Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 466/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 25 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 roku sprawy ze skargi A. A. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji o przejęciu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz A. A. kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADNINIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody (dalej jako Wojewoda), który działając na podstawie art. 138 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U.2016, poz. 23 tj. ze zm., dalej jako k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania A. A. od decyzji Starosty O. (dalej jako Starosta, organ I instancji) z 18 października 2016r. stwierdzającej wydanie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z "[...]" 1958r. (dalej jako Prezydium PRN w O.) w przedmiocie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości o pow. 8,78 ha położonej we wsi Z., dla której prowadzona była księga wieczysta nr "[...]" z naruszeniem prawa ze względu na brak udziału strony w postępowaniu oraz odmawiającej jej uchylenia ze względu na art. 146 k.p.a. i upływ terminu do uchylenia orzeczenia – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarżona decyzja zapadła na tle poniższego stanu faktycznego i prawnego.

A. A. w imieniu własnym oraz matki J. A. wnioskiem z 20 marca 2013r. wystąpił do Starosty O. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r. o przejęciu na Skarb Państwa działki o pow. 8,78 ka położonej we wsi Z.. Jako podstawą wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., ostatecznie w oparciu tylko o pkt 4, jak wynika z pisma procesowego jego pełnomocnika z 3 maja 2016r.

Starosta i decyzją z 18 października 2016r. (kolejną w sprawie) stwierdził, że orzeczenie Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r. stwierdzające przejście na Skarb Państwa w/w nieruchomości nastąpiło z naruszeniem prawa ze względy na brak udziału strony w postępowaniu i jednocześnie odmówił uchylenia rzeczonego orzeczenia ze względu na regulację art. 146 k.p.a. i upływ terminu do uchylenia ocenianego orzeczenia. Uznał, że skoro na przedmiotowym orzeczeniu jest adnotacja o jego uprawomocnieniu 16 października 1958r, to zostało ono doręczone stronie, zaś adresata orzeczenia, tj. J. zamiast J. uznał za pomyłkę. W rezultacie powyższego przyjął, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak mając na uwadze art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. stwierdził, że orzeczenie Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r. zostało wydane z naruszeniem prawa, tzn. skierowane zostało do osoby nie będącej stroną postpowania, wskutek czego nie brała ona udziału w postepowaniu, czyli zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak, jak dalej wywiódł, ze względu na regulację art. 146 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., był zobligowany do ograniczenia się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Nie podzielając zarzutu odwołania skarżoną decyzją z "[...]" Wojewoda utrzymał w całości w mocy decyzję Starosty O. z 18 października 2016r. Podał, że orzeczeniem o wyznaczeniu nabywcy gospodarstwa rolnego (akt nadania) z "[...]"1947r. Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego w O., działając na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańsk, nadała J. A. gospodarstwo rolne Skarbu Państwa, położone w Z., gm. Z., pow. O. obejmujące 8,78 ha użytków rolnych oraz dom, stodołę i oborę. Akt nadania został wykonany orzeczeniem z "[...]"1950r. Zarówno w dacie nadania tego gospodarstwa, jak i wykonania aktu nadania (przeniesienia własności gospodarstwa) J. A. pozostawała w związku małżeńskim z J. A. Przejecie tegoż gospodarstwa orzeczeniem Prezydium PRN z "[...]" 1958r. na własność Skarbu Państwa nastąpiło w trybie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym i art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym jako gospodarstwo upuszczone. W uzasadnieniu orzeczenia z "[...]" 1958r, podano, że J. A. samowolnie opuścił gospodarstwo nie pozostawiając go pod opieką innej osoby, ani też nie zastrzegając sobie prawa powrotu na to gospodarstwo, jako że przeniósł się na inne tereny. Wojewoda stwierdził, że oceniane orzeczenie z "[...]" 