Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 166/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 , art. 38 ust. 2 pkt 4, ust. 4, art. 36 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 8 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na niższe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 4 grudnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] na rzecz skarżącego K. K. 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym z dnia 4 grudnia 2018 r., nr [...] , na podstawie art. 32 ust. 1 i 2, art. 38 ust. 2 pkt 4 oraz art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) w zw. z § 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.) - oraz art. 107 § 1, art. 108 § 1, art.127a § 1 i 2 art. 130 § 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, w skrócie - "k.p.a."), Komendant Powiatowy Policji zwolnił zastępcę Naczelnika Wydziału K.K. z dniem 20 grudnia 2018 r., cofnął posiadany dodatek funkcyjny i z dniem 21 grudnia 2018 r. mianował na stanowisko asystenta Zespołu ds. Kryminalnych Posterunku Policji w 5 (piątej) grupie zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym w kwocie 2.450 złotych i dodatkiem służbowym w kwocie 500 złotych miesięcznie z jednoczesnym zachowaniem, na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o Policji prawa do stawki uposażenia pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego, przy zastosowaniu mnożnika 1,9 kwoty bazowej.

Rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że rozkazem organizacyjnym nr [...]z dnia 21 listopada 2018 r. zmieniono strukturę organizacyjno-etatową Komendy Powiatowej Policji w związku z czym likwidacji uległo dotychczas zajmowane przez funkcjonariusza stanowisko. Wobec braku możliwości mianowania na równorzędne stanowisko w dniu 4 grudnia 2018 r. przeprowadzono z funkcjonariuszem rozmowę kadrową, podczas której zaproponowano stanowisko asystenta Zespołu ds. Kryminalnych Posterunku Policji , na co funkcjonariusz wyraził zgodę.

Organ I instancji wyjaśnił, że decyzje w sprawach mianowania policjanta na stanowisko służbowe, zwolnienia ze stanowiska, przenoszenia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych są decyzjami uznaniowymi. Stosunek służbowy ma charakter stosunku administracyjnego, wobec czego brak w nim cech równości stron. Zdaniem organu I instancji zawarte w ustawie uregulowanie daje przełożonemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. Organ podkreślił, że przy mianowaniu K.K.na stanowisko asystenta Zespołu ds. Kryminalnych Posterunku Policji kierował się szczególnie ważnym interesem społecznym, tożsamym z interesem służby, wynikającym z konieczności zachowania ciągłości służby i realizacji zadań Policji wynikających z katalogu zawartego w art. 1 ust. 2 ustawy o Policji, a także ważnym interesem strony w postaci zapewnienia zatrudnienia.

W wyniku złożonego przez K.K. odwołania od powyższego rozkazu personalnego Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia 8 stycznia 2019 r. nr 13, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 268a k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg służby, zamiany organizacyjne i wyjaśnił m.in., że w dniu przeprowadzenia rozmowy kadrowej z K. K. , oraz na dzień wejścia w życie zmian organizacyjnych, nie istniało żadne równorzędne stanowisko służbowe, na które mógłby zostać mianowany skarżący. Wskazano, że w dniu wejścia w życie zmian organizacyjnych, tj. 21 grudnia 2018 r. istniały jedynie dwa kierownicze stanowiska rangi oficerskiej: Naczelnika Wydziału Organizacji Służby i Prewencji Kryminalnej oraz Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy Powiatowej Policji , a także dwa stanowiska w 6 grupie zaszeregowania ze stopniem etatowym aspiranta sztabowego - kierowników ogniwa, na których powierzone zostały obowiązki przed mianowaniem kandydatów na te stanowiska, w oczekiwaniu na zgodę Inspektora Nadzoru Wewnętrznego MSWiA. Jednak z uwagi na kierowniczy charakter tych stanowisk i przewidywanie do ich obsadzenia przez innych funkcjonariuszy żadne z tych stanowisk nie mogło zostać zaproponowane. Ponadto dwa z nich, należące do pionu prewencji, nie były zgodne z doświadczeniem i kwalifikacjami zawodowymi policjanta. Natomiast nie istniało żadne inne równorzędne lub bezpośrednio niższe stanowisko oficerskie, tak samo aspiranckie, zbliżone do dotychczas zajmowanego przez stronę, które można było zaproponować skarżącemu, tym samym nie można było zadośćuczynić prośbie zainteresowanego, by mianować go na stanowisku specjalisty. Organ odwoławczy podkreślił, że stanowiska naczelników wydziałów są stanowiskami wyższego rzędu do dotychczas zajmowanego przez K.K.. Likwidacja stanowiska funkcjonariusza nie może łączyć się z przymusowym awansem na wyższe stanowisko, gdy nie ma równorzędnego. Zapewne zgodne byłoby to z wolą i interesem strony, jednakże nie byłby to słuszny interes strony w takim przypadku i na pewno przeczyłoby zasadzie fakultatywności awansowania na stanowisku służbowym oraz zasadom awansowania, niezgodne byłoby to również z interes służbowym (społecznym). Na stanowisko Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego przewidywana była inna osoba, co jest dopuszczalne z uwagi na prawo wyboru dokonywane przez kierownika jednostki organizacyjnej.

