Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 951/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 134 par. 1, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 98 ust. 1, ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. L. i R. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa własności działek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] r. nr [...], znak [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących P. L. i R. L. solidarnie kwotę [...](cztery [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Starosta W. działając na podstawie art. 98 ust.1 i 3, art.130 ust.1 i 2, art.132 ust.1a i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. – dalej powoływanej jako u.g.n.) po rozpatrzeniu wniosku z pełnomocnika R. L. i P. L. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za prawo własności działek gruntu oznaczonych numerami [...] i [...], położonych w obrębie [...] - [...], gmina W. o łącznej powierzchni [...] ha, zapisanych w księdze wieczystej [...], które z mocy prawa przeszły na własność Gminy W.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone odwołaniem z dnia [...] maja 2021 r. przez pełnomocnika P. L. i R. L.. Kwestionując prawidłowość skarżonej decyzji domagali się oni jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po powzięciu informacji o wpływie odwołania, Wójt G. W. występujący w sprawie jako strona zobowiązana do wypłaty odszkodowania, przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o uwzględnienie przez organ odwoławczy z urzędu kwestii dotyczącej możliwości ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. i związanej z tym nieważności postępowania. Jak wskazywał Wójt, powołując się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2020 r. (sygn. akt I OSK 1928/18) postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela, dojdzie do wydzielenia określonych działek gruntu pod drogi publiczne, przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego oraz do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda Z. decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...].

Organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg postępowania prowadzonego przez organ I instancji, w toku którego operaty szacunkowe określające wartość działek będących przedmiotem postępowania przedstawili zarówno wnioskodawcy jak i Gmina W. a kolejny operat został opracowany na zlecenie Starosty. Opisano też wnikliwą i obszerną ocenę poszczególnych dowodów przeprowadzoną przez Starostę między innymi w kontekście zgłaszanych przez strony zarzutów.

Po przytoczeniu treści art. 98 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., Wojewoda wskazał, że do prawidłowego orzeczenia o przedmiotowym odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Jak ocenił dalej organ odwoławczy, popierając swoje stanowisko orzecznictwem sądów administracyjnych, podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne.

Wojewoda wyjaśnił też, iż to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. Dalej zaś wywiedziono, że jakkolwiek skutki prawne określone w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie są przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, lecz są następstwem z mocy prawa tej decyzji, to z treści rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji musi wynikać, że z dzielonej na wniosek właściciela nieruchomości zostały wydzielone działki przeznaczone pod drogę publiczną. Na tego rodzaju przeznaczenie działek wskazywać też powinna podstawa prawna decyzji, choć nie powołanie w decyzji podziałowej art. 98 ust. 1 u.g.n. nie oznacza automatycznie, że skutek w tym przepisie nie wystąpił. Zdaniem organu odwoławczego co prawda organ administracji nie ma prawa zamieścić w treści decyzji (rozstrzygnięcia) stwierdzenia, że działki gruntu wydzielone pod określoną drogę publiczną przechodzą z mocy prawa np. na własność gminy, ale bez wątpienia decyzja podziałowa winna określać czy, i ewentualnie które działki są wydzielane pod drogi publiczne.

Jak stwierdził Wojewoda, na podstawie decyzji podziałowej Wójta G. W. można ustalić przede wszystkim charakter drogi. W § 20 ust. 4 uchwały Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wschodniej części wsi [...] zapisano, że "Ustala się budowę (odcinkami rozbudowę) ulicy w ciągu drogi gminnej, której pas drogowy stanowi teren KD1 o szerokości w liniach rozgraniczających 15 m, z miejscowymi przewężeniami wg oznaczeń na rysunku". Jako, że droga gminna zgodnie z podziałem ujętym w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) to jedna z kategorii dróg publicznych, a stosownie do art. 2a ust. 2 ustawy drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy (tu Gminy W. ), biorąc pod uwagę treść decyzji podziałowej Wójta G. W. nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., w ocenie organu odwoławczego, zasadnym było wszczęcie przez organ I instancji postępowania o ustalenie odszkodowania na rzecz P. L. i R. L. za przedmiotową nieruchomość.