1958r. nie posiada rozdzielnika, a w aktach sprawy nie zachowały się również zwrotne potwierdzenia jego odbioru. Brak jest również informacji, gdzie i kiedy został ono wywieszone, co było praktykowane w ówczesnym czasie na podstawie art. 26 rozporządzenia Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm. - dalej jako rozporządzenie Prezydenta). Opisując badane orzeczenie Wojewoda dostrzegł, że na odwrocie oryginału widnieje wpis "podano do wiadomości" opatrzone nieczytelnym podpisem, zaś na pierwszej jego stronie adnotacja "wpłynęło dn. 15-X 1958r" opatrzone parafą oraz pieczęć "orzeczenie niniejsze uprawomocniło się dn 16.X.1958r." z nieczytelnym podpisem. Nadto pouczenie wskazywało na możliwość zaskarżenia orzeczenia. Wojewoda analizując art. 19 ust. 1, 21 i 26 rozporządzenia Prezydenta uznał, że adnotacja na odwrocie oryginału orzeczenia z "[...]" 1958r. "podano do wiadomości"" jest informacją o czynności właściwej władzy dotycząca ogłoszenia tegoż orzeczenia, adnotacja "Wpłynęło dn. 15-X 1958r"" jest informacją z zwrotnym przekazaniu tego orzeczenia do PRN, zaś zapis "Orzeczenie niniejsze się uprawomocniło się dn 16.X.1958r." stanowi uznanie, że od nie służy od niego odwołanie lub skarga w toku instancji administracyjnych, a także nie można zaskarżyć go do sądów administracyjnych (art. 73 rozporządzenia). Stwierdzenie uprawomocnienia się przedmiotowego orzeczenia oznacza również potwierdzenie wykonania czynności określonych w art. 26 ust. 1 rozporządzenia, czyli, że jeżeli doręczenie nie może być dokonane do rąk własnych odbiorcy z powodu jego nieobecności – wówczas pismo należy złożyć we właściwym ze względu na miejsce doręczenia urzędzie gminnym (magistracie) wywieszając o tem ogłoszenie we wskazanym urzędzie na 30 dni (art. 28 ust. 2 rozporządzenia), a oprócz tego na drzwiach adresata odbiorcy lub też na drzwiach lokalu, w którym znajduje się zarząd jego nieruchomości lub przedsiębiorstwa, albo w którym odbiorca pracuje, albo na bramie jego nieruchomości, wykonanie tych czynności uważa się za doręczenie. Mając na uwadze przywołane powyżej ustalenia Wojewoda przyjął, że orzeczenie Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r. zostało skutecznie doręczone – ogłoszone, a tym samym weszło do obrotu prawnego. Poczynił jednocześnie przypuszczenie, że nawet jeśli ówczesny organ (władza) nie w pełni wypełniła dyspozycję art. 26 rozporządzenia Prezydenta, to nie można przyjąć, że orzeczenie Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r. nie weszło do obrotu pranego, czym świadczy chociażby postanowienie Sądu Powiatowego "[...]" czerwca 1959r. o wpisaniu do księgi wieczystej Skarbu Państwa w miejsce dotychczasowego właściciela – Ob. J. A. Wojewoda podzielił prawidłowość ustaleń faktycznych organu I instancji sprowadzających się do uznania, że A. A. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Prezydium PRN w O. orzeczenia z "[...]" 1958r. i nie zostało ono jemu doręczone jako stronie postępowania w 1958r., co stanowiło przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.pa., czyli pozbawienie strony bez jej własnej winy udziału w postepowaniu. Jednak w ocenie Wojewody okres, po upływie którego nie można uchylić orzeczenia Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r. wynosi 5 lat – art. 146 k.p.a. Skoro przywołane orzeczenia z "[...]" 1958r. stało się ostateczne z dniem 16.X.1958r., czego dowodem jest pieczęć o ostateczności na powyższym orzeczeniu, to od tej daty należało liczyć bieg pięcioletniego terminu, o którym mowa art. 146 k.p.a. W konsekwencji upływ ponad 69 lat od wydania ocenianego orzeczenia uniemożliwia jego uchylenie, mimo, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. W tej sytuacji Starosta działając w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. prawidłowo stwierdził, że rzeczone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa, gdyż pozbawiono A. A. możliwości udziału w postępowaniu bez jego winy. Na marginesie sprawy Wojewoda zwrócił uwagę na błędne określenie właściciela przedmiotowego gospodarstwa rolnego, tj. zamiast Ob. J. A. powinna zostać wskazań J. A. – właściciela gospodarstwa, jednak w jego uznaniu kwestia ta nie może być przedmiotem orzekania w wznowieniowym postępowaniu.

