Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 999/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działające na podstawie m.in. art. 127 § 1 i § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Z. B. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], nakładającej na "Przedsiębiorstwo [...]" kary pieniężnej w wysokości 9.990 złotych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy - uchyliło w/w decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w części punktu pierwszego sentencji ww. decyzji oraz orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że wymierzyło skarżącemu Z. B. karę pieniężną w wysokości 9.990 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] ulicy [...] w [...] na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r., w celu umieszczenia reklamy o powierzchni 18 m2.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 1990 r. nr [...] Urząd Miasta [...], działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 48 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) zezwolił na budowę wolnostojącej reklamy świetlnej o wymiarach 120x300 cm na 2,0 m. nad istniejącym trawnikiem, według załączonego projektu stanowiącego integralną część decyzji, w miejscu ustalonym w planie realizacyjnym z zachowaniem stosownych warunków szczegółowo określonych w tej decyzji. W decyzji zostało określone, że pozwolenie na budowę traci ważność z przypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia (i jego załącznika).

W dniu [...] listopada 2011 r. pracownicy Zarządu Dróg Powiatowych w [...] w trakcie kontrolnego objazdu dróg powiatowych stwierdzili zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] ulicy [...] w [...] na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], polegające na umieszczeniu jednostronnej reklamy o powierzchni 18 m2 w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Na okoliczność powyższych ustaleń pracownicy organu sporządzili stosowną notatkę oraz dokumentację fotograficzną przedstawiającą sporną reklamę (vide: notatka służbowa z dnia [...] listopada 2011 r. wraz z załączonymi do niej fotografiami – k. 31-40 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Zarząd Dróg Powiatowych w [...] z siedzibą w [...] poinformował właściciela spornej reklamy o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej bez zezwolenia zarządcy drogi w celu umieszczenia reklamy. Organ poinformował jednocześnie, iż w dniu [...] grudnia 2011 r., o godzinie [...], planowane jest przeprowadzenie dowodu z oględzin miejsca nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Ponadto organ poinformował stronę o możliwości przeglądania akt sprawy oraz prawie do złożenia stosownych wyjaśnień.

Z protokołu sporządzonego w dniu [...] grudnia 2011 r. na okoliczność przeprowadzenia dowodu z oględzin wynika, że nastąpiło zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej bez zezwolenia zarządcy drogi w celu umieszczenia reklamy. Podczas przeprowadzania oględzin strona nie wzięła udziału (vide: protokół oględzin z dnia [...] grudnia 2011 r. wraz z załączonymi do niego fotografiami – k. 23-30 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...], działając na podstawie art. 36, art. 40 ust. 12 pkt 1 i pkt 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 o dragach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej także: "u.d.p.") oraz § 1 pkt 2 i § 3 uchwały Nr 100/XVI/2004 Rady Powiatu w O. z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 127, poz. 3116) i art. 104 k.p.a. oraz uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] do załatwienia spraw w zakresie określonym w przepisach ustawy o drogach publicznych oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, wymierzył "Przedsiębiorstwu [...]" karę pieniężną w wysokości 9.990 złotych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy w okresie od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r., tj. 37 dni, drogi powiatowej nr [...] ulicy [...] w [...] na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], polegające na umieszczeniu jednostronnej reklamy o powierzchni 18 m2 w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1 decyzji) oraz zobowiązał właściciela reklamy do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego polegającego na usunięciu ww. reklamy z pasa drogowego we wskazanej powyżej lokalizacji oraz do powiadomienia zarządcy drogi o usunięciu przedmiotowej reklamy (pkt 3 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż reklama o powierzchni 18 m 2 mieści się w liniach granicznych pasa drogowego ww. drogi, a właściciel reklamy nie posiadał zezwolenia zarządcy drogi na jej umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej. Organ wskazał, że strona zajmująca pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązana jest uiścić karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajmowanego przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowanego pasa drogowego oraz stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, ustaloną zgodnie ze ww. uchwałą Rady Powiatu w O. z dnia [...] marca 2004 r. Organ poinformował, że stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych wynosi 1,5 zł/m2 za każdy dzień zajęcia. Z dokonanych przez organ I instancji szczegółowych wyliczeń wynikało, że kara wynosi 9.990 złotych. Organ powołał się na treść art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, który wyraźnie wskazuje, iż zarządca drogi w przypadku zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia ma obowiązek wymierzenia kary, zaś powód owego zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętny. Organ I instancji zauważył, że przedmiotowa reklama znajdowała się w ww. pasie drogi do dnia wydania decyzji, tj. do [...] grudnia 2011 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu [...] grudnia 2011 r., skarżący wyjaśnił, że prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1990 r. Urząd Miasta [...] wydał zezwolenie na budowę wolnostojącej reklamy na istniejącym trawniku według projektu stanowiącego integralną cześć decyzji w miejscu ustalonym w planie realizacyjnym. Strona skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, postawienie reklamy w pasie drogowym wymagało pozwolenia na budowę, które w przedmiotowej sprawie zostało uzyskane, a zarządca gruntem nie pobierał z tego tyłu żadnych opłat. Poinformował, że w chwili wydawania decyzji nie istniał przepis, który upoważniałby do nałożenia na stronę jakiejkolwiek opłaty. Skarżący stwierdził, że art. 40 ustawy o drogach publicznych dopiero po noweli z 2007 r. przewiduje, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem strony z ustawy o drogach publicznych nie wynika, iż art. 10 ust. 1 i ust. 3, ani z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., w obowiązującym brzmieniu, stosuje się do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie art. 40 w obowiązującym brzmieniu. Skarżący podniósł, że zasada działania prawa wstecz musi wynikać bezpośrednio z ustawy. W konsekwencji skarżący stwierdził jednoznacznie, że zajęcie pasa drogowego w spornej lokalizacji nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi oraz wolne jest od jakichkolwiek opłat.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że ww. wyjaśnienia zostały przesłane po terminie określonym przez organ I instancji, tj. po dniu [...] grudnia 2011 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżący Z. B. wniósł odwołanie od w/w decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.

