Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1037/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4  oraz par. 8 ust. 1 pkt. 3 lit. m m.p.z.p. dla Centrum i Śródmieścia Miasta Gliwice z 22.12.2005 r.
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "A" S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] po raz kolejny (czwarty) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania inwestorowi, spółce "A" S.A. z adresem siedziby: ul. [...], [...]-[...] Z., pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku hotelu "[...]" przy ul. [...] w G. na działce nr 1 obręb [...].

Jako powód odmowy wskazał na niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...]r. tj. niezapewnienie wymaganej zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ilości miejsc postojowych w ramach posiadanej nieruchomości oraz niewykazanie w przedłożonej na wezwanie organu I instancji analizie wpływu projektowanej inwestycji na sposób użytkowania i możliwości zabudowy sąsiednich nieruchomości, że lokalizacja projektowanej rozbudowy hotelu "[...]" na działce nr 1 w granicach z sąsiednimi działkami nie spowoduje ograniczenia użytkowania i zabudowy tych działek.

Odnośnie niezapewnienia przez inwestora wymaganej ilości miejsc postojowych organ I instancji wyjaśnił, że miejsca parkingowe zapewniające obsługę hotelu przewidziane zostały na terenie parkingu prywatnego przy ul. [...] (zgodnie z umową zawartą przez inwestora z przedsiębiorcą świadczącym usługi parkingowe na terenie tej nieruchomości). Tymczasem ww. nieruchomość wchodzi w zakres terenu inwestycyjnego objętego decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę "[...]" i, jak wykazała analiza zatwierdzonego projektu budowlanego, na przedmiotowym terenie nie będzie możliwości zlokalizowania miejsc postojowych dla obsługi projektowanej inwestycji.

Odnośnie natomiast niewykonania drugiego z nałożonych obowiązków organ I instancji powołał się na wskazaną w decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. znak: [...] (uchylającą wcześniejszą decyzję organu I instancji z dnia [...]r. nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta G.) konieczność wyjaśnienia "czy lokalizacja projektowanej inwestycji w granicach nieruchomości spowoduje ograniczenie (bądź wyłączenie) możliwości zabudowy i użytkowania działek sąsiednich z uwzględnieniem stanu projektowanego i istniejącego".

W ocenie organu I instancji lokalizacja projektowanej rozbudowy w granicy z działką nr 2 spowoduje ograniczenie w zabudowie i użytkowaniu tej działki. W przedłożonej przez inwestora analizie wpływu projektowanej inwestycji na sposób użytkowania i możliwości zabudowy sąsiednich nieruchomości rozważono możliwość zabudowy działki nr 2 budynkiem usytuowanym w granicy z działką inwestora przylegającym do projektowanej rozbudowy. Nie uwzględniono jednakże istniejącego zainwestowania tej działki, przez co pominięto, że zabudowa taka spowodowałaby konieczność likwidacji otworów okiennych w zwróconej w stronę projektowanej rozbudowy ścianie budynku zlokalizowanego na działce nr 2.

Jednocześnie organ I instancji powołał się na interpretację identycznego jak w przedmiotowej sprawie zapisu planu miejscowego z terenu miasta G. zawartą w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11.04.2007r. sygn. akt II SA/GI839/06, zgodnie z którą zapis planu dotyczący możliwości lokalizacji zabudowy w granicy nieruchomości pod warunkiem nieograniczania możliwości zabudowy i użytkowania działek sąsiednich ma szersze znaczenie niż określone w przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W wyroku tym wskazano, że wobec niewyliczenia w przedmiotowym zapisie charakteru możliwych ograniczeń w użytkowaniu działki należy wziąć pod uwagę wszystkie czynniki potencjalnie mogące do utrudnień takich doprowadzić, w tym także ograniczenie dostępu światłą na działkę sąsiednią.

Z tych względów organ I instancji uznał, że lokalizacja projektowanej rozbudowy w granicy z działką nr 2 spowoduje ograniczenie użytkowania tej działki z uwagi na ograniczenie dopływu światła do terenu nieruchomości, a także z uwagi na częściowe przysłanianie okien w istniejącym budynku na tej działce.