W skardze A. A., reprezentowany przez r.pr., rozstrzygnięciu zarzucił rozpoznanie odwołania przez niewłaściwy rzeczowo organ administracji wyższego stopnia, co skutkuje nieważnością decyzji Wojewody zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jako, że organem odwoławczym w przedmiotowej sprawie winno być Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium). Z kolei naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 156 § 1 in fine w zw. z art. 26 rozporządzenia Prezydenta polega na niewłaściwym zastosowaniu tychże przepisów i w konsekwencji przyjęciu, że orzeczenie Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r. zostało skutecznie i prawidłowo doręczone poprzez ogłoszenie o pozostawaniu tego orzeczenia we właściwym urzędzie. Z uwagi na powyższe wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty O. z uwagi na to, że została wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. oraz umorzenie postępowania z uwagi na to, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji odpowiadającej w swej istocie zaskarżonemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł i jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1018 j.t..) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 tj. ze zm. – dalej jako p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżone decyzje stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż w niej podniesione.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu niewłaściwości rzeczowej (właściwie funkcjonalnej) Wojewody do orzekania w przedmiotowej sprawie. Otóż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji (art. 148 § 1 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu zweryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero wówczas określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 1996 s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt II RN 83/98, OSNAPiUS 1999, Nr 9, poz. 293). Rozpoznawany w niniejszej sprawie spór dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r. wydanego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, który stanowił, że o przejęciu opuszczonego przez właściciela gospodarstwa rolnego orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Przepis art. 2 ustawy z 13 lipca 1957r. utracił moc w dniu 1 lipca 1982r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.1982, Nr 11, poz. 79). Ta ustawa w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, zaś w art. 39 ust. 4 wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Zgodnie z art. 45 ust. 1 tej ustawy orzekanie w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 omawianej ustawy należało do naczelnika gminy. Następnie na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), zwanej dalej ustawą kompetencyjną, sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Jednakże przepisy art. 44 i 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Oznaczało to, że z tym dniem przestała istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach. Zatem ogólne domniemanie właściwości tych organów wynikające z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990r. nie mogło dotyczyć tych spraw. Przestała istnieć także podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, również przez organy administracji rządowej. Należy także wskazać, iż przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy, bowiem właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skreślenie art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych spowodowało, iż z dniem 1 stycznia 1992r. wygasło zlecenie organom gminy właściwości w tych sprawach, o którym mowa w art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej z 1990r. Ustawa z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona z dniem 25 marca 1995 r. przez ustawę z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78). Ustawa ta nie zawierała jednak regulacji pozwalających na przymusowe, nieodpłatne (w drodze decyzji administracyjnej) przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia. Także w kolejnych ustawach reformujących administrację publiczną, tj. w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz w ustawie z dnia 29 grudnia 1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126) nie uregulowano kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed dniem 1 stycznia 1992r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wyżej wymienionych ustaw z 1957 i 1982 r. Taki stan prawny istnieje w tym zakresie nadal. Jednocześnie art. 17 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 maja 1990r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.1990, Nr 34, poz. 201), która weszła w życie z dniem 27 maja 1990r., stanowił, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań własnych gmin - kolegia odwoławcze przy sejmikach, a w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – wojewodowie. Taki stan rzeczy, tj. właściwość wojewodów jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w zasadzie utrzymywał się do 31 grudnia 1998r., kiedy to art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U.1998.162.1126) z dniem 1 stycznia 1999r. nadał mu aktualne brzemiennie, ze organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Skoro przywołane powyżej instytucje prawne z ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zbliżone celem ich hipotez z art. 2 ustawy z 13 lipca 1957r. wyekspirowały z porządku prawnego z dniem 1 stycznia 1992r. i że skoro w tym okresie organem wyższego stopnia w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej był wojewoda, to w realiach niniejszej sprawy Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że Wojewoda był organem rzeczowo (funkcjonalnie) właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty O.. Sąd był władny (jednocześnie zobligowany) poczynić powyższą ocenę, jako że nie był zwiany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2014r., sygn.. akt: II OW 20/13, które wyznaczało Kolegium jako właściwe do rozpoznania zażalenia A. A. na postanowienie Starosty z 30 września 2013r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Z kolei ocena, w istocie, drugiego zarzutu kwestionującego prawidłowe doręczanie, względnie ogłoszenie, a przeto wejście do obrotu prawnego orzeczenia Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r. jest, z uwagi na poniżej wskazane wady materialnoprawne skarżonych decyzji, jest co najmniej przedwczesna.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z 18 października 2016r. stwierdzającą, że orzeczenia Prezydium PRN z "[...]" 1958r. w przedmiocie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości o pow. 8,78 ha położonej we wsi Z., dla której prowadzona była księga wieczysta nr "[...]", wydane został z naruszeniem prawa ze względu na brak udziału strony w postępowaniu oraz odmawiającą jej uchylenia ze względu na art. 146 k.p.a. i upływ terminu do uchylenia orzeczenia. Jako podstawę rozstrzygnięć orzekające w sprawie organy przywołały art. 146 k.p.a. Z kolei materialnoprawną podstawą orzeczenia Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r. stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U.1957, Nr 39, poz. 174, dalej jako ustawa z 13 lipca 1957r.) stanowiącym, że gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U.1959, Nr 14, poz. 78 tj.), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne (ust. 1 ).