Zaskarżonej decyzji organu I instancji strona skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 29 k.p.a. i art. 30 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji administracyjnej, której adresatem jest przedsiębiorstwo wykreślone z rejestru przedsiębiorców, a więc podmiot niemający ani przymiotu strony, ani zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych,

2) naruszenie art. 10 w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji w dniu [...] grudnia 2011 r., w sytuacji, gdy organ zakreślił stronie termin do dnia [...] grudnia 2011 r. do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

3) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie przez organ, czy wskazane, jako strona postępowania, "Przedsiębiorstwo [...]" jest czynnym przedsiębiorcą i przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym,

4) art. 40 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - poprzez ich zastosowanie do stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie art. 40 cyt. ustawy w obowiązującym brzmieniu.

Ponadto strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1990 r. wydanej przez Urząd Miejski w [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na budowę wolnostojącej reklamy (wraz z załącznikiem) oraz decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie wykreślenia Przedsiębiorstwa [...] z rejestru przedsiębiorców prowadzonego przez gminę [...].

W wyniku rozpoznania odwołania strony skarżącej SKO w [...] - działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w części dotyczącej punktu pierwszego sentencji ww. decyzji oraz orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że wymierzyło Z. B. karę pieniężną w wysokości 9.990 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] ulicy [...] w [...] na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r., w celu umieszczenia reklamy o powierzchni 18 m 2. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa reklama została posadowiona bez wymaganego zezwolenia w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Organ II instancji wyjaśnił, iż jedną z przesłanek niezbędnych dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.t.d. jest ustalenie, że reklama została umieszczona w pasie drogowym. Zdaniem SKO w [...], analiza zdjęć miejsca zajętego przez przedmiotową reklamę nie pozostawia wątpliwości, że reklama została umieszczona w pasie drogowym, między jezdnią a chodnikiem. W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie przedstawił decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowej reklamy, a co więcej - strona w ogóle neguje konieczność dysponowania taką decyzją dla legalnego umieszczenia reklamy Przedsiębiorstwa [...] w pasie drogowym ww. drogi powiatowej. Organ odwoławczy zauważył, że z analizy akt sprawy, w tym złożonej przez stronę kopii decyzji z dnia [...] lutego 1990 r. wynika, że otrzymane wówczas zezwolenie dotyczyło budowy reklamy świetlnej o wymiarach 120cm x 300cm (tj. o pow. 3,6 m2) o ustalonej, słowno-graficznej treści. Natomiast powierzchnia jednostronnej reklamy będącej przedmiotem niniejszego postępowania to powierzchnia 18m2. W związku z powyższym SKO w [...] stwierdziło, że reklama, na budowę której strona otrzymała w dniu [...] lutego 1990 r. zezwolenie, nie jest tożsama z reklamą znajdującą się obecnie w pasie drogowym drogi powiatowej, za umieszczenie której organ I instancji nałożył karę pieniężną. Tym samym, zdaniem organu II instancji, bezpodstawne jest twierdzenie strony, że znajdująca się obecnie w ww. pasie drogowym reklama nie podlega rygorom z art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.d.p. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. SKO w [...] wyjaśniło, że powyższy przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. ma bowiem zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 652/10, LEX nr 759737 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 476/08, LEX nr 518211). Zdaniem organu odwoławczego, analiza całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala przyjąć, aby przedmiotowa reklama w pasie drogowym ulicy [...] była reklamą, na budowę której skarżący uzyskał w 1990r. zezwolenie, a tym samym, aby reklama ta znajdowała się w pasie drogowym już w dacie wejścia w życie w/w ustawy. Zasadne zatem, według organu, jest wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej bez wymaganego zezwolenia. Organ wskazał, że zgodnie z jednolitym i utrwalonym stanowiskiem judykatury, zarządca drogi stwierdzając zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy bez wymaganego zezwolenia, jest obowiązany do wymierzenia kary pieniężnej, niezależnie od winy sprawcy. Nie istnieje w tym zakresie uznanie administracyjne i brak jest ustawowych wyjątków, które upoważniałyby do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej lub do ograniczenia jej wysokości.

Uzasadniając z kolei zmianę określenia w decyzji strony postępowania, organ odwoławczy wskazał, że stroną postępowania prowadzonego w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 691/10, LEX nr 844584). Organ II instancji stwierdził, że reklama funkcjonowała w pasie drogowym przez cały okres objęty skarżoną decyzją. Zdaniem organu, w toku prowadzonego postępowania skarżący Z. B. nie kwestionował swojego tytułu własności do przedmiotowej reklamy umieszczonej w pasie drogowym ulicy [...], reklamującej Przedsiębiorstwo [...]. Według organu odwoławczego, dodatkowym potwierdzeniem, że właścicielem spornej reklamy jest skarżący, jest sama treść reklamy, na której umieszczono skróconą nazwę Przedsiębiorstwa [...] i jego adres: ul. [...] w [...], tożsamy z adresem zamieszkania odwołującego się Z. B. W ocenie SKO w [...], analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje więc, że właścicielem reklamy i zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej orzeczonej przez organ I instancji, jest Z. B., prowadzący do dnia [...] maja 2011 r. zarejestrowaną działalność gospodarczą pod firmą "Przedsiębiorstwo [...]". Organ odwoławczy uznał, że gdyby nawet skarżący Z. B.w dalszym ciągu prowadził działalność gospodarczą, to i tak podmiotem w stosunku do którego organ winien nałożyć karę pieniężną za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia byłby skarżący Z. B., bowiem przedmiotowa reklama stanowi składnik majątku osoby fizycznej, nie zaś przedsiębiorstwa.

Jednocześnie SKO w [...] wskazało, że organ I instancji zapewnił stronie skarżącej czynny udział we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, albowiem powiadomił stronę zarówno o miejscu i terminie oględzin, jak i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także o możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie.

Według organu odwoławczego, analiza całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że sporna reklama funkcjonowała w pasie drogowym przez cały okres objęty skarżoną decyzją. Co więcej, strona skarżąca nie uznała za zasadne ani jej usunięcia, ani ponoszenia opłat za jej funkcjonowanie, przyjmując, że funkcjonowanie reklamy jest zgodne z prawem. Organ II instancji zauważył, że ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć przedmiotowej reklamy wykonanych w dniu [...] listopada 2011 r., a następnie w dniu [...] grudnia 2011 r. widać, że konstrukcja reklamy jest wykonana solidnie, na żadnym ze zdjęć nie widać chociażby prób wzruszenia jej fundamentów, a więc nic nie wskazuje, aby rozkopywano ziemię w miejscach wmontowania reklamy w pas drogowy i nic nie wskazuje na podejmowane działania w celu usunięcia reklamy posadowionej w pasie drogowym. Wobec powyższego organ odwoławczy podniósł, iż przedmiotowa reklama przez cały okres wskazany w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. znajdowała się pasie drogowym ul. [...] w [...], co implikuje stwierdzenie, że nałożenie kary pieniężnej za cały ten okres było zasadne.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję SKO w [...] z dnia [...] marca 2012 r.