Organ odwoławczy w odniesieniu do zarzutu nie dokonania przez organ pełnej weryfikacji stanowisk służbowych, oceny ich równorzędności podniósł, w omawianym przypadku zarówno strona, jak i organ nie zaprzecza, iż mianowanie nastąpiło na stanowisko niższego rzędu. Nie jest zatem uzasadnione żądanie, by omawiana decyzja była obwarowana oceną równorzędności stanowisk, czy "parametrów różnicujących określone stanowiska". Poinformowanie K.K.o nowym zakresie zadań nie jest niezbędne przy wymienionej rozmowie kadrowej, zwłaszcza, iż nie budzi wątpliwości, że mianowanie miało nastąpić na stanowisko niższego rzędu. Policjant został zapoznany z nowym zakresem zadań na stanowisku służbowym po mianowaniu go na dane stanowisko.

Podkreślono, że zagadnienia kwalifikacji zawodowych policjanta, pozytywnej opinii, jego osiągnięć w służbie, nienagannej służby, nie mają związku z likwidacją zajmowanego stanowiska, natomiast miały wpływ przy wyborze nowego stanowiska służbowego. Aktualnie K.K. jest w trakcie studiów w Wyższej Szkole Policji . Mianowanie go obecnie na stanowisku asystenta, do którego nie jest przypisany oficerski stopień etatowy, nie oznacza, iż w przyszłości nie może zostać awansowany na wyższe stanowisko służbowe, na którym będzie mógł zdobyć tytuł oficerski (w razie pozytywnego ukończenia studiów i zdania stosownych egzaminów).

Odnośnie argumentu dotyczącego kosztów dojazdu do nowej jednostki przez K.K., organ odwoławczy wskazał, iż policjant posiada uprawnienie do zwrotu pieniędzy za koszty dojazdu do nowej jednostki. Podniesione w odwołaniu zagadnienia dotyczące obsady poszczególnych stanowisk w jednostce, zasady przenoszenia funkcjonariuszy, ich doświadczenia zawodowego zdaniem organu odwoławczego nie są związane z omawianą procedurą administracyjną i zaskarżoną decyzją.

Organ odwoławczy podkreślił, że w zaskarżonej decyzji w podstawie prawnej winien znaleźć się przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, a w sentencji decyzji zapis o przeniesieniu z urzędu. Powyższe nie ma jednak wpływu na ważność decyzji i nie skutkuje jej uchyleniem. Brak oficjalnego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego nie czyni go nieważnym, a chwilą wszczęcia będzie w tej sytuacji podjęcie pierwszej czynności w sprawie.

W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 8 stycznia 2019 r., nr 13 oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Powiatowej Policji z dnia 4 grudnia 2018 r., nr [...] w całości, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów z dokumentów w postaci struktury organizacyjnej KPP po reorganizacji z uwzględnieniem wszystkich etatów oraz opisu stanowiska Kierownika Ogniwa Kryminalnego i specjalistów w Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym oraz opisów stanowisk na okoliczność spełnienia przez skarżącego warunków w zakresie doświadczenia i kwalifikacji wymaganych na te stanowiska.

Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji poprzez wydanie decyzji przez organ II instancji z rażącym naruszeniem prawa poprzez zmianę materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia polegającej na przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z przeniesieniem skarżącego z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, utrzymując jednocześnie decyzję organu I instancji w mocy mimo, iż została ona oparta na przepisie art. 38 ust. 2 pkt 4 traktującym o mianowaniu skarżącego na niższe stanowisko w związku z reorganizacją jednostki, podczas gdy w takim przypadku obowiązany był z uwagi na art. 15 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.;

2. art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji poprzez jego przedwczesne zastosowanie w sytuacji przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności: art. 7, art. 8, art.77 § 1, art.75, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. w zw. art. 11 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie, w sposób wszechstronny i rzetelny, całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy w tym, niedokonanie przez organ w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonego rozkazu personalnego rzetelnej analizy etatowo-kadrowej pod kątem:

– istnienia równorzędnego stanowiska dla skarżącego w nowo utworzonej strukturze organizacyjnej Komendy Powiatowej Policji po przeprowadzeniu reorganizacji, mając na względzie posiadane przez niego kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe - nie wykluczając, jak uczynił to organ, stanowisk kierowniczych, zważywszy, że w wyniku reorganizacji każdy z funkcjonariuszy KPP został odwołany z zajmowanego stanowiska i mianowany na nowe stanowisko, co najmniej równorzędna ale i wyższe, a zatem istniała szeroka możliwość ukształtowania nowej struktury zwłaszcza, że rozkaz o mianowaniu skarżącego na nowe stanowisko asystenta był jednym z pierwszych wydanych po reorganizacji (o czym świadczy numeracja rozkazów), co oznacza, że faktycznie wszystkie inne stanowisk, w chwili jego mianowania były jeszcze potencjalnie wolne;

– istnienia najbardziej zbliżonego pod względem opisu stanowiska (stopnia służbowego wynagrodzenia, zakresu obowiązków, wymaganych kwalifikacji i doświadczenia zawodowego) stanowiska bezpośrednio niższego np. Kierownika Ogniwa Kryminalnego, czy specjalisty, na które po reorganizacji można byłoby mianować skarżącego,

– posiadanych przez skarżącego kwalifikacji oraz doświadczenia zawodowego, w kontekście opisu nowego stanowiska na które został mianowany, w tym w szczególności mając na uwadze uprzednie skierowania skarżącego przez organ I instancji na studia licencjackie w Wyższej Szkole Policji , pozwalające po ich ukończeniu przystąpić do egzaminu oficerskiego, a także zajmowane przez niego dotychczas stanowisko oficerskie i mimo to mianowanie go po reorganizacji na stanowisko niezwiązane ze stopniem oficerskim, co tym samym, wykluczyło możliwość przystąpienia do egzaminu oficerskiego z uwagi na brak odpowiedniego etatu,

- co przyczyniło się do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, skutkującego wadliwą subsumcją przepisów materialnych, co mogło mieć bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie podjęte w sprawie;

4. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie przez organ rygoru natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji nr 191 z dnia 4 grudnia 2018 r. wobec niewykazania w rozpatrywanej sprawie choćby jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych we wskazanym przepisie;

5. art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie przez organ II instancji, iż mimo, powołania przez organ I instancji nieprawidłowej podstawy prawnej w decyzji tj. bez przywołania art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, w sytuacji kiedy faktycznie mamy do czynienia z przeniesieniem skarżącego na stanowisko do innej miejscowości, brak ten nie skutkuje jej uchyleniem, podczas gdy istnieje istotna sprzeczność między powołanym w podstawie prawnej organu I instancji art. 38 ust. 2 pkt. 4 ustawy o Policji w zakresie w jakim warunkuje on mianowanie na niższe stanowisko, a art. 36 ust. 1 tejże ustawy traktującym o przeniesieniu z urzędu na równorzędne stanowisko;

6. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt. 4 ustawy o Policji poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego rozkazu, mimo jego obszerności, w sposób ogólnikowy i lakoniczny, nie odpowiadający kryteriom wskazanego przepisu, w szczególności, polegający na niewykazaniu na jakiej podstawie organ przyjął, iż brak było możliwości mianowania skarżącego na stanowisko kierownicze najbardziej zbliżone do zajmowanego np. Kierownika Ogniwa Kryminalnego KPP , lub specjalisty w Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym, dlaczego przenosząc funkcjonariusza do pełnienia służby w innej miejscowości obniżył mu stanowisko, w sytuacji kiedy, jak wynika z załącznika wakatów w KPP do protokołu rozmowy kadrowej przeprowadzonej w dniu 4 grudnia 2018 r. jak i samego protokołu, wskazane powyżej stanowiska w KPP były jeszcze wolne, a kwalifikacje i doświadczenie zawodowe skarżącego odpowiadało ich opisowi.

