Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 237/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 1  art. 6  art. 4  ust. 1 i 3  art. 10  ust. 1  art. 5  art. 13  ust. 1  art. 15  ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 115  par. 19  par. 13
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2003 nr 24 poz 199
law: Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów - tekst jednolity
article: art. 149  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Jacek Fronczyk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego S. C. z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego S. C. kwotę 363,70 (słownie: trzysta sześćdziesiąt trzy 70/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2014 r. S. C. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – o podanie wynagrodzenia netto Podsekretarza Stanu – R. M., za grudzień 2013 r., wraz ze wszystkimi dodatkami.

Minister Spraw Wewnętrznych w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] poinformował zainteresowanego, że wynagrodzenie podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych jest wypłacane zgodnie z przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 10, poz. 91 ze zm.) oraz ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 431 ze zm.). Poinformowano ponadto, że powyższe wynagrodzenie składa się z wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego w kwotach wynikających z ww. przepisów oraz dodatku za wysługę lat w wysokości i według zasad obowiązujących pracowników urzędów państwowych. Jednocześnie wyjaśniono, że wysokość indywidualnych wynagrodzeń osób zatrudnionych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, w tym R. M., nie stanowi informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dniu 9 marca 2014 r. S. C. sformułował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, której przedmiotem uczynił bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych, polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc, że organ rażąco naruszył art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "h" ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 34 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) w związku z art. 115 § 13 pkt 4 i § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.). Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 363,70 zł według przedstawionego w skardze zestawienia poniesionych wydatków związanych ze sprawą.

Skarżący stwierdził, że organ bezpodstawnie uchylił się od podania informacji o wysokości wynagrodzenia osoby pełniącej funkcję publiczną – R. M. – Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Jego zdaniem, żądana informacja jest informacją publiczną, bowiem dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną, zatrudnionej w administracji rządowej na szczeblu centralnym. Przedmiotowa informacja dotyczy także środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osoby pełniącej taką funkcję, zatem mieści się w pojęciu "zasad funkcjonowania organu władzy publicznej".

W ocenie skarżącego, organ nie uczynił zadość żądaniu, ponieważ w odpowiedzi na wniosek o podanie konkretnej wysokości wynagrodzenia, wymijająco przywołał tytuły przepisów prawnych, na podstawie których ustala się i wypłaca wynagrodzenie. Wniosek o podanie wysokości wynagrodzenia nie odnosi się do danych osobowych danego pracownika, lecz sprowadza się do pytania o dysponowanie środkami publicznymi, w tym wypadku przeznaczonymi na wynagrodzenie osoby pełniącej funkcję publiczną.

Skarżący podkreślił też, że z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że prawo dostępu do informacji publicznej jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły. Zatem w sytuacji odmowy udostępnienia informacji, organ winien wydać decyzję administracyjną, zgodnie z art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odpowiadając na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wysokość wynagrodzenia podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych nie ma związku z pełnioną funkcją i jest indywidualną sprawą konkretnej osoby, wynikającą z powołania jej na to stanowisko przez Prezesa Rady Ministrów. Wynagrodzenie to jest kształtowane przepisami ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 430 ze zm.), ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz ww. ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Podniesiono, że wysokość wynagrodzenia podsekretarza stanu jest elementem powołania na stanowisko, którego treść jest znana tylko osobie powołującej i powoływanej. Sam dokument o wysokości wynagrodzenia jest dokumentem prywatnym, umieszczanym w aktach osobowych, a jego treść nie może być udostępniana bez zgody osoby, której dotyczy. Podmiot prowadzący akta osobowe musi respektować regulacje ujęte w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Minister przytoczył także uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r. o sygn. akt I PZP 28/93 (publ. OSNC 1994/1/2), w której podkreślono, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego, w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Organ powołał się również na zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A 2006/3/30) wskazania wynikające z zasady proporcjonalności, dotyczące dopuszczalności udostępniania informacji publicznej wkraczającej w sferę prawa do prywatności. Stwierdził, że informacje, których charakter może naruszać prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym Państwie. Muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Udostępniane informacje nie mogą jednak przekreślać istoty ochrony prawa do życia prywatnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy).

W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie przesłanki takie wystąpiły.

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Minister Spraw Wewnętrznych jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3).

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek podlega bowiem realizacji, jeżeli informacja publiczna nie została udostępniona i zainteresowany nie ma innej możliwości zapoznania się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora.

Żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – informacje te nie zostały mu wcześniej udzielone, zgodnie z wnioskiem. Dla przyjęcia takiej kwalifikacji żądanych przez skarżącego informacji znaczenie kluczowe ma treść art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Choć przepis ten reguluje kwestię ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, a skarga w niniejszej sprawie dotyczy jedynie bezczynności organu, nie zaś kwalifikowanego aktu o odmowie udzielenia informacji publicznej, to jednak jego konstrukcja i zredagowanie nie pozostawiają wątpliwości, że informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, w tym m.in. o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji, stanowią informację publiczną. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej jest wysokość wynagrodzenia netto Podsekretarza Stanu MSW – R. M., za grudzień 2013 r., wraz ze wszystkimi jego dodatkami. Nie ma tutaj znaczenia to, że żądanie formułowane jest w odniesieniu do konkretnej osoby (ad personam), wszak samo personifikowanie żądania nie odbiera jeszcze wnioskowanej informacji jej publicznego charakteru, jeśli rzecz dotyczy wydatkowania środków publicznych z przeznaczeniem ich na miesięczne wynagrodzenie osoby pełniącej funkcję publiczną, a tak właśnie jest w rozpoznawanej sprawie. Zatem kryterium decydującym dla uznania informacji o wysokości miesięcznych apanaży konkretnej osoby za informację publiczną jest pełnienie przez tę osobę funkcji publicznej.