Wnosząc o uchylenie spornych decyzji organów obu instancji skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

1) art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący dokonując zajęcia nieuświadamiał sobie, że czyni to wbrew istniejącemu zakazowi, bez wymaganego zezwolenia, podczas, gdy przesłanką wymierzenia sankcji administracyjnej, opisanej w art. 40 ust. 12 u.d.p., jest dokonanie zajęcia pasa drogowego w sposób świadomie bezprawny,

2) art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - poprzez jego niezastosowanie, podczas, gdy przedmiotowy pas drogowy został zajęty w 1990 r. oraz, że zajęcie to nie powoduje zagrożenia i utrudnienia w ruchu drogowym, ani nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi,

3) art. 40 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - poprzez jego zastosowanie do stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie art. 40 u.d.p. w obowiązującym brzmieniu,

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i przyjęcie, że:

a. reklama, na budowę której skarżący otrzymał pozwolenie, nie jest tożsamą z reklamą znajdującą się obecnie w pasie drogowym drogi powiatowej oraz że została posadowiona bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji, gdy po uzyskaniu decyzji nr [...] skarżący właśnie w tym miejscu posadowił reklamę odpowiadającą parametrom wynikającym z decyzji, a następnie wynajmował reklamę różnym podmiotom, które mogły dostosować wymiar reklamy do swoich potrzeb.

b. przedmiotowa reklama została posadowiona bez wymaganego zezwolenia w pasie drogowym drogi powiatowej, co jest przesłanką do nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji, gdy skarżący uzyskał decyzję pozwalającą mu na budowę reklamy według projektu stanowiącego integralną część decyzji w miejscu ustalonym w planie realizacyjnym, odpowiadającym miejscu, gdzie obecnie posadowiony jest przedmiot niniejszego postępowania, za co przez zarządcę drogi została pobrana opłata jednorazowa, co wyłącza możliwość nałożenia kary pieniężnej.

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. - polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i ocenie materiału dowodowego, co skutkowało popełnieniem przez organ błędu arytmetycznego i przyjęciem, że skarżący zajął pas drogi powiatowej nr [...] w celu umieszczenia reklamy o powierzchni 18 m2 za co wymierzono karę pieniężną w wysokości 9.900 złotych, w sytuacji, gdy SKO w [...] ustaliło, iż miał on pozwolenie na budowę reklamy o powierzchni 3,6 m2, a więc bez zezwolenia zajęty został pas drogowy o powierzchni 14,4 m2, za co powinna zostać wymierzona kara w wysokości 7.920 złotych.

Do skargi strona skarżąca załączyła kserokopię umowy użyczenia oraz najmu omawianej tablicy reklamowej. Jednocześnie skarżący - działając na podstawie art. 78 k.p.a. - wystąpił z wnioskiem dowodowym o dopuszczenie dowodu z ww. umów.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że nieuzasadnione jest twierdzenie organu, jakoby reklama, na budowę której wydano zezwolenie, nie jest tożsamą reklamą znajdującą się obecnie w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...], za umieszczenie której organ nałożył karę administracyjną. Skarżący podkreślił, iż dawna ulica [...] nosi obecnie nazwę ulicy [...]. Wyjaśnił ponadto, że załączony do decyzji, stanowiący jej integralną część, szkic sytuacyjny przedstawia miejsce posadowienia reklamy, tj. przy wjeździe na działkę numer ewidencyjny [...] (obręb [...]), a więc jednoznacznie wskazuje, iż reklama, na budowę której wydano zezwolenie, jest posadowiona w tym samym miejscu co reklama, za umieszczenie której w pasie drogowym nałożono karę pieniężną. Skarżący wyjaśnił także, że przedmiot niniejszego postępowania znajduje się przy wjeździe na działkę nr ewidencyjny [...] z obrębu [...], a więc jest tożsamy z reklamą wybudowaną na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1990 r.