Odwołanie od ww. decyzji odmownej z dnia [...]r. wniósł inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. W odwołaniu wskazano, że inwestor zawarł w dniu [...]r. porozumienie z "B" Sp. z o.o. w C. w sprawie świadczenia usług parkingowych na rzecz spółki "A" S.A. w Z. na korzystanie z parkingu przy ul. [...] w G. Podniósł jednocześnie, że kwestia dopuszczalności usytuowania odpowiedniej, wymaganej ilości miejsc postojowych, poza terenem inwestycji została już przesądzona przez Wojewodę Śląskiego w decyzji z dnia [...]r., wobec czego nieuzasadniony jest wymóg organu l instancji zapewnienia miejsc postojowych na terenie działki inwestora. Wyjaśnił, że analiza wpływu planowanej inwestycji na użytkowanie i możliwość zabudowy sąsiednich nieruchomości została sporządzona zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. znak: [...] tj. w oparciu o przepisy zawarte w §12, 13, 60 i 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z uwzględnieniem ewentualnych planów inwestycyjnych właścicieli działek sąsiednich.

Wobec nieujawnienia przez właścicieli sąsiednich działek jakichkolwiek planów inwestycyjnych, przeanalizowano strefy możliwej ewentualnej zabudowy z uwzględnieniem stanu istniejącego i ograniczeń wynikających z przepisów pożarowych oraz dotyczących zacieniania i przysłaniania przy założeniu najbardziej niekorzystnej lokalizacji tj. przy granicy z działką inwestora.

Z analizy tej wynika, że planowana rozbudowa hotelu nie ma wpływu na ograniczenie możliwości zabudowy na działkach nr 3 i 4, natomiast na działce nr 2 powoduje jedynie niewielkie ograniczenie wiążące się z koniecznością niewielkiego (około 2,5m) odsunięcia od granicy działki hipotetycznej zabudowy o wysokości powyżej 14,6m, które wynika z wzajemnych relacji zabudowy istniejącej i projektowanej.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. znak: [...] utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3 lit. m planu miejscowego "dopuszcza się sytuowanie budynków w granicy własności z sąsiadującą działką budowlaną pod warunkiem nieograniczania możliwości zabudowy i użytkowania działki sąsiedniej z uwzględnieniem stanu istniejącego i projektowanego oraz w przypadku kiedy występuje wspólnota interesów właścicieli nieruchomości dla łączenia różnego rodzaju zabudowy, z uwzględnieniem zasad określonych w przepisach odrębnych".

W toku postępowania wspólnoty mieszkaniowe sąsiednich nieruchomości wyraziły zdecydowany sprzeciw wobec planowanej rozbudowy w granicy działek nr 4, 3 i 2, w związku z czym nie został spełniony warunek występowania "wspólnoty interesów właścicieli nieruchomości dla łączenia różnego rodzaju zabudowy".

Zaistniała więc konieczność wyjaśnienia czy spełniony został drugi z warunków określonych w § 8 ust. 1 pkt 3 lit m planu miejscowego tj. czy lokalizacja projektowanej inwestycji w granicach nieruchomości nie ograniczy "możliwości zabudowy i użytkowania sąsiednich działek z uwzględnieniem stanu istniejącego i projektowanego".

W tym celu inwestor przedłożył analizę wpływu projektowanej inwestycji na sposób użytkowania i możliwości zabudowy sąsiednich nieruchomości, opracowaną przez projektanta inwestycji.

W analizie tej oceniając wpływ projektowanej rozbudowy na użytkowanie sąsiednich działek nr 2,3 i 4, projektant odwołał się do wchodzącej w zakres projektu "Analizy przysłaniania i zacieniania istniejącej zabudowy sąsiadującej przez projektowaną rozbudowę [...]...", w której wykazano, że w myśl obowiązujących przepisów zawartych w § 13 i 60 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie rozbudowa ta nie spowoduje zacieniania pomieszczeń mieszkalnych ani przesłaniania okien w istniejących budynkach na sąsiednich działkach. Odnośnie natomiast możliwości zabudowy ww. nieruchomości, projektant wyjaśnił, że ze względu na brak konkretnych planów inwestycyjnych na tych działkach, nie ma możliwości przeanalizowania wszystkich hipotetycznych sposobów ich zainwestowania, dlatego też analizę ograniczono do wykazania możliwości rozbudowy istniejących budynków lub realizacji nowej zabudowy na sąsiednich działkach z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z przesłaniania przez hipotetyczną zabudowę okien w dobudowanej części hotelu, nasłonecznienia pomieszczeń w tym obiekcie oraz z warunków ochrony przeciwpożarowej.

