Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 17/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 9 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu na rzecz skarżącego J. C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. C. (zwany dalej również skarżącym) jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 9 listopada 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu z dnia 28 września 2017 r., nr [...], nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po przeprowadzeniu w dniach 19, 21 i 22 września 2017 r. kontroli w A w [...] oraz po uzyskaniu protokołu z kontroli przewodów kominowych wentylacyjnych-spalinowych-dymowych, wykonanej przez mistrza kominiarskiego, Inspektor Pracy wydał w dniu 28 września 2017 r. skierowany do pracodawcy – J. C. 1) [...] 2) [...] nakaz wykonania szeregu obowiązków, w tym oznaczony nr [...], a dotyczący zapewnienia w pomieszczeniach pracy (sklep, paczkarnia, magazyn, umywalnia, szatnia, toaleta) wymianę powietrza wynikającą z potrzeb użytkowych i funkcji pomieszczeń, bilansu ciepła i wilgotności oraz zanieczyszczeń stałych i gazowych. Jednocześnie określił termin wykonania tego obowiązku na dzień 31 grudnia 2017 r. Ponadto w pkt 6 decyzji zobowiązał skarżącego do zlikwidowania zagrożenia związanego z niewłaściwą wymianą powietrza w hali produkcyjnej, gdzie zainstalowane są urządzenia gazowe z grawitacyjnym odprowadzeniem spalin, poprzez zapewnienie wymiany powietrza wynikającej z potrzeb użytkowych i funkcji tego pomieszczenia, bilansu ciepła i wilgotności oraz zanieczyszczeń stałych i gazowych. Jako podstawę prawną decyzji oznaczonej nr [...] organ wskazał art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 786), art. 213 § 3 i art. 214 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666, z późn. zm.) oraz § 15 ust. 1 i § 32 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 września 1997 r. Jednocześnie, działając na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), organ nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Uzasadniając rozstrzygnięcie w podanym wyżej zakresie, wyjaśnił, że ze względu na fakt zamontowania atmosferycznych pieców gazowych (grawitacyjne odprowadzenie spalin) w hali produkcyjnej posiadającej trzy wentylatory wyciągowe, celem zweryfikowania, czy pobór powietrza nie spowoduje zasysania spalin z przewodów kominowych, pracodawca - na ustne żądanie inspektora pracy - zlecił przeprowadzenie okresowej kontroli przewodów kominowych wentylacyjnych-spalinowych-dymowych. Zgodnie z przedłożonym protokołem z kontroli nr [...] z dnia 20 września 2017 r., przeprowadzonej przez mistrza kominiarskiego, "objęte kontrolą elementy urządzeń kominowych nie odpowiadają przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...). Dotyczy to w szczególności następujących stwierdzonych uchybień, które mogą stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia:

- brak wentylacji w umywalni (piwnica)

- otwór w ścianie zewnętrznej budynku jako wentylacja szatni (piwnica)

- brak wentylacji w sklepie

- otwór w ścianie zewnętrznej jako wentylacja wywiewna zmywalni

- wentylatory elektryczne zamontowane w hali produkcyjnej, gdzie zainstalowane są urządzenia gazowe z grawitacyjnym odprowadzeniem spalin

- kratki wentylacyjne w toalecie i natrysku zamontowane w suficie bez połączenia z kominem

- brak nawiewu powietrza do hali produkcyjnej, paczkarni i zmywalni

- zasłonięty otwór w ścianie zewnętrznej obiektu jako wentylacja wywiewna w magazynie".

W zakresie nakazu określonego w pkt 5 i 6 decyzji z dnia 28 września 2017 r. skarżący złożył odwołanie, wnosząc o przesunięcie terminu realizacji obowiązków, ponieważ nie ma faktycznej możliwości ich wykonania. Podał, że w celu realizacji nałożonych obowiązków kontaktował się z ośmioma firmami, które proponowały termin wykonania przedmiotowych robót za około 3 miesiące.