W uzasadnieniu skargi zawarto szeroką argumentację na poparcie jej zarzutów, w tym dotyczących naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazano na brak rzeczowej analizy wykazu wakatów w Komendzie Powiatowej Policji stanowiącego załącznik do protokołu z rozmowy z dnia 4 grudnia 2018 r. Zdaniem skarżącego, organ z góry założył, że nie będzie poszukiwał dla skarżącego stanowiska równorzędnego, w związku z czym swoją analizę kadrową ograniczył jedynie do poszukiwania stanowisk wykonawczych, mimo iż dotychczas zajmował stanowisko kierownicze. Fakt powierzenia obowiązków na danym stanowisku nie oznacza mianowania na to stanowisko. Pragmatyki służb mundurowych dopuszczają możliwość mianowania, zwalniania, przenoszenia na stanowiska służbowe, tym samym, jeśli na dane stanowisko w ramach struktury etatowej jednostki nie został mianowany funkcjonariusz, jest ono stanowiskiem wolnym. W ocenie skarżącego, w chwili mianowania na niższe stanowisko służbowe, w ramach struktury powstałej po reorganizacji, istniały stanowiska równorzędne do dotychczas zajmowanego, które w tej dacie nie były obsadzone. Zatem organ bezprawnie mianował na niższe stanowisko służbowe, o trzy grupy niższym od dotychczas zajmowanego, zatem nie można podzielić stanowiska organu, iż było to stanowisko najbardziej zbliżone do dotychczas zajmowanego.

Organ administracji zobowiązany jest, zgodnie z art. 6 k.p.a., działać w granicach i na podstawie prawa, a każdą decyzję rzeczowo i przekonywująco uzasadnić. W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się przy obsadzie nowej struktury i które z nich zadecydowały, że skarżący nie został uwzględniony przy obsadzie stanowisk w dotychczasowej jednostce, mimo że z uwagi na dotychczas zajmowane stanowisko, kwalifikacje, doświadczenie zawodowe, niekaralność dyscyplinarną spełniał kryteria do ich objęcia. Organ nie wykazał, iż w przypadku podjętego rozstrzygnięcia zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 108 § 1 k.p.a. W związku z reorganizacją KPP wszyscy funkcjonariusze zostali odwołani z zajmowanych stanowisk i otrzymali nowe rozkazy personalne, które na nowo sytuowały ich w ramach nowej struktury jednostki, a zatem wszystkie etaty były formalnie wolne przed ich ponownym obsadzeniem. Skarżący otrzymał w związku z reorganizacją jeden z pierwszych rozkazów o mianowaniu na nowe stanowisko, co oznacza, że organ miał właściwie nieograniczone możliwości w zakresie mianowania na nowe stanowisko. W ocenie skarżącego art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie może stanowić dla organu narzędzia pozwalającego na obniżenie stanowiska funkcjonariuszom, albowiem w pierwszej kolejności nakazuje on mianowanie funkcjonariusza, którego stanowisko zostało zlikwidowane, na stanowisko równorzędne, a dopiero wobec jego braku na stanowiska niższe. Ideą przedmiotowej regulacji jest pogodzenie interesu służby z interesem funkcjonariusza, którego stanowisko ulega likwidacji, a przynajmniej zminimalizowanie dolegliwości po jego stronie związanej z likwidacją stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze, z uwagi na brak przesłanek przewidzianych w przepisie art.106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozkazu personalnego (decyzji) w tak zakreślonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że narusza on prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednak istniejące naruszenia nie dają, w ocenie Sądu, podstaw do stwierdzenia jego nieważności, o co wnosił pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej K.K. (dalej jako - "skarżący") uczynił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 8 stycznia 2019 r., nr [...], utrzymujący w mocy rozkaz personalny, nr [...] z dnia 4 grudnia 2018 r. Komendanta Powiatowego Policji , którym m.in. zwolnił skarżącego z zajmowanego stanowiska zastępcy Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji z dniem 20 grudnia 2018 r., cofnął posiadany dodatek funkcyjny i z dniem 21 grudnia 2018 r. mianował na stanowisko asystenta Zespołu ds. Kryminalnych Posterunku Policji .

Podstawę materialno-prawną przedmiotowych rozkazów personalnych (decyzji) stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm., dalej zwanej "ustawą").

