Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2890/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Podatki inne
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3, art. 6m ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia del. WSA Maciej Kurasz, Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Protokolant Magdalena Gródecka, po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 485/14 w sprawach ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej w J. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 23 grudnia 2013 r., nr [...], nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 485/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w J. (dalej: "spółdzielnia", "strona", "skarżąca") na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 23 grudnia 2013 r. w przedmiocie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

2. Ze stanu faktycznego przedstawionego przez sąd pierwszej instancji wynika, że decyzjami z dnia 4 października 2013 r. Burmistrz Miasta J. określił spółdzielni wysokość miesięcznych opłat od dnia 1 lipca 2013 r. za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonych w J. przy ul. [...] oraz os. [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięć stanowiły art. 6o i 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 391, ze zm.; dalej: "u.c.p.g."), art. 21 § 1 pkt 1, § 2 i 3, art. 47 § 3 i art. 207 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), uchwała nr 452/XLIII/2012 Rady Miasta Jarosław z dnia 3 grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Podk. z 2012 r. poz. 3275), uchwała nr 588/XIII/2013 Rady Miasta Jarosław z dnia 24 czerwca 2013 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Podk. z 2013 r. poz. 2787) a także uchwała nr 478/XLV/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Miejskiej Jarosław (Dz. Urz. Woj. Podkarpac. z 2013 r., poz. 719). W uzasadnieniach decyzji podano, że stosownie do § 2 uchwały Rady Miasta Jarosław z dnia 28 grudnia 2012 r. nr 478/XLV/2012 właściciele nieruchomości byli zobowiązani złożyć pierwszą deklarację w sprawie wysokości przedmiotowej opłaty do dnia 31 marca 2013 r. i z obowiązku tego spółdzielnia nie wywiązała się pomimo skierowania do niej wezwań. Stosownie zaś do uchwały nr 452/XLIII/2012 wysokość opłaty ustalono jako iloczyn liczby mieszkańców i stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (wysokość ta uległa zmianie na mocy uchwały nr 588/LIII/2013). Stąd też niezbędne było ustalenie opłaty w różnych wysokościach w zależności od okresu, za jaki ją naliczono. W ocenie organu na spółdzielni ciążył obowiązek złożenia deklaracji oraz ponoszenia opłat za mieszkańców, ponieważ jako zarządca nieruchomości przejęła ona obowiązki właścicieli nieruchomości stosownie do art. 2 ust. 3 u.c.p.g.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołań spółdzielni, utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości mają obowiązek złożyć organowi gminy deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uiścić należną opłatę na zasadzie samoobliczenia. Przy czym, stosownie do art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), a w myśl art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Dlatego spółdzielnię należało traktować jako zarządcę rzeczonej nieruchomości, na której ciążyły opisane obowiązki. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawidłowo ustalono wysokość opłaty przyjmując stawki określone w powołanych wyżej uchwałach. Za niezrozumiały uznano natomiast zarzut, iż spółdzielnia nie jest w stanie potwierdzić aktualnej liczby mieszkańców nieruchomości choćby i z tego powodu, że na członkach spółdzielni z mocy § 17 jej Statutu, ciąży obowiązek zgłaszania zmiany ilości osób mieszkających w lokalu. Wskazano też, że dotychczas spółdzielnia nie kwestionowała swoich obowiązków w omawianej problematyce, a nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wprowadziła zmian w zakresie podmiotów zobowiązanych do wypełnienia obowiązków w niej określonych, a jedynie tryb umowy na pozbywanie się odpadów zamieniono na obowiązek złożenia deklaracji i uiszczenia samodzielnie obliczonej opłaty.

3. Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do sądu administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust 3 i art. 6m ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 1 ust. 3 i 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że spółdzielnia jest właścicielem nieruchomości wielolokalowej w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i ciążą na niej obowiązki wynikające z tej ustawy, w tym złożenia deklaracji i uiszczania opłaty, ponieważ sprawuje zarząd przedmiotowymi nieruchomościami wspólnymi w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali w sytuacji, gdy nie jest to zarząd powierzony sprawowany w oparciu o przepisy ustawy o własności lokali, lecz ma charakter odrębny i wykonywany jest na podstawie przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych

2. naruszenie art. 6o i art. 6q u.c.p.g. w zw. z art. 3 pkt 3 lit. c w zw. z art. 7 § 1 w zw. z art. 120 w zw. z art. 121 § 1 w zw. z art. 133 § 2 Ordynacji podatkowej, poprzez błędne przyjęcie, iż spółdzielnia jest stroną postępowania podatkowego w sprawie ustalenia w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na przedmiotowych nieruchomościach w sytuacji, w której spółdzielnia nie posiada w niniejszej sprawie statusu podatnika, ponieważ nie podlega obowiązkowi złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty.

4. Oddalając skargę sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa, a uznanie spółdzielni za podmiot zobowiązany do składania deklaracji i uiszczania na rzecz gminy opłat za gospodarowanie odpadami jest prawidłowe. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów, są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie zaś do art. 6m u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto, jak wynika z art. 2 ust. 3 u.c.p.g., w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem spółdzielni, iż nie jest ona podmiotem o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy, ponieważ zarząd nieruchomościami sprawuje w trybie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych a nie ustawy o własności lokali. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, zarząd nieruchomością wspólną uregulowany został w rozdziale czwartym ustawy o własności lokali (art. 18 - 33). W myśl art. 18 tej ustawy zarząd nieruchomością wspólną może być uregulowany umownie. Dopiero w braku umowy stosuje się reżim ustawowy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej (tzw. zarząd powierzony). W art. 2 ust. 3 u.c.p.g. mowa jest o osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, zatem nie tylko o osobach pełniących funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej (wybranych zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali), ale również o każdej osobie fizycznej lub prawnej, której zarząd został powierzony. Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną sprawującą zarząd nieruchomością wspólną. Po ustanowieniu na rzecz swoich członków lub innych osób odrębnej własności lokali na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, odwołujących się w pewnych kwestiach do przepisów ustawy o własności lokali, spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi, jak zarząd powierzony w rozumieniu przepisów o własności lokali, z mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Nie budziło więc wątpliwości sądu pierwszej instancji, że takie dalsze odesłanie przez art. 27 ust. 2 ww. ustawy do zarządu powierzonego w rozumieniu ustawy o własności lokali przesądza, iż spółdzielnia sprawuje – jak to określa art. 2 ust. 3 u.c.p.g. – zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali.

Odwołując się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, sąd pierwszej instancji wskazał, że użycie w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych sformułowania, że spółdzielnia wykonuje zarząd "jak zarząd powierzony, o którym mowa w ustawie o własności lokali" i odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o własności lokali w tym zakresie wskazuje, że na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest to zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali. Jest to więc zarząd ustawowy, w zakresie wykonywania którego cytowany przepis odsyła bezpośrednio do stosownych regulacji ustawy o własności lokali, nakazując je stosować odpowiednio.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, nie do zaakceptowania w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest przyjęcie takiego rozumienia art. 2 ust. 3 u.c.p.g., według którego przyjmuje się, że osoby sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi na podstawie umowy lub uchwały współwłaścicieli nieruchomości, bo to jest regułą na gruncie ustawy o własności lokali, podlegają obowiązkom określonym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, natomiast nie podlegają im spółdzielnie mieszkaniowe, sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi z mocy przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