Analiza ta wykazała, że dla zabudowy na działce nr 2 w granicy z działką inwestora występuje ograniczenie wysokości możliwej zabudowy do 14,6m z uwagi na przesłanianie okien na parterze projektowanej rozbudowy. Ograniczenie to występuje na odcinku 14,5m w miejscu obecnej lokalizacji muru. Na pozostałej części działki nie występują natomiast jakiekolwiek ograniczenia w wysokości zabudowy Nie występują także ograniczenia wynikające z przepisów przeciwpożarowych i przepisów dotyczących zapewnienia wymaganego czasu nasłonecznienia w budynku hotelu.

Odnośnie możliwości zabudowy działek nr 3 i 4, (w przypadku których projektowany budynek został usytuowany w granicy ścianą oddzielenia przeciwpożarowego na całej swojej długości) stwierdzono, że rozbudowa hotelu nie spowoduje jakichkolwiek ograniczeń w rozbudowie istniejących budynków na tych działkach, bowiem nie wpłynie na wymagany czas nasłonecznienia pomieszczeń i nie spowoduje przesłaniania okien w budynku hotelu, nie występują też ograniczenia wynikające z przepisów przeciwpożarowych.

Ponadto na rysunku projektu zagospodarowania zaznaczono na sąsiednich działkach "strefy możliwej zabudowy" z uwagi na przesłanianie okien w budynku hotelu po rozbudowie, nie określono jednakże ich szerokości, ani nie wyjaśniono w jaki sposób zostały wyznaczone.

Zdaniem organu odwoławczego, nie wzięto pod uwagę możliwości rozbudowy istniejących budynków na sąsiednich działkach czy też nowej zabudowy w szczególności na działkach nr 3 i 4 w formie budynków oddalonych od granicy co najmniej 4m, z oknami w ścianach zwróconych w stronę granicy, zabudowanej projektowaną ścianą graniczną o wysokości 12,70m.

W takim przypadku, z uwagi na wymogi § 13 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422) należałoby uwzględnić konieczność odsunięcia projektowanej zabudowy od granicy z działką inwestora na odległość 6,35m (równą pomniejszonej o połowę wysokość projektowanej ściany granicznej hotelu), a nie jak obecnie na odległość 4m albo nieco większą z uwagi na obecnie istniejące w granicy budynki, jednakże o mniejszej wysokości niż projektowana rozbudowa.

Ponadto, jak zauważono w decyzji organu I instancji, w przypadku zabudowy zlokalizowanej w granicy nieruchomości takiej jak przyjęta w przedmiotowej analizie musiałyby zostać zlikwidowane wszystkie otwory okienne w budynku istniejącym na działce nr 2 od strony działki inwestora.

Z ww. względów nie można uznać, że projektowana rozbudowa nie spowoduje ograniczenia w zabudowie działek sąsiednich nr 2,3 i 4.

W skardze z 22 września 2017 r. pełnomocnik "A" S.A. podnosi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym:

1/ art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015. 1422. j.t.) oraz usta leniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w centralnej części miasta, obejmującego [...] i [...] miasta, przyjętego uchwalą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż lokalizacja projektowanej zabudowy w granicy działki nr 2 spowoduje ograniczenie w zabudowie i użytkowaniu tej działki, jak też działek nr 3 i 4;

2/ art. 35 ust. 1 pkt 3 pr. bud. w zw. z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez błędne uznanie, iż przedstawiona przez inwestora "analiza nie zawiera kompleksowej, wnikliwej i obiektywnej oceny możliwości zabudowy i użytkowania nieruchomości sąsiednich, w szczególności, że nie oceniono realnej możliwości zabudowy działki nr 2, biorąc pod uwagę, że na nieruchomości tej zamieszkują strony postępowania sprzeciwiające się wnioskowanej inwestycji";