W celu dokonania oceny charakteru pełnionej przez R. M. funkcji Podsekretarza Stanu MSW niezbędna jest wykładnia pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", wszak pojęcie to służy dokładnemu ustaleniu kręgu podmiotów, które podejmując działalność publiczną, winny liczyć się z tym, że warunki pełnienia przez nich takiej działalności będą podlegały społecznej kontroli.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje tego pojęcia. Jednak wskazówki interpretacyjne w tym względzie zawiera art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Natomiast w myśl art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego, funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych.

Osobą pełniącą funkcję publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest więc funkcjonariusz publiczny, w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego, jednak pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87).

Oceniając pod tym kątem zakres czynności związanych ze stanowiskiem podsekretarza stanu, należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378 ze zm.), minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu. Także zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu, zgodnie z art. 37 ust. 2 wspomnianej ustawy, ustala właściwy minister, zawiadamiając o tym Prezesa Rady Ministrów. Natomiast stosownie do art. 37 ust. 5 ww. ustawy, ministra zastępuje sekretarz stanu w zakresie przez niego ustalonym lub podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz stanu nie został powołany.

W ocenie Sądu, wskazane wyżej ustawowo określone obowiązki i kompetencje podsekretarza stanu, powołanego – ogólnie rzecz ujmując – do pomocy i zastępowania ministra – centralnego organu administracji rządowej, przesądzają o tym, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, pełni on funkcję publiczną. Stanowiska podsekretarza stanu nie można bowiem zaliczyć do stanowisk o charakterze wyłącznie usługowym lub technicznym, co wyłączałoby je spod zakresu pojęciowego "funkcji publicznej".

Wniosek S. C. z dnia [...] stycznia 2014 r. w swej istocie dotyczy sposobu wydatkowania środków publicznych, a więc odnosi się do sfery dysponowania majątkiem publicznym przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych, w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. :Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Wniosek dotyczy konkretnej kwoty, jaka została wypłacona osobie pełniącej funkcję publiczną w grudniu 2013 r., z wyszczególnieniem wynagrodzenia zasadniczego netto oraz jego dodatków. Istotne przy tym jest, że wniosek skarżącego o podanie wysokości wynagrodzenia nie odnosi się do danych osobowych pracownika wykonującego czynności usługowe, lecz sprowadza się do pytania o dysponowanie środkami publicznymi, w tym wypadku przeznaczonymi na wynagrodzenie osoby pełniącej funkcję publiczną.

Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. dotyczy informacji publicznej, bowiem informacja o wysokości środków publicznych, wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska podsekretarza stanu, stanowi informację publiczną, wszak dotyczy bezpośrednio osoby pełniącej funkcję publiczną oraz sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, tworzy, zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "f", pkt 3 lit. "a" i pkt 5 lit. "h" tej ustawy, będąc rodzajem informacji z zakresu funkcjonowania centralnego organu administracji rządowej i dysponowania środkami publicznymi, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP.

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Toteż zainteresowany obywatel, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej, nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. W myśl art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, czyli niezwłocznie, jednak nie później, niż w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).

W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. Minister odmówił stosowania przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, błędnie uznając, że informacje o wysokości wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne nie stanowią informacji publicznej. Za wypełnienie obowiązku informacyjnego względem skarżącego nie można uznać pisma organu z dnia [...] lutego 2014 r. Skarżący we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. nie domagał się wskazania podstawy prawnej do obliczania i wypłaty wynagrodzenia Podsekretarza Stanu MSW – R. M., lecz wnosił o podanie konkretnych kwot jego wynagrodzenia netto wraz z dodatkami w grudniu 2013 r. Tym samym, wniosek skarżącego nie został zrealizowany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zainteresowany nie uzyskał bowiem żądanej informacji publicznej, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r., bądź poprzez udzielenie informacji publicznej, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, zgodnie z art. 16 ww. ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że stwierdzona bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem biorąc pod uwagę datę złożonego wniosku, jak również udzieloną skarżącemu odpowiedź organu, choć nieprawidłową, i datę złożenia skargi do Sądu, nie można przyjąć, by stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybiała przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezentowane przez organ stanowisko wskazuje na niewystarczającą znajomość zagadnienia, a nie na lekceważenie skarżącego czy też celowe wprowadzanie go w błąd.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego S. C. kwotę 363,70 zł, w tym kwotę 100 zł, poniesioną tytułem wpisu od skargi, kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 2 ust. 2 i 3 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), kwotę 17 zł, wydatkowaną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, kwotę 2,50 zł, poniesioną tytułem prowizji od dokonanej wpłaty wpisu od skargi, i kwotę 4,20 zł, poniesioną tytułem kosztów wysłania skargi.