Przed przystąpieniem do rozważań trzeba wskazać, że stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby (art. 28 ust. 1 ustawy). Służba w Policji jest szczególnym stosunkiem, w którym dominującą pozycję ma organ, co jest konsekwencją celów tej formacji. Powstały stosunek służbowy jest nazywany jednostronnie podporządkowanym, zaś potrzeby służby determinują charakter i zakres indywidualnych zadań funkcjonariuszy. Dlatego niekwestionowanym prawem właściwych organów Policji jest kształtowanie struktury poszczególnych jej jednostek organizacyjnych, a także określanie, w ramach art. 1 ust. 2 ustawy, konkretnych jej zadań oraz ich realizacja przy pomocy odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy.

W ramach oceny legalności aktów administracyjnych, sądy administracyjne nie są władne oceniać celowości zmian w materii struktury organizacyjnej jednostek Policji czy też obsady kadrowej, wreszcie zakresu zadań poszczególnych stanowisk czy funkcjonariuszy. Ograniczają się przede wszystkim do badania pewnych tylko parametrów stanowisk służbowych w aspekcie ich równorzędności oraz do właściwego uzasadnienia decyzji w tym przedmiocie, mając na względzie ich uznaniowość.

Bezsporne było w sprawie, że przeniesienie skarżącego nastąpiło na skutek zmian wprowadzonych rozkazem organizacyjnym Komendanta Powiatowego Policji z dnia 21 listopada 2018 r., w związku z którymi zostało zlikwidowane dotychczas zajmowane przez niego stanowisko.

Organ pierwszej instancji w podstawie rozstrzygnięcia powołał przepis art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy.

Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 i 2 ustawy do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni, w tym komendanci powiatowi (miejscowi) Policji. Nie budzi wątpliwości, że przepis ten jest przepisem kompetencyjnym.

Przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy stanowi, że policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko.

Policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby (art. 38 ust. 4 ustawy).

Natomiast organ drugiej instancji jako właściwą podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia wskazał także na przepis art. 36 ust. 1 ustawy, który mówi, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu podniesiono, że "w omawianej sytuacji zmienione zostaje miejsce służby policjanta, jest on przeniesiony do innej miejscowości, a zatem mamy do czynienia z przeniesieniem, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten winien również znaleźć się w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, a zapis o przeniesieniu z urzędu również w sentencji zaskarżonej decyzji".

Poza sporem było, że skarżący został przeniesiony na niższe stanowisko służbowe (o trzy grupy zaszeregowania niższe). Zajmował stanowisko zastępcy Naczelnika Wydziału Kryminalnego, został zaś mianowany na stanowisko asystenta Zespołu ds. Kryminalnych, i co ważne, w innej jednostce i miejscowości - Posterunku Policji (miejscowości oddalonej o ok. 25 km od S.).

Przywołany przez organ drugiej instancji art. 36 ust. 1 ustawy, odczytywany poprzez pryzmat art. 38 ust. 1-4 ustawy, w praktyce uznawany jest za przepis, który pozwala przenieść policjanta na stanowisko służbowe tylko wtedy, gdy stanowisko to jest równorzędne (wobec poprzednio zajmowanego).

Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i podzielany przez Sąd orzekający.

Jest oczywiste, że w okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący mógł zostać przeniesiony do innej jednostki w innej miejscowości ale - tylko na równorzędne - stanowisko.

Natomiast skarżący został przeniesiony do innej miejscowości na stanowisko niższe. Organ pierwszej instancji działał w tym przypadku niejako na "skróty", a organ odwoławczy taką istotną wadliwość postępowania zaakceptował, gdyż utrzymał rozkaz personalny (decyzję) w mocy. Należy podkreślić, że przywołane przepisy art. 36 ust. 1 i art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy, dotyczą odmiennych sytuacji związanych z przenoszeniem policjanta do pełnienia służby, stanowiąc odrębne podstawy prawne, odwołujące się do innych przesłanek. Przede wszystkim jednak omawiane przepisy ustawy, przewidując możliwość przeniesienia policjanta na inne stanowisko służbowe, dotyczą stanowiska równorzędnego w przypadku pierwszego przepisu, stanowiska zaś niższego w przypadku drugiej regulacji.