3/ art. 35 ust. 3 pr. bud. poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do usunięcia nieprawidłowości w zakresie, który wskazany został jako podstawa odmowy zatwierdzenia projektu,

4/ art. 35 ust. 1 pkt 2. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9. art. 4 Prawa budowlanego poprzez przyznanie pierwszeństwa uzasadnionym interesom osób trzecich - właścicieli działek sąsiednich jako konsekwencja dokonania oceny o ograniczeniu możliwości zabudowy i użytkowania działek sąsiednich z pominięciem przepisów prawa cywilnego - art. 140 k.c. oraz 144 k.c. - organ zaniechał rozważenia, czy projektowana rozbudowa w granicy z nieruchomością sąsiednią narusza zasady współżycia społecznego oraz czy zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę.

Druga grupa zarzutów odnosi się do naruszeń przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy

1/ art. 6, 8 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności wobec dostrzeżonej przez organ, a powołanej dopiero w uzasadnieniu decyzji, okoliczności, "że przedłożona przez inwestora analiza nie uwzględnia możliwości rozbudowy istniejących budynków na sąsiednich działkach czy też nowej zabudowy na działkach nr 3 i 4 w formie budynków oddalonych od granicy działki co najmniej 4m, z oknami w ścianach zwróconych w stronę granicy, zabudowanej projektowaną ścianą graniczną o wysokości 12,7 m",

2/ art. 7 k.p.a. poprzez brak rozważania interesów strony skarżącej i osób trzecich z uwzględnieniem przepisów prawa cywilnego - art. 140 k.c. oraz 144 k.c. tj. braku rozważenia, czy ograniczenie zabudowy i zakłócenie korzystania z sąsiednich nieruchomości ma charakter ponad przeciętny;

3/ art. 8,9,10, 7 i 81 k.p.a. polegające na pozbawieniu skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu: nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin działek 2, 3 i 4 z udziałem skarżącego, jak też nie powiadomienie przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenia stosownych wniosków;

4/ art. 107 § 1 ust. 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez brak starannego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, pełnomocnik wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej, wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie, lokalizacja projektowanej zabudowy w granicy działki nr 2 nie spowoduje ograniczenia w zabudowie i użytkowaniu tej działki, jak też działek nr 3 i 4. a tym samym.

W uzasadnieniu skargi wskazano na nieścisłość w treści zaskarżanej decyzji w odniesieniu do oceny organu II instancji o prawidłowości ustaleń organu I instancji. W decyzji poprzedzającej zaskarżaną organ odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego podniósł, że względem działki 2 "pogorszą się warunki użytkowania, albowiem ze względu na wysokość projektowanej rozbudowy nastąpi jej zacienianie i wystąpi częściowe przesłanianie okien w budynku " (strona 4). W zaskarżanej decyzji mowa o tym, że "musiałyby zostać zlikwidowane wszystkie otwory okienne, w budynku istniejącym na działce nr 2 od strony działki inwestora" (strona 3). Strona skarżąca nie ma wiedzy, na jakiej podstawie organ II instancji zmienia w tym zakresie ustalenia organu I instancji.

Powyższe niejednolite stanowisko stoi w sprzeczności z dokonaną przez inwestora "Analizą przysłaniania i zacieniania ..." stwierdzającą, że w myśl przepisów § 13 i 60 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie rozbudowa nie spowoduje zacieniania pomieszczeń mieszkalnych ani przesłaniania okien w istniejących budynkach na sąsiednich działkach. Organ nie wskazał przyczyn, z powodu których temu dowodowi odmówił wiarygodności lub mocy dowodowej, co w szczególności w tym przypadku winno mieć miejsce. Rozbieżności w ustaleniach o treści "nie spowoduje zacieniania i przesłaniania okien istniejących" oraz "spowoduje konieczność likwidacji wszystkich otworów okiennych w budynku istniejącym" są na tyle duże, że szczególnie wnikliwie winny zostać wyjaśnione i uzasadnione.

