość dokonania odstępstw od dokumentacji projektowej, o ile pozostają one w zgodności z przepisami, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto, organ wojewódzki przywołał treść § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i podniósł, że nie stwierdza nieprawidłowości w nałożeniu na inwestora obowiązku zastąpienia otworów okiennych występujących w elewacji wschodniej budynku luksferami grubości 10 cm spełniającymi wymogi przeciwpożarowe.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. P. i P. P., wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako rażąco naruszającej prawo materialne, to jest art. 51 ust. 1 pkt. 3, art. 51 ust. 1a, oraz art. 51 ust. 4 i art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, oraz

2) zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie 14 dni roboczych decyzji nakazującej R. S.:

a) przywrócenie funkcji gospodarczej przedmiotowego budynku,

b) zlikwidowanie otworów znajdujących się w elewacji wschodniej budynku od strony granicy z działką skarżących nr [...] poprzez ich zamurowanie,

c) rozbiórkę przedsionka w obrysie 3,7 m x 2,3 m ze schodami zewnętrznymi na poziomie piwnic i parteru stanowiącego istotne odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r. wydaną dla H. S. i R. S. przez Urząd Miejski w J., oraz

d) rozbiórkę części budynku rozbudowanej na podstawie uchylonej prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Starostę O. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili przebieg działań organów nadzoru w niniejszej sprawie od formalnego wszczęcia postępowania w 2002 roku i zarzucili tym organom daleko idącą stronniczość i działanie w interesie R. S..

Przedłożonemu projektowi zamiennemu skarżący zarzucili niekompletność poprzez niewskazanie zakresu odstępstw, bezpodstawne ograniczenie opisu tylko do części dawnej budynku bez opisu części rozbudowanej, nieuwzględnienie zmiany sposobu użytkowania całego budynku oraz niewyjaśnienie dlaczego wstawienie luksferów ma doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem.

Skarżący podnieśli ponadto niezgodność projektu zamiennego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazali, iż dla przedmiotowej nieruchomości nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, a R. S. nie legitymuje się żadną decyzją o warunkach zabudowy i takiej decyzji w prowadzonym postępowaniu nie może uzyskać, co wynika z zapadłych w sprawie orzeczeń sądów administracyjnych.

Zarzucili również projektowi zamiennemu oczywistą sprzeczność z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto w ocenie skarżących, powołanie się przez organ na art. 7 i 8 kpa jest po prostu żenujące. Wskazali, iż interes społeczny, słuszny interes obywateli, oraz prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie nigdy nie mogą prowadzić do naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w O. zatwierdzającą R.S. projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany dokonane w trakcie realizacji budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. P.w J. oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z prawem, zgodnie z projektem budowlanym zamiennym ww. budynku, tj. otwory okienne występujące w elewacji wschodniej budynku należy zastąpić luksferami grubości 10 cm spełniającymi wymogi przeciwpożarowe oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w trybie przepisów naprawczych art. 50 - 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej "Prawem budowlanym". Powyższy tryb naprawczy przewiduje określoną sekwencję wydawania aktów administracyjnych. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja dotyczy ostatniego etapu legalizacji realizowanych robót budowlanych, w którym organ nadzoru budowlanego sprawdza nałożony wcześniej obowiązek i, w zależności od okoliczności faktycznych, wydaje stosowną decyzję w trybie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego, po sprawdzeniu wcześniej nałożonego obowiązku, wydał na podstawie art. 51 ust 4 Prawa budowlanego decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą jednocześnie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, uznając, iż pewne roboty budowlane pozostały do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem (zastąpienie otworów okiennych luksferami). Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący podnosząc, iż zatwierdzono projekt budowlany zamienny, który jest niekompletny, a także niezgodny z przepisami techniczno - budowlanymi (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) oraz przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu, wbrew podniesionym w skardze zarzutom, kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa.

