Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1117/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 ust. 1 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 875/14 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. (sygn. akt III SA/Łd 875/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Pabianic, działając na podstawie art. 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm., dalej jako u.d.m.), decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił Z. S. przyznania dodatku mieszkaniowego, stwierdzając, że powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez skarżącego wynosi 46,29 m2 i przekracza dopuszczalny normatyw o więcej niż 30%. Przekroczenie powierzchni normatywnej o 50 % również nie ma zastosowania, gdyż powierzchnia pokoi i kuchni w mieszkaniu wynosi 33,72 m2, co stanowi 72,84% zajmowanej powierzchni użytkowej. Skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, która wymagałaby zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, tym samym nie było podstaw do powiększenia normatywnej powierzchni lokalu o dodatkowe 15 m2. Ponadto organ pierwszej instancji nie dał wiary oświadczeniu skarżącego, że zajmuje on powierzchnię użytkową 37,83 m2, a wynajmuje 15,80 m2, albowiem z przedłożonej umowy wynika, że wynajmuje bratu pokój o powierzchni użytkowej 7,34 m2.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Pabianic.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Z. S., wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt III SA/Łd 1059/13) uchylił decyzje organów obu instancji. Wskazując na treść art. 5 ust. 2 u.d.m. Sąd podniósł, że organ rozpoznający wniosek osoby, która wynajmuje część swojego mieszkania, powinien obliczyć powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego zamieszkiwaną przez tego wynajmującego. Do powierzchni tej wlicza się powierzchnię pokoi oraz część powierzchni kuchni, łazienki, korytarzy i innych pomieszczeń wspólnych odpowiadającą stosunkowi liczby członków gospodarstwa domowego wynajmującego do liczby osób zajmujących cały lokal. Sąd wskazał, że przyjmując, iż skarżący wynajmuje bratu jeden pokój, organ powinien obliczyć powierzchnię użytkową zajmowaną przez skarżącego, wliczając do niej powierzchnię zajmowanych przez niego pokoi oraz część powierzchni pomieszczeń wspólnych w stosunku 1/2.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym przesłuchaniu świadków, Prezydent Miasta Pabianic decyzją z dnia [...] maja 2014 r. orzekł o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. W ocenie organu pierwszej instancji osoby przesłuchane w charakterze świadków zeznały spójnie, że mieszkają i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe na piętrze budynku przy ul. [...] w Pabianicach, w którym na parterze zamieszkuje skarżący. Ponadto bratanica wnioskodawcy zeznała, że rodzice wszystkie swoje rzeczy przechowują na górze lub w piwnicy budynku, co potwierdziła również bratowa wnioskodawcy. Dlatego w ocenie organu pierwszej instancji, spisanie przez skarżącego i jego brata w dniu 25 marca 2013 r. umowy najmu pokoju o powierzchni 7,34 m2, mieszczącego się na parterze budynku, jest czynnością pozorną, mającą na celu pomniejszenie faktycznej powierzchni użytkowanego lokalu, w celu otrzymania dodatku mieszkaniowego przez skarżącego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania dodatku mieszkaniowego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że umowa najmu pokoju zawarta przez skarżącego z bratem jest umową pozorną, nieważną. Ustalone okoliczności, a mianowicie stopień pokrewieństwa łączący strony zawartej umowy najmu, zajmowanie przez brata skarżącego sąsiedniego lokalu, który to lokal zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe jego trzyosobowej rodziny, zawieranie umowy najmu na krótkie kilkumiesięczne okresy, pokrywające się co do zasady z okresem, na który byłby przyznany dodatek, ustalenie niskiego czynszu – uzasadniają twierdzenie, że treść umowy najmu sprzeciwia się naturze tego stosunku prawnego oraz narusza zasady współżycia społecznego, zmierzając do przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego ze środków finansowych szeroko rozumianej pomocy społecznej. W związku z powyższym umowa najmu nie powinna korzystać z ochrony prawnej. W tej sytuacji, w ocenie organu drugiej instancji, powierzchnia lokalu mieszkalnego, zajmowanego przez skarżącego, przekracza normatywną powierzchnię o więcej niż 50 %. Mimo związania oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2014 r. obowiązkiem organu administracji było szczegółowe przeprowadzenie postępowania dowodowego.