Jako, że skarżone decyzje zapadły w wznowionym postępowaniu celowym staje się poczynienie ogólnych uwag odnoście tej nadzwyczajnej instytucji weryfikacji decyzji ostatecznych. Jak wynika z przedstawionych okoliczności sprawy podstawą wznowienia postępowania zakończonego decyzją z "[...]" 1958r. była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). W takim przypadku wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 k.p.a.). W niniejszej sprawie Starosta postanowieniem z 16 września 2014r. przywrócił termin do złożenia wniosku o wznowienie postepowania zakończonego w/w orzeczeniem Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r., zaś skarżący podnosił, że został pominięty w tym postępowaniu, choć przysługiwał mu przymiot strony. Zatem spełnione zostały warunki formalne do wznowienia postepowania. Ten etap kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, co też nastąpiło postanowieniem z 5 listopada 2014r., stanowiącym podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.) lub wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Gdy w świetle twierdzeń wynikających z wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Gdy okoliczności takie nie występują, wówczas organ administracji publicznej jest uprawniony do wznowienia postępowania (etap drugi) i przeprowadzenia go zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy. Wznowione postępowanie kończy w sposób wskazany w art. 151 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo (pkt 1), względnie uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2). Natomiast w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. (§ 2). Z kolei przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, zaś zgodnie z § 2 art. 146 nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Przenosząc powyższe uregulowania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżone decyzje w swej komparycji zawierają wzajemnie się wykluczające podstawy rozstrzygnięcia, tj. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a. (decyzja Starosty), co skutkuje brakiem pełnej kompatybilności z sentencjami ich rozstrzygnięcia, które z kolei przywołuje w koniunkcji obie przesłanki odmowy uchylenia ocenianej decyzji wskazane w art. 146 k.p.a. (decyzja Starosty), choć uzasadnienia obu decyzji odnoszą się tylko do przesłanki z § 1 tego przepisu. Nadto ujawnioną w postępowaniu wadę Starosta O. i ocenia jako skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w postępowaniu, co winno być kwalifikowane jako wada nieważnościowa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Co istotniejsze, decyzje stwierdzają, że orzeczenie Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r. zostało wydane z naruszeniem prawa ze względu na brak udział strony w postępowaniu, choć obie decyzje nie dotyczą tej samej strony, co jest istotą dwuinstancyjności postępowania rozumianej m. in. jako tożsamość okoliczności prawotwórczych ujawnionych w postępowaniu, jako, że decyzja Starosty odnosi do J. A., zaś decyzja Wojewody do A. A.. W orzecznictwie podkreśla się, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. W postępowaniu wznowionym dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie sprawy tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Są to nieprzekraczalne granice postępowania rozpoznawczego wznowionego postępowania. Zmiana bowiem jednego z elementów składających się na tożsamość sprawy powoduje, że mamy do czynienia z inną sprawą administracyjną, która w konsekwencji nie może być rozpoznana w postępowaniu wznowionym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014 oraz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz 2015, wyd. 2 red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser i prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, do art. 145 k.p.a.). Zatem zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy" (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., I OSK 451/06, LEX nr 290649). Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., II SA/ 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że Wojewoda, za stronę, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym orzeczeniem Prezydium PRN w O. z "[...]"1958r. uznał A. A., zaś Starosta O. J. A. (także bezsporne). W rezultacie powyższego nie ulega wątpliwości, że obie decyzje w istocie zapadły w jednoinstancyjnym postępowaniu z wykluczeniem możliwości poddania ich weryfikacji co do istoty w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że każda z kwestionowanych decyzji narusza art. 15 k.pa.