Odnosząc się do konieczności likwidacji wszystkich okien, skarżąca podnosi, iż dowód, który mógł naprowadzić organ na taki wniosek, tj. dowód z oględzin nieruchomości i pomiarów wykonanych na terenie nieruchomości ul. [...] i [...] w G., nie został należycie przeprowadzony. Skarżący nie został powiadomiony o jego przeprowadzeniu ani o jego wynikach, co było przedmiotem zarzutów podnoszonych w odwołaniu z dnia [...] r., który to zarzut naruszenia art. 8,9.10, 79 i 81 k.p.a. został przez Wojewodę Śląskiego uznany za zasadny (strona 3 decyzji z dnia [...]r..). Pomimo powyższego, ponowne i prawidłowe tj. z udziałem skarżącego oględziny nieruchomości oraz pomiary nie miały miejsca.

Powyższy powód odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego został błędnie oceniony jako wpływający na ograniczenie użytkowania działek sąsiednich. Ze względu na istniejący stan nie istnieją ograniczenia w możliwości użytkowania działek sąsiednich, co stanowi o spełnieniu przez inwestora przesłanki planu miejscowego dopuszczającej lokalizację zabudowy z granicy nieruchomości.

Odnośnie ograniczeń odnoszących się do działek nr 2,3i 4 skarżąca zauważa, że dotyczą one stanu hipotetycznego wobec nieprzedstawienia żadnych konkretnych planów inwestycyjnych przez obecnych właścicieli działek sąsiednich. Już w treści złożonej "Analizy przysłaniania i zacieniania ..." wskazywano, że nie ma możliwości przeanalizowania wszystkich hipotetycznych sposobów ich zainwestowania, dlatego też analiza ta została ograniczona do wykazania możliwości rozbudowy istniejących budynków lub realizacji nowej zabudowy na sąsiednich działkach z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z przesłaniania przez hipotetyczną zabudowę okien w dobudowanej części hotelu, nasłonecznienia pomieszczeń w tym obiekcie oraz z warunków ochrony przeciwpożarowej. Projektant nie mając żadnych wskazówek co do hipotetycznej, możliwej w przyszłości zabudowy (realizowanej przez właścicieli tych działek) może przyjąć w założeniach do analizy tylko taki wariant rozbudowy, kiedy istnieje już rozbudowany budynek hotelu i mając jedno ograniczenie: zgodność nowego projektu z prawem budowlanym i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zwracając szczególną uwagę na możliwość lokalizacji ogólnie rozumianych obiektów kubaturowych. I tak, wynik tej analizy jest taki, że projektowana rozbudowana hotelu nie ogranicza rozbudowy budynków położonych przy ul. [...] i [...] (działka nr 2) wprowadza jedynie (ze względy na przesłanianie okien na parterze budynku hotelu) ograniczenie wysokości hipotetycznej zabudowy na granicy działki do wysokości 14,6 m czyli wyższej niżeli rozbudowa hotelu. Co istotne, ograniczenie to występuje tylko na długości ok. 14,5 m. Odnośnie działki nr 3 stwierdzono, że hipotetyczne zabudowy nie spowodują zacieniania i przesłaniania pomieszczeń w budynku hotelu.

W celu uzupełnienia argumentacji przytoczonej na uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisów prawa budowlanego - art. 35, tj. spełnienia przesłanek wskazanych w planie zagospodarowania przestrzennego przedkładam uzupełniające wyjaśnienia projektanta, autora "Analizy przysłaniania i zacieniania ..."

Zgodnie z rozważaniami dokonanymi przez organ, odnośnie hipotetycznej rozbudowy działki 2 i zabudowy działek 3 i 4, istnieje konieczność jej oddalenia o więcej niżeli 2,35 m niżeli miałoby to miejsce w stosunku do obecnie istniejącej wysokości budynku hotelu (przed jego rozbudową). Organ wskazuje bowiem na odległość 6,35m, a nie jak obecnie 4 m. Powyższe jest wskazywane przez organ jako jedyne ograniczenie w stosunku do stanu hipotetycznego.