Z akt sprawy wynika, że odrębną decyzją z dnia 27 października 2017 r. Inspektor Pracy postanowił zmienić decyzję z dnia 28 września 2017 r. oznaczoną nr [...] w ten sposób, że termin jej wykonania określił na dzień 30 czerwca 2018 r. Natomiast zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia 9 listopada 2017 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu rozpatrzył odwołanie od decyzji nr [...] i postanowił utrzymać w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Wskazał na mające w sprawie zastosowanie przepisy Kodeksu pracy (art. 213 § 2 i 3, art. 214 § 2) oraz rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. (§ 15 ust. 1, § 32 ust. 1-3), nakazujące pracodawcom zapewnienie w pomieszczeniach pracy bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, w tym dotyczących wymiany powietrza i zachowania odpowiednich jego parametrów. Dalej odnotował, że skarżący zatrudnia pięciu pracowników. Przypomniał, że celem zweryfikowania, czy w hali produkcyjnej pobór powietrza nie spowoduje zasysania spalin z przewodów kominowych, stosowną kontrolę przewodów kominowych wentylacyjnych-spalinowych-dymowych przeprowadził mistrz kominiarski, który stwierdził szereg mogących stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia uchybień, w tym dotyczących zamontowania wentylatorów elektrycznych w hali produkcyjnej, gdzie zainstalowane są również urządzenia gazowe z grawitacyjnym odprowadzeniem spalin. Ten stan rzeczy stał się podstawą wydania decyzji nr [...], nakazującej zlikwidować zagrożenie związane z niewłaściwą wymianą powietrza w hali produkcyjnej poprzez zapewnienie wymiany powietrza wynikającej z potrzeb użytkowych i funkcji tego pomieszczenia, bilansu ciepła i wilgotności oraz zanieczyszczeń stałych i gazowych, a także nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej zwanej K.p.a.) z uwagi na występujące zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. Stwierdził organ odwoławczy, że postępowanie organu pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa, a następnie wywodził, iż ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności należy do organu, który wydał decyzję. Takiej oceny dokonał Inspektor Pracy, który nie działa dowolnie, lecz w ramach tzw. uznania administracyjnego i w zależności od okoliczności sprawy rozstrzyga w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie. Okręgowy Inspektor Pracy podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że omawiany rygor może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § 1 K.p.a. W jego przekonaniu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, ponieważ podczas kontroli organ pierwszej instancji stwierdził niewłaściwą wentylację m.in. na hali produkcyjnej, w której znajdują się atmosferyczne piece gazowe oraz trzy elektryczne wentylatory wywiewne. Działanie tych urządzeń mogło powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia pracujących tam pracowników poprzez możliwość zasysania przez wentylatory spalin z przewodów kominowych z powrotem do wnętrza pomieszczenia, co potwierdziła opinia kominiarska. Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji podał nieaktualne źródło publikacji ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jednak błąd ten nie miał istotnego charakteru.

W skardze skierowanej do tut. Sądu J. C. zarzucił, że decyzja organu drugiej instancji narusza:

1) art. 213 § 3 i art. 214 § 2 ustawy Kodeks pracy poprzez przyjęcie, że budynek piekarni nie zapewnia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, oraz iż konieczna jest przebudowa budynku piekarni,

2) § 15 ust. 1, § 32, § 7 ust. 3, § 24 i § 27 rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. poprzez przyjęcie, że w piekarni występują nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, polegające na niezapewnieniu odpowiedniej wymiany powietrza i braku prawidłowej wymiany powietrza; naruszenie treści § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia nie jest możliwe, gdyż taka jednostka redakcyjna tego aktu nie istnieje, natomiast treść § 24 i § 27 nie ma związku z przedmiotem rozstrzygnięcia,

3) art. 11 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez przyjęcie, że zaistniało w niniejszym przypadku naruszenie zasad bezpieczeństwa i higieny pracy,

4) art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie, że w sprawie wykazano zaistnienie naruszenia zasad bezpieczeństwa i higieny pracy z uwagi na niezapewnienie prawidłowej wymiany powietrza,

5) art. 108 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wystąpiły naruszenia zasad bezpieczeństwa i higieny pracy powodujące zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego, co uzasadniało nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