W ocenie sądu pierwszej instancji nie jest też zasadny argument dotyczący braku możliwości wyegzekwowania przez spółdzielnię mieszkaniową od lokatorów przypadających od nich części opłaty za odpady. Spółdzielnia ma taką możliwość, bowiem koszty związane z odpadami należą do zwykłych kosztów eksploatacyjnych, które podlegają rozliczeniu na zasadach przewidzianych w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzje organu pierwszej instancji zawierają szczegółowy sposób wyliczenia opłaty. W kwestionowanych decyzjach organ wyjaśnił, że wysokość opłaty została określona zgodnie z art. 6h u.c.p.g. Ustalono bowiem, że przedmiotowe nieruchomości są zamieszkałe, a obliczeń wysokości opłat dokonano w oparciu o dane meldunkowe, odczyty urządzeń pomiarowych wody, informacje dotyczące wielkości miesięcznego przyrostu zużycia wody oraz aktualną liczbę osób zamieszkujących nieruchomość (informacja uzyskana od spółdzielni). Bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji była natomiast kwestia ewentualnej odpowiedzialności karnej związanej z obowiązkiem podania przez spółdzielnię liczby mieszkańców. Stan faktyczny sprawy ustalony więc został w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, a organ dokonał wszechstronnej oceny tego materiału dowodowego bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 122, art. 187 § 1, art. 191 Ordynacji podatkowej.

5. Od powyższego orzeczenia spółdzielnia wniosła skargę kasacyjną, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 3 i art. 6m ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 1 ust. 3 i 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że spółdzielnia jest właścicielem nieruchomości wielolokalowej w rozumieniu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, oraz że skarżąca sprawuje zarząd nieruchomością wspólną objętą przedmiotem postępowania w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, w sytuacji, w której:

– zarząd sprawowany przez spółdzielnię w odniesieniu do tej nieruchomości wykonywany jest na podstawie przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych a nie w oparciu o przepisy ustawy o własności lokali;

– w przedmiotowej nieruchomości ustanowiona została odrębna własność niektórych lokali, co do których spółdzielnia obecnie nie posiada żadnego tytułu prawnego, a tym samym nie może wchodzić w miejsce właścicieli tych lokali, bowiem nie zawarła z nimi żadnej umowy w tym zakresie,

– w odniesieniu do lokali objętych prawami spółdzielczymi, pojęcie właściciela w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obejmuje zarówno spółdzielnię, jak i podmioty władające lokalem (lokatorów), natomiast w/w ustawa nie rozstrzyga, na którym z podmiotów w pierwszej kolejności spoczywają obowiązki złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie miasta J. i wzorach deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi problem ten również nie został rozstrzygnięty;

2) rażącą obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi spółdzielni, w sytuacji, w której decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego (jak i Burmistrza Miasta J.) zostały wydane z naruszeniem art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w zw. z art. 6q u.c.p.g. oraz z naruszeniem art. 3 pkt 3 lit. c w zw. z art. 7 § 1 w zw. z art. 120 w zw. z art.-121 § 1 w zw. z art. 133 § 2 w zw. z art. 235 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6o i art. 6q u.c.p.g., jak również z naruszeniem art. 247 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q u.c.p.g., co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z uwagi na brak posiadania statusu podatnika/płatnika przez skarżącego w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości objętej przedmiotem sprawy, a zatem w związku ze skierowaniem decyzji organu do podmiotu niebędącego stroną w sprawie.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

6.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zarzuty procesowe, które co do zasady powinny być rozpoznawane jako pierwsze, są w tym przypadku pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego. Uznanie, że decyzje zostały wydane w stosunku do osoby, która nie jest stroną postępowania zależne jest bowiem od rozstrzygnięcia, czy skarżąca jest osobą zobowiązaną do złożenia deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a tym samym od oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Stan faktyczny sprawy nie budzi przy tym wątpliwości. Nieruchomości, których dotyczą decyzje są zabudowane budynkami wielolokalowymi, a przynajmniej w stosunku do jednego lokalu w każdym budynku ustanowiono odrębną własność, część lokali należy natomiast do spółdzielni mieszkaniowej.