Jak dalej przyjął w toku orzekania Wojewoda, brak ujawnienia przez Gminę W. w księdze wieczystej przysługującego jej prawa własności działki nr [...] i nr [...], pozostaje poza zakresem rozpatrywanej sprawy. To, że Wójt G. W. nie podjął kroków zmierzających do wpisania prawa własności do ksiąg wieczystych nie może być powodem do podważania skutków prawnych ostatecznej decyzji podziałowej. Wpis prawa własności do księgi wieczystej ma w tym bowiem przypadku charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa.

W ocenie organu odwoławczego wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, na zasadzie art. 98 ust. 3 u.g.n., nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej tych działek a brak stosownego wpisu w księdze wieczystej nie może determinować skuteczności wniosku strony o odszkodowanie, skoro to na podstawie art. 98 ust. 2 u.g.n. na właściwym organie ciąży obowiązek złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Wyjaśniono też, iż jeśli Gmina W. kwestionuje okoliczność, że działki nr [...] i nr [...] stały się jej własnością w dniu uostatecznienia się decyzji podziałowej, to powinna podjąć czynności mające na celu wzruszenie decyzji podziałowej w jednym z trzech trybów określonych w art. 16 k.p.a.

Mając na uwadze, że decyzja podziałowa nie została wyeliminowana z obrotu prawnego oraz fakt, że dotychczasowi współwłaściciele wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania, organ I instancji powinien był ustalić odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Zauważono również, że w trakcie prowadzonego postępowania (trwającego 21 miesięcy), Gmina W. nie kwestionowała zasadności jego prowadzenia.

W pozostałym zakresie organ wyjaśnił, iż kolejną z przesłanek uzasadniających decyzyjne ustalenie wysokości odszkodowania przez Starostę jest brak uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Zdaniem organu odwoławczego proces negocjacji w przedmiotowej sprawie zakończył się wynikiem negatywnym, co oznaczało konieczność wszczęcia i przeprowadzenia przez Starostę postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłaszanych przez dotychczasowych współwłaścicieli roszczeń. Przedłożona do akt sprawy dokumentacja jest wystarczającym dowodem na brak porozumienia stron w sprawie ustalenia odszkodowania.

Tym samym w ocenie Wojewody istota poddanego jego ocenie sporu dotyczyła oceny wartości dowodowej zgromadzonych w sprawie operatów szacunkowych. W odwołaniu strony kwestionują bowiem wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji, na podstawie operatu szacunkowego z [...] września 2020 r., wykonanego na zlecenie Starosty [...] przez rzeczoznawcę majątkowego.

Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie stanowisko Starosty [...] i wyrażoną w zaskarżonej decyzji obszerną ocenę operatów szacunkowych zarówno tego sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę M. Z., jak i tych przedłożonych przez strony postępowania. Zdaniem organu odwoławczego sprawdzenie wartości dowodowej operatów zostało dokonane w sposób wnikliwy i przekonuje o rzetelności dokonanej oceny.

Wojewoda odniósł się też obszernie do zarzutów odwołujących dotyczących prawidłowości operatu na podstawie którego ustalono wysokość należnego im odszkodowania a także wyjaśnił z jakich przyczyn nie uznał operatów przestawionych przez strony postępowania za dowody mogące stanowić podstawę ustalenia odszkodowania czy też zakwestionowania operatu sporządzonego na zlecanie Starosty.

Organ odwoławczy końcowo wyjaśnił, iż dopatrzył się wprawdzie nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji albowiem doszło w jego toku do niepotrzebnego wydłużenia postępowania do okresu 21 miesięcy, to jednak przedmiotowe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł pełnomocnik P. L. i R. L. zarzucając przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1.1 § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 134 § 2, art. 150 ust. 2, art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w niniejszej sprawie możliwe było przyjęcie do porównania nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne podczas gdy do porównania powinny zostać przyjęte nieruchomości przylegające,