Skarżący podkreślił, iż dokonując zajęcia pasa drogowego nie uświadamiał sobie, że czyni to wbrew istniejącemu zakazowi, bez wymaganego zezwolenia, skarżący miał przekonanie, iż decyzja z dnia [...] lutego 1990 r. jest wystarczającym pozwoleniem i sankcjonuje istniejący stan rzeczy.

Skarżący zauważył ponadto, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę faktu, iż tablica reklamowa była przez skarżącego wielokrotnie oddawana innym podmiotom do używania. Zwrócił uwagę, że organ I instancji zwracał się do A. S.A. w celu wskazania właściciela przedmiotowej reklamy. Wobec powyższego organy winny rozważyć, iż podmioty, które władały przedmiotową reklamą za skarżącego, dokonały przeróbek dostosowując reklamę do własnych potrzeb.

Skarżący stwierdził, że zgodnie z treścią art. 38 ust 1. ustawy o drogach publicznych, istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. W ocenie skarżącego, w związku z tym, że w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych przedmiotowa reklama była już posadowiona, a ponadto w dacie wejścia w życie ustawy stan był tożsamy z obecnym, niezastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi naruszenie prawa.

Jednocześnie skarżący z ostrożności procesowej podniósł, iż organ I instancji ustalił, że strona zajęła pas drogi powiatowej nr [...] w celu umieszczenia reklamy o powierzchni 18 m2 za co wymierzono karę pieniężną w wysokości 9.900 złotych, zaś SKO w [...] ustaliło, iż skarżący miał pozwolenie na budowę reklamy o powierzchni 3,6 m2, a więc bez zezwolenia zajęty został pas drogowy o powierzchni 14,4 m2, za co powinna zostać wymierzona kara w wysokości 7.920 złotych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzupełniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że załączona do przedmiotowej skargi kopia umowy najmu zawartej w dniu [...] maja 2001 r. dotyczy nośników reklamowych typu billboard mających reklamować działalność spółki A. S.A. Natomiast, jak zauważył organ odwoławczy, przedmiotem postępowania zakończonego skarżoną decyzją SKO w [...] z dnia [...] marca 2012r. jest reklama jednostronna o pow. 18m2, umieszczona w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] ul. [...] w [...], reklamująca znajdujące się pod adresem ul. [...] w [...] Przedsiębiorstwo [...]. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że w/w umowa najmu nie dotyczy przedmiotu niniejszego postępowania i jako taka pozostaje bez znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd na rozprawie w dniu [...] września 2012 r. postanowił oddalić wniosek dowodowy strony skarżącej zawarty w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej także: "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również unormowań zawartych w przepisach wykonawczych do tej ustawy.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy, wydając sporną decyzję, nie naruszył ponadto przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, uznać należy na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że SKO w [...], nakładając na skarżącego Z. B. karę pieniężną w wysokości 9.990,00 złotych - prawidłowo przyjęło, że skarżący w okresie od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. zajmował pas drogowy (drogi powiatowej nr [...]) ul. [...] w [...], na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni 18 m2.

Należy zauważyć, że o ile sam stan faktyczny ustalony przez organy administracji publicznej w toku postępowania zasadniczo nie budził wątpliwości strony skarżącej, o tyle w skardze strona podnosiła wyraźnie zarzuty sprowadzające się przede wszystkim do wykazania, iż organy obu instancji mylnie przyjęły w spornych decyzjach administracyjnych, że skarżący w ogóle nie posiadał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej. Według strony skarżącej, powyższe uchybienia organów, obok innych wskazanych w treści skargi, skutkować miały w konsekwencji naruszeniem prawa materialnego poprzez nałożenie na stronę niesłusznie kary pieniężnej, pomimo braku dowodów bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

Zdaniem Sądu, podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące wadliwości decyzji organów obu instancji nie są zasadne.

Sąd nie podziela zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, albowiem wywody skarżącego, oparte przede wszystkim na rzekomym posiadaniu wydanego w 1990 r. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - nie zasługują na uwzględnienie.

Podważenie oceny dokonanej przez organy mogłoby być skuteczne, gdyby zostało wykazane, że naruszone zostały zasady prawidłowego wnioskowania na bazie poczynionych ustaleń faktycznych. Skarżący Z. B. jednak tego nie dowiódł zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W myśl tych przepisów, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w pasie drogowym reklamy, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 6.