Dodatkowo decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. stanowiącym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., IV SA 2164/97, LEX nr 1684491). W orzecznictwie przyjmuje się również, że interes prawny nie musi wynikać wyłącznie z normy prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z 28 października 2008 r., II OSK 775/08, LEX nr 1043396). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r. (ISA 1189/98, LEX nr 47969), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. także np. wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., II SA 1355/98, LEX nr 41827). W realiach przedmiotowej sprawy należy dostrzec, że Wojewoda niejako a prori uznał A. A. za stronę postępowania zakończonego orzeczeniem Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r., lecz nie przywołał jakichkolwiek okoliczności faktycznych mogących chociaż uprawdopodobnić owe stanowisko, względnie nie wskazał normy materialnoprawnej, z hipotezy której można by wywieść ów przymiot. Niewątpliwie statut strony w postępowaniu zakończonym w/w orzeczeniem w pierwszej kolejności winien wynikać z prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości, której przepadek orzekło przywołane powyżej orzeczenie. Tymczasem, z dokumentów źródłowych – w szczególności z aktu wyznaczenia nabywcy gospodarstwa rolnego (aktu nadania) , czy głównie aktu jego wykonania - nie wynika, aby skarżącemu przysługiwało jakiekolwiek prawo (rzeczowe, ograniczone prawo rzeczowe) do rzeczonego gospodarstwa rolnego. W tej sytuacji uznanie, że A. A. został pominięty w postępowaniu, w którym niewątpliwie przysługiwał mu status strony, jest w świetle przedłożonych akt sprawy pozbawione jakiegokolwiek podstaw faktyczno-prawnych czyniąc stanowisko Wojewody tylko hipotetycznym założeniem. W tym kontekście decyzja Wojewody narusza art. 28 k.p.a., a w konsekwencji także będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia art. 146 k.p.a., który implicite zakłada zaistnienie okoliczności wznowieniowych z art. 145 § 1 k.pa., przy jednoczesnej niemożności rozstrzygnięcia po myśli art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy) z przyczyn w nim podanych. Innymi słowy Wojewoda nie mógł przystąpić do merytorycznej oceny orzeczenia Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r., skoro występujący z wnioskiem o wznowienie postępowania podmiot mieniący się stroną tegoż postepowania, w udziale którego został pominięty, w istocie nie legitymował się tym przymiotem.

Z kolei utrzymana w mocy decyzja Starosty O. wydana została z naruszeniem art. 147 k.p.a., skoro postanowienie Starosty z 5 listopada 2014r. o wznowieniu postępowania w rzeczonej sprawie nastąpiło tylko na wniosek A. A.. W tej sytuacji Starosta nie mógł orzekać co do istoty we wznowionym postępowaniu - a takowym rozstrzygnięciem jest także orzeczenie w oparciu o art. 146 k.p.a. - w odniesieniu do J. A. jako strony postępowania zakończonego orzeczeniem Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r., w którym nie brała ona udziału, skoro postępowanie nie zostało wznowione z jej inicjatywy, a dokładnie w jej imieniu, jak wymaga tego art. 147 k.p.a. Już tylko na uboczu rozważań Sąd podaje, że ewentualne zaistnienie tej wady postępowania, tj. brak udziału strony w postepowaniu (bez jej winy) nie może być bowiem rozważane w kategoriach wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w konsekwencji skutkować nieważnością decyzji objętej postępowaniem nieważnościom, jak sugeruje uzasadnienie Starosty O. stwierdzające, że orzeczenia Prezydium PRN w O. zostało skierowane do osoby nie będącej strona w postepowaniu i w tym właśnie ma się przejawiać wydanie tegoż orzeczenia z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 146 k.p.a. Zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być bowiem rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, konkretnie przesłanki unormowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie o stwierdzenie nieważności eliminuje się decyzję dlatego, że w niej samej (a nie w procedurze) tkwią ciężkie wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że tryby nadzorcze wskazane powyżej mają charakter rozłączny - w związku z czym w postępowaniu nieważnościowym nie można orzekać o podstawach wznowienia postępowania. Tryby te są w stosunku do siebie niekonkurencyjne, tzn. nie mogą być stosowane zamiennie, albowiem każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji.