Bezsporne jest, iż zatwierdzony powyższą decyzją projekt budowlany zamienny dotyczy istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. P. w J. w dwóch różnych okresach. Pierwsza część budynku o obrysie zewnętrznym 7,30 m x 7,96 m została zrealizowana w okresie od 1977 r. do 1983 r. w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] grudnia 1976 r., lecz z istotnymi odstępstwami od warunków tego pozwolenia. Obiekt został przesunięty w kierunku działki o nr ewid. [...], odległość jego od granicy tej działki wynosi 118 cm jednym brzegiem, i 100 cm drugim brzegiem. Uległa zmianie również powierzchnia zabudowy obiektu. Ponadto, w ścianie budynku od strony działki o nr ew. [...], zarówno w segmencie północnym jak i segmencie południowym, znajdują się po trzy okna, w tym jedno w podpiwniczeniu. Druga część budynku - jego rozbudowa - o obrysie zewnętrznym 6,64 m x 5,94 m została zrealizowana w 2005 r. w oparciu o pozwolenie na rozbudowę budynku gospodarczego z możliwości jego adaptacji na cele mieszkalne z [...] maja 2005 r. Przed wydaniem ww. pozwolenia, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Starosta O. udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w ramach rozbudowy budynku gospodarczego z jego adaptacją na cele mieszkalne na działce nr ew. [...], w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej nr ew. [...].

W ocenie Sądu, prawidłowo uznały organy, iż zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany zamienny opisanego wyżej obiektu spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z analizy tego projektu wynika, iż uwzględnia on zmiany wynikające z robót budowlanych wykonanych już przy budowie przedmiotowego budynku. Ponadto, projekt ten został opracowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia oraz zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót w obrębie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Za prawidłowe uznać bowiem trzeba, w świetle § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zobowiązanie inwestora do zastąpienia otworów okiennych w elewacji wschodniej budynku luksferami o grubości 10 cm spełniającymi wymogi przeciwpożarowe.

W ocenie Sądu, zawarty w projekcie zamiennym projekt zagospodarowania działki nie narusza również przepisów techniczno - budowlanych, w tym § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej "Rozporządzenie", dotyczącego odległości, w jakiej powinno sytuować się budynki od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Podkreślić trzeba, iż przy wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie można pomijać charakteru prawnego tych norm. W ocenie Sądu, przepisy uregulowane analizowanym aktem prawnym mają za zadanie służyć przede wszystkim bezpieczeństwu obiektów budowlanych i zapobiegać zagrożeniom dla życia, zdrowia a także mienia. Również wymogi dotyczące odległości, w jakiej powinny być usytuowane budynki od granicy z sąsiednią działką budowlaną, o czym stanowi powołany w skardze § 12 Rozporządzenia, służyć mają zapewnieniu bezpieczeństwa, na które wskazano powyżej.

Do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nie powinno zatem prowadzić samo ustalenie, iż ściana zawierająca otwory okienne usytuowana jest w odległości mniejszej niż wymagana w § 12 Rozporządzenia. W przypadku takiego ustalenia, badaniu organu podlega również to, czy powyższa niezgodność zagraża bezpieczeństwu obiektu budowlanego lub innych dóbr prawem chronionych. Analiza akt sprawy nie potwierdza zaś aby takie zagrożenie w niniejszej sprawie występowało. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek (część dawna) został wybudowany w latach 1977 - 1983 i, pomimo istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę z [...] grudnia 1976 r., to jednak jego realizacja nastąpiła na podstawie obowiązującej wówczas ustawy Prawo budowlane z 21 października 1974 roku. Ponadto, jak wynika z opisu technicznego załączonego do projektu inwentaryzacyjnego, budynek od granicy wschodniej przesunięto z 4,50 m do 1,18 m w wyniku uzyskanej zgody byłego właściciela działki sąsiedniej, a w trakcie sukcesywnej realizacji budowa uzyskała potwierdzenie ważności ww. pozwolenia na budowę z [...] grudnia 1976 r. przez Inspektora ds. Budownictwa z dnia [...] grudnia 1982 r., które tym samym akceptuje powstałe odstępstwa. Akta sprawy potwierdzają, iż do chwili obecnej budynek ten jest użytkowany, zamieszkiwany i znajduje się w dobrym stanie technicznym. Nie wykazuje żadnych odkształceń ani też pęknięć, a tym samym nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa publicznego dla mieszkańców i nadal może być użytkowany na cele mieszkalne z uprzednio wydanym pozwoleniem (ekspertyza techniczna - str. 6 projektu zamiennego). Ponadto, z oświadczenia projektanta (zał. nr 6 do projektu) wynika, iż brak jest technicznego uzasadnienia do przesunięcia części podpiwniczonego budynku zrealizowanego w zabudowie bliźniaczej jako budynek gospodarczy jednotraktowy (jednoprzęsłowy), jak i jego rozbiórki.