Zatem skarżący w oparciu o przywołaną podstawę prawną przez organ pierwszej instancji, nie mógł zostać przeniesiony na niższe stanowisko w innej miejscowości. Skoro więc organ drugiej instancji dostrzegł przedmiotowe uchybienie, to nie mógł utrzymać zaskarżonego rozkazu personalnego w mocy. W tym zakresie należy zgodzić się ze skarżącym i stanowiskiem wyrażonym w skardze. Taki sposób procedowania w realiach niniejszej sprawy jest dotknięty istotną wadliwością i nie można w żadnej mierze podzielić stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu, że okoliczność ta "nie skutkuje uchyleniem decyzji" (rozkazu personalnego).

Już powyżej omówiona wadliwość zapadłych rozstrzygnięć skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego (decyzji) i rozkazu go poprzedzającego, niezależnie od innych stwierdzonych uchybień. W konsekwencji też organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinny w pierwszej kolejności jednoznacznie określić na jakiej podstawie (na jakich zasadach) będą przenosić skarżącego na inne stanowisko służbowe w związku z likwidacją stanowiska dotychczas przez niego zajmowanego, zwłaszcza czy dotyczyło to będzie stanowiska równorzędnego czy niższego oraz w ramach jakiej jednostki organizacyjnej. Organy powinny przy tym prawidłowo wskazać (określić) podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia oraz wyczerpująco je uzasadnić.

Przechodząc do dalszych rozważań, decyzje podejmowane w ramach przepisu art. 36 ust. 1 ustawy i art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy są podejmowane podejmowana w ramach uznania administracyjnego, mają charakter fakultatywny, wynikający z potrzeb formacji czy jednostki.

Przepisy ustawy o Policji pozostawiają właściwym przełożonym służbowym ocenę celowości i zasadności przeniesienia policjanta, lecz z uwzględnieniem jego słusznego interesu (art. 7 k.p.a.). Pojęcie "stanowisko równorzędne" oznacza takie stanowisko, które musi charakteryzować się przede wszystkim takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego i stopnia etatowego oraz wykazywać zasadność i celowość przeniesienia. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny i czynników równorzędności obydwu stanowisk jest tym większy, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", ale posługuje się nim wiążąc określone konsekwencje (art. 38 ust. 2 pkt 1 czy art. 42 ust. 1 ustawy).

Należy podkreślić, że wskazany w podstawie prawnej rozkazu personalnego (decyzji) organu pierwszej instancji przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy, mówi o możliwości przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, jednak w dalszej części swojej regulacji jednoznacznie stanowi - "gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko". Zatem na organie przenoszącym w takim przypadku policjanta na niższe stanowisko służbowe ciąży obowiązek wykazania w uzasadnieniu rozkazu braku możliwości przeniesienia policjanta na stanowisko równorzędne. Tylko bowiem wtedy działaniu organu nie można będzie przypisać cech dowolności.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, to organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu rozkazu personalnego (decyzji), że na skutek zmiany struktury organizacyjno-etatowej Komendy Powiatowej Policji uległo likwidacji dotychczas zajmowane stanowisko przez funkcjonariusza oraz że brak jest możliwości mianowania na równorzędne stanowisko. Organ ten jednak w żaden sposób nie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego rozkazu personalnego, z jakich powodów uznał, że brak jest możliwości mianowania skarżącego na równorzędne stanowisko. Nie można w tej sytuacji ocenić, jakimi kryteriami organ ten kierował się uznając, że brak jest możliwości mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne.

Natomiast Komendant Wojewódzki Policji w rozkazie personalnym (decyzji) z dnia 8 stycznia 2019 r. stanowisko organu pierwszej instancji podtrzymał, nie znajdując podstaw do jego zmiany. W uzasadnieniu organu drugiej instancji zaakceptowano w pełni stanowisko organu pierwszej instancji, nie podzielając jednocześnie zarzutów odwołania, zwłaszcza zarzutu, braku dokonania przez organ pełnej weryfikacji stanowisk służbowych pod względem oceny ich równorzędności. Takie wyczerpujące uzasadnienie byłoby niezbędne, zdaniem organu odwoławczego, gdyby organ utrzymywał, że policjant jest mianowany na równorzędne stanowisko. Natomiast w omawianym przypadku, zarówno strona i organ są zgodnie, że mianowanie nastąpiło na stanowisko niższego rzędu i tym samym omawiana decyzja nie jest "obwarowana" oceną równorzędności stanowisk. Ze stanowiskiem tym zasadniczo nie można się zgodzić, albowiem dyspozycja przepisu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy, jak już podniesiono powyżej, mówi o braku możliwości mianowania policjanta na inne równorzędne stanowisko, i tym samym brak takiej możliwości, powinien być przez organ w uzasadnieniu rozkazu wykazany.