W skardze na powyższą decyzję Z. S. podniósł, że decyzje organów obu instancji były niezgodne z prawem. Skarżący kwestionując prawidłowość ustaleń faktycznych organów administracji, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2014 r. Zarzucił, że w ponownym postępowaniu przeprowadzono dowody z przesłuchania, które niczego nowego do sprawy nie wniosły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę, podniósł, że sporną między stronami okolicznością faktyczną jest powierzchnia zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego, a źródło tego sporu tkwi w odmiennej ocenie zawartej przez skarżącego i jego brata umowy najmu pokoju i w konsekwencji, wpływu tej okoliczności na spełnienie przez skarżącego przesłanki normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Skarga w tej sprawie nie została przy tym oparta na naruszeniu jakiegokolwiek konkretnego przepisu prawa. Jednakże podnoszone przez skarżącego argumenty wskazują na sformułowanie zarzutów naruszenia prawa procesowego poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, a także pominięcie wydanego w tej sprawie wcześniejszego wyroku. Oceniając zasadność tak postawionych zarzutów oraz mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. Sąd I instancji nie stwierdził w sprawie naruszenia przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew przekonaniu skarżącego nie doszło do uchylenia się organu od wykonania wcześniejszego wyroku, a przeprowadzone w związku z wnioskiem skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego za 2014 r. postępowanie wyjaśniające, dotyczące zawartej umowy najmu spornego pokoju i powierzchni lokalu mieszkalnego, nie pozostało bez wpływu na ocenę tych samych okoliczności w sprawie dodatku za 2013 r. Sąd I instancji wskazał, że te dodatkowe dowody, zgromadzone w innym postępowaniu dotyczyły również okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Zostały one postanowieniem z dnia 9 maja 2014 r. włączone w poczet materiału dowodowego sprawy, co w świetle art. 75 § 1 k.p.a. było dopuszczalne. Podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających i dowodowych w żaden sposób nie koliduje z wytycznymi zawartymi we wcześniejszym wyroku. Jak bowiem wynika z jego uzasadnienia sporną także wówczas kwestią była ocena prawidłowości ustalenia przez organy powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego należącego do skarżącego. Z uzasadnienia tego wynika nadto, że sąd dokonał przede wszystkim wykładni prawa i zawarł wytyczne dla organu, jak należy rozumieć treść art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a ponadto zalecił wyeliminowanie występujących wówczas wątpliwości co do powierzchni zajmowanego przez skarżącego lokalu. W pewnych sytuacjach korzystny pierwotny wyrok sądu administracyjnego nie musi oznaczać automatycznie późniejszego pozytywnego rozstrzygnięcia organów administracji, a gdy sąd zarzuca organom wadliwe poczynienie ustaleń faktycznych, skarżący musi się liczyć z tym, że przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego może przynieść odmienny od oczekiwanego przez niego skutek. W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie spełniające wymogi art. 7 i 77 k.p.a., a jego zakres jest prawidłowy. Na gruncie mającej zastosowanie w sprawie normy materialnoprawnej art. 5 u.d.m. okolicznością warunkującą przyznanie dodatku mieszkaniowego jest normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, wynosząca dla jednoosobowego gospodarstwa domowego 35 m2. Podjęte przez organ w wyniku wykonania zaleceń sądu czynności w zakresie ustalenia powierzchni lokalu wyeliminowały dotychczasowe wątpliwości w tym zakresie. Ustalając powierzchnię spornego lokalu organy dokonały też prawidłowej oceny zawartej przez skarżącego z bratem umowy najmu pokoju. Sąd uznał za zasadny wniosek organu, że zawarcie umowy najmu nastąpiło na okres zbiegający się z okresem, na który miałby być przyznany dodatek mieszkaniowy oraz że umowa została zawarta między braćmi mieszkającymi w tym samym budynku, jednakże w oddzielnych lokalach mieszkalnych, z odrębnym wejściem z zewnątrz budynku. Sąd I instancji nie stwierdził również wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Wskazał, że w myśl art. 5 ust.1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, nie może dla jednej osoby przekraczać 35 m2. Dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Zatem organy słusznie przyjęły, że skarżący nie spełnia przesłanki normatywnej powierzchni użytkowej lokalu, bowiem jego lokal ma powierzchnię użytkową 54,23 m2. Skarżący nie spełnia także przesłanek określonych w art. 5 ust. 5 u.d.m., bowiem użytkowa powierzchnia lokalu przekracza o 64,5% normatywną powierzchnię, zaś udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu wynosi 75,71%, co oznacza przekroczenie górnej granicy umożliwiającej przyznanie dodatku wynoszącej odpowiednio: w pierwszym przypadku 30%, w drugim - 50%.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. S., reprezentowany przez adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów pomocy prawnej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i niezasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na udział w składzie orzekającym członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, który podlegał wyłączeniu od orzekania, gdyż brał on udział w wydaniu w tej samej sprawie wcześniejszej decyzji, uchylonej wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 1059/13.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że jeden z członków kolegium – D. P. – W. brała udział w wydaniu obu decyzji wydanych przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie, to jest decyzji z dnia 31 lipca 2013 r. i z dnia 7 sierpnia 2014 r. – tej ostatniej w toku ponownego rozpoznania sprawy. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25, 27 k.p.a. W myśl zaś art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a., tj. m.in. gdy brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 2771/12, skarżący kasacyjnie wskazał, że udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny, przy czym wskazana przesłanka wyłączenia ma charakter bezwzględny i nie podlega ocenie co do jej wpływu na rozpatrzenie sprawy. Zarzucił, że Sąd I instancji nie dostrzegł, mimo treści art. 134 § 1 p.p.s.a., powyższego uchybienia, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia w niej wskazanymi.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2).