Ustalenie to, pomijając jego prawidłowość (w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód graficzny takiego wariantu zabudowy), które legło u podstaw oceny o niezgodności projektu budo walnego z planem zagospodarowania przestrzennego dokonane zostało z pominięciem przepisów cywilnych tzw. prawa sąsiedzkiego tj. art. 140 i 144 k.c. Na konieczność uwzględnienia w takich sprawach przepisów art. 140 i art. 144 k.c. wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., II OSK 2006/06, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Rz 236/08. Na konieczność oceny stopnia, w jakim ma nastąpić oddziaływanie jednej nieruchomości na drugą (czy jest ono istotne, czy nie) wskazuje nawet przywołany w treści zaskarżanej decyzji wyrok Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11.04.2007 r. ,sygn. akt II SA/G1 839/06, którego pominięty fragment uzasadnienia, po słowach "uprawy na działce itp." brzmi: " W konsekwencji udzielając pozwolenia na usytuowanie obiektu w granicy należy w pierwszej kolejności, w związku z przytoczonym zapisem planu, rozważyć m.in. jak znaczne zacienienie w związku z zamierzoną budową powstanie (w sposób naturalny zacienienie przy tak bliskiej zabudowie powstać musi nieuchronnie) i czy zacienienie to będzie tak istotne, że można już rozpatrywać je w kategorii utrudniania użytkowania działki sąsiedniej. Rozstrzygające w sprawie organy administracji publicznej kwestii tej jednak nie podjęły

Organy I i II instancji we wskazanym wyżej zakresie nie dokonały jakiejkolwiek oceny. Przedmiotem rozważań nie były powołane przepisy prawa cywilnego wyznaczające granice ochrony prawa własności, jak również granice wolności budowlanej.

W ocenie skarżącego przy uwzględnieniu treści art. 140 i 144 k.c. nie można uznać hipotecznego w przyszłości ograniczenia co do odsunięcia zabudowy o 2,35 m dalej niżeli w odniesieniu do budynku hotelu obecnie istniejącego za takie, które ogranicza zabudowę lub korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę. Podobnie, przy uwzględnieniu powyższych kryteriów nie można uznać za przekraczające zwykłą miarę niewielkiego jedynie stopnia zacienienia powodowanego projektowaną zabudową, które ograniczałoby użytkowanie wewnętrznych podwórek nieruchomości nr 2, 4 i 3.

Zarzut naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 6, 8 i 80 k.p.a. skarżący formułuje względem zaniechania przez organ wezwania strony do uzupełnienia przedłożonej "Analizy zacieniania ...", w szczególności w zakresie, jaki stał się przedmiotem analizy organu, tj. w zakresie wskazującym na ograniczenie lokalizacji hipotetycznej zabudowy na działce nr 2 względem rozbudowanego budynku hotelu (oddalenie od granicy o 6,35 m). Brak wskazania organu na zainteresowanie takim przypadkiem spowodowało, że strona nie miała możliwości w toku postępowania administracyjnego odnieść się do tej kwestii.

W ocenie skarżącego, uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 ust. 6 oraz § 3 k.p.a. W szczególności wyjaśnienia podstawy faktycznej są niepełne i nie obrazują wnioskowania przeprowadzonego przez organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane spełnienie wymogu dopuszczającego lokalizację zabudowy w granicy nieruchomości pod warunkiem nieograniczania możliwości zabudowy i użytkowania działek sąsiednich - określonego w § 8 ust. 1 pkt 3 lit. m miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w centralnej części miasta, obejmującego [...]i [...] miasta, przyjętego Uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z [...]r. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...]r., Nr [...], poz. [...]), w obszarze którego jest położona działka nr 1 przy ul. [...] w G.\

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Pozwolenie na budowę ma charakter aktu administracyjnego związanego, na co wyraźnie wskazuje treść art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: pr. bud.). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 tej ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei w myśl art. 35 ust. 1 pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 35 ust. 1 pkt. 1) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt. 2).

Reasumując, spełnienie określonych wyżej wymogów łącznie obliguje właściwy organ do wydania pozwolenia budowlanego, a ich niespełnienie chociażby jednego z nich skutkuje koniecznością podjęcia decyzji negatywnej dla inwestora.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji projekt budowlany pozostaje niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w ślad za tym zachodzi przesłanka negatywna do wydania żądanego pozwolenia budowlanego.

Przedmiotowa inwestycja, zlokalizowana według projektu w granicach z działką nr 3 (ul. [...]), działką nr 2 ( ul. [...]) oraz działką nr 4 (ul. [...]), ma być realizowana na działce nr 1, należącej do inwestora. Działka ta (nr 1) znajduje się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w centralnej części miasta, obejmującego [...] i [...] miasta, przyjętego Uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z [...]r. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...]r" Nr [...], poz. [...]) oznaczonym w tym planie symbolem 69 UM - tereny usługowo - mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy.

Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3 lit. m tego planu "dopuszcza się sytuowanie budynków w granicy własności z sąsiadującą działką budowlaną pod warunkiem nieograniczania możliwości zabudowy i użytkowania działki sąsiedniej z uwzględnieniem stanu istniejącego i projektowanego oraz w przypadku kiedy występuje wspólnota interesów właścicieli nieruchomości dla łączenia różnego rodzaju zabudowy, z uwzględnieniem zasad określonych w przepisach odrębnych".

Przepis nie jest zbyt jasno skonstruowany, w szczególności zaś nie wynika z niego wyraźnie czy usytuowanie budynku w granicy z działka sąsiednią wymaga spełnienia łącznie dwu warunków (nieograniczanie możliwości zabudowy i zaistnienie "wspólnoty interesów" właścicieli nieruchomości), czy też wystarczy, że jeden z tych warunków zostanie spełniony. Łącznik "oraz", jak należy przyjąć, wskazuje na pierwszą z tych możliwości. Dylemat ten nie ma przedmiotowej sprawy większego znaczenia, bowiem obie te przesłanki negatywne zostały spełnione. Co do pierwszej to, zdaniem organów orzekających w sprawie, projektowane usytuowanie planowanego budynku na działce nr 1 spowoduje ograniczenie możliwości zabudowy na działkach sąsiednich. Jeśli chodzi o drugą z nich, to wspólnoty mieszkaniowe sąsiednich nieruchomości wyraziły zdecydowany sprzeciw wobec planowanej rozbudowy w granicy działek nr 4, 3 i 2, w związku z czym nie został spełniony warunek występowania "wspólnoty interesów właścicieli nieruchomości dla łączenia różnego rodzaju zabudowy". Po to aby taka "wspólnota interesów" wystąpiła konieczne jest uzyskania porozumienia pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich w zakresie prowadzenia inwestycji w granicach z sąsiednimi działkami, a przynajmniej ich akceptacja dla takiego przedsięwzięcia.

Wracając do pierwszej przesłanki trzeba zauważyć, że jest ona bardziej złożona, aniżeli sygnalizowano to wyżej. Nie chodzi tylko o kwestię "nieograniczania" możliwości zabudowy na działkach sąsiednich w wyniku lokalizacji budynku w granicy, ale także z nieograniczaniem użytkowania tych działek, przy czym jedno i drugie z uwzględnieniem stanu istniejącego i projektowanego.

Wobec tego przesłanka ta zawiera w sobie dwa bardziej uszczegółowione warunki, które muszą zaistnieć łącznie, aby można był uzyskać pozwolenie budowlane: pierwszy – lokalizacja budynku w granicy nie spowodowuje ograniczania możliwości zabudowy z uwzględnieniem stanu istniejącego i projektowanego; drugi - lokalizacja budynku w granicy nie spowoduje ograniczania możliwości użytkowania działki sąsiedniej z uwzględnieniem stanu istniejącego i projektowanego.

Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, obie przesłanki w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione. Druga, z przyczyn, o których była mowa wyżej, a więc wyraźny brak zgody wspólnot mieszkaniowych na lokalizację budynku w granicy. Natomiast w przypadku pierwszej przesłanki prowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że dla zabudowy na działce nr 2 w granicy z działką inwestora występuje ograniczenie wysokości możliwej zabudowy do 14,6m z uwagi na przesłanianie okien na parterze projektowanej rozbudowy. Ograniczenie to występuje na odcinku 14,5m w miejscu obecnej lokalizacji muru. Okoliczność ta wynika z analizy przeprowadzonej na zlecenie inwestora. W analizie tej nie wzięto w niej pod uwagę możliwości rozbudowy istniejących budynków na sąsiednich działkach, czy też nowej zabudowy w szczególności na działkach nr 3 i 4 w formie budynków, oddalonych od granicy co najmniej 4m, z oknami w ścianach zwróconych w stronę granicy, zabudowanej projektowaną ścianą graniczną o wysokości 12,70m. W takim przypadku, z uwagi na wymogi § 13 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422) należałoby uwzględnić konieczność odsunięcia projektowanej zabudowy od granicy z działką inwestora na odległość 6,35m (równą pomniejszonej o połowę wysokość projektowanej ściany granicznej hotelu), a nie jak obecnie na odległość 4m albo nieco większą z uwagi na obecnie istniejące w granicy budynki, jednakże o mniejszej wysokości niż projektowana rozbudowa. Ponadto, w przypadku zabudowy zlokalizowanej w granicy nieruchomości takiej jak przyjęta dla potrzeb analizy, zachodziłaby konieczność zlikwidowania wszystkich otworów okiennych w budynku istniejącym na działce nr 2 od strony działki inwestora.