1.2 art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 56 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (...) poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów, polegającą na uznaniu, iż wynikające z nich normy nie nakładają na rzeczoznawcę majątkowego obowiązku dołączenia do operatu szacunkowego dokumentów w postaci wyrysów i wypisów, które dotyczą istotnych cech nieruchomości przyjętych do porównania podczas gdy ww. przepisy taki obowiązek na rzeczoznawcę nakładają co ma na celu rzetelne porównanie nieruchomości i ich cech w oparciu o dokumenty urzędowe i geodezyjne,

1.3 art. 157 ust. 1, 3 i 4 u.g.n. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców w zakresie oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. Z. w sytuacji gdy w przedmiotowym postępowaniu zgromadzone zostały 3 różne operaty szacunkowe dotyczące tego samego celu i tożsamych nieruchomości, a różniące się zasadniczo przyjętą wartością nieruchomości, a sam organ administracyjny nie ma kompetencji do oceny merytorycznej operatu szacunkowego z uwagi na brak wiedzy specjalistycznej w opiniowanym zakresie,

1.4 art. 156 ust. 1 u.g.n. polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia [...] września 2020 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, co spowodowało zaniżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zaniżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych co zgodne jest z dyspozycją § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości,

1.5 art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego M. Z. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas, gdy niewłaściwie zastosowano współczynnik korygujący 3.5% trendu spadkowego, która to wartość nie została w żaden sposób wykazana i uargumentowana, co miało wpływ na zaniżenie wartości nieruchomości i tym samym wartości odszkodowania,

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. Z. na okoliczność wartości nieruchomości.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania, G. W., w piśmie z [...] listopada 2021 r. wniósł o uwzględnienie z urzędu kwestii dotyczącej możliwości ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. i związanej z tym nieważności postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, z innych przyczyn aniżeli zgłoszone w niej zarzuty.

Ocenie Sądu została poddana decyzja Wojewody którą utrzymano w mocy wcześniejszą decyzją Starosty ustalającą odszkodowanie z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy W. działek wydzielonych pod drogę publiczną gminną.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygania przez organy administracji w przedmiotowej sprawie stanowił art. 98 u.g.n. zgodnie z którym:

1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

2. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

3. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Stosownie natomiast do art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3. art. 106 ust. 1 i art. 124-126, odrębną decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Rozstrzygając w badanej sprawie organ odwoławczy co do zasady trafnie wskazał, że do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki oraz wydzielenia na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Wobec faktu bezspornego istnienia w obrocie prawnym decyzji podziałowej, organ odwoławczy trafnie też ocenił, że podstawowe znaczenie w sprawie ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji miało dojść do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne. Jak zauważył Wojewoda organ podziałowy nie ma prawa zamieścić w treści decyzji rozstrzygnięcia, że działki gruntu wydzielone pod określoną drogę publiczną przechodzą z mocy prawa np. na własność gminy, ale bez wątpienia decyzja podziałowa winna określać czy, i ewentualnie które działki są wydzielane pod drogi publiczne.

W ocenie Sądu organ odwoławczy przyjmując prawidłowe założenia oceny skutków decyzji podziałowej nie zastosował ich jednak właściwie w toku dalszego orzekania.

W badanej sprawie dające podstawy do ustalania odszkodowania przez Starostę przejście własności działek drogowych miało być następstwem decyzji Wójta Gminy W. z [...] kwietnia 2018 r., zatwierdzającej, po rozpatrzeniu wniosku P. L. i R. L., projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie nr [...] [...] zapisanej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Jak przywołano w podstawie prawnej powyższej decyzji została ona wydana na mocy art. 93 ust.1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n.

Jak natomiast wynika z sentencji powyższej decyzji, w następstwie zatwierdzenia projektu podziału działka nr [...] o pow. [...] ha została podzielona na działki: o nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow.[...] ha, nr [...] o pow.[...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow.[...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow.[...] ha, nr [...] o pow.[...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow.[...] ha o ogólnej powierzchni [...] ha, a ów podział został przedstawiony na mapie w skali 1: 1000 wraz z wykazem zmian gruntowych.

Jak wskazano dalej w przedmiotowej decyzji "celem podziału było wydzielenie działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i tereny dróg".

