Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 662/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...]; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2017 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęła, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarga spółki [...] S.A.

z siedzibą w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W skardze spółka, reprezentowana przez r. pr. R. K., zarzuciła organowi naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wnosząc o:

1. zobowiązanie Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2017. i ujawnienie informacji wskazanych we wniosku,

2. stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dniu [...] października 2017 r. skarżąca spółka, w imieniu której, na podstawie pełnomocnictwa działał K. D., złożyła w formie mailowej do organu wniosek o udzielenie (w tej samej formie) informacji na temat posiadanego przez gminę oprogramowania tj. jakie programy komputerowe i aplikacje posiada Gmina w swoich zasobach, na których pracują pracownicy Gminy.

Jak podkreślono w skardze, wniosek został wniesiony do organu jednostki samorządu terytorialnego - gminy, na oficjalny adres mailowy Urzędu Gminy. Organ do dnia wniesienia skargi nie odpowiedział w żaden sposób na powyższy wniosek tj. nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy. Bez wątpienia organ posiada przedmiotową informację, która stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy, gdyż żądana informacja jest informacją o majątku Gminy, którym są posiadane przez nią programy komputerowe i aplikacje wykorzystywane do realizacji zadań publicznych. W ocenie spółki żądane informacje dotyczą wydatkowania przez podmiot środków publicznych na szeroko pojęte oprogramowanie, a zatem dotyczą majątku Gminy.

Jednocześnie skarżąca spółka zaznaczyła, że bez znaczenia pozostaje kwestia niewskazania przez nią we wniosku interesu lub celu któremu informacja ta miałaby służyć, bowiem obowiązek udzielania informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany nie jest związany z wykazaniem przez wnioskodawcę interesu prawnego czy faktycznego, a sam cel uzyskania informacji, nawet jeśli jest to cel ofertowy, nie ma znaczenia. Dopuszczalne było też wniesienie wniosku w formie elektronicznej.

Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę przyznał, że w sprawie doszło do uchybienia terminowi na udzielenie odpowiedzi na wniosek z dnia [...] października 2017 r., jednak powyższe spowodowane było nieprawidłowym (w ocenie organu) sformułowaniem wniosku, czego konsekwencją z kolei było nieprawidłowe zakwalifikowanie otrzymanego wniosku jako spamu i pozostawienie go bez dalszego procedowania.

Dalej Wójt wyjaśnił, że po otrzymaniu przedmiotowego wniosku, nieprawidłowo (jak się w konsekwencji okazało) uznał go za spam, gdyż ze spółką nie łączą go żadne relacje handlowe i/lub usługowe, a ponadto nie było prowadzone w tym czasie żadne postępowanie na oprogramowanie będące przedmiotem wniosku.

Nadto, organ stwierdził, że realizacja wniosku wymagała znacznego nakładu sił i środków, gdyż nie prowadzi jednolitej ewidencji "programów komputerowych i aplikacji" w swoich zasobach, zatem udzielenie odpowiedzi wymagało przejrzenia zawartości każdego z komputerów funkcjonujących w Urzędzie przez jedynego informatyka pracującego w Urzędzie. Powyższe spowodowało, że odpowiedź na przedmiotowy wniosek nastąpiła dopiero w dniu [...] grudnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, Wyd. 4, s. 110).

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje natomiast wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.) – zwanej dalej "u.d.i.p.", terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu, wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt Gminy [...] jest bowiem organem zobowiązanym do udzielenia posiadanej informacji publicznej, zaś żądana przez spółkę informacja, dotycząca użytkowanych przez Gminę programów komputerowych i aplikacji, ma charakter informacji publicznej. Programy komputerowe i aplikacje, będące na wyposażeniu gminy, służą bowiem realizacji zadań publicznych oraz stanowią majątek gminy nabyty ze środków publicznych. Ponadto należy mieć na uwadze, że ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570) nakłada na podmioty publiczne realizujące zadania publiczne przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej określone obowiązki informacyjne m. in. w zakresie użytkowanego oprogramowania.

Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonej we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy, nie sposób pominąć faktu, że organ po wniesieniu skargi do Sądu udostępnił spółce żądaną informację publiczną. Powyższe oznacza, że w momencie rozpoznawania skargi, organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż rozpatrzył wniosek skarżącej spółki z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Sąd nie mógł uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zobowiązywanie organu do spełnienia czynności, która została już dokonana, jest bowiem nieuprawnione i niemożliwe. Nie oznacza to jednak, że Sąd nie był uprawniony do zbadania i stwierdzenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej spółki z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej i bezczynność ta trwała w dacie wystąpienia przez spółkę ze skargą do Sądu. Organ winien bowiem przedłożony wniosek rozpoznać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ rozpoznał natomiast wniosek dopiero w dniu [...] grudnia 2017 r., a zatem do tej daty pozostawał w bezczynności, gdyż wcześniej w żaden sposób nie zareagował na przedmiotowy wniosek.