Jak wynika z uzasadnienia rozkazu organu odwoławczego (str. 19), w dniu 21 grudnia 2018 r., tj. dniu wejścia w życie zmian organizacyjnych istniały dwa kierownicze stanowiska rangi oficerskiej: Naczelnika Wydziału Organizacji Służby i Prewencji Kryminalnej oraz Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy Powiatowej Policji, a także dwa stanowiska w 6 grupie zaszeregowania ze stopniem etatowym aspiranta sztabowego-kierowników ogniwa, na których powierzone zostały obowiązki przed mianowaniem kandydatów na te stanowiska, w oczekiwaniu na zgodę Inspektora Nadzoru Wewnętrznego MSWiA. Organ stwierdził, że z uwagi na kierowniczy charakter tych stanowisk i przewidywanie do ich obsadzenia innych funkcjonariuszy, żadne z nich nie mogło zostać zaproponowane skarżącemu, tym bardziej, że dwa nich należące do pionu prewencji nie były zgodne z jego doświadczeniem i kwalifikacjami. Podobnie, jak stanowiska Naczelników Wydziału, które również są stanowiskami wyższego rzędu, zaś na stanowisko Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego była przewidywana inna osoba.

W dniu przeprowadzania rozmowy kadrowej ze skarżącym i na dzień wejścia w życie zmian organizacyjnych nie istniało żadne zbliżone pod względem równorzędności stanowisko o charakterze wykonawczym, na które mógł zostać mianowany (równorzędne lub bezpośrednie niższe stanowisko oficerskie lub aspiranckie). Nie można było również zadośćuczynić prośbie skarżącego mianowania go na stanowisko specjalisty (czego jednak organ nie wykluczył w przyszłości, o ile powstanie wolne takie stanowisko).

Takiego stanowiska organu odwoławczego zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu nie można zaaprobować.

Z analizy rozkazu organizacyjnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia 21 listopada 2018 r. wynika, że na jego podstawie zlikwidowano wszystkie dotychczas funkcjonujące wydziały i zlikwidowano wszystkie etaty oraz utworzono nowe wydziały i utworzono nowe etaty. Ilość dotychczasowych etatów została zmniejszona o jeden (aspirant sztabowy), który włączono do Zespołu Kryminalnego wchodzącego w skład Posterunku Policji. Rozkaz ten wszedł w życie z dniem 21 grudnia 2018 r.

Skoro likwidowano wszystkie dotychczasowe wydziały i etaty, a rozkaz wchodził w życie z dniem 21 grudnia 2018 r., to trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu, że nie istniały wolne etaty, w ramach których możliwe było poszukiwanie nowego stanowiska dla skarżącego (co też zaznaczono w uzasadnieniu skargi).

Zdaniem Sądu, w przypadku likwidacji wszystkich etatów i utworzenia nowych, wszystkie nowopowstające etaty należy postrzegać jako wolne i przeznaczone do obsadzenia na skutek nowych mianowań, zwłaszcza że przepisy ustawy nie przewidują uprzedniego (wcześniejszego) zajmowania stanowisk służbowych dla innych funkcjonariuszy. Analizując uzasadnienie zaskarżonego rozkazu można odnieść wrażenie, że zaistniałe zmiany organizacyjne organ odwoławczy postrzega w kategoriach likwidacji jedynie stanowiska, które dotychczas zajmował skarżący, a także że organy w ogóle nie dopuszczały możliwości mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne w tej samej jednostce - Komendzie Powiatowej Policji , ograniczając się do poszukiwania stanowisk wykonawczych.

Omawiane stanowisko z założenia jest wadliwe i nie zostało w żaden przekonujący sposób uzasadnione. Jak już wskazano, z rozkazu organizacyjnego wynika, że likwidacji uległy wszystkie stanowiska, a nie tylko stanowisko, które zajmował skarżący. Ponadto, co także już zaakcentowano, z przedmiotowego rozkazu organizacyjnego wynika, że dotychczas istniejące Wydziały, które zostały zlikwidowane i zastąpione innymi Wydziałami, i tak w miejsce Wydziału Kryminalnego został utworzony Wydział Dochodzeniowo-Śledczy, zaś Wydział Prewencji zastąpiony Wydziałem Organizacji Służby i Prewencji Kryminalnej, natomiast zlikwidowane ogniwo Ruchu Drogowego zastąpiono Referatem Ruchu Drogowego. Jest to, o tyle ważne, że z rozkazu tego wynika również, że odpowiednikiem likwidowanego Wydziału Kryminalnego, którego zastępcą Naczelnikiem był skarżący, jest nowoutworzony Wydział Organizacji Służby i Prewencji w Komendzie Powiatowej Policji , a mimo to skarżący został przeniesiony na niższe stanowisko do innej jednostki - Posterunek Policji .