Wspólnym mianownikiem powyższych wad obu decyzji i jednocześnie ich przyczyną jest nie dość wnikliwa ocena intencji A. A. wyrażona w jego wniosku z 20 marca 2013r. o wznowienie postepowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ orzekający nie ma prawa domniemywać woli wnioskodawcy co do tego w jakim trybie i w czyim imieniu ma być prowadzone postępowanie. W przypadku wątpliwości organ orzekający winien był zwrócić się do wnioskodawcy o wyjaśnienie dostrzeżonej wątpliwości, przy czym rzeczone zapytanie skierowane do strony powinno - zgodnie z art. 9 k.p.a. - zawierać równocześnie wyjaśnienie istoty każdej z potencjalnie możliwych do zastosowania w sprawie instytucji prawnych z jednoczesnym wskazaniem konsekwencji ich wyboru. W realiach przedmiotowej sprawy pierwotnym błędem organu, który bezpośrednio wywarł wpływ na skarżone orzeczenia, było niewyjaśnienie żądania występującego z wnioskiem A. A., tj. w czyim imieniu żąda wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r., tj. czy występuje także we własnym imieniu, czy tylko i wyłącznie – jak Sąd domniema jego intencję wyrażoną w przywołanym wniosku, dostrzeżmy złożonym osobiście, z pominięciem profesjonalnego pełnomocnika – w imieniu matki J. A., lecz na własną rzecz (rachunek) z uwagi na jej śmierć. Nie ustalenie przez orzekające organy rzeczywistego żądania skarżącego stanowi rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 61 § 1, art. 63 § 2 i art. 147 k.p.a. i w istocie stanowi praprzyczynę materialnoprawnych wad skarżonych decyzji.

Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skargi o zmianę skarżonej decyzji Wojewody, gdyż ustrojowo sądy administracyjne pozbawione są możliwości orzekania co do istoty w sprawie administracyjnej, nie mógł również umorzyć postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, gdyż dopóki wniosek A. A. pozostaje aktualny, dopóty postepowanie z tegoż wniosku nie może stać się następczo bezprzedmiotowe. Sąd interpretując wniosek skargi w duchu racjonalizmu uznał, że jego istotą jest uchylenie skarżonych decyzji oraz wydanie orzeczenia w sprawie w oparciu o art. 151 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie orzeczenia Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r. i rozstrzygniecie o odmowie przejęcia na własność Skarbu Państwa rzeczonego gospodarstwa w trybie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. Jakakolwiek wariantowo inna interpretacja wniosku skargi nie jest uprawniona, gdyż wszakże skarżone orzeczenie Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r. nie zostało wyeliminowane z porządku prawnego we wznowionym postepowaniu, lecz rozstrzygnięcie w oparciu o art. 146 k.p.a. z istoty swej potwierdza wadliwość rzeczonego orzeczenia, stanowiąc jednocześnie prejudykat dla ewentualnego procesu odszkodowawczego za odjecie prawa własności. Ten jednak zarzut, z uwagi na wskazane powyżej wady skarżonych decyzji, aktualnie nie mógł być poddany sądowej ocenie.

Konstytuując postepowanie organy w pierwszej kolejności rozstrzygną dostrzeżoną wątpliwość co do treści wniosku (żądania) A. A. co do wznowienia postępowania. W sytuacji okazania się, że ów wniosek został złożony w imieniu J. A. - tj., że przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. właśnie jej dotyczyła, czyli że to ona nie brała udziału w postepowaniu zakończonym orzeczeniem Prezydium PRN w O. z "[...]" 1958r. - lecz ze skutkiem na rzecz (rachunek) występującego z wniosek jej syna A. Sąd poczuwa się poinformować, że w razie pominięcia w postępowaniu administracyjnym strony, która zmarła po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną, następcy prawni majątkowych praw dziedzicznych (art. 30 4 k.pa.), których postępowanie dotyczyło, mogą domagać się wznowienia postępowania z ich udziałem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 września 1992 r., I V SA 594/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 64). Złożenie takiego wniosku rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, aczkolwiek w ramach sukcesji prawa, tożsamości przedmiotu sprawy oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Z uwagi na niewyjaśnienie istoty żądania, tj. wniosku o wznowienie postępowania, co stanowiło naruszenie wskazanych powyżej przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, które w konsekwencji rzutowało na wady materialnoprawne skarżonych decyzji, które miały wpływ na wynik sprawy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.