W badanej sprawie Gmina W. sygnalizowała organowi odwoławczemu, iż w jej ocenie na mocy decyzji podziałowej nie doszło jednak do przejścia własności działek a także, że Gmina nie została dotychczas ujawniona w księdze wieczystej jako ich właściciel. Stąd okoliczność powyższa wymagała pogłębionej analizy w zakresie wywołania przez decyzję skutku przejścia z mocy prawa działek na własność gminy niezależnie od tego, iż jak trafnie zauważył Wojewoda na etapie postępowania przed organem I instancji owa okoliczność nie była przez Gminę podnoszona. Należy jednak mieć na względzie, iż w toku postępowania administracyjnego, także na organie odwoławczym ciąży obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Jak przyjmuje się trafnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o powstaniu roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki wydzielone pod drogę publiczną i przejęte na własność podmiotu publicznego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przesądza podstawa prawna i treść rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział, która powinna nie tylko odwoływać się do art. 98 ust. 1 u.g.n., lecz także powinna precyzyjnie i bezspornie wyznaczać zakres przedmiotowy skutków wywłaszczeniowych, o których mowa w powyższym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt. I OSK 1688/15).

Tymczasem w badanej sprawie cytowana powyżej decyzja podziałowa, mająca wywołać skutek przejścia z mocy prawa działek wydzielonych pod drogę publiczną, nie tylko nie zawiera w podstawie prawnej przepisu art. 98 u.g.n., ale na dodatek w swojej treści nie wskazuje na taki skutek, gdyż wskazanie, że "celem podziału jest wydzielenie działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i tereny dróg" nie jest tożsame z tym, iż wydzielane drogi mają pełnić funkcję dróg publicznych.

Co więcej, z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika wprawdzie, że decyzja podziałowa została wydana w następstwie wniosku właścicieli nieruchomości, jednakże nie wynika z niej iżby zgodnie z ich wnioskiem którekolwiek z wydzielanych działek miały być wydzielone pod drogi publiczne.

W tym miejscu należy podkreślić, iż jak wynika z art. 98 ust. 1 u.g.n. właśnie żądanie właściciela nieruchomości wydzielenia działki pod drogi publiczne, po potwierdzeniu zgodności takiego żądania z planem miejscowym, skutkuje przejściem prawa własności działek na właściwą jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. Brak w aktach sprawy wniosku o podział nie pozwala przy tym stwierdzić jaka faktycznie była jego treść.

W pozostałej części uzasadnienia decyzji podziałowej, odnosząc się do zapisów planu miejscowego wskazano, że objęte wnioskiem działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową i w żaden sposób nie przeanalizowano zapisów dotyczących innych działek niż pod tego rodzaju zabudowę. Śladowe odniesienie do regulacji powyższego planu w zakresie przeznaczenia działek nr [...], [...] można odnaleźć jedynie w pkt 13 i 14 sentencji decyzji, w którym wskazuje się: "KD1 - tereny dróg publicznych".

W ocenie Sądu, w oparciu o tak skonstruowaną decyzję podziałową nie sposób uznać aby powołana w niej podstawa prawna, zawarte rozstrzygnięcie lub choćby treść uzasadnienia precyzyjnie i bezspornie wyznaczały zakres przedmiotowy skutków wywłaszczeniowych.

Jakkolwiek zatem akcentowany przez organ odwoławczy deklaratywny charakter wpisu do księgi wieczystej nie budzi wątpliwości Sądu, to skoro w oparciu o treść decyzji brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia takiego skutku, właśnie potwierdzenie stosownym wpisem przejścia prawa własności przez właściwy sąd wieczystoksięgowy, dawałoby podstawy do uznania sporu pomiędzy stronami postępowania odszkodowawczego za rozstrzygnięty. Warto przy tym zauważyć, iż spór taki, wobec niejednoznacznej treści decyzji podziałowej może zresztą dotyczyć zarówno skutku w zakresie przejęcia z mocy prawa własności wydzielonych działek ale również co do podmiotu publicznoprawnego który takie działki nabył lub miał nabyć.