W ocenie Sądu, w przypadku takim jak w niniejszej sprawie, gdy reorganizacji ulega cała jednostka organizacyjna Policji, a jeden z funkcjonariuszy zostaje mianowany nie tylko na niższe stanowisko służbowe, ale na stanowisko służbowe aż o trzy grupy niższe, uzasadnienie rozkazu personalnego o mianowaniu policjanta na niższe stanowisko służbowe nie może ograniczać się do stwierdzenia, że brak jest miejsc równorzędnych, na które policjant mógłby być mianowany albo że na równorzędne stanowiska wytypowano innych funkcjonariuszy, wobec czego nie ma stanowisk równorzędnych, na które policjant mógłby być mianowany, albo że polityka kadrowa pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Organy nie mogą uchylać się od wyjaśnienia, z jakich przyczyn uznały, że to właśnie inne osoby są bardziej predestynowane do mianowania na stanowiska, na które mógłby zostać mianowany - jako na stanowiska dla niego równorzędne - ten właśnie funkcjonariusz, który mianowany jest na stanowisko niższe.

Zauważyć ponadto trzeba, że brak możliwości mianowania funkcjonariusza na stanowisko równorzędne nie oznacza, że można go mianować na dowolnie niższe stanowisko. Organy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły w przekonujący sposób także przyczyn, dla których - w sytuacji całkowitej reorganizacji jednostki - nie można było powierzyć skarżącemu stanowiska zbliżonego do stanowiska dotychczas przez niego zajmowanego.

Nie było w sprawie kwestionowane, i co również zostało zaznaczone zaskarżonym rozkazie personalnym (decyzji), że skarżący jako funkcjonariusz Policji ma pozytywną opinię, duże doświadczenie służbowe, liczne szkolenia zawodowe, a jego służba ma nienaganny przebieg, podczas której odnosił wiele sukcesów w zakresie wykrywania spraw z różnych kategorii przestępstw. W tej sytuacji decyzja o mianowaniu skarżącego na stanowisko niższe bez właściwego wykazania braku możliwości mianowania na stanowisko równorzędne podważa także pogląd organu odwoławczego, że podjęte rozstrzygnięcie uwzględnia słuszny interes społeczny i słuszny interes skarżącego.

Uwzględniając powyższy aspekt rozważań nie sposób również uznać zaskarżonych rozkazów personalnych (decyzji) za prawidłowe.

Jak już wyżej wskazano, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił powodów, dla których uznał, że możliwe jest przeniesienie skarżącego na stanowisko niższe (wobec braku możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko). Z kolei argumentacja organu odwoławczego oparta jest o błędne założenia, a wydana przez organ ten decyzja nie wyjaśnia, w sposób rzetelny i przekonujący przyczyn uznania, że brak było stanowisk równorzędnych do stanowiska zajmowanego dotychczas przez skarżącego i zaakceptowania mianowania skarżącego na stanowisko niższe.

W kontekście podnoszonego przez organy obu instancji, wyrażenia przez skarżącego zgody na mianowanie, nie można nie zauważać treści adnotacji poczynionej własnoręcznie przez skarżącego na rozkazie personalnym (decyzji) organu pierwszej instancji.

W zaistniałej sytuacji, niezależnie od istotnych uchybień dotyczących wskazania podstaw materialno-prawnych przeniesienia skarżącego na inne stanowisko służbowe, należy uznać, że organy naruszyły również art. 7 , art. 8, art. 77 § 1, art. 75 , art. 80, oraz art. 107 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone naruszenia spowodowały, że organy przede wszystkim nie wykazały braku możliwości mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne w sytuacji określonej art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Skoro, co do zasady, należało uznać zaskarżone rozkazy personalne (decyzje) za wadliwe, zbędne było odnoszenie się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 108 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny (decyzję) oraz poprzedzający go rozkaz personalny (decyzję) organu I instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione powyżej uwagi oraz ocenę prawną.

Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.