Istotą sporu, jaki w niniejszej sprawie dzielił obie strony postępowania, było błędne - zdaniem Sądu - przeświadczenie skarżącego, iż posiadał on stosowne zezwolenie zarządcy drogi na posadowienie spornej reklamy w pasie drogowym, a to z uwagi na wadliwe przyjęcie przez stronę skarżącą, iż uzyskana w dniu [...] lutego 1990 r. decyzji Urzędu Miasta [...] nr [...], wydana w trybie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w przedmiocie zezwolenia na budowę wolnostojącej reklamy świetlnej, wyczerpała obowiązek wystąpienia skarżącego do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w trybie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zdaniem Sądu, wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 29 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1990 r., nr [...], przewidywał, że pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. Jednakże należy pamiętać, że obowiązujący wówczas (a więc w dacie uzyskiwania przez stronę zezwolenia na budowę wydanego w trybie ustawy - Prawo budowlane) przepis art. 40. ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewidywał, że prowadzenie wszelkich robót w pasie drogowym lub wykorzystywanie go na prawach wyłączności oraz w celach innych niż transportowe, wymaga zezwolenia właściwego organu administracji państwowej.

Skarżący nie wykazał w toku postępowania, że posiadał stosowne zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wydane w trybie art. 40. ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W tej sytuacji, nie sposób - zdaniem Sądu - przyjąć, jak chce tego skarżący, że strona ta nie była zobowiązana do uzyskania stosownego zezwolenia z uwagi na posiadaną decyzję z dnia [...] lutego 1990 r.

Skarżący zarzucił ponadto organom obu instancji naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - poprzez jego wadliwe zastosowanie, w sytuacji, gdy skarżący, dokonując zajęcia pasa drogowego, rzekomo nie uświadamiał sobie, że czyni to wbrew istniejącemu zakazowi (bez wymaganego zezwolenia). Skarżący stwierdził w ramach uzasadnienia tego zarzutu, że do wymierzenia kary administracyjnej jest konieczne naruszenie przepisów prawa w sposób świadomie bezprawny, a on działał w świadomości, że dysponując w/w decyzją administracyjną z dnia [...] lutego 1990 r. wydaną przez Urzędu Miasta [...] - postępuje zgodnie z prawem.

Ustosunkowując się do tego zarzutu, należy - zdaniem Sądu - podkreślić, że stanowisko skarżącego, że warunkiem koniecznym do wymierzenia kary administracyjnej jest działanie strony skarżącej w sposób świadomie bezprawny - jest całkowicie nieuzasadnione.

Warto zauważyć, że przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w sposób jasny określa, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w ustępie 2 powyższego przepisu określone jest równie wyraźnie, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Zdaniem Sądu, wyjaśnienia wymaga, że sankcję za naruszenie obowiązków wynikających z dyspozycji przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, określa art. 40 ust. 12 cyt. ustawy, który przewiduje odpowiedzialność administracyjną m.in. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Ustawodawca w art. 40 ust. 7 u.d.p., przewidział delegację ustawową dla ministrowi właściwego do spraw transportu do wydania rozporządzenia w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. I tak, wówczas obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych określone zostało, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, a zezwolenie to dotyczy w szczególności: umieszczania reklam w pasie drogowym.

Należy zauważyć, że konsekwencją stwierdzenia przez zarządcę drogi ww. naruszenia jest wydanie przez ten organ decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10-krotności należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Odnosząc się do argumentów strony skarżącej, Sąd uznał, że należy stanowczo podkreślić, iż zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odpowiedzialność administracyjno-karna, określona w art. 40 ust. 12 u.d.p., jest obiektywna, niezależna od winy sprawcy naruszenia.

Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (tak: m.in. R. Strachowska /w:/ Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Wydawnictwo ABC, 2012, komentarz do art. 40 u.d.p., LEX i cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 68/08, LEX nr 489107; podobnie: m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 831/07, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu /w:/ wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 227/11, LEX nr 950752).