W realiach badanej sprawy należy zatem w pełni zgodzić się z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2018 r., sygn. akt. I OSK 964/16, w którym stwierdzono, że sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne (lub ich poszerzenie), przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz do ujawnienia praw nowego właściciela (lub prawa własności wolnego od obciążenia prawem użytkowania wieczystego) w księdze wieczystej. Jeżeli powyższe warunki nie zostaną zrealizowane, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Jak trafnie dostrzegł bowiem NSA w powyższym wyroku, jeżeli organ orzekający w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości nie skorzysta z kompetencji do wydzielenia działek pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., to nie można z samego faktu przeznaczenia dzielonych działek pod drogi publiczne wywodzić, że decyzja podziałowa wywołała skutek wywłaszczeniowy. Skutek ten jest bowiem ściśle powiązany z operacją odrębnego wydzielenia w decyzji podziałowej działek w celu ich wywłaszczenia pod drogi publiczne. Bez następującego z urzędu wydzielenia działek pod drogę publiczną – towarzyszącemu wnioskowi o zatwierdzenie podziału – nie może być bowiem mowy o skutkach wywłaszczeniowych, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.

Sąd uznał zatem, że wobec opisanej powyżej obszernie treści decyzji podziałowej, skutek przejścia prawa własności możnaby wywodzić aktualnie jedynie z samego faktu przeznaczenia dzielonych działek pod drogi publiczne, co jak wskazano powyżej, wykracza poza zakres ustaleń, które mogą być poczynione przez organy orzekające o wysokości odszkodowania. W tym zakresie nie chodzi o podważanie skutków prawnych ostatecznej decyzji podziałowej lecz o należyte ich ustalenie i potwierdzenie.

Tym samym wobec braku należytego wyjaśnienia czy decyzji podziałowa wywołała skutek wywłaszczeniowy, co powinno było następować w szczególności po weryfikacji stosownych wpisów do księgi wieczystej, rozstrzyganie w przedmiocie odszkodowania będącego następstwem takiego zdarzenia należało uznać za przedwczesne.

Końcowo Sąd wskazuje, iż nie jest przy tym jasne na jakiej podstawie organ w toku orzekania przyjął, że bezsporny brak wpisu prawa własności Gminy do ksiąg wieczystych, jest następstwem nie podjęcia przez nią kroków zmierzających do wpisania tegoż prawa lecz innych okoliczność np. odmowy dokonania takiego wpisu przez sąd wieczystoksięgowy.

Jeśli chodzi natomiast o stanowisko pełnomocnika Gminy, zarzucającego nieważność postępowania mającego za przedmiot ustalenie odszkodowania, jawi się on jako zbyt daleko idący. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym postępowanie zainicjowane przez skarżących nie musiało się zakończyć wydaniem decyzji ustającej odszkodowanie, gdyż stwierdzenie braku podstaw ustalenia odszkodowania może skutkować odmową ustalenia odszkodowania (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 5 listopada 2015 r., sygn. akt. II SA/Gl 508/15, poddany ocenie NSA w cytowanym wyżej wyroku sygn. akt. I OSK 964/16).

Skoro na ręce Starosty wniesiono wniosek o ustalenie odszkodowania, a z dokumentów wynikało, że Gmina przeprowadzała z wnioskodawcami rokowania dotyczące odszkodowania, nie kwestionując zresztą swojej roli jako podmiotu nabywającego prawo własności - a nawet proponującego z tego tytułu wypłatę odszkodowania, na wstępnym etapie postępowania organ nie miał podstaw do przyjmowania, iż powyższa kwestia jest sporna pomiędzy stronami. Kwestia faktycznego zaistnienia skutku wywłaszczeniowego, w szczególności opierająca się na wpisach do ksiąg wieczystych, mogła i powinna była następować już w toku zainicjowanego przez wnioskodawców postępowania administracyjnego.

W toku dalszego postępowania organy administracji winny dokonać ponownej oceny wniosku o ustalenie odszkodowania mając na względzie powyższe wytyczne, w tym w szczególności powinny mieć na względzie zasadność weryfikacji skutku decyzji podziałowej w zakresie prawa własności w oparciu o wpisy do właściwej księgi wieczystej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że uzasadnione jest uchylenie decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powodu naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n., stanowiącego naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 litera a p.p.s.a.) . Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przywoływane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).