6) § 141 pkt 3 w zw. z § 2 ust. 1, 2 i 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że budynek powstały w XVIII-wieku musi spełniać wymagania tego rozporządzenia, w tym w zakresie wentylacji.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi J. C. podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano, by istniejąca wentylacja nie pozwalała na prawidłową wymianę powietrza w obiekcie i aby w tym zakresie naruszone zostały przepisy dotyczące zapewnienia wentylacji w okresie powstania zakładu. Skarżący wyjaśnił, że zakład usytuowany jest w XVIII-wiecznym obiekcie zabytkowym, więc wszelkie nakazy w tym względzie powinny być konsultowane z konserwatorem zabytków. Ponadto nie dotyczą go obecnie obowiązujące przepisy, w tym odnoszące się do norm budowlanych czy wymiany powietrza. Zakład w dzisiejszym stanie funkcjonuje od 1992 r., kiedy to został odebrany jako zakład pracy przez wszystkie służby, m.in. przez Powiatową Stację Sanitarno Epidemiologiczną w [...]. Spełniał zatem obowiązujące w tym czasie przepisy. Natomiast błędne jest założenie, że piekarnia ma odpowiadać przepisom ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Dalej skarżący wywodził, że organy nie odniosły się w sposób wystarczający co do tego, czy faktycznie konieczna jest wentylacja w pomieszczeniu szatni, piwnicy, w sklepie oraz w hali produkcyjnej. Brak jest przepisu prawa, który obligowałby w dacie wybudowania piekarni do zapewnienia osobnych otworów wentylacyjnych, czy też konieczności wentylacji za pośrednictwem innych pomieszczeń, a tej okoliczności nigdy nie badano. Także całkowicie w tej sytuacji nieuprawnione jest twierdzenie, że brak było możliwości zamontowania na hali produkcyjnej wentylacji mechanicznej, biorąc pod uwagę datę wybudowania obiektu. Obiekt z taką właśnie wentylacją został przyjęty i funkcjonował. Ponadto, zdaniem skarżącego, nie wykazano w najmniejszym stopniu, aby zaistniałe okoliczności powodowały zagrożenie życia lub zdrowia, co uprawniałoby do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżący akcentował również, że obiekt wybudowano zgodnie z przepisami, a od czasu jego powstania nie zdarzyły się żadne wypadki, zatem przeświadczenie organu o zaistnieniu zagrożenia życia i zdrowia oparte jest o dowolną ocenę wyników kontroli i nie znajduje wsparcia w jej wynikach. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, nie było podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, zwłaszcza gdy nie wykazano zagrożenia czy nawet niezgodności stanu piekarni z odpowiednimi przepisami.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, uznając ją za niezasadną. Wyjaśnił, że przepisy § 7 ust. 3, § 24 i § 27 załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. nie stanowiły podstawy do wydania decyzji nr [...], zaś skarżący błędnie odnosi się w niniejszej sprawie do decyzji nr [...]. Z kolei w kwestii potrzeby nadania decyzji nr [...] rygoru natychmiastowej wykonalności organ wskazał na treść uzyskanej opinii kominiarskiej. Ponadto za całkowicie chybione uznał argumenty skargi dotyczące spełnienia przez obiekt w przeszłości norm prawnych.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał zawarte w skardze stanowisko wraz z jego argumentacją. Akcentował, że organy nie wykazały, by w obiekcie piekarni występowało zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Podobnie, nie wykazały żadnej niezgodności z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi, w tym z § 150 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto zauważył pełnomocnik, że organy obu instancji nie wskazały w tej mierze żadnych przepisów i dowodził, że stwierdzone przez organ nieprawidłowości powinny wynikać co najmniej z ekspertyzy technicznej. Za błędną uznał wydaną w sprawie opinię kominiarską. Podtrzymał też stanowisko wyrażone w złożonym na rozprawie piśmie procesowym z dnia 19 marca 2018 r., w którym zarzucił, że kwestionowana decyzja obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W tym zakresie argumentował, że decyzja nakazowa inspektora pracy niezależnie od wielości zawartych w niej nakazów i różnych podstaw orzekania stanowi jedność, zatem niedopuszczalna jest częściowa zmiana decyzji. Ponadto w piśmie pełnomocnik zauważył, że organ pominął przy wydawaniu decyzji treść § 148 pkt 3 ww. rozporządzenia wykonawczego z dnia 12 kwietnia 2002 r. Natomiast zgodnie z tym przepisem dopuszczalne jest stosowanie wentylacji mechanicznej w pomieszczeniach, tak jak u skarżącego. Pełnomocnik powołał się też na treść § 150 pkt 1 oraz § 150 pkt 9 tego rozporządzenia i wskazał, że w pomieszczeniach dopuszczalne jest stosowanie przepływu powietrza pomiędzy pomieszczeniami, zaś w okolicznościach sprawy - wbrew twierdzeniu organu - zastosowany piec gazowy nie pobiera powietrza z pomieszczenia. Dla potwierdzenia powyższego i w celu wykazania, że instalacja kominowa w piekarni funkcjonuje prawidłowo, a organ dokonał błędnych ustaleń, oraz dla wykazania, że w piekarni przeprowadzono audyt, który "nie może stanowić podstawy do wydania decyzji nakazowej", pełnomocnik wniósł o dopuszczenie szeregu dowodów.