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Podkreślenia wymaga nadto, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować, i niejednokrotnie powodują, wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe" , "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej spółki, choć z uchybieniem ustawowych terminów, ale został załatwiony. Zwłoka organu nie była przy tym nadmierna, gdyż w rzeczywistości trwała około 1,5 miesiąca i jak wyjaśnił organ, wynikała z nieprawidłowego zakwalifikowania otrzymanego wniosku jako spamu, w związku z czym pozostawiono go bez dalszego procedowania. Należy przy tym zaznaczyć, że po wpłynięciu skargi organ niezwłocznie udostępnił żądaną informację, toteż mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 P.p.s.a. jak w pkt 3 wyroku. Zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot niezbędnych kosztów postępowania, Sąd uwzględnił wyłącznie kwotę wpisu sądowego od skargi. Natomiast Sąd nie uwzględnił wniosku spółki o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, w części dotyczącej wynagrodzenia radcy prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Wskazać należy, że przed tutejszym sądem, jak również przez innymi sądami administracyjnymi w kraju prowadzona jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których skarżąca spółka jest reprezentowana przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach pisma procesowe są praktycznie tożsame. W tutejszym Sądzie do chwili obecnej zarejestrowano 45 spraw, z kolei z Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach wynika, że skargi na bezczynność Wójtów Gmin, Burmistrzów Miast i Prezydentów Miast w udostępnieniu informacji publicznej o tożsamej treści, wpływają również do sądów w [...] i [...]. W część spraw zapadły już wyroki, w których zasądzono koszty sądowe w pełnej wysokości (np.: II SAB/Wa 647/17, II SAB/Wa 672/17, VIII SAB/Wa 123/17, VIII SAB/Wa 125/17). Tym samym Sąd uznał, że udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do niniejszej sprawy, co w praktyce oznaczało zmianę nazwy organu pozostającego w bezczynności. Przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia Sąd miał również w polu widzenia nieskomplikowany charakter sprawy, niewymagający w istocie szczególnej wiedzy prawniczej. Nadto pełnomocnik skarżącej spółki nie zapoznał się z aktami sprawy, nie uczestniczył w rozprawie – z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Tym samym, w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U z 2017 r. poz. 1870, z późn. zm.), nie świadczył pomocy prawnej poprzez występowanie przed sądem.

W świetle art. 206 P.p.s.a. (w brzmieniu zmienionym art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi; Dz. U. z 2015 r. poz. 658) – Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Pojęcie uzasadnionego przypadku nie zostało zdefiniowane w ustawie procesowej, co oznacza, że podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie zostało pozostawione uznaniu Sądu. Nadto, w nowym stanie prawnym możliwość uznania przez Sąd, że zaistniał uzasadniony przypadek, pozwalający na odstąpienie od zasady zwrotu kosztów postępowania, nie jest - jak dotychczas - uzależniony od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Dla dokonania wykładni pojęcia "uzasadnionego przypadku" z art. 206 P.p.s.a. należy sięgnąć do poglądów doktryny i orzecznictwa, powstałych w związku ze stosowaniem art. 207 § 2 P.p.s.a. I tak w przepisie tym wprowadzono rozwiązanie, które pozwala w sytuacjach szczególnie uzasadnionych odejść od stosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny reguły odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego, wynikającej z art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy, pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 k.p.c., określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu ..., s. 913–914). H. Knysiak-Molczyk zwróciła uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosując art. 207 § 2 P.p.s.a., powinien uwzględnić całokształt okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania, w szczególności odnoszące się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej strony (skarżącego). Przykład zastosowania art. 207 § 2 P.p.s.a., z uwagi na krytycznie ocenioną przez sąd postawę strony, która "wygrała" w postępowaniu kasacyjnym, zawiera wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r. sygn. akt FSK 1324/04, LEX nr 147553. Mimo uchylenia w tym orzeczeniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, sąd nie orzekł o zwrocie kosztów od skarżącej na rzecz organu na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a, gdyż stwierdził, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej zostały popełnione błędy, a ponadto pełnomocnik organu był nieobecny na rozprawie (patrz M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 207 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013 r.). Z podobną sytuacją do opisanego powyżej przypadku mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej spółki tylko "formalnie" reprezentując stronę w niniejszym postępowaniu, nie realizował celu ochrony prawnej interesu mocodawczyni.