W świetle tych ustaleń nie budzi wątpliwości to, że lokalizacja projektowanego budynku w granicy spowodowuje ograniczenie możliwości zabudowy na działkach sąsiednich nr 2,3 i 4. Co za tym idzie, nie został spełniony, wynikający z § 8 ust. 1 pkt 3 lit. m planu miejscowego, wymóg pozwalający na lokalizację budynku w granicy działki nr 1, a tym samym takie jego usytuowanie, jako niezgodne z planem miejscowym, obliguje organ architektoniczno-budowlany do odmowy wydania pozwolenia budowlanego ze względu na postanowienie zawarte w art. 35 ust. 1 pkt. 1 pr. bud.

Zdaniem Sądu, nie zasługują na aprobatę zarzuty materialnoprawne podnoszone w skardze. Wbrew stanowisku skarżącej, lokalizacja projektowanej zabudowy w granicy działki nr 2 spowoduje ograniczenie w zabudowie tej działki, jak też działek nr 3 i 4 ( art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud.).

Nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9. art. 4 pr. bud. poprzez przyznanie pierwszeństwa uzasadnionym interesom osób trzecich, bowiem przeszkodą do wydania pozwolenia budowlanego były postanowienia planu miejscowego, oczywiście chroniące interesy osób trzecich, jednakże ewentualne kwestionowanie takiej ochrony, przyznanej aktem prawa miejscowego nie może się odbywać w ramach prowadzonego postępowania jurysdykcyjnego. Inaczej rzecz ujmując, zarzut taki nie dotyczy samej decyzji, ale jej podstawy prawnej w postaci normy prawa powszechnie obowiązującego.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 pr. bud. ze względu na zaniechanie wezwania skarżącego do usunięcia nieprawidłowości w zakresie, który wskazany został jako podstawa odmowy zatwierdzenia projektu ma charakter procesowy i w związku z tym, dla jego skuteczności, skarżąca powinna była wykazać, że uchybienie w tym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego nie wykazano. Przedmiot postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia budowlanego wyznacza sama strona i jej wolą organ pozostaje związany. W tym przypadku inwestor zamierzał zrealizować budynek w granicy z działką sąsiednią i w tym (w takim) zakresie organy administracji orzekały. Nie było przeszkód, aby dostrzegając zagrożenie wynikające z faktu takiego umiejscowienia budynku, inwestor dokonał stosownych korekt w trakcie postępowania. Tego nie uczynił. Co więcej, prowadzone postępowanie w przedmiotowej sprawie było czwartym z kolei, zatem inwestor miał czas i możliwość, aby tak właśnie postąpić.

W ocenie Sądu, nie znajdują uzasadnienia zarzuty procesowe podnoszone w skardze, dotyczące niewyjaśnienia wszystkich, istotnych dla sprawy okoliczności art. 6, 8 i 80 k.p.a. Nie doszło także do naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem ustalenie wskazanej w uzasadnieniu przeszkody do wydania pozwolenia budowlanego wykluczało rozważanie interesów strony skarżącej i osób trzecich z uwzględnieniem przepisów prawa cywilnego, w tym art. 140 k.c. oraz 144 k.c. Sąd nie dostrzegł tego, aby skarżącemu ograniczano prawo do czynnego udziału w postępowaniu, a przynajmniej w takim zakresie, w jakim mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy (art. 8,9,10, 7 i 81 k.p.a.). Także podstaw prawna i faktyczna decyzji została prawidłowo wyjaśniona ( art. 107 § 1 ust. 6 oraz § 3 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.