Z kolei obecny na rozprawie pełnomocnik organu wnosił i wywodził, jak w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że dla organu przesądzające znaczenie miał protokół z kontroli mistrza kominiarskiego. Część tego protokołu znajduje się w nadesłanych aktach i została zacytowana w decyzji, choć nie w całości odnosi się do niniejszej sprawy. Pełnomocnik podkreślił, że każda z decyzji ujętych w nakazie może być odrębnie zaskarżona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Uzasadniając powyższe stanowisko, należy na wstępie wyraźnie podkreślić, że zaskarżoną do Sądu decyzją Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu utrzymał w mocy decyzję Inspektora Pracy nr [...] nakazu z dnia 28 września 2017 r. Uwaga ta wydaje się konieczna, ponieważ J. C. zakwestionował w skardze również decyzję nakazową nr [...] z dnia 28 września 2017 r., która nie stanowiła przedmiotu rozstrzygania w niniejszej sprawie. Dlatego część zarzutów skargi, które odnosiły się do innej decyzji (nr [...]), nie mogły podlegać ocenie Sądu.

Kontynuując rozważania odnotować przyjdzie, że podstawę prawną decyzji nakazującej skarżącemu zlikwidowanie zagrożenia związanego z niewłaściwą wymianą powietrza w hali produkcyjnej stanowiły przepisy cytowanej wyżej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (art. 11 pkt 1), ustawy Kodeks pracy (art. 213 § 3 i art. 214 § 2) oraz przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. (§ 15 ust. 1 i § 32). Decyzja ta została wydana po wcześniejszym przeprowadzeniu przez inspektora pracy kontroli w zakładzie i po uzyskaniu protokołu z kontroli przewodów kominowych wentylacyjnych-spalinowych-dymowych z dnia 20 września 2017 r., w której mistrz kominiarski stwierdził, że objęte kontrolą elementy urządzeń kominowych nie odpowiadają przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w zakresie odnoszącym się m.in. do hali produkcyjnej (brak nawiewu powietrza oraz zamontowanie wentylatorów elektrycznych, przy jednoczesnym zainstalowaniu urządzeń gazowych z grawitacyjnym odprowadzeniem spalin). Stanowisko organu pierwszej instancji podtrzymał Okręgowy Inspektor Pracy, uznając decyzję nr [...] z dnia 28 września 2017 r. za zgodną z prawem. Organ odwoławczy odniósł się również do kwestii nadanego decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności, zaś wyjaśniając kwestię stwierdzonego zagrożenia dla życia lub zdrowia pracowników, wskazał na możliwość zasysania przez wentylatory spalin z przewodów kominowych (z powrotem do wnętrza pomieszczenia).

W ocenie Sądu, zaprezentowane przez Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu stanowisko co do wystąpienia przesłanek do wydania spornego nakazu jest przedwczesne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione.

Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Przepisy procesowe nakazują też wydanie w sprawie decyzji odpowiadającej wymogom z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Natomiast ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 K.p.a. Z kolei w myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odniesieniu do tych zasad, doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo. W uzasadnieniu decyzji powinien zostać przedstawiony - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska.

Podkreślić przy tym należy, że wskazane powyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego, powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie sprostał powyższym wymogom, naruszając wskazane regulacje. Przede wszystkim nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstaw prawnych wydanego nakazu. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Natomiast § 3 omawianej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek wskazania przepisów prawa, które organ uznał za podstawę wydania decyzji, przy czym nie chodzi tylko o podanie przepisów ustrojowych czy procesowych, ale także przepisów prawa materialnego, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano wyłącznie wymienione wyżej przepisy prawa, upoważniające organy Państwowej Inspekcji Pracy do działania w niniejszej sprawie oraz nakładające na pracodawcę różne obowiązki w zakresie zapewnienia w pomieszczeniach zakładu bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Kompletnie pominięto natomiast obowiązek wyjaśnienia, który przepis prawa materialnego stanowił podstawę do orzeczenia nakazu zapewnienia wymiany powietrza wynikającej z potrzeb użytkowych i funkcji danego pomieszczenia, bilansu ciepła i wilgotności oraz zanieczyszczeń stałych i gazowych. Przykładowo, organ przytoczył treść § 32 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r., który odnosi się do parametrów powietrza w pomieszczeniach pracy, pomimo że w przedmiotowym zakładzie w ogóle nie były przeprowadzone badania parametrów. Zobowiązując skarżącego do zlikwidowania zagrożenia związanego z niewłaściwą wymianą powietrza w hali produkcyjnej, gdzie zainstalowane są urządzenia gazowe z grawitacyjnym odprowadzeniem spalin, nie podano w szczególności, który z przepisów powszechnie obowiązujących został naruszony. Innymi słowy, w zaskarżonej decyzji (także w decyzji organu pierwszej instancji) nie wytłumaczono, jaki przepis uzasadnia stanowisko o nieprawidłowym funkcjonowaniu wentylacji w hali produkcyjnej przedmiotowej piekarni. Stąd, pozbawiono stronę zobowiązaną do wykonania nakazu, a w dalszej kolejności także Sąd, możliwości zapoznania się z tym przepisem oraz zweryfikowania, czy organ dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod normę materialnoprawną. Dodać można, że wskazania takiego konkretnego przepisu prawa materialnego brak jest również w protokole z kontroli z dnia 20 września 2017 r. przeprowadzonej przez mistrza kominiarskiego, stosownie do wymogu art. 62 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że obecny na rozprawie pełnomocnik organu wadliwie uznaje, iż protokół ten miał przesądzające znaczenie w niniejszej sprawie. To na organie spoczywa bowiem obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialnoprawnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Natomiast do oceny ekspertyzy (określenie organu drugiej instancji) mistrza kominiarskiego z dnia 20 września 2017 r., jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, kierując się zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Dostrzec również trzeba, że omawiany protokół potwierdzający niezgodność urządzeń kominowych z przepisami jest jedynie elementem stanu faktycznego w sprawie zakończonej wydaniem przedmiotowego nakazu, ale oczywiste jest i to, że jeśli w tym postępowaniu nie zostanie prawidłowo ustalone, iż zostały spełnione przesłanki do nałożenia określonych obowiązków na skarżącego, to takie rozstrzygnięcie nie będzie uzasadnione, a okoliczność wydania opinii przez mistrza kominiarskiego nie zmieni tego faktu. Jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że protokół z dnia 20 września 2017 r. potwierdzający wystąpienie określonych nieprawidłowości nie może przesądzać istnienia materialnoprawnych przesłanek do wydania nakazu, ponieważ do tego zobligowany jest wyłącznie organ załatwiający sprawę. Wątpliwości w zakresie zastosowanej podstawy prawnej przez organ odwoławczy nie rozstrzygają również wywody przedstawione w końcowej części uzasadnienia, w której organ skupił się wyłącznie na kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Natomiast sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz poszukiwaniu podstaw prawnych do poczynionych przezeń ustaleń. W konsekwencji niecelowe było odnoszenie się do sformułowanych przez skarżącego zarzutów, które dotyczyły naruszenia wskazanych - przede wszystkim w piśmie procesowym - norm prawnych.

Reasumując stwierdzić przyjdzie, że uchybienia w postaci niewskazania oraz niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w sposób dostateczny - podstawy prawnej obowiązków wynikających z wydanego nakazu nr [...] w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., i to w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, dokonana przez organ ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organowi odwoławczemu skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a.

Za nieuzasadniony należało natomiast uznać zarzut pełnomocnika skarżącego, wywiedziony na podstawie wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SA/Op 451/05, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności, ponieważ decyzja nakazowa inspektora pracy niezależnie od wielości zawartych w niej nakazów i różnych podstaw orzekania stanowi jedność, zatem niedopuszczalna jest częściowa zmiana decyzji. W tym zakresie należy dostrzec, że powyższy wyrok został uchylony wyrokiem NSA z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt. I OSK 1441/06, który wyraził pogląd podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że każda z części takiej decyzji administracyjnej stanowi oddzielne rozstrzygnięcie i może być przedmiotem odrębnej decyzji oraz zaskarżenia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

Końcowo, wobec faktu złożenia przez pełnomocnika skarżącego wniosków dowodowych, zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, ponieważ zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie jest więc uprawniony - co do zasady - do prowadzenia postępowania dowodowego i czynienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, który miałby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny nie może zastępować organu w załatwieniu sprawy, lecz ma za zadanie dokonać kontroli (oceny) działalności organu odnośnie do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego oraz dochowania wymogów proceduralnych. Przedstawione przez skarżącego dokumenty powinny natomiast stanowić przedmiot oceny organu w ponownie prowadzonym postępowaniu.