6.2. Zgodnie z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. właściciel nieruchomości obowiązany jest złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Właściciel nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, obowiązany jest także do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, na terenie której położone są jego nieruchomości (art. 6h w zw. z art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Gmina jest natomiast obowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Na potrzeby ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.). W przypadku, gdy nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali oraz właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany (art. 2 ust. 3 u.c.p.g.). Ustawodawca odróżnił zatem sytuację, gdy nieruchomością włada niepodzielnie jedna osoba lub kilka osób, ale na zasadzie współwłasności całej nieruchomości od sytuacji, gdy na nieruchomości znajduje się budynek z wieloma lokalami i przynajmniej w stosunku do jednego z tych lokali ustanowiona została odrębna własność. W takim przypadku właścicielowi lokalu przysługuje również udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z prawem własności lokalu (art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali). Zasadą wynikającą z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jest nałożenie obowiązków właściciela nieruchomości na osobę sprawującą zarząd nieruchomością wspólną, czyli na jeden podmiot. Wyłącznie w przypadku, gdy taki zarząd nie został ustanowiony, obowiązki właściciela, wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obciążają każdego z właścicieli lokali. Osobą traktowaną jak właściciel nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g. jest przy tym wyłącznie osoba sprawująca zarząd w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali. Ustawodawca, w stanie prawnym obowiązującym w 2013 r., nie wymienił w tym przepisie expressis verbis spółdzielni mieszkaniowych. Podkreślić należy, że w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. użyto wyrażenia "w rozumieniu ustawy o własności lokali", a nie "na podstawie przepisów ustawy o własności lokali".

Zgodnie z art. 18 ustawy o własności lokali właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej. Sposób zarządu nieruchomością wspólną obowiązuje również tych właścicieli lokali, którzy nabywali ich własność sukcesywnie, po określeniu sposobu zarządu nieruchomością wspólną (art. 18 ust. 2 ustawy o własności lokali). Sposób zarządu nieruchomością wspólną określany jest zatem umownie przez właścicieli poszczególnych lokali, będących współwłaścicielami nieruchomości wspólnej, związanej z tymi lokalami.

W ustawie o własności lokali nie uregulowano sytuacji, gdy odrębną własność lokali wyodrębniono w budynkach wielolokalowych, w których w stosunku do części lokali prawo własności przysługuje spółdzielni mieszkaniowej. Kwestię tę uregulowano w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Stosownie do art. 27 ust. 2 tej ustawy zarząd nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, w którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby współwłaściciele nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie wspólnym nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Jeżeli zatem nie wystąpi sytuacja, określona w art. 241 i art. 26 (to jest podjęcia przez większość właścicieli lokali uchwały o stosowaniu do zarządu nieruchomością wspólną oraz ich praw i obowiązków ustawy o własności lokali lub wyodrębnienia własności wszystkich lokali), zarząd nieruchomością wspólną z mocy ustawy sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa na mocy odesłania do określonych przepisów ustawy o własności lokali. Sposób ustanowienia tego zarządu różni się od sposobu ustanowienia zarządu określonego w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali tym, że nie powstaje on w wyniku porozumienia właścicieli lokali i spółdzielni, ale z mocy prawa, a przepis art. 18 ust. 1 i art. 29 ustawy o własności lokali stosuje się jedynie odpowiednio. Mimo tej różnicy ustawodawca stwierdza, że zarząd ten wykonywany jest przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Spójnik "jak" użyty został w tym przepisie jako wprowadzający wyrażenie porównawcze. Skoro spółdzielnia mieszkaniowa sprawować ma zarząd nieruchomością wspólną jak zarząd, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, to należy ją traktować tak samo, jak osobę sprawującą zarząd na podstawie porozumienia właścicieli lokali, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choć nie została powołana do pełnienia tych czynności poprzez umowę, a w drodze ustawy. W orzecznictwie dotyczącym art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych podkreślano, że przyjęcie zasady, że do czasu wyodrębnienia własności wszystkich lokali bądź podjęcia odmiennej uchwały przez większość właścicieli lokali, zarząd nieruchomością wspólną sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa jest zrozumiałe, gdyż w przeciwnym wypadku dochodziłoby do stosowania dwóch odmiennych procedur dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością- procedur właściwych dla spółdzielni i właściwych dla wspólnoty mieszkaniowej. To z kolei prowadziłoby do chaosu i mogło sparaliżować zarządzanie nieruchomością wspólną. Zarząd nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową jest zasadą ustawową, na tle której wyjątkowy charakter mają przypadki, gdy spółdzielnia pozostaje współwłaścicielką nieruchomości wspólnej, a nie jest jej zarządcą (tak w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2008 r., III CZP 100.08, OSNC z 2009 r., nr 10, poz. 140, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2010 r., SK 19/09, OTK-A z 2010 r., nr 8, poz. 83). Odpowiednie stosowanie do spółdzielni mieszkaniowej art. 18 ust. 1 u.w.l. musi zatem oznaczać, że mimo odmiennego sposobu powołania ma ona uprawnienia i obowiązki zarządcy nieruchomością wspólną takie jak zarządca ustanowiony na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy przez właścicieli wyodrębnionych lokali (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2012 r., V CSK 459/11, OSNC-ZD z 2013 r., nr 2, poz. 44). Jest ona zatem osobą, której powierzono (zlecono z mocy ustawy) zarząd w rozumieniu (choć nie na podstawie) ustawy o własności lokali. W przeciwnym razie cel przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie zostałby osiągnięty.

Art. 2 ust. 3 u.c.p.g., wprowadzający zasadę jednego podmiotu wykonującego obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców, wskazuje na to, że także w tym przypadku celem ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, gdy wiele osób będzie odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków związanych z nieruchomością wspólną, co powodować może stan niepewności co zakresu obowiązków poszczególnych podmiotów. Rozłożenie tego obowiązku na właścicieli poszczególnych lokali dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy zarząd nieruchomością wspólną nie został ustanowiony. Jeżeli zatem spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje (sprawuje) zarząd jak zarząd powierzony w rozumieniu ustawy o własności lokali i stosuje się do niej odpowiednio przepis ustawy o własności lokali, w tym przede wszystkim art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, to ona powinna być zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. traktowana jako właściciel nieruchomości. Sprawuje ona bowiem zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali. Zauważyć należy, że tak przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g. rozumiał również Trybunał Konstytucyjny, uznając w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12 (OTK-A z 2013 r., nr 8, poz. 125, Dz. U. z 2013 r., poz. 1399) art. 6h i art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 uc.p.g. za zgodny z art. 2 Konstytucji. W punkcie III.1.3 uzasadnienia Trybunał stwierdził, że pojęcie osoby sprawującej zarząd użyte w tym przepisie jest jasne i komunikatywne, gdyż jego treść wyznacza zakres odesłania, a tym samym jednoznacznie i precyzyjnie można wskazać podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wypadku budynków wielolokalowych, co do których zastosowanie znajdą przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zarząd nieruchomościami wspólnymi, gdy w spółdzielczym budynku wielolokalowym ustanowiono odrębną własność przynajmniej jednego lokalu, sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa i ona też jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 6h i 6m u.c.p.g.

Zmiana art. 2 ust. 3, jaka została wprowadzona od dnia 1 lutego 2015 r. ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2015 r., poz. 87), poprzez wyraźne wymienienie jako osoby, którą obciążają obowiązki właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym spółdzielni mieszkaniowej była – jak wynika z uzasadnienia projektu – jedynie zmianą doprecyzowującą, a nie zmianą normatywną (druk sejmowy Sejmu VII Kadencji nr 2402).

Wskazać ponadto należy (z uwagi na argumentację zawartą w skardze kasacyjnej), że art. 2 ust. 3 u.c.p.g. nie ulegał zmianie od uchwalenia ustawy do dnia 31 stycznia 2015 r. Obowiązek usuwania odpadów komunalnych z nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3b, ciążył przed dniem 1 stycznia 2012 r. także na właścicielu nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 3 i nie budziło wówczas wątpliwości, że w przypadku ustanowienia w budynku spółdzielczym przynajmniej w stosunku do jednego lokalu odrębnej własności, obowiązek taki spoczywał na spółdzielni mieszkaniowej. Ona była stroną umowy z podmiotem zajmującym się wywozem nieczystości i zobowiązanym do zapłaty za usługę, a kosztami tego wywozu obciążała nie tylko członków spółdzielni, ale i właścicieli lokali. Była także zobowiązana do ustalania wysokości kosztów z tym związanych i rozliczaniem pobieranych na te koszty zaliczek (art. 29 ust. 1 ustawy o własności lokali w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Także w tym przypadku ponosiła ona ryzyko, że właściciele lokali będą się uchylali od ponoszenia kosztów zarządu nieruchomością wspólną i konieczne będzie dochodzenie tych należności na drodze sądowej, a niekiedy należności tych nie uda się wyegzekwować. W przypadku niepłacenia przez spółdzielnię za wywóz nieczystości, usługodawca dochodziłby należności od spółdzielni. Nie byłoby także wykluczone przymusowe – w drodze egzekucji prowadzonej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego – doprowadzenie do wykonania tego zobowiązania przez spółdzielnię. Zmiana wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. zwalnia spółdzielnię jako właściciela w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.c.p.g. z obowiązku usuwania odpadów komunalnych, obowiązek ten obciąża obecnie gminę (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wybór metody ustalenia opłaty należy do rady gminy (art. 6k ust. 1 u.c.p.g.). Opłaty te są daninami publicznymi, ale niemającymi charakteru podatku (odróżnia je od podatku cecha odpłatności – por. wyrok powołany Trybunału Konstytucyjnego K 7/12, pkt 3.4 uzasadnienia), do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej i do których pobierania i określania właściwe są samorządowe organy podatkowe (prezydent, burmistrz i wójt – art. 6q u.c.p.g.). Istotnie, jak wskazano w skardze kasacyjnej, opłaty mogą być przymusowo ściągnięte w drodze egzekucji administracyjnej od właściciela nieruchomości, zobowiązanego do ich ponoszenia (art. 6b u.c.p.g.). Nie zmienia to jednak w istotny sposób sytuacji spółdzielni mieszkaniowej w stosunku do poprzednio obowiązującej regulacji, w której również spółdzielnia mieszkaniowa ponosiła ryzyko uchylania się przez właścicieli lokali od ponoszenia kosztów wywozu odpadów.

6.3. Z tych powodów bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 3 i art. 6 m ust. 1 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię. W stanie prawnym obowiązującym w 2013 r. osobą sprawującą zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.c.p.g. była również spółdzielnia mieszkaniowa.

6.4. Z uwagi na uznanie, że art. 2 ust. 3 u.c.p.g. dotyczy również spółdzielni mieszkaniowych sprawujących zarząd nieruchomością wspólną, zbędne było odnoszenie się do argumentacji naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez niewskazanie w uchwale Rady Miasta Jarosławia kolejności podmiotów zobowiązanych do składania deklaracji.

6.5. Jeżeli skarżąca była właścicielem nieruchomości w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to była ona także obowiązana do ponoszenia opłat za gospodarowanie opłatami i złożenia deklaracji, o której mowa w art. 6m ust. 1 u.c.p.g. Skoro deklaracji tej nie złożyła, Burmistrz Miasta J. był uprawniony i zobowiązany do określenia wysokości tych opłat w decyzji. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, określającą wysokość opłat osobie zobowiązanej do ich ponoszenia z mocy art. 6h u.c.p.g., Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q u.c.p.g. i art. 3 pkt 3 lit. c, art. 7 § 1, art. 120, art. 121 § 1, art. 133 § 2 i art. 235 Ordynacji podatkowej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo w związku z tym nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

6.6. Z powołanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.