W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz w związku ze wskazanymi przepisami k.p.a. dotyczącymi wyłączenia członka organu kolegialnego, poprzez oddalenie skargi, mimo że w ocenie autora skargi kasacyjnej, w wydaniu decyzji przez organ odwoławczy brał udział członek kolegium podlegający wyłączeniu od rozpoznania sprawy, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania.

Dokonując oceny powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że jest on nieuzasadniony, ponieważ Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów postępowania w sposób istotny dla wyniku sprawy.

Podnieść należy, że zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a zatem także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Natomiast z mocy art. 27 § 1a k.p.a członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem.

Rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, w myśl którego wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 i § 1a k.p.a. z uwagi na " branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumiane było szeroko i uwzględniało nie tylko zaskarżenie decyzji w trybie przewidzianym w przepisach k.p.a., ale także wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W ramach tego poglądu sądy jako podstawę do wyłączenia członka kolegium powoływały art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wywodząc, że użyte w tym przepisie pojęcie "zaskarżona decyzja" obejmuje nie tylko decyzję, od której wniesiono odwołanie, lecz również decyzję, wydaną w tej samej sprawie, lecz zaskarżoną w inny sposób.

Jednakże w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko odmienne, nakazujące wąskie rozumienie powyższego pojęcia. I tak w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1993/14 (dostępny pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy więc sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji przez ten organ kolegialny, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa wyłączeni są członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona. (...)Ani literalne brzmienie przepisów k.p.a., normujących instytucję wyłączenia pracownika, ani system gwarancji procesowych, wynikający bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP, ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., P 57/07 odnoszący się do omawianej regulacji nie dają podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych".

Jeszcze szerzej problematyka związana z wyłączeniem członka kolegium w oparciu o wskazaną wyżej przesłankę omówiona została w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r. (sygn. akt I OSK 1144/15, dostępny pod wskazanym wyżej adresem internetowym), w którym Sąd ten, przytaczając także inne orzeczenia prezentujące tę samą linię orzeczniczą, zawarł tezę, że brak jest podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego ( rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie powinno budzić wątpliwości objęcie nakazem wyłączenia tych pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji jako np. pracownicy organu I instancji, a rozpatrzyć odwołanie mieliby już jako członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, czy też jako członkowie kolegium rozstrzygali sprawę w I instancji a następnie mieliby rozpoznawać wniosek o ponowne rozparzenie sprawy, bowiem w każdym z tych przypadków wyłączenie ma swoje uzasadnienie w tym, że pracownik musiałby – w związku z zaskarżeniem decyzji – ocenić swoje własne orzeczenie oraz czynności w związku z nim podjęte. Inaczej jest natomiast, gdy członkowie kolegium podejmują rozstrzygnięcie, które następnie zostaje uchylone przez sąd administracyjny, a sprawa trafia do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Uzasadnieniem dla omawianej instytucji wyłączenia jest zagwarantowanie, aby wydanie decyzji i kontrola jej prawidłowości nie były dokonywane przez te same osoby. Natomiast kolegium, rozpoznając sprawę po uchyleniu decyzji przez sąd, nie kontroluje swojej wcześniej wydanej decyzji, ponieważ została ona wyeliminowana orzeczeniem sądowym. Organ ten dokonuje ponownej oceny sprawy, jednakże działa w warunkach związania stanowiskiem wyrażonym w prawomocnym wyroku. Stanowisko to wiąże organ kolegialny niezależnie od tego, w jakim składzie rozpatruje on sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku dokonał także wykładni historycznej i systemowej przepisów dotyczących wyłączenia oraz odniósł się do poglądów wyrażonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 i stwierdził, że procedura administracyjna umożliwia wyłączenie pracowników, o ile istnieją obawy co do ich bezstronności czy obiektywizmu. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na wprowadzenie "automatycznego" wyłączenia od ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji. Oznacza to, że nie ustanawiając takiego wymogu w ramach postępowania administracyjnego, akceptował skutki tego rozwiązania, polegające na dopuszczeniu możliwości kontynuowania postępowania administracyjnego przy niezmienionym składzie organu wyższego stopnia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela to ostatnie ( węższe) rozumienie pojęcia " zaskarżona decyzja", o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.

Podkreślając gwarancyjną funkcję instytucji wyłączenia pracownika organu dla realizacji zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej należy wskazać, że nie narusza istoty tej funkcji dopuszczalność udziału członka kolegium w składzie orzekającym po uchyleniu przez sąd administracyjny wcześniejszej decyzji tego organu, oczywiście jeżeli nie zachodzą inne przesłanki wyłączenia, przewidziane w art. 24 § 1 lub § 3 k.p.a. Pamiętać bowiem należy o treści art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, co oznacza, że organy te po wyroku uchylającym decyzję muszą stosować się do zaleceń sądu, co także gwarantuje bezstronne i obiektywne rozpoznanie sprawy.

W związku z powyższym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania poprzez niedostrzeżenie, że w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydającego zaskarżoną decyzję uczestniczyła ta sama osoba, która brała udział w wydaniu przez organ odwoławczy wcześniejszej decyzji, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.

Wyjaśnić też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym przepisami art. 258 - 261 p.p.s.a.