W ocenie Sądu, kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu wykonawczym do Prawa budowlanego, w pewnych okolicznościach w ogóle nie może mieć charakteru przepisów techniczno - budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby przyjęcie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego stanowiska o naruszeniu przepisów techniczno - budowlanych uniemożliwiającym zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Powyższy pogląd znajduje również uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98, gdzie Trybunał podkreślił, że w art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego wyraźnie określono, że za przepisy techniczno-budowlane uważa się przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, oraz przepisy określające warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. W ocenie Trybunału, materia dotycząca budowy przy granicy nieruchomości nie należy do przepisów techniczno -budowlanych. W uzasadnieniu wyroku podkreślono również, że delegacja określona w art. 7 Prawa budowlanego zezwala wyłącznie na uregulowanie warunków technicznych, a więc przepisów techniczno-budowlanych, nie zawiera natomiast, tak jak żaden inny przepis Prawa budowlanego, upoważnienia do jakiegokolwiek doprecyzowania, czy też uzupełnienia procedury określonej w art. 9 ustawy.

Nie ulega natomiast wątpliwości, że przepis Rozporządzenia wskazujący na sposób usytuowania budynku względem działki sąsiedniej ogranicza konstytucyjne prawo własności. W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw osób, nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw. Tymczasem żaden z przepisów Prawa budowlanego nie wskazuje na ograniczenie prawa własności poprzez określenie odległości od granicy nieruchomości, na której nie jest możliwe usytuowanie budynku. W szczególności, takiego ograniczenia nie zawiera ani art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, w którym sformułowano delegację do wydania Rozporządzenia, ani art. 5 tej ustawy określający wymagania dotyczące inwestycji budowlanych.

Tym samym uznać trzeba, iż sama niezgodność projektu budowlanego zamiennego z zapisem § 12 ust. 1 Rozporządzenia nie uzasadnia odmowy zatwierdzenia takiego projektu, w sytuacji gdy brak jest naruszenia innych przepisów techniczno - budowlanych. Jak już podkreślono wyżej, § 12 ust. 1 Rozporządzenia wykracza poza delegację ustawową ograniczając przy tym konstytucyjne prawo własności. Powoduje to konieczność odmowy jego zastosowania w sytuacji gdy sposób usytuowania nieruchomości na działce nie wiąże się z konkretnym niebezpieczeństwem dla dobra chronionego prawem. W takiej sytuacji sposób usytuowania budynku ogranicza się wyłącznie do prawa sąsiedzkiego i ewentualnych oddziaływań realizowanej nieruchomości na prawa właściciela działki sąsiedniej, co z kolei jako domena prawa cywilnego może podlegać kontroli sądów powszechnych.

Na uwzględnienie nie zasługuje również podniesiony w skardze zarzut, iż przedłożony projekt budowlany zamienny narusza przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenia tych przepisów skarżący upatrują w wykroczeniu przez organ nadzoru budowlanego poza swoje kompetencje i dokonaniu analizy zagospodarowania przestrzennego terenu w sytuacji gdy dla przedmiotowej nieruchomości brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie legitymuje się decyzją o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do powyższego, jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawa budowlanego. W odróżnieniu bowiem od art. 48 Prawa budowlanego, art. 51 tej ustawy nie przewiduje możliwości nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i to dla inwestycji już zrealizowanej (por. wyrok NSA z 16 września 2010 r., II OSK 1451/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1511/14, oraz z 10 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 905/11, którymi uchylono postanowienia o zawieszeniu postępowania naprawczego dotyczącego przedmiotowego budynku do czasu ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie przedmiotowego budynku. W tej sytuacji, wobec braku przepisu, który pozwalałby wydać decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, zarzut niezgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym uznać trzeba za niezasadny.

Mając powyższe uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji.