Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 409/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 409/13

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. na podstawie art.2 ust.1, art.3 ust.1,3 i 4, art.8 ust.1 pkt 3, art.14, art.39 ust.1 i 2, art.41 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz.1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej lub u.p.s.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29.07.2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy pieniężnej (Dz.U. Nr 127, poz.1055), art.5 ust.1 ustawy z dnia 29.07.2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz.2259 ze zm.), § 6 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 07.02.2006r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. z 2006r., Nr 25, poz.186 ze zm.) oraz art.104 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., zwanego dalej Kpa) decyzją z dnia [...].08.2011r. nr [...] odmówił przyznania J.S. pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego, zasiłku celowego z Programu Rządowego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", zasiłku celowego specjalnego oraz zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu z przeznaczeniem na zakup żywności 1200 zł, na zakup środków czystości 100 zł, na opłacenie kosztów: śmieci 40,18 zł, energii elektrycznej za okres od 04/2011r. do 06/2011r. w wys.419,33 zł, podatku od nieruchomości za II kwartał 2011r. w wysokości 85,80 zł oraz na pokrycie kosztów zakupionych leków w wysokości 140,02 zł i biletów sieciowych MPK w wysokości łącznej 162 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący do dnia 30.06.2011r. pracował na podstawie umowy zlecenia, a od 01.07.2011r. był zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Organ ustalił, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną B. oraz dwójką dzieci w wieku 21 i 15 lat Jego żona studiuje zaocznie i wyrejestrowano ją z PUP z uwagi na fakt zgłoszenia wynajmu lokali mieszkalnych od miesiąca grudnia 2010r. Pełnoletnia córka studiuje dziennie, a małoletni syn uczęszcza do szkoły. Rodzina mieszka w domu stanowiącym współwłasność skarżącego i jego żony. Na parterze jest salon z kuchnią, a na piętrze 3 pokoje i łazienka. W piwnicy są 3 pokoje i łazienka przeznaczone na wynajem. Ponadto skarżący jest właścicielem działki budowlanej w Ch. koło K. o wartości w 2009r. [...] zł.

Organ ustalił, że miesięczny dochód rodziny to kwota [...] zł. Składają się na ten dochód: zasiłek rodzinny na syna w kwocie [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny na syna w kwocie [...] zł, dodatek do zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości [...] zł oraz dochód uzyskiwany z tytułu najmu lokali mieszkalnych w wysokości [...] zł. Dalej organ podniósł, że prawo do pomocy społecznej przysługuje rodzinom, których dochód w przypadku rodziny nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art.8 ust.1 pkt 3 ups, a więc w tym przypadku kwoty 1.404 zł miesięcznie. W ocenie organu I instancji rodzina skarżącego przekraczała kryterium dochodowe. Dlatego skarżący nie kwalifikował się do przyznania zasiłku celowego określonego w art.39 pkt 1 i 2 u.p.s.

Ponadto organ wskazał, że w myśl art.5 ust.1 ustawy o ustanowieniu wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywność może być przyznana jeżeli dochód rodziny nie przekracza kwoty 2.106 zł. Skarżący spełnia w tym zakresie 150% kryterium dochodowego w zakresie pomocy na żywność. Organ podkreślił, że w myśl art.41 pkt 1 i 2 u.p.s organ może w razie stwierdzenia występowania szczególnie uzasadnionego przypadku przyznać zasiłek celowy w zakresie dożywiania. Jednakże organ wskazał, że ustalił, iż w lipcu 2011r. wydatki rodziny skarżącego na energię elektryczną wyniosły kwotę [...] zł, na wywóz śmieci kwotę [...] zł, na bilety MPK kwotę [...] zł, a na podatek od nieruchomości kwotę [...] zł. Łącznie wydatki te wyniosły kwotę [...] zł. Ponadto w lipcu 2011r. rodzina skarżącego zakupiła leki za kwotę [...] zł. Organ ustalił, że B.S. chorująca na żylaki uzyskała w dniu 12.07.2011r. skierowania od lekarza rodzinnego na leczenie w Specjalistycznej poradni Chorób Naczyń nadzień 12.12.2011r. Pomimo tego od dnia 19.07.2011r. do 20 20.07.2011r. przebywała na leczeniu w prywatnej klinice, gdzie wykonano jej laserowy zabieg operacyjny, którego koszt wyniósł [...] zł. Według rodziny skarżącego środki na ten cel zostały pożyczone od znajomych. Ponadto na leczenie prywatne wydano dodatkowo [...] zł. Skarżący odmówił wskazania osób pożyczkodawców. Według skarżącego leczenie prywatne żony było niezbędne w celu ratowania życia, lecz nie przedstawiono zaświadczenia to potwierdzającego. Z opinii lekarza uzyskanej inicjatywy organu nie wynikało, by skarżąca musiała być operowana natychmiastowo. W takim stanie rzeczy w ocenie organu wykonanie zabiegu finansowanego ze środków własnych było niewłaściwym gospodarowaniem za które organ nie może ponosić odpowiedzialności. Nie była to bowiem niezbędna potrzeba wymagająca zaspokojenia w pierwszej kolejności kosztem bieżących potrzeb. Organ wskazał, że było to działanie nieracjonalne. Celem ustawy o pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin. Organ stanął na stanowisku, że skarżący był w stanie sam zabezpieczyć potrzeby objęte niniejszą decyzją. Posiadał on zdaniem organu zasoby, które powinien wykorzystać w pierwszej kolejności na zaspokojenie przedmiotowych potrzeb.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].11.2011r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji wskazał, że dochód B.S. w lipcu 2011r. wyniósł wg jej deklaracji pomiędzy [...] a [...] zł netto. Organ wskazał, że nawet przyjęcie wysokości dochodu w kwocie [...] zł netto nie prowadziłoby do wniosku, że rodzina skarżącego spełnia kryterium dochodowe od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku celowego określonego w art.39 u.p.s.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13.06.2012r. wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 281/12 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że organ II instancji nie ustalił jednoznacznie i wyczerpująco na jakich zasadach rozlicza się małżonka skarżącego w zakresie dochodu z wynajmu lokalu. Organ wskazał, że wynosi on [...] - [...] zł netto miesięcznie, a skarżący wskazał kwotę [...] zł miesięcznie. Sąd wskazał, że SKO winno się zwrócić do naczelnika właściwego urzędu skarbowego o wskazanie na jakich zasadach rozlicza się małżonka skarżącego z tytułu najmu lokalu i jaki dochód osiąga z tego tytułu. Dopiero tak ustalony dochód rodzinny pozwoli na ustalenie, czy rodzina spełnia kryterium dochodowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].11.2012r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z zaleceniami WSA w Poznaniu zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego P. – J. w P. Naczelnik w/w Urzędu Skarbowego wskazał, że B.S. w 2011r. opodatkowała swój dochód podatkiem dochodowym na zasadach ogólnych. Z tytułu najmu w/w uzyskała ona dochód roczny w wysokości [...] zł, a także iż nie posiada informacji o wysokości dochodu uzyskanego w czerwcu 2011r. W oparciu o w/w informację organ przyjął, że B.S. z tego tytułu uzyskiwała dochód miesięczny w kwocie [...] zł, a średni miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł. Tymczasem – jak wskazał organ II instancji - dla 4 osobowej rodziny kryterium dochodowe wynosi 1404 zł. Tak więc zostało ono w tym przypadku przekroczone i w świetle tegoż prawidłowa była decyzja organu I instancji w zakresie odmowy przyznania zasiłku celowego. Uzasadniało to rozważenie, czy w rozpatrywanym przypadku zachodził szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art.41 u.p.s. Organ m.in. podkreślił, że orzekanie w zakresie zasiłków celowych oraz specjalnych zasiłków celowych odbywa się w ramach uznania administracyjnego. Organ zaakcentował, iż świadczenia z pomocy społecznej powinny być przyznawane w sytuacji kryzysowej niemożliwej do przezwyciężenia własnymi środkami. Rodzina skarżącego ma stały miesięczny dochód i ustabilizowaną sytuację finansową. Skarżący i jego rodzina przeprowadzili kosztowny zabieg mimo, że B.S. miała już wyznaczony termin zabiegu opłacanego przez NFZ. Usunięcie żylaków nie było zabiegiem ratującym życie. W tej sytuacji działanie skarżącego w tym zakresie należało potraktować jako brak roztropności w gospodarowaniu i przyjęcie zobowiązań finansowych przekraczających możliwości rodziny. Takie postępowanie nie mogło uzasadniać przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Ponadto organ wskazał, iż skarżący odmówił podania nazwisk pożyczkodawców, a tym samym odmówił współpracy z organem w myśl art.11 ust.2 u.p.s. Uniemożliwiło to bowiem zweryfikowanie jego twierdzeń w zakresie sfinansowania kosztów wspomnianego zabiegu za pomocą pożyczki. Brak współdziałania skarżącego w tym zakresie również uzasadniała odmowę udzielenia pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J.S. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności błędne wyliczenie dochodu jego rodziny i nieodliczenie od dochodu z tytułu najmu zaliczek na poczet podatku dochodowego w wysokości [...] zł miesięcznie. Tak więc jego zdaniem rzeczywisty dochód netto miesięcznie z tego tytułu wynosi [...] zł, a więc jego rodzina spełnia kryterium dochodowe, gdyż łączny dochód wynosi [...] zł netto ([...] zł z najmu + [...] zł zasiłku syna)

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wskazało nadto, że w myśl art.8 ust.3 u.p.s. dochód to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku pomniejszona o podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, alimenty na rzecz innych osób. Rozważano także, czy sytuacja skarżącego nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art.41 u.p.s. Uznano, że sytuacja skarżącego nie jest szczególnie trudna i wyjątkowa. Rodzina ma bowiem stały dochód. Nie jest on wysoki, jednakże wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Odpłatna operacja usunięcia żylaków u B.S. nie była konieczna z uwagi na to, że był już wyznaczony termin operacji finansowanej przez NFZ. Brak jest dokumentów wskazujących, że był to zabieg ratujący życie. Skarżący nie współpracował odmawiając podania personaliów pożyczkodawców, co uniemożliwiło zweryfikowanie jego twierdzenia o uzyskaniu pożyczki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji był zobowiązany w razie jego skasowania do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13.06.2012r. sygn. akt IV SA/Po 281/12 uchylił poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].11.2011r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpoznając ponownie niniejszą sprawę i Sąd w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 153 Ppsa pozostawały związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku WSA.

Zgodnie z art. 153 Ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 Ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 Ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 Ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 Ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

W dalszej kolejności odnotować należy, że przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...].08.2011r. nr [...] odmawiającą przyznania J.S. pomocy pieniężnej.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo zrealizował wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13.06.2012r. sygn. akt IV SA/Po 281/12. Przypomnieć należy, że Sąd administracyjny nakazał SKO w P. zwrócić się do właściwego naczelnika urzędu skarbowego o wskazanie na jakich zasadach rozlicza się małżonka skarżącego z prowadzonego najmu lokalu i jaki osiąga z tego tytułu dochód. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że dopiero ta informacja pozwoli na prawidłowe ustalenie miesięcznego dochodu rodziny, na który składa się między innymi dochód z najmu lokalu. Tak określony dochód rodziny pozwoli z kolei na prawidłowe ustalenie czy rodzina spełnia kryterium dochodowe warunkujące przyznanie zasiłku celowego czy też nie. Dalej Sąd wskazał, że w razie nie spełnienia kryterium dochodowego rodziny przewidzianego w art. 8 ust. 1 pkt 3 w zw. § 1 pkt 1 ppkt b) rozporządzenia konieczne będzie rozważenie możliwości przyznania zasiłku przewidzianego w art. 41 u.p.s.

Wykonując powyższe organ II instancji uzyskał wymaganą informację od Naczelnika Urzędu Skarbowego P. – J. w P. i uwzględnił ją wydając zaskarżoną decyzję. W zaskarżonej decyzji organ II instancji dokonał również oceny zasadności przyznania zasiłku w oparciu o art.41 ust.1 u.p.s.

W myśl art. 39 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s oraz § 1 pkt 1 ppkt a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055 ze zm.) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie tj. 351 zł w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak wynika z treści powołanych przepisów które znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie, zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności żądania skarżącego w zakresie przyznania zasiłku celowego miało ustalenie kwoty uzyskiwanych dochodów. Zgodnie z art. 8 ust. 5 w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą: 1) opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podarku dochodowym od osób fizycznych – za dochód przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenie społeczne niezliczonymi do kosztów uzyskania przychodów, określonymi w odrębnych przepisach, z tym że dochód ustala się, dzieląc kwotę dochodu z działalności gospodarczej wskazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy przez liczbę miesięcy, w których podatnik prowadził działalność, a jeżeli nie prowadzi działalności przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby; 2) opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne – za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowana w oświadczeniu tej osoby. W sytuacji gdy podatnik łączy przychody z działalności gospodarczej z innymi przychodami lub rozlicza się wspólnie z małżonkiem, przez podatek należny, o którym mowa w ust. 5 pkt 1 rozumie się podatek wyliczony z takiej proporcji, w jakiej pozostaje dochód podatnika z pozarolniczej działalności gospodarczej wynikający z deklaracji podatkowych do sumy wszystkich wykazanych w nich dochodów (art. 8 ust,. 6).

Powyższe wskazuje, iż w przepisie art. 8 ust. 5 pkt 1 i 2 oraz ust.. 6 u.p.s. określone zostały szczegółowe wymagania dotyczące obliczania i dokumentowania dochodu w odniesieniu do różnych kategorii podatników. Odrębne wymagania dotyczą osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych, inne osób płacących zryczałtowany podatek dochodowy, jeszcze inne wymagania odnoszą się do podatników łączących przychody z działalności gospodarczej z innymi przychodami lub rozliczających się wspólnie z małżonkiem. Natomiast art. 8 ust. 7 i 8 u.p.s określa sposoby dokumentowania dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej. W postępowaniu o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej podstawowym dowodem pozwalającym określić dochód są zaświadczenia wydane przez naczelnika urzędu skarbowego.

Organ II instancji uzyskał wspomniane wyżej zaświadczenie z którego jednoznacznie wynika, że B.S. w 2011r. opodatkowała swój dochód podatkiem dochodowym na zasadach ogólnych i z tytułu najmu uzyskała dochód roczny w wysokości [...] zł, a także iż organ skarbowy nie posiada informacji o wysokości dochodu uzyskanego w czerwcu 2011r. W oparciu o w/w informację organ prawidłowo przyjął, że B.S. z tego tytułu uzyskiwała dochód miesięczny w kwocie [...] zł, a średni miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł. Odnosząc się do zarzutu skarżącego należy wskazać, że pojęcie dochód obejmuje przychód pomniejszony m.in. o obciążenie należnym podatkiem. Tak więc dochód stanowi kwotę pomniejszoną o zaliczki pobrane na poczet należnego podatku. A więc kwota miesięcznego dochodu żony skarżącego wynosząca [...] zł jest kwotą uzyskaną już po odliczeniu zaliczek na poczet podatku dochodowego. Tym samym zarzut skarżącego w tym zakresie jest niezasadny. Reasumując organ prawidłowo przyjął, że kryterium dochodowe dla czteroosobowej rodziny skarżącego wynosiło [...] zł. Marginalnie tylko należy wskazać, że nie było żadnych przeszkód, by skarżący złożył organowi administracji zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego P. – J. z dnia 21.07.2011r., które złożył dopiero na rozprawie w dniu 19.06.2011r.

Podkreślić jednak należy, że nawet spełnienie kryterium dochodowego nie oznacza, że organ miałby obowiązek przyznania skarżącemu przedmiotowych zasiłków. Fakt ten ma istotne znaczenie, gdyż jak wskazał organ I instancji rodzina skarżącego spełniła kryterium dochodowe określone w art.5 ust.1 ustawy o ustanowieniu wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z tym przepisem pomoc w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywność może być przyznana jeżeli dochód rodziny nie przekracza kwoty 2.106 zł. Jak słusznie wskazał organ skarżący spełnił w tym zakresie 150% kryterium dochodowego w zakresie pomocy na żywność.

Sąd w pełni podziela pogląd organu, że decyzje dotyczące zasiłków objętych zaskarżona decyzją wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przypomnieć należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz.1362 ze zm., zwanej dalej u.p.s.). A w szczególności przepis art. 39 u.p.s. stanowiący, ze zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej oraz art. 41 u.p.s. stanowiący, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa.

Zgodzić się należy z organem II instancji, że poddana kontroli Sądu orzekającego decyzja organu administracji miała charakter uznaniowy, gdyż taki właśnie charakter mają decyzje podejmowane na gruncie art. 39 i 41 u.p.s. Świadczy o tym jednoznacznie użyte przez ustawodawcę w art. 39 i 41 u.p.s. sformułowanie "może".

Taki charakter decyzji oznacza, że jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w tym przepisie, to jednak ma on swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Przesłankami tymi są: kryterium dochodowe określone w art.8 ust.1 pkt 2 u.p.s. oraz zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu. W rozpatrywanym przypadku uznaniowość kontrolowanej decyzji skutkuje tym, że w razie spełnienia przez skarżącego kryterium dochodowego organ nie miał obowiązku przyznania mu spornych zasiłków. Miał jednak obowiązek ustalenia prawidłowego i pełnego stanu faktycznego oraz należytego i racjonalnego wskazania przyczyn dla których odmówił przyznania zasiłku (zasiłków).

Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.

W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08).

Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 Kpa ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 Kpa nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracyjnemu pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy mieszczącego się w granicach zakreślonych w art.7 Kpa.

Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszym przypadku, gdyż art.41 ustawy o pomocy społecznej wskazuje na "szczególnie uzasadnione przypadki" jako kryterium przyznania zasiłków wymienionych w tym przepisie. Obliguje to organ pomocowy do oceny, czy rzeczywiście w danym przypadku występuje "szczególnie uzasadniony przypadek". Rozważania dotyczące oceny prawidłowości zastosowania przez organ uznania administracyjnego w zakresie zasiłku celowego określonego w art.39 u.p.s. były zbędne wobec przekroczenia przez rodzinę skarżącego kryterium dochodowego.

W ocenie Sądu organ II instancji, jak i uprzednio organ I instancji, słusznie przyjęły, że w przypadku skarżącego nie występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art.41 u.p.s. Już sama wykładnia gramatyczna tego sformułowania wskazuje na szczególność i wyjątkowość sytuacji osób domagających się świadczeń w oparciu o art.41 u.p.s. Na to samo wskazuje również wykładnia celowościowa. Sąd w pełni podziela argumentację przedstawioną w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności nie można przyjąć, że rodzina skarżącego znajdowała się w szczególnie i wyjątkowo trudnej sytuacji, gdy posiadała ona stały i ustabilizowany (choć relatywnie niewysoki) dochód. Nie można było tego również przyjąć ze względu na to, że skarżący i jego małżonka byli współwłaścicielami wartościowego składnika majątkowego w postaci działki, która wg oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 19.06.2013r. została sprzedana we wrześniu 2011r. za cenę w wysokości [...] zł. Ponadto należało podzielić ocenę organu II instancji, że w sytuacji, gdy B.S. miała wyznaczony kilkumiesięczny termin operacji usunięcia żylaków, a nic nie wskazywało na zagrożenie jej życia i zdrowia w okresie oczekiwania na operację, niegospodarnością było wydatkowanie znacznej kwoty (łącznie ponad [...] zł) na jej leczenie odpłatne w tym zakresie. Zgodzić się należy z organem, że wadliwe gospodarowanie własnymi środkami przez osobę domagającą się pomocy jest argumentem przemawiającym przeciw przyznaniu pomocy społecznej, której zasoby są ograniczone, a przecież potrzebne osobom, które z przyczyn obiektywnych, a nie subiektywnych (błędne decyzje) znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji. Dochodzi bowiem wówczas do marnotrawienia własnych środków finansowych, co może być podstawą odmowy przyznania świadczeń (art.11 ust.1 u.p.s.)

Istotnym argumentem przemawiającym za odmową przyznania żądanych zasiłków był również brak współdziałania skarżącego z organem pomocowym. Polegał on na odmowie podania przez skarżącego personaliów pożyczkodawców, co uniemożliwiało weryfikację twierdzenia skarżącego, że wspomniany wcześnie zabieg został sfinansowany z pożyczek, a nie ze środków własnych. Oczywistym jest, że ewentualne ustalenie, że rodzina skarżącego dysponowała kwotą ponad [...] zł miałoby istotny wpływ na decyzję.

Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielenia reguluje ustawa o pomocy społecznej.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.).

Artykuł 4 u.p.s. nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art.11 ust.2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie o pomocy społecznej, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia ( art. 11 i art.106 ustawy o pomocy społecznej).

Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowe, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej.

W rozpatrywanym przypadku organ słusznie potraktował odmowę podania przez skarżącego personaliów rzekomych pożyczkodawców jako brak współdziałania w zakresie ustalenia sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.

MZ