Należy jednoznacznie przy tym wskazać, że sankcja administracyjno-karna, przewidziana w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, na podstawie którego orzekał zarówno organ I instancji wymierzając w dniu [...] grudnia 2011 r. karę pieniężną, jak i organ odwoławczy wydając sporną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. - obowiązywała również w 1990 r. (vide: art. 40 ust. 4, który stanowił wówczas, że "za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg, oprócz urządzeń telekomunikacyjnych, pobiera się jednorazowe opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne"). W tej sytuacji całkowicie bezpodstawny staje się zarzut strony postępowania o rzekomym braku z systemie prawnym uregulowania dającego podstawę do wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd stwierdził, że podstawą wymierzenia skarżącemu kary administracyjnej były stwierdzone w dniu [...] listopada 2011 r. (notatka służbowa – k. 31 akt administracyjnych), a następnie potwierdzone w dniu [...] grudnia 2011 r. (protokół oględzin pasa drogowego – k. 21 akt administracyjnych) i trwające do dnia wydania decyzji organu I instancji - naruszenia ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, polegające na zajęciu pasa drogowego bez stosownego pozwolenia zarządcy drogi. Zatem, wbrew temu, co twierdzi strona w złożonej do Sądu skardze, okres naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych miał już miejsce w czasie obowiązywania art. 40 u.d.p.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 38 ustawy o drogach publicznych, należy - w ocenie Sądu – uznać, że zarzut ten jest również całkowicie bezpodstawny.

Otóż, w świetle przepisu art. 38 u.d.p., istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.

Przepis art. 38 cyt. ustawy, wprowadza zatem możliwość zalegalizowania istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia), np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego (por. R. Strachowska /w:/ Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Wydawnictwo ABC, 2012, komentarz do art. 38 u.d.p., LEX i cyt. tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/WA 84/08, LEX nr 481239).

Podkreślenia wymaga przy tym, że warunkowe przyzwolenie na pozostawienie budowli i urządzeń w pasie drogowym dotyczy tylko i wyłącznie obiektów i urządzeń już istniejących w dniu wejścia w życie art. 38 u.d.p., tj. w dniu 1 października 1985 r., bądź też ewentualnie tych, które znalazły się w pasie drogowym później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy zatem obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2008 r. (II GSK 476/08, LEX nr 518211) oraz z dnia 28 kwietnia 2010 r. (sygn. akt: II GSK 575/09) stwierdził jednoznacznie, że przepis art. 38 ust. 1 u.d.p., zwalniający z obowiązku uzyskania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, dotyczy w szczególności sytuacji posadowienia obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z infrastrukturą drogi przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych (ustawa z dnia 21 marca 1985 r.; data wejścia w życie: 1 października 1985 r.).

Sąd zauważa w tej sytuacji, że ratio legis przepisu art. 38 u.d.p. polega na stworzeniu możliwości zalegalizowania istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia, wydanego do tego nie na podstawie ustawy o drogach publicznych, lecz wyłącznie regulacji Prawa budowlanego).

Ponadto, przepis art. 38 u.d.p. formułuje klauzulę generalną możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem wszakże, nie powodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi.

Tego rodzaju formuła ma charakter ogólnego, warunkowego przyzwolenia, wymagającego zindywidualizowania, a jeśli tak, to podmiot zajmujący pas drogowy obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o wyrażenie zezwolenia na to zajmowanie w trybie art. 40 ust. 1 u.d.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że przepis art. 38 u.d.p. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym po 1 października 1985 r., a zatem umieszczenie reklamy w tymże pasie drogowym wymagało uzyskania uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi na jej umieszczenie.

Należy zauważyć, że przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ustanawia, jako zasadę, zakaz lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Od zasady tej cyt. ustawa przewiduje jeden wyjątek wymieniony w art. 39 ust. 3. Zgodnie z tym przepisem, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Z powyższego wynika, że zasadą jest zakaz, a nie udzielanie zezwoleń na zajmowanie pasów drogowych pod obiekty budowlane lub urządzenia niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Rolą zarządcy drogi jest zatem ochrona tych pasów i zapewnienie im pełnienia funkcji, do jakich zostały wydzielone (pod drogi), a nie gospodarowanie nieruchomościami w pasie drogowym w innych celach, w tym również zarobkowych. Powołany przepis przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy). Należy zauważyć, że ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez obiekt budowlany rozumieć należy stanowiącą całość, techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b). Budowlą z kolei jest każdy obiekt budowlany, niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 u.d.p. Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym obiektu, niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, jakim jest nośnik reklamowy stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie przedmiotowego zezwolenia od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organy administracji w niniejszej spawie nie dostrzegły uzasadnionego przypadku i w konsekwencji prawidłowo wymierzyły stosowną karę administracyjną.

Zdaniem Sądu, z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że karę administracyjną za stwierdzone przez organ naruszenia można wymierzyć jedynie na właściciela nośnika reklamowego. Zatem bezpodstawny okazał się także zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w kontekście błędnego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego.

Ponadto, zdaniem Sądu, niezasadny jest również zarzut skarżącego dotyczący rzekomego błędu w ustaleniu samej wysokości kary pieniężnej.

Należy bowiem zauważyć, że - jak wynika z poczynionych już wcześniej rozważań Sądu - dla przyjęcia legalności umieszczenia danego nośnika reklamowego w pasie drogowym wymagane jest (wydane na podstawie obowiązującej od 1 października 1985 r. ustawy o drogach publicznych) zezwolenie zarządcy drogi, a nie wyłącznie zezwolenie budowlane wydane na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Konsekwencją uznania, iż nośnik reklamowy został umieszczony przez stronę skarżącą bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi jest stwierdzenie, że wskazane przez skarżącego wyliczenia dotyczące ewentualnej niższej kary, związane ze zmniejszoną powierzchnią reklamy - są całkowicie wadliwe, jako niemające podstawy faktyczno-prawnej.

Sąd stwierdził w tej sytuacji, że wszystkie dowody zgromadzone w toku postępowania zostały ocenione wszechstronnie a nie wybiórczo, natomiast wyprowadzone z nich wnioski są logiczne i nie zostały podważone przez stronę skarżącą.

Zdaniem Sądu, całościowa analiza zebranego materiału dowodowego dokonana przez organy obu instancji w zakresie ustalenia istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy nie budzi zastrzeżeń.

Skarżący nie został zaskoczony decyzją o wymierzeniu kary pieniężnej, albowiem organ dokonał zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Skarżący miał możliwość zgłaszania wniosków dowodowych na potwierdzenie, że brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, lecz w toku całego postępowania administracyjnego, a także sądowoadministracyjnego nie powołał się na żadne okoliczności, czy też dowody mogące ewentualnie podważyć poczynione przez organy ustalenia.

Należy ponadto uznać, że obowiązki organu w zakresie wszechstronnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w żaden sposób nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Warto zauważyć, że również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2007 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK172/07, wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

W ocenie Sądu, z zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż nie doszło do naruszenia również przepisu art. 10 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym niewątpliwie nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania, że strona skarżąca została pozbawiona tych uprawnień.

Z akt postępowania wynika jednoznacznie, iż skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania oraz o planowanej wizji w terenie, w której niestety z własnej woli nie uczestniczył. Strona mogła również skorzystać z przysługującego jej prawa wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zarzutów w wyznaczonym terminie, czego również nie zrobiła przed wydaniem decyzji, albowiem pisemne wyjaśnienia złożyła już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Z tej przyczyny Sąd uznał, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że w toku przedmiotowego postępowania naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, albowiem skarżący posiadał wiedzę o stwierdzonych naruszeniach, co dało mu pełne prawo do ustosunkowania się do zebranego materiału przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jak i organ I instancji wyczerpująco zbadali wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadzili dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organy oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny.

Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w obu spornych decyzjach, organy uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, uznać należy w konsekwencji, iż strona skarżąca nie wykazała w toku postępowania jakichkolwiek okoliczności świadczących o braku podstaw do zastosowania unormowań zawartych w przepisach art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest wyjaśnić ponadto, że oddalając na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. wniosek dowodowy strony skarżącej, sformułowany w treści skargi, działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Uzasadniając powyższą decyzję o odmowie uwzględniania wniosku dowodowego strony skarżącej, należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dopuszczać do przeprowadzenia dowodów z dokumentów, które w żaden sposób nie mogą służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba dokonania jakichkolwiek ustaleń z przedłożonych przez stronę skarżącą umów cywilnoprawnych, albowiem nie mają one jakiegokolwiek istotnego związku z rozstrzygnięciami wydanymi w niniejszej sprawie przez organy administracji obu instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.